Colecao Cult 8 RI

co l e o c u lt
Polticas Culturais, Democracia & Conselhos de Cultura

Antonio Albino Canelas Rubim Taiane Fernandes Iuri Rubim (Org.)
Poltic a s cultur ais , D emocr acia e Conselhos de Cultur a
univ ersidade feder al da bahia reitor a Dora Leal Rosa vice reitor Luiz Rogrio Bastos Leal
editor a da u niv ersidade feder al da bahia diretor a Flvia Goullart Mota Garcia Rosa conselho editorial
A ngelo Szaniecki Perret Serpa

Caiuby Alves da Costa Charbel Nin El-Hani Dante Eustachio Lucchesi Ramacciotti Jos Teixeira Cavalcante Filho conselheiros suplentes Evelina de Carvalho S Hoisel Cleise Furtado Mendes Maria Vidal de Negreiros Camargo
centro de est udos multidisciplinares em cultur a (cult) coordenao Linda Rubim vice-coordenao Leandro Colling progr ama multidisciplinar de ps-gr aduao em cultur a e sociedade (ps-cultur a) coordenao Paulo Miguez vice-coordenao Edilene Matos editor da coleo cult Antonio Albino Canelas Rubim
col eo cult
Poltic a s cultur ais , D emocr acia e Conselhos de Cultur a
Antonio Albino Canelas Rubim, Ta i a n e F e r n a n d e s
& Iur i R ubim (Orgs .)
edufba
s a lva d o r , 2 0 1 0
2010 by autores Direitos para esta edio cedidos edufba . Feito o depsito legal.
coordenao editorial e reviso Flvia Goullart Mota Garcia Rosa normalizao Susane Barros foto da capa Flvia Goullart Mota Garcia Rosa editor ao eletrnica Gabriela Nascimento & Alana G. C. Martins
sistema de bibliotecas ufba Polticas culturais, democracia e conselhos de cultura / Albino Rubim, Taiane Fernandes & Iuri Rubim, organizadores ; apresentao Albino Canelas Rubim. - Salvador : edufba , 2010. 400 p. il. - (Coleo cult) isbn 978-85-232-0738-0 1. Poltica cultural. 2. Brasil - Poltica cultural. 3. Conselho de cultura. I. Rubim, Antonio Albino Canelas. II. Fernandes, Taiane. III Rubim, Iuri. cdd - 306
edufba Rua Baro de Jeremoabo, s/n Campus de Ondina, Salvador Bahia cep 40170 290 tel/fax 71 3283 6164 www.eduf ba.uf ba.br eduf ba@uf ba.br
O Sentido da Mudan a
Os desafios do novo papel poltico do estado e da sociedade civil no campo cultural
Estamos vivendo um perodo de grande renovao no campo da poltica cultural, e isto acontece pela atualizao dos papis desempenhados por Estado e Sociedade Civil neste segmento to complexo, e diverso, da atividade humana. Ao longo do governo Lula e no decorrer das gestes de Gilberto Gil e Juca Ferreira, o Ministrio da Cultura ( MinC) vem implementando uma srie de aes que j esto transformando a forma de se fazer e pensar, as polticas pblicas executadas no Brasil neste setor. Para ilustrar esta afirmao, cito trs aes em curso que so exemplos destas significativas mudanas: o Plano Nacional de Cultura (pnc), o Conselho Nacional de Poltica Cultural (cnpc) e o procultura, este ltimo , na verdade, a nova proposta de poltica de financiamento para a cultura, apresentada
consulta pblica pelo MinC no fim de maro de 2009 e entregue ao Congresso Nacional no incio de 2010. O pnc uma demanda histrica do setor cultural e foi apresentado como projeto de lei por trs deputados federais do Partido dos Trabalhadores (pt) em 2006: Gilmar Machado, Iara Bernardi e Paulo Rubem Santiago (hoje ptb). A partir desta proposta inicial, e levando em conta a experincia de gesto do nosso governo, os materiais produzidos nos espaos de interao com a sociedade (como as Cmaras Setoriais) e a 1 Conferncia Nacional de Cultura levamos consulta pblica, por meio de 27 seminrios estaduais, diretrizes de polticas pblicas culturais para os prximos dez anos. O processo foi marcado por uma rica e intensa participao social. Cerca de 4,2 mil pessoas contriburam para a elaborao de um documento de altssimo grau de complexidade, que incorpora a pluralidade e a diversidade, elementos-chave da cultura brasileira. Este planejamento, consolidado em bases democrticas, com diretrizes e aes de curto, mdio e longo prazo para Estado e sociedade civil, fundamental para garantirmos continuidade nas polticas pblicas. Serve no apenas para proteger, mas tambm para incentivar o pleno desenvolvimento cultural de nosso pas. Este novo marco legal tambm apresenta nao uma proposta de construo de pacto poltico indito no campo cultural, pois coloca em um patamar equnime estado e sociedade civil. Transforma-os em atores polticos com a mesma importncia na capacidade de formulao, implantao e avaliao de polticas pblicas para o segmento. Quando todo o trmite legislativo estiver concludo, e isto ocorrer em breve, o pas ter sua primeira, e to sonhada, pea de planejamento de longo prazo para a cultura brasileira. O funcionamento do cnpc tambm uma dinmica indita e relevante na vida poltica da cultura brasileira. A diferena bsica deste conselho em relao ao Conselho Nacional
de Cultura, constitudo durante a gesto fhc, que o cnpc incorpora, de forma efetiva e pela primeira vez na histria deste pas, a sociedade civil. Em seu plenrio, a Sociedade tem maior presena quando comparado ao Estado. Representantes do governo federal, dos estados e dos municpios dividem assentos com representantes dos Colegiados Setoriais do Circo, Dana, Msica, Teatro, Artes Visuais, Livro, Leitura e Literatura, Cultura Popular, Cultura Indgena, Moda e tantos outros segmentos, entidades e atores polticos que compem a diversidade do campo cultural brasileiro. O cnpc tem contribudo muito com o debate dos rumos das polticas pblicas culturais do pas, da mesma forma que tem tido papel relevante no apoio gesto do MinC , por seu carter tambm decisrio. Delibera sobre pautas especficas, como a aprovao do pnc, planos de trabalho do Ministrio e regimento interno da Conferncia Nacional de Cultura. Seu papel de instncia consultiva mais ampla do Sistema MinC pode ser medido pela influncia, decisiva, na elaborao de importantes polticas desenvolvidas pelo governo, como a reformulao da poltica de financiamento da cultura procultura, a nova proposta de Lei do Direito Autoral e o Programa Mais Cultura. O Conselho vem se tornando, desde a data de sua instalao, em dezembro de 2007, uma referncia para a participao poltica no campo cultural, institucionalizando o canal de interao entre Estado e sociedade civil sob patamares democrticos. No primeiro trimestre de 2010, alcanamos outro feito digno de nota, quando realizamos o primeiro processo de renovao completa dos representantes da Sociedade Civil do cnpc. Seus novos membros, que compem tanto o plenrio quanto os colegiados setoriais, foram escolhidos em um momento especfico dentro da II Conferncia Nacional de Cultura, voltado s especificidades das linguagens culturais: as Pr-Conferncias Setoriais.
O ltimo ponto deste artigo diz respeito proposta apresentada pelo Ministrio da Cultura em 2009, que reformula a Lei n. 8.313, de 1991, conhecida como Lei Rouanet. O texto proposto pelo governo Lula, no pl n. 6.722/2010 - procultura reformula a poltica de financiamento atividade cultural vigente, atualizando o papel do Estado neste campo ao mesmo tempo em que estabelece novos desafios ao chamado mecenato. A renovao do marco legal da poltica de fomento atende necessidade, premente, de superar a saturao dos mecanismos atuais e consolidar novos parmetros de atuao para atores polticos to importantes no campo cultural, como Estado e Sociedade Civil. Com esta proposta, criaremos novas fontes de recursos, ampliando o volume total aplicado na cultura, e estabeleceremos regras mais claras e equilibradas para seu uso, a partir de critrios pactuados com a sociedade e que visam, acima de tudo, democratizao ao acesso do fundo pblico que, reformulado e ampliado, ser protagonista no fomento s artes. Queremos uma melhor distribuio regional e social dos investimentos, a fim de contemplar nossa diversidade cultural e superar as desigualdades de acesso produo cultural, elemento fundamental na formao de qualquer cidado. Tambm nossa preocupao reposicionar o Estado no campo cultural, pois entendemos que sua atuao poltica fundamental para garantir um direito social inalienvel: o direito cultura. Durante o perodo de funcionamento da legislao atual, o mecenato por ela fomentado caracterizou-se por ser altamente concentrador, tanto do ponto de vista regional quanto de renda, repetindo as perverses do modelo socioeconmico vigente no pas. A maior parte dos recursos captados por esse caminho foi investido em apenas dois estados, Rio de Janeiro e So Paulo sendo que, mesmo no caso deles, pouco ou quase
nada foi aplicado nas cidades do interior ou mesmo nas regies perifricas das capitais. Outro ponto a ressaltar o baixo valor de recursos privados agregados iseno fiscal. Apesar de se constituir como preocupao na prpria Rouanet, a legislao atual mostrou-se ineficaz neste quesito. O balano feito pelo MinC mostra que apenas 10% (um dcimo) dos recursos aplicados via mecenato vm das empresas financiadoras, sendo os outros 90% derivados da renncia fiscal, ou seja, valor de imposto que a Unio deixa de receber e permite que a empresa invista em iniciativas culturais. Os dados evidenciam que a prtica vigente feita base de dinheiro pblico, pura e simplesmente. A nova proposta, apresentada para discusso pblica em abril de 2009 e, agora, tramitando na Comisso de Educao e Cultura da Cmara dos Deputados, passa novamente pelo debate pblico. Parte do diagnstico acima citado e prope novas medidas que tero grande impacto na vida cultural brasileira. Representar uma grande renovao no prprio marco de financiamento das polticas pblicas atualmente existentes. O PL n. 6.722/2010 prev ainda a criao de nove fundos setoriais Fundo das Artes Visuais; Fundo das Artes Cnicas; Fundo da Msica; Fundo do Patrimnio e Memria; Fundo do Livro, da Leitura, da Literatura e Humanidades; Fundo do Acesso e da Diversidade; Fundo do Audiovisual; Fundo de Aes Transversais e Equalizao e o Fundo do Incentivo Inovao no Audiovisual , todos eles ligados ao Fundo Nacional de Cultura (fnc) que, renovado, transformar-se- na principal fonte de financiamento da atividade cultural brasileira. Fundos pblicos, irrigados com dinheiro oramentrio e regidos por regras e critrios claros, transparentes e amplamente discutidos pela sociedade. O procultura foi desenvolvido de forma a articular mecanismos oramentrios e incentivados de fomento e, com
isto, ampliar o montante total de recursos aplicados na cultura. A esta inovao soma-se outra: o modelo de participao e controle social que permeia esta nova proposta de poltica de fomento. Cada fundo setorial criado ficar sob a superviso de espaos institucionais de participao social prprios, intitulados Comits Tcnicos, que tero como funo bsica acompanhar a aplicao dos recursos pblicos e privados, luz das diretrizes consolidadas no Plano Nacional de Cultura e dos seus respectivos Planos Setoriais. Alm de consolidar diretrizes e metas de curto, mdio e longo prazo, estes espaos tero como meta garantir uma distribuio de recursos mais democrtica aos estados e municpios e, desta forma, democratizar o acesso ao financiamento para as linguagens artsticas. O ponto que ressalto em toda esta reforma que ela traz, em seu bojo, a atualizao do papel da sociedade civil na gesto desta nova poltica de financiamento cultura. Com isto, faz-se necessrio retomar e renovar o debate em torno da participao poltica, h muito relegado a segundo plano nos debates acadmicos. De nada adianta a renovao do fnc estar associada renovao de todas as esferas de participao social, que passam a ter funes claras, atreladas a um planejamento indito no campo cultural e com grande impacto no cotidiano administrativo do Ministrio da Cultura, se no dermos continuidade aos fruns, acadmicos e de gesto, de avaliao desta e de tantas outras reformas em curso que tm como um de seus eixos centrais a participao social ativa. Este , inclusive, um dos novos desafios a serem debatidos sobre o sentido da participao social hoje. premente aferir o real poder de interferncia que Conselhos e estruturas afins possuem na vida de rgos governamentais de modo geral, no s federal, mas tambm de estados e municpios. Esta anlise passa, necessariamente, pelo desenvolvimento de indicadores,
qualitativos e quantitativos, que possam servir de instrumentos eficazes na avaliao das reais contribuies dos rgos colegiados nos rumos das polticas pblicas. Outro ponto a ser tratado a capacitao de conselheiros e conselheiras. Muito se diz sobre a importncia do processo de formao destes atores, mas de fato h pouca informao sistematizada sobre o assunto, como manuais, por exemplo, que tratam desde temas como os direitos e deveres de conselheiros(as) at o abc do oramento pblico. Consolidar um entendimento simples e sucinto, na forma de materiais didticos, de oramento, procedimentos burocrticos, processos legais e estrutura administrativa do Estado, entre outros tpicos, fundamental para que no haja perda na qualidade de atuao destes atores polticos. Ao abordarmos este assunto enfrentamos, ao menos, duas questes recorrentes no cotidiano dos colegiados: tanto a renovao peridica dos Conselhos quanto o aumento dos espaos participativos trazem consigo, de imediato, o problema da qualidade da interveno de seus membros. Mais um ponto para o debate sobre participao: preciso incentivar o trabalho em rede, no presencial e colaborativo, nos conselhos. A existncia de redes nacional, estaduais e municipais de conselheiros e conselheiras (supra temtica, por vezes) ir possibilitar o aumento do fluxo de trabalho e de troca de conhecimento entre eles. fundamental que esta rede se configure tambm em um espao de articulao poltica, que discuta temas amplos e possibilite uma atuao mais orgnica em outros espaos que no apenas os Conselhos, como as agendas polticas transversais. A prpria valorizao da participao social, em si, um exemplo de tema a ser constantemente incentivado. No caso especfico do campo cultural, ressalto, ainda, dois tpicos especficos que necessitam ser arduamente trabalhados. O primeiro desafio, que j vem sendo enfrentado, a ta-
refa de articular cada vez mais o cnpc aos conselhos estaduais e municipais de cultura. A criao do Frum Nacional dos Conselhos Estaduais de Cultura conecta um exemplo exitoso de um processo de articulao dos conselhos estaduais. Mas no h, por exemplo, organizaes nacionais que articulem conselhos municipais. A construo desta rede de conselhos, e conselheiros, fundamental para ampliarmos a capilaridade das organizaes culturais, do campo cultural como um todo, da mesma forma que consolidamos, neste mesmo esforo, estruturas polticas com maior envergadura. O ltimo ponto que tratarei neste artigo diz respeito ao esforo de se criar parmetros comuns, de um marco legal unificado, para os conselhos de cultura no pas. Esta uma etapa vital no processo de consolidao da prtica participativa neste segmento, e de fundamental importncia para a vida democrtica do pas. Muito j foi feito neste sentido. possvel encontrar algumas experincias exitosas de conselhos municipais e estaduais que j avanaram rumo ao que pode ser considerado como padro republicano de prtica conselhista, qual seja: processo eleitoral, amplamente divulgado, para escolha dos representantes da sociedade civil que tero mandato previamente estipulado; legislao prpria que estabelece as competncias do Conselho e, tanto melhor, articule a participao social ao sistema de cultura (plano, conselho e fundo). Apesar das inmeras experincias progressistas, ainda existem, no mbito dos conselhos brasileiros, exemplos de prticas arcaicas. Uma a ser destacada o fato ainda, de sobreviver, atualmente, colegiados de cultura com conselheiros que no passam por qualquer processo eletivo, e pior, onde pode-se encontrar conselheiros com mandato vitalcio, como o caso do Conselho Estadual de Cultura de Pernambuco (cec). Outro mal que ronda os colegiados de cultura a persistncia de
plenrios majoritariamente indicados pelo chefe do executivo. Candidaturas e plataformas polticas, enfim, todo o processo eleitoral s faz aumentar, a meu ver, a legitimidade no apenas do representante, mas do prprio conselho. Concluo enfatizando a atualidade do debate pblico em torno do tema da participao social no campo da cultura. Apesar de incipiente, este assunto de extrema importncia e precisa ser discutido de forma contnua, para que a atualizao de nossas estruturas colegiadas ocorra de forma rpida e profunda. Precisamos intensificar a vida participativa no campo cultural. A democratizao do Estado e o aumento da participao social no ciclo das polticas pblicas culturais a garantia de, em um futuro prximo, tambm do ponto de vista social tenhamos um pas desenvolvido, socialmente justo e efetivamente democrtico.
Gustavo Vidigal
Secretrio-Geral do cnpc e Diretor de Programas da Secretaria Executiva do Ministrio da Cultura
Apr esent a o
O processo de democratizao do Estado nas sociedades contemporneas tem, de acordo com vasta bibliografia internacional e nacional existente, como um de seus dispositivos dinamizadores a existncia de conselhos. Eles aparecem como instncias de acompanhamento e controle pblico do Estado e de participao cidad na elaborao das polticas pblicas. Por conseguinte, como momentos vitais para a democratizao do Estado e da sociedade na contemporaneidade. A redemocratizao da sociedade brasileira fez emergir um conjunto de conselhos que tem desempenhado um relevante papel na histria recente do pas, inclusive neste processo de construo democrtica. Portanto, a existncia de conselhos e seu vinculo com a democratizao tm adquirido lugar significativo no panorama contemporneo brasileiro, abarcando muitas reas sociais, nas quais esto sendo desenvolvidas polticas pblicas.
O campo cultural, por certo, no est margem desta dinmica poltica. Tambm ele sofreu profundo impacto do processo de democratizao, mesmo considerando todas as limitaes desta trajetria. Mas a cultura e seus conselhos apresentam neste processo muitas singularidades. Este projeto busca refletir sobre conselhos de cultura no Brasil; seu complexo itinerrio e sua circunstncia atual. Com as polticas do Ministrio da Cultura, desencadeadas desde 2003, o tema dos conselhos foi colocado vivamente em cena, seja atravs da revitalizao do Conselho Nacional de Polticas Culturais (cnpc), seja atravs da gestao do Plano Nacional de Cultura (pnc) e, em especial, do Sistema Nacional de Cultura (snc). O pnc e o snc aparecem como momentos fundamentais para a conformao de uma poltica de Estado no campo cultural, que transcenda os humores de governos e traga um grau de estabilidade indito para o setor no pas. Os conselhos de cultura desempenham papel relevante para a execuo qualificada do pnc, na medida em que so, por excelncia, locais de interface entre governo e sociedade. Alm de exercerem o papel de fiscalizar e debater as polticas pblicas propostas no pnc, so importantes canais de expresso de demandas; pactuao de consensos e construo democrtica de polticas pblicas de cultura. J o snc exige, para o seu funcionamento consistente, a constituio de uma complexa estrutura organizativa de execuo e acompanhamento das polticas culturais. Um de seus pressupostos democrticos o fortalecimento de instncias coletivas de construo e fiscalizao. Alis, a assinatura de seu protocolo de adeso requer a criao de conselhos municipais e estaduais de cultura. Para que o snc se concretize, no apenas os conselhos de cultura precisam funcionar, mas tambm operar de forma articulada; colaborativa e radicalmente democrtica. Por extenso, os conselheiros necessitam de formao perma-
nente para cumprir de modo eficiente sua essencial funo de conectar Estado e sociedade. A realizao de um conjunto de atividades pblicas, rigorosas e qualificadas de pesquisa e de extenso sobre os conselhos de cultura em sua relao imanente com as polticas culturais e a democracia imprescindvel para que este conjunto recente de conselhos possam efetivamente desempenhar suas atividades, essenciais para a democracia, as polticas culturais e a cultura na sociedade brasileira contempornea. A Universidade Federal da Bahia, atravs do Centro de Estudos Multidisciplinares em Cultura (www.cult.uf ba.br), dedicado pesquisa e extenso em cultura, props a realizao, em colaborao com o Ministrio da Cultura, do projeto Polticas Culturais, Democracia e Conselhos de Cultura. A ufba, alm do cult, mantm nesta rea de estudos: o Programa Multidisciplinar de Ps-Graduao em Cultura e Sociedade (www. poscultura.uf ba.br), doutorado e mestrado, com linhas de pesquisa em Cultura e Desenvolvimento e em Cultura e Identidade; o curso de graduao em Produo Cultural e as bacharelados interdisciplinares em Artes e em Humanidades, ambos com habilitao em Polticas e Gesto Culturais. O projeto tem como seus objetivos gerais: 1. Realizar uma investigao sobre o papel dos conselhos de cultura no Brasil atual, inclusive acerca de suas necessrias relaes com as polticas culturais e a democratizao da sociedade brasileira; 2. Possibilitar que as informaes, anlises e debates acerca do tema cheguem ao maior nmero de membros dos conselhos de cultura existentes no pas e de pessoas envolvidas com o campo da cultura, em especial com as polticas culturais e 3. Subsidiar a atuao ativa e qualificada dos membros dos conselhos de cultura existentes no pas, inclusive com a produo de materiais de apoio sua atuao qualificada. Dentre os objetivos especficos do projeto, podem ser destacados: 1. Elaborar diagnstico preliminar da situao dos
conselhos de cultura no Brasil; 2. Promover um encontro, com transmisso on-line para todo o pas, entre especialistas da rea e conselheiros para apresentar e validar o diagnstico; 3. Registrar o encontro e produzir um vdeo a partir dele; 4. Publicar livro contendo o estudo e artigos de especialistas sobre o tema - inclusive em verso digital, para ser disponibilizado em cd e na internet; 5. Distribuir o vdeo e o livro em todo o Brasil, em especial para os membros dos conselhos de cultura e participantes do campo cultural e 6. Formar rede nacional dos membros de conselhos de cultura no Brasil. Para realizar estes objetivos gerais e especficos, o projeto compreendeu trs etapas de trabalho: 1. Diagnstico da situao dos conselhos, atravs de pesquisa piloto; 2. Seminrio com a participao de conselheiros e especialistas em polticas culturais, realizado em Salvador nos dias 31 de agosto e 01 de setembro de 2010 e 3. Elaborao de produtos, visando tornar informaes e debates disponveis para ativistas de conselhos e para a comunidade interessada em temas culturais. Este livro um dos resultados mais significativos do projeto. Ele est composto pelo diagnstico, revisto a partir das contribuies do encontro presencial; por relevantes artigos dos especialistas convidados e por outros materiais significativos derivados do processo de trabalho. Todo esse contedo ser tambm disponibilizado on-line. O livro busca ser uma referncia para estudiosos e ativistas dos conselhos de cultura. Ele pretende subsidiar intervenes polticas e acadmicas, objetivando aprofundar a democratizao dos conselhos e do campo cultural no pas. Ele est composto por quatro mdulos. O primeiro comporta reflexes de estudiosos sobre a temtica dos conselhos de polticas pblicas no Brasil: trajetria; funcionamento e desafios atuais. O segundo os materiais produzidos pelas investigaes desenvolvidas no processo; por um relato sucinto do seminrio e por
uma bibliografia comentada, que visa subsidiar as pessoas interessadas na questo dos conselhos. O terceiro mdulo abarca reflexes de estudiosos convidados sobre conselhos, democracia e polticas pblicas de cultura no Brasil. Por fim, o quarto bloco abrange a anlise de algumas experincias especficas de conselho no pas.
Albino Canelas Rubim
sumrio
Conselhos de Polticas Pblicas no Brasil

O s C o n s e lh o s e a C o n s t r u o d a D e m o c r a c i a n o B r a s il : um r p i d o b a l a n o d e du a s d c a d a s d e p a r t i c ip a o c o n s e lhi s t a
L u c i a n a Ta t a g i b a
27
51
C o n s e lh o s d e P o lt i c a s P b li c a s : o f a l s o dil e m a e nt r e in s t it u c i o n a liz a o e d e m o c r at iz a o d a g e s t o p b li c a
Soraya Crtes
71
C o n s e lh o s G e s t o r e s d e P o lt i c a s P b li c a s e D e m o c r at iz a o d o E s t a d o : r e f l e x e s a p a r t ir d o s c o n s e lh o s d e s a d e
Jos Ivo Pedrosa
91
C o n s e lh o s n o V i g e nt e M o d e l o C o n s t it u c i o n a l d o B r a s il : p a r a di g m a p a r a a c o n s t r u o d o s c o n g n e r e s c ul t ur a i s
Humberto Cunha
Polticas Culturais, Democracia e Conselhos de Cultura

111
P o lt i c a s Cul t ur a i s , D e m o c r a c i a e C o n s e lh o s d e Cul t ur a
Iuri Rubim, Juan Brizuela, Renata Leahy
145
C o n s e lh o s d e Cul t ur a : at r ib ui e s , c a r t e r, c o mp o s i o e democracia
Albino Rubim
165
C o n s e lh o s E s t a du a i s d e Cul t ur a n a I nt e r n e t : um d e s a f i o p a r a a e f e t i v i d a d e , a t r a n s p a r n c i a e a p a r t i c ip a o
Ta i a n e F e r n a n d e s
189
S e min r i o L a n a O lh a r e s e P r ovo c a e s e m To r n o d o s C o n s e lh o s d e Cul t ur a
195
I n di c a e s d e L e it ur a S o b r e C o n s e lh o s
Ceclia Soto
Reflexes sobre Conselhos de Cultura

211
C o n s e lh o s d e Cul t ur a e D e m o c r at iz a o d o E s t a d o n o B r a s il
Ber nardo Novais da Mata-Machado
235
C o n s e lh o s d e Cul t ur a e D e m o c r a c i a : d e s a f i o s c o nt e mp o r n e o s
Alexandre Barbalho
253
P a r t i c ip a o P o lt i c a e C o n s e lh o s d e Cul t ur a : um a p r o p o s t a
Ber nardo Novais da Mata-Machado
265
C o n s e lh o s d e Cul t ur a : n o vo s e a nt i g o s d e s a f i o s d a c i d a d a ni a c ul t ur a l
Hamilton Faria
287
C o n s e lh o s d e Cul t ur a n o B r a s il : a l g um a s qu e s t e s
Lia Calabre
Conselhos de Cultura: estudos de caso

305
O P a p e l d o s C o l e g i a d o s n a D e f ini o d o s I n c e nt i vo s P b li c o s Cul t ur a
Humberto Cunha
325
C o n c in e 1 9 7 6 a 1 9 9 0
Anita Simis
351
D i ve r s i d a d e Cul t ur a l e C o n s e lh o s d e Cul t ur a : um a a p r o x im a o c o n c e it u a l e e mp r i c a
Giselle Lucena Jos Marcio Bar ros
377
O r i e nt a n d o a Cul t ur a : o c o n s e lh o d e c ul t ur a d o C e a r n o s a n o s 1 9 6 0 -7 0
Alexandre Barbalho
Conselhos de Polticas Pblicas no Brasil
Os Conselhos e a Constr u o da D emocr acia no Br a sil: um r pido balano de dua s dc ada s de par ticipa o conselhist a
L u c i a n a Ta t a g i b a 1
Int roduo
Os movimentos sociais no Brasil, e em diversos pases da Amrica Latina, atuam em cenrios caracterizados por uma ampliao sem precedentes das oportunidades para a participao, principalmente a partir da criao de novos espaos para o dilogo e a negociao com o Estado. Principalmente a partir dos anos 1990, a sociedade civil tem sido chamada a participar de um conjunto de novos espaos de deliberao e gesto das polticas, em diversas
1 Luciana Tatagiba professora do Departamento de Cincia Poltica da Unicamp, onde desenvolve pesquisas sobre os temas da democracia participativa, movimentos sociais e ao coletiva.
reas e a partir de diferentes modelos institucionais. No Brasil, a ampliao da participao emergiu como resultado da presso da sociedade civil, no decorrer da luta pela redemocratizao do regime. A partir do final da dcada de 1970, o agravamento dos problemas sociais e a crise do setor pblico abriram espao para o questionamento do padro centralizador, autoritrio e excludente que marcara a relao entre as agncias estatais e os beneficirios das polticas pblicas, assim como para o reconhecimento da incapacidade do Estado de responder s demandas sociais. O tema da participao incorporava as expectativas em relao democracia a ser construda: uma democracia para todos, a partir da ativao da mobilizao e do poder das classes populares. Esperava-se que por meio da participao fosse possvel reverter o padro de planejamento e execuo das polticas pblicas no Brasil. A mudana desse padro seria possvel porque a participao provocaria uma mudana nas agncias estatais, tornando-as mais transparentes e mais responsveis. Os mecanismos de participao obrigariam o Estado a negociar suas propostas com outros grupos sociais, dificultando a usual confuso entre interesse pblico e os interesses dos grupos que circulam em torno do poder estatal e costumam exercer influncia direta sobre ele. Esperava-se, ainda, que a participao tivesse um efeito direto sobre os prprios atores que participavam atuando assim como um fator educacional na promoo da cidadania. Ou seja, o tema da participao incorporava expectativas que apontavam para a democratizao do Estado e da sociedade. Nesse contexto se insere a aposta feita por vrios movimentos sociais brasileiros, em estreita conexo com determinados atores da arena poltico-institucional, na luta por dentro do Estado como estratgia de transformao social. Uma aposta que gerou lutas longas, e no geral rduas, mas que resultaram
2 8 l u c i a n a t a t a g i b a
na criao e reconhecimento de novos direitos de cidadania que mudaram o ambiente poltico no qual os governos deveriam passar a operar desde ento. Refiro-me aqui aos diversos mecanismos de participao direta e semidireta institudos pela Constituio de 1988, como complemento democracia representativa. Uma das expresses mais evidentes desse processo de inovao no campo da participao popular foram os conselhos gestores de polticas pblicas. Os conselhos de polticas esto entre as principais inovaes institucionais que acompanham e particularizam o processo de redemocratizao no Brasil, por isso, em sua dinmica atual so espelhos pelos quais se podem ler registros das dimenses contraditrias de que se revestem nossas experincias democrticas recentes. Hoje, aps 21 anos de participao conselhista busca-se compreender at onde foi possvel avanar nessa estratgia participativa e quais seus limites e potencialidades futuras. essa questo que busco tratar nesse artigo.
Os conselhos de polticas pblicas como inovao institucional
Os conselhos tm uma histria longa que no comea com a redemocratizao. H registros de conselhos atuando ainda no perodo ditatorial, nos diversos nveis da federao, principalmente nas reas de cultura, transporte e educao .(gonh, 2003; doimo, 1990) Podemos distinguir trs fases, ou momentos distintos, na histria recente dos conselhos. A primeira fase, ainda no contexto da ditadura, onde os conselhos cumpriam uma funo meramente decorativa, face o cerceamento da arena decisria. No geral eram conselhos formados por notveis que tinham como misso principal o aconselhamento do executivo.
o s c o n s e l h o s e a c o n s t r u o d a d e m o c r a c i a n o b r a s i l . . . 2 9
2 Sobre o processo de articulao do movimento de sade e criao dos conselhos populares de Sade em So Paulo, conferir o estimulante registro oferecido por Sacardo e Castro (2002).
A segunda fase localizada no contexto da abertura poltica, onde a presso da sociedade pela democratizao do Estado gerava novos formatos participativos, principalmente no nvel local. Um bom exemplo so os conselhos comunitrios, criados no governo de Reynaldo de Barros, em So Paulo, em 1979, que teriam como funes, dentre outras: criar canais de comunicao entre o povo e o governo, garantir legitimidade ao governo local e transformar a ao tecnocrata da municipalidade em uma ao participada (Decreto n 16.1000/79). Na prtica, esses conselhos seriam utilizados como forma de cooptao das lideranas e manipulao das demandas populares. (gonh,2003, p. 73) Nessa segunda fase, os conselhos eram ainda muito atrelados aos executivos, sofrendo, como as demais polticas e programas implementados, descontinuidades em funo das mudanas decorrentes da alternncia do poder. Em oposio a essa instrumentalizao da participao, os movimentos organizados nas Comunidades Eclesiais de Base (ceb) passavam a investir suas energias em novos espaos de participao, cujo foco estava na defesa da autonomia dos movimentos em relao ao Estado. (gonh, 2003; ttora; chaia, 2004) Esse era o terreno de criao dos Conselhos Populares, no final dos anos 1970 e meados de 1980. Em So Paulo, o mais conhecido foi o Conselho de Sade da Zona Leste2 , que influenciou fortemente a direo das lutas na Constituinte. E, por fim, a terceira fase inaugurada pela Constituio de 1988, redefine a posio e funo dos conselhos a partir de uma nova arquitetura jurdica-poltica que lhes conferiria maior legitimidade, fora e permanncia. Nessa fase na qual nos encontramos os conselhos apresentam-se como peas centrais no processo de reestruturao das polticas, legitimados pelos novos princpios constitucionais da participao e da descentralizao poltico-administrativa. Os casos exemplares aqui
so os conselhos de sade, criana e adolescncia e assistncia social. Definidos pela Constituio de 1988 como obrigatrios em vrios nveis de definio das polticas foram considerados legalmente indispensveis para o repasse de recursos federais para Estados e municpios. Esses conselhos se transformaram em referncia para os demais que se multiplicaram rapidamente em todo o Brasil nos anos seguintes, nas mais diversas reas de poltica a partir de um conjunto diversificado de regras de funcionamento e composio. Dados da munic/ibge, de 2001, mostram que mais de 90% dos municpios brasileiros registravam a presena de conselhos nas reas da sade, assistncia e criana e adolescente. Nos ltimos anos, outras reas de polticas tambm foram priorizando a criao de conselhos, como no campo das polticas urbanas e habitacionais, segurana, direitos humanos, segurana alimentar, cultura, reas que buscam se estruturar como sistemas nacionais com a criao de conselhos, conferncias, fundos e planos. No caso da cidade de So Paulo pesquisa realizada em 2005, apontava de 40 conselhos de polticas pblicas, distribuda numa diversidade enorme de secretarias. (tatagiba, 2008) Mas, esse no um processo restrito as grandes capitais. Pesquisa realizada no estado do Rio Grande do Norte indicava, em 1998, a existncia de 302 conselhos s na rea social. Tendo em vista esse mapa da arquitetura da participao, podemos hoje falar num exrcito de conselheiros espalhados pelos quatro cantos do Brasil. Cunha, em trabalho realizado em 2004, estima que aproximadamente 1,5 milhes de pessoas atuem como conselheiros, um nmero que supera a quantidade atual de vereadores. No plano nacional destaca-se nas ltimas duas gestes o forte ritmo de criao dos conselhos num conjunto muito diversificado de reas de polticas, com impactos tambm sobre os demais nveis da federao. Em 2007, h registros do funcionamento de 40 conselhos nacionais, 11 deles criados na gesto Lula, com participao de
440 entidades no governamentais. (silva, 2009) O que torna esses conselhos experimentos participativos inditos e potencialmente democratizantes, quando comparados com os conselhos das fases anteriores, so os princpios sobre os quais se assentam. Os movimentos sociais exerceram uma forte influncia no processo constituinte, resultando dessa influncia tanto a criao dos conselhos quanto definio de alguns princpios que deveriam ser observados quando da implementao desses espaos. Quais sejam: 1. Composio plural e paritria. Nos conselhos as organizaes da sociedade civil e agncias do Estado, portadores de interesses e valores no apenas distintos, mas por vezes antagnicos deveriam se fazer representar. Os conselhos seriam espaos para a expresso da diversidade (abers; keck , 2008), que no se relaciona apenas dicotomia Estado/sociedade, mas se reflete tambm nas clivagens internas aos referidos campos. A pluralidade na composio seria o elemento que responde pela natureza pblica e democrtica desses novos arranjos deliberativos. Por isso, um dos grandes desafios presente nessas experincias integrar os diferentes interesses e ao mesmo tempo permitir aos diferentes atores envolvidos nos processos deliberativos, principalmente queles em situao de desvantagem, expressar e sustentar publicamente sua diferena, de tal forma que todos tenham a expectativa de influenciar nos resultados da deliberao. A possibilidade de que os representantes da sociedade civil sejam escolhidos em fruns prprios, e no indicados pelo chefe do executivo, emerge aqui como dimenso fundamental. 2. A natureza pblica dos acordos. Os conselhos deveriam ter no processo dialgico o instrumento privilegiado de
resoluo dos conflitos inerentes diversidade dos interesses em jogo. A publicidade aqui o elemento que diferencia a construo dos acordos nos processos deliberativos no interior dos conselhos, distinguindo-o da troca de favores, das prticas clientelistas, da cooptao etc. Os argumentos usados para balizar os acordos devem ser possveis de ser sustentados publicamente, a partir de princpios ticos elementares relacionados vida pblica. 3. A competncia deliberativa. Os conselhos deveriam funcionar como instncias deliberativas com competncia legal para formular polticas e fiscalizar sua implementao, apontando no sentido da democratizao da gesto. Os conselhos deveriam interferir de forma direta nos modos de atuao dos rgos governamentais e no-governamentais responsveis pela execuo das polticas, a cujas reas esto ligados, induzindo o Estado ao e impondo mecanismos de responsabilizao do Estado perante a sociedade. (moreira, 1999; carvalho, 1998) A competncia legal de deliberar sobre as polticas pblicas a principal fora dos conselhos enquanto espaos potencialmente capazes de induzir reforma democrtica do Estado. Se essas caractersticas transformaram os conselhos gestores em arranjos institucionais inditos, o que se busca hoje saber at que ponto foi possvel efetiv-los na prtica.
