Lcg2322e Cap7

Fernando Fajnzylber Una visin renovadora del desarrollo de Amrica Latina
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Captulo VII
La transformacin productiva con equidad: la conclusin del pensamiento de Fajnzylber (1989-1991)
Gua de lectura especfica al captulo

Con el captulo VII finaliza la segunda parte de este libro y, por lo mismo, la compilacin de textos originales de Fernando Fajnzylber. Su propsito es presentar una seleccin de textos representativa de la fase final de su produccin. Esta fase comprende el perodo 1989-1991, un trienio caracterizado por la elevada productividad del autor en cuanto a nmero de publicaciones: algo ms de 30 documentos, entre artculos, comentarios, presentaciones y libros. En trminos de contenidos, en esta fase su produccin se concentra en la propuesta que la CEPAL ofreci a la regin para los aos noventa. Se trata, en efecto, de la llamada propuesta sobre transformacin productiva con equidad, de la cual Fajnzylber fue el principal mentor. El plan de lecturas para abordar los aspectos fundamentales de esta propuesta se presenta en el cuadro VII.1. Como puede apreciarse, dicha gua comprende dos secciones. A continuacin se describe cada una de ellas y se sintetizan los temas tratados en las lecturas seleccionadas.
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Cuadro VII.1 TRANSFORMACIN PRODUCTIVA CON EQUIDAD, EDUCACIN Y CONOCIMIENTO: TEXTOS SELECCIONADOS DEL PERODO 1989-1991
Seccin Obra u obras de las cuales se han seleccionado el o los textos 1. Sobre la impostergable transformacin productiva de Amrica Latina Publicado por Partes, captulos o acpites extrados Pginas del original 85-86 86-94
A. La transformacin productiva con equidad
Pensamiento Iberoamericano, revista de Economa poltica, N 16, juliodiciembre de 1989
Introduccin Amrica Latina versus los pases que se industrializan con crecimiento y equidad (GEIC) Reflexin final sobre la impostergable transformacin productiva de Amrica Latina
107-110
2. Transformacin productiva con equidad. La tarea prioritaria de Amrica Latina y el Caribe en los aos noventa
CEPAL, Naciones Unidas, Santiago de Chile, marzo de 1990
Captulo I Introduccin y sntesis Captulo V Lineamientos de algunas polticas bsicas
11-19
101-104
B. La educacin y el conocimiento: pilares bsicos de la transformacin productiva con equidad
1. Educacin y conocimiento: eje de la transformacin productiva con equidad 2. Educacin y transformacin productiva con equidad
CEPAL/UNESCO, Naciones Unidas, Santiago de Chile, 1992 Revista de la CEPAL, N 47, agosto de 1992
Resumen y conclusiones
17-20
Texto completo
7-19
En la primera seccin se plantean los ejes fundamentales a travs de los cuales se estructur la propuesta sobre transformacin productiva con equidad. Para dar cumplimiento a esta tarea se han compilado fragmentos de dos publicaciones de Fajnzylber. La primera es Sobre la impostergable transformacin productiva de Amrica Latina, que puede considerarse como un antecedente de la segunda: Transformacin productiva con equidad. La tarea prioritaria de Amrica Latina y el Caribe en los aos noventa. El primer documento sealado corresponde a una presentacin que el autor realiz en el Seminario internacional sobre reestructuracin industrial y competitividad internacional, celebrado en Santiago de Chile en julio de 1989; las ponencias presentadas en este seminario (incluida la de Fajnzylber), se publicaron en la revista de economa poltica Pensamiento iberoamericano, N 16. Por su parte, el segundo documento
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apareci a fines de 1990, es de carcter institucional y su autora corresponde a la CEPAL; no obstante, Fajnzylber fue su coordinador y, en buena medida, recoge parte importante de sus anlisis, basados en los conceptos esenciales que desarroll entre 1977 y 1988 (vase el captulo VI), y en el documento Sobre la impostergable transformacin productiva de Amrica Latina, de 1989, antes citado. En este ltimo escrito, Fajnzylber esboza el contexto en el cual se cree que debe realizarse el proceso de reestructuracin industrial necesario para la regin. De este modo, las partes compiladas que ilustran este contexto corresponden al anlisis que desarrolla en torno a las economas latinoamericanas en comparacin con aquellas que se industrializan con crecimiento y equidad (GEIC). Finalmente, el autor ofrece una breve reflexin sobre esa impostergable transformacin productiva; en ella seala los requerimientos previos para que este proceso tenga lugar y las implicaciones de poltica que pueden darle curso. En el documento institucional de 1990, Transformacin productiva con equidad, se recogen las reflexiones anteriores y, luego, se presentan los ejes centrales que configuran esta propuesta de cambio y renovacin que plantea la Comisin. De dicho documento, en esta seccin se compila el captulo I: Introduccin y sntesis, y un fragmento del captulo V, Lineamientos de algunas polticas bsicas. Del captulo I se ponen de relieve los siguientes temas: i) el punto de partida o contexto inmediato en el que se inserta la propuesta; ii) los desafos para la regin en los aos noventa; iii) algunos requisitos para la transformacin productiva; iv) el esfuerzo interno y la cooperacin internacional; v) los planteamientos centrales del documento, destacndose sus criterios principales, las orientaciones para el diseo de polticas y el contexto internacional, y vi) una sntesis de los principales elementos propositivos. En el captulo V se enuncian los lineamientos ms importantes de polticas bsicas, clasificadas en tres grupos: i) polticas de apoyo a la insercin internacional; ii) polticas para fortalecer la articulacin productiva, y iii) polticas para inducir la interaccin entre agentes pblicos y privados. En relacin con este documento institucional es pertinente sealar que fue la base para el surgimiento de varias extensiones analticas en torno a la transformacin productiva con equidad. Una de ellas fue la referida al papel que se les asign al medio ambiente y al desarrollo sustentable como elementos de importancia en el proceso de transformacin. Al respecto se sugiere revisar otro documento
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institucional coordinado por Fernando: El desarrollo sustentable: transformacin productiva, equidad y medio ambiente, publicado en 1991 (vase la referencia correspondiente en la tercera parte de este libro). Otra extensin del esquema de transformacin productiva con equidad fue aquella en que se seala el papel que desempea el sector agrcola en este proceso. Un artculo en que se ofrece esta visin es el escrito por Fajnzylber en coautora con Alexander Shejtman, titulado Agricultura, industria y transformacin productiva, cuya referencia el lector puede encontrar en la tercera parte de este libro. Una tercera rea temtica muy central en esta propuesta por su incidencia en la competitividad tiene que ver con la profundizacin y alcances de la insercin internacional y el cambio institucional. Esta visin es analizada por Fajnzylber en un artculo publicado en la Revista de la CEPAL, en 1991, y titulado Insercin internacional e innovacin institucional (vase la bibliografa presentada en la tercera parte). A partir de la propuesta sobre transformacin productiva con equidad plasmada en el documento coordinado por Fajnzylber en 1990, la Comisin continu elaborando escritos enmarcados en ese esquema, con el propsito de refinar, ahondar y extender los lineamientos de las propuestas planteadas en el documento institucional original. Ejemplos de estas elaboraciones posteriores son: Equidad y transformacin productiva: un enfoque integrado, publicado en 1992, de cuya coordinacin se encarg Joseph Ramos, y Poblacin, equidad y transformacin productiva, publicado en 1992 y coordinado por Reynaldo Bajraj. Sin embargo, hacia el fin de su vida, en 1991 Fajnzylber comenz a desarrollar una de las extensiones ms importantes: la referida a la educacin y el conocimiento como eje de la transformacin productiva con equidad, que fue coordinada por el propio Fajnzylber. Este tema es el que se aborda en la segunda seccin. Para revisar los principales aspectos de esta fase de investigacin, en esta seccin final se recoge una seleccin de fragmentos extrados de dos documentos. El primero de ellos es Educacin y conocimiento: eje de la transformacin productiva con equidad, del cual se ha compilado la parte introductoria, titulada Resumen y conclusiones; en ella se subrayan: i) el carcter de los desafos que imponen la educacin y el conocimiento como requisitos de la transformacin; ii) el carcter central de la educacin y la produccin de conocimiento en el proceso de desarrollo; iii) la situacin regional; iv) la necesidad de tener una estrategia respecto de estas materias; v) los objetivos, criterios y lineamientos de tal estrategia; vi) las caractersticas de la propuesta; vii) la orientacin de la estrategia; viii) las polticas; ix) las especificidades nacionales; x) el papel de la cooperacin
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regional e internacional; xi) el aporte de la banca de desarrollo a la educacin y la produccin de conocimiento, y xii) reflexiones finales a modo de conclusin. Finalmente, dada la extensin de los anlisis de contexto y las propuestas abordadas en este documento institucional, la seccin (y la presente compilacin de trabajos de Fajnzylber) concluye ofreciendo al lector un adecuado resumen de la propuesta en su conjunto, contenido en el artculo Educacin y conocimiento: eje de la transformacin productiva con equidad, publicado en la Revista de la CEPAL, vol. 47, en agosto de 1992.
A.
1.
La transformacin productiva con equidad