Calibrando as expectativas
Para avanar na avaliao, preciso calibrar as expectativas. Uma coisa reconhecer os princpios gerais que conferem o carter inovador desses novos arranjos; outra coisa supor que
eles tenham fora para se materializar nas experincias concretas a despeito do contexto, da correlao de foras e das oportunidades ou constrangimentos que a conjuntura lhes oferece. Os conselhos so espaos de disputas pelo poder que, por sua vez, esto inseridos em redes de produo das polticas pblicas nas quais recursos simblicos e materiais so disputados por atores os mais diversos. Os conselhos fazem parte dessa rede e, como tal, so profundamente afetados pelas dinmicas polticas que nela se gestam. Os conselhos no s impactam o processo de produo das polticas em suas reas especficas; mas tm seu perfil e dinmicas afetados pelas caractersticas gerais que conformam a comunidade de poltica na qual esto inseridos. Alm disso, preciso considerar que se os conselhos tm um papel a desempenhar na democratizao da gesto pblica, eles possuem tambm limites que lhe so inerentes, como, por exemplo, a sua natureza setorial e fragmentada, sua forte dependncia dos governos e uma tendncia burocratizao dos processos participativos pela prpria natureza de suas funes. Nesse sentido, como avalia de forma precisa Dagnino (2002, p. 298-299):
Atribuir indiscriminadamente aos espaos de participao o papel de agentes fundamentais na transformao do Estado e da sociedade, na eliminao da desigualdade e na instaurao da cidadania, transformando as expectativas que estimularam a luta poltica que se travou pela sua constituio em parmetros para sua avaliao, pode nos levar inexoravelmente constatao do seu fracasso [...]. Uma avaliao mais produtiva [...] deve partir do reconhecimento da complexidade desse processo e da diversidade dos contextos [...]onde ele se d.
Feitas as ressalvas, vamos ao balano: o que podemos dizer ento desses 21 anos de aposta na relao entre conselhos e democracia?
A relevncia dos conselhos
Em primeiro lugar parece fundamental celebrar os avanos que a prpria criao dessa institucionalidade representa. A disseminao das instituies participativas no Brasil, como os conselhos, oramentos participativos e fruns evidenciam que apesar de todas as resistncias e contramarchas, o projeto participativo se imps como princpio na sociedade brasileira. Embora a qualidade e resultados do processo participativo dependam da vontade poltica dos governos como uma de suas variveis relevantes, nenhum governo independente de sua colorao partidria e inclinao democrtica pode hoje ignorar os conselhos nos processos de implementao da poltica. Mesmo que no tenham poder efetivo para decidir sobre a poltica pblica, os conselhos tm poder de veto sobre as decises do governo, podendo paralisar obras, vetar convnios, suspender o repasse de recursos etc. A tentativa dos governos de garantir uma composio que lhes seja favorvel, muitas vezes buscando controlar os processos de eleio dos conselheiros societais, tem a ver com o reconhecimento do lugar que o conselho ocupa na rede de produo da poltica. Os conselhos gestores aparecem como espaos nos quais se gesta um importante aprendizado de convivncia democrtica, tanto para os atores da sociedade quanto do Estado, indicando a gestao de uma tendncia contrria privatizao dos espaos e dos assuntos pblicos, marca da constituio do Estado e da sociedade no Brasil. Os conselhos, nesse sentido, encarnam as ambiguidades, os desafios e as promessas de uma forma partilhada de produo polticas pblicas, erigida sob uma cultura poltica na qual predominam referncias autoritrias, as quais elas obviamente no esto imunes. O exerccio da participao nos conselhos tem levado ao questionamento, por certo ainda frgil e insuficiente, de alguns aspectos dessa nossa tradio poltica. Tem exigido que o Estado
d publicidade de suas aes, apresente contas, exponha os critrios que balizam acordos; e, da sociedade civil, tem exigido que se qualifique para essa participao, ampliando o conhecimento dos processos que envolvem a gesto pblica e construindo novos referenciais capazes de equilibrar a defesa dos interesses privados e corporativos das entidades e movimentos, com o reconhecimento do carter coletivo dos direitos implicados. O reconhecimento desses avanos uma dimenso muito importante do balano desses 21 anos de aposta na luta por dentro do Estado como estratgia para construo da cidadania desde baixo.
Desafios e dilemas na efetivao da participao conselhista3

3 Em 2002 realizei um balano da bibliografia, no qual apresento e discuto alguns desses principais obstculos em relao aos conselhos gestores de polticas pblicas (tatagiba , 2002). Para uma avaliao mais recente dessas experincias, remeto a Dagnino (2002) e Dagnino e Tatagiba (2007). Essas anlises oferecem as bases para a avaliao apresenta nesse artigo.
Outra face desse balano tem necessariamente que se reportar aos desafios e dilemas da implementao dos conselhos. Desde os anos 1990, os estudos mostram que no so poucos os constrangimentos sua efetividade. A partir de um conjunto de estudos de caso, temos visto que essa nova institucionalidade participativa tem ocupado um lugar ainda marginal nos processos decisrios que envolvem a definio das polticas em suas reas especficas. Os conselhos tm demonstrado um poder maior no que se refere ao controle sobre a implementao e execuo das polticas do que propriamente na definio dos seus contornos, na efetivao de sua vocao deliberativa. Com os avanos das pesquisas sabemos que alguns fatores so importantes para explicar as variaes na qualidade do processo participativa e na efetividade dos seus resultados, tais como o desenho institucional, o projeto poltico dos governos e o padro associativo. (avritzer ; wampler , 2004; luchman, 2002) Mas, como disse, ainda h muito que se avanar na anlise dos conselhos, principalmente no que se
refere preciso dos indicadores e da abordagem comparada entre regies do Brasil.

O c o n t ro l e d o s c o n s e l h o s p e lo g o v e r n o
Os governos tm resistido de forma mais ou menos acentuada dependendo da natureza do governo e do seu projeto poltico s novas formas de fiscalizao, controle e participao da sociedade civil no processo de produo das polticas pblicas. Os estudos mostram que os governos tm mobilizado estratgias as mais diversas para anular o potencial deliberativo dos conselhos, reduzindo-os, quando muito, a espaos destinados a aumentar a escuta e ampliar a audincia em torno dos temas que compem a agenda pblica. No era de esperar que fosse diferente. Afinal a criao dos conselhos significa no apenas a imposio de uma nova arena de disputa poltica, mas tambm, o empoderamento de novos atores como interlocutores vlidos e a afirmao de novos interesses como legtimos. Isso tende a afetar o jogo poltico e tornar mais complexo o exerccio de governo. Os governos buscam conter ou ao menos manter sob seu controle esse processo, evitando desdobramentos que lhes sejam muito desfavorveis. Quando so bem sucedidos, os governos acabam transformando os conselhos em espaos de legitimao para suas decises no geral tomadas longe dos olhos pblicos e perto dos seus parceiros tradicionais. Nesses contextos, o conselho acaba virando uma instncia paralela esvaziada de poder efetivo. Em vrios municpios brasileiros, essa tem sido a regra. H duas formas principais pelas quais os governos tm buscado controlar os conselhos: definindo sua agenda e garantindo uma composio que lhe seja favorvel. Est em jogo nos conselhos uma disputa constante em torno dos assuntos pertinentes ou relevantes, que ora se traduz nas tentativas de definir o que seja formular polticas pblicas, ora aparece nos debates
acerca das verdadeiras atribuies dos conselhos. Claro que os termos dessa disputa nem sempre se explicitam como um todo orgnico e coerente, assim como no est garantido a todos, condies igualitrias para influenciar os resultados dessa disputa. Em muitos casos, o debate e a negociao em torno dos assuntos relevantes tm sido limitados pela imposio unilateral dos interesses temticos do governo, como afirma Cohn (1998, p. 161): Em geral a pauta das reunies estabelecida pelo gestor, ou pela pasta que ocupa, e, conseqentemente, acaba sendo definida a partir de necessidades advindas da racionalidade administrativa. Outra forma de garantir que o conselho no incomode o executivo garantir que aliados do governo ocupem a representao societal. Por isso, a autonomia da sociedade civil na escolha dos seus representantes algo to fundamental. Uma tendncia verificada na anlise da bibliografia, nos casos em que os governos no conseguem compor um conselho de aliados, ou quando sua hegemonia est por ameaada, o boicote e as tentativas de esvaziamento do conselho como estratgias privilegiadas de convencimento. Ao lado destas, tambm se destacaram como estratgia de desarmamento dos conflitos, as tentativas de cooptao e manipulao. As tentativas de cooptao seguem os mais diversos caminhos, sendo em muitos casos facilitada pelo prprio fascnio pelo poder que leva alguns conselheiros da sociedade civil a se perceberem como uma espcie de novos funcionrios pblicos. Reconhecer a tendncia dos governos de manter o conselho sob seu controle no significa dizer que o Estado o inimigo dos conselhos ou que estar sempre buscando minar sua importncia e efetividade. Como dissemos, o projeto poltico do governo uma varivel importante para entendermos como cada executivo se posiciona em relao aos novos arranjos participativos. No Estado encontramos atores portadores de di-
ferentes interesses e projetos, com distintas vises do papel dos conselhos, muitas vezes com posturas altamente abertas participao da sociedade civil mesmo quando o enfoque geral adotado pelo governo pode ser o de resistncia a essa participao. Em outros casos, pode ser o prprio governo que busca, por meio do conselho, pautar inovaes no campo da poltica pblica enfrentando a resistncia de grupos conservadores da sociedade civil. preciso que as organizaes da sociedade civil nos conselhos tenham sensibilidade para perceber essa heterogeneidade do ator estatal e que saibam explor-la politicamente, estabelecendo parcerias e costurando consensos em torno de temas pontuais, buscando fortalecer a agenda dos direitos.
A re p re s e n t a o d a s o c i e d a d e c i v i l n o s c o n s e l h o s
Um dos desafios presentes nos conselhos refletir na sua composio a diversidade que constitui a comunidade de interesses que se organiza em torno das polticas pblicas. Alis, um problema para toda instituio representativa que ganha contorno especficos no caso das instituies participativas. Como os estudos tm demonstrado a questo da legitimidade da representao, dos critrios para escolha dos representantes, e de quem teria direito a ser representado so temas de difcil soluo prtica e que suscitam relevantes debates tericos no caso das experincias participativas 4 . O que vemos como tendncia nos conselhos atualmente a combinao entre diferentes formas de representao: a representao por categorias e/ou por segmentos, junto com a representao territorial. A escolha dos representantes por suas prprias entidades, ao lado de formas de escolha que passam pelo voto dos moradores em pessoas indicadas por movimentos e/ ou organizaes. Essa experimentao algo muito positivo e que deve ser estimulado, principalmente visando a uma composio que de fato corresponda s peculiaridades de cada rea
4 Sobre a importante questo da representao nas instituies participativas remeto a Luchman (2007, 2008), Lavalle, Houtzager e Castello (2006) e Avritzer (2006)
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de poltica e/ou contexto no qual os conselhos esto inseridos. Nesse sentido, preciso ter muito cuidado com as frmulas consagradas ou com os modelos porque eles podem levar a um enrijecimento das experincias resultando no formalismo da participao.
A c a p a c i t a o d o s c o n s e l h e i ro s
A necessidade de capacitao dos atores da sociedade civil para o exerccio de suas funes no conselho um tema que tem estado muito presente quando se trata de avaliar a participao nos conselhos. Esse reconhecimento caminha junto com a defesa de programas de capacitao e com o debate sobre o contedo desses programas. Como melhorar a qualidade da representao dos conselheiros societais sem reforar a elitizao e a burocratizao da participao? Como construir um programa de capacitao, que permita aos conselheiros da sociedade civil dialogar em p de igualdade com os agentes estatais, sem, contudo, transform-los em especialistas, o que acabaria recolocando o ciclo das excluses por meio do discurso especializado? De que forma minorar os efeitos das desigualdades sociais no processo deliberativo? Num pas como o nosso, marcado por altos ndices de analfabetismo, essa discusso assume contornos dramticos, principalmente quando a essa caracterstica associa-se outra: a valorizao, em nossa cultura poltica, do argumento tcnico em detrimento de outros saberes. O problema da falta de capacitao atinge de forma diferenciada os distintos atores que participam dos conselhos. Se o acesso s informaes e ao conhecimento sobre o funcionamento da mquina administrativa, colocam os conselheiros governamentais em vantagem em relao aos representantes da sociedade civil; entre esses ltimos, as diferentes capacidades tambm oferecem obstculos igualdade de participao nos processos deliberativos.
preciso encaminhar com cautela o debate sobre a capacitao para no transformar os conselheiros em super-especialistas com uma grande capacidade para dialogar com o Estado, e sem tempo ou condies de ouvir e traduzir essa conversa para suas organizaes ou grupos de origem. A aposta deveria ser em uma capacitao que articulasse o tcnico e o poltico, trabalhando justamente o desafio dos conselheiros de atuarem como tradutores valorizando o espao de fronteira no qual se localizam.
A re l a o d o s c o n s e l h e i ro s c o m s u a s ent idades de or igem
A relao dos conselhos com suas organizaes de origem outro tema destcado nos estudos. De uma forma geral, os conselheiros no-governamentais tm encontrado pouco respaldo e acompanhamento de suas aes por parte das entidades que representam. No h uma via de mo dupla entre conselhos e entidades: as pautas do conselho nem sempre so discutidas com as entidades, e a posio das entidades nem sempre chega ao conhecimento do conselho, de forma a influir nas deliberaes. As entidades, movimentos e ongs indicam ou elegem seus representantes e ento tendem a se afastar do cotidiano dos conselhos. Com isso, os conselheiros acabam emitindo sua prpria opinio sobre determinado tema, resultado do seu acmulo pessoal ou da sua adeso s propostas defendidas no calor do debate. Essa falta de um debate prvio com as entidades e movimentos de origem tem se mostrado muito problemtico principalmente no caso do segmento dos usurios que sem um amadurecimento prvio das questes, acaba aderindo s posies defendidas por grupos com maior poder de argumentao e influncia. Essa ausncia de uma via de mo dupla entre os conselheiros e suas instituies de origem tambm se apresenta como
problema na representao governamental. No caso dos conselheiros governamentais pessoalmente comprometidos com o conselho e sua temtica, essa fraca relao com os rgos de origem tem se traduzido em empecilhos realizao de suas funes. Como os estudos apontam, representantes governamentais atuantes e interessados viram sua posio fragilizada nos conselhos por no terem condies de honrar os compromissos assumidos. Na falta de uma posio previamente debatida a ser levada ao conselho, o representante governamental acaba defendendo uma posio pessoal, com base nela estabelece acordos e depois no consegue o respaldo de sua secretaria ou rgo para implement-la.
Dos desaf ios f ut uros: tecer vnculos para reconf igurar a t rama das polticas
Enfim, o balano desses 21 anos impe o reconhecimento de que o formato conselho de poltica pblica mesmo que, talvez, de forma insuficiente canalizou desejos por mudana e por mais democracia dando-lhes forma institucional. Foi, nesse sentido, uma inveno plena de significados que, no seu processo instituinte, ressignificou a democracia em construo. Por isso, talvez ainda perdure como modelo de instituio participativa apesar dos inmeros problemas. O atual ritmo de criao de novos conselhos, principalmente na esfera nacional, parece reforar essa tese. Se isso verdade, a questo agora : como, dar um passo alm? Como dotar de mais eficcia e efetividade a participao nos conselhos? Como garantir maior grau de incidncia sobre as polticas e maior capacidade de impactar os processos de gesto? Que estratgias poderiam ser pensadas para ampliar a capacidade dos conselhos de atuarem como instncias de democratizao do Estado?
Obviamente, so muitas e diferenciadas as aes para o fortalecimento dos conselhos. Mas uma delas me parece hoje de extraordinria relevncia: o fortalecimento das relaes do conselho com seu ambiente social e poltico. preciso fortalecer a face pblica dos conselhos. Ativar as redes de comunicao, adensar os vnculos que os conselheiros j possuem na sociedade civil e no Estado. Ao mesmo tempo preciso investir tempo e energia na criao de novos pontos de contato explorando a condio dos conselhos como instituies hbridas. (avritzer; pereira, 2005) Isso significa apostar na constituio de uma audincia mais ampliada, que vai alm dos atores diretamente envolvidos com a produo da poltica e se refere esfera pblica de uma forma mais ampla. Ao despertar a ateno do cidado comum para os assuntos tratados, o conselho fortalece sua insero esfera pblica, reforando sua legitimidade. Esse parece um dos investimentos prioritrios. Sem capilaridade social os conselhos so levados ao isolamento e debilidade. Essa a condio atual de muitos conselhos, como demonstra a bibliografia especializada. A avaliao de Moraes sobre o Conselho Estadual de Direitos da Criana e do Adolescente (cedca) de Santa Catarina poderia ser generalizada para muitos conselhos hoje em funcionamento no Brasil:
Houve uma centralizao da relao entre o Conselho e o Governo do Estado, ficando para o segundo plano a busca de legitimidade na relao com a opinio pblica, especialmente a socializao de informaes e a formao sobre os direitos da criana e do adolescente. Com isto, persistiu a gesto tradicional e o conselho foi reduzido sua existncia formal. (moraes apud tatagiba, 2002)
As conferncias tm sido um desses momentos importante de dilogo com pblicos mais amplos e heterogneos. Mas, o problema que esse dilogo no tem sido capaz de alimentar
5 E, o mais curioso, que os estudos sobre os conselhos parecem tambm ter sido contaminados por essa tendncia, elegendo objetos de pesquisa que se constroem a partir da anlise das dinmicas internas ao conselho, como os problemas na relao entre os conselheiros societrios e estatais, a falta de democracia interna, a natureza das decises tomadas no pleno do conselho. As questes relativas relao do conselho com seu ambiente externo foram pouco debatidas.
o dia-a-dia do conselho ou orientar a manuteno dessa atuao para fora. O que vemos, no geral, so conselhos muito voltados sobre si mesmos, desconectados ou fracamente conectados com seu ambiente institucional e societrio mais amplo. A bibliografia sobre os conselhos produzida nos anos 1990 j havia identificado isso. Na anlise das atas e resolues era possvel identificar que o principal tema sobre o qual os conselheiros se debruavam dizia respeito dinmica interna do conselho. (tatagiba, 2002) Os temas mais relacionados ao controle social, ao desenho da poltica pblica ou as prioridades de investimento pblico, apesar de importantes, eram menos presentes nas pautas de discusso dos conselhos. Dentre essas discusses mais organizacionais, ganham destaque as questes relativas elaborao dos regimentos internos e a preparao e eleio dos novos conselheiros, quando da mudana de gesto. Houve um grande investimento dos movimentos, das ongs, das universidades e do governo no sentido de que os conselhos completassem seu processo de institucionalizao com a elaborao das suas regras internas e isso se refletiu no predomnio desses temas. No contexto dos anos 1990, isso era esperado visto que se tratava de criar a prpria estrutura participativa. O problema que essa tendncia a uma atuao voltada para dentro parece no ter sido superada nas dcadas seguintes 5 . Ao lado desses temas mais voltados consolidao dos conselhos como organizao, comum, nos conselhos da rea social principalmente, um grande investimento nas atividades de inscrio de entidades e aprovao de projetos voltados para o recebimento de financiamento pblico. Conselheiros da sociedade civil registram, fiscalizam entidades, avaliam projetos, fazem parecer, enviam relatrios, pedem e avaliam prestaes de contas. Aprovam e rejeitam pedidos. O exerccio dessa funo, sem uma estrutura de trabalho adequada, exige um considervel trabalho extra dos conselheiros e muitas vezes man-
tm os conselhos presos a um interminvel ciclo que envolve aprovao e reviso dos registros concedidos, principalmente em cidades de mdio e grande porte. Essa agenda pesada tambm muito burocrtica e acaba limitando a capacidade dos conselhos de olhar para dinmicas mais amplas e para processos de longa durao, como as que esto implicados na definio das diretrizes das reas nas quais atuam, na definio de parmetros mais gerais da poltica ou das prioridades de investimento. De certa forma, essa atuao mantm a agenda dos conselhos presa ao varejo, enquanto decises importantes continuam correndo por fora, nas tramas desconexas que conformam a rede de produo da poltica pblica. Para dar conta do atacado fortalecendo a capacidade do conselho de atuar como espao de formulao da poltica pblica preciso rever o conjunto de atribuies dos conselhos. No possvel fazer tudo ao mesmo tempo. Os recursos so escassos, os conselheiros no so funcionrios pblicos, a infraestrutura dos conselhos no geral no lhes permite contar com uma assessoria jurdico-administrativa necessria para a complexidade que tratam. Face ao acmulo de funes, os conselheiros acabam abrindo mo de suas funes propriamente polticas de proposio de temas, explicitao de conflitos, construo de acordos e articulaes, voltando-se penosamente para atividades que os distanciam da sociedade civil e os aproximam do Estado, como rgo burocrtico, impondo aos atores um custo de participao cada vez mais alto. Enfim, o que quero sugerir enfaticamente nesse artigo pensando no futuro dessas experincias - a importncia de levarmos adiante um debate mais profundo acerca das atribuies dos conselhos abrindo espao para que a luta institucional possa alimentar e ser alimentada pelas lutas sociais em torno da afirmao dos direitos.
Em primeiro lugar, preciso criar vazios produtivos na agenda dos conselhos, para que os conselheiros possam ter tempo e energia para pensar a poltica de forma ampla e generosa, propor sadas, disput-las na esfera pblica, criar articulaes no interior dos governos, dos legislativos, comprometer o judicirio etc. Para isso, preciso resistir conformao da agenda dos conselhos pelos executivos que mesmo bem intencionados acabam, muitas vezes, sobrecarregando o cotidiano dos conselhos com questes que so prioridade para os governos, mas no necessariamente para o campo de produo de determinada poltica vista de forma ampla. Tambm preciso resistir tendncia de usar os conselhos como espaos para realizao dos interesses das entidades e segmentos que o compe. Essa compreenso privatista tambm acaba inflacionando a agenda dos conselhos ao impor agendas voltadas ao problema da sobrevivncia financeira das entidades. preciso, repito, criar vazios produtivos na agenda cotidiana dos conselhos, para que os conselheiros possam se dedicar ao fortalecimento dos elos de ligao com o pblico fora dos conselhos, criando redes de solidariedade e mobilizao social em torno de temas especficos. Para isso preciso conhecer a rede que compe a poltica pblica em cada rea e o lugar que o conselho ocupa nela para ler de forma adequada sua capacidade de exercer poder ativando conexes e vnculos. Alm disso, preciso criatividade para forjar novas formas de comunicao com a esfera pblica, traduzindo os temas dos conselhos visando criar audincias ampliadas para a agenda dos direitos. Ao apostar na constituio dessa audincia mais ampliada, essas iniciativas podem articular de forma interessante a luta institucional com a mobilizao societria, constituindo um crculo virtuoso promissor. Por certo, h vrias experincias nesse sentido pelo Brasil afora. preciso conhec-las e divulg-las no para forjar modelos a serem re-
plicados, mas para fecundar a imaginao. E, por fim, preciso tambm senso de realidade para no esperar dos conselhos o que eles no podem oferecer. Os conselhos no so rgos do Estado, para dar conta das tarefas burocrtica requeridas para a gesto das polticas; tambm no so movimentos sociais, para realizar tarefas de ampla mobilizao. Como dissemos, os conselhos tm limites que lhe so inerentes. Reconhecer esses limites e avali-los luz das possibilidades e constrangimentos que as dinmicas conjunturais apresentam fundamental para a construo de estratgias que de fato permitam a essas novas instituies cumprirem sua funo principal que contribuir para a democratizao do Estado brasileiro.
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Conselhos de Poltic a s P blic a s : o f also dilema entr e institucionaliz a o e democr atiz a o da g est o pblic a
Soraya Vargas Cr tes1
Int roduo
A rea da cultura vive atualmente o que podemos denominar como a fase herica de constituio de um sistema de poltica pblica descentralizado e participativo. Atualmente, existem conselhos de municipais de poltica cultural em 24,6% dos municpios do pas (1.372 em 5.565), conselhos estaduais de cultura em 26 estados e um Conselho Nacional de Cultura que se rene regularmente a cada dois meses. (brasil , 2010b) Os conselhos municipais
1 Professora do Departamento e do Programa de Ps-Graduao em Sociologia da ufrgs, Pesquisadora do cnpq, membro do Comit de Avaliao da Subrea de Sociologia da capes e da Diretoria da Sociedade Brasileira de Sociologia.
de poltica cultural tendem a se disseminar no pas, estimulados por polticas nacionais de induo que, ao estruturarem um Sistema Nacional de Cultura, vinculam a transferncia de recursos financeiros do Fundo Nacional da Cultura para os municpios constituio de conselhos, dentre outras condicionalidades. (brasil , 2010a) Pode-se antever, portanto, que haver a institucionalizao desses conselhos, semelhana do que ocorreu na rea de sade, de assistncia social, de direitos da criana e do adolescente, para citar como exemplo apenas os tipos de fruns que so mais frequentemente encontrados nos municpios do Brasil. Houve nesses casos, e est havendo na rea da cultura, um processo de institucionalizao da participao dos cidados. Uma crtica muito frequente a esse processo a de que ele no apenas teria limitado o potencial de democratizao da gesto pblica que fruns mais autnomos frente aos governos poderiam propiciar, como provocaria o disciplinamento das formas de organizao e de manifestao espontneas de atores sociais provenientes da sociedade civil que passariam a se organizar em torno dos conselhos e a canalizar suas demandas e propostas principalmente para eles. Essa a viso no apenas de analistas de processos participativos, mas tambm de lideranas de entidades sociais que por vezes hesitam em integrar os fruns temendo legitimar, com sua presena, espaos polticos que consideram no-democrticos. Embora o disciplinamento da participao ao menos em parte tenha ocorrido, argumenta-se neste artigo que o dilema institucionalizao versus democratizao falso. A afirmao baseada em duas linhas de raciocnio. A primeira est relacionada ao significado que se atribui noo de institucionalizao e ao modo como ela se realiza no caso dos conselhos de polticas pblicas. A segunda se refere avaliao de que esses fruns colaboram para a democratizao da gesto pblica no Brasil.
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s o r aya va r g a s c r t e s
O artigo ainda chama ateno para as estratgias adotadas por atores sociais, em conselhos de polticas pblicas para reduzir as assimetrias de poder no interior dos conselhos, ao mesmo tempo em que alerta para possveis resultados no desejados por aqueles que desenvolvem e aplicam essas estratgias. Um esclarecimento conceitual importante o de que a sociedade civil e seus atores os atores sociais so diferentes do Estado e do mercado, e de seus atores. Os atores estatais e de mercado seriam compelidos a agir em ambientes regidos pelo poder e pelo dinheiro. (cohen, 2003) Enquanto os atores sociais no visam tomar o poder do Estado ou organizar a produo, mas sim exercer influncia por meio da participao em associaes e movimentos democrticos. (cohen, 2003, p. 427) Considerando o que aponta a literatura sobre os conselhos de polticas pblicas no Brasil (azevedo; abranches, 2002; crtes, 2005; dagnino, 2002), os atores estatais que este trabalho enfoca so estritamente governamentais2 . Eles podem ser representantes de rgos pblicos de nvel federal, estadual ou municipal. Os atores de mercado so os prestadores privados de servios, os empreendedores, empresrios que oferecem servios ou promovem aes lucrativas, financiam empreendimentos recebam ou no incentivos governamentais para faz-lo. Os atores sociais seriam provenientes de organizaes de profissionais e especialistas na rea a que se vincula cada tipo de conselho; de trabalhadores, no especificamente daquela rea; de organizaes comunitrias, identitrias (entidades tnicas, de gnero e de portadores de patologias ou deficincias, por exemplo), de defesa de causas pblicas ou de interesses de grupos; movimentos sociais; organizaes no governamentais (ongs); e de igrejas. Nas sees seguintes so desenvolvidos esses dois eixos de argumentao: a democratizao da gesto pblica que os fruns institucionalizados provocam e a estratgia adotada por
2 Neste estudo utiliza-se um conceito restrito de atores estatais porque esses so os participantes tpicos da representao governamental nos conselhos brasileiros. O conceito de atores estatais, no entanto, no abarca unicamente aqueles que ocupam cargos de direo em rgos do Executivo ou em organizaes governamentais. Eles podem estar vinculados a rgos de outros poderes. Podem ainda, dependendo do conceito de Estado adotado, ser considerados como participantes ativos na construo de consensos que mantm a hegemonia da classe dominante (gramsci, 2004) ou na ao formadora de disposies sociais durveis, que impem e inculcam os princpios de hierarquizao social. (bourdieu, 1994) Nesse sentido, a ao estatal e, portanto, daqueles que dela participam ativamente pode ocorrer fora do Estado formalmente constitudo.
c o n s e l h o s d e p o l t i c a s p b l i c a s . . . 5 3
atores sociais que lideram os conselhos de polticas mais ativos do pas, que visa reduzir as assimetrias de poder no interior dos conselhos.
O significado da institucionalizao dos conselhos
Para abordar a questo da institucionalizao dos conselhos, necessrio, inicialmente, esclarecer qual o sentido que se atribui ao conceito. Instituio um termo polissmico, mas neste artigo sua acepo a de regra comum e compartilhada. Como afirma Ostrom (2007, p. 23), regras so:
[...] prescries compartilhadas (deve, no deve, ou pode) que so mutuamente entendidas e previsivelmente implementadas em situaes particulares por agentes responsveis por monitorar a conduta e por impor sanses.
A existncia de conselhos em grande parte dos municpios e estados e de conselhos nacionais funcionando regularmente em diversas reas indica a existncia de uma regra. O conceito significa tambm que essas regras ou instituies compelem atores individuais e coletivos a agir de acordo com o que elas estabelecem. Regras formais ou regras impostas externamente so, em geral, institudas atravs de legislao. (ostrom, 2000) Regras implcitas, que os indivduos sequer percebem que existem, tm origens variadas, mas so instituies slidas, constitudas por longos processos histricos. Estas so, sem dvida, as mais difceis de alterar. Elas guiam e foram comportamentos sociais que parecem aos indivduos como naturais. No caso em questo, as regras externas fundamentais esto na Constituio Federal (brasil , 1988), que estabelece que deve haver participao em diversas reas de poltica pbli-
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ca. Por isso to relevante a modificao da Constituio para institucionalizar a criao de um Sistema Nacional de Cultura descentralizado participativo. (brasil , 2005) As outras regras externas so as leis, decretos, portarias e outros instrumentos legais e administrativos, dos trs nveis de gesto federativa no Pas, que afetam o funcionamento dos fruns. Tais regras no fazem com que haja participao, mas induzem a que ela se realize, o que ocorre principalmente atravs dos conselhos. Esses fruns institucionalizam-se, na medida em que podem se encontrados nos municpios, estados e no nvel federal de gesto, funcionando de acordo com regras relativamente estveis. Tal estabilidade atestada no modo como os fruns se relacionam com o Estado e com atores estatais, sociais e de mercado e na maneira como organizam os seus trabalhos. Constata-se que h a formao de regras operacionais que conformam o que seriam os conselhos tpicos de cada rea de poltica pblica. Isso pode ser aferido por meio de quatro dimenses de anlise, quais sejam: suas relaes com os governos; sua composio; sobre o que deliberam; e seu modo de funcionamento. No que tange a primeira dimenso a relao dos conselhos com os governos preciso lembrar que eles no so constitudos pelos governos, propriamente ditos, mas pelo Estado, uma vez que eles foram institudos por lei e sofrem a influncia marcante do arcabouo legal que os cria. Mas o modo como funcionam tambm afetado pelas normas administrativas que so produzidas por sucessivos governos federais, estaduais e municipais e pelos prprios conselhos. Os governantes, por sua centralidade na definio e na implantao das polticas pblicas, certamente exercem influncia superior quela que sua eventual presena limitada na composio, nas reunies, ou nas instncias internas de direo dos fruns poderia indicar. Como os conselhos encontram-se dentro do aparelho governamental, a infraestrutura necessria para o seu funcio-
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namento depende dos gestores da rea. Na medida em que debatem aes de governos, suas agendas so majoritariamente formadas sob o impacto do contexto da poltica, pelos eventos e mudanas que esto ocorrendo no setor, e pela influncia dos prprios gestores. Por um lado, a lei cria os fruns, regula quem pode participar e como, em linhas gerais, deve se processar a participao. Por outro, os conselhos, que integram o aparato governamental, dependem, em grande medida, dos governos para funcionarem com alguma autonomia em relao aos prprios dirigentes governamentais. A segunda dimenso analtica composio dos conselhos pode indicar como se distribui o poder entre os integrantes dos fruns. Sabe-se que existem regras nas diversas reas de polticas pblicas que estabelecem os tipos de participantes e qual a proporo de cada um desses tipos sobre o total de conselheiros. Na rea da cultura, o Guia de Orientao para os Municpios sobre o Sistema Nacional da Cultura, do Ministrio da Cultura, oferece orientaes muito detalhadas sobre a composio que devem ter os conselhos municipais de poltica cultural. (brasil , 2010a) Quando forem formados conselhos de poltica cultural por vezes em substituio aos conselhos de notveis, corporativos, ou especialistas que em muitos caos j existiam os fruns devero ser integrados de forma paritria por representantes governamentais, de um lado, e da sociedade civil e do mercado, de outro. A metade no governamental dever incorporar, alm dos segmentos artsticos, representantes de entidades ligadas economia da cultura, de organizaes identitrias (etnias, sexuais, de faixas etrias), de associaes circunscritas a territrios (bairros, distritos e povoados) e de organizaes no-governamentais ligadas aos temas da cultura. No futuro ser necessrio verificar se tais regras sobre composio sero seguidas. Em reas em que a institucionalizao mais antiga, como a de sade, h indicaes
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de que as prescries legais e administrativas vm sendo seguidas, embora seja possvel indagar sobre a legitimidade de muitos conselheiros, especialmente daqueles que representam a sociedade civil. (crtes et al., 2009a; crtes et al., 2009b) Observe-se que as prescries legais e administrativas sobre conselhos, no preveem a participao direta de cidados, mas sim de representantes. As regras legais e as normas que vm sendo produzidas pelas cmeras de vereadores, assembleias legislativas, prefeitos, governadores, Presidncia da Repblica, ministrios e conselhos de polticas pblicas estipulam que entidades governamentais, sociais e de mercado devem integrar os fruns. Nos conselhos municipais h registro da existncia de representantes de organizaes da sociedade civil que so indicados pelo gestor da rea a que est afeto o frum. No entanto, a regra no essa, tanto que quando isso ocorre, o fato chama ateno negativamente. A regra estabelecida pelas prescries legais e administrativas a de que as entidades ou fruns devem eleger (ou indicar) os seus representantes. Somente assim eles teriam legitimidade para serem conselheiros. O no cumprimento dessa regra visto como algo que no deveria acontecer, porque foge ao que est institudo. A terceira dimenso de anlise contedo dos debates nos conselhos se constituiu em um indicador do papel do frum na arena poltica setorial. As normas estabelecem suas funes no sistema. Em geral os conselhos so deliberativos e/ou consultivos. A rea da cultura no foge a regra: eles devem propor, formular, monitorar e fiscalizar as polticas culturais a partir das diretrizes emanadas das Conferncias de Cultura (brasil , 2010a, p. 18), na sua rea de jurisdio. Estudos sobre conselhos em reas em que eles j esto consolidados a mais tempo (crtes, 2007; crtes et al., 2009a; lubambo; coutinho, 2004; pereira; crtes; barcelos, 2009) mostram que de fato eles deliberam, se o sentido que atribumos ao termo o
de discutir aes, programas e polticas, construir consensos ou explicitar divergncias, as quais, por vezes, resultam em votaes que definem as posies oficiais dos conselhos. Se o sentido que atribumos noo de deliberao o de deciso, ento no exatamente isso o que os conselhos fazem. As decises polticas setoriais no so tomadas exclusivamente, nem predominantemente, nos conselhos. Alm disso, a amplitude de assuntos que so discutidos pelos fruns e o nvel de participao nas decises polticas setoriais de cada conselho podem variar muito de cidade para cidade ou de estado para estado, de rea para rea, ou conforme a poca. A variao est relacionada ao que est em discusso, a como cada tema mobiliza diferentemente os diversos tipos de participantes, e tambm a propenso dos gestores, naquele nvel de governo a aceitar ou mesmo estimular a participao. A quarta dimenso aqui abordada o modo de funcionamento dos fruns auxilia na compreenso das regras que guiam suas dinmicas de trabalho. Algumas regras so recorrentes nos conselhos: os participantes so representantes; as reunies so peridicas e regulares (bimensais, quinzenais, mensais, por exemplo); existe algum tipo de corpo diretivo alm da presidncia, que pode ser uma mesa diretora, um ncleo de coordenao; e, em alguns deles, especialmente nos conselhos nacionais, estaduais e municipais em cidades maiores, existem estruturas tcnicas de apoio e administrativas de apoio (comisses tcnicas, secretarias executivas, por exemplo). Normalmente, a maior parte das decises tomada de modo consensual, o que envolve, em alguns casos, discusses. Quando assuntos tornam-se objeto de disputa h votao e vence a posio majoritria. Outra regra recorrente, quanto ao modo de funcionamento, a existncia de um regimento interno, que no imutvel. Ao contrrio, os regimentos se alteram constantemente, na maio-
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ria das vezes em virtude de disputas entre as foras polticas que integram os conselhos. Isso ocorre porque neles so denominadas as entidades ou os segmentos ou grupos sociais, dentre os grandes tipos de participantes estabelecidos por pelas regras legais ou administrativas, e tais entidades ou segmentos representados mudam. Os regimentos internos definem tambm o modo de atuao dos conselheiros: quem tem voz; quando possvel a manifestao oral; quais as circunstncias em que h voto; como so conduzidas as votaes; quantas faltas so permitidas sem perda da condio de conselheiro; e, enfim, quem pode ser eleito ou indicado para as instncias de direo e de assessoria e, especialmente, quem pode ser escolhido para presidir o frum. Nas reas de em que os conselhos se disseminaram a mais tempo (crtes, 2007; crtes et al., 2009a; lubambo; coutinho, 2004; pereira; crtes; barcelos, 2009), a disputa pela redefinio dos regimentos internos tem mobilizado representantes de entidades sociais que procuram reduzir o impacto de assimetrias de poder produzidas historicamente em geral estruturadas por regras sociais implcitas sobre a dinmica de trabalho interna aos conselhos. Essas quatro grandes dimenses expressam como as regras externas, materializadas no arcabouo legal e administrativo de cada rea de poltica pblica, conformam, em linhas gerais, o funcionamento dos fruns e mostram tambm como alto o nvel de institucionalizao dos conselhos. Entretanto, isso no impede que eles colaborem para a democratizao da gesto estatal. Ao contrrio, os conselhos se constituem em subarenas de disputas setoriais, nas quais os representantes de entidades e segmentos (definidos legal ou administrativamente) da sociedade civil e do mercado buscam ser ouvidos e ter suas demandas atendidas pelos dirigentes pblicos. Mas a novidade a participao de representantes da sociedade civil podendo influir sobre o processo decisrio setorial, uma vez que repre-
sentantes dos interesses e valores de mercado j dispunham de canais que lhes permitiam influir sobre as decises governamentais. Observe-se ainda que os conselhos no esto isolados na arena poltica setorial. Conselheiros buscam o apoio de atores externos para conseguir atingir seus objetivos. Quando sua posio minoritria em relao maioria que aprova certa deciso no frum podem buscar aliados na arena poltica da rea para barrar a implementao do que foi decidido. (pereira; crtes; barcelos, 2009) Eles podem procurar o Ministrio Pblico, legisladores ou promover manifestaes polticas visando impedir que isso ocorra. Ou seja, a ao dos conselheiros pode extrapolar o territrio dos conselhos. Os prprios conselhos agem sobre contexto poltico. Nem eles, nem seus participantes esto isolados, pois tambm agem em outras arenas polticas e interagem com outros atores. Alm disso, cada frum pode ser visto como um ator que busca influenciar outros atores individuais ou coletivos. A existncia dos conselhos induz abertura da gesto governamental ao escrutnio pblico, ainda que parcialmente. Em suas pautas de debates esto constantemente assuntos referentes s polticas das reas a que esto afetos. (crtes, 2007; crtes et al., 2009a; lubambo; coutinho, 2004; pereira; crtes; barcelos, 2009; silva et al., 2009) A novidade para a gesto pblica brasileira que os fruns deliberam no sentido de que debatem tais assuntos e os conselheiros, representando diferentes grupos ou entidades da sociedade civil e do mercado, se informam e se posicionam sobre eles. Talvez isso no seja o suficiente em termos do ideal normativo daqueles que lutaram pela incluso de mecanismos de participao nos dispositivos legais das diversas reas de polticas pblicas. Para eles, a tais mecanismos cabe a tarefa de deliberar, no sentido de decidir sobre a poltica pblica no nvel de gesto
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em que os fruns se encontram. Eles de fato no alcanam esse ideal normativo, alis, nem poderiam considerando que a histria das instituies polticas do pas marcada no apenas por arraigadas tradies autoritrias, mas por um alto nvel de desigualdade de acesso a recursos culturais e polticos que limitam as possibilidades dos mais pobres participarem da vida poltica e dos processos decisrios. So essas regras implcitas, naturalizadas pelos atores polticos e mais difceis de alterar, que se constituem nos principais empecilhos para que as relaes sociais nos conselhos que se estabeleam de mais simtrico. As assimetrias de poder, relacionadas a recursos culturais e polticos fortemente desiguais, so geradas no ambiente societal externo aos conselhos e penetram os fruns estruturando as posies dos conselheiros conforme suas trajetrias pessoais e de suas instituies naquele ambiente. As regras que regulam o funcionamento das instituies polticas, que tambm so externas aos conselhos, afetam a sua dinmica de trabalho. Os governos devem ser cleres ao tomar decises. Os gestores pblicos e os governantes em geral so pressionados por competidores polticos, de seu prprio partido ou coalizo poltica e de outros partidos ou coalizes, que exigem que o gestor seja agente, que produza polticas novas, que inove, que modifique aspectos da poltica setorial que so avaliados negativamente. No seria possvel esperar para que as decises fossem tomadas colegiadamente a cada reunio dos fruns. Existe a presso proveniente do ambiente poltico institucional para que os gestores sejam geis, resolvam problemas e apresentem propostas, o que faz com que, muitas vezes, os conselhos tenham como tarefa principal reagir s propostas e aes governamentais e ao que se apresenta na agenda conjuntural da rea de poltica pblica a qual esto vinculados. Os conselhos, sozinhos, no seriam capazes de alterar esse quadro institucional, mas eles podem colaborar para a sua mo-
dificao, pois so novidades institucionais democratizadoras. Eles obrigam os gestores pblicos a responderem ao escrutnio pblico; a levar em conta, em alguma medida, as demandas e as propostas de representantes da sociedade civil e do mercado e, no caso dos conselhos nacionais e estaduais, fazem com que os gestores considerarem as propostas e as reivindicaes de gestores de outros nveis de administrao. Mesmo que um conjunto de questes relacionadas poltica de cada rea sequer entre em suas pautas de debates uma vez que o processo de deciso poltica em sociedades e estados complexos, em contextos polticos democrticos, como o caso no Brasil, ocorre em mltiplos espaos os fruns integram o processo decisrio. Especialmente para os atores sociais, que historicamente tiveram acesso limitado aos canais formais e informais que conduzem aos decisores governamentais, os conselhos so uma novidade democratizadora de informaes e uma via fundamental para influenciar as decises dos governantes. Ainda que se questione por que no esto em suas pautas de debates determinados assuntos que certamente poderiam ali estar, importante ressaltar que o ideal normativo no pode servir de parmetro metodolgico para a anlise do funcionamento e do papel dos conselhos no processo decisrio setorial. O confronto da realidade com tal ideal levaria necessariamente a concluso de que eles no o atingem, o que no colabora para a compreenso de como se estruturam as relaes sociais dos fruns ou para o entendimento do papel que eles de fato exercem em cada rea de poltica pblica. No entanto, os conselhos no so iguais. H aqueles que so mais ativos, nos quais representantes da sociedade civil no apenas podem liderar os trabalhos, como construir estratgias para o fortalecimento de sua liderana.
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Est ratgias de representantes da sociedade civil para diminuir assimet r ias de poder no interior dos conselhos
Embora os conselhos obedeam a regras comuns e favoream a democratizao da gesto pblica, importante que se faa uma distino entre eles. De um lado esto aqueles localizados em cidades com vida poltica pouco institucionalizada e frgil organizao da sociedade civil. Eles tendem a ser muito dependentes dos gestores para a formao das agendas de discusso e mesmo para a definio das entidades que representam a sociedade civil. As assimetrias de poder no interior desses conselhos aparecem principalmente atravs do controle que o gestor exerce sobre a dinmica de seu funcionamento e sobre o comportamento dos demais atores. De outro lado esto os conselhos nacionais, estaduais, das capitais e das cidades em que existe uma forte organizao da sociedade civil e a vida poltica intensa. Esses fruns tendem a ser mais atuantes, a funcionar regularmente, a ter um certo grau de autonomia em relao ao gestor, a participar de processos de deciso e at a serem propositivos. So espaos polticos de explicitao de conflitos e de construo de alianas polticas ou de articulaes circunstanciais de atores. De forma mais duradoura, eles favorecem a conexo de atores pr-sistemas integrados de polticas pblicas, que tenham regulao ou mesmo controle pblico, como o sus, na rea de sade, o suas, na rea de assistncia social e o Sistema Nacional de Cultura, na rea cultural. Assim, mobilizam apoios ou oposies a leis e emendas constitucionais vistas como em acordo ou em confronto com os princpios desses sistemas. Os representantes de organizaes da sociedade civil exercem forte influncia sobre a conduo dos trabalhos e sobre o processo decisrio que ocorre no interior desse ltimo tipo de frum. Um grupo relativamente pequeno de conselheiros
representantes de organizaes da sociedade civil tende a dominar os trabalhos, agindo interconectado a outros atores que podem estar atuando no interior ou fora dos conselhos. Os integrantes desse grupo so pessoas muito articuladas e bem informadas, com um estoque razovel de capital cultural e poltico. A maior parte dela constituda por profissionais e especialistas da rea a que est afeto o conselho, mas h tambm representantes no especialistas de organizaes sociais, que em geral tm longa experincia de militncia poltica. Tanto os primeiros como os ltimos so indivduos diferenciados do ponto de vista de sua capacidade de formular discursos e argumentos e de enfrentar disputas no interior dos conselhos e na arena decisria setorial. Nesses conselhos, em que atuam tais especialistas e representantes de organizaes da sociedade civil, o papel dos gestores no to decisivo. Neles, os representantes da sociedade civil participam na construo das pautas, coordenam e integram as comisses de trabalho, as mesas diretoras e so assduos s reunies plenrias. (crtes, 2007; crtes et al., 2009a; lubambo; coutinho, 2004; pereira; crtes; barcelos, 2009; silva et al., 2009) Nos fruns desse tipo, o conjunto de regras incorporado aos regimentos internos por iniciativa do grupo de conselheiros provenientes de organizaes sociais, que podem ser especialistas e ativistas sociais, tem limitado o poder de atores estatais principalmente os gestores pblicos e societais mais poderosos representantes dos interesses de mercado e elites de especialistas. As assimetrias de poder institucionalizadas na sociedade, no sistema poltico e nas reas de polticas pblicas produzidas por regras implcitas sobre como atores individuais e coletivos se relacionam e se hierarquizam penetram nos conselhos, e os desenhos institucionais definidos pelo o arcabouo legal e administrativo no tm como impedir que isso acontea. Esses lderes conselheiros ao tomarem conscincia
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de que os fruns so institucionalizados e de que seu funcionamento obedece a regras que em parte so construdas no interior dos prprios fruns podem formular estratgias com o objetivo de modific-las e com isso reduzir o impacto das regras implcitas, geradas fora dos conselhos, sobre a dinmica de funcionamento dos prprios conselhos. Na rea da sade, por exemplo, a principal estratgia foi a modificao das regras emanadas pelos regimentos internos, que so mecanismos regulatrios que detalham como devem funcionar os conselhos. Os conflitos e as sucessivas decises de conferncias de sade indicam que as lideranas dos conselheiros que representam a sociedade civil tm procurado restringir o poder de gestores, de prestadores de servios de sade e da categoria mdica no interior dos fruns. O gestor pblico o ator que dispe dos maiores recursos de poder e de informao. ele que pode viabilizar ou obstaculizar o funcionamento dos conselhos, marcadamente no mbito municipal. Por isso, so recorrentes as propostas de limitao da possibilidade dos gestores presidirem os conselhos. No mesmo sentido so as iniciativas que visam reduo da proporo de conselheiros que representam interesses de mercado e a elite principal de especialistas, que na rea de sade so os mdicos. O objetivo o de restringir o impacto de assimetrias que so estruturadas fora do ambiente dos conselhos, produtoras de desigualdades sociais e polticas, sobre suas dinmicas internas. Os resultados desse tipo de estratgia, no entanto, podem ser problemticos. Os gestores, ao no presidirem os conselhos, podem se afastar, designando um funcionrio de segundo escalo para representar a gesto. Desse modo, o canal de representao de interesses societais frente aos gestores de polticas pblicas pode se estreitar. Se a presidncia do gestor, ele se compromete mais. Mesmo que diminuam a participao nos fruns, representantes de interesses de mercado e de elites de especialistas
vo continuar influindo sobre o processo decisrio setorial, considerando sua importncia no financiamento, produo e distribuio dos bens sociais e culturais nas diversas reas. A diferena que faro isso em outros espaos, provavelmente longe do escrutnio pblico propiciado pelos conselhos. As frequentes demandas, em diversas reas de polticas pblicas, por cursos de capacitao de conselheiros tambm tm o objetivo de atenuar o impacto das assimetrias sociais e polticas estruturadas fora dos conselhos em suas dinmicas de funcionamento, mas, neste caso, no h consequncias polticas problemticas como na primeira estratgia. Mesmo que do ponto de vista normativo nos conselhos devam ser expressas preferncias polticas e no posies sobre assuntos de natureza tcnica, a separao rgida entre de assuntos polticos e tcnicos na prtica no existe. Alm disso, desigualdades sociais institucionalizadas no pas tambm se manifestam no acesso educao. Muitas vezes, os representantes de entidades sociais, especialmente nos conselhos municipais, tm dificuldades de leitura, compreenso e pouca informao sobre a organizao poltica nacional e sobre os sistemas de polticas pblicas em que os conselhos se inserem. Isso coloca empecilhos tomada de posio minimamente consciente durante os debates e votaes que ocorrem nos fruns. No entendimento dos conselheiros que defendem a capacitao, ela pode significar uma oportunidade de, no mbito dos fruns, reduzir a influncia dessa desigualdade estruturada pelo sistema educacional brasileiro. Atravs dos cursos os conselheiros provenientes de entidades sociais poderiam adquirir habilidades e conhecimentos que viabilizassem sua participao nos conselhos em relativa igualdade em termos de capacidade de compreenso e argumentao com os representantes especialistas, governamentais ou de mercado. A institucionalizao dos conselhos, identificada pelos atores sociais que deles participam, tem sido utilizada em favor
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da democratizao do modo de funcionamento dos fruns. A estratgia de limitar o poder de gestores, elites de especialistas e interesses de mercado tem consequncias adversas como a diminuio da importncia dos prprios fruns na arena poltica setorial. Porm, nos conselhos em que isso ocorre, h a reduo da influncia de desigualdades sociais e polticas duradouras geradas no ambiente societal e poltico sobre a dinmica de funcionamento dos fruns. A capacitao de conselheiros tambm colabora para isso ao oferecer aos conselheiros provenientes de entidades da sociedade civil no-especialistas informaes bsicas sobre a rea de poltica pblica em que atuam. Desse modo, a participao desses conselheiros na deliberao sobre temas e questes da rea pode ocorrer em patamares minimamente igualitrios em relao aos especialistas, gestores e representantes de interesses de mercado.
Consideraes f inais
Os conselhos de polticas pblicas so mecanismos participativos institucionalizados cujo funcionamento, em linhas gerais, regulado por regras legais e administrativas que produziram padres regulares e recorrentes de organizao que definem o seu papel na arena decisria setorial. Enquanto em algumas reas os conselhos j podem ser vistos como instituies, em outras, como na da cultura, esto em pleno processo de institucionalizao. Da anlise das experincias j consolidadas surgem as crticas sobre os limites da democratizao que propiciada pelos conselhos. Os limites, no entanto, no so dados pelo desenho institucional dos conselhos, mas sim pelo ambiente societal e poltico no qual esto inseridos, produtor de profundas desigualdades sociais e polticas que penetram o interior dos conselhos.
A institucionalizao no se contrape a democratizao da gesto pblica. Os conselhos estimulam democratizao ao se constiturem como canais estatais inovadores atravs dos quais os interesses de organizaes da sociedade civil e do mercado so apresentados aos gestores da rea. Os interesses de mercado e as elites de especialistas setoriais j dispunham de canais privilegiados de interlocuo como os governos. Mas para os representantes de organizaes da sociedade civil esses fruns propiciam acesso aos decisores, a informao e a capacitao em habilidades indispensveis para a participao poltica. Os conselhos nacionais, os conselhos estaduais, das capitais e das cidades em que existe uma forte organizao da sociedade civil e vida poltica intensa funcionam ainda como um espao poltico de articulao de atores sociais e de defesa dos princpios fundadores dos sistemas de polticas pblicas aos quais se vinculam esses fruns. No entanto, nesses mesmos conselhos, que so os mais ativos politicamente, grupos de conselheiros podem procurar diminuir o impacto sobre os conselhos das assimetrias de poder institucionalizadas no ambiente social e poltico do pas. As estratgias desenvolvidas por esses conselheiros podem visar diminuir a importncia relativa de representantes de gestores, de setores empresarias e de elites de especialistas e aumentar a capacidade de representantes da sociedade civil se posicionarem e agirem politicamente no interior dos conselhos. Embora o objetivo central possa ser atingido, um resultado no intencional dessa estratgia pode ser a diminuio da importncia relativa dos conselhos como espaos de deciso poltica setorial. Gestores, representantes de setores empresarias e de elites de especialistas permanecem como atores centrais no processo decisrio das diversas reas de polticas pblicas, mas ao se retirarem dos fruns participativos limitam a capacidade desses fruns realmente se constiturem como espaos de mediao poltica e de construo de consensos na arena poltica setorial.
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Conselhos Gest or es de Poltic a s P blic a s e D emocr atiz a o do E st ado: r ef le x es a par tir dos conselhos de s ade
Jos Ivo dos Santos Pedrosa1
Int roduo
O reconhecimento da sade como direito explcito na Constituio Federal e a institucionalizao do Sistema nico de Sade (sus) por meio das Leis Orgnicas Federais n. 8.080/90 e 8.142/90 representam a base legal para a consolidao de mecanismos de controle social da poltica de sade, a exemplo das Conferncias e dos Conselhos Nacional, Estaduais e Municipais de Sade, todos deliberativos, em cada nvel de governo.
1 Mdico. Doutor em Sade Coletiva. Professor Adjunto da ufpi.
Nesse contexto, a participao da sociedade mostra-se como possibilidade para democratizao do Estado brasileiro, considerando que na dinmica da participao se constri a conscincia cidad, entendida como reconhecimento do direito individual intrinsecamente relacionado ao interesse da coletividade. Segundo Berlinguer (1983) a conscincia sanitria articula e integra a ao individual e coletiva no sentido de alcanar a sade. Todos os municpios do Brasil tm conselhos de sade, totalizando 36.000 conselheiros usurios representando cerca de 27.000 entidades de usurios que podem ser agrupadas em entidades religiosas, comunitrias e portadores de patologias, mais que o nmero de vereadores no Brasil. Apesar dessa capilaridade possvel apontar algumas questes que caracterizam atualmente de maneira geral, os conselhos de sade no Brasil: 1. So paritrios, deliberativos, compostos por representantes dos segmentos sociais que atuam no campo da sade, institucionalizados por Lei e atuam na deliberao e fiscalizao da poltica de sade. Entretanto, a configurao atual da atuao dos Conselhos de Sade mantm um distanciamento do iderio ideolgico e simblico construdo e projetado no mbito da luta poltica das dcadas de 1960 e 1970; imagem que nos acompanhou at o incio da dcada de 1990, quando so institucionalizados pelo Poder Executivo. 2. Passaram a ser temas de estudos e pesquisas que refletem sobre a distncia e a relao entre a funo poltica e a funo fiscalizatria, identificando a existncia de zonas de nebulosidade sobre o papel e a relao entre controle social e controle pblico. 3. Os conselheiros tm reivindicado cursos de capacitao desde a IX Conferncia Nacional de Sade, que demarca
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jos ivo dos santos pedrosa
um redirecionamento de sua atuao e provoca rudos na atuao tcnica e poltica do conselho nos momentos de anlise e deciso. 4. Atualmente, apesar de existirem em 100% dos municpios brasileiros, os conselhos so invisveis para a populao, assumindo uma forma reducionista de um coletivo social normatizado cuja representatividade questionada por gestores, trabalhadores, usurios, que seriam os representados. 5. No mbito operacional os conselhos carecem de infraestrutura fsica, de informao/comunicao, apoio logstico diante da amplitude de suas atribuies e competncias definidas na Resoluo n. 333/2003. 6. O exerccio da democracia interna tambm questionado observando-se a reproduo no agir dos conselheiros de procedimentos caractersticos da democracia procedimental, como a deciso pela maioria simples, a no problematizao e argumentao dos temas, a inexistncia da produo de consensos qualificados e principalmente sua ineficcia deliberativa Apesar disso os conselhos so considerados espaos dos quais nos orgulhamos, assim como podemos considerar avanos na democracia brasileira. Hoje nossa democracia apresenta instituies j consolidadas como o voto e parlamento (reconhecidas como legitimas e necessrias) e de novas instituies no limitadas democracia representativa, instituies que passam a discutir a prpria poltica pblica. Os Conselhos em alguns casos tm tomado posies de advocacy, afirmando os princpios do sus e deliberado sobre polticas, particularmente, polticas de promoo da equidade em sade (sade da populao negra, Lsbicas, Gays, Bissexuais, Transexuais e Travestis lgbt, do campo e da floresta, em situao de rua, ciganos) que no fosse o posicionamento do
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Conselho Nacional de Sade no teriam sido deliberadas, pelo menos no mrito. Entretanto, a situao de no institucionalizao dessas polticas na dinmica e organizao do SUS, apontam para a fragilidade dos conselhos nos momentos de implementao da poltica. O que parece estar acontecendo que a institucionalizao do direito sade tem sobrevalorizado os aspectos formais necessrios na implantao de polticas democrticas em geral. Aspectos importantes, porque asseguram os espaos e as regras da participao da comunidade na definio desse direito, porm no devem obscurecer a relao que existe entre a institucionalizao do direito sade e os movimentos sociais para construo da cidadania, onde viver como cidado implica em estar exercendo o direito sade. Em outras palavras, o que acontece no mundo da vida deve orientar os direitos a serem institudos. Neste cenrio levantamos alguns pontos necessrios para problematizar a participao da sociedade civil por meio de conselhos gestores de polticas pblicas, na qualificao e aprofundamento da democracia brasileira.
Questes gerais
Grandes questes surgem quando se discute a democracia no Brasil tendo como ponto de partida este sculo: o capitalismo brasileiro e latino-americano suportam um amplo sistema de proteo social como o Sistema nico de Sade (sus) e seus princpios de universalidade, integralidade e equidade? Quais as caractersticas necessrias a um projeto poltico de emancipao diante da globalizao atual se, em nosso cotidiano, nosso potencial produtivo (que do ponto de vista global a fora de trabalho que desperdiamos com as mulheres, os negros, os ho-
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mossexuais, os diferentes) minimizado pela excluso e discriminao? Como produzir polticas de promoo da equidade? Colocando tais questionamentos como referncias para pensamentos e aes. No plano particular da rea de sade temos que considerar uma experincia de grande potencial de participao social, pois com a institucionalizao dos conselhos de sade a sociedade organizada passa a discutir poltica pblica como sujeito poltico, com capacidade de interlocuo e argumentao. Ao analisar a participao social no iderio do Movimento da Reforma Sanitria, (carvalho, 1997), coloca que postulando a democratizao do acesso a bens e servios propiciadores de sade, mas tambm a democratizao do acesso ao poder, a agenda da Reforma Sanitria sempre teve nas propostas participativas a marca de sua preocupao com os mecanismos de funcionamento do Estado e no s com os resultados redistributivos de suas polticas. Desta compreenso, decorreu o emprego simultneo das consignas Democracia sade e Sade democracia, emblema da Reforma Sanitria enquanto reforma tambm da poltica, no sentido de que o direito universal sade deve ser acompanhado e garantido pelo direito participao no poder. Sade como estratgia para a democracia e democracia como estratgia para a sade. Segundo Carvalho (1997), a reduo da participao da sociedade no setor sade ao espao institudo do controle social, como atualmente vm ocorrendo, afasta-se da participao entendida de forma ampliada pelo Movimento Sanitrio, pois o que se desejava era confrontar e transformar o Estado autoritrio e no a pretenso de control-lo. A questo da democracia nas sociedades atuais um campo frtil de teorizao. Muito tem se discutido a respeito das formas de democracia, sendo possvel perceber um qu evo-
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lucionista quando a democracia toma a forma de governo, que tende a se instaurar de modo formal e atribuir organicidade vida social quando atinge o estgio de deliberativa, passando pela fase participativa. Talvez pela nossa vivncia histrica com a democracia representativa liberal no republicana na qual a poltica e a participao social no fazem parte do dia a dia do cidado quando pensamos em democracia parece que estamos nos referindo a um campo do qual no fazemos parte, externo e estranho para ns, pois pertence somente a eles, aos polticos que disputam as eleies. A concepo da naturalizao desta passagem evolutiva, s vezes, reforada at mesmo por autores mais crticos e movimentos sociais, contribui para que a representao social de democracia seja ancorada em algo que existe fora da sociedade, fora da vida real, ou seja, a democracia uma forma de governo definida pelo regime poltico que no interfere e nem se comunica com a dinmica do mundo real, no qual as relaes arcaicas, incivilidade e brutalidade sutil nas relaes de explorao so os sustentculos. Dessa forma, a democracia aparece limitada ao ato de votar, uma ao focal que comea e termina no momento da urna, mesmo que o voto tenha sido manipulado, comprado, entrado nos esquemas de corrupo, pois nossa democracia, apesar de sua formalidade processual e ritualstica, exibe outra dinmica mais flexvel, mais livre que percorre os corredores subter-rneos. Esta situao visvel de tal forma que suscita campanhas comunicacionais no sentido de reverter esse habitus, alertando o cidado/eleitor, que observe o passado e as aes civis dos candidatos. Democracia assim, vista como algo de fora tende a ser percebida to somente no que tem de formal, de obrigao, de ritualstico.
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Questes particulares
Considerando ento que democracia no pode mais ser contemplada somente numa viso global da sociedade sem relao com os sujeitos sociais, com o mundo da vida, Touraine (1994) reafirma que a democracia se torna possvel quando se fundamenta sobre a limitao do poder poltico pela liberdade de escolha poltica daquele sujeito.
A democracia, isto , a livre escolha dos governantes pelos governados, s pode existir se a liberdade dispuser de um espao indestrutvel, se o campo do poder for mais limitado que o da organizao social e o das escolhas individuais. (touraine, 1994, p. 347)
Entretanto essa condio por si s insuficiente se os atores sociais no se sentirem responsveis pela sua prpria liberdade, isto , uma responsabilidade construda pelos movimentos desses atores em suas relaes A democracia somente pode fazer parte da vida das pessoas quando se aproxima dos direitos dos sujeitos no somente para se proteger do poder poltico ampliado e corporificado no Estado, mas o direito do qual este sujeito protagonista e responsvel por sua significao social em determinado contexto. Sendo a sade um direito de todos e dever do Estado o conselho de sade o lugar onde se define as formas objetivas desse direito sob a forma de polticas. o espao no qual a sociedade discute o significado e a extenso do direito e em nome desta mxima o conselho marca a direcionalidade de sua atuao. Os conselhos de sade tm como prtica o controle social nas polticas pblicas que, em sentido amplo, assinala a participao no somente em termos de assegurar um espao mnimo de liberdade, mas garantir que as representaes sociais que a populao elabora a respeito de suas necessidades sejam transformadas em realidade institucional.
Nesse sentido que os conselhos gestores de polticas pblicas e de controle social se apresentam como estratgicos para a qualificao da democracia, ampliando a esfera pblica na qual os diferentes interesses podem ser discutidos, negociados e deliberados. Torna-se cada vez mais evidente a necessidade de convivncia entre prticas fundadas na democracia participativa e na democracia representativa, como nexo constituinte de garantia dos direitos de cidadania, o que exige maior porosidade das instituies aos valores democrticos inerentes ao processo de consolidao da sade como direito e maior qualificao da sociedade civil considerada ator protagonista e propositivo, com capacidade de produzir argumentos. Nesta perspectiva a relao Sociedade Civil/Estado apresenta uma concepo dialtica, ou seja, uma unidade construda a partir da diversidade de interesses sociais e, portanto, no comporta uma anlise pautada por uma dicotomia que se reduz radicalmente a uma nfase maniquesta de que o Estado homogneo, absoluto, opressor, enquanto a sociedade civil, sem conflitos e diferenas, representa a idealizao de tudo que bom. Entendemos, assim como Pinheiro (2004) sociedade civil no sentido gramsciano do termo, que a define como uma arena privilegiada de luta, uma esfera do Ser Social onde se d uma intensa luta pela hegemonia. Exatamente por isso, ela no pode ser outro do Estado, mas, junto com a sociedade poltica, um dos elementos constitutivos das aes deste. O exerccio do controle social em sade decorre tanto da necessidade de mudana da conscincia poltico-cultural da sociedade que o gesta e o constri no seu cotidiano, quanto da premissa bsica afirmada por Boaventura de Souza Santos (2006) de que a opo pelas democracias requer o compromisso e o anseio de recriao dos espaos e mecanismos de participao social, institudos e instituintes, uma vez que as relaes sociais imprimem a dinmica do processo democrtico.