Sobre la impostergable transformacin productiva de Amrica Latina 1
a) Introduccin
En los aos ochenta en los pases desarrollados se consolida la convergencia entre las nociones de competitividad internacional e incorporacin de progreso tcnico. En Amrica Latina, se comparte ese criterio a nivel retrico pero las realidades impulsan una separacin entre ambos. La cada del coeficiente de inversin, la disminucin del esfuerzo de I+D, el debilitamiento de aquellas empresas industriales ms activas en el mbito del desarrollo tecnolgico (bienes de capital, qumica, energa) y las magras perspectivas de crecimiento futuro, comprometen seriamente la incorporacin de progreso tcnico. Paralelamente, el servicio de la deuda externa induce un esfuerzo exportador basado principalmente en aumentar las cantidades exportadas de recursos naturales, cada en las remuneraciones, disminucin del mercado interno. La balanza comercial mejora sin incorporacin de progreso tcnico. La nocin implcita de competitividad es diferente de la que prevalece en los pases desarrollados. En un caso se trata de competitividad "autntica" basada en incorporacin de progreso tcnico y, en el otro, de competitividad "espuria" apoyada en la cada del ingreso real.
Texto extrado de Sobre la impostergable transformacin productiva de Amrica Latina. Pensamiento Iberoamericano, revista de Economa poltica, N 16, julio-diciembre de 1989, Introduccin, pp. 85-86.
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En este trabajo, que constituye la continuacin de una reflexin anterior,2 se exploran algunas de las especificidades de la industrializacin latinoamericana que pudieron haber contribuido al desenlace de los ochenta con el fin de contribuir a identificar reas prioritarias de accin para los noventa. En la primera parte, se profundiza el contraste entre Amrica Latina y un grupo de pases semiindustrializados de otras latitudes donde se evidencia la especificidad de la primera en lo referente a la frgil incorporacin de progreso tcnico y los precarios logros en materia de crecimientoequidad-competitividad. En la segunda parte se esbozan algunas hiptesis interpretativas de carcter intuitivo sobre las especificidades de la industrializacin latinoamericana. En la tercera parte se exploran empricamente algunas de las hiptesis enunciadas anteriormente, enfatizando la dinmica del crecimiento de la produccin, la productividad y la insercin internacional. Finalmente, se llama la atencin sobre algunos componentes de la impostergable transformacin productiva que debe enfrentar la regin en los aos noventa.
b) Amrica Latina versus "Pases que se Industrializan con Crecimiento y Equidad" (GEIC's)
i)
La nocin de GEIC's
En el trabajo anterior qued en evidencia que ningn pas de Amrica Latina haba alcanzado simultneamente los objetivos de crecimiento y equidad (sndrome del "casillero vaco"). (Vase cuadro 1 del anexo estadstico.) Sin embargo, en un conjunto de pases en desarrollo y semiindustrializados de distintas latitudes exista un nmero importante de casos en los cuales se verifican simultneamente las condiciones de crecimiento y equidad que configuran el casillero vaco de Amrica Latina (China, Sri Lanka, Indonesia, Egipto, Tailandia, Hungra, Portugal, Yugoslavia, Repblica de Corea, Israel, Hong Kong y Espaa) (vase el cuadro 2 del anexo). Ellos representan el 73% del PIB y el 58% de la poblacin de los pases en desarrollo considerados.3
2
Vase Pensamiento Iberoamericano, N 11: "Las economas neoindustriales en el sistema centro-periferia de los ochenta", Fernando Fajnzylber, enero-junio de 1987. Vase tambin De la "caja negra" al "casillero vaco", Fernando Fajnzylber, Cuaderno de la CEPAL, N 60, enero de 1989. Los pases considerados son aquellos para los cuales el Banco Mundial proporciona informacin sobre crecimiento y distribucin del ingreso. El PIB y la poblacin de ese grupo alcanza el 80% del total de los pases en desarrollo (excluidos los pases latinoamericanos). Taiwn ha alcanzado ambos objetivos, pero no est incluido en las cifras del Banco Mundial. China para el cual el Banco Mundial no proporciona informacin sobre distribucin del ingreso se incluye porque, como se indica en otras
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Este grupo incluye toda la gama en cuanto a inward y outward oriented.4 La misma diversidad se observa para la gravitacin relativa del sector pblico.5 La participacin de la agricultura en el PIB es comparable en ambos grupos de pases y el nivel de producto por habitante ocupa una franja comparable en ambas agrupaciones. Algunos pases comparten con Amrica Latina la insercin internacional va recursos naturales (Indonesia, Tailandia, China y Egipto) y el resto, por carecer de una dotacin generosa de recursos naturales, no tiene otra opcin que la industrializacin como va de insercin internacional (Corea del Sur, Espaa, Hungra, Israel, Portugal y Yugoslavia). Tratndose de avanzar en la comprensin del proceso de incorporacin de progreso tcnico que acompaa la transformacin agrcola, la industrializacin y la insercin internacional, se han excluido de la comparacin aquellos pases de otras latitudes con grado de industrializacin bajo (inferior a 20%, Egipto, Indonesia y Sri Lanka), sin agricultura (Hong Kong) y con una insercin geopoltica excepcional (Israel). El grupo restante podra denominarse growth with equity industrializing countries (GEIC's): Espaa, Portugal, Yugoslavia, Hungra, Repblica de Corea, China y Tailandia. La insatisfaccin con el desempeo econmico de Amrica Latina incluyendo la dimensin de equidad, y el contraste con latecomers de otras latitudes, da origen a esta nocin de GEIC's. En cambio, la nocin de NICs surge en los aos setenta como reflejo de la creciente preocupacin de los pases de la OCDE con la erosin de su competitividad internacional y es por eso que enfatiza el dinamismo y nivel de las exportaciones y omite cualquier consideracin respecto a equidad y crecimiento global. El contraste entre Amrica Latina y los GEIC's es el tema de las comparaciones siguientes, donde se hacen algunas referencias particulares a los tres mayores pases de la regin (Argentina, Brasil y Mxico, ABRAMEX) y a los casos nacionales de los GEIC's que se discuten en este Seminario (Espaa, Portugal y Repblica de Corea). Se harn algunas referencias a Taiwn cuyas caractersticas son comunes a los GEIC's pero para el cual no se dispone de informacin estrictamente comparable.
4 5
fuentes, la distribucin sera por lo menos, ms favorable que la de la India. Vase Development policies and the crisis of the 1980s, Parte IV, Pases asiticos, Ed. L. Emmerij, OECD, 1987. Vase Banco Mundial, World Development Report, 1987, p. 83. Vase Banco Mundial, World Development Report, 1988, p. 51; R. Hemming y Ali. M. Mansoor: "Is Privatization the Answer?" en Finance and Development, septiembre, 1988.
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c)
Amrica Latina versus GEIC's
Ambos grupos de pases (Amrica Latina y los GEIC's) incluyen una gama variada de situaciones distintas. No obstante, parece posible sugerir el signo de algunos contrastes importantes, adems de los ya mencionados en cuanto a dinamismo y equidad (en Amrica Latina 1,3% de crecimiento del PIB por habitante en el perodo 1965-1986 y 0,3% para la relacin entre el 40% de menores ingresos y el 10% de mayores ingresos versus 4,0% y 0,62% para los GEIC's en lo referente a la tasa de crecimiento e ndice de equidad, respectivamente) (vanse los cuadros 3 y 4 del anexo). Algunas diferencias significativas, tanto desde el punto de vista terico como emprico,6 son las siguientes: un esfuerzo de ahorro interno notoriamente inferior en Amrica Latina (ahorro interno bruto/PIB de 16% y 28%, respectivamente), complementado con un nivel de endeudamiento externo y de inversin directa extranjera ms elevado (deuda/PIB de 79% y 38%, respectivamente, e inversin directa sobre PIB de 10,9% y 3,0%, respectivamente); el ritmo de crecimiento de la poblacin es superior en Amrica Latina (2,5% y 1,4%, respectivamente); la participacin del producto manufacturero en el PIB es inferior en Amrica Latina (19,4% y 33,1%, respectivamente), aun cuando la participacin de la agricultura es similar en ambos grupos; el peso relativo de los sectores industriales portadores de progreso tcnico (qumica y metalmecnica) es notoriamente ms bajo en Amrica Latina que en los GEIC's, 16,9% versus 31,4%, respectivamente; un desempeo del sector industrial en los ochenta, notoriamente menos favorable en Amrica Latina (para 1980=100 el valor bruto de produccin industrial alcanza a 98,6 en 1986 en Amrica Latina y a 127 en los GEIC's), hecho importante porque se trata de un perodo de acelerada modernizacin tecnolgica del parque industrial a nivel internacional;
Se ha rechazado la hiptesis de que las dos muestras sean similares para casi todas las variables, con una probabilidad superior al 95%. Solo para la diferencia en el coeficiente de exportaciones el lmite interior es 75%.
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coeficiente de exportacin de manufacturas inferior en Amrica Latina (10% versus 18%) y coeficiente global de apertura (bienes y servicios totales) tambin inferior (21% y 28%); un nivel de competitividad internacional de la industria, medido por el cociente entre exportaciones e importaciones de manufacturas, inferior en Amrica Latina (0,3 y 0,8, respectivamente).
En suma, en contraste con los GEIC's, Amrica Latina se caracteriza por una organizacin ms inequitativa, menos austera, de menor ahorro interno que, no obstante la mayor contribucin de ahorro externo resulta menos dinmica. Una visin grfica de estas cuatro dimensiones aparece en el grfico 1: equidad, austeridad, dinamismo y competitividad. Si, en lugar de considerar el conjunto de Amrica Latina, se concentra la atencin en los tres pases mayores Argentina, Brasil y Mxico (ABRAMEX) se verifica que persiste sin variacin la diferencia respecto a equidad y se atenan los contrastes respecto a ahorro interno, dinamismo y competitividad. Se observa que los GEIC's exhiben mayor equidad, austeridad, dinamismo y competitividad que el conjunto de los pases de Amrica Latina.
d) Hiptesis sobre la especificidad de la industrializacin latinoamericana
En este epgrafe, se esbozan algunas hiptesis de carcter intuitivo respecto a la especificidad de la industrializacin latinoamericana. Se intenta evidenciar las vinculaciones entre el complejo proceso de cambio econmico y social, sus manifestaciones en los mbitos de la transformacin productiva, la insercin internacional, el liderazgo empresarial y el sndrome especficamente latinoamericano del "casillero vaco". En el captulo siguiente se exploran, empricamente, algunas de las muchas relaciones de causalidad que aqu se sugieren. Diversos estudios efectuados a nivel internacional, as como la experiencia de Amrica Latina, permiten afirmar la hiptesis de que existira una relacin ntida de causalidad entre la transformacin estructural de la agricultura y la mejora de la distribucin del ingreso y, como se indica ms adelante, esta ltima ejerce un papel importante en la configuracin del sistema productivo y, por consiguiente, en la capacidad de absorcin y generacin de progreso tcnico. La equidad, y lo que representa en trminos de articulacin social, a igualdad en el nivel de ingreso medio, tiende a configurar un patrn de consumo relativamente ms austero que el prevaleciente en situaciones de
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aguda concentracin del ingreso, en la medida en que inhibe a los sectores de mayores ingresos a reproducir en grado caricaturesco un patrn de consumo procedente de las sociedades ms avanzadas. Adicionalmente, dado que un patrn de consumo ms austero libera recursos para la inversin, podra adelantarse la hiptesis (de muy difcil verificacin emprica) de que existira una cierta relacin entre el grado de exuberancia del "patrn de consumo" y el nivel de la relacin capital-producto; este ltimo sera ms bajo en aquellas sociedades en que el patrn de consumo es relativamente ms austero, entendiendo por tal aquel con una menor proporcin de consumo duradero, menor uso de energa y menor uso de divisas. En esos pases, la relacin capital-producto tendera a ser ms baja que en aquellos en que se intenta la reproduccin del patrn de consumo de referencia, caracterizada por una elevada densidad de consumo duradero, energa en el consumo y de una infraestructura fsica de comunicaciones y de transportes susceptibles de sustentarlo, surgida y concebida en una realidad con baja densidad de poblacin, abundancia de capital y gran extensin territorial (Estados Unidos). El crecimiento permite incorporar nuevas generaciones de equipos y productos, contribuye por esa va a elevar la productividad y, por consiguiente, a reforzar la competitividad internacional. La ampliacin inicial del mercado interno, por la va de la masificacin del consumo de bienes simples que se sofistican a medida que aumenta la productividad, constituye la base insustituible del aprendizaje industrial-tecnolgico, condicin necesaria para la creciente insercin internacional. Este "crculo virtuoso" entre crecimiento y competitividad, en el cual con frecuencia suelen omitirse los requisitos de equidad, austeridad y aprendizaje tecnolgico, constituye uno de los ejes centrales de las experiencias exitosas de "industrializacin". En Amrica Latina precisamente por las insuficiencias en los mbitos de la equidad y austeridad y por el carcter "frvolo" del proteccionismo, el crecimiento y la competitividad han tenido un carcter espasmdico que no corresponde al carcter cclico que presenta el crecimiento en las sociedades industrializadas. En este ltimo caso, se trata de variaciones en torno a una tendencia ascendente de incorporacin de progreso tcnico, mientras que en Amrica Latina lo que se evidencia peridicamente son las consecuencias de la fragilidad de algunos de los eslabones ya mencionados, requeridos por el funcionamiento del denominado "crculo virtuoso". La expresin sinttica de lo anterior es el "congelamiento" de la distancia entre el nivel de la productividad en Amrica Latina y los pases lderes.
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Un sistema industrial competitivo internacionalmente, en un contexto social en que se ha superado un umbral mnimo de equidad (transformacin agraria), puede tender a favorecer la equidad en el pas correspondiente, por lo menos, por las siguientes vas: distribucin relativamente ms amplia de la propiedad, asociado a la creacin de pequeas y medianas empresas; difusin de la calificacin de la mano de obra; crecimiento ms rpido del empleo, asociado al dinamismo del mercado internacional; elevacin de la productividad y de las remuneraciones; difusin del sistema educativo en una base social ms amplia y ms integrada, como requisito imprescindible para sostener la competitividad internacional, y, finalmente, difusin de la lgica industrial, tanto por vas formales como informales, al conjunto de la sociedad lo cual la har ms receptiva a absorber progreso tcnico, factor que a su vez favorecer la elevacin de la productividad y, en esa medida, la difusin de los frutos del progreso tcnico en forma ms equitativa al conjunto de la sociedad. Sin embargo, estos logros no necesariamente se verifican en aquellos casos en que la competitividad se logra sobre la combinacin de una renta geogrfica o de recursos naturales y a expensas de las remuneraciones laborales y donde, adems, los recursos generados en la fase inicial, en lugar de canalizarse hacia la incorporacin de progreso tcnico va inversin, se desplacen hacia el consumo o hacia el exterior. Se trata en este caso de una "competitividad esprea y efmera" que no debe confundirse, ni terica ni histricamente, con aquella anteriormente descrita. Existen numerosas experiencias en Amrica Latina de auges exportadores espasmdicos donde las rentas generadas, que podran haber servido para consolidar la expansin va inversin productiva, se han dilapidado en consumo suntuario y/o en el exterior. La equidad favorecera entonces el crecimiento, directamente por la va de inducir un patrn de consumo compatible con una tasa ms alta y ms eficiente de inversin e, indirectamente, en la medida en que crea un clima social compatible con el esfuerzo de "construccin de futuro" que requiere necesariamente de legitimidad por parte de la lite y del sistema, para favorecer la disposicin del conjunto de la sociedad a emprender las acciones y decisiones conducentes al propsito del crecimiento. El crecimiento, a su vez, tiende a flexibilizar el funcionamiento social y, en esa medida, a permitir que los eventuales rezagos en materia de distribucin sean ms fcilmente soportables que en aquellas situaciones en que predomina el estancamiento. Lo anterior no significa que el crecimiento per se conduzca a la equidad, tema sistemticamente refutado en la experiencia latinoamericana y de otras regiones, sino que lo que se destaca es que, existiendo un proceso de crecimiento con un patrn industrial
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competitivo, el rezago de la equidad no se traduce necesariamente en conflictos sociales en la medida en que existe una percepcin de que la situacin futura ser ms favorable que la situacin actual. La competitividad del sector industrial que enfrenta una demanda ms dinmica que la del resto de los sectores productivos, contribuye positivamente al crecimiento. La experiencia muestra que el comercio internacional de manufacturas se expande a un ritmo ms elevado que el comercio mundial y esta diferencia, se incrementa para aquellos rubros con mayor contenido de innovacin tecnolgica, los que en las ltimas cuatro dcadas han estado localizados en la industria metalmecnica y en la qumica. A niveles ms desagregados, los rubros lderes al nivel del comercio internacional y de progreso tcnico se van modificando y, por consiguiente, la capacidad de los pases para insertarse slidamente en los mercados internacionales est fuertemente condicionada por su capacidad y posibilidad de acompaar las tendencias tecnolgicas internacionales. En este sentido, la diferencia apuntada entre Amrica Latina y los GEIC's asiticos resulta esclarecedora. En la medida en que se desarrolla esta aptitud, el efecto de retroalimentacin sobre el crecimiento, va modificacin de los precios relativos, elevacin de la productividad y ampliacin del mercado interno, se acenta. Cuando se afirma que la competitividad refuerza el crecimiento, es preciso agregar el hecho fundamental de que esta relacin adquiere mayor vigencia cuando la productividad se manifiesta en rubros con mayor contenido tecnolgico y, como se discute ms adelante, cuando las empresas y la infraestructura tecnolgica de apoyo forman parte del acervo del pas en cuestin. Esta es otra de las diferencias sealadas entre Amrica Latina y los GEIC's: el menor ritmo de cambio estructural en la produccin industrial y en las exportaciones verificadas en Amrica Latina. Lo anterior no excluye la contribucin potencial, ni de los rubros de escaso contenido tcnico, ni de aquellos que se originan en empresas extranjeras, pero enfatiza la relevancia de la relacin entre sectores productivos, empresas y tipos de mercados, en la que resulta fundamental profundizar para avanzar en la comprensin del proceso de innovacin tecnolgica. El hecho de que la macroeconoma convencional haga abstraccin de esta vinculacin (sectores, empresas, mercados) porque no es relevante para el objetivo de su anlisis inhibe su capacidad de "capturar" el ncleo central de la dinmica del progreso tcnico. Resulta importante destacar el hecho de que el esfuerzo de innovacin y desarrollo tecnolgico no se distribuye homogneamente en el conjunto de la actividad productiva. Se verifica que este esfuerzo se
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concentra principalmente en el sector manufacturero que, no obstante representar entre un cuarto y un tercio del producto interno bruto, en la mayor parte de los pases industrializados, absorbe una proporcin que en la mayor parte de los casos supera el 90% de los recursos que se destinan al propsito de investigacin y desarrollo; es decir, el sector manufacturero presenta una densidad de esfuerzo y contenido tecnolgico que equivale a tres o cuatro veces la densidad promedio de la actividad econmica. Al interior del sector manufacturero existen determinadas ramas en las cuales se concentra el esfuerzo tecnolgico: se verifica que la rama qumica junto a la rama que, en trminos genricos, se denomina como engineering products y que corresponde a la metalmecnica, que agrupa los bienes de capital y los equipos de transporte ms los electrodomsticos principalmente, reciben no menos del 80% del esfuerzo de investigacin y desarrollo, en circunstancias en que su peso en la actividad manufacturera total es inferior al 40%. En consecuencia, en estas ramas de engineering products e industria qumica, la "densidad tecnolgica" duplica aquella que caracteriza al conjunto del sector manufacturero y equivale a no menos de seis veces la del conjunto de la actividad productiva. Estas ramas particularmente intensivas en progreso tcnico, presentan por lo menos tres caractersticas adicionales importantes. En primer lugar, se trata de las ramas que han experimentado el mayor crecimiento en la posguerra en distintos tipos de pases con variados niveles de desarrollo. Adems, son aquellas que presentan el mayor dinamismo en el comercio internacional, es decir, estas ramas intensivas en progreso tcnico absorben una proporcin creciente de la produccin industrial y del comercio internacional y, asimismo, corresponde a aquellas ramas en que el proceso de internacionalizacin de la produccin ha sido tambin el ms dinmico. El menor contenido tecnolgico verificado en la produccin industrial y en las exportaciones de Amrica Latina respecto a los GEIC's ilustran ese fenmeno. En aquellas sociedades en que predomina una base generosa de recursos naturales, suelen originarse situaciones de elevada concentracin de la propiedad ya sea en el sector privado o en el sector pblico, y por consiguiente, tiende a generarse un liderazgo que se sustenta en el usufructo de las rentas asociadas a esos recursos naturales, pudiendo configurarse sociedades estamentarias y estados patrimonialistas. Aceptando la existencia de un cierto mimetismo al interior de la sociedad, es decir, de una difusin y reproduccin de los valores que emanan del liderazgo hacia el conjunto de la sociedad, podra afirmarse que en aquellas sociedades en que predomina ese liderazgo, esta
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percepcin del mundo puede tender a penetrar y difundirse en variados mbitos del sector pblico, del sector privado y de las ms distintas instituciones que participan en su funcionamiento (partidos polticos, fuerzas armadas, gremios y sindicatos, agrupaciones profesionales, la burocracia). La expresin prctica de esta difusin de valores rentistas (parroquialismo, cortoplacismo, aversin al riesgo y a la innovacin tecnolgica, predominio del usufructo personal de la funcin desempeada, en desmedro de los roles institucionales) en variados niveles y comportamientos, escapa al mbito de este trabajo, pero constituye un tema que merece investigacin adicional, particularmente en el caso de Amrica Latina donde parecera posible afirmar que esta situacin tiene una relevancia mayor que la que se le ha otorgado. El proceso de urbanizacin, industrializacin y cambio institucional, condujo tal vez a subestimar la relevancia de lo que podra denominarse una mentalidad rentista latente. La disponibilidad de la base empresarial nacional ser, sin duda, un factor determinante en la posibilidad de construir un sistema industrial internacionalmente competitivo. Para efectos de abastecer el mercado interno, este no es un requisito central y, de hecho, el liderazgo de los sectores ms dinmicos puede desplazarse a las empresas transnacionales (ET), cuyo comportamiento se asimilar sin dificultad a estas condiciones de mercado. Sin embargo, para penetrar en los mercados internacionales, lo cual requiere absorber progreso tcnico e innovar de modo de poder mantenerse slidamente inserto por la nica va que no se erosionar y que es aquella que consiste en agregar valor intelectual a los recursos naturales o a la mano de obra no calificada disponible, la existencia de la base empresarial nacional, incluidas variadas posibilidades y modalidades de vinculacin con la inversin extranjera, ser determinante. En este sentido la experiencia de los GEIC's y de los pases nrdicos resulta iluminadora. Resulta ilusorio hacer abstraccin de la existencia de un patrn de consumo de referencia que conquista el "imaginario colectivo" de los pases, incluidas las zonas rurales (hay diversas experiencias nacionales que lo confirman, incluidas algunas de tamao continental). El reconocimiento de esta realidad no implica abdicar de la necesidad de intentar compatibilizar el ritmo de absorcin de esa "modernidad" expresada en acceso a bienes y servicios, con los requerimientos internos de crecimiento y de integracin econmica y social. Las diferencias entre los pases no radican tanto en el hecho de que algunos opten por este patrn de consumo y otros opten por uno diferente que aparentemente no existe, sino ms bien en el ritmo y en las modalidades con que ese patrn de referencia, que parece ser nico y
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dominante, es internalizado en cada momento en cada una de las sociedades. En el caso de Amrica Latina esta reproduccin, se habra efectuado sin cautelar siquiera mnimamente los requerimientos internos de integracin econmica y social y de creacin de condiciones para una slida insercin internacional. La asimtrica insercin internacional de Amrica Latina constituye una ilustracin grfica de este fenmeno.
e) Reflexin final sobre la impostergable transformacin productiva de Amrica Latina
En suma, la superacin del sndrome del "casillero vaco" requiere de algo ms que cautelar los, sin duda muy importantes, equilibrios macroeconmicos. En Amrica Latina resulta impostergable una transformacin productiva que permita elevar la productividad de la mano de obra, sustentar la competitividad internacional "autntica" apoyada en la incorporacin de progreso tcnico, fortalecer y ampliar la base empresarial latinoamericana, elevar masivamente el nivel de cualificacin de la mano de obra y lograr el establecimiento de relaciones de cooperacin constructiva entre el gobierno, sector empresarial y laboral basados en acuerdos estratgicos que den permanencia a las polticas econmicas. La reflexin sobre transformacin productiva presupone como requisito el haber controlado previamente los procesos inflacionarios y las situaciones de acentuado desequilibrio fiscal. Parecera, sin embargo, que la naturaleza del proceso de ajuste por el cual se logran esos objetivos, no es irrelevante para la evolucin posterior del sector productivo. Si el proceso de ajuste cuestiona la existencia de los agentes productivos que debieran protagonizar la reestructuracin industrial (empresas de mayor contenido tecnolgico, institutos de investigacin, xodo de profesionales y mano de obra cualificada, desmantelamiento de empresas de ingeniera o de departamentos de ingeniera de las grandes empresas pblicas o privadas), los plazos y costos econmicos y sociales sern mayores. En las reflexiones que siguen, se supone que se ha efectuado un ajuste que compatibiliza niveles razonables de estabilidad y disciplina fiscal, con la vigencia, posiblemente debilitada, de los protagonistas de la reestructuracin industrial. El Estado necesario para impulsar esa transformacin productiva es diferente de aquel que favoreci la industrializacin de la fase precedente. Las tareas bsicas que desempea el Estado en la fase precedente de la industrializacin fueron: crear la infraestructura fsica de apoyo para una industrializacin orientada bsicamente hacia el mercado interno transfiriendo recursos al sector privado, bajo distintas modalidades, especialmente en los sectores de consumo no duradero y duradero y
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estableciendo empresas pblicas en algunos sectores de insumos de uso difundido. Los recursos en divisas provenan bsicamente de la exportacin de recursos naturales y del crdito externo. Se indujo la formacin de los principales grupos industriales nacionales que se desarrollaron al amparo de una proteccin elevada e indiscriminada y de la demanda asociada a la inversin y el consumo pblico. De ah surge la reconocida complementariedad entre la inversin pblica y privada. Se estableci una base educacional que prioriz las profesiones universitarias de donde proviene la lite gubernamental y privada en desmedro de la cualificacin masiva de mano de obra y de la formacin de los cuadros intermedios. Se crearon instituciones de fomento y de apoyo tecnolgico en las reas de energa, obras pblicas y agricultura. Se inici la prospeccin sistemtica de los recursos naturales prevaleciendo, sin embargo, una separacin institucional y operacional entre estos y la actividad manufacturera. Las relaciones entre gobierno y sector empresarial pueden caracterizarse como de complicidad tctica acompaada de desconfianza recproca y poca transparencia. Las relaciones entre los sectores empresarial y laboral, estuvieron en general marcadas por la asimetra y la confrontacin, que se resolva en trminos relativamente ms favorables para la fuerza laboral en los sectores de mayor intensidad de capital y organizacin sindical. Estos ltimos coinciden con las grandes empresas privadas que reciban el grueso de las transferencias financieras de. los organismos pblicos de fomento y con las grandes empresas estatales. Las filiales de empresas transnacionales, con visible liderazgo en el sector automotriz, desarrollaron un comportamiento coherente con el contexto de incentivos en que actuaban, orientando su produccin preferentemente al mercado interno. Los resultados insuficientes de la industrializacin latinoamericana que se evidenciaron en los setenta, unidos al ascenso del pensamiento ortodoxo, condujeron a un cuestionamiento generalizado respecto al papel de la industrializacin y a la funcin de liderazgo desempeada por el sector pblico. La propuesta de reestructuracin industrial cuyos rasgos principales se esbozan a continuacin, incluye sugerencias respecto a las modificaciones que debera experimentar el patrn prevaleciente en la fase precedente. La adopcin de esas "correcciones" conducen a un esquema que difiere sustancialmente de la propuesta industrial implcita en la "ortodoxia de los ochenta", cuya aplicacin se vincula al servicio de la deuda externa latinoamericana. Las notorias y reconocidas especificidades nacionales de los pases de Amrica Latina inhiben la formulacin de propuestas simples y homogneas para el conjunto de la regin. Sin embargo, es posible identificar, a un determinado nivel de abstraccin, un conjunto de orientaciones estratgicas institucionales y polticas que definen el perfil de la impostergable reestructuracin industrial, marcando adems el
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contraste, tanto con la fase precedente, como con la "ortodoxia de los ochenta". La realidad de los casos nacionales es sin duda ms compleja que la caracterizacin estilizada que podra presentarse para Amrica Latina; no solo se combinan elementos de la industrializacin precedente con esfuerzos de reestructuracin industrial y experimentos ortodoxos en reas especficas, sino que tambin se asiste a un proceso de aprendizaje y evaluacin de la factibilidad de los distintos cambios que se proponen. Esta misma "complejidad" se aprecia en la reflexin y accin de los organismos internacionales y en el medio acadmico que provee sustento intelectual a este debate. A lo anterior se agrega el hecho bsico de que estas propuestas se insertan en realidades marcadas por "intereses" y "pasiones" en que se amplifican o neutralizan los alcances de las recomendaciones. El sentido general de la transformacin productiva propuesta es el siguiente: i) transitar desde la "renta perecible" de los recursos naturales hacia la "renta no perecible" de la incorporacin de progreso tcnico al sector productivo; ii) desplazar la prioridad desde el conjunto del sector manufacturero, a los subsectores especficos que contribuyen a incorporar y difundir progreso tcnico al conjunto del sector productivo; iii) favorecer la insercin internacional sobre la base de impulsar la elevacin de la productividad y la competitividad en sectores especficos; iv) introducir modificaciones en las instituciones y polticas pblicas con el objetivo de inducir en el sector privado, comportamientos coherentes con los criterios anteriores; v) promover un contexto institucional proclive a la colaboracin estratgica entre gobierno-empresariado y sector laboral. La promocin industrial en un mercado protegido puede llegar a ser compatible con organismos pblicos pasivos, mientras que el fortalecimiento de la competitividad internacional requiere de instituciones pblicas dotadas de iniciativa y capacidad de convocatoria para articular los distintos agentes productivos, educativos, de investigacin, financiamiento y comercializacin. En la fase anterior, se estimulaba la inversin, independientemente de su competitividad internacional, tema que ahora adquiere obvia centralidad. Los requerimientos institucionales asociados a la administracin de un esquema de proteccin elevada, indiscriminada y permanente son obviamente menores y cualitativamente diferentes de los que plantea un esquema sectorial y temporalmente selectivo orientado a inducir el aprendizaje tecnolgico y la competitividad internacional. La industria precedente tena escasos vnculos con los sectores de recursos naturales y requera apoyo limitado de los servicios especializados
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vinculados a la gestin empresarial y sus necesidades en materia de actualizacin permanente de sus recursos humanos era ms bien retrica. En esos tres planos la situacin cambia radicalmente. La cooperacin entre empresas y con los organismos pblicos especializados se convierte ahora en requisito de sobrevivencia, lo que presupone comunicacin permanente y confianza recproca, ingredientes ausentes en la fase anterior. Las ineficiencias en planta, o en la infraestructura de transporte, comercializacin y comunicaciones se transferan anteriormente a los consumidores cautivos. La superacin de esas ineficiencias se convierte ahora en imperativo compartido. Las relaciones sistemticamente conflictivas entre los sectores empresarial y laboral resultan incompatibles con la elevacin de la productividad y la insercin internacional slida, pero pueden sustentarse en mercados cautivos, traducindose en elevacin de precios, discontinuidades en la oferta y disminucin de la calidad. En sntesis, la innovacin requerida del Estado y de su vinculacin con el sector empresarial y laboral trasciende el mbito puntual y necesariamente casustico de la privatizacin de las empresas pblicas. La insercin internacional de Amrica Latina se ha basado principalmente en la renta asociada a los recursos naturales y la expansin industrial se ha nutrido de la renta generada al amparo de una proteccin indiscriminada y prolongada. Ambas fuentes de crecimiento, obviamente vinculadas entre s, se han erosionado y la reestructuracin industrial debera permitir transitar hacia la nica fuente de renta no perecible, aquella que se basa en la innovacin aplicada al procesamiento de los recursos naturales, a las manufacturas no basadas en recursos naturales y a los servicios intensivos en tecnologa. La experiencia internacional ensea inequvocamente la leccin del pluralismo institucional: se observan las ms variadas configuraciones de agentes econmicos en las economas de mercado. Las exitosas en trminos de crecimiento y equidad comparten un rasgo bsico: incorporacin de progreso tcnico y elevacin de la productividad. En consecuencia, las prescripciones institucionales rgidas respecto al papel del Estado, las empresas pblicas y el sector privado, son necesariamente frgiles y, en cambio, las omisiones en cuanto a incorporacin de progreso tcnico son graves. Curiosamente, en la Amrica Latina de los ochenta son cada vez ms frecuentes las recomendaciones referentes a cmo deben organizar los pases sus instituciones mientras que simultneamente disminuye la atencin prestada a las instituciones y polticas encaminadas a favorecer la incorporacin de progreso tcnico en el sector productivo.
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Anexo estadstico
Cuadro 1 a AMRICA LATINA: CRECIMIENTO-EQUIDAD (En porcentajes)

40% menores ingresos EQUIDAD: 10% mayores ingresos 0,4 c Bolivia Chile Per Venezuela Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Hait Argentina Uruguay 0,4 (1970 en adelante)
2,4 b
PIB/hab. Tasa promedio anual de crecimiento (1965-1986)
PIB: 21,0 d Pob.: 22,0 d
PIB: 13,0 Pob.: 8,7
2,4
Brasil Mxico Colombia Ecuador Paraguay Repblica Dominicana Panam PIB: 66,0 Pob.: 69,2
Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa, sobre la base de Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial, 1987 y 1988, Nueva York, Oxford University Press.
a b c
Incluye 19 pases: ALADI, MCCA, Hait, Repblica Dominicana y Panam. Crecimiento del PIB por habitante de los pases industriales 1965-1985. Mitad de la relacin comparable de los pases industriales. d Porcentaje del PIB y de la poblacin de Amrica Latina.
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Cuadro 2 a OTROS PASES EN DESARROLLO: CRECIMIENTO-EQUIDAD (En porcentajes)

40% menores ingresos EQUIDAD: 10% mayores ingresos 0,4 c Kenya Zambia Filipinas Costa de Marfil PIB: 3,5 d Pob.: 3,8 d PIB/hab. Tasa promedio anual de crecimiento (1965-1986) Bangladesh India 0,4 (1970 en adelante)
2,4 b
PIB: 17,1 Pob.: 35,1
Turqua Mauritania Malasia
2,4 PIB: 6,4 Pob.: 2,7
China Sri Lanka Indonesia Egipto Tailandia Hungra Portugal Yugoslavia Repblica de Corea Israel Hong Kong PIB: 73,0 Espaa Pob.: 58,4
Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y tecnologa, sobre la base de Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial, 1987 y 1988, Nueva York, Oxford University Press.
a
Estos pases representan 80,2% de la poblacin y 79,5% del PIB del total de pases en desarrollo excluida Amrica Latina. Crecimiento del PIB por habitante de los pases industriales 1965-1986. c Mitad de la relacin comparable de los pases industriales. d Porcentaje del PIB y de la poblacin de Amrica Latina.
b
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Cuadro 3 AMRICA LATINA Y GEICs: INDICADORES ESTRATGICOS (En porcentajes)

Amrica Latina
a
ABRAMEX
GEICs
Promedio 1. Crecimiento: PIB/habitante, tasa promedio anual 2. Equidad: 40% menores ingresos/10% mayores ingresos
Desviacin Desviacin Promedio Promedio estndar estndar
Desviacin estndar
19651986
1,3
1,6
2,4
1,7
4,2
1,2
1970 adelante
0,3
0,2
0,3
0,1
0,7
0,2
3. Austeridad: Ahorro interno bruto/PIB
19841986
15,7
6,7
21,8
5,2
27,9
5,7
4. Competitividad: Exportacin de manufacturas/importacin d 1986 de manufacturas
0,3
0,4
0,8
0,4
1,0
0,4
Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa, sobre la base de Banco Mundial, World Development Report, 1988, Nueva York, Oxford University Press, junio de 1988. Amrica Latina (19 pases) incluye: ALADI, MCCA, Hait, Repblica Dominicana y Panam. Argetina, Brasil y Mxico. Pases que se industrializan con crecimiento y equidad (GEICs = Growth with equity industrializing countries) incluye: China, Repblica de Corea, Espaa, Hungra, Portugal, Tailandia y Yugoslavia. d Naciones Unidas, International Trade Statistics Yearbook, 1986 (ST/ESA/STAT/SER.G/35), 1988, Publicacin de las Naciones Unidas, No de venta: E/F88 XVII.2, vol. 1; exportacin e importacin de manufacturas est definido como CUCI secciones del 5 al 8 menos captulo 68 (metales no ferrosos).
b c a
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Cuadro 4 AMRICA LATINA Y GEICs: COMPARACIN GENERAL (En porcentajes)

Amrica Latina Promedio
a
ABRAMEX Promedio
GEIC's
Desviacin estndar 41,3 2,8 5,6 8,4
Desviacin Desviacin Promedio estndar estndar 11,0 0,2 2,1 1,6 38,0 3,0 33,1 15,0 24,0 1,2 7,1 7,4
1. Deuda externa/PIB 2. Inversin directa/PIB