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Neste sentido, no conselho que tem incio o processo de institucionalizao da concepo de sade como valor de uso para o cidado e dessa forma no pode ser considerada mercadoria; em qualquer hiptese um direito fundamental ao ser humano. E, em sua objetivao sade compreende ateno, cuidado e relaes que incluem e ultrapassam o consumo de servios, equipamentos e medicamentos. O conselho passa a ser o lugar de afirmao do direito sade e de apresentao de possibilidades de concretiz-la por meios de polticas econmicas e sociais tal como previsto na Lei. Mas, qual a perspectiva de sade que domina nossos movimentos institucionais, polticos e at mesmo nosso desejo individual? A sade como consumo, desvinculada da autonomia da constituio do sujeito cidado. Sade como consumo de servios que so produzidos segundo a lgica de mercado que orientam no mbito mundial e de forma hegemnica, a formao de profissionais, a organizao de servios, a pesquisa, enfim a produo de procedimentos de sade e capturam as lutas de sindicatos, associaes de moradores, entidades de usurios e outras organizaes da sociedade em torno da demanda por servios. A sade representada por um procedimento pensado e realizado por outros, define a doena como eixo do sistema, reduzindo a dimenso do direito sade, explcito no texto constitucional, a um setor de governo, ou seja, ao setor da administrao pblica responsvel pela organizao da rede de assistncia mdico hospitalar. Esta concepo que de maneira radical se faz presente na sociedade e nos segmentos que compem os conselhos transforma estes espaos em lugar de negociao entre ofertas e demandas de servios, diferente do exerccio da ao comunicativa entre necessidades de sade e possibilidades de resolv-las em prol do bem da coletividade. Os conselhos gestores de polticas
pblicas coletivamente construdos, apresentam a possibilidade de se transformarem em esfera pblica, pois apresentam uma
pluralidade de formas de comunicao nas quais uma vontade comum pode se formar, no somente pela via de uma autocompreenso tica mas tambm mediante o equilbrio de interesses e compromisso, mediante justificaes morais e exames de coerncia jurdicos [...] A poltica dialgica e a poltica instrumental podem entrelaar-se no campo das deliberaes, quando as correspondentes formas de comunicao esto suficientemente institucionalizadas. Portanto, tudo gira em torno das condies de comunicao e dos procedimentos que outorgam formao institucionalizada da opinio e da vontade polticas sua fora legitimadora. (habermas, 1995, p. 45, grifo do autor)
Quando se pensa em produo de sade tendo por base seu conceito ampliado afirmamos sade como qualidade de vida determinada socialmente e tal posio ultrapassa o setor classicamente conhecido como sade e ganha dimenso a intersetorialidade das polticas pblicas. Intersetorialidade que, na maioria das vezes, existem somente nos princpios de polticas de projetos da gesto federal, que buscam responder s questes iniciais, mas que passam despercebidas no nvel local, nos municpios, nas comunidades, nos problemas ambientais, estruturais, onde os determinantes mais prximos atuam com maior visibilidade. Mas a intersetorialidade como poltica e como imagem-objetivo dos movimentos sociais tambm no pode ser um conceito aliengena s necessidades que a populao apresenta tm expresso em todas as dimenses da vida, mas as respostas institucionais as segmentam. Aproximar cada vez mais as respostas institucionais aparece como uma funo precpua desse espao que tambm considerado como lugar de apresentao de necessidades, demandas e interesses.
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Questes mais objetivas
Diante disso surge a necessidade de revisitar velhas e persistentes perguntas que abrangem desde reflexes conceituais a desafios que precisam ser superados: qual o papel dos conselhos de sade no contexto da Poltica Nacional de Sade consubstanciada no SUS no cenrio atual da democracia brasileira? Os conselhos de sade mostram a potencialidade de se transformarem em espaos pblicos estratgicos para a consolidao da democracia participativa e deliberativa? Como ampliar e qualificar esses espaos pblicos para a formulao e o controle social das polticas num contexto em que predomina a cultura de no participao? O fato dos conselhos terem sido criados por leis aprovadas no Legislativo, por um lado, foi um grande incentivo mobilizao e participao social na sade, apontando para a reduo da interferncia do Executivo nestes espaos e afirmando os conselhos como integrantes da estrutura do SUS, embora surjam crticas a respeito da ausncia de personalidade jurdica prpria. Por outro lado, a viso estruturada dos conselhos, impe demasiada relevncia na funo de aprovao de recursos, funo mais precisa de fiscalizao, transformando os conse-lhos em espaos de disputa pelos recursos no nvel local no incorporando lutas mais amplas e nacionais levantadas pelos movimentos. Os movimentos sociais passam a discutir sade em fruns autnomos distanciando-se dos conselhos, enevoando perspectivas de intersetorialidade e integrao. Os conselhos no so instncias com funes exclusivas de mobilizao nem instncias exclusivas de confronto. So espaos pblicos que buscam influenciar nas decises polticas, o que requer conhecimento e tempo, domnio de um certo saber e determinadas tcnicas. Mas existem questes: a quem capacitar? Como capacitar? Qual a real tipologia da composio dos conselhos? Quem seriam os usurios? Os excludos dos planos privados? Todos
ns? Os pobres? Isto remete a questes da representatividade diante de uma situao em que no h ilegitimidade. Mas tambm no h uma identidade coletiva. Segundo o texto das Diretrizes Nacionais para o Processo de Educao Permanente no Controle Social,
[...] a educao permanente trata da aprendizagem que se processa no ritmo das diferenas sociais, culturais e religiosas dos sujeitos sociais. Considera as necessidades sentidas, as condies e oportunidades dos sujeitos sociais de absorver e refletir. (brasil , 2006, p. 9)
Diante desta enunciao, surgem novas questes: como considerar o outro? Como fazer o outro deixar de ser mera paisagem? O outro tem demandas que podem no ser reconhecidas por mim, que no so exatamente as minhas, mas so demandas reais para o outro. Dessa forma, processos educacionais que considerem o sujeito devem favorecer a fala dos sujeitos, embora o mundo atual no favorea a vocalizao desta fala. Ento necessrio considerar a Educao Permanente como um enunciado do coletivo. O coletivo tem que definir o que necessidade, negociar entre si, reconhecer o conflito e a diferena. Conflito no necessariamente problema. Fugimos muitas vezes do conflito, ocultamos esses conflitos, enquanto que Educao Permanente no acontece sem a explicitao, a negociao e o consenso entre os pontos conflitantes, o que suscita a necessidade de uma relao dialtica entre os conflitos emergentes e os pontos passveis de negociao. A Educao Permanente para o Controle Social precisa ser construda tendo como referncia os diferentes momentos no ser conselheiro de sade, que o seu processo de trabalho, devendo considerar questes como: Como este indivduo torna-se ator poltico representante de determinado segmento?
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Como este chega a um conselho onde se encontram diferentes e, s vezes, desiguais? Como ele se reconhece com seus pares e com aqueles com quem disputa? Como este conselheiro engendra propostas capazes de serem debatidas entre os diferentes interesses? Qual a competncia da formao de um conselheiro para enfrentar esses desafios? A pluralidade e a diferena de interesses tornam difcil a elaborao conjunta nos conselhos. A reforma sanitria tendo como bandeira sade direito de todos e dever do estado, na prtica j no aglutina to fortemente uma gerao inteira que no se vivenciou a mobilizao em torno da democracia e do Estado de Direito. O que poderia na atual conjuntura ser mais aglutinador, so problemas e questes que se fazem presentes na realidade local e que, em tese, deveriam afluir nas conferncias de sade, espao de participao social institucionalizado no qual so apontadas diretrizes da poltica de sade a partir da avaliao da situao vivenciada. Atualmente a participao social tem o sentido de incluso, ou seja, as pessoas participam para resolverem problemas que afetam seu cotidiano e de seu grupo, diferentemente do sentido universalista da participao social nos anos 1980, voltada para a reconstruo do Estado democrtico. O trabalho dos conselhos, considerados coletivos constitudos por diferentes interesses, consiste em construir projetos que sejam voltados para a populao. A busca pelo consenso no deve significar esvaziamento de conflitos e sim uma agenda conjunta e o mais pactuada possvel. Considerando que os conselhos so espaos de participao da sociedade na poltica de sade preciso no momento, identificar as alteraes e a emergncia de novas formas de representatividade nas instncias de participao.
A participao no se coloca mais como combate ao Estado, assume o carter de compartilhamento das decises na formulao de polticas e na fiscalizao de recursos e isto requer relativizao da autonomia, implica em importantes alteraes nas formas de participao e exige mudanas e intervenes ativas nas organizaes. A participao social ganha o sentido de participao direta com vistas eficincia das polticas pblicas e como ferramenta para a gesto, na busca de novas formas de governana mais sociedade e menos Estado. Compreendemos conselhos de sade como espaos estratgicos para a consolidao da cidadania na sade, pois possuem carter de espao onde exercida a eficcia da comunicao entre os argumentos apresentados por seus atores e a ao poltica efetiva, Nesse sentido representam arenas onde so moldadas a vontade coletiva e as justificativas das decises polticas acenadas previamente (pedrosa, 1998), bases para a formulao da poltica. Alm disso, configuram-se tambm como espaos de transformao da ao poltica, no qual as vontades individuais e as representaes sociais configuram-se como desejos construdos coletivamente por meio da ao comunicativa, que por sua vez se expressam em termos de necessidades que imprimem objetividade pauta da ao poltica na sade. Contudo, existem questes que emergem e fazem parte do prprio funcionamento dos conselhos de sade. Em relao dinmica de sua composio observa-se a reproduo do corporativismo das categorias profissionais e grupos da sociedade que fazem parte de seus segmentos, pautando projetos voltados para interesses particulares, gerando dificuldades na construo e consensuao de projetos polticos relevantes para a sade da populao brasileira. A representatividade e legitimidade continuam sendo temas para reflexo, pois h um distanciamento dos representantes
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de suas bases e a desresponsabilizao sobre a atuao do conselheiro por parte de sua entidade ou organizao, contribuindo para o deslocamento da questo da sade da agenda poltica dos movimentos sociais e diluindo a temtica da sade como direito por meio de relaes de poder que favorecem o clientelismo e pem em risco o princpio da universalidade. A autonomia dos conselhos de sade merece reflexo mais aprofundada, pois de sua configurao depende a efetividade do controle social, discutir o grau de autonomia necessrio para exercer essa funo exige mais que a simples mudana na hierarquia organizacional do conselho. O movimento de tornar a presidncia dos conselhos objeto de escolha entre os pares, representa um salto para autonomia, desde que esse movimento no signifique o distanciamento dos gestores dos conselhos e a desresponsabilizao com a gesto participativa e, principalmente, esteja articulado com um projeto poltico de interveno na sade orientado pela afirmao dos princpios do sus. Vale lembrar como Testa (1992) que a luta pelo poder nas intuies de sade somente possui sentido se estiver direcionada redistribuio do poder institucional para a sociedade, propiciando a democracia essencial no setor no sentido de apresentar e resolver problemas complexos e no estruturados por parte das foras polticas que frequentam o campo da sade. Questes organizacionais como inexistncia de calendrio permanente de encontros entre os vrios conselhos de direitos e instncias de controle pblico implica na permanente dificuldade de atuar na perspectiva da intersetorialidade das polticas pblicas. O documento elaborado pelo Frum da Reforma Sanitria (2007) aponta que apesar da forte disseminao destes espaos institudos de participao pelo pas, fazendo parte da dinmica poltica da rea, necessrio revitalizar tais fruns no sentido
de viabilizar relaes sociais igualitrias entre os atores que deles participam, explicitando as diferenas de poderes entre gestores, prestadores, trabalhadores e usurios; apontando a necessidade de qualificao dos processos formativos para a rea e a intensificao da articulao entre representantes e representados, como tambm a ampliao e legitimao destes espaos junto s unidades e servios de sade da esfera pblica e privada. Nesta perspectiva que o controle social no sus pode ser entendido como o espao para a constituio de sujeitos sociais e estratgia para a construo da cidadania. Imprimir aos espaos institudos do exerccio do controle social, no caso especfico dos conselhos da sade, as qualificaes acima espao de constituio de sujeitos e espao de definio de estratgias para a consolidao da cidadania passa pelo entendimento de cidadania como uma construo histrica, que depende das prticas e lutas concretas de cada sociedade em dado momento especfico. Sua emergncia no Brasil como reivindicao no campo da sade, traz consigo uma historicidade que precisa ser recuperada a fim de que se discuta o controle social em sade como estratgia de sua construo. Em primeiro lugar, a cidadania entre ns surge em decor-rncia dos movimentos sociais, que se constituram no pas, em busca de seus direitos, no somente aqueles vinculados proteo ao trabalho, mas direitos voltados tanto para a busca da igualdade (moradia, educao, transporte, lazer, assistncia etc.) quanto para o reconhecimento das diferenas (direito das mulheres, dos negros, dos ndios, dos homossexuais, da criana, do adolescente etc). (dagnino, 1994) Em segundo lugar, a cultura da diferena que se verifica entre ns, cultura que definida pelo lugar diferente que se ocupa na sociedade diferenas que se manifestam na casa, na rua, no bairro, em tudo enfim faz com que a cidadania ultrapasse o
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nico significado de relao poltica entre Sociedade e Estado e se apresente como um instrumento para transformar as relaes culturais que orientam a ao poltica. Estas caractersticas a ao de sujeitos sociais diferentes daqueles que atuam no mbito do Estado, que se constituram na luta desses movimentos e a possibilidade de introduzir uma nova cultura poltica, faz da cidadania um agir revolucionrio que est presente em prticas, discursos e valores que afetam o modo como as desigualdades e as diferenas que existem na nossa sociedade so tratadas no cenrio poltico, assim como est presente nos interesses e nos conflitos que se tornam pblicos. Nessa tica, a cidadania mostra-se como uma ao poltica constante, uma revoluo que acontece cotidianamente sem necessariamente ser um fim em si mesma (avritzer , 2000), um modo de sentir-se diferente e ao mesmo tempo integrado num grupo, numa raa, num gnero, numa organizao, numa classe, numa sociedade concreta feita de homens de carne e osso. E os direitos de cidadania significam a expresso de como as diferenas e os interesses so reconhecidos e como estas diferenas e desigualdades so publicamente debatidas em torno de critrios como justia, equidade, legitimidade, liberdade e outros princpios que mudam a cada tipo de reflexo da histria sobre si mesma. A cidadania que se constri nesta perspectiva compreende a participao do cidado por meio de relaes de solidariedade em torno do bem comum, alm da definio da jurisdio do Estado e da regulao descentralizada do mercado. Esta participao cidad, livre, responsvel e comprometida tem como base a realizao de prticas autnomas que ocorrem nos espaos independentes da regulao da administrao pblica e das sanes da livre concorrncia. a participao do cidado que imprime aos direitos uma ordem jurdica que objetiva garantir a integridade do indivduo e
suas liberdades, e assim, a integrao desse indivduo livre, em sua comunidade. Finalmente a historicidade da participao na rea da sade nos leva a ressaltar o quanto necessria institucionalizao dos espaos do Controle Social, contudo a inscrio de uma armadura institucional como garantia do estabelecimento de um ordenamento social pautada pela justia democrtica mostra-se insuficiente se isolada de um processo de mobilizao maior. A efetividade prtica da democracia exige mudanas de mentalidade poltica, ou seja, a constituio de uma nova cultura poltica, pautada em valores, crenas e significados referenciados em direitos, e que os mesmos estejam incorporados s prticas dos sujeitos sociais.
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Conselhos no V ig ente M odelo Constitucional do Br a sil: par adig ma par a a constr u o dos cong ner es cultur ais
Francisco Humber to Cunha Filho1
Int roduo
A atual Constituio brasileira adjetivada como cidad, desde o momento de sua promulgao. Certamente, a designao metafrica e, de fato, almeja revelar que a Lei Superior possibilita o exerccio da cidadania, por parte de quem tenha legitimidade para tanto. (michiles, 1989) Exercer a cidadania em regime democrtico e pluralista embute a crena de que as decises coletivas so potencialmente melhores e invariavelmente mais legtimas que as mo
1 Bacharel (unifor), mestre (ufce) e doutor (ufpe) em Direito. Professor do Programa de Ps-Graduao da Universidade de Fortaleza unifor (Mestrado e Doutorado) e advogado da Unio.
nocrticas, assim designadas por emanarem de nico indivduo. (chau, 2006) Ocorre que o Brasil adota como forma de governo o chamado presidencialismo puro (sartori, 1996), caracterizado pelo comando unipessoal e hierarquizado, exercido por autoridade que concentra, em mbito federal, grandes poderes, como o manuseio do oramento, a representao do pas e o controle sobre as foras armadas. (moraes, 2004) Esta forma, enraizada se no na conscincia, ao menos na memria coletiva, j foi diretamente confirmada pelo prprio povo em duas ocasies plebiscitrias nos anos de 1963 e 1995 (bonavides; andrade, 2004), e se repete, simetricamente, na entranhas do prprio poder federal (ministrios, autarquias, fundaes etc.), bem como no mbito dos Estados, Distrito Federal e Municpios; do mesmo modo, replica-se nas respectivas administraes direta e indireta. As duas realidades (1) apreo por decises coletivas, ao lado de (2) estruturas monocrticas de poder , em princpio antagnicas, foram constitucionalmente equilibradas de duas maneiras: uma de natureza geral na atividade pblica; outra no mbito do exerccio de polticas especficas. Do ponto de vista macro, evidencia-se o domnio eminente do povo sobre todos os assuntos do pas, diretamente (por mecanismos como plebiscito e referendo), ou por meio de seus colegiados representativos permanentes casas parlamentares s quais so conferidos grandiosos poderes como os de dispor sobre todas as matrias de competncia do ente que representa, bem como o de sustar os atos normativos exorbitantes e intolerveis, eventualmente praticados pelas autoridades dos outros poderes. (brasil, 1998, Art. 49) No mbito de polticas especficas, observa-se, com frequncia, o condicionamento do exerccio da autoridade monocrtica prvia manifestao de colegiados, comumente designados de conselhos.
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fr ancisco humberto cunha filho
Por outro lado, a Constituio no esconde a tenso que resulta do sistema participativo propiciado, v. g. , pelos conselhos, em face das estruturas de representao resultantes do voto universal. (prelot, 1973) A tenso prpria do jogo poltico, no qual todos tentam ampliar seu raio de poder; no caso, conselhos, com frequncia, buscam assenhorear-se de competncia constitucionalmente atribudas aos rgos ou entes a que se vinculam; estes, em contrapartida, tentam atuar desconsiderando os papis a serem desempenhados por aqueles. A manuteno do equilbrio , portanto, imprescindvel para que se materialize o respeito constitucional dedicado a ambos, aos conselhos e ao sistema de representao geral. Quando os primeiros so afrontados, o caso de persecuo de responsabilidades criminais e polticas; se estes que extrapolam as competncias, submetem-se diretamente e por seus responsveis a consequncias anlogas, cabendo at mesmo referncia agressora aos princpios constitucionais sensveis (silva, 2006), dentre os quais o que permite at mesmo a interveno no ente que de alguma forma viola o sistema representativo. A partir destas premissas, o presente estudo buscar conhecer os conselhos criados e disciplinados ou apenas referenciados pela Constituio Federal, investigando as respectivas competncias, composies, naturezas, alm de outros elementos que lhes sejam caractersticos para, em momento inicial, entender a motivao do legislador ao cri-los e configurar-lhes o perfil; passo seguinte, procurar saber se h correlao e interdependncia entre os distintos elementos caracterizadores dos conselhos, tudo com o fito de obter um parmetro de anlise para o modelo preferencial de conselho, proposto aos entes da federao brasileira que almejem integrar o Sistema Nacional de Cultura (snc).
c o n s e l h o s n o v i g e n t e m o d e l o c o n s t i t u c i o n a l d o b r a s i l . . . 9 3
Etimologia e def inio
As obras de referncia estampam mltiplos significados para a palavra conselho, quando utilizada no campo da cincia poltica; um deles corresponde ao ato de aconselhamento, que pode ser exercido individualmente (por um conselheiro) ou coletivamente (por uma pluralidade destes) que, reunidos, constituem um rgo de designao idntica ao primeiro produto de sua atividade: conselho. A atuao dos conselhos, enquanto rgos, permite observar a convergncia e aproximao das seguintes ideias: pluralidade de pessoas, reunio, deciso e ato. Efetivamente, a etimologia latina e est na palavra consilium, tambm multifacetada, mas que conserva, desde a origem, os sentidos expostos. Ao longo da histria, bem provvel que os conselheiros e conselhos tenham, em decorrncia de sua prudncia e sapincia de opinies, amealhado prestgio e, como consequncia, ampliado os poderes, chegando s esferas fiscalizatrias, normativas e at executivas. Esta ampliao certamente fundamentou-se em concluses quase auto-evidentes, emanadas de pensamentos como: se bom para aconselhar, tambm capaz de fazer, com a mesma excelncia, outras tarefas. Qualquer que seja a natureza da atividade desenvolvida por um conselho, nota-se que ele tem atuao acessria relativamente a outra autoridade, podendo ser em face de algum rgo ou poder constitudo, o que mais frequente, ou at mesmo do prprio soberano que, no caso da democracia, o povo ou a nao. (mller , 2003) Assim, enfatizando os elementos caractersticos acima referidos, o sentido adotado para o presente estudo, concebe conselho como um agrupamento de pessoas, formalmente constitudo por norma jurdica, para ter atuao de suporte a dada autoridade, relacionada a determinada(s) poltica(s) pblica(s).
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Os conselhos na vigente constituio do Brasil
Nossa atual Constituio Poltica privilegia sobremaneira os conselhos, criando e at disciplinando uns, determinando a instituio de outros e reconhecendo terceiros. De seu texto extrai-se o rol provavelmente no exaustivo dos que esto indubitavelmente expressos: Conselho da Repblica (cr); Conselho de Defesa Nacional (cdn); Conselho Nacional de Justia (cnj); Conselho Nacional do Ministrio Pblico (cnmp); Conselho da Justia Federal (cjf); Conselho Superior da Justia do Trabalho (csjt); Conselho de Comunicao Social (ccs); Conselhos de Justia Militar (cjm); Conselhos de Contas (cc); Conselho de Sade (cs); Conselho Consultivo e de Acompanhamento de Combate Pobreza (ccacp); Colegiados dos rgos pblicos em que os interesses profissionais e previdencirios de trabalhadores e empregadores so objeto de discusso e deliberao; Colegiados previdencirios (de previdncia pblica e privada); Conselho Federal da OAB (cf-oab); Conselhos de administrao e fiscal das sociedades de economia mista. A situao dos conselhos, na Constituio, de to abundante, merece classificao, quanto a uma pluralidade de critrios, cujos principais esto abaixo mencionados, seguidos de comentrios sobre a respectiva importncia, bem como, eventualmente, da correlao entre uns e outros: 1) Quanto insero normativa , podem ser: - de hierarquia constitucional, quando constam da prpria Constituio, sendo por ela criados e, em maior ou menor escala, disciplinados; - de hierarquia legal, quando tais caractersticas emanam da lei ou norma da mesma hierarquia, como Medidas Provisrias ou Resolues do Congresso Nacional;
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- de hierarquia infralegal, se criados e/ou disciplinados por normas secundrias, como os Decretos, ou at mesmo de graus ainda mais inferiores. Por bvio, as duas ltimas espcies aparecem na Constituio como referncia ou disciplina mnima, a ser ampliada ou incorporada pela norma criadora. A importncia desta classificao est essencialmente na possibilidade de observar que quanto mais elevada a norma na qual se insere, maior a estabilidade do conselho, bem como acentuada a sua importncia. 2) Quanto vinculao potestativa , podem se atrelar ao Executivo, ao Legislativo, ao Judicirio ou a outras estruturas estatais ou sociais. A observao da vinculao dos conselhos permite constatar se os respectivos papis se alteram segundo a mesma, sobretudo quando se faz a correlao desta classificao com a que ser apresentada na sequncia. 3) Quanto ao produto final da atuao, podem ser: - consultivos, quando a tarefa principal emitir sugesto que, no entanto, no vincula a autoridade a quem dirigida; - deliberativos, nos casos em que o resultado de sua ao vincula a autoridade destinatria; - fiscalizatrios, quando controlam atos ou resultados de uma autoridade, aprovando-os ou reprovando-os e, neste caso, com o poder de adotar providncias saneadoras ou transferi-las a outra autoridade; - executivos, quando realizam diretamente as polticas, caso em que mais se aproximam ou efetivamente so rgos administrativos de natureza plural. Por bvio, nesta classificao h conselhos mistos, quando renem ao menos mais de uma das referidas potencialidades.
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Esta classificao (canotilho, 1993) de suma importncia, sobretudo para a criao de novos conselhos, no momento em que para eles se definem as competncias. 4) Quanto composio, pode ser: - Exclusivamente pblica, quando seus integrantes so emanados dos quadros estatais. Dentre os criados e disciplinados pela Constituio Federal (cf) os que mais se aproximam desta composio so o Conselho de Defesa Nacional 2 e os Conselhos de Contas, ambos de natureza preponderantemente tcnica3; isto leva concluso de que, para este tipo de atuao, o recomendvel a norma definir o perfil do conselheiro e que este seja ou se transforme em agente pblico, pois a principal exigncia o conhecimento tcnico para a respectiva atuao. - pblico-social, quando mesclam a participao de agentes pblicos com representantes da sociedade; neste caso, subdividem-se em: - majoritariamente pblicos, quando preponderam os agentes estatais, e - paritrios quando Sociedade e Estado esto igualmente representados. So exemplos de conselhos majoritariamente pblicos, dentre os criados e disciplinados pela cf, o Conselho Nacional de Justia (cnj) 4 e o Conselho Nacional do Ministrio Pblico (cnmp)5 , que tm natureza mista, em certos momentos atuando tecnicamente na averiguao do desempenho das estruturas a que se relacionam6, ora definindo polticas de interesse social, como a que garante celeridade dos processos e, portanto, eficiente prestao do servio jurisdicional. Por preponderarem os aspectos tcnicos, certamente determina a composio majoritariamente pblica.
2 Os componentes do cdn so: o VicePresidente da Repblica; os Presidentes da Cmara dos Deputados e do Senado Federal; os Ministros da Justia, Defesa, das Relaes Exteriores e do Planejamento; e os Comandantes da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica (brasil, 1998, Art. 91). 3 A natureza inferida das respectivas competncias; quanto ao cdn, este se pronuncia sobre a efetivao de medidas concretas relacionadas soberania nacional e a defesa do Estado democrtico; relativamente aos Conselhos de Contas, no julgamento de atos que envolvam o patrimnio pblico 4 Ver Art. 103-B da Constituio Federal. 5 Ver Art. 130-A da Constituio Federal. 6 Compete ao cnj, o controle da atuao administrativa e financeira do Poder Judicirio e do cumprimento dos deveres funcionais dos juzes; com as devidas adaptaes, idnticas competncias so atribudas ao CNMP.
No que atine paridade, vista na composio do Conselho da Repblica, que eminentemente poltico, e consta da prpria Constituio:
[...] dele participam: o Vice-Presidente da Repblica; o Presidente da Cmara dos Deputados; o Presidente do Senado Federal; os lderes da maioria e da minoria na Cmara dos Deputados; os lderes da maioria e da minoria no Senado Federal; o Ministro da Justia; seis cidados brasileiros natos, com mais de trinta e cinco anos de idade, sendo dois nomeados pelo Presidente da Repblica, dois eleitos pelo Senado Federal e dois eleitos pela Cmara dos Deputados, todos com mandato de trs anos, vedada a reconduo. (brasil , 1988)
Logo, conclui-se que atuaes consultivas so prprias para dar suporte ao desempenho de polticas, e melhor se compatibilizam com a ampliao da representao social. Dentre os conselhos criados e disciplinados pela Constituio, no h os de composio exclusiva e nem mesmo majoritariamente social; contudo h ao menos um em que a composio omitida Conselho de Comunicao , restando ao pesquisador investigar e concluir se tal omisso redunda na permisso de predominncia absoluta ou majoritria da sociedade em sua composio. O aprofundamento da pesquisa leva Lei n. 8.389, de 30 de dezembro de 1991, que institui o Conselho de Comunicao Social, na forma do art. 224 da Constituio Federal, dandolhe o status de rgo auxiliar do Congresso Nacional, para a realizao de estudos, pareceres, recomendaes e outras solicitaes que lhe forem encaminhadas. Trata-se, nitidamente, de um conselho de natureza consultiva, o que certamente foi decisivo para que o legislador definisse sua composio sem qualquer representante estatal, como segue: um representante das empresas de rdio; um representante das empresas de
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televiso; um representante de empresas da imprensa escrita; um engenheiro com notrios conhecimentos na rea de comunicao social; um representante da categoria profissional dos jornalistas; um representante da categoria profissional dos radialistas; um representante da categoria profissional dos artistas; um representante das categorias profissionais de cinema e vdeo; cinco membros representantes da sociedade civil7 . 5) Quanto natureza preponderante, esta pode ser: - poltica, se tem a prerrogativa de afetar os rumos da atuao estatal, sendo amplo o campo de atuao; - tcnica, quando a atividade que desenvolve exige expertise e a atuao fortemente pautada por regras tcnico-cientficas, para cujo conhecimento se exige habilitao especfica. Esta classificao tambm admite a forma mista (tcnicapoltica), quando so identificadas as duas outras naturezas, mesmo que variem em intensidade. O valor fundamental da presente classificao pode ser melhor evidenciado na correlao com outras, conforme o seguinte raciocnio: a natureza de um conselho determinante para a definio de suas competncias, as quais, por seu turno, so decisivas para a definio de sua composio. Aplicando aos conselhos que de alguma forma encartam-se na Constituio, as caractersticas expostas podem ser graficamente comparadas, do seguinte modo:
Caracterstica Colegiado
7 Este ltimo bloco, ao se referir a cinco representantes da sociedade civil, contm uma evidente impreciso, pois todos os demais tambm o so; certamente o legislador quis especificar a desnecessidade de vinculao laboral, de interesses corporativos ou expertise nas matrias de atuao do conselho.
Insero normativa (1) Criado e disciplinado pela CF Criado e disciplinado pela CF
Vinculao potestativa (2) P. Executivo (Presidente) P. Executivo (Presidente)
Atuao (3)
Composio (4)
Rol de Competncias (1) Constitucional
Natureza (5)
Conselho da Repblica (CR) - Conselho de Defesa Nacional (CDN)
Consultiva
Pblico-social: paritrio Exclusivamente pblico
Poltica
Consultiva
Constitucional
Tcnica
- Conselho Nacional de Justia (CNJ)
Criado e disciplinado pela CF
P. Judicirio (Atuao autnoma)
Fiscalizatria Normativa Consultiva Executiva Fiscalizatria Normativa Consultiva Executiva Fiscalizatria Normativa Consultiva Executiva Fiscalizatria Normativa Consultiva Executiva Fiscalizatria Normativa Consultiva Executiva Fiscalizatria Consultiva
Pblico-social: majoritariamente pblico
Constitucional
Mista
- Conselhos de contas (CC)
Criado e disciplinado pela CF Criado e disciplinado pela CF
P. Legislativo (Prepondera atuao autnoma) M. Pblico (Prepondera atuao autnoma) P. Judicirio (STJ)
Exclusivamente pblico
Constitucional e legal
Tcnica
- Conselho Nacional do Ministrio Pblico (CNMP)
Pblico-social: majoritariamente pblico
Constitucional
Mista
- Conselho da Justia Federal (CJF)
Referido pela Constituio
Legal
Mista
- Conselho Superior da Justia do Trabalho (CSJT) - Conselho Consultivo e de Acompanhamento de Combate Pobreza (CCACP)
P. Judicirio (TST)
Legal
Mista
Criado pela Constituio
P. Executivo (Ministrio de combate pobreza)
Legal
Mista
- Conselho de Comunicao Social (CCS) - Conselhos de Justia Militar (CJM)
Criado pela Constituio
P. Legislativo (Congresso Nacional) P. Judicirio (Atuao autnoma) P. Executivo (M. Sade) P. Executivo (Variados Ministrios e entidades)
Consultiva
Legal
Poltica
Jurisdicional
Legal
Tcnica
- Conselho de Sade (CS) - Colegiados dos rgos pblicos em que os interesses profissionais e previdencirios de trabalhadores e empregadores so objeto de discusso e deliberao - Colegiados previdencirios (de previdncia pblica e privada) - Conselho Federal da OAB (CF-OAB)
Referido pela Constituio Referido pela Constituio
Fiscalizatria Normativa Consultiva Fiscalizatria Normativa Consultiva
Legal
Constitucional e legal Legal
Mista
Legal
Mista
P. Executivo (Previdncia e outros) Sociedade Civil (OAB) Estado e Sociedade Civil (Variados)
Fiscalizatria Normativa Consultiva Fiscalizatria Normativa Consultiva Executiva Fiscalizatria Normativa Consultiva Executiva
Legal
Legal
Mista
Legal
Legal
Mista
- Conselhos de administrao e fiscal das sociedades de economia mista
Legal
Legal
Mista
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A situao do Conselho Nacional de Poltica Cultural
Para no criar distino de critrios e distncia visual na comparao, o atual Conselho Nacional de Poltica Cultural, exibe o seguinte perfil:
Caracterstica Colegiado
Insero normativa (1)
Vinculao potestativa (2)
Atuao (3)
Composio (4)
Competncia (1)
Natureza (5)
Conselho Nacional de Poltica Cultural -CNPC
Sem referncia constitucional
P. Executivo (M. Cultura)
Fiscalizatria Normativa Consultiva Executiva
Pblica-social: majoritariamente social
Infralegal
Poltica
As informaes mnemonicamente apresentadas emanam, essencialmente, do Decreto n. 5.520, de 24 de agosto de 2005, o qual ao mesmo tempo em que institui o Sistema Federal de Cultura (sfc), dispe sobre a composio e o funcionamento do Conselho Nacional de Poltica Cultural (cnpc) do Ministrio da Cultura. Sobre a insero normativa , no existe expressa referncia constitucional ao cnpc, mas o colegiado de todo compatvel e, de fato, materializa o preceito que ordena a participao da comunidade na promoo e proteo do patrimnio cultural brasileiro. (brasil , 1998, Art. 216, 1, cf; cunha filho, 1997) A vinculao potestativa est definida do seguinte modo, na parte inicial do decreto de Regncia: O cnpc, rgo colegiado integrante da estrutura bsica do Ministrio da Cultura. Sobre o produto final de sua atuao, a dimenso consultiva a que vem evidenciada em primeiro lugar; de acordo com a norma, ele tem por finalidade propor a formulao de polticas pblicas, com vistas a promover a articulao e o debate dos diferentes nveis de governo e a sociedade civil organizada, para o desenvolvimento e o fomento das atividades culturais no territrio nacional. Ainda no diapaso consultivo, compete ao cnpc: estabelecer orientaes e diretrizes, bem como propor moes
c o n s e l h o s n o v i g e n t e m o d e l o c o n s t i t u c i o n a l d o b r a s i l . . . 1 0 1
pertinentes aos objetivos e atribuies do sfc; propor e aprovar, previamente ao encaminhamento coordenao-geral do sfc tratada no inciso I do art. 3o, as diretrizes gerais do Plano Nacional de Cultura. Enquanto fiscalizador compete ao cnpc
acompanhar e avaliar a execuo do Plano Nacional de Cultura; fiscalizar, acompanhar e avaliar a aplicao dos recursos provenientes do sistema federal de financiamento da cultura e propor medidas que concorram para o cumprimento das diretrizes estabelecidas no Plano Nacional de Cultura. (brasil , 2005)
8 Presidente do rgo, ao qual cabe somente o voto de qualidade, nas votaes que resultem em empate. 9 Os representantes da sociedade civil integrantes do cnpc tero mandato de dois anos, renovvel uma vez, por igual perodo.
A dimenso normativa fica evidenciada no poder de aprovar o regimento interno da Conferncia Nacional de Cultura; e estabelecer o regimento interno do cnpc, a ser aprovado pelo Ministro de Estado da Cultura. Em termos executivos, so atribuies do Conselho: apoiar os acordos e pactos entre os entes federados, com o objetivo de estabelecer a efetiva cooperao federativa necessria consolidao do sfc; estabelecer cooperao com os movimentos sociais, organizaes no-governamentais e o setor empresarial; e incentivar a participao democrtica na gesto das polticas e dos investimentos pblicos na rea da cultura. Em termos numricos, o cnpc tem 60 componentes, sendo 28 nitidamente representantes dos poderes pblicos federais, estaduais, distrital e municipal; os demais, no-estatais, mas nem sempre da chamada sociedade civil, uma vez figurarem certas representaes em ponto intermedirio, por serem formalmente civil, mas com atividades, financiamento e at controle, pblicos. Do lado estatal, integram o Conselho: (1) o Ministro de Estado da Cultura 8 , 19 (dezenove) representantes do Poder Pblico Federal, 4 (quatro) representantes do Poder Pblico dos Estados e Distrito Federal e 4 (quatro) representantes do Poder Pblico Municipal; do lado no-estatal9 , 1 (um) re-
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presentante do Frum Nacional do Sistema S, 1 (um) representante das entidades ou das organizaes no-governamentais que desenvolvem projetos de incluso social por intermdio da cultura, 13 (treze) representantes das reas tcnico-artsticas10, 7 (sete) representantes da rea do patrimnio cultural 11 , 3 (trs) personalidades com comprovado notrio saber na rea cultural, 1 (um) representante de entidades de pesquisadores na rea da cultura 12 , 1 (um) representante do Grupo de Institutos, Fundao e Empresas (gife), 1 (um) representante da Associao Nacional das Entidades de Cultura (anec); 1 (um) representante da Associao Nacional dos Dirigentes das Instituies Federais de Ensino Superior(andifes); 1 (um) representante do Instituto Histrico e Geogrfico Brasileiro(ihgb) e 1(um) representante da Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia (sbpc)13 . De todo, perceptvel a ampla maioria da representao no-estatal no Conselho, o que d vantagens a este segmento, no desempenho das distintas atribuies. O cnpc deve sua criao Lei n. 9.649, de 27 de maio de 1998, que dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica 14 mas, como visto, a ntegra de suas competncias est em Decreto, o que o torna suscetvel a mltiplas e instantneas variaes, porque a norma que define seus afazeres pode ser alterada a qualquer momento e unilateralmente pelo Chefe do Executivo. A natureza do cnpc evidentemente poltica, no apenas pelo que revela a sua designao, mas por cada uma e principalmente o conjunto de suas competncias, todas construdas no sentido de interferir nos rumos pblicos adotados para a cultura. Contrastando esta concluso com a composio do conselho, na qual muitos dos seus integrantes emanam de rgos de representao cultural, infere-se que esta opo se justifica muito mais por questo de legitimidade que de expertise, pos-
10 Especificamente: a)artes visuais; b)msica popular; c)msica erudita; d)teatro; e)dana; f)circo; g)audiovisual; h) literatura, livro e leitura; i) arte digital; j) arquitetura e urbanismo; k) design; l) artesanato; e m) moda. 11 Especificamente: a)culturas afrobrasileiras; b)culturas dos povos indgenas; c)culturas populares; d)arquivos; e)museus; f)patrimnio material; e g)patrimnio imaterial. 12 A ser definido, em sistema de rodzio ou sorteio, pelas associaes nacionais de Antropologia, Cincias Sociais, Comunicao, Filosofia, Literatura Comparada e Histria. 13 Alm destes, so conselheiros convidados, mas sem direito a voto, representantes: das Academias Brasileira de Letras e de Msica, do Comit Gestor da Internet no Brasil (cgibr), do Campo da TV Pblica, do Ministrio Pblico Federal, das Comisses de Educao do Senado e da Cmara Federal. 14 Art.16.Integram a estrutura bsica: IV -do Ministrio da Cultura o Conselho Nacional de Poltica Cultural, a Comisso Nacional de Incentivo Cultura, a Comisso de Cinema e at quatro Secretarias.
to que versam sobre polticas e no sobre tcnicas dos fazeres das respectivas reas.
Os conselhos almejados pelo sistema nacional de cultura em cont raste com seus paradigmas constitucionais
Alm da atual configurao do cnpc, pode-se ter conhecimento dos conselhos almejados pelos idealizadores do Sistema Nacional de Cultura observando a clusula nona do acordo de cooperao firmado entre a Unio/Ministrio da Cultura e os demais entes da federao brasileira, redigida nos seguintes termos:
Clusula nona dos conselhos
Os Conselhos de Poltica Cultural constituem espaos de pactuao de polticas pblicas de cultura, devendo apresentar, pelo menos, as seguintes competncias:
a. laborar e aprovar os planos de cultura a partir das orientaes aprovadas nas conferncias, no mbito das respectivas esferas de atuao; b. Acompanhar a execuo dos respectivos planos de cultura; c. Apreciar e aprovar as diretrizes dos Fundos de Cultura no mbito das respectivas esferas de competncia; d. Fiscalizar a aplicao dos recursos recebidos em decorrncia das transferncias entre os entes da federao; e. Acompanhar o cumprimento das diretrizes e instrumentos de financiamento da cultura. f. Pargrafo nico. Os Conselhos de Poltica Cultural tero carter deliberativo e consultivo e sero compostos por no mnimo 50% de representantes da sociedade civil, eleitos democraticamente. (brasil , 2010)
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Enquadrando os conselhos descritos no acordo de cooperao dentro dos critrios de classificao dos congneres constitucionalmente referenciados, chega-se, em gnero, ao seguinte perfil: - Quanto insero normativa , esta fica indefinida e a critrio do ente pactuante que, se seguir o exemplo da Unio, criar e disciplinar seu conselho de poltica cultural por meio de decreto, o que no desejvel, pela fragilidade e instabilidade da norma. So recomendveis duas atitudes, por parte da Unio: requalificar a norma de disciplina do seu prprio cnpc, alm de aditar o pacto, ao menos recomendando que os demais entes adotem e disciplinem seus conselhos por meio de lei. - Quanto vinculao potestativa , mesmo no expressa, infere-se, pelas competncias, maior probabilidade de se atrelar a rgo executivo. Contudo, h lapsos indicativos de autonomia (Elaborar [...] os planos de cultura [...]) e de ser auxiliar, simultaneamente, de rgo de representao social ([...] a partir das orientaes aprovadas nas conferncias [...]). Nota-se haver a necessidade de definir, com clareza, os vnculos dos conselhos, como condio material a dar coerncia as suas prerrogativas, para que estas no se choquem com a de outros rgos, sobretudo quando definidas pela Constituio. Quanto ao produto final da atuao, apesar de o pargrafo nico da clusula transcrita acentuar que os Conselhos de Poltica Cultural tero carter deliberativo e consultivo, observa-se, de fato, o seguinte quadro: possuem competncias executivas (elaborar planos), normativas (aprovar planos e diretrizes) e fiscalizatrias (fiscalizar a aplicao de recursos e o cumprimento de metas). De fato, entre as clusulas mnimas, nenhuma se refere a competncias consultivas, que eventualmente podem aparecer por deliberao do ente pactuante. Esta desarmonia entre os carteres declarados e os reais certamente decorre da falta de clareza da vinculao dos conselhos.
Quanto composio, so, em princpio, pblico-social: paritrio, podendo avanar para majoritariamente ou at exclusivamente social. A adequao e possibilidade jurdica das opes somente podem ser aferidas diante dos ajustes acima sugeridos. Quanto natureza preponderante, esta, segundo as competncias mnimas definidas no termo de cooperao, poltica, pois at a fiscalizao da aplicao de recursos , certamente, relacionada ao atingimento de objetivos e metas do SNC, sob pena de usurpao das competncias dos conselhos ou tribunais de contas, que fazem a anlise tcnica dos investimentos.
Consideraes f inais
O avano da democracia participativa impulsiona a organizao e o ingresso da sociedade civil nos espaos pblicos, por distintas formas, sendo a participao em conselhos uma das preferenciais. Junte-se a isto o fato de que a vigente Constituio do Brasil prdiga em reconhecer e at disciplinar conselhos, para atuaes em diferentes segmentos. Paralelamente, avanam em importncia as polticas culturais, com propostas ousadas, como a que almeja estruturar, para o pas, um Sistema Nacional de Cultura, a ter funcionamento de forma eficiente e legtima. Para tais desideratos, mais uma vez entra em cena a ideia de que conselhos amplos em representao e robustos em competncia formam a soluo ideal. Estas ampliaes, para serem legtimas, devem ser ponderadas dentro do quadro constitucional que ainda alberga, com grande prestgio, o sistema representativo e o presidencialismo puro, obrigando a que na criao de novos conselhos equacionem-se muitos valores e sopesem-se muitas variveis. A adequada construo de um conselho de polticas culturais de bom prestgio e regular atuao demanda insero em norma de hierarquia que lhe garanta segurana e perenidade; tambm
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necessrio clareza de vinculao da sua atividade, como condio indispensvel definio de suas competncias, estas que devem ser a baliza para o recrutamento da composio respectiva. Desconsiderar essas interconexes na criao dos conselhos de polticas culturais leva formao de rgos disformes ou, no mnimo dotados da compreenso invertida relativamente ao grande papel ao mesmo tempo aglutinador e plural desempenhado pela cultura.
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Polticas Culturais, Democracia e Conselhos de Cultura
Poltic a s Cultur ais , D emocr acia e Conselhos de Cultur a

Iuri Rubim1 Juan Brizuela2 Renata Leahy3
1 Jornalista e editor de contedos multimdia. Entre os seus trabalhos favoritos, est o Blog das Ruas no portal Terra (2008/2009). Atualmente, coordena a implantao dos Centros Juvenis de Cincia e Cultura, pela Secretaria de Educao da Bahia e o blog Movimento Cultura Brasil. 2 Graduado em Relaes Internacionais (ucc/Argentina). Mestrando do Programa Multidisciplinar em Cultura e Sociedade do ihac/ufbae pesquisador em formao sobre polticas culturais do cult. 3 Mestranda do Programa Multidisciplinar de Ps-Graduao em Cultura e Sociedade e cursa o Bacharelado Interdisciplinar em Artes com rea de Concentrao em Polcicas e Gesto da Cultura, ambos pela Universidade Federal da Bahia. 4 www.conselhosdecultura.ufba.br 5 www.cult.ufba.br
Int roduo
Este texto fruto de uma pesquisa nacional sobre os conselhos de cultura e integra o projeto Polticas Culturais, Democracia e Conselhos de Cultura 4 , coordenado pelo professor Antonio Albino Canelas Rubim e realizado pelo Centro de Estudos Multidisciplinares em Cultura (cult)5 da Universidade Federal da Bahia (ufba), com apoio do Ministrio da Cultura.
Entre julho e outubro, a equipe do cult/ufba examinou leis, decretos e regimentos que instituem e regulamentam o funcionamento dos conselhos estaduais de cultura do Brasil, alm do Conselho de Cultura de Braslia e do Conselho Nacional de Poltica Cultural. A cada unidade federativa pesquisada, era preenchido um formulrio, posteriormente revisado pelo presidente, vice-presidente ou secretrio do respectivo conselho. No decorrer da investigao, surgia no apenas o retrato atual dos conselhos de cultura no pas, mas tambm uma srie de questionamentos de ordem conceitual, que acabaram por direcionar os esforos de reflexo deste texto para questes no muito debatidas, como os fundamentos da paridade e a legitimidade da escolha de membros da sociedade civil na composio dos conselhos. Naturalmente, este texto tambm se baseia em produes acadmicas recentes sobre o tema, que muito contriburam para o aprofundamento das questes discutidas nas prximas pginas. A expectativa de toda a equipe que trabalhou neste projeto que o resultado desta pesquisa, bem como de toda a publicao, seja til no aperfeioamento e na consolidao dos conselhos de cultura do Brasil.
6 Neste item, agradecemos a colaborao da pesquisadora Ceclia Soto.
Histr ico dos conselhos de cultura6
O surgimento dos conselhos de cultura no Brasil ocorre no contexto da criao de uma srie de conselhos tcnicos de diversas reas, a maioria deles previstos na Constituio de 1934. Em 1937, seria criado o Conselho Consultivo do Servio do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (sphan) e, um ano mais tarde, o Conselho Nacional de Cultura (cnc).
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iur i rubim, juan br izuel a & r enata l eah y
Entretanto, como avisa a pesquisadora Lia Calabre (2010), no se tem informaes da existncia efetiva desse primeiro Conselho Nacional de Cultura. Tanto que, ainda segundo a pesquisadora, a primeira referncia posterior a criao de um novo cnc, desta vez em 1961, durante o governo Jnio Quadros e ligado diretamente ao presidente da repblica. Pouco tempo depois, em 1966, o regime militar extinguiu o cnc, sob a alegao de que realizava apenas aes pontuais, de pouca abrangncia, e o substituiu pelo Conselho Federal de Cultura (cfc). Ao criar este rgo para o campo cultural, os militares mostraram uma mudana de viso que significou um reconhecimento das diferenas e especificidades entre as reas de educao e cultura, muito embora a primeira continuasse a ocupar lugar destacado no Ministrio de Educao (silva , 2001). O cnc tinha como prioridade poltica a recuperao das instituies de cultura nacionais sob a responsabilidade do governo federal e a institucionalizao da rea cultural no campo da administrao pblica. Para isso, as atribuies do Conselho Federal eram de estimular a criao dos Conselhos Estaduais de Cultura, Secretarias de Cultura; formular a poltica cultural do pas e elaborar o Plano Nacional de Cultura, que levasse em considerao diversidade regional. Para o modelo de poltica cultural autoritria dos militares, urgia amparar e assistir as instituies culturais, a partir de um largo plano de envergadura nacional que garantisse ao governo federal agir de forma eficiente na defesa dos imensos patrimnios dispersos em todo o territrio nacional e a memria nacional. (moraes, 2007) Entretanto, segundo Calabre, ao mesmo tempo, havia uma srie de interdies legais que limitavam a atuao dos Conselhos e muitas vezes o prprio governo imputava ao rgo um papel que deveria ser cumprido por uma instncia executiva. O cfc foi eficiente na atribuio
p o l t i c a s c u l t u r a i s , d e m o c r a c i a e c o n s e l h o s d e c u l t u r a . . . 1 1 3
de fomentar a criao de Conselhos de Cultura nos outros nveis de governo, em especial, o estadual, estabelecer diversos convnios e obter liberao de recursos para variados projetos. Tambm era tarefa do cfc implementar as casas de cultura, sendo a primeira inaugurada em 17 de dezembro de 1970, na cidade de Lenis, na Bahia. Em sua trajetria, o cfc apresentou alguns planos de cultura para o governo em 1968, 69 e 73, mas nenhum deles foi posto em prtica. Uma das principais consequncias que esta pesquisa pode verificar, que at 1973 foram criados mais da metade dos conselhos estaduais em atividade atualmente (ver grfico 1). Este nmero pode at mesmo ser maior, pois h uma polmica sobre a questo: Adonias Filho (1978 apud calabre , 2010) alega que, Ano daj Lei de fundao Conselho at 1971, existiam no pas 22 do conselhos estaduais de cultura.
Quantidade
6 5 4 3 2 1 0 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06
Ano
Grfico 1 Ano da Lei de fundao do conselho
Vale ressaltar pelo menos seis excees, conselhos estaduais que precederam o Conselho Federal de Cultura. Os de So Paulo e do Estado da Guanabara, citados em artigo por Lia Calabre (2010), e trs na regio nordeste: o do Cear, citado pelo pesquisador Alexandre Barbalho 7, e os conselhos do Piau, da Pa-
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raba e de Santa Catarina, identificados pela presente pesquisa. Marco para a disseminao e incorporao dos conselhos pela gesto pblica, a Constituio Federal de 1988 estimulou, alm da criao de conselhos municipais inclusive em cultura, mas tambm reas como educao, sade e direitos da criana e do adolescente , a incorporao de novas atribuies para os mesmos. Neste contexto, possvel observar as caractersticas singulares dos conselhos de cultura se comparados a colegiados de outras reas. Se, por um lado, j havia uma forte presena de conselhos de cultura no territrio nacional pr-constituio (no caso, conselhos estaduais), por outro, mesmo no ps-1988, os conselhos de cultura no eram pensados numa lgica de abertura para que a sociedade tivesse uma interferncia efetiva na formulao de polticas pblicas. Compostas principalmente por notveis, mas tambm por especialistas da rea, esses conselhos eram entendidos como instncias de assessoramento, das quais as pastas de cultura poderiam dispor sempre que necessrio, ainda que esta pesquisa tenha identificado atribuies deliberativas em diversos conselhos estaduais (inclusive naqueles anteriores constituio) 8 . A participao social atravs de conselhos de cultura, da forma como compreendida hoje, sequer estava em questo at bem pouco tempo. Dito de outra forma, nem o Estado tinha o imperativo de partilhar seu poder de deciso, nem a sociedade civil conseguia demandar a criao desses espaos de formulao de polticas pblicas. O surgimento de conselhos de cultura pensados enquanto espaos de dilogo entre Estado e sociedade ocorre principalmente a partir da nova poltica federal da cultura, que tem incio em 2003, com destaque para o Sistema Nacional de Cultura (snc), quando proposto um papel mais relevante para os conselhos no campo cultural.
7 Ver o captulo Orientando a cultura: o Conselho de Cultura do Cear nos anos 1960-70.
8 Muitos regimentos dos conselhos estaduais previam como parte de suas funes, a elaborao de planos de cultura com aplicao de recursos, como o Conselho Federal de Cultura, e os conselhos de Rio Grande do Norte ou Sergipe.
9 Embora tenha ocorrido em 2010, a II Conferncia Nacional de Cultura foi antecedida por um processo que envolveu a realizao de conferncias municipais e estaduais, que teve incio em 2009.
10 O dado original da munic 2009 revela 1372 conselhos municipais em atividade, incluindo o Conselho de Braslia. Entretanto, a presente pesquisa relaciona o Conselho de Cultura do Distrito Federal juntamente com os conselhos estaduais. O dado fornecido pela munic foi, portanto, reduzido, para que no houvesse duplicidade na contagem dos conselhos.
A demanda por institucionalizao da cultura por parte do snc acompanhada pela realizao de conferncias nacionais da rea, em 2005 e 2009/2010 9 , que tiveram grande poder de mobilizao tambm explica a ampliao significativa dos conselhos de cultura no pas nos anos 2000. Nas palavras da pesquisadora Lia Calabre (2010, p. 122): Dentre as condies para a adeso ao snc, por parte dos municpios, est o compromisso de criao de Conselhos Municipais de Poltica Cultural. Embora os anos 90 tenham representado um avano enorme nos nmeros de conselhos de cultura criados no pas, quando surgiram 249 conselhos municipais (ante 60 criados at ento), nada se compara ao que se passou nos anos 2000, quando o nmero total de conselhos mais que quintuplicou, alcanando a marca 1371 10 em 2009, o que equivale a quase um quarto do total de municpios do pas. preciso destacar que, em paralelo ampliao do nmero de conselhos existentes, a composio desses colegiados tambm foi alterada, incorporando representantes de rea, dos trabalhadores, dos empresrios, de minorias e outros segmentos sociais etc. As funes e a composio dos conselhos, enfim, tornaram-se mais complexas. Vale, ainda, mencionar o ocaso do cfc e a criao de um novo conselho nacional para o campo da cultura. No final dos anos 1970 e durante os anos 1980, o cfc teve um papel cada vez menor na poltica pblica para o campo da cultura, possivelmente pela criao de organismos culturais a nvel federal que vo assumindo as funes antes desempenhadas pelo cfc. Na constituio de 1988, no aparece nenhuma meno ao cfc. Em 1991, o governo de Fernando Collor de Mello extingue o Ministrio da Cultura criado em 1985 e todos os rgos vinculados a ele. Um ano depois, o presidente Itamar Franco recria
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o Ministrio da Cultura com um novo rgo colegiado na sua estrutura, o Conselho Nacional de Poltica Cultural (cnpc). Pouco influenciado pelas novas lgicas de participao poltica dos anos 80, este novo conselho de notveis foi paulatinamente esvaziado durante a administrao de Francisco Weffort (1995-2002) na pasta federal para a cultura. O nmero de membros foi reduzido de 24 para nove, em 1996, at ficar completamente vazio em 2000, quando os membros do conselho so as prprias secretarias e instituies vinculadas ao Ministrio11 . Um dos muitos absurdos das polticas culturais aplicadas durante o neoliberalismo: um conselho nacional de cultura sem nenhuma presena da sociedade civil, sequer de personalidades ou tcnicos como aqueles do comeo do sculo XX. O cnpc foi reformado e refundado em 2005. Est em operao desde 2007 e composto em sua maioria por representantes da sociedade civil, indicados, em geral, pelos colegiados setoriais e por organizaes especficas. Funcionando com regularidade, espera-se que seja uma referncia para os demais conselhos de cultura do pas.
11 Lia Calabre (2010) afirma, segundo depoimentos, que medida que os mandatos dos conselhos foram-se extinguindo no houve reconduo dos conselheiros ou novas nomeaes. 12 Considerados os conselhos de cultura abrangentes, cujos interesses so sistmicos e que tratam em geral de polticas pblicas da rea. Esse nmero aumentaria consideravelmente caso inclussemos no levantamento conselhos de patrimnio ou de linguagens. 13 Sendo que trs deles encontram-se atualmente desativados: Par, Paran e Tocantins.
Quantos conselhos de cultura existem no Brasil?
Atualmente no Brasil existem 1398 conselhos de cultura 12 . So 1371 conselhos municipais, vinte e seis relativos aos estados e ao Distrito Federal13 e um federal o Conselho Nacional de Poltica Cultural.
Conselhos Estaduais de Cultura - Quantidade por regio
4
(CO)
2
(S) (SE)
9
(NE) (N)
Sul Sudeste Norte Nordeste Centro-Oeste
Grfico 2 Conselhos Estaduais de Cultura - Quantidade por Regio
Conselhos Municipais de Cultura - Quantidade por regio
184 37 193 (NE) (CO)

(N)
215
(S)
742
(SE)
Sul Sudeste Norte Nordeste Centro-Oeste
Grfico 3 Conselhos Municpais de Cultura - Quantidade por Regio
Segundo a Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (munic/ibge), de 2009, enquanto os conselhos municipais representam um quarto dos 5565 municpios existentes no pas (um aumento de mais de 7% em relao munic de 2006), a presena de conselhos de cultura nos estados e Distrito Federal chega a 96,30%, apesar da sempre necessria ressalva que trs desses conselhos encontram-se temporariamente desativados o mandato do conselho anterior acabou e, at o encerramento desta etapa da pesquisa, no havia sido empossado um novo colegiado. Portanto, para efeito de contabilizao dos demais dados coletados, esta pesquisa considera apenas o universo dos 23 conselhos estaduais em atividade. Conforme mencionado anteriormente, a maioria dos conselhos estaduais de cultura foi gestada acompanhando a criao do Conselho Federal de Cultura, nas dcadas de 60 e 70, ao tempo que os municipais foram incentivados pela Constituio de 1988, e, principalmente, a realizao de conferncias nacionais
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de cultura e o surgimento do Sistema Nacional de Cultura, na primeira dcada dos anos 2000. No campo da cultura, diferena de outros conselhos gestores de polticas pblicas, no existem mecanismos obrigatrios de repasse de recursos federais para os estados e municpios. (calabre, 2010) Alm da influncia j citada do Sistema Nacional de Cultura, caso se confirme a aprovao do Pr-Cultura e da pec15014 , atualmente em tramitao no Congresso Nacional, esperase que ocorra uma nova onda de criao de conselhos municipais de cultura, na medida em que esta ser uma contrapartida exigida para o repasse fundo a fundo previsto na nova lei e na pec.
A efet iva at uao dos conselhos
14 Alm da vinculao oramentria de, pelo menos, 2% para Unio, 1,5% para Estados e 1% para Municipios destinados s respectivas pastas de cultura, a pec-150, juntamente com o Pr-Cultura prev que a Unio repasse pelo menos metade desses recursos para os outros entes federativos, demandando, assim, estruturas de gesto para tais recursos, como fundos e conselhos de cultura.
Ainda que muitos conselhos existam formalmente, muitos deles podem estar inativos a exemplo dos conselhos estaduais do Par, Paran e Tocantins ou possuir um funcionamento to irregular que resulte numa atuao pouco significativa para o campo cultural local. Um bom parmetro para checar a efetiva atuao a existncia de reunies nos ltimos doze meses e a regularidade com que se do as mesmas. Todos os 23 conselhos estaduais de cultura (incluindo o Conselho de Cultura do Distrito Federal) realizaram reunies nos ltimos 12 meses. Atravs do grfico 4, pode-se verificar com Conselhos Estaduais de Cultura Regularidade que frequncia ocorreram as reunies dos conselhos estaduais.
Quadrimestral e semestral 2 3 Bimestral ou trimestral Frequncia irregular 1
17 Mensal ou menor
Grfico 4 Conselhos Estaduais de Cultura - Regularidade
Ainda segundo a munic 2009, no caso dos municpios, 1015 conselhos, de um total de 1371, reuniram-se no perodo destacado. No h informao sobre a regularidade de suas reunies. J o Conselho Nacional de Poltica Cultural reuniu-se nos ltimos 12 meses com regularidade bimestral.
Nova inst it ucionalidade: ent re o estado e a sociedade civil
15 O conceito de instituies hbridas foi trabalhado originariamente por Leonardo Avritzer. Ver comentrio do mesmo no artigo de Ceclia Soto, includo neste livro.
No Brasil, as novas formas de participao poltica, entendida como a efetiva participao da sociedade civil na tomada de decises, tm como base a constituio de 1988. (raichelis, 2000; tatagiba, 2002; mata-machado, 2010) Destacamse a discusso pblica realizada nesses anos; as experincias pioneiras nas reas de Sade, Educao, Assistncia Social, Criana e Adolescente, e a criao de inmeros conselhos a partir do ano 2000 j imbudos de uma nova viso de Estado como uma instituio porosa e aberta participao social. A novidade na forma institucional dos conselhos pode ser observada na sua composio. Segundo Elenaldo Teixeira (2000), ainda que a composio normalmente esteja definida por lei, em geral os membros do conselho so eleitos em conferncias ou fruns em que esto representados a sociedade civil e o governo. Nesta composio se incluem diversos atores do campo social sobre os quais no h relao de hierarquia ou autoridade. neste sentido que alguns autores os chamam de instituies hbridas, j que envolvem a partilha de espaos de deliberao entre representantes estatais e entidades da sociedade civil. (pereira, 2000)15 Alguns conselhos criados nos anos 1980 eram instncias exclusivas de participao da sociedade civil como os primeiros conselhos populares da zona leste de So Paulo, segundo Ana
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Teixeira (2005) , para logo formar parte da estrutura legal do Estado, ocupando um espao importante na definio das polticas pblicas. Precisamente por isto, diz Teixeira, no podemos considerar estas esferas pblicas como no estatais, j que existe uma vinculao institucional ao aparelho do Estado. Isto resulta evidente na necessidade de homologao das decises do conselho pelo governador ou secretrio da pasta, inclusive do regimento interno. Contudo, os conselhos quebram a hegemonia de velhos atores como o governo, o parlamento, o poder judicirio ou os grupos de presso, inserindo a sociedade dentro da esfera estatal na busca de mecanismos de persuaso para instalar uma agenda mais sensvel a suas demandas. (telles, 1994 apud teixeira, 2000) No caso dos conselhos de cultura, cujos primeiros colegiados foram criados na dcada de 1930, o novo contexto institucional implica pensar no somente na representao dos setores culturais e da sociedade civil, mas principalmente na criao de mecanismos concretos para que estes possam ter ingerncia nas polticas pblicas para o campo da cultura. Os primeiros conselhos como vimos no comeo deste texto foram pensados como um corpo de notveis e/ou especialistas, no sendo prevista a participao de outros setores culturais. Muito menos, claro est, foi pensado como forma de participao poltica por parte da sociedade. O Conselho Federal de Cultura dos anos 1960 chegou a buscar maior articulao com os artistas, mas trabalhava com uma concepo elitista da cultura, na qual poucos podiam postular ou integrar este conselho16. Sancionada a constituio de 1988, so estabelecidos mecanismos especficos de participao poltica que outorgam maior poder a prticas cidads, entre elas os conselhos. Esta transformao muito mais recente, e procura superar os antigos conselhos de notveis, de tcnicos ou especialistas
16 Isso tambm pode ser observado na forma de eleio dos conselheiros, que no era em conferencias ou assembleias com alta participao cidad: eram eleitos diretamente pelo presidente da nao.
atravs de uma nova institucionalidade de gesto participativa e de efetivo controle social que atinja uma verdadeira democratizao das polticas pblicas. (pontual , 2008) A cogesto entre governo e sociedade civil, a deliberao participativa e o controle social so as chaves que definem a nova institucionalidade que se procura como horizonte de possibilidades e como desafios para os conselhos de cultura no Brasil do sculo xxi.
Composio dos conselhos
Segundo o ibge (2010), dos 1.371 conselhos municipais de cultura do pas, 1.158 so considerados paritrios; isto , possuem equilbrio do nmero de representantes do governo e da sociedade civil. J em relao aos Estados, a presente pesquisa apurou que oito dos 23 conselhos em atividade possuem uma composio 15 no possuem paridade, mas tm preComposio -paritria, Conselhos e Municipais de Cultura - Paridade domnio da presena da sociedade civil.
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No-Paritrio Paritrio 1158
Grfico 5 Composio - Conselhos Municpais de Cultura - Paridade Composio - Conselhos Estaduais de Cultura - Paridade
8 15
No-Paritrio Paritrio
Grfico 6 Composio - Estaduais de Cultura - Paridade
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Os limites da par idade
Duas ideias so a base de toda a luta para que os conselhos todos eles, e no apenas os de cultura sejam paritrios: a participao social, que ser tratada mais adiante neste texto, e o equilbrio de foras entre o conselho e o governo, seja municipal, estadual ou federal. Um conselho totalmente submetido ao governo, a ausncia de autonomia para a crtica, uma negao da prpria existncia do conselho. Ou pior: uma aparncia de conselho, que serve apenas como satisfao s demandas da sociedade, sem que haja participao ou interferncia real nas polticas pblicas. Em suma, preciso assegurar que o conselho, sejam quais forem suas atribuies, tenha independncia para o exerccio pleno das mesmas. nessa perspectiva que se fundamenta a necessidade de limitar a participao governamental nos conselhos. Uma diviso paritria entre governo e sociedade na formao do conselho significa, pelo menos em tese, que o governo tem que negociar com a sociedade a pauta do conselho. A luta pela paridade , pois, um ponto de partida, a garantia de patamar mnimo de dilogo a partir do qual o conselho possa, efetivamente, cumprir o seu papel de instituio hbrida, localizada nas interseces: Estado e sociedade. Embora fundada em bases legtimas, a paridade uma questo mais complexa do que pode parecer inicialmente e demanda uma reflexo aprofundada. Em primeiro lugar, porque comeam a haver desdobramentos e novas interpretaes sobre esta questo. Em alguns conselhos, como os de sade, ela pode ser entendida tambm como uma presena igualitria dos vrios grupos de interesse afetados pelo mesmo. Ou seja, ao invs do binmio governo x sociedade civil, comea a existir a demanda pelo mesmo nmero de assentos para agentes pblicos, profissionais de sade e
usurios. Nesse sentido, a paridade deixa de ser apenas um mecanismo de controle democrtico do governo e assume o papel de regulador desses distintos interesses. A maior dificuldade para se trabalhar com a paridade nos conselhos, entretanto, localiza-se na clareza do que se entende como governo e sociedade civil.
G o v e r n o x Po d e re s L e g i s l a t i v o e J u d i c i r i o
Esta pesquisa observou que, em geral, os regimentos e leis que instalam e determinam o funcionamento dos conselhos estaduais de cultura no fazem uma distino clara entre governo e poder pblico, o que gera indefinies sobre a composio de foras em cada conselho. Quando um governante eleito, ele assume um mandato para comandar o poder executivo; isto , recebe autoridade, investida pelo voto popular, para montar um gabinete e gerir uma srie de estruturas estatais que prestam servios pblicos. Em poucas linhas, isso o que chamamos governo. J poder pblico tem um sentido mais amplo, na medida em que abrange tambm mais dois poderes da democracia brasileira: o poder legislativo e o judicirio. Esses dois outros poderes no apenas tm funes distintas do poder executivo entre elas o prprio controle deste poder como seus representantes podem no estar alinhados com a base ideolgica e o programa de governo das autoridades eleitas.
Extrato do Regimento Interno do Conselho de Cultura de Gois, de 2003
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O Conselho de Gois prev em seu regimento (extrato acima) um conselho paritrio, em que metade escolhida pelo governo. J o Conselho do Amazonas intitula-se paritrio, embora os representantes do governo sejam apenas uma parcela da metade reservada ao poder pblico (extrato a seguir).
Extrato do Regimento Interno do Conselho de Cultura do Amazonas, de 2008
O que esta argumentao sustenta que, quando um conselho tem entre seus integrantes membros do governo (ou escolhidos pelo governo), eles tendem a agir em bloco, pois representam o mesmo projeto e respondem a uma mesma autoridade, no caso, o governante eleito. J quando o conselho prev cadeiras destinadas a membros do poder pblico, ele no necessariamente ter essa unidade, pois ali podem estar presentes parlamentares de oposio e juzes ou desembargadores cujas posies diferem daquelas do governante atual. Em suma, a categoria governo, ao menos em tese, significa que uma poro determinada do conselho estar alinhada com o poder executivo, enquanto que, na categoria poder pblico, no existe essa garantia, dado que parte de seus integrantes poder ter posies divergentes.
Embora agreguem valor e uma diversidade de perspectivas importante para os conselhos de cultura, parlamentares e membros do poder judicirio no podem ter a sua participao nos colegiados entendida como semelhante aos representantes do governo, na medida em que no se pode prever o comportamento desses integrantes do poder pblico. Assim, a oposio governo x sociedade, base da demanda pela paridade, no se realiza, pois existem agentes pblicos como legisladores, membros do poder judicirio e at mesmo do ministrio pblico que no podem facilmente ser enquadrados em nenhuma das duas categorias. fundamental compreender as diferencias entre governo e poder pblico nesta discusso porque permite compreender no s as demandas de participao efetiva da sociedade civil e movimentos culturais, mas tambm as demandas das mltiplas entidades estatais e das diversas esferas de governo de participar nos conselhos, como veremos em seguida.