d
1986 1986 1986 1986
79,0 10,9 19,4 16,7
71,0 10,6 28,3 11,0
3. Participacin industrial manufacturera/PIB 4. Participacin agricultura/PIB 5. Participacin metalmecnica y qumica/Valor agregado e manufacturero 6. Valor bruto produccin por empleado (1980=100)
1985
16,9
9,0
29,3
2,9
31,4
8,0
1985
98,6 10,0 20,8 45,6 17,8
45,9 8,5 7,4 16,4 9,4
94,7 8,5 12,0 53,3 21,0
14,7 1,6 2,9 14,3 10,8
127,0 18,2 28,1 65,0 18,4
20,3 9,5 10,1 24,1 9,1
7. Coeficiente exportacin 1985 e manufacturas X manuf/VBP 8. Participacin X bienes y servicios/PIB 9. Educacin-Secundaria Superior
f f
1986 1985 1985
Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa sobre la base de Banco Mundial, World Development Report, 1988, Nueva York, Oxford University Press, junio de 1988. Amrica Latina (19 pases) incluye: ALADI, MCCA, Hait, Repblica Dominicana y Panam. Argentina, Brasil y Mxico. Pases que se industrializan con crecimiento y equidad (GEICs = Growth with equity industrializing countries) incluye: China, Repblica de Corea, Espaa, Hungra, Portugal, Tailandia y Yugoslavia. d OECD, Les principales conomies en dveloppement et l'OCDE (SE/M DE/2), Pars, mayo de 1988. e ONUDI, Banco de datos. f Nmero de matriculados como porcentaje del grupo de edad.
b c a
359
2.
Transformacin productiva con equidad. La tarea prioritaria de Amrica Latina y el Caribe en los noventa7
a) Introduccin y sntesis
i)
El punto de partida
La experiencia latinoamericana y caribea de los ochenta ya ha sido ampliamente explorada en numerosos documentos de la Secretara de la CEPAL, donde se destaca el retroceso experimentado por la vasta mayora de los pases en el mbito econmico y social. Este puede apreciarse mejor en la perspectiva de los logros que se materializaron en decenios anteriores, y tambin, en los aos ochenta, en relacin a otras regiones del mundo, en particular los pases industrializados de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) y varios pases del sudeste asitico. En esos documentos, se acu el trmino de "dcada perdida" para ilustrar la magnitud del retroceso en materia de desarrollo. Si se aplica tan solo el indicador global de la evolucin del producto interno bruto por habitante, dicho trmino incluso se queda corto: el producto real por habitante a finales de 1989 no se retrotrajo a lo ya registrado hace diez aos, sino al nivel de trece aos atrs e incluso ms en algunas economas. En consecuencia, los pases de la regin inician el decenio de 1990 con el peso de la inercia recesiva de los aos ochenta, con el pasivo que significa su deuda externa, y la presencia de una fundamental inadecuacin entre las estructuras de la demanda internacional y la composicin de las exportaciones latinoamericanas y caribeas. Adems, se arrastra una serie de insuficiencias importantes, entre las cuales se destacan los desequilibrios macroeconmicos no resueltos, la creciente obsolescencia de la planta de capital e infraestructura fsica (asociada a niveles de inversin deprimidos), una distancia cada vez mayor entre los intensos cambios tecnolgicos que se estn dando en el mundo y su aplicacin en la regin, el desgaste de la capacidad financiera y de gestin de los gobiernos, la frustracin de un nmero ascendente de personas que busca incorporarse al mercado de trabajo, el mal aprovechamiento de los recursos naturales y la depredacin de estos y del medio ambiente. El decenio de 1980 no solo fue testigo de retrocesos, sin embargo. Tambin hubo avances; parciales y a veces precarios en el dominio
7
Texto extrado de Transformacin productiva con equidad. La tarea prioritaria de Amrica Latina y el Caribe en los aos noventa. CEPAL, Naciones Unidas, Santiago de Chile, marzo de 1990, captulo I, pp. 11-19.
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econmico, y considerables en el poltico. En ese sentido, los ochenta tambin fueron una dcada de "aprendizaje doloroso". En el mbito poltico-institucional, numerosos pases avanzaron hacia sociedades plurales y participativas, y se asisti al final de la dcada a una progresiva desideologizacin en el debate poltico y econmico. Reflejo de ello son los esquemas de concertacin poltica y social que han aflorado. En el dominio de las relaciones intrarregionales, en gran parte quedaron atrs las rivalidades entre pases vecinos, y en algunos casos, se sustituyeron por esquemas creativos de cooperacin. En materia econmica, se confirm plenamente la necesidad impostergable de corregir la asimetra de la insercin internacional de la regin; se tom conciencia, asimismo, de la importancia de mantener los equilibrios macroeconmicos de corto plazo, y de complementarlos con polticas sectoriales en apoyo a la transformacin. Se redoblaron los esfuerzos por aprovechar mejor las potencialidades de la integracin regional, y se logr superar, en un grado importante, falsos dilemas referentes a la relacin industria-agricultura, mercado internomercado externo, Estado-agentes privados y planificacin-mercado. Tambin forman parte del aprendizaje doloroso las transformaciones econmicas nada despreciables que se produjeron, aun en el contexto del precario desempeo de las economas en los ochenta. Se puso en evidencia la heterogeneidad de comportamientos en la actividad industrial, y se confirm la relativa vitalidad del sector agrcola; asimismo, en muchos pases, las grandes concentraciones urbanas sufrieron un impacto mayor que las ciudades medianas y el rea rural. Se elev el coeficiente de exportaciones en una amplia gama de rubros; surgi un mayor nmero de empresarios dinmicos, y la cobertura de algunos servicios sociales, tales como la educacin, se mantuvo a pesar de las restricciones presupuestarias. Tambin la demanda de ciertos bienes y servicios continu expandindose: el consumo de electricidad residencial y la disponibilidad de televisores por habitante mantuvieron su tendencia ascendente, que es contraria a la evolucin regresiva de los indicadores econmicos agregados. En la dcada de los ochenta hubo, entonces, una coexistencia de tendencias encontradas. En el mbito institucional, se fortaleci la interaccin poltica, y al mismo tiempo se debilitaron las instituciones pblicas. El ajuste tuvo un elevadsimo costo social, sobre todo para los estratos medios y los grupos populares. Con todo, los ms afectados frecuentemente crearon mecanismos de defensa propia. Las economas se caracterizaron por una prdida global de dinamismo y un marcado deterioro de las condiciones de equidad, a la par que se iniciaba un proceso de adaptacin a los cambios de circunstancias. Durante este, numerosas empresas mejoraron su competitividad internacional, y surgieron mltiples ejemplos de creatividad y originalidad.
361
En sntesis, la dcada de los ochenta constituy, en trminos histricos, un punto de inflexin entre el patrn de desarrollo precedente en Amrica Latina y el Caribe y una fase, an no completamente perfilada pero sin duda diferente, que marcar el desarrollo futuro de la regin. Esta dcada de desarrollo perdido y de aprendizaje doloroso posiblemente equivali a coyunturas histricas que ha tocado vivir en todas las experiencias exitosas de industrializacin tarda. Acaso se trata de la base a partir de la cual la regin podr recuperar una senda de crecimiento, con modalidades distintas en cuanto a instituciones y polticas; acompaada, esta vez, con un esfuerzo sostenido para superar los rezagos en los mbitos de equidad y competitividad internacional, y en un contexto ambientalmente sustentable. Contribuir a esa tarea es, precisamente, el propsito de este documento. ii) Los desafos de los noventa
As, al iniciarse la dcada que antecede al nuevo milenio, Amrica Latina y el Caribe enfrentan una encrucijada. Se trata, nada menos, de reencontrar el camino para acceder al desarrollo; un camino que parece haberse perdido en el turbulento decenio que recin concluy. La superacin de la crisis lleva implcita una acumulacin extraordinaria de exigencias. Tan solo a ttulo ilustrativo: de un lado, es preciso fortalecer la democracia; de otro, hay que ajustar las economas, estabilizarlas, incorporarlas a un cambio tecnolgico mundial intensificado, modernizar los sectores pblicos, elevar el ahorro, mejorar la distribucin del ingreso, implantar patrones ms austeros de consumo, y hacer todo eso en el contexto de un desarrollo ambientalmente sostenible. Economas, sociedades y estados debilitados difcilmente podran seguir un curso exitoso frente a este cmulo de exigencias, sin sopesar en forma muy cuidadosa, y sin apoyar consensualmente, determinadas posibilidades, prelaciones y sacrificios. Es ms, la tarea que se tiene por delante es de tal envergadura y complejidad que no sera posible abordarla desde una sola perspectiva totalizadora, especialmente cuando se toma en cuenta la enorme diversidad de situaciones que se dan en la regin. Existen, por lo dems, apremios coyunturales que hasta el presente han obligado a las autoridades a centrar su atencin en el mbito de la poltica econmica de corto plazo, postergando proyectos y planteamientos de ms largo aliento, aunque estos sean indispensables para corregir los desequilibrios existentes; as ocurre, por ejemplo, con la balanza de pagos. En ese sentido, y valindose del horizonte temporal de largo plazo que ofrece el inicio del decenio de los noventa, en este documento se acenta lo que se considera la tarea primordial y comn a todos los pases: la transformacin de las estructuras productivas de la regin en un marco de creciente equidad social.
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iii)
Algunas condiciones para la transformacin productiva
La orientacin y los resultados de los esfuerzos internos por superar la crisis dependern de manera no despreciable del entorno externo, que influir siempre y en forma decisiva en el desempeo de las economas de la regin. Entre los distintos elementos que condicionarn tal desempeo se destacan el grado de apertura que tenga el comercio internacional; la manera en que se maneje el exceso de endeudamiento, que limita tanto la capacidad de importacin como la capacidad de inversin de numerosas economas de la regin, y la posibilidad que haya de acceder a tecnologas y conocimientos en condiciones que faciliten una transformacin productiva asentada en la competitividad internacional. Las condicionantes de origen externo se entremezclan con otras de origen interno y frecuentemente las refuerzan. Entre las ltimas se destaca la necesidad de corregir los desequilibrios macroeconmicos que fueron el signo dominante de la dcada de los ochenta. Tambin se plantea, en segundo lugar, una enorme interrogante sobre cmo habr de abordarse el financiamiento del desarrollo, dada la masiva transferencia de recursos financieros al exterior registrada durante los ltimos aos. En tercer lugar, las orientaciones que ofrece el documento toman en cuenta que el mantenimiento de la cohesin social establece lmites claros al contenido de las polticas y estrategias econmicas. iv) El esfuerzo interno y la cooperacin internacional
Impulsar la transformacin productiva y abrir el paso a una mayor equidad social son tareas que precisan de esfuerzos decididos, persistentes e integrales por parte de gobiernos y sociedades civiles. Estos solo rendirn fruto, como ya se indic, en un entorno externo de condiciones mnimamente favorables en materias tan vitales como el financiamiento en general (y, ms especficamente, respecto de una solucin al problema de la deuda externa), el intercambio comercial y la transferencia de tecnologas y conocimientos. Con ello se plantea con mayor fuerza y en forma ms prioritaria el tema de la necesidad de la cooperacin econmica internacional. En ese sentido, cabe esperar que la regin enfrente el dilogo y las negociaciones internacionales desde una posicin quizs ms favorable que en el pasado. Ello se debe a que si los pases de Amrica Latina y el Caribe adoptan estrategias propias que les permitan avanzar en la senda de la transformacin productiva, ganaran mayor legitimidad, credibilidad y eficacia para exigir que los pases industrializados asuman su propia responsabilidad en el ordenamiento de una economa mundial vigorosa y capaz de dar impulso dinmico a todos los pases. Asimismo, la reactivacin de las economas de la regin, junto con un mayor nivel de
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concertacin intrarregional, fortalecera el poder de negociacin de los pases latinoamericanos y caribeos frente a terceros. De otra parte, los propios pases industrializados parecen redescubrir al menos algunas de las ventajas de los arreglos de tipo multilateral. A raz de temas como los de medio ambiente o de recursos del mar, se ha puesto de manifiesto que los entendimientos bilaterales, muy favorecidos por las principales economas desarrolladas en los ltimos tiempos, resultan insuficientes para abordar eficazmente determinados problemas. Es de esperar, entonces, que aquellas economas tambin acepten, en un sentido ms especfico, que la posibilidad de mantener una expansin ordenada y sostenida de la economa mundial en su conjunto depende de manera vital de encontrar formas que signifiquen beneficios tanto para los pases desarrollados como para los pases en desarrollo. v) Los planteamientos centrales del documento
Al hacer las consideraciones que siguen, se parte de una conviccin: no obstante los graves obstculos que los pases de la regin enfrentan, existen efectivamente vas para superarlos. Esta aproximacin atempera, en cierto modo, el desaliento que en general suscita el panorama de Amrica Latina y el Caribe al iniciarse la nueva dcada. Se apoya en los avances registrados en otras latitudes, donde tambin se han planteado dificultades estructurales coyunturales, algunas de las cuales guardan similitud con las que hoy afectan al desarrollo de la mayora de los pases de la regin. Se basa tambin, en el aprendizaje doloroso del decenio anterior, y en el importante caudal de activos acumulados por la regin en el accidentado desarrollo de las ltimas dcadas. La complejidad y la envergadura de la tarea propuesta implican un perodo ms o menos prolongado de aprendizaje y de adaptacin. Para numerosos pases, parte del trayecto ya est hecho, por lo que correspondera esperar logros concretos en los primeros aos del decenio de los noventa. Con todo, queda mucho por recorrer. Esta afirmacin tambin tiene consecuencias en el mbito de la cooperacin internacional: los pases necesitan cierto margen de holgura externa para que el esfuerzo surta debidamente sus efectos, y necesitan tiempo para que estos ltimos se hagan sentir. Se exponen a continuacin los criterios en que se sustenta la propuesta, las orientaciones para el diseo de las polticas requeridas para su instrumentacin y la base institucional de apoyo que precisan.
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Principales criterios La transformacin productiva con equidad ha de lograrse en el contexto de una mayor competitividad internacional. Dicha competitividad debe sustentarse ms en una incorporacin deliberada y sistemtica del progreso tcnico al proceso productivo (con los consiguientes aumentos de productividad), y menos en la depreciacin de los salarios reales. Al respecto debe reconocerse la dimensin de aprendizaje y difusin de los conocimientos disponibles a nivel internacional, prerrogativa insuficientemente utilizada por la regin en el pasado. Se procura avanzar desde la "renta perecible" de los recursos naturales hacia la "renta dinmica" de la incorporacin de progreso tcnico a la actividad productiva. Se enfatiza el carcter sistmico de la competitividad. En el mercado internacional compiten economas donde la empresa constituye un elemento que, siendo crucial, est integrada a una red de vinculaciones con el sistema educativo, la infraestructura tecnolgica, energtica y de transportes, las relaciones entre empleados y empleadores, el aparato institucional pblico y privado y el sistema financiero: es decir, est integrada a todo un sistema socioeconmico. Desde esta perspectiva, impulsar la transformacin productiva requiere esfuerzos decididos, persistentes y sobre todo integrales. La industrializacin constituye el eje de la transformacin productiva, principalmente por ser portadora de la incorporacin y difusin del progreso tcnico, pero tambin porque en las nuevas circunstancias debe sobrepasar el estrecho marco sectorial en que se la ha abordado y enlazarse con las explotaciones primarias y el rea de servicios de manera de integrar el sistema productivo y propender a la homogeneizacin progresiva de los niveles de productividad. La superacin del encapsulamiento sectorial es una de las claves de la transformacin productiva y de la nueva fase de la industrializacin. Las transformaciones productivas deben ser compatibles con la conservacin del medio ambiente fsico, y, en consecuencia, la dimensin ambiental y geogrfico-espacial debe incorporarse plenamente al proceso de desarrollo. En ese sentido, se trata, por una parte, de revertir las tendencias negativas del agotamiento de los recursos naturales, del creciente deterioro por contaminacin y de los desequilibrios globales, y, por otra, de aprovechar las oportunidades de utilizar los recursos naturales, sobre la base de la investigacin y conservacin. El crecimiento sostenido apoyado en la competitividad es incompatible con la prolongacin de rezagos en relacin con la equidad. Esto no obsta para que se reconozca la dificultad de alcanzar
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simultneamente objetivos tan distintos, por cuanto surgen oposiciones que tocan a la ponderacin valorativa de estos, y asimismo, a la capacidad del sistema para asumir y asimilar los cambios. En este aspecto, la urgencia de corregir deficiencias en distintos mbitos es diferente de un pas a otro; para algunos, fortalecer la deteriorada cohesin social es casi un requisito de sobrevivencia; en otros, la prioridad se localiza en impulsar la competitividad, sin retrocesos importantes en materia de equidad. Orientaciones para el diseo de polticas La transformacin productiva no podra ser simplemente la resultante de crear un clima macroeconmico apropiado y estable, o de aplicar una poltica de "precios correctos". Exigir combinar el manejo macroeconmico con polticas sectoriales, as como integrar las polticas de corto y de largo plazo. Adems, precisar de cambios institucionales con orientaciones estratgicas tambin de largo plazo, en las que pueda asentarse una forma nueva de interaccin entre los agentes pblicos y privados, como va ineludible de alcanzar la equidad y la armona social. De hecho, dicha interaccin se ve como parte de un nuevo relacionamiento global entre Estado y sociedad civil. El imperativo de la equidad exige que la transformacin productiva est acompaada por medidas redistributivas. Por intenso que resulte el esfuerzo de la transformacin, seguramente transcurrir un perodo prolongado antes de que pueda superarse la heterogeneidad estructural mediante la incorporacin del conjunto de sectores marginados a las actividades de creciente productividad. De ah que ser necesario pensar en medidas redistributivas complementarias, entre ellas servicios tcnicos, financieros y de comercializacin, as como programas masivos de capacitacin destinados a microempresarios, trabajadores por cuenta propia y campesinos; reformas de diversos mecanismos de regulacin que impiden la formacin de microempresas; adecuacin de los servicios sociales a las necesidades de los sectores ms pobres; fomento de la organizacin para contribuir a la ayuda mutua y a la adecuada representacin de las necesidades de los ms desfavorecidos ante el Estado, y aprovechamiento de la potencialidad redistributiva de la poltica fiscal, tanto del lado de los ingresos como en lo referente a la orientacin del gasto pblico. La integracin latinoamericana y caribea y la cooperacin intrarregional son esenciales, en cuanto contribuyen de manera vital al afianzamiento de la transformacin productiva, la democratizacin y la justicia distributiva. En ese mbito se proponen acciones concretas basadas en criterios sectoriales, preferentemente subregionales, graduales,
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con nfasis en la competitividad y la rentabilidad, y que suponen la participacin protagnica de empresas, instituciones y asociaciones existentes en la regin. Tales acciones estn orientadas a lograr que la integracin contribuya a la estrategia de desarrollo propuesta, y pueda reforzarla. Contexto institucional Todo lo anterior parte de un reconocimiento de que la formulacin y aplicacin de estrategias y polticas econmicas habr de ocurrir en un contexto democrtico, pluralista y participativo. Esto influye sobre el contenido y alcance de las polticas y estrategias econmicas, sobre la manera en que estas se formulan y aplican, y sobre las modalidades de interaccin entre los agentes pblicos y privados. En ese sentido las polticas y estrategias deben hacerse cargo de la voluntad expresada por las mayoras nacionales, y pueden estar sujetas a cambio, de acuerdo con las expresiones de la voluntad mayoritaria. En sociedades democrticas, la concertacin estratgica adquiere una importancia decisiva. Esa concertacin comprende un conjunto de acuerdos explcitos e implcitos de largo alcance entre el Estado y los principales actores polticos y sociales, en torno a la transformacin productiva con equidad, y asimismo en torno a las secuencias de polticas e innovaciones institucionales necesarias para alcanzarla. Se trata de legitimar por esta va mecanismos y acciones que, por una parte, generen comportamientos convergentes con los propsitos comunes y, por otra, inhiban las dinmicas de los intereses de grupos que podran comprometer los propsitos colectivos. La capacidad gubernamental de concitar acuerdos respecto de los fines de largo plazo y los objetivos instrumentales, as como los medios utilizables, tiene relacin directa con el grado de participacin pluralista, con la adecuacin de las polticas y con la eficacia de su instrumentacin. El estilo de la intervencin estatal habr de renovarse en relacin a dcadas pretritas. Durante los aos ochenta, las prioridades de los Estados de la regin se redujeron muchas veces a privilegiar una expansin cuyos frutos hicieron posible el servicio de la deuda externa. Conviene ahora desplazar esas prioridades hacia el fortalecimiento de una competitividad basada en la incorporacin de progreso tcnico y en la evolucin hacia niveles razonables de equidad. Ello no significa necesariamente ni acrecentar ni disminuir el papel de la accin pblica, sino aumentar su impacto positivo sobre la eficiencia y eficacia del sistema econmico en su conjunto. Tambin requiere un cambio en sus procedimientos tradicionales en materia de planificacin. Esas nuevas tcnicas debern crear una mejor articulacin entre los procesos decisorios
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de corto, mediano y largo plazo; promover la coordinacin intersectorial, y asegurar respaldo tcnico para los necesarios esfuerzos de dilogo y concertacin social. Es evidente que la concertacin estratgica se pone a prueba cotidianamente a travs de sus efectos y su grado de aceptacin por parte de sus distintos protagonistas. Principales elementos propositivos Junto a los planteamientos centrales antes enunciados, el documento hace un conjunto de propuestas. Estas tienen por objeto mejorar la insercin internacional, favorecer la articulacin productiva e inducir una interaccin creativa entre los agentes pblicos y privados; y todo ello se orienta hacia el cumplimiento del criterio estratgico de generar una competitividad autntica, que sintetiza esos objetivos especficos y establece una gua para la transformacin productiva. Las propuestas se basan en la incorporacin de experiencias positivas ya en marcha en distintos pases de la regin. Cabra, entonces, examinarlas en el marco ms amplio de su capacidad de contribuir a lograr la transformacin productiva con equidad. El mbito macroeconmico y las polticas que lo conforman son de vital importancia, tanto para corregir los desequilibrios que caracterizaron el decenio de los ochenta como para alcanzar los objetivos de la transformacin de mediano y largo plazo. Una de las lecciones aprendidas en la dcada anterior fue que los desequilibrios de las principales variables macroeconmicas solo pueden llegar a ciertos lmites, y que los precios de mercado deben al menos aproximarse a los precios sociales. Otra consiste en que el marcado acento puesto en la estabilizacin y el ajuste, y en actuar sobre la demanda y la reasignacin de recursos, de alguna manera entr en conflicto con las polticas destinadas a estimular la oferta. No es del caso profundizar sobre el contenido y alcance de la poltica econmica de corto plazo, la cual variar significativamente de una situacin a otra. Cabra insistir, sin embargo, en la importancia de un marco que otorgue coherencia a sus distintos componentes, y de un grado aceptable de estabilidad en su aplicacin. Tambin cabra subrayar la extraordinaria importancia que ha adquirido la poltica fiscal en el conjunto del instrumental de que disponen los gobiernos para hacer frente a objetivos a veces encontrados, como son la estabilizacin, el crecimiento y la mayor justicia distributiva. El financiamiento de la transformacin productiva requiere, en efecto, reacomodar la poltica fiscal, a fin de elevar el ahorro pblico que pueda destinarse a la inversin. Cabe realizar un esfuerzo por mejorar la asignacin del gasto, pero parece claro que la mayor parte del ajuste fiscal ha de venir por la va de reformas tributarias.
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Un sistema con relativamente pocas, aunque amplias, bases imponibles, y que d preferencia a tasas uniformes, es preferible a otro complejo, con mltiples tasas nominales. La adopcin de bases amplias significa un paso importante en favor del objetivo de mayor equidad; adems simplifica la administracin tributaria y permite aumentar la recaudacin. En materia de poltica comercial y cambiaria, alcanzar la transformacin productiva exige una mayor apertura de la economa, como medio para inducir aumentos de productividad y estimular la incorporacin de progreso tcnico. No hay una frmula nica para efectuar la apertura. Para que esta refuerce el proceso de crecimiento, en vez de frustrarlo, es indispensable que lleve no solo a mayores importaciones, sino tambin a una expansin rpida y persistente de las exportaciones. Cabra, en consecuencia, graduar la apertura en funcin de la disponibilidad de divisas. Adems, supone armonizar las polticas de proteccin arancelaria y paraarancelaria, la poltica cambiaria y las polticas de promocin de exportaciones, todo con miras a que el nivel de proteccin efectiva brindada a las actividades exportadoras sea similar al que beneficie a los sectores que sustituyen importaciones. Un requisito esencial para que la apertura contribuya al crecimiento y la transformacin productiva es el mantenimiento de un tipo de cambio real alto y estable. Durante la etapa crtica en que se lleve a cabo la reconversin y la modernizacin del aparato industrial, la intervencin selectiva del Estado, mediante la concesin de incentivos tributarios, crediticios y comerciales, podra complementar la poltica arancelaria. En cuanto a la poltica tecnolgica, la condicin de "industrializacin tarda" presenta oportunidades hasta ahora insuficientemente utilizadas en cuanto a aprendizaje, incorporacin y difusin, en la planta productiva, del acervo tecnolgico disponible a nivel internacional. Como orientaciones para la dcada del noventa, se propone completar y adecuar la infraestructura tecnolgica en las actividades prioritarias ms retrasadas; promover una mayor propensin a incorporar progreso tcnico e innovar en las empresas mismas, incentivando una adecuada valorizacin de la tecnologa como variable estratgica y fuente de beneficios, otorgando incentivos gubernamentales a empresas existentes para emprender actividades innovadoras, y dando apoyo a la creacin de nuevas empresas de alto nivel tecnolgico. Se sugiere asimismo desarrollar, a travs de diversos arreglos institucionales, una red de nexos entre el sistema de investigacin y el resto de la infraestructura tecnolgica, por una parte, y el sector productivo, por otra, as como fomentar en este un estrecho contacto entre usuarios y productores de bienes y servicios. Esto ltimo podra hacerse en torno a determinados sistemas integrados de produccin, donde ya se haya acumulado una experiencia y competencia bsica a nivel local (como podran ser algunos
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sectores elaboradores de recursos naturales y las industrias ligadas a estos). Finalmente, se requerir la aplicacin de criterios de selectividad, ya que solo de esa manera es dable generar en la regin ncleos endgenos de innovacin tecnolgica. En lo referente a la formacin de recursos humanos, se destaca su papel crucial para la transformacin productiva. Trtase de la materia en que mejor se conjugan consideraciones de dinamismo econmico con equidad social. La aceleracin del cambio tcnico, la heterogeneidad dentro y entre los pases de la regin, los requerimientos cambiantes en materia de habilidades laborales y la diversificacin de agentes productivos, implican que no puede esperarse que un agente nico tome a su cargo las tareas de formar, capacitar y readiestrar recursos humanos. Adems, la escasez de recursos disponibles para mejorar los sistemas de capacitacin obliga a aprovechar al mximo los diversos aportes que distintas instituciones pueden realizar a la formacin de recursos humanos. Lo anterior justifica la necesidad de una estrategia de largo plazo abocada a la elevacin paulatina y sostenida de la oferta formativa en sus distintas fases y mbitos: ciclos preescolar, bsico y secundario, universidades, centros de investigacin, sistemas de capacitacin, programas de educacin popular y educacin de adultos, y programas de reciclaje ocupacional. Respecto de la creacin de empresas, se propone disear polticas de estmulo a la formacin de empresas y empresarios. Se reconoce la complejidad de la tarea, en la medida en que en el proceso de inversin intervienen factores no siempre incluidos en los enfoques econmicos tradicionales, e incluso otros intangibles, como la creatividad humana. Con todo, la concepcin actual del problema implica atender especialmente a la creacin de grupos con potencialidad empresarial, a la formulacin y ejecucin de proyectos, al financiamiento de la empresa y a la racionalizacin de las formas de ocupacin productiva en los espacios nacionales. Junto con ello existe un aspecto de especial relevancia en Amrica Latina y el Caribe: la necesidad de revalorizar socialmente la funcin empresarial. Los lineamientos de poltica industrial que se ofrecen se inscriben en el conjunto de propuestas tendientes a favorecer, entre otros aspectos, la articulacin productiva. En ese conjunto se incluyen la apertura gradual y selectiva, el fomento integral de exportaciones industriales, la incorporacin y difusin del progreso tcnico, y el apoyo a la pequea y mediana empresa. Las acciones propuestas debern ser abordadas en un contexto de restriccin financiera y de debilitamiento institucional del sector pblico, lo que plantea tres desafos: seleccionar en forma coherente las reas de intervencin gubernamental; privilegiar la reconstitucin
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institucional estratgica del sector pblico, y otorgar alta prioridad a la innovacin institucional en la gestin del sistema productivo. En lo que se refiere a la agricultura, la articulacin intersectorial, y la competitividad internacional, en general conviene superar el sesgo urbanoindustrial en el destino de la inversin econmica y los gastos sociales, junto con revalorizar el espacio rural; modificar el actual sesgo en favor de la gran empresa agrcola moderna mediante un enfoque ms selectivo, que contemple, donde cabe, el fortalecimiento y modernizacin de la pequea agricultura; evitar la concentracin de la inversin en las grandes obras hidrulicas, poniendo nfasis en el mantenimiento, la complementacin y el desarrollo de las obras mas pequeas, as como sobre el manejo integral de los recursos hdricos; fortalecer la articulacin intersectorial y la consolidacin de una logstica eficiente de produccin, transporte y comercializacin, evitando un encapsulamiento sectorial, y evitar la persistencia de los conflictos por la tierra y de las tenencias precarias, regularizando los ttulos de las tenencias legtimas. Tambin se aborda el tema de los recursos naturales y la articulacin productiva. Una poltica de explotacin racional de los recursos naturales de la regin para el prximo decenio debe proponerse la superacin de las debilidades pasadas, y supone avances en varios aspectos. Los recursos naturales no pueden ajustarse a un esquema de mxima explotacin en el corto plazo, sino a un manejo cuidadoso, que evale los ritmos de explotacin de los recursos no renovables a la luz de la situacin actual y de las perspectivas de los mercados, y que se ocupe del mantenimiento de la capacidad de reproduccin de los recursos renovables. Tampoco cabe concebir el sector de recursos naturales como proveedor de rentas transferibles a otros sectores, sino que debe pensarse en la conformacin de redes productivas articuladas con la industria y los servicios, de modo de valorizar los recursos y de contribuir a un proceso de cambio tecnolgico y organizativo que fortalezca su competitividad. En cuanto a los servicios bsicos de apoyo y articulacin productiva, la transformacin propuesta requerir el apoyo de diferentes servicios bsicos, tales como energa elctrica, agua, comunicaciones, banca, seguros y transporte. Algunos de estos habrn de adecuarse a las circunstancias del decenio de 1990. En el caso ilustrativo del transporte, estos deben favorecer el uso de los mecanismos del mercado en los casos en que existan o puedan crearse en condiciones adecuadamente competitivas; deben asimismo evitar que se siga concentrando la inversin en la infraestructura fsica, y procurar que se adecuen, en trminos de calidad y costo, los servicios de transporte necesarios para la transformacin productiva. Asimismo las acciones aisladas en los
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diferentes medios deben ceder el paso a la creacin de sistemas de transporte. Al abordar los sistemas financieros en relacin con la transformacin productiva, se seala que en los aos noventa, un objetivo bsico de los bancos y fondos de desarrollo ser captar por s mismos, en el mercado, fondos de mediano y largo plazo que complementen los recursos que puedan aportar o canalizar los sectores pblicos. Lo dicho anticipa la importancia de la emisin de ttulos rentables de captacin de fondos, el nfasis en la rentabilidad de los proyectos de inversin, y la necesidad de frmulas de financiamiento para los proyectos que limiten el riesgo crediticio de las instituciones de desarrollo. La interaccin activa entre los agentes pblicos y privados, as como la reestructuracin del sector pblico, ser un proceso cuyo contenido y alcance no admite frmulas preconcebidas. No solo depender del contexto institucional, social, econmico y poltico en que se d, sino que adems deber surgir de una amplia concertacin entre distintas fuerzas representativas. En consecuencia, el documento solo ofrece algunos principios generales para la accin estatal en apoyo a la transformacin productiva con equidad. Entre esos principios se destacan la selectividad en las acciones del Estado, la autolimitacin de estas, la simplificacin y la descentralizacin de las intervenciones estatales, y mejoras en la capacidad de previsin de mediano plazo mediante nuevas modalidades de planificacin. La integracin econmica, en cuanto proceso que contribuye a la transformacin productiva con equidad social, ser un aspecto que adquirir nueva relevancia y apoyo en el decenio de los noventa. En el contexto de los objetivos de la transformacin productiva, se propone fomentar la innovacin, el aprendizaje y la difusin de tecnologas mediante la intensificacin y ampliacin de las relaciones entre empresas, sectores e instituciones a nivel subregional y regional, con una aplicacin de los instrumentos de la integracin y un mbito geogrfico flexibles. La liberalizacin del comercio intrarregional, la cooperacin y las medidas de facilitacin en transporte, y la rehabilitacin de mecanismos de pagos, ampliaran mercados y fomentaran la competencia, contribuyendo a crear una simbiosis entre la demanda externa y la demanda regional. Esta aumentara la competitividad y las posibilidades de incrementar las exportaciones a la regin y al mundo. Todo ello se vera facilitado por una cooperacin selectiva en materia de polticas sectoriales, y por la constitucin de un espacio cientfico y tecnolgico ampliado, con acciones comunes en aspectos tales como la propiedad intelectual y la tecnologa de la informacin. Asimismo, se propone explorar las posibilidades de utilizar la apertura comercial, quizs mediante la consolidacin selectiva
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de aranceles, como instrumento de negociacin para garantizar el acceso a mercados externos. Tambin se destaca la necesidad de fortalecer la base institucional de la integracin, con una mayor participacin de distintos actores, pblicos y privados, en el proceso de toma de decisiones.
b) Lineamientos de algunas polticas bsicas
A continuacin se hace referencia a algunas de las polticas que pueden sustentar los objetivos instrumentales anteriormente enunciados: mejor insercin internacional, articulacin productiva e interaccin creativa entre los agentes pblicos y privados (vase cuadro sinptico). Para fines de presentacin, las polticas se han agrupado de acuerdo a cada uno de estos objetivos. En conjunto, los tres configuran el criterio estratgico que orienta la transformacin productiva propuesta: fortalecer la competitividad autntica. Las polticas que aqu se exploran someramente apoyan los tres objetivos instrumentales sealados y, en su conjunto, el criterio estratgico enunciado. Requieren para su diseo y para su instrumentacin el contexto institucional caracterizado por la expresin "concertacin estratgica", que se refiere al soporte institucional de la propuesta de transformacin productiva con equidad. Se entiende por concertacin estratgica un conjunto de acuerdos de largo plazo, tanto explcitos como implcitos, entre el Estado y los principales actores polticos y sociales, respecto de los objetivos instrumentales y de las secuencias de polticas e innovaciones institucionales necesarias para alcanzarlos. Se trata de una va que permite legitimar acciones y mecanismos que, por una parte, alienten comportamientos convergentes con los propsitos comunes y, por otra, inhiban las dinmicas de intereses grupales que podran desencadenarse y comprometer los propsitos colectivos. La capacidad gubernamental de concitar acuerdos respecto de los fines de largo plazo y los objetivos instrumentales, as como los medios utilizables, tiene relacin directa con el grado de participacin pluralista, con la adecuacin de las polticas y con la eficacia de su instrumentacin. La concertacin estratgica se pone a prueba cotidianamente a travs de sus efectos y su grado de aceptacin por parte de sus distintos protagonistas. Estas consideraciones son de especial relevancia en la regin dada la necesidad imperiosa de afianzar y legitimar sistemas polticos plurales y participativos.
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POLTICAS BSICAS: CUADRO SINPTICO