E s f e ra s v a r i a d a s d e g o v e r n o
Frequentemente, os conselhos de cultura prevem entre seus membros autoridades ou tcnicos de rgos pblicos pertencentes a outras esferas federativas. Essa norma qualifica os conselhos, projeta o seu campo de ao para alm de limites mais imediatos e refora o pacto federativo. Entretanto, em alguns conselhos de cultura entre os quais trs dos conselhos estaduais paritrios estudados tais representantes ocupam cadeiras que poderiam ser destinadas ao governo. Se, por um lado, isto enfraquece a posio do executivo nesses colegiados; por outro, supe uma maior participao dessas outras esferas pblicas tradicionalmente excludas dos conselhos para a cultura. Mesmo o Conselho Nacional de Poltica Cultural (cnpc) agrega representantes de governos estaduais e municipais
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entre seus integrantes, colocando o governo stricto sensu em franca minoria.
Extrato do Regimento Interno do Conselho Nacional de Poltica Cultural, de 2009
Da mesma forma que no tpico anterior, aqui tambm vlido o argumento que representantes de outras esferas de governo no necessariamente estaro alinhados a um governo de uma instncia de poder especfica. Qual seria a motivao do presidente do Conselho de Reitores das Universidades Cearences, cuja participao est prevista no Conselho Estadual de Cultura (extrato abaixo), para alinhar-se sempre com o governador do Estado?
Extrato do Decreto no 27.610, de 27 de outubro de 2004 (Cear)
Mais uma vez, a falta de definio sobre o posicionamento dos integrantes considerados poder pblico (neste caso, aqueles pertencentes a outras esferas federativas) impede qualquer desenho de foras e, consequentemente, uma discusso consistente sobre o sentido da paridade.
Ent idades hbr idas
Se j difcil distinguir e organizar conceitualmente representantes de rgos do poder pblico, a coisa complica de vez quando se trata de entidades hbridas. relativamente simples categorizar representantes do executivo e membros de sindicatos, movimentos sociais e ONGs, por exemplo. Mas como fazer essa distino com associaes de prefeitos? Ou com representantes do Sistema S, cuja manuteno feita com dinheiro pblico e gesto privada?
Extrato do Decreto no 12.616, de 9 de agosto de 2005 (Acre)
O Conselho Estadual do Acre, por exemplo, reserva um assento para o Servio Social do Comrcio (sesc) em sua metade governamental. J no Conselho do Maranho, prevista uma cadeira para o Frum Estadual do Sistema S, vinculada sociedade civil (extratos a seguir). Em Alagoas, o sesc, o Servio Social da Indstria (sesi) e o Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (sebrae) tambm possuem assentos no Conselho Estadual de Cultura. Porm, o regimento no explicita se o considera como governo, poder pblico ou sociedade civil.
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Extrato do Decreto no 24.720, de 3 de novembro de 2008 (Maranho)
Extrato do Decreto no 3.711 de 18 de setembro de 2007 (Alagoas)
Sejam entes pblicos que adotam expedientes da sociedade civil (como as associaes de prefeitos), sejam organizaes de natureza nica (Sistema S), o fato que, mais uma vez, o binmio governo x sociedade civil surpreendido por arranjo institucional que dificulta sua validade. Esta a dinmica da sociedade e qualquer esquema muito formal ser sobrepujado por sua fluidez.
Independncia
Uma vez constatada a dificuldade de se compreender a composio dos conselhos de cultura e, consequentemente, avaliar a sua correlao de foras somente com base na paridade, eis que preciso dar um passo alm e refletir sobre outra varivel que influi diretamente no equilbrio de poder nesses colegiados: o direito de escolha dos membros.
17 H variaes desses formatos e outras solues para nomeao. So, porm, casos muito restritos da a opo deste texto em trabalhar apenas com as possibilidades citadas. 18 importante destacar que esta pesquisa foi realizada com base nos regimentos e leis dos conselhos de cultura. Dinmicas e prticas no previstas nesses documentos no foram consideradas, afinal, sua aplicao sempre depender da disposio de cada gesto do Conselho.
Existem trs modalidades principais de determinar a nomeao de algum como membro de um conselho de cultura: indicao (do governo, de outro poderes e esferas pblicas e da sociedade civil), determinao no regimento os conselheiros natos e eleio17. Segundo os dados levantados pela presente pesquisa, em 12 conselhos estaduais de cultura, os membros da sociedade civil so eleitos ou indicados pela prpria sociedade civil. Apenas cinco conselhos estaduais de cultura mencionam claramente um processo eleitoral em suas normas de funcionamento. o caso do Conselho Estadual do Rio Grande do Sul, onde os membros da sociedade civil so escolhidos atravs de eleio18 (os outros quatro so Amazonas, Maranho, Mato Grosso e Minas Gerais). Como o mtodo de escolha est previsto no regimento que funda e regula o Conselho, trata-se de uma conquista permanente, cuja revogao depende de um debate pblico em fruns colegiados da sociedade gacha.
Extrato do Regimento Interno do Conselho de Cultura do Rio Grande do Sul
No outro extremo, foram encontrados seis conselhos estaduais de cultura (Bahia, Paraba, Pernambuco, Rio de Janeiro, Roraima e So Paulo) nos quais a totalidade dos membros da sociedade civil escolhida pelo governador ou secretrio de cultura. Nestes conselhos, a sociedade civil no tem nenhum tipo de influncia e o poder executivo tem total liberdade para
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escolher ou indicar os membros que participaro do conselho e que representaro os diferenciados setores culturais. A tendncia natural que o governo escolha membros da sociedade civil que sejam simpticos ao seu programa e ideologia. Trata-se, obviamente, de uma tendncia, pois alguns governantes podem agir de forma inesperada e montar um conselho independente, ainda que totalmente escolhido pelo governador 19 . No caso da Bahia, embora conste no regulamento do Conselho de Cultura a exigncia de indicao de membros da sociedade civil para a maioria das vagas, ele d poder absoluto ao governador do Estado para decidir quem sero os indicados, ainda que os nomes tenham que ser submetidos Assembleia Legislativa. Na gesto atual, temos um conselho simptico ao governo, mas capaz de fazer crticas. Os conselheiros foram escolhidos a partir de indicaes informais da sociedade civil, por deciso por prprio governo. Nada garante, todavia, que esta metodologia ou alguma forma ainda mais radical de compor o cec de forma independente seja adotada pelos prximos gestores estaduais.
19 Note-se que, ainda nesses casos, dificilmente sero convidados desafetos do governante em questo.
Extrato da Lei no 7.016, de 9 de dezembro de 1996 (Bahia)
O governador do Estado de So Paulo tem a mesma liberdade para escolher os membros do conselho de cultura.
Extrato do Decreto no 52.958, de 5 de maio e 2008 (So Paulo)
A ascendncia do governo sobre membros da sociedade civil e/ou de outros rgos do poder pblico, na medida em que responsvel pela seleo desses membros para o conselho de cultura, subjuga completamente o esprito de equilbrio de foras, a base da composio paritria. Em outras palavras, quando o governo detm o poder de escolha sobre os assentos reservados sociedade civil ou a qualquer outro rgo externo, a composio paritria torna-se, potencialmente, um mero formalismo.
Pa r t i c i p a o p o l t i c a n o s c o n s e l h o s
Pode parecer um paradoxo, mas bastante recente a discusso sobre a participao poltica nos conselhos de cultura do Brasil, ainda que estes existam desde a dcada de 1930. Poderamos pensar que depois da constituio de 1988, os conselhos de cultura se tornaram mais participativos, permeveis e sensveis as demandas do campo cultural. Contudo, a realidade indica que existem matizes, fenmenos especficos e at contraditrios destes conselhos que precisam ser analisados antes de chegar a concluses possivelmente equivocadas. Para comear, poderamos perguntar: como saber se existe participao poltica da sociedade civil nos conselhos de cultura? Trabalhamos aqui com a perspectiva de Bernardo Mata
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Machado, para quem importante diferenciar a efetiva participao poltica daquela que seria uma participao aparente, isto , diversas formas de cooptao ou manipulao. Para o autor, participar implica atos de tomada de decises, representando interesses coletivos - no individuais ou corporativos em espaos pblicos de debate e deliberao20. Segundo Ana Teixeira, a natureza deliberativa do conselho supe que a poltica pblica ser decidida dentro do conselho que, no mnimo, pode aprovar ou no as propostas que venham do governo. Participar nos conselhos implicaria um princpio de cogesto pblica partilhada entre o governo e a populao. (teixeira, 2005)21 Esta demanda da sociedade por uma efetiva participao poltica se insere numa luta frente a uma tradio profundamente elitista e autoritria que sempre marcou a relao do Estado com a sociedade no Brasil e que tem no clientelismo o seu fenmeno mais expressivo. (pontual , 2008, p. 161) Parafraseando a Pedro Pontual, podemos pensar a participao poltica nos conselhos de cultura como uma gesto participativa e descentralizada das polticas culturais. To importante resulta a demanda de participao nos novos mecanismos democrticos criados pela constituio de 1988, que autoras como Luciana Tatagiba e Ana Teixeira definem aos conselhos como:
instituies participativas permanentes, definidas legalmente como parte da estrutura do Estado, cuja funo incidir nas polticas pblicas em reas especficas, produzindo decises [...], e que contam com a participao de representantes do Estado e da sociedade na condio de membros com igual direito voz e a voto. (tatagiba; 2008, p. 164)
teixeira ,
20 Ver o texto de Bernardo Mata-Machado sobre este tema includo neste livro.
21 Contudo, a prpria autora reconhece que existem conselhos que dizem ser deliberativos quando, na pratica, so simplesmente consultivos.
2007 apud
pontual ,
22 Segundo Hamilton Faria, o conselho foi reorganizado em 1992. Ainda assim, s se tornou mais participativo na gesto pblica a partir de 2003. Ver, neste livro, o artigo Conselhos municipais de cultura: cultura participativa e cidadania cultural.
Logo depois da constituio de 1988, observamos diversas e at contraditrias situaes. Alguns conselhos municipais de cultura, como o de So Paulo, foram reformulados durante os anos 90 para incorporar estas demandas de participao poltica 22 . Vrios conselhos estaduais tambm so modificados; todavia, vrios ficaram atrelados a velha composio dos notveis, como o caso do cec da Bahia, apesar de ter seu regimento modificado em 1996. No plano federal, o velho cfc extinto e aparece nos anos 90 o Conselho Nacional de Poltica Cultural (cnpc). A modificao na denominao pareceria acolher a nova institucionalidade dos conselhos gestores de polticas pblicas. Porm, como foi discutido no histrico dos conselhos, ele desenvolveu uma trajetria errtica e descontinuada, sofrendo uma involuo at quase desaparecer e s foi resgatado na gesto de Lula, no comeo do sculo xxi. Ou seja, a constituio de 1988 no teve uma repercusso imediata no campo da cultura como aconteceu em outras esferas, como a Sade ou a Educao. Todavia, o legado de experincias e bases legais para os novos mecanismos de democracia participativa em outras reas, serviu de fundamento para as formulaes posteriores da rea cultural, mais especificamente o Sistema Nacional de Cultura (snc).
Escolha dos membros da sociedade civil
6 5 12
Escolhidos pelo governo Escolhidos pela sociedade civil Outros
Grfico 7 Escolha dos Membros da Sociedade Civil
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A alterao fundamental para o campo cultural deriva da proposta de implantao do snc a partir de 2005, que alenta as mudanas de diversos conselhos de cultura, e empolga a criao de numerosos conselhos municipais de cultura j embutidos nesta nova perspectiva de participao poltica. Afinal, o Sistema Nacional de Cultura introduz no setor gatilhos que colaboraram para a estruturao dos sistemas de educao e sade: a previso em lei de mecanismos de gesto (conselhos, fundos, dentre outros) para a ampliao do repasse de recursos federais. A partir destas observaes, e adiantando um pouco a discusso que teremos no final sobre as atribuies dos conselhos, possvel afirmar que, alcanar uma efetiva participao poltica nos conselhos, implica, em tese: a) no mnimo, a metade de seus membros seja da sociedade civil; b) que estes sejam eleitos democraticamente em assemblias, fruns especficos ou outros procedimentos democrticos; c) que escolham livremente o presidente do conselho; e d) que possam interferir fortemente na poltica pblica para o campo da cultura. Se fssemos testar esta hiptese, praticamente nenhum dos conselhos teria uma participao poltica ampla e ativa. A demanda pela efetiva participao poltica continua, portanto, sendo um desafio para a grande maioria dos conselhos no Brasil.
A E s c o l h a d o s P re s i d e n t e s
A escolha dos presidentes a terceira perna do trip juntamente com a composio do conselho e a escolha dos integrantes da sociedade civil que pode garantir aos conselhos de cultura uma atuao efetiva e independente.
Conforme afirmado anteriormente neste texto, embora os conselhos de cultura tenham nascido no Brasil nos anos 1930 do sculo passado, bastante recente o seu reconhecimento e a sua estruturao enquanto instituies que interferem ativamente nas polticas pblicas de cultura. Nesse sentido, a figura do presidente dos conselhos ganha importncia, na medida em que dita o ritmo dos trabalhos, negocia recursos para as atividades da instituio (nenhum conselho estadual possui oramento prprio) e representa oficial e politicamente o colegiado. A escolha dos presidentes dos conselhos estaduais de cultura , majoritariamente, feita por eleio. o caso, por exemplo, do Conselho Estadual de Cultura do Rio de Janeiro.
Extrato do Regimento Interno do Conselho Estaduual de Cultura do Rio de Janeiro
Como vemos no grfico abaixo, em seis conselhos, os presidentes so determinados previamente na base legal que os regula. Nesses casos a exemplo inclusive do Conselho Nacional de Poltica Cultural , identifica-se que os gestores da cultura no governo so, na totalidade das ocasies, os indicados.
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Conselhos Estaduais - Escolha do Presidente
Preside o Secretrio de Cultura* Eleio Outra

* determinado no Regimento
Grfico 8 Conselhos Estaduais - Escolha de Presidente
Formatos diferenciados de escolha dos presidentes
Existem dois casos em que a escolha dos presidentes dos conselhos no feita por eleio ou determinao previamente em regimento. No Amazonas, esses dois mecanismos so fundidos: o presidente tem mandato de um ano. O cargo necessariamente ocupado em alternncia pelo Secretrio de Cultura (determinao em regimento) e a eleio de um membro do conselho que represente a sociedade civil. J em Santa Catarina, a cada gesto, o presidente indicado livremente pelo governo estadual.
Extrato do Regimento Interno do Conselho de Cultura do Amazonas, de 2008
Extrato do Regimento Interno do Conselho Estadual de Santa Catarina, de 2008
Em mbito federal, fica estabelecido na lei de 2005 e no regimento interno que o presidente do cnpc ser o Ministro de Cultura. Em sua ausncia, assume a presidncia o secretrioexecutivo do MinC. Na ausncia deste ltimo, assume o Secretrio Geral do cnpc, escolhido pelo Ministro de Cultura. Nem na lei, nem no regimento, estabelecida a vice-presidncia do conselho.
Atribuies dos conselhos
Segundo Mata-Machado (2010) Falar em Conselhos pressupe, de antemo, estabelecer suas atribuies, poder de deciso e composio. A natureza do conselho, isto , qual sua funo no municpio, estado ou no pas, est diretamente ligado aos objetivos que se prope e pelos quais ele foi criado. A munic de 2009 explicita no glossrio o que se entende por cada uma destas questes. Fala que o conselho consultivo aquele em que seus integrantes tm o papel apenas de estudar e indicar aes ou polticas sobre sua rea de atuao. (ibge, 2010). Aqui os conselhos so rgos que, atravs de estudos e avaliaes, ajudavam na toma de decises para diferentes reas de governo O conselho normativo seria aquele que estabelece normas e diretrizes para as polticas e/ou a administrao de recursos relativos sua rea de atuao. Observamos este papel do conselho no reconhecimento e cadastro de instituies culturais ou na possibilidade de elaborar e aprovar normas para convnios culturais. O conselho deliberativo aquele que efetivamente tem poder de decidir sobre a implantao de polticas e/ou a administrao de recursos relativos sua rea de atuao. Cabe ao conselho a formulao das linhas gerais, diretrizes, do que seria a
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poltica cultural do governo nacional. Outro papel deliberativo est na concesso de subsdios a instituies cadastradas ou em decises sobre fundo de cultura. Finalmente, a pesquisa do ibge (2010) define o conselho fiscalizador, como aquele que fiscaliza a implementao e o funcionamento de polticas e/ou a administrao de recursos relativos sua rea de atuao. Como exemplo, vemos que os primeiros conselhos estaduais de cultura, eram a garantia de aplicao das diretrizes nacionais da poltica cultural, como os fiscalizadores dos subsdios outorgados ou avaliando o desempenho das instituies culturais que estivessem dentro da jurisdio estadual. A reflexo sobre estas quatro categorias, utilizadas pelo ibge, impe, necessariamente, o questionamento acerca do patamar de anlise em que se encontram. possvel observar que consultivo se diferencia claramente de deliberativo e ambas as categorias tratam do poder investido no conselho. Porm, fiscalizador e normativo dizem respeito ao funcionamento de cada colegiado. Uma investigao mais profunda 23 , portanto, deve dispor de diferentes critrios para examinar as atribuies citadas. Nem sempre a legislao clara em relao natureza e as atribuies do conselho, assim como a prtica consuetudinria dos mesmos que s vezes dificulta a compreenso do papel do conselho. A pesquisa se baseou, sempre que for possvel: a) na constituio estadual; b) nas leis da assembleia legislativa de criao e modificao do conselho; c) nos decretos do governador que criam ou modificam o conselho; e d) no regimento interno do mesmo. Uma constante entre vrios regimentos internos ou leis que regulamentam as atribuies do conselho o estabelecimento da sua natureza nos primeiros artigos da norma jurdica.
23 Antonio Albino Canelas Rubim faz uma anlise sobre conselhos e atribuies diferenciadas no artigo Conselhos de cultura: atribuies, carter, composio e democracia, includo neste livro.
Todavia, existem casos que incluem outros atributos entre as competncias do conselho, que no foram anteriormente explicitados. Nesse sentido, ilustrativo o Conselho Estadual de Cultura do Rio Grande do Norte, que estabelece, no marco jurdico, seu carter consultivo, deliberativo e fiscalizador. Todavia, quando se detalham as diversas atribuies na lei, encontramos a competncia de submeter homologao do rgo executivo, atos e resolues de carter normativo:
Extrato da Lei no 7.072, de 28 de outubro de 1997 (Rio Grande do Norte)
Ainda assim, existem casos mais complexos, como quando o prprio conselho no estabelece atribuies nem na lei, nem no regimento interno, e que aparecem explicitamente na constituio estadual. No caso da Bahia, a constituio estabelece que o cec formula a poltica estadual de cultura. Todavia, nem na lei, nem no regimento, se especifica de que forma o conselho vai fazer isto. O regimento se limita a colocar, no item competncias, que o conselho aprecia o Plano Estadual de Cultura.
Extrato da Lei no 7.016, de 9 de dezembro de 1996 (Bahia)
Alm disso, tem-se a questo das atribuies que no aparecem em nenhuma norma jurdica do conselho, mas que por sua prpria dinmica podem ser assumidas. Acontece, por exem-
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plo, com o papel fiscalizador do conselho, que geralmente depende da capacitao e preparao dos prprios conselheiros para assumir essa funo. Esta pesquisa identificou algumas similitudes e diferenas entre os grficos (abaixo) dos conselhos estaduais e municipais. A totalidade dos conselhos estaduais tem carter consultivo e a maioria dos municipais tambm. Todavia, estes ltimos tendem provavelmente influenciados pela Constituio de 1988 a ser mais deliberativos e menos normativos que os estaduais. Tambm observamos uma diferena nas atribuies fiscalizadoras, que muito mais significativa nos conselhos municipais de cultura. Conselhos Estaduais Carter
23 18 14 16
Consultivo Deliberativo Fiscalizador Normativo
Conselhos Municipais - Carter
Grfico 9 Conselhos Estaduais - Carter
1060
1007 753 574
Consultivo Deliberativo Fiscalizador Normativo
Grfico 10 Conselhos Municpais - Carter
Para finalizar, analisaremos brevemente as atribuies do Conselho Nacional de Poltica Cultural (cnpc). Reformulado completamente em 2005 com a criao do Sistema Federal de Cultura, o cnpc aprovou seu regulamento interno em maro de 2010. Sua principal finalidade a formulao de polticas
pblicas para o campo da cultura que incluam os trs nveis federativos e tambm a sociedade civil organizada. O cnpc prope e aprova as diretrizes gerais do Plano Nacional de Cultura (pnc), assim como prope e estabelece as diretrizes gerais para a aplicao de recursos do Fundo Nacional de Cultura (fnc). Cabe tambm ao conselho fiscalizar, acompanhar e avaliar tanto o PNC como o fnc . , ainda, encarregado de aprovar o regimento interno da Conferncia Nacional de Cultura.
Consideraes f inais
Esta pesquisa tentou retratar o cenrio atual em que esto inscritos os conselhos estaduais de cultura no Brasil, sempre que possvel e oportuno, comparando os dados encontrados com informaes disponveis referentes aos conselhos municipais de cultura. Tais dados foram extrados da mais recente Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais do ibge, do ano de 2009. importante, mais uma vez, ressaltar que se trata de uma pesquisa baseada nos regulamentos escritos dessas instituies. Isto, por um lado, evidencia o funcionamento mais estvel e duradouro de tais instituies, e, por outro, eclipsa certas solues inovadoras, cujo intento escapar do aprisionamento burocrtico. A singularidade dos conselhos de cultura frente s instituies correlatas em outras reas do Estado brasileiro, como demonstrado no tpico histrico, faz com que seja necessria uma ateno especial a essas instituies, cuja consolidao mostra-se fundamental para a democratizao das polticas pblicas de cultura no pas. Indo alm da descrio de cenrio, esta pesquisa buscou abordar pontos centrais tanto para o funcionamento dos conselhos de cultura quanto para sua prpria concepo, em especial os limites e os diferentes entendimentos acerca da parida-
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de; a efetividade da participao poltica nessas instituies e a importncia da escolha de seus presidentes. Conforme demonstrado ao longo deste texto, percebe-se que a verdadeira independncia dos conselhos de cultura depender, pois, de trs fatores: a sua composio, compreendida sob uma tima mais flexvel e complexa; o poder investido nas organizaes externas ao governo para eleio ou indicao de seus membros; e a forma de escolha dos presidentes desses colegiados. Nesse sentido, a discusso sobre a autonomia dos conselhos no pode ficar concentrada exclusivamente na questo da paridade, um critrio importante, mas insuficiente para dar conta da complexidade envolvida na composio e escolha dos membros dos conselhos, bem como de suas atribuies. Tanto a sociedade civil como o poder pblico devem amadurecer a compreenso dos atores e atividades envolvidos no funcionamento dessas instituies hbridas que so os conselhos de polticas pblicas, alm de ponderar como interferem neste processo as especificidades do campo da cultura.
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Conselhos de Cultur a : atribui es , c ar ter, composi o e democr acia

Antonio Albino Canelas Rubim1
1 Professor titular da Universidade Federal da Bahia. Ex-Diretor e docente do Instituto de Humanidades, Artes e Cincias Professor Milton Santos e do Programa Multidisciplinar de Ps-Graduao em Cultura e Sociedade. Pesquisador do cnpq e do Centro de Estudos Multidisciplinares em Cultura. Membro e ex-Presidente do Conselho Estadual de Cultura. Ex-Presidente da Associao Nacional de Programas de Ps-Graduao em Comunicao. Ex-Diretor da Faculdade de Comunicao do ufba , por trs vezes. Autor de trabalhos empolticas culturais, cultura e poltica e comunicao e poltica.
O movimento de emergncia e consolidao dos conselhos associados s polticas pblicas no Brasil est umbilicalmente ligado luta contra a ditadura militar e pela democratizao do pas. Este movimento ser potencializado, pouco depois, pelos avanos assumidos e inscritos na Constituio Federal de 1988. (teixeira, 2008, p. 119) Ela ser um elemento importante para estimular e mesmo consolidar os conselhos na nova conjuntura poltica e social, instituindo uma nova dinmica de conformao do estado brasileiro. Este movimento abrange os mais diferentes campos societrios. Ele marca
profundamente, mesmo sem deixar de reconhecer suas muitas limitaes, a vida, a poltica e o estado nacionais ps-ditadura militar. O nmero de conselhos existentes no Brasil expressa a amplitude do movimento e de sua presena como conformador do estado brasileiro ps-ditadura. Glauco Faria fala em mais de 20 mil conselhos, conforme dados do IBGE. (faria, 2010, p. 17) Roco Castro (2006) indica quase 27 mil conselhos, segundo o Perfil dos Municpios Brasileiros de 2001, com informaes referentes ao ano de 1999. A discrepncia dos nmeros no afeta a constatao da relevncia de tal movimento para se pensar os novos traos que marcam a institucionalidade do estado no Brasil atual. Tambm o campo cultural ser afetado por esta dinmica poltica. Inmeros conselhos de cultura estaduais e, principalmente, municipais derivam deste contexto social. Seu nascimento, evoluo, atribuies, composio e reivindicaes guardam intima conexo com este novo cenrio democratizante. Nesta perspectiva, pode-se afirmar que a histria dos conselhos de cultura no pas , em razovel medida, tributria destas circunstncias e ser escrita pelos atores que, em luta, constituem a histria do Brasil e dos conselhos de cultura. Mas a relao entre movimento dos conselhos de cultura e este rico momento histrico no deve, nem pode elucidar toda a complexa trajetria dos conselhos de cultura em nosso pas. Por certo, como em qualquer itinerrio setorial, existe uma gama de outros elementos a ser lembrada, quando se busca compreender de modo mais rigoroso os componentes singulares do desenvolvimento dos conselhos de cultura. Um dos traos que constituem a singularidade desta trajetria a inaugurao de muitos conselhos nacionais e estaduais antes da vigncia das dinmicas assinaladas para a conjuntura ps-ditadura. Na contramo do que ir acontecer posterior-
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antonio albino canelas rubim
mente, este nascimento antecipado de determinados conse-lhos guarda preocupante articulao com instantes autoritrios da histria nacional. Em 1937, em plena ditadura do Estado Novo, nasce o Conselho Consultivo do Servio do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional. (mata-machado, 2005, p. 69) Aps um ano, em 1938, foi criado o Conselho Nacional de Cultura, ainda que ele no tenha uma vigncia mais efetiva, como assinalou Lia Calabre (2010). Trinta anos depois, em fevereiro de 1967, novamente em plena ditadura, agora militar, instalado o Conselho Federal de Cultura, criado em novembro de 1966, que ter vida e impacto mais ativos. Por inspirao e atuao deliberada do Conselho Federal de Cultura, durante os primeiros anos de ditadura militar, sero criados inmeros conselhos estaduais de cultura em todo o pas. Deste modo, o campo da cultura apresenta uma primeira singularidade relevante e problemtica quando se estuda a trajetria dos seus conselhos. Parte significativa deles em especial, nacionais e estaduais antecedeu o movimento democrtico que no pas possibilitou o surgimento da maior parcela de conselhos em outras reas societrias. Esta singularidade aparece como essencial para a compreenso mais rigorosa da dinmica do movimento dos conselhos na rea de cultura no Brasil e das implicaes dela na configurao e caracterizao dos conselhos, em particular. Registrada esta singularidade de momentos substantivamente diferenciados no nascimento dos conselhos, torna-se necessrio, em uma aproximao mais detalhada, entender a constituio destes conselhos antecipados. Com seu surgimento marcado por momentos autoritrios, de imediato, cabe anotar o carter elitista e no democrtico que conforma estes conselhos. Eles, em geral, so imaginados como conselhos de notveis. Isto , compostos por personalidades que, em tese, se destacaram no campo cultural. Mas
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como a indicao dos membros, quase sempre, prerrogativa do poder executivo (autoritrio, nestas circunstncias), os notveis escolhidos so, em sua imensa maioria e antes de tudo, personagens afinados com os regimes autoritrios. Ou seja, intelectuais que compartilham tais vises conservadoras. Por certo, existem excees, mas elas apenas servem para confirmar a regra. Deste modo, a composio destes conselhos demarca sua existncia como extenses dos estados autoritrios. Eles, inclusive, terminam por conferir certa legitimidade aos regimes ditatoriais. Mas no se deve esquecer que mesmo nestes instantes dramticos podem aparecer divergncias e existir tenses, por certo, circunscritas aos rgidos limites impostos pelas ditaduras. O texto de Renato Ortiz (1986), Estado autoritrio e cultura, um elucidativo exemplo de como estas tenses podem se expressar em contextos determinados. Ele analisa como os intelectuais tradicionais, designados pelo regime militar para o Conselho Federal de Cultura, e os intelectuais administrativos, acionados pela ditadura para gerir as reas mais modernas da cultura, concebem de modo desigual e at conflituoso a cultura naqueles anos. Nesta circunstncia, os notveis do Conselho Federal de Cultura buscam preservar a cultura nacional em sua mestiagem e diversidade regional, tomadas como harmnicas e sem vestgios dos conflitos sociais e de classe, e, ao mesmo tempo, se orientam por uma viso negativa do processo de modernizao (cultural). Eles, por exemplo, desconfiavam da acelerada expanso da televiso e de sua cultura miditica, por ver nela perigos para as tradies e riscos de desnacionalizao cultural. A viso deles sobre o avano das indstrias culturais no pas ser acida e, por vezes, contraposta aos intuitos da ditadura, ainda que tais conflitos no se expressem de modo contundente, mas se insinuem atravs de sutis subterfgios.
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Nesta perspectiva, Renato Ortiz adverte que [...] o antagonismo das ideologias tradicional e administrativa no implica excluso, pois o discurso do Estado autoritrio [...] procura soldar os elementos de um pensamento tradicional no interior de uma ideologia de mercado. (ortiz, 1986, p. 123) Adiante, ele conclui que: No existem dois discursos governamentais sobre a cultura, um tradicional e outro administrativo, mas um nico que rearranja e reinterpreta as peas relativas sociedade brasileira. (ortiz, 1986, p. 124) Tal atitude encontra-se, em tese, na contramo de uma das polticas realizadas com enorme nfase pela ditadura militar: a ampliao das telecomunicaes e a modernizao das comunicaes. Inspirada na ideologia da segurana nacional, tal poltica visava integrar e, por conseguinte controlar, simbolicamente todo territrio brasileiro, impedindo a existncia plural de imaginrios poltico-culturais e de possveis concepes de mundo contrapostas s oficiais da ditadura militar. Todo o sistema de comunicaes at hoje vigente no pas foi produzido por este movimento autoritrio. Passados mais de 25 anos, infelizmente, o Brasil ainda no foi capaz de democratizar efetivamente este campo social. Os exemplos deste carter autoritrio do sistema de comunicao no pas so evidentes em inmeros episdios e na sua constante interdio de qualquer debate e regulao das comunicaes realizada, paradoxalmente, em nome da liberdade de imprensa. Ou seja, a defesa da liberdade de imprensa tem sido acionada pelos donos da grande mdia para impedir o debate livre sobre a mdia. Alm deste carter autoritrio, que afeta a potencialidade dos conselhos se tornarem mais plenos e efetivos, muitos dos conselhos anteriores ao movimento democrtico possuam atribuies ambguas. O prprio Conselho Federal de Cultura, dada a inexistncia de uma institucionalidade prpria da rea cultural, assumiu tarefas nitidamente executivas, como, por
exemplo, a anlise, aprovao e financiamento de projetos culturais e a instalao de casas de cultura em alguns pontos do pas. (calabre, 2010, p. 75-76) Este carter executivo, compreensvel nesta circunstncia de ausncia de instituies federais responsveis pela cultura, por certo, tende a inibir o funcionamento mais especfico do conselho, em decorrncia do privilgio atribudo no Brasil ao executivo em detrimento de instncias e funes de governo, como a legislativa e a judiciria. Esta ambiguidade de atribuies inespecficas faz recordar modelos distintos de pensar os conselhos que existem em sua longa histria. Em algumas situaes, os conselhos foram tomados como rgos de luta e de governo da sociedade em substituio s instituies existentes, por via de uma revoluo social. Por exemplo, isto foi realizado na Comuna de Paris at seu massacre pelas classes dominantes e foi tentado nas Revolues Russas de 1905 e 1917, quando os soviets emergiram como modalidades organizativas de luta e de gesto da nova sociedade que estava sendo construda. A deformao da revoluo vitoriosa em 1917, conforme anlise de Rosa de Luxemburgo, em seu precioso livro intitulado A Revoluo Russa, transformou os soviets em simulacros, em apndices do poder centralizado no partido, no comit central e, enfim, no secretrio-geral. (luxemburgo, 1975) Outros movimentos de conselhos acontecidos no sculo XX, em conjunturas de potenciais rupturas, tambm assumiram esta dupla face de modalidades de luta e de governo. (adler , 1976) Mais contemporaneamente, nublado e deprimido este horizonte de rupturas societrias, os conselhos tm sido pensados, de modo bastante distinto, como organismos poltico-sociais que, associados s instituies, pretendem complementar e democratizar o estado existente, sem que isto implique em seu desmantelamento, pelo menos imediato. Nesta perspecti-
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va, Elenaldo Teixeira escreve: Com os conselhos no se quer substituir o estado nem retirar-lhes as responsabilidades bsicas, mas torn-lo mais permevel e sensvel lgica da sociedade e da cidadania. (teixeira, 2000, p. 106) O horizonte de possibilidades desta nova inscrio dos conselhos varia de uma leve e quase cosmtica democratizao do estado at, em uma alternativa mais radical, a superao processual do prprio estado, atravs de um reformismo revolucionrio, no qual um conjunto sistemtico de mltiplas e potentes reformas levaria a uma superao do estado, na sua constituio atual. De qualquer modo, esta nova modalidade de pensar os conselhos, normalmente, nega aos conselhos uma atribuio executiva, colocando-o como instncia legislativa, ainda retenha substantiva relevncia para o estado contemporneo. Trata-se de imaginar os conselhos como um dos mecanismos de democratizao do estado atual, na medida do possvel: assegurando a transparncia de suas formulaes e aes; ampliando a participao dos diferentes atores em sua governabilidade e contemplando os plurais (e muitas vezes contraditrios) interesses presentes na sociedade. Relembrar a trajetria singular, complexa e problemtica dos conselhos de cultura no pas possibilita: fazer uma crtica a esta tradio; reconhecer suas dificuldades; anotar suas limitaes; conhecer suas tenses e imaginar as potencialidades inscritas nas novas dinmicas deste movimento. Cabe avanar a anlise, em especial, discutindo o carter diferenciado e as distintas atribuies possveis aos conselhos nesta nova circunstncia societria.