Ortodoxia de los aos cincuenta y sesenta Ortodoxia de los aos ochenta Transformacin productiva de los aos noventa
1. POLTICAS DE APOYO A LA INSERCIN INTERNACIONAL a) Poltica comercial y cambiaria - Proteccin efectiva elevada y permanente a travs de aranceles altos y dispersos y restricciones cuantitativas
Apertura comercial, liberalizacin Tendencia hacia una baja proteccin, financiera y desreglamentacin poca dispersin y falta de restricciones simultnea y rpida cuantitativas. Proteccin selectiva y temporal para sectores nuevos portadores de progreso tcnico. Uso de mecanismos compensatorios en casos calificados Criterio de neutralidad en materia arancelaria y cambiaria, combinado. Sistema integral de fomento a la exportacin de manufacturas Tipo de cambio real alto y estable para inducir la competitividad
- Sesgo antiexportador parcialmente Neutralidad tendencial entre corregido con sistemas de fomento de mercado interno y externo. En las exportaciones el corto plazo, generacin de supervit comercial - Tipos de cambio mltiples con Tipo de cambio determinado por el mercado tendencia a la sobrevaluacin, en particular en los productos bsicos de consumo masivo - Integracin regional para ampliar el mercado interno Libre comercio internacional
Integracin regional orientada a fortalecer la capacidad de competir en los mercados regionales e internacionales. (Investigacin y desarrollo, comercializacin, comunicaciones) Conjunto de instrumentos que cubre un amplio espectro de requerimientos empresariales, desde la fase de sensibilizacin hasta la comercializacin. Fortalecimiento decisivo de los organismos correspondientes. Disponibilidad de recursos consecuente con la demanda creciente asociada a las exigencias que plantea la insercin internacional Prioridad para estas actividades, tanto para incorporar y difundir el progreso tcnico como para favorecer la equidad. Pluralismo institucional, programas diferenciados para distintos grupos de trabajadores, sistema nacional de capacitacin
b) Poltica tecnolgica - Diversos instrumentos de apoyo a la Reduccin de recursos fiscales actividad tecnolgica, con escaso para este propsito y poco apoyo institucional efecto, debido a poca demanda por parte de las empresas e instituciones en proceso de consolidacin
c) Capacitacin de la mano de obra - Creacin de las bases institucionales para iniciar el proceso de capacitacin masiva de mano de obra, as como esquemas centralizados, relativamente rgidos y distantes de la actividad empresarial
Debilitamiento de las instituciones pblicas de capacitacin. Se recomienda delegar esa tarea en el sector empresarial
d) Creacin de empresas - Generacin de empresas pblicas y Rgimen de creciente competencia, interna y externa privadas grandes, que funcionan en mercados cautivos y con predominio de estructuras oligoplicas. Insuficiente desarrollo de la pequea y mediana empresa
Apoyo sistemtico a la creacin de empresas y a los empresarios: valorizacin de la funcin empresarial, identificacin de grupos con potencialidad emprendedora, apoyo a la elaboracin y financiamiento de proyectos, simplificacin burocrtica, infraestructura tecnolgica e incubadoras de empresas. Apoyo a pequea y mediana empresa (contina)
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Cuadro sinptico (continuacin) Ortodoxia de los aos cincuenta y sesenta Ortodoxia de los aos ochenta Transformacin productiva de los aos noventa
2. POLTICAS PARA FORTALECER LA ARTICULACIN PRODUCTIVA a) Industria - Orientada al mercado interno, siguiendo la secuencia que va desde el consumo no duradero, al uso difundido, al consumo duradero y a los bienes de capital. En los pases mayores se avanza hasta las etapas finales. Liderazgo de empresas transnacionales en sectores de mayor dinamismo y contenido tecnolgico, y de empresas pblicas en los rubros de mayor intensidad de capital b) Agricultura - Diseo de las polticas en marcos sectoriales estrechos con muy bajo grado de diferenciacin regional y por tipo de productores, con predominio de una casustica impuesta por las demandas de organizaciones de productores con mayor poder de presin Generalizado cuestionamiento de la eficiencia. Incrementos de exportaciones de manufacturas vinculados a la cada del mercado interno Combinacin de criterios de neutralidad aplicados en amplia gama de sectores con criterios de estimulacin de mercados, de selectividad fundados en indivisibilidades, y de coordinacin intersectorial
Transferencia a entidades privadas de actividades pblicas en los mbitos de acopio y comercializacin interna y externa de productos bsicos. nfasis en labores de fiscalizacin y en actividades de informacin destinadas a dar mayor transparencia a los mercados. Ocasionalmente, medidas de regulacin antidumping Intensificacin del uso de recursos para exportacin. Uso de mecanismo de mercado para determinar alcance y tecnologa de uso de recursos (precios correctos)
Concepcin sistmica que busca fortalecer la articulacin entre agricultura, industria y servicios, apoyndose en la capacidad de la industria para-agrcola y de la agroindustria para inducir progreso tcnico en procesos y productos, con estrategias diferenciadas por regiones y por tipo de productores
c) Recursos naturales - Explotacin de recursos percibidos como ilimitados
Combinar mecanismos de mercado con reglamentaciones e intervencin de mercado, para asegurar a la vez la explotacin. Conformacin de redes productivas con industrias y servicios. De la participacin pblica en la propiedad se va hacia la reglamentacin, la captacin de rentas y la vigilancia del uso de los recursos Apoyo a la transformacin productiva con nfasis inicial en el mantenimiento y en cambios significativos en la gestin. Prioridad a la expansin de las telecomunicaciones y servicios al productor. Preeminencia de la calidad del servicio respecto a las obras Ajuste del papel de los bancos y fondos de desarrollo en los sistemas financieros: deben lograr la captacin propia de fondos de mediano y largo plazo en el mercado, para complementar los recursos que pueden aportar o canalizar los de los sectores pblicos. La prioridad se desplaza hacia el crdito a la pequea y mediana empresa (contina)
d) Infraestructura y servicios de productos - Expansin de la capacidad fsica de apoyo a la industria de mercado interno y la exportacin de recursos naturales e) Sistema financiero - Instituciones pblicas de fomento (bancos de desarrollo); formulacin y promocin de grandes proyectos, preferentemente industriales, pblicos y de mercado interno. Banca sectorial especializada, sin enfoque sistmico
Orientacin financiera; autofinanciamiento y cobro a los usuarios del costo de la infraestructura
Instituciones de fomento (bancos de desarrollo); agentes financieros transfieren crdito externo a la banca comercial que lo coloca en el sector productivo
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Cuadro sinptico (conclusin) Ortodoxia de los aos cincuenta y sesenta - Sistema financiero privado: intermediario pasivo en la captacin; transferencia preferente de fondos hacia grandes empresas y grupos financieros. Ausencia de criterio de selectividad y viabilidad Ortodoxia de los aos ochenta Erosin generalizada de la solvencia de los sistemas financieros de la regin, en parte por el ajuste recesivo y las modificaciones en los tipos de cambio y en el sistema de precios ocasionados por la crisis de la deuda externa y, en parte, tambin por fallas en los sistemas de regulacin y supervisin de las instituciones de crdito, especialmente en aquellos pases en los que se liberaliz el sector financiero Transformacin productiva de los aos noventa Considerable esfuerzo de ahorro interno para financiar las mayores inversiones que trae aparejada la transformacin, y tambin para el servicio de la deuda en esa dcada. Los requerimientos de ahorro sealan la necesidad de expandir todas las fuentes internas de fondos, entre ellas el ahorro privado voluntario, el ahorro institucional y el ahorro pblico
3. POLTICAS PARA INDUCIR LA INTERACCIN ENTRE AGENTES PBLICOS Y PRIVADOS a) Regulacin - Regulacin pblica extensiva, no selectiva y con notoria desproporcin entre la gama de objetivos y la capacidad institucional de evaluacin
Liberalizacin generalizada y uso del mercado para guiar las decisiones de los actores econmicos
Definicin acotada de las reas sujetas a reglamentacin pblica y de aquellas en que prevalece el mecanismo de mercado. Excelencia institucional en las reas de intervencin selectiva. Responsabilidad pblica central en la vigilancia de los resultados de la accin del mercado. Grado de incertidumbre sobre mbitos de regulacin en virtud de la concertacin implcita en sistemas polticos plurales Innovaciones en la gestin y saneamiento financiero de las empresas que permanecen en el sector pblico. Polticas de personal y remuneraciones coherentes. Transparencia en relacin con proveedores. Fortalecimiento de las sinergias tecnolgicas con el sector privado Distincin entre los objetivos econmicos y sociales de la pequea y mediana empresa y desarrollo de instituciones y polticas consistentes. Integracin de la poltica sobre estas empresas en las polticas de transformacin productiva. Descentralizacin del apoyo. Prioridad a la difusin tecnolgica. Neutralizacin de sus vulnerabilidades en tecnologa, financiamiento y comercializacin Poltica explcita y descentralizada de fomento de las formas de asociacin social para la produccin. Apoyar e inducir en las asociaciones el desarrollo de organismos de asistencia tcnica, financiera y de capacitacin
b) Empresas pblicas - Establecimiento de infraestructura bsica. Mayor prioridad a las obras que a la prestacin de los servicios. Subsidios generalizados
Privatizacin, eliminacin de subsidios, restriccin de inversiones
c) Pequea y mediana empresa - Desarrollo insuficiente en reas de bajo contenido tecnolgico. Instituciones y polticas de apoyo con escaso contenido operativo. Precaria vinculacin con grandes empresas
Disminucin de la pequea y mediana empresa. Debilitamiento de las ya frgiles instituciones de polticas de fomento del sector
d) El sector social - Salvo casos nacionales y sectoriales puntuales, dbil e insuficiente presencia de empresas cooperativas de autogestin, de propiedad sindical, campesina y otras. Polticas de apoyo centralizadas, declarativas y de reducida efectividad
Aparente expansin informal del sector social como parte de estrategias de sobrevivencia frente a la recesin. Disminucin del frgil apoyo pblico precedente
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B.
La educacin y el conocimiento: pilares bsicos de la transformacin productiva con equidad

Educacin y conocimiento: eje de la transformacin productiva con equidad8
a) Resumen y conclusiones
1.
i)
Desafos
Los pases de Amrica Latina y el Caribe enfrentan en la dcada de los noventa desafos internos y externos. En lo interno, se trata de consolidar y profundizar la democracia, la cohesin social, la equidad, la participacin; en suma, la moderna ciudadana. En lo externo, de compatibilizar las aspiraciones de acceso a los bienes y servicios modernos con la generacin del medio que permita efectivamente dicho acceso: la competitividad internacional. En los distintos pases de la regin, la intensidad que dichos desafos adquieren es diferente, pero en todos tienen especial relevancia. ii) El carcter central de la educacin y la produccin de conocimiento
En los pases desarrollados y en las experiencias exitosas de la llamada "industrializacin tarda" en otras latitudes, existe un claro reconocimiento del carcter central que tienen la educacin y la produccin del conocimiento en el proceso de desarrollo, y en los pases de la regin esta actitud se ha extendido progresivamente. La difusin de valores, la dimensin tica y los comportamientos propios de la moderna ciudadana, as como la generacin de capacidades y destrezas indispensables para la competitividad internacional (crecientemente basada en el progreso tcnico) reciben un aporte decisivo de la educacin y de la produccin del conocimiento en una sociedad. La reforma del sistema de produccin y difusin del conocimiento es, entonces, un instrumento crucial para enfrentar tanto el desafo en el plano interno, que es la ciudadana, como el desafo en el plano externo, que es la competitividad. Se entiende as que esta dimensin sea central para la propuesta de la CEPAL sobre transformacin productiva con equidad.9
Texto extrado de Educacin y conocimiento: eje de la transformacin productiva con equidad. CEPAL/UNESCO, Naciones Unidas, Santiago de Chile, 1992. Resumen y conclusiones, pp. 17-20. CEPAL, Transformacin productiva con equidad, op. cit.
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iii)
La situacin regional
Los sistemas educacionales, de capacitacin y de ciencia y tecnologa han experimentado en las ltimas dcadas una expansin cuantitativa notable, aunque incompleta, en la mayor parte de los pases de la regin. Presentan, sin embargo, obvias insuficiencias en lo que respecta a la calidad de sus resultados, a su pertinencia con respecto a los requerimientos del entorno econmico y social y al grado de equidad con que acceden a ellos los distintos estratos de la sociedad. Su institucionalidad tiende a la rigidez, a la burocratizacin y a una escasa vinculacin con el entorno externo. La dcada pasada, marcada por la restriccin de recursos pblicos, la creciente apertura a la economa internacional y la democratizacin, configura el fin de un ciclo y hace impostergable la transicin hacia un perodo cuyo dinamismo y desempeo estarn marcados por el grado de centralidad que las sociedades otorguen a la educacin y la produccin de conocimiento. iv) Necesidad de una estrategia
En estas circunstancias resulta fundamental disear y poner en prctica una estrategia para impulsar la transformacin de la educacin y de la capacitacin y aumentar el potencial cientfico-tecnolgico de la regin, con miras a la formacin de una moderna ciudadana, vinculada tanto a la democracia y la equidad como a la competitividad internacional de los pases, que haga posible el crecimiento sostenido apoyado en la incorporacin y difusin de progreso tcnico. Imaginar que la ciudadana pueda tener plena vigencia sin un esfuerzo efectivo en materia de competitividad resulta, en el decenio de 1990, tan infundado como suponer que la competitividad necesariamente de carcter sistmico pueda sostenerse con rezagos importantes en el mbito de la ciudadana. v) Objetivos, criterios y lineamientos
La estrategia propuesta se articula en torno a los objetivos de ciudadana y competitividad; adopta como criterios inspiradores de las polticas la equidad y el desempeo, y como lineamientos de reforma institucional la integracin nacional y la descentralizacin. En el pasado, se ha hecho con frecuencia referencia al objetivo estratgico de ciudadana, a la equidad como lineamiento para las polticas, y a la integracin nacional como motivacin del esquema institucional. En los tres planos se lograron avances importantes; sin embargo, las insuficiencias en cada uno de ellos se vinculan, a lo menos parcialmente, a la omisin en que se incurri con respecto a los otros tres componentes de la actual propuesta estratgica: la competitividad como objetivo, el desempeo como lineamiento de poltica y la descentralizacin como componente del esquema institucional. En los aos ochenta, hubo
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defensores de estos tres temas hasta entonces postergados, y se incurri muchas veces en excesos de signo contrario: la competitividad, el desempeo y la descentralizacin deban privilegiarse a expensas de las motivaciones previamente imperantes, como se explica en la tercera parte. Esta propuesta reconoce la existencia de tensiones entre ciudadana y competitividad, equidad y desempeo e integracin y descentralizacin, pero se concentra en el mbito de complementariedad que existe en cada uno de estos planos. vi) Caractersticas de la propuesta
La estrategia tiene tres caractersticas centrales. Es de carcter inductivo, lo que est en la base de su viabilidad y se refleja en su diseo, basado en el reconocimiento de los cambios que se observan en la realidad regional e internacional, en la valoracin de las ideas-fuerza emergentes que influyen en las posiciones, aspiraciones y percepciones de los distintos protagonistas del proceso de generacin y difusin de conocimientos, y en el anlisis de experiencias especficas en curso, en la regin y fuera de ella, que sugieren tendencias susceptibles de generalizarse. Es asimismo de carcter sistmico; es decir, considera tanto las vinculaciones existentes entre educacin, capacitacin, ciencia y tecnologa, por una parte, y sistema productivo, por otra, como los mltiples puentes que integran economa y sociedad a nivel individual y colectivo. Finalmente, da gran nfasis al cambio institucional. Se toma en cuenta, e inclusive se cuantifica, la necesidad de recursos financieros adicionales, pero se intenta demostrar que estos aunque indispensables para la reforma no bastaran para resolver las carencias, de no mediar profundos cambios que generen una institucionalidad abierta a los requerimientos de la sociedad. Los criterios y lineamientos de la estrategia se ilustran con detenimiento en el caso de algunos aspectos mientras que para otros, como el de la educacin universitaria, se presentan orientaciones ms generales. vii) Orientacin de la estrategia Los cambios que se proponen se orientan en las siguientes direcciones principales: i) desde el punto de vista poltico, se trata de asumir las actividades de produccin y difusin de conocimientos como tareas estratgicas de largo plazo que requieren el ms amplio consenso posible entre los diferentes actores sociales, y un compromiso financiero estable con su desarrollo; ii) desde el punto de vista de los contenidos, de focalizar la accin en los resultados de la educacin, la capacitacin y la ciencia y tecnologa, y en su articulacin con las exigencias del desempeo de las personas, las empresas y las instituciones en los diferentes mbitos de la sociedad; iii) desde el punto de vista institucional, de romper el aislamiento de los establecimientos educativos y de generacin y
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transmisin de conocimientos, e introducir modalidades de accin en que los actores tengan mayores mrgenes de autonoma en las decisiones, as como mayor responsabilidad por los resultados. viii) Las polticas Se sealan y describen siete mbitos de poltica. El primero enfatiza el propsito estratgico de superar el relativo aislamiento del sistema de educacin, de capacitacin y de adquisicin de conocimientos cientficotecnolgicos, abrindolo a los requerimientos sociales. La superacin de dicho aislamiento se considera la fuente ms frtil de dinamismo y cambio en cada subsistema y en las relaciones entre todos ellos. Los dos mbitos siguientes se refieren a los resultados buscados con esta apertura: asegurar el acceso universal a los cdigos de la modernidad,10 e impulsar la creatividad en el acceso, la difusin y la innovacin en materia cientfico-tecnolgica. Los siguientes cuatro son de carcter instrumental: gestin institucional responsable; profesionalizacin y protagonismo de los educadores; compromiso financiero de la sociedad con la educacin, la capacitacin y el esfuerzo cientfico-tecnolgico, y cooperacin regional e internacional. En estos distintos mbitos de poltica se formulan lineamientos que influyen en los diversos componentes de la educacin formal (preescolar, primaria, secundaria y superior), la capacitacin y el esfuerzo cientfico-tecnolgico y, muy especialmente, en los vnculos entre ellos y con el sector productivo. ix) Especificidades nacionales
La elaboracin y especificacin de las polticas, as como su aplicacin en las circunstancias nacionales diversas, es tarea que compete a cada pas. En efecto, los caminos de acceso y participacin en el mundo moderno son mltiples. Ms an, dentro de cada pas coexisten y se entremezclan de mltiples maneras experiencias y situaciones de gran diversidad. Solo en el mbito de cada sociedad nacional es posible determinar las prioridades, disear los planes de accin y ponerlos en marcha, conjugando las condiciones, los recursos y los apoyos necesarios para hacer viables las reformas propuestas y compatibilizarlas con la conservacin y el enriquecimiento de la pluralidad y diversidad de canales de conocimiento en la cultura de cada pas. Los lineamientos especficos que se esbozan en el texto deben evaluarse desde esta perspectiva.
10
Se entiende por cdigos de la modernidad el conjunto de conocimientos y destrezas necesarios para participar en la vida pblica y desenvolverse productivamente en la sociedad moderna.
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x)
Cooperacin regional e internacional
Hay cuatro campos principales en que la cooperacin regional e internacional puede desempear un papel importante en la aplicacin de la estrategia y las polticas propuestas en este documento. Se trata de la formacin de recursos humanos en los pases de Amrica Latina y el Caribe, con miras a una utilizacin ms eficiente de la capacidad instalada en las universidades y centros acadmicos de la regin; de la articulacin entre el sistema de educacin y de generacin de conocimiento, por un lado, y el sector productivo o el sector de desarrollo social, por el otro; de la investigacin educativa y de la investigacin relacionada con el proceso de generacin, difusin y utilizacin de conocimientos; y del proceso de puesta en prctica de las propuestas de estrategia y de polticas presentadas en este documento en trminos operativos e institucionales a nivel de pases determinados. En trminos especficos, se destacan las siguientes lneas de cooperacin: mejoramiento de la calidad; innovaciones en el nivel de enseanza media; acreditacin de instituciones, programas y unidades de la educacin superior; formacin de acadmicos e investigadores; reforma institucional y administracin local; capacitacin tcnica; investigacin educacional; intercambio de alumnos, y cooperacin estratgica. xi) El aporte de la banca de desarrollo a la educacin y la produccin de conocimiento
El cumplimiento de las tareas propuestas supone apoyo financiero a la materializacin de los cambios sugeridos en cada uno de los subsistemas, as como el estrechamiento de los vnculos entre ellos. En el pasado, la banca de desarrollo desempe un papel decisivo en una fase cuya prioridad era la expansin de la capacidad productiva y en el surgimiento de nuevos sectores, principalmente a travs de grandes empresas, pblicas y privadas. Durante los aos ochenta, la banca de desarrollo disminuy su capacidad de accin, tanto en trminos de recursos como del perfil de sus actividades. En los aos noventa, se le abre un nuevo espacio: el de las tareas directamente vinculadas a la educacin y la produccin de conocimiento, concebidas como eje de la transformacin productiva con equidad. En trminos concretos, podra, en colaboracin con el sector financiero privado, impulsar mecanismos institucionales para apoyar la inversin en recursos humanos, el desarrollo cientfico-tecnolgico y la expansin de la pequea y mediana empresa, y para establecer nexos entre los distintos subsistemas.
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xii) Comentarios finales La estrategia propuesta coloca a la educacin y el conocimiento en el eje de la transformacin productiva con equidad, como mbitos necesarios para impulsar el desarrollo de la regin y como objetivos alcanzables mediante la aplicacin de un conjunto coherente de polticas. En el contexto actual, las experiencias parciales en curso, as como las percepciones de los protagonistas del proceso educativo y de produccin y difusin de conocimientos, tienden a converger en la direccin de las orientaciones propuestas. Se trata de una tarea de envergadura, compleja, inevitable y ya en marcha; sus resultados condicionarn tanto la evolucin econmica y social interna como la gravitacin de los pases de la regin en el contexto mundial. 2. Educacin y transformacin productiva con equidad11
Esta presentacin tiene como antecedente la propuesta sobre transformacin productiva con equidad que la CEPAL someti a consideracin de los gobiernos de la regin en mayo de 1990,12 y que desde entonces ha sido objeto de debate en distintos foros nacionales y regionales. Quisiera entonces, como introduccin, mencionar de manera muy sucinta uno de los mensajes principales de esa propuesta para visualizar qu papel desempea en ella el tema que nos ocupa en esta reunin. Ese mensaje se podra resumir de la siguiente manera: para alcanzar los dos objetivos centrales del desarrollo en los aos noventa la competitividad autntica y la equidad hacen falta muchas instituciones y muchas polticas. Pero no tendremos ni competitividad ni equidad, si no se atiende a los recursos humanos y a su educacin, capacitacin e incorporacin al conocimiento cientfico y tecnolgico. Hacer el discurso de la equidad, o hacer el discurso de la competitividad, o an ms, hacer simultneamente la apuesta a ambos propsitos, y no hacer un esfuerzo consustancial y consistente en este sentido, es estrictamente poesa. Ningn pas podr ser competitivo ni equitativo si no asigna a los recursos humanos la debida importancia. Para la CEPAL el tema de la educacin y de la ciencia y la tecnologa tiene absoluta centralidad. Es por eso que la institucin, junto con la Oficina Regional de Educacin de la UNESCO para Amrica Latina y el Caribe (OREALC) y con el apoyo de consultores de diversos pases, se aboc a la tarea de profundizar en este tema, identificando como punto de
11
12
Texto extrado de Educacin y transformacin productiva con equidad. Revista de la CEPAL, N 47, texto completo, agosto de 1992, pp. 7-19. CEPAL, Transformacin productiva con equidad, Santiago de Chile, marzo de 1990. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.90.II.G.6.
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partida tres preguntas principales: Cules son las orientaciones estratgicas que deben inspirar el impulso a esta actividad que se define como prioritaria? Cules son las polticas y las instituciones requeridas para poder avanzar en esta transformacin que dar prioridad a los recursos humanos? De qu orden de magnitud estamos hablando en trminos de movilizacin de recursos, y cules son las fuentes de financiamiento potenciales para hacer viable esta propuesta? Se trata obviamente de preguntas mayores, que no pueden ser respondidas de una vez y para siempre, ni mucho menos para cada uno de los pases, a nivel de una reflexin regional. Por lo tanto, la nueva propuesta sobre educacin y conocimiento como eje de la transformacin productiva con equidad,13 que examinaremos en este Seminario, es solo un intento de esbozar una respuesta a estas tres preguntas. Un intento inicial, que busca contribuir a desencadenar una reflexin sistemtica sobre objetivos estratgicos, instituciones y polticas, y recursos y posibles fuentes de financiamiento. En esta exposicin me referir solamente a la primera de las preguntas planteadas, puesto que las otras dos sern consideradas ms adelante en el Seminario. Pero antes de describir el contenido esencial de la estrategia propuesta, destacar algunos de los elementos fundamentales que sirvieron de fuentes de inspiracin para formularla, y que son bsicamente cinco: i) el anlisis de lo que ha sido la experiencia latinoamericana en la relacin desarrollo-educacin; ii) las experiencias externas y el debate internacional sobre el tema; iii) las contribuciones tericas recientes que inciden en el aspecto recursos humanos-desarrollo; iv) las experiencias concretas a nivel de casos, empresas, regiones, pases e instrumentos de poltica, que muestran las tendencias reales en esta dcada de aprendizaje doloroso, y v) las percepciones de los protagonistas, recogidas en entrevistas que se hicieron en el curso de este trabajo y que queremos complementar con este encuentro. A continuacin pasar a revisar bsicamente los primeros tres aspectos (es decir, qu ocurri, cul es el debate y cules han sido las contribuciones tericas recientes) y terminar con una descripcin de la estrategia propuesta.
a) Un diagnstico de la situacin latinoamericana en la relacin educacin-desarrollo
Entre 1960 y el fin de los aos ochenta hubo una gran expansin de la cobertura educativa, y el ndice de analfabetismo en la regin baj desde un tercio a un sexto de la poblacin. Las cifras del cuadro VII.2
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Vase CEPAL/OREALC, Educacin y conocimiento: eje de la transformacin productiva con equidad (LC/G.1702(SES.24/4))/Res.1, Santiago de Chile, 1992.
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muestran la magnitud espectacular, epopyica, de la expansin del sistema educativo regional en las ltimas cuatro dcadas: de 27 millones de alumnos pasamos a 73 millones de alumnos en la educacin primaria, es decir, de una cobertura de 58% a una de 88%. En educacin media, los alumnos subieron de 4 millones a 23 millones, lo que signific pasar de una tasa de escolarizacin de 36% a una de 72%. Y en educacin superior, los estudiantes aumentaron de medio milln a siete millones, con lo cual la tasa de escolarizacin pas de 6% a 27%. El esfuerzo por ampliar la cobertura que hizo la regin fue, sin lugar a dudas, de gran envergadura.
Cuadro VII.2 AMRICA LATINA Y EL CARIBE: ESTIMACIN DE LAS MATRCULAS Y DE LAS TASAS DE ESCOLARIZACIN (Miles de personas y porcentajes)
Tasa de crecimiento anual o media Nivel 1960 1970 1980 1985 1986 1988 1960- 1970- 1980- 1985- 19801970 1980 1985 1988 1988
Educacin preescolar Poblacin atendida Tasa de atencin a Educacin primaria Nmero de alumnos Tasa neta de escolarizacin de la poblacin de 6 a 11 aos b Tasa bruta de escolaridad Educacin media Nmero de alumnos Tasa neta de escolarizacin de la poblacin de 12 a 17 aos b Tasa bruta de escolarizacin Educacin superior Nmero de alumnos Tasa neta de escolarizacin de la poblacin de 18 a 23 aos b Tasa bruta de escolarizacin
d d d
983 2,4
1 728 3,3
4 739 7,9
8 264 12,8
8 619 15,0
9 491 14,0
5,8
10,6
11,8
4,7
9,1
26 653 43 983 64 795 69 646 71 419 72 741
5,1
4,0
1,5
1,5
1,5
57,7 72,7
71,0 90,7
2,4 104,8
85,2 106,4
85,0
87,6 c
107,3 109,3 c
4 085 10 662 17 595 21 318 22 054 23 434
10,1
5,1
3,9
3,2
3,6
36,3 14,6
49,8 25,5
62,6 4,9
66,2 50,7
51,6
71,6 c 57,6 c
573
640
4 472
6 363
6 784
6 978
11,1
11,5
5,5
3,1
4,6
5,7 3,0
11,6 6,3
23,6 13,5
23,8 15,9
16,8
27,2 c 18,7 c
Fuente: UNESCO, Oficina Regional de Educacin para Amrica Latina y el Caribe, sobre la base de cifras de la UNESCO y del CELADE.
a b
Respecto de la poblacin de 0 a 5 aos. Nmero de alumnos de un grupo de edad (sin importar grado que cursan) dividido por la poblacin del mismo grupo de edad. c Ao 1990. d Matrcula total del grado (sin importar edad) dividida por la poblacin del grupo de edad correspondiente al grado.
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Sin embargo, como el crecimiento de la demanda fue an ms espectacular, la situacin real en los aos noventa sigue siendo grave. Como vemos en el grfico VII.1, la mitad de los jvenes de quince a diecinueve aos de Amrica Latina y el Caribe no tiene seis aos de educacin formal. Y qu pasa con quienes se supone que son la fuente de experiencia de esta regin, la gente de ms de cuarenta y cinco aos? El 75% de ellos no tiene seis aos de escolaridad. Ese es el balance educacional, a pesar del gigantesco esfuerzo realizado.
Grfico VII.1 AMRICA LATINA Y EL CARIBE: DISTRIBUCIN DE LA POBLACIN DE 15 AOS Y MS, SEGN AOS DE ESTUDIOS APROBADOS (Porcentajes alrededor de 1980)
Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa y Oficina Regional de Educacin de la UNESCO para Amrica Latina y el Caribe (OREALC), sobre la base de informacin oficial.
Cmo se compara esta situacin con la de otras economas de industrializacin tambin tarda? El cuadro VII.3 muestra que en Amrica Latina se alcanzaron tasas de cobertura impresionantes a nivel primario y superior, pero, lo que es especfico de la regin, el gran avance en la educacin universitaria coexisti con un fuerte rezago en la educacin secundaria. Hay pases en Amrica Latina que tienen tasas de cobertura de la educacin superior similares a las de los pases desarrollados, pero muestran importantes vacos en la educacin secundaria.
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Cuadro VII.3 ALGUNOS PASES: TASAS NETAS DE ESCOLARIZACIN EN LA ENSEANZA DE PRIMERO, SEGUNDO Y TERCER GRADOS, 1975-1987 (Porcentajes) Primer grado 1975 1987 96 ... 71 84 b 94 90 78 ... c 53 58 98 100 81 89 99 100 99 99 84 95 105 95 100 100 d 91 101 Segundo grado 1975 1987 42 9 15 b 34 56 28 ... c 10 13 33 44 d 35 44 ... 95 52 25 28 71 75 63 ... 29 37 Tercer grado a 1975 1987 27 41 11 11 16 18 27 29 c 4 9 11 16 18 27 25 30 10 36 4 16 26 26 20 32 d 11 14
a
Argentina Brasil Chile Ecuador Guatemala Mxico Venezuela Japn Corea a Tailandia a Italia Espaa Portugal
Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa y UNESCO, Oficina Regional de Educacin para Amrica Latina y el Caribe, sobre la base de informacin oficial.
a b c
Tasa bruta. 1988. 1980. d 1986.
En el mundo de la produccin, tambin la regin enfrenta un problema serio. Su mayor contribucin a la economa internacional y al mundo se da en trminos de poblacin. Pero si nos preguntamos sobre lo que hace esta poblacin, la situacin aparece menos estimulante. Somos el 8,3% de la poblacin mundial, pero solo generamos el 6% del producto, producimos solo el 3,2% de los bienes de capital y aportamos apenas el 1,3% de los autores cientficos de este planeta (cuadro VII.4). En otras palabras, el rasgo central de Amrica Latina ha sido su baja capacidad para agregar valor intelectual a su gente y a sus recursos naturales. Por lo tanto, nuestra diferencia con los pases desarrollados y con los pases asiticos, incluso con los pases mediterrneos, se da mucho menos en trminos de cobertura educativa, que en trminos de esfuerzo de innovacin y difusin de progreso tcnico, y sobre todo, en trminos de lo que se hace en el mbito productivo. Gastamos menos que ellos en investigacin y desarrollo, y adems muy poco de los conocimientos que generamos se canalizan al mundo de la produccin (cuadro VII.5). Como deca ayer el Ministro de Educacin Pblica de Chile, Sr. Ricardo Lagos, esta ausencia de puentes entre el mundo de la educacin y el mundo del trabajo es un rasgo central del continente. Y el hecho de que nuestro
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esfuerzo educativo haya tenido motivaciones y canales diferentes e independientes del mundo de la produccin, se refuerza con el hecho de que el mundo de la produccin tampoco ha tenido incentivos para considerar la agregacin de valor intelectual como eje de su expansin.
Cuadro VII.4 AMRICA LATINA Y EL CARIBE: GRAVITACIN ECONMICA Y TECNOLGICA, ALREDEDOR DE 1985 (Participacin porcentual en el total mundial) Poblacin Producto interno bruto Producto manufacturero Bienes de capital Ingenieros y cientficos Exportacin de manufacturas Recursos gastados en investigacin y desarrollo Autores cientficos 8,3 6,0 6,0 3,2 2,5 1,8 1,3 1,3
Fuente: F. Fajnzylber, "Industrializacin en Amrica Latina: de la caja negra al casillero vaco ", Serie Cuadernos de la CEPAL, No 60, Santiago de Chile, 1990. Publicacin de las Naciones Unidas, No de venta: S.89.II. G.5, cuadro 11.
Pero eso ha cambiado, tanto para el mundo de la educacin como para el mundo del trabajo. Y por eso en el documento que estamos considerando se afirma que estamos al final de un ciclo. Por qu hemos cerrado un ciclo? Porque tanto en el mbito econmico como en el educativo las fuentes de dinamismo se agotaron. Pero an as, el momento es auspicioso porque vemos por lo menos tres indicaciones de que en el conjunto de los protagonistas hay una disposicin clara a que la transicin tenga un carcter constructivo. Cules son estas tres indicaciones? La primera es el hecho de que en los aos ochenta, a pesar de que el gasto pblico en educacin cay, el gasto total en educacin no descendi en la misma proporcin. Esto sucedi porque las familias, las empresas, los poderes locales y regionales, las organizaciones no gubernamentales, las instituciones intermedias de la sociedad, hicieron un gran esfuerzo que reflej una opcin implcita por dar prioridad a este tema. La precaria informacin disponible sugiere que hubo all una expresin concreta de la voluntad de compensar los rezagos que se manifestaban en el mbito pblico. La segunda indicacin se dio en la Cuarta Reunin Regional del Comit Intergubernamental del Proyecto Principal de Educacin en Amrica Latina y el Caribe (22 y 25 de abril de 1991), en la cual los Ministros de Educacin aprobaron una declaracin que manifiesta su disposicin a introducir importantes
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cambios institucionales para construir el puente entre el mundo de la educacin y el mundo del trabajo. Y la tercera indicacin clave es la reaccin que percibimos entre los dirigentes de los pases latinoamericanos en distintos mbitos: quienes dirigen la poltica, la economa, o, en general, tienen gravitacin en la sociedad latinoamericana, tienen la clara conviccin de que estamos al final de un ciclo y tenemos que introducir cambios significativos.
Cuadro VII.5 ALGUNOS GRUPOS DE PASES: INDICADORES DE CIENCIA Y TECNOLOGA EN DIVERSOS AOS ENTRE 1988 Y 1990
Indicador Gastos en investigacin y desarrollo por habitante (dlares) Gastos en investigacin y desarrollo (%) Gastos en investigacin y desarrollo/ingenieros y cientficos (dlares) Ingenieros y cientficos/100.000 personas econmicamente activas Graduados universitarios/100.000 habitantes e Graduados en ingeniera y tecnologa/graduados universitarios (%) Gastos en investigacin y desarrollo por origen (%) e f i) Sector pblico ii) Sector empresarial iii) Fondos del exterior iv) Otros Gastos en investigacin y desarrollo por actividad (%) e g i) Investigacin bsica ii) Investigacin aplicada iii) Desarrollo experimental 20,9 52,4 26,7 14,1 28,5 59,5 21,1 30,4 48,6 19,0 39,7 41,2 78,8 10,5 3,4 7,3 43,1 52,5 0,4 4,0 35,6 61,4 2,9 0,1 46,4 49,5 3,9 0,2 Amrica Latina a 10 0,5 34 858 99 156 19,5 Pases de NEI del la OCDE b Oriental c 448 2,5 141 861 650 392 15,6 23 1,4 50 160 115 478 19,6 Sur de Europa d 4 1,0 60 647 185 191 17,5
Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa, sobre la base de informacin oficial.
a b
Pases de la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI) ms Cuba. Excluye a Espaa, Grecia, Portugal, Turqua y Yugoslavia. c Nuevas economas industrializadas. Incluye a Hong Kong, Corea, Singapur, Filipinas y Tailandia. d Incluye a Espaa, Grecia, Portugal, Turqua y Yugoslavia. e Datos para mediados de los aos ochenta. f Los datos no incluyen a Turqua. g Incluye solo a Argentina, Cuba, Mxico y Venezuela; a Espaa y Portugal; y al Grupo de los Siete excepto Canad, en sus respectivas regiones.
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En sntesis, el diagnstico que hemos hecho muestra expansin cuantitativa, graves rezagos, el fin de un ciclo, una exposicin al cambio y, por ltimo, orientaciones del cambio que son relativamente convergentes.
b) El debate internacional sobre educacin y formacin de recursos humanos