At r ibuies dos conselhos de cultura
A discusso sobre atribuies dos conselhos de cultura pode ter como ponto de partida a tabela abaixo que sintetiza as res-
ponsabilidades imaginadas para os conselhos municipais de cultura, pressupondo que elas no sejam radicalmente distintas daquelas acionadas pelos conselhos das instncias estaduais e nacional.
Tabela 1 - Atribuies dos conselhos municipais
Atribuies dos conselhos municipais Acompanhar e avaliar a execuo de programas Propor e referendar projetos culturais Elaborar e aprovar planos de cultura Pronunciar-se e emitir perecer sobre assuntos culturais Fiscalizar a atividade do rgo gestor da cultura Apreciar e aprovar normas de convnios Fiscalizar e aprovar atividade de entidades culturais conveniadas Apreciar e aprovar normas para financiamento de projeto Elaborar normas e diretrizes para convnios Administrar o Fundo Municipal de Cultura Outras
Fonte: Brasil (2009).
Percentuais 76,1 74,5 72,6 69,5 54,9 36,7 33,5 33,4 31,5 17,9 15,0
Com exceo daquela de cunho executivo, administrar o fundo de cultura, as atribuies elencadas podem ser sintetizadas e classificadas quanto ao seu carter (deliberativas ou consultivas) e ao seu tipo (fiscalizadoras; normativas e propositivas). O carter dos conselhos de culturas varia no tempo e no espao. Mesmo uma primeira distino realizada entre conse-lhos deliberativos e consultivos pode encobrir situaes muito variadas. Um conselho pode ser meramente consultivo, mas assumir papel relevante na definio de polticas culturais ou, pelo contrrio, ter um carter formalmente deliberativo e
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no deter nenhum poder efetivo de intervir na configurao de polticas pblicas de cultura. Ou ainda, um mesmo conselho pode combinar atribuies deliberativas acerca de determinados assuntos com uma atuao consultiva sobre outros temas. Portanto, as combinatrias possveis entre as funes deliberativas e consultivas so mltiplas, bem como seu efetivo exerccio. Malgrado a possibilidade de um carter deliberativo meramente formal, as distintas alternativas no podem obscurecer a constatao que conselhos investidos do ato de deliberar possuem maior poder de interferncia na formulao e no desenvolvimento de polticas culturais. Mas este poder de interferir s se torna efetivo quando so garantidas algumas condies. Primeiro, que a atribuio de deliberar possua possibilidade real de ser plenamente exercida. Segundo que ela seja abrangente, envolvendo muitos dos temas sob jurisdio do conselho. Terceiro que o conselho goze de autonomia e independncia para formular e intervir nas polticas culturais, mas, por certo, em ntima conexo com a sociedade que representa. O reconhecimento da maior capacidade de exerccio de poder acionado pelo dispositivo da deliberao no significa, no entanto, menosprezar completamente a alternativa da atuao consultiva dos conselhos. Entendido como elo de conexo entre a sociedade civil, comunidade cultural e estado, um conselho de cultura pode, mesmo em casos de dficit deliberativo, funcionar como espao pblico significativo para o debate de temas relevantes das polticas culturais e, mais que isto, como lugar possvel para a pactuao de muitas destas polticas de cultura. Mas a impossibilidade de deliberao e, por conseguinte, de compartilhamento do ato de decidir, inviabiliza a efetivao de polticas pblicas de cultura, pois elas exigem no s um ambiente de discusso pblica, ampla e aberta, mas tambm isto essencial a possibilidade de compartilhamento de delibera-
es. Em suma, sem debate e deliberao pblicos no se pode falar a rigor de polticas pblicas de cultura. Para alm do carter deliberativo ou consultivo, os conselhos de cultura assumem tipos diferenciados de atribuies, nomeadas como: fiscalizadoras, normativas e propositivas. Tambm neste caso as possibilidades de combinao ou no so variadas. Alguns conselhos realizam as trs atribuies e outros so mais focados em algumas delas. Cabe analisar mais detidamente cada uma das atribuies sugeridas. Em grande medida, os conselhos normalmente tm sido pensados e utilizados como instncias contemporneas de fiscalizao e controle do estado. Na atualidade, o estado assume dimenses de altssima complexidade e apesar de seu carter de classe, derivado de sua imerso em uma sociedade capitalista, ele pode, por conta de sua amplitude, ganhar certa autonomia e se descolar perigosamente da sociedade civil e dos cidados. A luta pela conquista de uma sociedade e um estado democrticos impe como uma de suas premissas mais elementares a construo de dispositivos, democrticos e mltiplos, de transparncia do estado e de sua regulao pela sociedade. Os conselhos, em geral, e os de cultura, em particular, tm sido tomados como um dos dispositivos que podem, a depender de sua configurao poltica, exercer tais tarefas primordiais para uma sociedade e um estado democrticos. Deste modo, uma das atividades mais relevantes dos conse-lhos de cultura deve ser a fiscalizao do estado. Nesta perspectiva, o conselho deve principalmente ser capaz de acompanhar de modo rigoroso o desenvolvimento das polticas e de projetos, bem como a utilizao dos recursos pblicos no campo da cultura. Um exerccio competente de poltica cultural necessita deste acompanhamento e desta avaliao crticas de modo continuado. Em suma: os conselhos podem e devem ser espaos significativos de fiscalizao da atuao cultural do estado.
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A quase totalidade dos conselhos de cultura possui, dentre suas competncias, a tarefa de formular normas para a atuao cultural do estado e para o funcionamento do campo da cultura. Tais regulamentaes so imprescindveis para a confeco de polticas culturais, posto que elas, na maioria das vezes, requerem uma formatao jurdica para ganharem vida, concretude e universalidade. Esta atuao normativa dos conselhos assume, em consequncia, um lugar privilegiado para a construo de polticas culturais. Ela pode ter um carter deliberativo, quando os conselhos possuem o poder de deciso sobre a aprovao final das normas, ou consultivo, quando eles formulam propostas para serem levadas a outras instncias de deliberao. As normas emanadas dos conselhos podem assumir formataes variadas: desde pareceres at regulamentaes, que podem ganhar a forma de decretos e leis. As normas que configuram planos de cultura e as relativas ao financiamento da cultura, quando so atributos dos conselhos, adquirem grande significado e colocam os conselhos no centro das polticas culturais. Desde modo a atividade normativa faz que os conselhos de cultura possam assumir uma posio de centralidade no mbito cultural. Para que isto seja plenamente realizado, entretanto, preciso que o conselho atue em sintonia com a sociedade civil, a comunidade cultural e mesmo o estado. Outra atribuio dos conselhos pode ser exercida simultaneamente ou no com as anteriores. Trata-se do papel propositivo. Isto , de propor: programas, projetos e atividades ao poder executivo e mesmo sociedade. Neste caso, a iniciativa e a criatividade dos conselhos esto em jogo. Esta atribuio interessa particularmente para a construo compartilhada de polticas culturais envolvendo conselho, sociedade e estado. Ela exige, por outro, abertura do estado para considerar as proposies apresentadas e enlace com a sociedade civil e a comunidade
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cultural, no sentido de potencializar tais propostas e torn-las representativas de seu tempo e lugar. Estas trs atribuies, primordiais aos conselhos, para sua realizao em plenitude reivindicam que os conselhos assumam um papel de mediao entre estado, sociedade civil e comunidade cultural. Dada a sua peculiar inscrio no organograma institucional, os conselhos ocupam, por excelncia, um lugar de potencial elo entre estado e sociedade, o que pode facilitar seu acionamento como rgo de mediao entre os interesses diferenciados do estado e da sociedade na elaborao das polticas culturais. Como estes interesses podem assumir diversas dinmicas de complementao e/ou de conflito, tais relaes, muitas vezes tensas, podem ter nos conselhos bons espaos para sua expresso, possibilitando: dilogo, crtica, negociao e pactuao. Mas alguns requisitos so exigidos para isto. Primeiro uma postura democrtica do estado e da sociedade. Segundo um conselho representativo e com autonomia para ser capaz de mediar estas tenses. Como j anotado o carter e as atribuies dos conselhos comportam diferenciadas composies, dando margem a uma infinidade de configuraes possveis, nas quais carter e atribuies combinam-se de diferentes modalidades. Assim, este rgo que designamos como conselho de cultura pode conformar muitas e distintas realidades. Tal complexidade de modos de existir impe uma discusso sobre a relao das atribuies e modelos de composio dos conselhos.
Atribuies, composio e modelos de conselhos
O debate da composio dos conselhos tem sido pautado quase sempre focando o tema da paridade, muitas vezes exclusivamente. Esta recorrncia compreensvel em decorrncia do
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necessrio embate e combate s modalidades conservadoras de composio dos conselhos. Como foi visto quase sempre um conjunto de notveis indicados to somente pelo poder executivo, sem nenhuma ausculta ou participao da sociedade civil e da comunidade cultural. Esta modalidade conservadora de composio, como bem observou Bernardo Mata-Machado (2005, p. 69), interditava a dimenso representativa dos conselhos e sua relao mais consistente com a sociedade civil e a comunidade cultural. Os notveis, escolhidos sem participao e sem nenhum compromisso com os diferenciados segmentos culturais e sociais, no assumiam uma postura de representantes, pois estavam nos conselhos apenas por sua distino societria e pelos laos que mantinham com os governantes de planto. A luta por um conselho com vnculos mais consistentes e democrticos com a sociedade civil e a comunidade cultural passava ento pela crtica desta maneira autoritria de compor os conselhos e pela busca de novos parmetros para sua composio. Deste modo, a reivindicao da paridade na composio dos conselhos pode ser entendida como importante passo para a constituio de conselhos mais democrticos e representativos da sociedade civil e da comunidade cultural. A reivindicao da paridade visava socializar o poder de designao dos membros do conselho, destinando o percentual de metade de seus membros, pelo menos, para a escolha da sociedade civil e comunidade cultural, com base em arranjos negociados em cada territrio, nas quais funcionavam os conselhos. Com isto, no apenas a sociedade civil e a comunidade cultural passavam a ter poder e a interferir substantivamente na composio dos conselhos de cultura, como tambm estabeleciam e isto vital relaes de representao entre os membros eleitos e as instncias organizadas da sociedade civil
e da comunidade cultural. No resta dvida, que isto representa um ato democratizante na composio dos conselhos. A respeito deste tema, Elenaldo Teixeira, perspicazmente, observou que
[...] a legitimidade dos membros do conselho decorre de sua estreita vinculao sociedade atravs das entidades representadas e do processo de interlocues que estas desenvolvem ou podem desenvolver com a populao. (teixeira , 2000 p. 105)
Deste modo, a participao passa a ser entendida, conforme assinala Marta Porto (2006, p. 68), como tomar parte na gesto do coletivo, na coisa pblica. Acontece que e definio da paridade no se faz sem problemas, nem algo cristalino. Como est visto no texto acerca da pesquisa sobre os conselhos de cultura no Brasil, includo neste livro, a justa demanda de paridade necessita um aprofundamento e uma discusso mais detalhada que defina com mais preciso sua constituio. Alm de criar condies propcias para garantir sua realizao. Dentre elas uma autonomia e independncia, por certo relativas, dos conselhos em relao ao estado e uma viva conexo deles com a sociedade civil e a comunidade cultural. O prprio exerccio da paridade no se efetiva sem que sejam considerados problemas e discrepncias entre as partes representadas nos conselhos. Elenaldo Teixeira lembra, por exemplo, que a paridade apenas numrica, pois evidente a assimetria nas condies participao entre a representao do poder pblico e da sociedade. (teixeira, 2000, p. 116) Esta assimetria pode ser medida: pelo acesso diferenciado s informaes e s estruturas de poder; pela possibilidade de tempo de dedicao s atribuies dos conselhos; a situao, muitas vezes frgil, das entidades representadas etc. No caso da cultu-
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ra, o nvel de organizao; a existncia de entidades representativas e a complexidade do campo da cultura so fatores adicionais a considerar. O tema da paridade e seu aprofundamento por mais significativo que sejam no podem apagar, nem borrar outra discusso fundamental acerca dos enlaces entre atribuies e composio dos conselhos de cultura. Ele comparece com indiscutvel necessidade de debate. Dada a complexidade das combinaes possveis entre atribuies, como foi observado na parte anterior do texto, no parece sensato imaginar que todos aquelas distintas combinatrias possam ser satisfeitas de modo igualitrio por uma mesma composio dos conselhos. Ou dito de modo mais claro: as complexas e diversas combinaes de atribuies, carter e tipos, demandam, para sua realizao em plenitude, modalidades distintas de composio dos conselhos. Isto implica em enfrentar uma discusso acerca de modelos distintos de composio de conselhos visando efetivar de modo mais adequado as funcionalidades demandadas aos conselhos pela sociedade civil e pela comunidade cultural. Rememorar a advertncia de Bernardo Mata-Machado parece vital neste instante da discusso. Ao descartar em seu texto um modelo nico de conselho, o autor anotou:
[...] mesmo porque o desenho de um conselho deve levar em conta, em primeiro lugar, a realidade social na qual ele est inserido, e os contextos so mltiplos e variados (mata-machado, 2005, p. 71).
Pode-se acrescentar aos vitais delineamentos advindos da singularidade da circunstncia societria, tambm os impactos inerentes s atribuies que se deseja privilegiar na atuao dos conselhos. Ou seja, prope-se como hiptese de trabalho que
a composio dos conselhos de cultura depende tambm das atribuies que se pretende priorizar em termos de seu funcionamento. Nos conselhos em que so privilegiadas as atribuies propositivas parece satisfatrio imaginar que uma composio mais equilibrada envolvendo poder pblico e sociedade civil/comunidade cultural, a depender por certo da disposio de seus representantes, seja a adequada. Nesta situao, trata-se de construir coletiva e colaborativamente, sem abrir mo das diferenas e das tenses sempre necessrias entre sociedade e estado: projetos, programas e qui polticas pblicas de cultura. Com esta finalidade de um trabalho compartilhado, o conselho pode exerce em plenitude sua potencialidade de ser um hbrido institucional: um lugar de mediao, dilogo e interlocuo entre estado e sociedade. Nada melhor que ter assegurado neste espao pblico de negociao a presena de membros abalizados e representativos dos diferenciados interesses do estado e da sociedade. Portanto, a priorizao desta primeira atribuio sugere um modelo de conselho de modulao paritria, desde que a inteno seja do trabalho comum, colaborativo, mas tambm crtico. Com relao a uma priorizao das atribuies normativas incorporadas aos conselhos o panorama no parece to evidente, pois a presena equilibrada de representantes do estado e da sociedade civil/comunidade cultural apresenta possibilidades mais ambguas. Pode ocorrer um trabalho conjunto e colaborativo, mas talvez seja mais eficaz que, ainda que seja mantido um clima de interlocuo, a elaborao das normas no se realize estritamente de modo compartilhado. Talvez o entrave ou melhor, a dificuldade mais notvel para um trabalho efetivamente conjunto seja os tempos poltico-institucionais diferenciados do executivo e dos conselhos. Nesta circunstncia, as possibilidades so bem mais abertas e ambguas, no havendo, por conse-
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guinte, um modelo mais adequado de conselho para fazer fluir com mais adequao e agilidade tal prioridade, mesmo porque a funo normativa comum a praticamente todos os conselhos. Assim, no comum que ela seja assumida como prioridade. J privilegiar a atribuio de fiscalizao parece estar na contramo de um modelo de conselho paritrio. Neste panorama seria fcil admitir que a presena significativa de membros representantes do governo ou mesmo, em um sentido mais amplo, de outras esferas do poder pblico, poderia inibir a efetiva capacidade fiscalizadora do conselho, posto que ela demanda certa autonomia e independncia. Aqui a participao mais larga dos membros do governo e/ou do poder pblico seria, com facilidade, dita contraproducente. Uma presena mais ampla da sociedade civil e da comunidade cultural, em contraposio, tornaria a capacidade de fiscalizao, em tese, algo mais provvel. Claro que a participao reduzida ou mesmo a ausncia de membros do governo e/ou do poder pblico pode lev-los a criar empecilhos ao fiscalizadora e at ignorar o conselho e sua atuao, como tentativa de controlar sua autonomia e independncia. Mas no resta dvida que a composio mais sintonizada com um modelo de conselho focado na perspectiva fiscalizadora indica uma escolha maior de membros da sociedade civil e da comunidade cultural. Como foi visto anteriormente todas estas atribuies so funcionais com a democratizao do estado na rea cultural. A ao propositiva permite construir conjunta e colaborativamente polticas pblicas de cultura. A prioridade na elaborao de normas, alternativa mais improvvel, possibilita regulamentaes mais debatidas e aprofundadas. Por fim, a nfase ethos fiscalizador submete o estado a uma regulao social mais rigorosa. Um conselho, orientado pelo horizonte de democratizao radical do estado e da sociedade, rapidamente enfren-
ta o dilema de qual atribuio priorizar. Muitos terminam por optar por alternativas hbridas, nas quais os diversos atributos indistintamente estejam presentes, ainda que em graus diversificados, inclusive a depender das circunstncias sociais. Evidente que no existe uma receita pronta, como j foi visto, que se adeque a todas as mltiplas conjunturas histricas. A sensibilidade, inteligncia e perspiccia dos agentes polticos e culturais e sua capacidade de perceber e se conectar com os interesses pblicos e as demandas sociais ser vital para equacionar de modo satisfatrio tais questes complexas, mas vitais para os conselhos, sua democratizao, e sua capacidade de promover o desenvolvimento da cultura, a ampliao dos direitos culturais e a consolidao da cidadania cultural no Brasil.
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Conselhos E st aduais de Cultur a na Internet : um des af io par a a ef etividade , a tr anspar ncia e a par ticipa o
Ta i a n e F e r n a n d e s 1
O ser e o estar no mundo contemporneo ganharam nova forma de realizao e expresso. Recursos e ambientes digitais invadiram os mais diversos domnios da vida social e reconfiguraram o sentido de existir no mundo. Nas duas ltimas dcadas, tecnologias de informao e comunicao foram responsveis por amplificar e reconstruir a dita realidade. A comunicao e a interao pessoal, social, econmica, poltica e, consequentemente, cultural, foram potencializadas e ganharam propores nunca antes vistas. Exemplos so os mais variados e se encon-
1 Taiane Fernandes jornalista, produtora cultural, mestre e doutoranda pelo Programa de Ps-graduao Multidisciplinar em Cultura e Sociedade da Universidade Federal da Bahia (ufba). Foi assistente do Conselho Estadual de Cultura da Bahia e professora da Faculdade de Comunicao da ufba . Pesquisadora em formao do Centro de Estudos Multidisciplinares em Cultura, investiga as polticas culturais e a cultura digital.
tram por toda parte: em casa, na escola, no trabalho, no lazer, no consumo de informaes e mercadorias e, at mesmo, no processo poltico eleitoral. Se impe na atualidade uma nova dimenso constitutiva da sociabilidade, que contamina o espao geogrfico e se assenta em noes de desterritorializao, globalidade, distncia, espao planetrio, desmaterializao, no-presencialidade, (tele)vivncia e tempo real. (rubim, 2003, p. 10) Para alm dos variados recursos eletrnicos incorporados ao dia a dia, a realidade contempornea se completa pela Internet. A Internet o tecido de nossas vidas nesse momento. No futuro. presente. (castells, 2010, p. 255) Mais do que um meio de comunicao, ela se apresenta como um meio de organizao social, apropriada por empresas, instituies pblicas, organizaes da sociedade civil e cidados comuns. Nela, os atores sociais contemporneos inserem-se e garantem sua efetiva existncia. Neste ambiente, estabelecem novos interesses, formas de organizao do trabalho e laos at ento inviveis numa realidade contida de limites geogrficos. A internet prope um espao de comunicao, inclusivo, transparente e universal, que d margem renovao profunda das condies da vida pblica no sentido de uma liberdade e de uma responsabilidade maior dos cidados. (levy, 2010 p. 367) Ao desfazer limites geogrficos e intermediaes, convergir diferentes formas de comunicao (oral, textual, imagtica, sonora e visual) e permitir a expresso pblica de atores desiguais, individualmente ou em redes sociais, a Internet se consolida enquanto uma nova esfera pblica. Aparentemente, toda essa liberdade de expresso, participao e interao oferecida pela Rede desperta muito mais
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a adeso da sociedade civil e da iniciativa privada, do que dos governantes. Para estes ltimos, parece no estar claro que a Internet pode ser um instrumento de informao e interao entre a classe poltica, os governos, os partidos e os cidados em seu conjunto. Muitos ainda confundem-na com um quadro de anncios, onde podem expor dados considerados divulgveis. (castells, 2010, p. 279) No entanto, para no se revelarem ineficazes, pases industrializados tendem a confluir com o movimento da economia e da sociedade civil e esto se engajando no chamado governo eletrnico, tornando disponvel on-line as informaes e os servios que as administraes pblicas devem aos cidados. (levy, 2010 p. 378) Neste artigo, nos propomos a analisar a presena dos conselhos estaduais de cultura do Brasil na Internet. Consideramos esta uma condio capital para a superao da imagem de torre de marfim destes colegiados. Apostamos na hiptese de que a Internet, enquanto esfera pblica,cria oportunidades para os conselhos de cultura deste pas se reinventarem, ao investirem em, pelo menos, trs pontos chaves: a efetividade, a transparncia e a participao.
Efetividade
De acordo com a pesquisa realizada pelo Projeto Polticas Culturais, Democracia e Conselhos de Cultura, atualmente no Brasil, 23 conselhos estaduais de cultura esto ativos2 . A significativa existncia fsica, no entanto, no encontra correspondente na Internet. Apenas 14 dos 23 conselhos de cultura apresentam-se no ambiente digital.
2 Consideram-se os Conselhos de 22 estados mais o Conselho de Cultura do Distrito Federal.
c o n s e l h o s e s t a d u a i s d e c u l t u r a n a i n t e r n e t . . . 1 6 7
Grfico 1 Comparativo de Estados, Conselhos Estaduais de Cultura e Sites no Brasil
Em termos percentuais, isso significa dizer que somente 61% dos conselhos estaduais de cultura encontram-se formalmente na Rede das redes. Consideramos, para fins de anlise, apenas as aparies na internet cuja autoria seja do prprio conselho (ou do rgo de cultura a que est vinculado) e tenha carter duradouro. No investigamos nesta pesquisa menes eventuais ou notcias sobre estes conselhos provenientes de outras fontes de informao.
Grfico 2 Proporo dos Conselhos Estaduais de Cultura ativos no Brasil com site
Sob a perspectiva do endereo web3 , identificamos trs tipos de presena dos conselhos estaduais de cultura na Internet: link 4 no site do rgo de cultura do estado, site5 prprio e blog6.
3 Endereo web a identidade na Internet. Ele nico e utilizado para identificar e localizar um site. 4 Link uma palavra ou imagem que, ao ser clicada, direciona para um contedo especfico em uma nova pgina, dentro do prprio site ou em outro 5 Site, website, stio ou stio eletrnico um conjunto de pginas na Internet. 6 Blog um site padro que pode ser preenchido e configurado por qualquer usurio de Internet gratuitamente, alm de ser facilmente atualizvel e oferecer uma srie de recursos de interao entre o autor e seus leitores. 7 www.cec.rr.gov.br 8 www.cec.pe.gov.br 9 www. conselhodeculturars. com.br
Grfico 3 Tipos de presena dos Conselhos Estaduais de Cultura na Internet
A restrio a um link no site do rgo de cultura do estado foi a forma mais recorrente de apario dos conselhos estaduais de cultura na Internet. Ou seja, a maioria dos conselhos (8) no possui um endereo web prprio. Isso significa dizer que as informaes ali disponveis devem seguir ao padro do site-me, sofrendo limitaes de tamanho, formato e funes, assim como, passaro pela mediao de uma assessoria de comunicao (ou digital) que, normalmente, responsvel por alimentar as informaes do site do rgo. A autonomia do conselho, portanto, tende a ficar comprometida. Curioso notar que, dos seis conselhos que tm um endereo especfico, apenas o de Roraima7 e o de Pernambuco8 apresentam domnios vinculados ao governo do estado. O Conselho de Cultura do Rio Grande do Sul9 utiliza-se de um domnio
.
10 http:// conculturadoacre. blogspot.com 11 www. conselhodeculturaba. wordpress.com 12 http:// conselhoculturadf. blogspot.com 13 Para mais informaes sobre entidades hbridas, consulte o texto Polticas Culturais, Democracia e Conselhos de Cultura, neste livro. 14 O site www.google. com.br um dos mecanismos de busca na Internet mais utilizados no Brasil atualmente, por isso a escolha deste recurso para avaliar a acessibilidade aos sites dos conselhos estaduais de cultura. 15 O Internet Explorer um navegador protegido por direitos autorais e comercializado, enquanto o Firefox constitudo de cdigos fontes abertos e colaborativos e gratuito.
normalmente empregado para fins comerciais. Enquanto os conselhos do Acre10, Bahia 11 e Distrito Federal12 aproveitam a plataforma aberta, atualizvel e gratuita dos blogs. O grfico 3 tambm nos traz informaes relevantes acerca do relacionamento entre a Secult/Fundao e os conselhos. Embora sejam entidades hbridas13 (formadas pelo estado e a sociedade civil), por fazerem parte do governo, seria natural que tivessem um domnio .gov.br e um site independente, como normalmente acontece com outros rgos da estrutura estatal. Pela experincia vivida no Conselho Estadual de Cultura da Bahia, quando ocupei o cargo de assistente, sugiro que esses dados refletem, fortemente, as reduzidas condies de infraestruturais e oramentrias dos conselhos e o limitado reconhecimento do papel destes colegiados pela administrao pblica. Em termos de acessibilidade, a totalidade destes conselhos de cultura pode ser localizada atravs de sites de busca. Todos os links ou sites foram apontados entre os primeiros resultados da busca no Google14 . Os dois principais navegadores de internet utilizados atualmente no Brasil, o Internet Explorer e o Firefox15 , tambm foram testados, e, neste quesito, apenas o site da Secretaria de Cultura do Amazonas, onde se encontra o link do conselho deste estado, apresentou dificuldades de funcionamento com o Firefox.
Grfico 4 Condies de localizao e acesso aos sites 1 7 0 t a i a n e f e r n a n d e s
J as condies de acessibilidade aos sites dos conselhos atravs dos websites da Secult/Fundao no so as melhores. O grfico a seguir aponta que apenas oito sites de rgos estaduais de cultura apresentam um link na sua pgina inicial que deriva para informaes sobre o conselho.
Grfico 5 Acesso ao Conselho atravs do site do rgo estadual de cultura
O desmembramento deste dado ainda mais revelador:
Grfico 6 Tipo de site dos Conselhos que so mencionados na pgina inicial do rgo estadual de cultura
16 Home o mesmo que pgina inicial.
interessante observar que apesar de oito conselhos s existirem no site da Secult/Fundao de Cultura, dois deles, o do Rio de Janeiro e o de So Paulo, no possuem um link direto para o seu contedo na home16 dos rgos a que esto vinculados. Enquanto os conselhos do Rio Grande do Sul e da Bahia, que se utilizam de sites independentes, possuem links com contedos prprios na pgina das suas respectivas Secretarias de Cultura. Outro dado gritante que somente a Secretaria de Cultura do Estado da Bahia direciona o internauta para o blog do Conselho. Ou seja, dos seis sites de conselhos de cultura externos, apenas um indicado pela Secretaria. Nem mesmo os conselhos de Roraima e Pernambuco, que possuem domnio governamental, tm seu endereo web apontado. Vale a ressalva de que a Fundao de Cultura e Comunicao Elias Mansour (FEM), a que est subordinado o Conselho Estadual de Cultura do Acre, no possui site, logo o blog deste Conselho no poderia ser referenciado.
Grfico 7 Direcionamento do site da Secult para o site do Conselho
Partindo do acesso para o contedo, podemos afirmar que a comunicao multimdia intrnseca internet ainda no foi descoberta pelos sites dos conselhos estaduais de cultura. O uso do texto prevalece, enquanto os recursos audiovisuais so escassamente empregados.
Grfico 8 Formatos de apresentao da informao no site dos Conselhos
Os contedos para baixar (download )17 esto disponveis em pouco mais da metade dos sites, o que no se refere necessariamente a documentos, alguns sites oferecem apenas a possibilidade de baixar o prprio texto da pgina ou imprimi-la. O contedo das pginas iniciais segue um padro de acordo com o tipo de site. Nos casos em que se tratam de links dentro dos sites dos rgos de cultura, apresentam informaes que no sofrem alterao com frequncia: dados institucionais, como definio do conselho, seu histrico, competncias e funcionamento; ou um menu de acesso a estes dados. J os conselhos que possuem sites prprios apresentam como informao principal nas suas homes, uma abertura de boas-vindas, notcias ou a convocao para reunies.
17 Baixar ou fazer download significa salvar as informaes que esto na Internet no seu prprio computador, para utilizar quando lhe convier.
Grfico 9 Principais ocorrncias de informao na pgina inicial dos sites
As informaes mais recorrentes disponveis nos sites dos conselhos so dados institucionais bsicos. Os regimentos e legislaes de criao, alterao e reformulao destes colegiados no so facilmente encontrados, s aparecem em pouco mais de um tero dos sites.
Grfico 10 Principais informaes encontradas nos sites dos Conselhos
As diretrizes de funcionamento dizem respeito forma prevista em lei de organizao e funcionamento dos Conselhos, como: plenrias, cmaras tcnicas, cmaras temticas, comis-
ses, secretaria executiva etc. Este dado ainda no contempla a informao sobre como se d a rotina dos conselhos, isto ser considerado mais adiante. Para fechar esse bloco inicial de anlise, fundamental considerar o aspecto da atualizao e manuteno dos sites. De antemo, vlido ressaltar que a maioria das informaes sobre os conselhos esto hospedadas no site da Secult/Fundao de Cultura (8) e so dados que sofrem modificaes muito raramente no perodo de um mandato dos conselhos.
Links corrompidos Dados desatualizados Notcias desatualizadas
Grfico 11 Sites abandonados de Conselhos Estaduais de Cultura ativos
Dos 14 sites investigados nesta pesquisa, quatro (28,5%) aparentam estar abandonados. O blog do Conselho Estadual de Cultura do Distrito Federal tem sua ltima postagem datada de fevereiro de 2010 e a agenda de reunies do Conselho disponvel na home se refere ao ano de 2009. A pgina do Conselho Es-
c o n s e l h o s e s t a d u a i s d e c u l t u r a n a i n t e r n e t . . . 1 75
18 Tanto pelo reduzido nvel de informaes disponvel nos sites das Secretarias, quanto pela derivao para apenas um site externo, o do Conselho de Cultura da Bahia.
tadual do Rio de Janeiro no site da Secretaria de Cultura est com os links da revista trimestral O prelo e do boletim semestral O Conselho corrompidos, ou seja, no acessveis. O site do Conselho Estadual de Cultura do Pernambuco provavelmente foi abandonado em construo, pois suas informaes so incompletas e desatualizadas. Quanto ao site do Conselho Estadual de Cultura de Roraima, a ausncia de manuteno e atualizao est explcita na ltima notcia postada, em maro de 2010, e nos vrios links corrompidos, em teste ou desabilitados. Diante do quadro apresentado at este momento, nos perguntamos: qual o grau de efetividade destes conselhos? Na sociedade em rede em que vivemos simplesmente nove conselhos de cultura inexistem, j que apenas 14 dos 23 colegiados formalmente nomeados no pas possuem um website ou similar. Por outro lado, o fato de 61% dos stios se restringirem a uma pgina no site da Secretaria ou Fundao de Cultura do estado denota a incapacidade ou a impossibilidade destas entidades em prover as informaes a seu prprio respeito. Todos os sites nesta condio apresentavam apenas informaes bsicas sobre os conselhos e os regimentos e legislaes estavam disponveis em apenas dois deles. Voltamos a supor que essa existncia digital restrita, mediada e dependente dos rgos de cultura, encontra correspondncia nas relaes tangveis estabelecidas entre conselhos e secretarias. Sob essa hiptese, continuamos a inferir que a baixa visibilidade conferida pelos rgos de cultura s atividades dos seus conselhos18 tambm remete a uma impresso de pouca importncia e respeitabilidade para com esses colegiados. Ser que o descaso dos governos por estes sites reflete uma viso ainda arraigada nos poderes pblicos de que os conselhos so instncias da sociedade civil que atrapalham a gesto governamental e no espaos de interlocuo entre governo e sociedade? (teixeira, 2000 p. 115)
bem verdade que existem ilustrativas excees, como os blogs dos Conselhos Estaduais de Cultura da Bahia e do Acre, que se apresentam autonomamente e congregam uma variedade significativa de contedos. O Conselho baiano ainda consegue ter seu blog indicado pelo site da Secretaria de Cultura do Estado. Enquanto o stio eletrnico do Conselho do Acre ainda maior e mais consistente, na oferta de informaes, do que o stio eletrnico da Fundao Elias Mansour. Mas, em sua esmagadora maioria, os conselhos estaduais de cultura do Brasil no so efetivos. Para um conselho ser efetivo preciso que seja um fato, que o seu funcionamento seja regular, que possa fiscalizar, capacitar e propor. (teixeira, 2000, p. 93) A atual realidade-mundo impe novos requisitos para essa existncia pblica. O existir fsico no suficiente e a ele precisa ser agregado uma outra existncia, vivida na telerrealidade. Sem essa publicizao possibilitada pela telerrealidade, a existncia social no est garantida. (rubim, 2003, p. 11)
Tr a n s p a r n c i a
Para o internauta que navega a procura de informaes sobre as atividades rotineiras dos conselhos, os sites tm muito pouco a oferecer. Em apenas cinco dos 14 stios possvel compreender como funcionam os conselhos diariamente, quando e onde se renem. A convocao para reunies s aparece em dois deles, do Acre e da Bahia, que utilizam a plataforma blog, atravs da qual possvel atualizar dados com maior frequncia e facilidade. Os conselhos do Cear e do Esprito Santo disponibilizam calendrios anuais de reunies em formato de arquivos para baixar (em pdf ), o que no garante que estejam atualizados. As atas e os relatrios, registros formais das decises e atividades dos conselhos, dificilmente so localizados. Apenas o blog do Conselho Estadual de Cultura do Acre disponibilizou
19 Processos fsicos que so abertos
os dois documentos. O Conselho de Cultura da Bahia tambm apresentou atas, mas seu relatrio de gesto, publicado impresso, no foi localizado no blog. Apenas quatro conselhos apresentam algum documento fruto de suas deliberaes, como pareceres, resolues, moes em seus sites. Somente o Conselho Estadual de Cultura do Rio Grande do Sul disponibiliza um sistema de busca de processos19 .