Respecto al debate internacional, destacar las que parecen ser las lecciones principales de la prolfica discusin que se da en el mundo sobre el tema de la educacin. Cabe destacar que en todos los pases se aceptan las dos aseveraciones siguientes: i) la competitividad se basa cada vez ms en el conocimiento, la tecnologa y los recursos humanos y, por consiguiente, el lugar de los pases en el mundo depende de lo que hagan en este mbito, y ii) el Estado no tiene la capacidad de proveer recursos significativamente mayores que en el pasado. Pero aunque estas aseveraciones son comunes, entre otros pases, a Japn, Estados Unidos, Corea, Francia, Alemania, los problemas que se plantean son muy distintos en cada pas. Para algunos, lo esencial es hacer creativa la educacin superior (Japn, Corea). Para otros el tema fundamental es reforzar una frgil, precaria y heterognea educacin bsica (por ejemplo, Estados Unidos). Para unos se trata de descentralizar, como en el caso de Francia. Para otros, de introducir un grado mnimo de centralizacin que d racionalidad, como en Estados Unidos y en parte en Inglaterra. Para todos se trata de lograr una mayor convergencia entre las empresas y el mundo de la educacin; pero algunos consideran que les falta mucho, mientras otros tienen miedo de que se les haya pasado la mano. En Alemania, caso paradigmtico de la relacin entre el mundo de la educacin y el del trabajo, tal vez haya preocupacin por disminuir el grado de especializacin, y no adelantar tanto el momento de la separacin de los jvenes. Y, en general, en todos los dems pases, pero fundamentalmente en Estados Unidos, Inglaterra y Francia, se anhela aunar los esfuerzos del mundo de la educacin con los del mundo del trabajo. En sntesis, a partir de dos aseveraciones iniciales comunes, los problemas que cobran relieve son muy distintos. Sin embargo, del debate internacional se desprende que en todos los pases se ha llegado, al menos, a las siguientes conclusiones: La educacin, los recursos humanos, constituyen un tema prioritario, que no es sectorial, sino nacional. Darle la debida importancia no es una opcin, sino un imperativo de sobrevivencia. Ningn pas innova al margen de sus tradiciones, es decir, ninguno lo hace sobre la base de estereotipos que emanen de marcos tericos. Todos los pases innovan a partir del
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reconocimiento especficas.
de
sus
caractersticas
institucionales
Aunque la disponibilidad de recursos es importante, lo decisivo es el aspecto institucional. Se han hecho estudios los ms acabados se hicieron en Estados Unidos segn los cuales el hecho de tener ms recursos no siempre se traduce en mejores resultados, y el factor determinante es la institucionalidad a travs de la cual se procesa el tema educativo. Puesto que el aspecto central es el institucional, los acuerdos sociales y polticos son decisivos para la educacin. Si el problema fuera solo de recursos, no hara falta establecer grandes acuerdos, pero si se trata de hacer reformas institucionales, los consensos y acuerdos sociales y polticos son decisivos. En materia educativa se requiere anticipacin, ya que los esfuerzos de hoy tendrn resultados a largo plazo. Por consiguiente, los acuerdos y consensos polticos y sociales no deben tener carcter circunstancial, sino fundamentos slidos y una gran envergadura para darles estabilidad. Es fundamental evaluar el desempeo educativo. La educacin no se mide solo por lo que en ella se gasta y por la gente que trabaja en el sector, sino principalmente por sus resultados reales: no es posible hacer cambios institucionales si no se han medido esos resultados. Puesto que, en general, el tema de la cobertura est superado, se destaca el tema de la equidad. En qu sentido? No se trata ahora de que todos deben ir a la escuela, porque todos ya van a la escuela; lo que preocupa es que lo que los jvenes aprendan en la escuela sea equitativo. En las sociedades modernas, basadas en el conocimiento, la equidad de la educacin depende de su calidad y contenido, es decir, de su pertinencia. Eso es, entonces, un resumen de los elementos centrales del debate internacional que aparecen descritos en el documento.
Contribuciones tericas recientes
c)
La referencia a las contribuciones tericas recientes no obedece a academicismos, sino a un propsito estrictamente prctico: ellas ejercen mucha influencia en las convicciones y comportamientos de
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determinados grupos de la sociedad, que a su vez tienen un papel determinante en el proceso educativo. Aportes de la economa neoclsica: Examinaremos ante todo las contribuciones tericas recientes de la corriente neoclsica en relacin con el progreso tcnico. Algunos tal vez piensen que no corresponde incorporarlas en un planteamiento de carcter general. Pero ocurre que los economistas como cuerpo, en la disciplina econmica, influyen mucho sobre lo que ocurre en el mbito de la educacin, de los recursos humanos, de la ciencia y la tecnologa. Y estos aportes tericos recientes marcan un punto que divide las aguas en la concepcin neoclsica, la tendencia econmica ms en boga, acerca del tema del desarrollo. Por qu? Porque confieren un carcter ms endgeno al progreso tcnico, al sealar que la produccin de conocimiento es una actividad tan importante como la produccin de bienes y otros servicios. Adems, de esas contribuciones tericas se desprenden por lo menos cuatro conceptos importantes: primero, el conocimiento y el cambio tcnico no son aspectos ajenos a la economa que se manifiestan a travs del sistema de precios o de nuevos bienes; por el contrario, cada economa tiene responsabilidad y capacidad de influir en este campo. Segundo, si consideramos que la produccin de conocimiento es una actividad econmica principal, las polticas sobre el conocimiento, como las de educacin y de ciencia y tecnologa, pasan a ser temas de importancia para la poltica pblica. Tercero, como los beneficios del conocimiento no los recibe necesariamente quien hace el esfuerzo, es muy probable que haya subinversin en educacin, ciencia y tecnologa, la que es necesario corregir; al respecto, la experiencia internacional es inequvoca: el conocimiento es determinante para el ritmo de crecimiento de los pases (aquellos que no hacen inversiones en educacin no tienen tasas elevadas de crecimiento) y en su competitividad. Y cuarto, en el proceso de produccin, uso y difusin de conocimientos, es crucial el papel de los agentes (empresas, familias, comunidades locales, organizaciones intermedias de la sociedad). Las contribuciones tericas recientes de la economa neoclsica van a tener sin duda influencia decisiva en la forma en que los economistas se aproximen a este tema, respecto del cual mantuvieron bastante distancia por mucho tiempo. De hecho, ya se han observado algunos cambios. Por ejemplo, en el ltimo informe del Banco Mundial, por diversas razones, se da por primera vez bastante importancia al tema del progreso tcnico y de la educacin. Las contribuciones tericas recientes en el mbito de la economa, por lo tanto, no son solo un pie de pgina acadmico en esta reflexin, sino que pueden traducirse en cambios de concepcin y de
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comportamiento decisivos de los economistas frente al tema del conocimiento. Aporte de los especialistas en gestin empresarial: Los estudios de los especialistas en gestin empresarial, que regularmente se resean en la prensa, en las revistas, y hasta en los noticiarios, tambin son importantes porque ejercen gran influencia en el mundo empresarial y en el mundo de los profesionales y actividades afines. No entregar un anlisis exhaustivo de esos estudios, sino que intentar capturar lo esencial de las contribuciones de algunos acadmicos destacados, como Peter Drucker, Omae y Michael Porter, respecto al tema que nos preocupa. Qu han dicho ellos? Han dicho muchas cosas, pero en esta ocasin recoger el argumento central de cada uno de ellos. Peter Drucker, despus de hacer la apologa de la educacin y la capacitacin para la gestin de la empresa, destaca la funcin civilizadora decisiva de la educacin y advierte que si no se asume la funcin trascendente, valrica, de la educacin, y se asume solo su funcin prosaica, directamente ligada al inters de la empresa, se corre el riesgo de generar "brbaros alfabetizados". As, este hombre, que ejerce mucha influencia en las grandes empresas del mundo, ha puesto de relieve la trascendencia de la educacin, ms all de sus contribuciones inmediatas. Omae, por su parte, exhorta a no hacerse ilusiones sobre las posibilidades de mejorar la gestin empresarial si no se hace lo propio en el mbito educativo. Argumenta que Japn ha tenido xito en gestiones empresariales horizontales y flexibles, con alianzas, grupos de trabajo, control de calidad, etc., porque estas actividades tienen un correlato en los valores que se inculcan en el mbito educativo: el trabajo en equipo, el respeto a los valores del grupo en que se trabaja, la precisin, la concrecin, la honestidad, elementos todos en los que se basa el xito de la gestin empresarial. Por lo tanto, la eficiencia de las empresas no puede elevarse radicalmente con la sola introduccin de prcticas de organizacin similares a las japonesas, si falta ese correlato en el mbito educativo. Omae destaca as el puente educacin-trabajo en su ms pura expresin. De Michael Porter mencionar dos conceptos centrales: i) las ventajas comparativas de las empresas estn vinculadas, entre otras cosas, con sus recursos humanos; por lo tanto, las empresas que no capacitan se colocan en posicin de desventaja en un universo competitivo en el cual todos capacitan; ii) el mundo de la educacin y la capacitacin es un rea de convergencia en la cual debe asentarse el eje de la alianza entre el sector pblico y el sector productivo. Las contribuciones de estos inspiradores de la gestin empresarial son de gran importancia, pues hay algunas indicaciones de que los mensajes que estn transmitiendo han
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tenido mucho xito, no slo en el mundo empresarial, sino tambin en el mundo de los profesionales y actividades afines. Aporte de los anlisis prospectivos: Por ltimo, consideraremos los anlisis prospectivos, que tienen profunda influencia en la opinin pblica en general y crean el clima adecuado para que determinadas ideas-fuerza penetren y se difundan. Solo destacar algunas de las ideas principales emanadas de esos estudios. En primer lugar, ellos subrayan el desfase de fondo que existe entre la concepcin del sistema educativo, construido sobre pilares del siglo diecinueve, y las exigencias de la sociedad del futuro, y pronostican cambios inminentes de gran trascendencia. En segundo lugar, repiten, fundamentando la idea, que la insercin de los pases en el mundo tiene que ver bsicamente con lo que la gente sabe, ms que con lo que la gente tiene, y que los pases cuya gente ms sepa sern los pases que ms tengan. En tercer lugar, destacan que estamos en un mundo de proliferacin de agentes, y que por ello el mundo de la educacin dejar de ser el mundo de los agentes educadores propiamente tales. Lo que habr ser una interaccin entre tres grupos de agentes: los educadores del mundo de la educacin, los educadores del mundo del trabajo y los educadores del mundo de las comunicaciones. La naturaleza de las vinculaciones entre estos tres tipos de actores ser determinante para fijar el nuevo modelo. Y en cuarto lugar, con una visin algo apocalptica, algunos estudios prospectivos sugieren que el cambio tcnico va a producir una profunda exclusin, no solo entre pases, sino dentro de los pases e incluso dentro de las empresas, y que esta diferenciacin se dar entre los que saben y los que no saben. En otras palabras, aun los que tienen esta visin dramtica ven la educacin como eje de la futura gravitacin de la gente, y consideran que la elevacin del nivel educativo es la nica forma de garantizar la inclusin social. En sntesis, tanto los tericos del mundo de la economa y de la gestin, como los estudios prospectivos y las conclusiones a las que se lleg en Amrica Latina a partir del diagnstico que se ha hecho, tienen visiones estrictamente convergentes y abren paso a un grupo de ideasfuerza que llegan desde distintas vertientes, y sobre las cuales hay creciente consenso. Y esta es la base para la estrategia propuesta, a la que me referir en seguida.
d) La estrategia propuesta
Esta propuesta de estrategia,14 cuyo objetivo bsico es el de contribuir a animar un debate destinado a crear consenso en Amrica
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Vase CEPAL/OREALC, Educacin y conocimiento..., op. cit., tercera parte.
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Latina, contiene las ideas-fuerza que la inspiran y las condiciones para ponerlas en prctica. Cules son la esencia y el contenido de la propuesta? Como se seala en el grfico VII.2, tenemos dos objetivos orientadores: ciudadana y competitividad internacional. Quedmonos un poco en esos objetivos orientadores. Qu significa "ciudadana", o ms especficamente, "moderna ciudadana"? Significa que cada persona tenga la capacidad de desarrollarse plenamente, no solo en el mundo del trabajo, sino tambin en la familia, en el mundo social, en el mundo poltico, en el mundo de la cultura, y que a la vez tenga vnculos de cohesin social, acceso a los cdigos de pertenencia, y a una participacin plural, sistemtica, informada, en el mundo de la poltica. Entonces, "ciudadana moderna" es mucho ms que el derecho a voto y la igualdad frente a la ley: es el derecho al pleno desarrollo de las personas, es la cohesin entre las personas, la fraternidad entre las personas, la solidaridad, pero tambin el acceso a un conjunto de cdigos comunes. Todo esto constituye la moderna ciudadana, objetivo central de la propuesta de estrategia. Y hacia este objetivo sin duda hemos avanzado en Amrica Latina, aunque tenemos notorios y a veces dramticos rezagos ante la amplitud del concepto.
Grfico VII.2 LA ESTRATEGIA PROPUESTA
Objetivos
Ciudadana
Competitividad
Lineamientos de poltica
Equidad
Desempeo
Institucionalidad
Integracin
Descentralizacin
Sin embargo, imaginar que podemos configurar sociedades en que tenga plena vigencia la moderna ciudadana sin hacer un esfuerzo de competitividad internacional es estrictamente ilusorio. Y es estrictamente ilusorio porque, como se dijo en otras oportunidades, las aspiraciones de la poblacin latinoamericana acompaan las aspiraciones del mundo
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desarrollado. Por consiguiente, sociedades que son hipotticamente muy fuertes en materia de verosimilitud prctica de la moderna ciudadana, a poco andar perdern fuerza y legitimidad si no son capaces de acompaar el desplazamiento de las aspiraciones de la poblacin. Y esta moderna ciudadana tiene, adems, requisitos prcticos contingentes, econmicos, prosaicos. Y si no se persiguen simultneamente, nos quedaremos una vez ms con el discurso sobre la moderna ciudadana, pero con una realidad que no corresponder a l. No cabe duda de que existe una tensin entre los conceptos de moderna ciudadana y competitividad. Pero pretender realzar la competitividad a expensas de la moderna ciudadana es ostensiblemente arcaico, as como privilegiar la moderna ciudadana haciendo abstraccin de la competitividad resulta un poco ingenuo. Para avanzar hacia los objetivos sealados se necesitan dos tipos de instrumentos de poltica: por una parte, instrumentos para enfrentar faltas de equidad en trminos de cobertura, calidad y pertinencia de los conocimientos; y por otra, instrumentos para evaluar el desempeo del sistema. Aspirar a resolver el problema de la equidad sin averiguar hasta dnde se cumplen efectivamente los propsitos del proceso de educacin, de capacitacin o de investigacin cientfica y tecnolgica, sera tan ilusorio como pretender evaluar el desempeo del sistema haciendo abstraccin de que este cumpla o no con los propsitos de equidad. Nuevamente existe aqu una tensin, pero no es posible evitarla. Para poder aplicar las polticas indicadas con los objetivos propuestos, la institucionalidad requiere cambios profundos que, paradojalmente, apuntan en dos direcciones. Por un lado, hacia el afianzamiento de la integracin nacional, que en muchos pases de la regin est an en ciernes, o no est plenamente lograda. Por otro, hacia la descentralizacin, haciendo hincapi en la autonoma de los establecimientos. Para que haya ciudadana y para que haya competitividad se debe desarrollar en la educacin, en la capacitacin, en la ciencia y la tecnologa, espacios de identidad, proyectos, iniciativa, audacia, para enfrentar las exigencias del mundo real en que estos establecimientos estn ubicados. La autonoma es capaz de desencadenar capacidades creativas, pero imaginar que por s sola resolver el problema de la integracin no se compadece con la experiencia. Por eso, debe haber un esfuerzo paralelo de integracin, para cautelar la integracin nacional de entidades autnomas con proyectos e identidad propios. Esa es bsicamente la esencia de la estrategia propuesta. Y vemos entonces que existe una tensin entre ciudadana, equidad e integracin, por un lado, y competitividad, desempeo y descentralizacin, por otro (grfico VII.2). El discurso tradicional ha sido siempre que la educacin, la
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capacitacin y el esfuerzo cientfico y tecnolgico ayudan a la ciudadana, a la equidad y a la integracin. En esto se ha inspirado en parte el esfuerzo que hemos hecho en la regin. Sin embargo, en la prctica nos hemos quedado parcialmente rezagados; no hemos avanzado plenamente ni en ciudadana, ni en equidad, ni en integracin. Y en parte no hemos avanzado porque no hemos hecho un esfuerzo simultneo por lograr que los conocimientos tengan pertinencia para la competitividad; no hemos evaluado el desempeo, y no hemos dado la suficiente autonoma a los establecimientos como para que la capacidad de quienes participan en esta labor se desarrolle plenamente. En los aos ochenta, en parte como respuesta a la insuficiencia de los resultados anteriores, surgieron algunas voces que pusieron el acento bsicamente en la competitividad, el desempeo y la descentralizacin. Tenemos entonces que algunos dan prioridad a los conceptos de ciudadana, equidad e integracin, y que otros privilegian la competitividad, el desempeo (eficiencia) y la descentralizacin. Lo que nosotros planteamos es que no es posible avanzar hacia los primeros propsitos sin hacer un esfuerzo decidido respecto de los segundos. Asimismo, sera un craso error enfrentar los segundos haciendo abstraccin de que an estn inconclusas tareas vinculadas a los primeros. Obviamente, la retroalimentacin es recproca. Me referir ahora a las crticas que suelen surgir en relacin con los tres trminos que aparecen en la tercera columna del grfico VII.2. La inclusin del trmino competitividad, por ejemplo, no siempre produce reacciones favorables. La primera objecin es casi de orden esttico. Se dice: cmo poner en el mismo nivel, la ciudadana, que es un concepto trascendente, que tiene connotaciones sociales, polticas y culturales, con esto de la competitividad, que es prosaica, que es econmica, que es financiera? Pero ocurre que en el mundo real existe lo trascendente y lo prosaico, y que es difcil sustentar la legitimidad de lo trascendente sin considerar lo prosaico. Por otra parte, en este contexto la competitividad se entiende basada en la agregacin de valor intelectual, es decir, en el desarrollo pleno de los ciudadanos. Tambin se ha objetado el uso del trmino competitividad por considerar que es una extensin del discurso econmico ortodoxo y que, por consiguiente, no tiene nada que ver con el mundo de la educacin. Esta interpretacin limita el concepto de competitividad a su versin ms simple, y olvida que significa no solo exportar, no solo apertura, sino tambin desarrollo intelectual de la gente. Por ltimo, se ha dicho que la competitividad es competencia y la competencia es el mercado, y que por consiguiente lo que aqu se propone es que la educacin, los conocimientos, la ciencia y la tecnologa pasen
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todos al mercado. Y es cierto que hay mbitos para el mercado en el campo de la educacin; pero tambin hay mbitos valricos, ticos, de pertenencia, que no tienen relacin con el mercado. Por lo tanto, esa apreciacin tampoco tiene fundamento en la estrategia propuesta. He destacado estas objeciones porque es probable que se susciten reacciones como estas, ya que hasta ahora nuestra memoria y nuestro enfoque tenan ms que ver con los conceptos de ciudadana, equidad e integracin (segunda columna del grfico VII.2) que con los de competitividad, desempeo y descentralizacin (tercera columna del mismo grfico). Tambin ha habido objeciones similares a los conceptos de desempeo y descentralizacin, sobre las cuales no me extender ahora. En general, todas estas objeciones dicen relacin con la necesidad de cambio institucional y con una nueva percepcin de la forma de impulsar el crecimiento de la regin. No podemos simplemente apelar a la nostalgia, pero tampoco podemos apoyarnos en una sbita conversin por la cual el pecado se transforma en virtud, y la virtud en pecado; la situacin es mucho ms compleja, y pasa por la tensin que se observa entre las dos columnas sealadas del grfico VII.2. En cada uno de los tres mbitos objetivos, lineamientos de poltica y cambios institucionales esa tensin existe y parece inevitable, por lo que la tarea previsible no puede considerarse trivial. Ahora bien, cules son las condiciones para la aplicacin de la estrategia propuesta? Al respecto sealar bsicamente dos cosas. En primer lugar, el punto de partida vara en cada pas. Por consiguiente, no puede pensarse en una receta uniforme para la regin. Si agrupramos los pases segn los requerimientos de su sistema productivo y su oferta educativa, llegaramos a las cuatro situaciones que muestra el grfico VII.3. Hay pases en la regin con una base productiva compleja y muy desarrollada, y con fuerte rezago educativo (Brasil, por ejemplo). Hay otros que combinan un fuerte avance educativo y un rezago de importancia en el grado de complejidad del aparato productivo (as sucede en varios pases pequeos de la regin). Otros, por ltimo, muestran rezago productivo y educativo. Pero hasta ahora ninguno muestra a la vez avance productivo, complejidad productiva, competitividad y un gran esfuerzo educativo. All es donde debemos llegar, pero como las situaciones iniciales son muy diferentes, lo que aqu decimos pertenece a un nivel de reflexin general que debe ser decodificado, traducido y enriquecido en cada situacin particular.
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Grfico VII.3 LOS REQUERIMIENTOS DEL SISTEMA PRODUCTIVO Y LA OFERTA EDUCATIVA
Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Ciencia y Tecnologa, y Oficina Regional de Educacin de la UNESCO para Amrica Latina y el Caribe.
En segundo lugar, la aplicacin de la estrategia propuesta dice relacin con la creacin de consensos. Por qu? Porque cuando consideramos la situacin actual, nos encontramos ante diversos subsistemas (grfico VII.4, seccin A), cada uno de los cuales tiene sus propias instituciones, sus lderes, sus gures, sus referentes, sus foros, pero muy poca coherencia interna y muy poca relacin con los dems. Tericamente el sistema educativo formal va conduciendo a todos a la universidad, pero en la prctica deja muchos heridos en el camino, los que quedan sin destino. Lo que aqu se propone, en definitiva, es ir hacia otro esquema, en el cual los subsistemas establecen y desarrollan vnculos recprocos (grfico VII.4, seccin B). Lo que este esquema refleja no es una aspiracin terica, sino una situacin hacia la cual se est avanzando, ms en los pases desarrollados, pero tambin en Amrica Latina, a pesar de la crisis de los aos ochenta. Y ello se refleja, por ejemplo, en las muchas relaciones concretas de las empresas con la educacin bsica, con la educacin media y superior y con centros de investigacin tecnolgica, as como de institutos de capacitacin con la educacin media (CEPAL, 1991, diversos recuadros).
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Grfico VII.4 RELACIONES ENTRE LA EDUCACIN, LA CAPACITACIN, LA CIENCIA Y LA TECNOLOGA, Y LAS EMPRESAS A. Situacin actual Sistema productivo Ciencia y tecnologa
Educacin superior
Educacin media
Capacitacin
Educacin bsica
B. Situacin propuesta Sistema productivo
Educacin superior
Ciencia y tecnologa
Educacin media
Capacitacin
Educacin bsica
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Las polticas para poner en prctica la estrategia propuesta pueden agruparse de acuerdo con los siguientes objetivos: Abrir la institucionalidad educativa a los requerimientos de la sociedad, es decir, establecer condiciones institucionales para que cada sistema educativo, de capacitacin, de ciencia y tecnologa, desarrolle o pueda desarrollar vnculos horizontales y verticales con los dems. Asegurar el acceso universal a los cdigos de la modernidad: esto dice relacin con la cobertura y calidad tanto de la educacin bsica y media como de la capacitacin, porque pensar que se puede capacitar sin haber hecho un esfuerzo correspondiente en la educacin bsica es mero voluntarismo. Impulsar el acceso al conocimiento, y su difusin y generacin. Propiciar una gestin responsable, porque ya no se tratara del sistema educativo tradicional, ni de la capacitacin tradicional, ni de la ciencia y la tecnologa tradicionales, sino de un sistema complejo, con proliferacin de actores, percepciones, conductas y aspiraciones, que hara indispensable un sistema de evaluacin e informacin que hoy no existe. Profesionalizar y dignificar la funcin magisterial, algo vital sin lo cual lo propuesto quedar solo en las buenas intenciones. Lograr que el apoyo se materialice y que provenga de todos los distintos protagonistas. El sistema educativo no sera financiado solo por el Ministerio de Hacienda a travs de una partida presupuestaria al Ministerio de Educacin Pblica. Esta partida habra de ser cada vez ms importante, pero tendra que haber muchas otras contribuciones, si el tema de la educacin y de los recursos humanos se mira en esta perspectiva integrada.
Conclusiones
e)
Para terminar, deseo destacar tres elementos de la propuesta de estrategia que me parecen ms valiosos para el debate. Ante todo, esta propuesta no emana de un esquema terico simple y seductor, sino que se ha construido a partir de un aprendizaje de la realidad en la regin y en otras regiones; de las percepciones de los protagonistas, y de las nuevas visiones surgidas de las contribuciones tericas convergentes de distintos
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actores de la sociedad. El primer rasgo de la propuesta es entonces su carcter inductivo. El segundo rasgo de la propuesta es su carcter sistmico. Al decir sistmico, se est diciendo que hay proliferacin de actores; que tiene que haber acuerdos, y que esos acuerdos tienen que ser de largo plazo, estables. Cuando hablamos de una propuesta sistmica estamos de hecho entrando en varios campos de gran complejidad. No es por decreto como se va a aplicar esta propuesta; es preciso que surjan consensos entre actores sociales que hasta ahora no han asumido con frecuencia su parte en el dilogo. Las experiencias que apuntan en esta direccin son parciales, de modo que ilustran su viabilidad, pero no garantizan que esta sea general. El tercer rasgo es la existencia, en lo normativo, de un componente de cambio institucional fuerte, unido a un componente de adicin significativa de recursos. En este sentido la propuesta se aparta de dos corrientes de opinin que coexisten actualmente: una considera tan ineficiente lo que se hace hoy en educacin, capacitacin, y ciencia y tecnologa, que cree que bastara con efectuar cambios institucionales para resolver el problema; la otra cree que intentar el cambio institucional complica la situacin innecesariamente, porque se enfrentan inercias insuperables, y que bastar con asignar ms recursos para salir adelante. La propuesta formulada reconoce la contribucin de cada uno de los componentes mencionados. Considera que el cambio institucional es inevitable y deseable, pero que no es suficiente. Porque al hablar de cambio institucional estamos hablando de algo que toca la cultura, la historia y la idiosincrasia de los pases, la propuesta no ofrece una frmula institucional a priori para todos ellos. Las modalidades institucionales especficas en cada pas resultarn del esfuerzo creativo que se haga basado en cada realidad. En sntesis, la propuesta de estrategia es inductiva, sistmica, y vincula el cambio institucional con la adicin de recursos. Y lo que plantea, en el fondo, es que la educacin y el conocimiento son el eje de la transformacin productiva con equidad.

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Fernando Fajnzylber Una visin renovadora del desarrollo de Amrica Latina

La transformacin productiva con equidad: la conclusin del pensamiento de Fajnzylber (1989-1991)

Gua de lectura especfica al captulo

A. La transformacin productiva con equidad

Pensamiento Iberoamericano, revista de Economa poltica, N 16, juliodiciembre de 1989

CEPAL, Naciones Unidas, Santiago de Chile, marzo de 1990

Captulo I Introduccin y sntesis Captulo V Lineamientos de algunas polticas bsicas

B. La educacin y el conocimiento: pilares bsicos de la transformacin productiva con equidad

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La transformacin productiva con equidad

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Amrica Latina versus GEIC's

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Cuadro 1 a AMRICA LATINA: CRECIMIENTO-EQUIDAD (En porcentajes)

PIB/hab. Tasa promedio anual de crecimiento (1965-1986)

PIB: 21,0 d Pob.: 22,0 d

PIB: 13,0 Pob.: 8,7

Cuadro 2 a OTROS PASES EN DESARROLLO: CRECIMIENTO-EQUIDAD (En porcentajes)

PIB: 17,1 Pob.: 35,1

Turqua Mauritania Malasia

2,4 PIB: 6,4 Pob.: 2,7

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Cuadro 3 AMRICA LATINA Y GEICs: INDICADORES ESTRATGICOS (En porcentajes)

Desviacin Desviacin Promedio Promedio estndar estndar

3. Austeridad: Ahorro interno bruto/PIB

4. Competitividad: Exportacin de manufacturas/importacin d 1986 de manufacturas

Cuadro 4 AMRICA LATINA Y GEICs: COMPARACIN GENERAL (En porcentajes)

Desviacin estndar 41,3 2,8 5,6 8,4

1. Deuda externa/PIB 2. Inversin directa/PIB

1986 1986 1986 1986

79,0 10,9 19,4 16,7

71,0 10,6 28,3 11,0

98,6 10,0 20,8 45,6 17,8

45,9 8,5 7,4 16,4 9,4

94,7 8,5 12,0 53,3 21,0

14,7 1,6 2,9 14,3 10,8

127,0 18,2 28,1 65,0 18,4

20,3 9,5 10,1 24,1 9,1

1986 1985 1985

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Algunas condiciones para la transformacin productiva

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POLTICAS BSICAS: CUADRO SINPTICO

c) Recursos naturales - Explotacin de recursos percibidos como ilimitados

Orientacin financiera; autofinanciamiento y cobro a los usuarios del costo de la infraestructura

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Privatizacin, eliminacin de subsidios, restriccin de inversiones

La educacin y el conocimiento: pilares bsicos de la transformacin productiva con equidad

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Cooperacin regional e internacional