Grfico 12 Informaes indicativas de transparncia disponveis no site
20 Os sites foram visitados durante todo o ms de outubro e esta informao foi verificada inclusive no ltimo dia do ms, 31. 21 Informativo ou boletim eletrnico uma espcie de publicao peridica de notcias, em formato digital, que distribuda por e-mail para internautas cadastrados.
Apenas cinco dos sites analisados apresentaram sesso de notcias, mas apenas trs estavam atualizadas no ms de outubro20. O informativo eletrnico21 , recurso amplamente difundido na internet, s aparece no site do conselho do Rio de Janeiro como um link, mas no est acessvel. O Conselho Estadual de Cultura da Bahia tambm mantinha um informativo trimestral, mas esta informao no se encontra em seu blog.
Grfico 13 Uso de recursos jornalsticos nos sites do Conselhos Estaduais de Cultura
As notcias tratam prioritariamente de temas relacionados s aes do Conselho ou de programas da Secretaria de Cultura do Estado ou do Ministrio da Cultura. Em menor incidncia, aparecem divulgaes de eventos, projetos e espetculos artsticos. Entendemos as variveis consideradas neste item como indicativas de um posicionamento transparente dos conselhos estaduais de cultura. Pois, a publicizao dos processos internos, prioridades programticas e deliberaes, em princpio, funciona como uma garantia de que sejam feitos acordos possveis de se sustentar publicamente, evitando que se empreguem prticas clientelistas, de cooptao e troca de favores. (tatagiba, 2010) Conclumos, portanto, que a transparncia uma caracterstica quase ausente encontrada nos sites dos conselhos estaduais de cultura. Eles assumem uma postura invisvel e inacessvel na internet. Se um cidado comum um dia decidir conhecer o conselho de cultura do seu estado, em princpio ter dificuldade em descobrir se ele existe (j que nove deles no se apresentam na internet); se o encontrar, dificilmente entender se ele
funciona ou como funciona. O que est comprometido, com a baixa publicizao de suas prticas e a invisibilidade social, a credibilidade e a legitimidade pblica e governamental destes conselhos.
Participao
O acesso e a participao do cidado comum no conselho de cultura so dificultados tanto pela via fsica quanto pela digital. Somente 64% dos sites oferecem alguma modalidade de contato entre o conselho de cultura e a populao.
Grfico 14 Proporo dos sites de conselhos que oferecem alguma forma de contato com o pblico
Isso significa dizer que, alm dos nove conselhos de cultura que no possuem site, cinco conselhos que o possuem no oferecem qualquer tipo de meio de contato, nem mesmo endereo ou telefone. A situao se agrava ainda mais ao se considerar o acesso atravs de e-mail ou outros recursos de interao digital, como a postagem de comentrios diretamente nos sites,
ou a participao em grupos de e-mails. Apenas o Conselho Estadual de Cultura do Acre disponibiliza em seu site a opo dos internautas participarem de um grupo de e-mails do colegiado.
Grfico 15 Formas de interao com o pblico disponveis nos sites dos Conselhos
Salas de bate-papo ou atendimento on-line (chats)22 , transmisso ao vivo de reunies ou outras atividades, no foram encontrados em nenhum dos sites investigados. A situao ainda mais precria ao tratarmos de redes sociais. Apenas os colegiados que empregam os blogs utilizam alguma espcie de rede social. o caso do Conselho Estadual de Cultura da Bahia, nico que apresenta interfaces no Twitter e Orkut. Enquanto os Conselhos do Acre e do Distrito Federal utilizam-se do Google Friend Connect. A identificao da existncia dessas redes deu-se atravs do prprio site do conselho.
22 Salas de bate-papo, atendimento on line ou chat so formas de interao em tempo real, atravs da troca de mensagens instantneas, entre um interlocutor do site e seu visitante, o internauta.
Grfico 16 Uso das redes sociais pelos Conselhos Estaduais de Cultura
As redes sociais so espaos pblicos de articulao, discusso e relacionamento de pessoas por afinidades. Esses ambientes virtuais so capazes de interconectar indivduos separados pelas barreiras geogrficas, sociais e culturais, que dificilmente poderiam se reunir ou descobrir interesses comuns e estabelecer laos no contexto real. Alm da interao com o usurio da internet, tambm tentamos vislumbrar como se d o relacionamento dos conselhos com outras entidades culturais. Observamos que apenas cinco dos 14 sites investigados oferecem uma lista de sugesto de links externos para a navegao dos internautas.
Grfico 17 Oferta de links externos nos sites dos Conselhos Estaduais de Cultura
De um modo geral, trata-se de indicaes de instituies culturais, como o Ministrio da Cultura, a Secretaria de Cultura do Estado ou outros conselhos de cultura, o que pode ser visto como uma tentativa inicial de colaborao entre estes colegiados. relevante mencionar que, embora exista um Frum Nacional dos Conselhos Estaduais de Cultura em atividade, este frum no possui qualquer apresentao formal na Internet, nem mesmo uma rede de e-mails constituda. Neste momento, cabe a pergunta: O conselho um espao de representao e participao, de deciso e partilha de poder ou um mero canal de comunicao e informao?. (teixeira, 2000, p. 102) A resposta : nem um canal de comunicao e informao os conselhos estaduais de cultura do Brasil tm conseguido ser. O quadro geral apresentado nesta pesquisa no dos mais favorveis. Os prprios conselhos ainda no foram capazes de reconhecer a participao e a presso social como ingredientes fundamentais para o alcance da legitimidade junto sociedade e aos poderes pblicos. Por um lado, a interatividade pode servir como um instrumento de compensao dos limites da representatividade nos Conselhos, sempre restrita a um nmero mximo de componentes que dificilmente do conta de representar todo o campo cultural. Por outro lado, o uso mais regular de mecanismos discursivos mais amplos, colabora na superao do elitismo popular das ongs ou entidades profissionais no relacionamento com os conselhos. (teixeira, 2000) Ao despertar a ateno do cidado comum para os assuntos tratados, o conselho fortalece sua insero na esfera pblica, reforando sua legitimidade. (tatagiba, 2010, p. 9) Se os conselhos devem funcionar como ponte entre o governo e a sociedade, locais de partilha de poder, preciso manter estas arenas permanentemente abertas. E, para isso, existem as
novas goras on-line que permitem que novos modos de informao e de deliberao poltica venham luz. (levy, 2010)
Concluses
A pesquisa apresentada neste artigo buscou esboar um panorama geral da situao atual dos sites dos conselhos estaduais de cultura na internet. Como visto, a insero destes colegiados nesta nova forma de organizao social contempornea ainda restrita e desarticulada. Acreditamos, no entanto, que tal condio encontra correspondente na realidade geogrfica, onde os Conselhos Estaduais de Cultura ainda se mantm atrelados a formatos tradicionais, constitudos, principalmente, na dcada de 1960. Considerando que a internet a principal fonte de informao no mundo atual, inconcebvel a constatao de uma incidncia mediana de Conselhos na Rede (61%). A ausncia de nove colegiados no pode ter outras motivaes seno a falta de interesse e vontade poltica ou a resistncia atualizao, seja dos prprios conselheiros, cuja faixa etria avanada normalmente os distancia das novas tecnologias, seja da autoridade governamental. Pois, havemos de convir que, as possibilidades de existncia virtual so as mais variadas e podem ser gratuitas. Mesmo nos estados em que o conselho de cultura aparece nos sites oficiais, o descaso dos poderes governamentais est subjacente no tratamento que dado a estes colegiados. Sem destaque, sem informaes precisas, sem transparncia, os conselhos so apresentados obscuramente. Esta pesquisa ainda apontou que a maioria dos conselhos estaduais de cultura no est acessvel sociedade. Se somarmos os nove conselhos que no possuem websites, aos cinco conselhos que possuem, mas no oferecem qualquer tipo de contato,
teremos nada menos do que 14 conselhos onde a interlocuo impraticvel. Reafirmamos, portanto que a internet possibilita aos conselhos expresso e visibilidade na esfera pblica, criao de espaos de dilogo entre os atores envolvidos e implicados (entidades representadas, cidado comum, outros conselhos, poderes pblicos etc.) e reduo das restries impostas pela geografia e representatividade. Se h no Brasil um movimento progressivo de democratizao poltico-social, a internet representa uma oportunidade fundamental neste processo. Cabe aos conselhos, neste momento, se reinventar e consolidar o seu papel de interlocutores entre o estado e a sociedade civil. Ao investirem em efetividade, transparncia e numa nova cultura poltica de participao, estaro abrindo um caminho estratgico para a legitimidade da jovem democracia brasileira.
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Seminrio lan a olhar es e provoc a es em torno dos conselhos de cultur a
Com o objetivo de realizar uma investigao sobre o papel dos conselhos de cultura no Brasil, o Centro de Estudos Multidisciplinares em Cultura da Universidade Federal da Bahia (cult/ ufba), em parceria com o Ministrio da Cultura (minc), reuniu mais de 250 representantes pesquisadores, gestores e representantes de conselhos de cultura de 24 estados e do Distrito Federal para o Seminrio Polticas Culturais, Democracia e Conselhos de Cultura.
Perf il dos participantes
Realizado na capital baiana, em 31 de agosto e 1 de setembro, o Seminrio reuniu representantes de todas as regies do pas:
Acre (4), Alagoas (1), Amap (1), Amazonas (3), Bahia (118), Cear, (6), Distrito Federal (16), Esprito Santo (4), Gois (4), Maranho (4), Mato Grosso do Sul (1), Minas Gerais (7), Par (6), Paraba (2), Paran (5), Pernambuco (3), Piau (2), Rio de Janeiro (15), Rio Grande do Norte (2), Rio Grande do Sul (7), Roraima (3), Santa Catarina (6), So Paulo (13), Sergipe (5) e Tocantins (1). No enviaram representantes os estados de Mato Grosso e Rondnia, e 15 registros no indicam o local de origem. Dentre os inscritos, marcaram presena os Representantes de Conselhos Municipais de Cultura: eles foram 49 participantes, o equivalente a 19,75% do total de inscritos. Os Representantes do Conselho Nacional de Poltica Cultural tambm se fizeram notar no Seminrio, somando 44 participantes ou 17,74% do total. Participaram tambm estudantes (39 inscritos, ou 15,72% do total), Representantes da Sociedade Civil (21 inscritos, ou 8,47% do total), Representantes de Conselhos Estaduais de Cultura (17 inscritos, ou 6,85% do total), alm dos palestrantes que participaram das mesas e de pesquisadores do assunto polticas culturais (ambas as categorias com 16 representantes cada uma, ou 6,45% do total de participantes). Entre os participantes, 46 se inscreveram sob a categoria Outros.
Panorama das discusses no pr imeiro dia
O evento debateu questes pertinentes atual poltica cultural, no que diz respeito ao papel dos conselhos de cultura nos trs nveis: nacional, estadual e municipal. Na mesa de abertura, estiveram presentes o Secretrio de Cultura do Estado da Bahia, Mrcio Meirelles; a reitora da Universidade Federal da Bahia, Dora Leal Rosa; Albino Rubim, coordenador do projeto que deu origem ao seminrio, e Gustavo Vidigal, representante do minc .
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Para o Secretrio Mrcio Meirelles, este um momento mpar nas discusses de cultura, especialmente por proporcionar a reconstruo dos hbitos e modos de fazer a prpria cultura. Na opinio de Gustavo Vidigal, este seminrio um evento indito por lanar um olhar para essa instncia nova que so os conselhos de cultura. Seu papel ajudar a pensar o lugar do conselho e propor direes. Da mesa 1, Conselhos e Democratizao do Estado, participaram o coordenador do projeto Albino Rubim; os pesquisadores Luciana Tatagiba (Universidade de Campinas - Unicamp); Bernardo Mata-Machado (Universidade Federal de Minas Gerais ufmg); Jos Ivo Pedrosa (Universidade Federal do Piau - ufpi) e Soraya Corts (Universidade Federal do Rio Grande do Sul - ufrgs). Nesta mesa, discutiu-se que os conselhos so espaos de estabelecimento de pontes entre sociedade civil e Estado, na prtica de controle social, proposio de polticas pblicas e sua implementao. um espao de participao poltica da sociedade, calcada na representao e construo de direes. Contudo, a pesquisadora da Unicamp Luciana Tatagiba explica que participao e conselhos no so a mesma coisa, visto que muitos espaos so apenas reprodutores do pensamento do governo vigente, nunca questionando, se opondo ou construindo um espao crtico. J outros se tornam um espao partidrio e de extrema oposio ao governo, o que tambm no gera construo. O professor Bernardo Mata-Machado explica que as primeiras experincias de conselhos no pas remontam ao perodo monrquico, ainda no sculo XIX. Claro que no havia ali o mesmo papel de controle social e construo coletiva que existe hoje, mas era j um espao de discusso, deliberao e desenvolvimento de normas. De l para c, mesmo nos momentos autoritrios, como na ditadura de Getlio Vargas e no perodo militar, havia instncias dessa natureza, a exemplo do Conse-
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lho de Censura, misto entre representantes dos governos e artistas, que tinha o papel de acompanhar as ordens de censura e rever processos. Hoje, os conselhos so parte fundamental do processo democrtico e decisivo para implantao do Sistema Nacional de Cultura. Da mesa 2, Conselhos, Fundos e Planos: consolidando o sistema nacional de cultura, realizada na tarde do dia 31, os expositores foram Roberto Peixe (minc), Jorge Alan Pinheiro (minc), Mrcio Caetano (Frum Nacional dos Secretrios de Cultura das Capitais), Johny Everson (Frum Nacional dosConselhosEstaduais deCultura Conecta) e Dulce Aquino (Colegiado Setorial do Conselho Nacional de Poltica Cultural cnpc). As discusses foram a respeito do funcionamento do sistema. Foram recorrentes as dvidas e questionamentos da plenria a respeito de critrios de repasse de recursos para os Fundos, das relaes entre os conselhos estaduais e municipais em especial, os dos pequenos municpios e da composio dos Conselhos.
Panorama das discusses no segundo dia
Os trabalhos da manh do dia 1 de setembro comearam com a apresentao dos dados da pesquisa Polticas Culturais, Democracia e Conselhos de Cultura. Na oportunidade, o coordenador da pesquisa Albino Rubim apresentou as principais questes elencadas, como a diferena regional no nmero de conselhos (maior presena no sudeste) e diferenas de carter entre os conselhos (que podem ser normativos, de fiscalizao, deliberativos e/ou consultivos). Outro ponto pouco uniforme nos conselhos de cultura a forma de escolha: alguns so feitos com escolha da sociedade civil, outros por meio de indicao vinda do Poder Executivo.
O debate teve prosseguimento com a mesa Conselhos de Cultura no Brasil: Avaliao, Modelos e Perspectivas. Coordenada por Marcelo Veiga, do MinC, a discusso contou com as contribuies do secretrio de Cultura da Bahia Mrcio Meirelles, representando o Frum Nacional de Secretrios Estaduais; a pesquisadora Lia Calabre; o poeta e ativista Hamilton Faria; Osvaldo Viegas, do Conselho de Cultura de Alagoas, e Jos Cleto, do Conselho de Cultura de Pernambuco. Durante todo o debate, a questo do papel do conselho de cultura foi recorrente. Na opinio de Lia Calabre, o lugar dos conselhos no o de fazer tudo. Mas ser conciliador e companheiro, e tambm provocador e contestador. Na ltima mesa, coordenada por Gustavo Vidigal (minc), a palavra manteve-se franqueada para a plenria, com o objetivo de constituir-se uma agenda para um trabalho colaborativo, dando seguimento s discusses do Seminrio. Entre as contribuies da Plenria, apareceram muito fortemente as questes da continuidade dos debates, por meio da realizao de outros Seminrios, de carter itinerante; da formao dos Conselheiros e da composio dos Conselhos, que deve respeitar a realidade local. A Mesa foi encerrada por uma fala de Albino Rubim, coordenador do Seminrio: Esse projeto no se esgota aqui, explicou. Est prevista a continuidade da pesquisa e a publicao de livros sobre o assunto pelo Cult. As informaes sobre o Seminrio ficaro disponveis no endereo www.conse-lhosdecultura.uf ba.br.
Sobre o projeto e a ent idade organizadora do evento
Este livro integra o projeto Polticas Culturais Democracia e Conselhos de Cultura que, alm do Seminrio, prev realizao de pesquisa abordando o funcionamento dos conselhos nacio-
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nal, estaduais e municipais de cultura e a produo de publicaes, lanamento de um livro e material multimdia. O cult um rgo complementar da Universidade Federal da Bahia e rene pesquisadores, professores e estudantes da rea da cultura. Entre seus objetivos, esto os de desenvolver pesquisas multidisciplinares em cultura, consolidando-se como referncia para as investigaes na rea dos estudos da cultura e acompanhar criticamente os itinerrios da cultura na Bahia, no Brasil e no mundo contemporneos. Conhea mais sobre o Cult acessando o site www.cult.uf ba.br.
Indic a es de Leitur a s obr e Conselhos

Ceclia Soto1
A fim de contribuir com o debate e a pesquisa sobre a formao dos conselhos no Brasil, em especial os da rea de cultura, organizamos e estamos publicando uma pequena bibliografia comentada sobre o tema. Tais indicaes objetivam concentrar indicaes de estudos que se encontram dispersas em vrias reas de conhecimento e em diferentes publicaes. Deste modo, buscamos incentivar a discusso e subsidiar novas investigaes sobre esta relevante temtica.
1 Jornalista, mestranda do Programa Multidisciplinar de Ps-Graduao em Cultura e Sociedade, da Universidade Federal da Bahia (ufba). Foi professora substituta na disciplina com 127 - Oficina de Assessoria de Comunicao da Faculdade de Comunicao (Facom-ufba), em 2004.
Bibliograf ia bsica
albuquerque, Maria do Carmo. A participao cidad no Brasil Hoje. Plis Papers, n. 2, 1998. Disponvel em: http:// www.polis.org.br/publicacoes_interno.asp?codigo=169. Acesso em: out. 2010. Neste artigo, a autora analisa a relao Estado e sociedade sob o tema da participao popular com seus mltiplos significados histricos no Brasil. Na realidade, o trabalho tem origem na sua pesquisa e Dissertao de Mestrado Eppur si mueve Os movimentos Sociais e a construo da democracia no Brasil. Nessa trajetria histrica, Maria do Carmo pontua o papel e atribuies dos conselhos setoriais, dos conselhos de gesto pblica e dos Conselhos Populares. Estes ltimos entendidos como espaos populares, classistas, como um poder popular, paralelo ao poder do Estado, at a formulao da proposta de canais institucionais de participao, como espaos de poder compartilhado, de interface entre Estado e sociedade.
avritzer , Leonardo; pereira, Maria de Lourdes Dolabela. Democracia, participao e instituies hbridas. Teoria & Sociedade, Belo Horizonte, 2005, p. 14-41. Os autores analisam o conceito de instituies hbridas utilizado atualmente para definir o conjunto de formas ampliadas de participao poltica, a exemplo, conselhos e oramento participativo. Esses rgos hbridos constituem-se uma nova forma institucional que envolve a partilha de espaos de deliberao entre as representaes estatais e entidades da sociedade civil. So considerados, no artigo, os conselhos de polticas, especificamente, os conselhos deliberativos oriundo de legislao federal ou local, a exemplo dos conselhos municipais na rea do patrimnio histrico, criados a partir da Constituio de 1988. Tambm so motivos de anlise os conselhos de sade,
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conselhos de assistncia social, os conselhos de meio ambiente e conselhos de polticas urbanas.
botelho, Isaura. Romance de formao: Funarte e poltica cultural 1976-1990. Rio de Janeiro: Casa de Rui Barbosa, 2000. 182 p. O livro de Botelho mostra o percurso histrico da Funarte, sua construo institucional e amadurecimento enquanto rgo gestor de polticas pblicas. A anlise da autora, atravs de documentos, alguns pessoais, mostra uma narrativa de quem testemunhou e participou ativamente desse processo de criao da Funarte. O livro resgata essa experincia e nos mostra a discusso presente nas instituies da rea da cultura, nos anos 1970, includa a criao e atuao do Conselho Federal de Cultura (cfc).
calabre, Lia. A ao federal na cultura: o caso dos conselhos. In: ______ . Polticas culturais no Brasil: histria e contemporaneidade. Fortaleza: Banco do Nordeste, 2010. p. 59-78. (Coleo Textos Nmades, 2) A autora rene, neste livro, vrios dos seus textos publicados anteriormente que discutem a atuao federal e o papel dos conselhos de cultura. Especificamente neste texto, a professora parte de dois pressupostos de que as polticas culturais, no Brasil, tiveram seu auge em dois perodos: governo Vargas (19301945) e parte da ditadura militar (1966-1982). Dialoga com o francs Philippe Urfalino, que no seu trabalho chama a ateno sobre a contribuio dos estudos culturais para a constituio de uma espcie de ideologia cultural do Estado. A partir desse trabalho, Calabre reconstitui a histria da criao dos conselhos de cultura federais, a partir de 1937. Tambm analisa algumas aes e regulamentaes propostas e/ou implementadas pelo Conselho Federal de Cultura (cfc), entre 1966 e 1990.
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calabre, Lia. O Conselho Federal de Cultura, 1971-1974. Estudos Histricos. Rio de Janeiro, n. 37, p. 81-98, jan./jul. 2006. A pesquisadora Lia Calabre apresenta uma anlise das aes e atividades do Conselho Federal de Cultura (cfc), entre os anos de 1971 e 1974, tendo como principal fonte de pesquisa o Boletim do Conselho Federal de Cultura, uma publicao trimestral deste colegiado. O perodo marcado tambm pelas mudanas internas do Ministrio de Educao e Cultura, com o trmino da gesto do ministro Jarbas Passarinho, em 1974. Intelectuais de renome nacional nomeados pelo Presidente da Repblica faziam parte do cfc e estavam comprometidos a colocar a rea de cultura em iguais condies de tratamento de outras como a educao e sade, na administrao pblica. O texto da pesquisadora resgata as atribuies do cfc e atividades desempenhadas no perodo pelos conselheiros-intelectuais.
canedo, Daniele et al. Polticas pblicas os mecanismos de participao social. In: rubim, Antonio Albino Canelas (Org.). Polticas culturais no Governo Lula. Salvador: edufba, 2010. p. 25-47. (Coleo Cult) O artigo analisa dois mecanismos participativos e de dilogo na rea cultural no governo Lula: as Conferncias Nacionais de Cultura (cnc) e o Conselho Nacional de Poltica Cultural (cnpc). As autoras buscam entender os reflexos dessas iniciativas governamentais que incentivaram a participao da populao/atores sociais na esfera de deciso sobre as polticas culturais. Alm disso, apresenta uma rpida reflexo sobre o papel e atuao do cnpc e os colegiados setoriais.
carvalho, Maria do Carmo A. A. teixeira, Ana Cludia (Org.). Conselhos gestores de polticas pblicas. So Paulo: Instituto Plis, 2000. 144p. (Publicaes Polis, 37). Disponvel em: http://www.polis.org.br/obras/arquivo_68.pdf Acesso em: out. 2010. Esta publicao, tambm do Instituto Plis, traz uma reflexo sobre experincias baseadas nos conselhos gestores de polticas pblicas, nas reas de sade, criana e adolescente e assistncia social. Esses mecanismos de democracia participativa foram criados, a partir da Constituio de 1988, no perodo de redemocratizao do Brasil, e so considerados espaos de cogesto entre Estado e sociedade, contrapondo-se a uma tradio autoritria e excludente que caracterizou os espaos de deciso do pas. Este trabalho resultado do seminrio sobre os conselhos gestores no Brasil, que avaliou os avanos, as dificuldades para sua implementao e o potencial dos conselhos como instrumento de democratizao da gesto pblica. Recomendamos o artigo do professor Elenaldo Celso Teixeira Conselhos de Polticas Pblicas: efetivamente uma nova institucionalidade participativa? Este texto recupera historicamente as vrias formas de conselhos existentes no Brasil e no mundo.
faria, Hamilton. Conselhos municipais de cultura: cultura participativa e cidadania cultural. In: calabre, Lia (Org.) Polticas culturais: reflexes sobre gesto. Processos participativos e desenvolvimento. So Paulo: Ita Cultural, 2010. 145 p. A Cmara dos Vereadores de So Paulo aprovou, no incio dos anos 1990, a Lei que reorganizou o Conselho Municipal de Cultura, criado em 1975, durante o perodo militar. De carter consultivo e normativo, o Conselho funcionou atravs de
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comisses e representantes de comisses que formaram um conselho-geral, alm das plenrias anuais. O conselho teve seu pice na organizao da Conferncia Municipal de Cultura de So Paulo, em 2003, mas a pesar disso o poeta e coordenador da rea de cultura do Instituto Plis, Hamilton Farias, acredita na atuao limitada do conselho diante das demandas pblicas da cultura. Este artigo resgata essa experincia do Conselho, em So Paulo.
faria, Hamilton; moreira, Altair; versolato, Fernanda (Org.). Voc quer um bom conselho? Conselhos municipais de cultura e cidadania cultural. So Paulo: Instituto Plis, 2005. 128p. (Publicaes Plis, 48). Disponvel em: http://www.polis.org.br/obras/ arquivo_190.pdf Acesso em: out. 2010. Esta publicao do Instituto Plis rene vrios textos de autores que participaram ativamente na construo de conselhos municipais de cultura em vrias cidades do Brasil, alm de mostrar experincias de criao de conselhos em So Paulo e Porto Alegre. O trabalho resultado de dois seminrios organizados pelo Frum Intermunicipal de Cultura (fic), em 2001 e 2002, que discutiram papel e atuao dos conselhos. Dessas reflexes, os autores debatem a contribuio efetiva dos conselhos municipais de cultura para o desenvolvimento da cultura participativa e para a qualidade da democracia e da cidadania cultural presentes nas cidades. O trabalho de pesquisa foi realizado pelo Laboratrio de Desenvolvimento Cultural do Frum Intermunicipal de Cultura, espao de elaborao de polticas pblicas, pesquisa e interveno no Brasil.
gohn, Maria da Glria. Conselhos gestores e participao sociopoltica. 2. ed. So Paulo: Cortez, 2003. A partir do resgate histrico da presena dos conselhos na gesto pblica no Brasil, o texto de Maria da Gloria discute as mudanas ocorridas nestes colegiados no contexto da construo da democracia e da participao popular. Esses conselhos so analisados como agentes de inovao nas polticas pblicas porque atravs da mediao entre a sociedade civil organizada e os organismos governamentais, eles esto construindo uma nova esfera pblica de poder e de controle social. Como tal, representam foras sociais organizadas e contribuem para o fortalecimento de novos sujeitos polticos.
maia, Tatyana de Amaral. Cardeais da cultura nacional: o Conselho Federal de Cultura e o papel cvico das polticas culturais na ditadura civil-militar (1967-1975). 2010. 194f. Tese (Doutorado em Histria) - Instituto de Filosofia e Cincias Humanas, Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro. Tatyana de Amaral analisa a experincia do Conselho Federal de Cultura (cfc), investigando a importncia do civismo na elaborao das polticas culturais entre 1967 e 1975. A autora busca compreender, na sua pesquisa, como as propostas desses intelectuais associavam o culto ao civismo s polticas de proteo e difuso da cultura nacional. Mesmo porque alguns dos membros do cfc se identificavam com as cor-rentes modernistas conservadoras e reeditaram projetos executados no Estado Novo (1937-1945), incorporando aos debates nacionalistas sobre a cultura, o culto ao civismo, este sempre alicerado pela viso otimista quanto aos rumos da nao. O ttulo da tese deve-se expresso cunhada por Gilberto Freyre os cardeais da cultura nacional, a fim de identificar nos
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membros do cfc a autoridade conferida pela experincia e prestgio conquistados no universo poltico e cultural.
ortiz, Renato. Estado autoritrio e cultura. In: ______ . Cultura brasileira & identidade nacional. 3.ed. So Paulo: Brasiliense, 1998. p. 79-126. No artigo, Ortiz analisa o discurso do Estado brasileiro ps-64 sobre a produo e organizao da cultura. As transformaes polticas e econmicas por que passa a sociedade brasileira, neste perodo, tm consequncias imediatas no domnio cultural, desenvolvendo um mercado de bens simblicos. O golpe de 64, ento, alm de inaugurar o perodo de represso poltica e ideolgica, cria um mercado consumidor de bens culturais, incorporando empresas privadas e instituies governamentais. Entretanto, o Estado para desenvolver esse projeto nacional volta-se para os intelectuais tradicionais, recrutados nos Institutos Geogrficos e nas Academias de Letras que vo se ocupar da tarefa de traar as diretrizes do plano nacional de cultura. Alm disso, Ortiz analisa o discurso do cfc para compreender como se legitima uma viso de cultura brasileira.
polticas culturais em revista. Salvador: Redepcult, v. 1, n. 1, 2008. Disponvel em: www.politicasculturaisemrevista. uf ba.br Acesso em: out 2010. A primeira edio do peridico eletrnico da Rede de Estudos em Polticas Culturais (redepcult), que rene pesquisadores voltados para o tema das polticas culturais, publicou cinco artigos sobre diversos aspectos dos conselhos de cultura no Brasil. Alexandre Barbalho, Lia Calabre, Francisco Humberto Cunha Filho, Cleodir da Conceio Moraes e Anita
Simis, pesquisadores da redepcult, que foi criada em maio de 2007, no III Encontro de Estudos Multidisciplinares em Cultura, realizado em Salvador, apresentam estudos sobre experincias de conselhos estaduais no Cear e Par. Lia Calabre analisa a atuao e aes do Conselho Federal de Cultura (cfc) e Cunha Lima debate o papel de dois colegiados na definio de incentivos pblicos cultura, um geral: o Conselho Nacional de Poltica Cultural (cnpc); e um setorial Comisso Nacional de Incentivo Cultura (cnic).
pontual , Pedro. Desafios construo da democracia participativa no Brasil: a prtica dos conselhos de gesto das polticas pblicas. Revista de Debates do Centro de Assessoria e Estudos Urbanos. v. 1, n. 1, p. 160-185, dez. 2008. Disponvel em: http://www.ongcidade.org/site/php/Revista/revista. php?texto=pontual Acesso em: out. 2010. Neste artigo, o autor busca fazer um balano e uma reflexo crtica sobre as prticas dos conselhos de gesto pblica acompanhadas pelo Observatrio dos Direitos dos Cidados. Para isso toma como base os estudos produzidos por Ana Cludia Teixeira e Luciana Tatagiba, em 2007. Pontual, atravs do texto, quer superar duas tendncias opostas quando se trata de abordar as questes dos conselhos: uma ufanista baseada na ideia de que podem tudo, e a outra viso derrotista de que eles nada podem. No texto, alm de definir o conceito de conselhos de gesto pblica, o autor explica tambm o poder deliberativo dos conselhos, agenda poltica e conselhos e os conselhos e a agenda da Reforma Poltica. Em relao a este ltimo assunto, apresentada a plataforma dos movimentos sociais para a reforma do sistema poltico.
quintella, Maria Madalena Digues. Cultura e poder ou espelho, espelho meu: existe algum mais culto do que eu? In: miceli, Srgio. (Org.). Estado e cultura no Brasil. So Paulo: difel , 1984. p.113-134. Neste artigo, a autora apresenta parte dos resultados de uma pesquisa de campo realizada no ano de 1978 atravs do acompanhamento das sesses ordinrias do Conselho Federal de Cultura, da Academia Brasileira de Letras e do Instituto Histrico e Geogrfico Brasileiro. Dentre outras questes, Quintella mostra a relao direta existente entre essas instituies que trabalhavam a cultura e os intelectuais que faziam dela seu trabalho. A professora observa que um mesmo grupo (social), com pequenas diferenas que variavam de acordo com a especificidade da instituio cultural estudada, se repete, se faz presente e se perpetua nessas trs instituies. O comportamento desses intelectuais nas reunies tende a legitimar o prprio grupo enquanto elite cultural e leva apreenso do sistema de representao do grupo sobre o universo cultural.
tatagiba, Luciana. Os Conselhos gestores e a democratizao das polticas pblicas no Brasil. In: dagnino, e . (Org.). Sociedade civil e espaos pblicos no Brasil. So Paulo: Paz e Terra, 2002, 364 p. (v. 1) Indicado como um livro importante para entender a trajetria dos movimentos sociais no Brasil, esta publicao rene os trabalhos de vrios especialistas como Leonardo Avritzer, Luciana Tatagiba, Ana Cludia Teixeira, Carla Almeida Silva, dentre outros que discutem a participao e contribuio da sociedade civil para processo de democratizao no pas e tambm em alguns pases na Amrica Latina. Os conselhos gestores de
polticas pblicas constituem-se como experincias positivas de democracia participativa no Brasil, aps a Constituio de 1988. Articulados desde o nvel federal, esses conselhos municipais atuam em reas como sade, educao, moradia, meio ambiente, transporte, cultura, dentre outras, representando uma conquista inegvel para a construo da institucionalidade democrtica. So mostradas no texto experincias, com forte participao da sociedade civil, dos oramentos participativos, dos Conselhos Gestores de Polticas Pblicas, da atuao junto ao Estado das ONGs e de movimentos sociais como o Movimento dos Sem- Terra, das mulheres e pela Reforma Urbana.
teixeira, Elenaldo Celso. Sociedade civil e participao cidad no poder local. Salvador: edufba, 2000. 416 p. (Srie ufba em Campo). O professor Teixeira analisa neste livro as relaes de sociedade civil via participao cidad em espaos pblicos no poder local. Esse poder local entendido no apenas como governo ou administrao, mas como relao social em que a sociedade civil, como todos seus componentes (organizaes, grupos, movimentos) um dos atores. Alm disso, a pesquisa est orientada para a observao participante, ou seja, uma maior insero do pesquisador na realidade que se props analisar. Teixeira faz opo de uma metodologia denominada Investigacin-Accin-Participativa-iap, adotada na Espanha por um grupo de pesquisadores e movimentos sociais nas relaes com o poder local. O livro mostra tambm algumas experincias de participao cidad em Barcelona, na Espanha, e Valente, no Brasil.
Sites recomendados
Portal do Conselho Nacional de Poltica Cultural (CNPC) http://www.cultura.gov.br/cnpc/ O cnpc, rgo colegiado integrante da estrutura bsica do Ministrio da Cultura, foi reestruturado a partir do Decreto n. 5.520, de 24 de agosto de 2005. Tem como finalidade propor a formulao de polticas pblicas, com vistas a promover a articulao e o debate dos diferentes nveis de governo e a sociedade civil organizada, para o desenvolvimento e o fomento das atividades culturais no territrio nacional. No seu portal, o visitante pode acessar o regimento interno, atividades e aes do cnpc. Alm das reunies do colegiado.
Projeto Polticas Culturais, Democracia e Conselhos de Cultura http://www.conselhosdecultura.uf ba.br O projeto Polticas Culturais, Democracia e Conselhos de Cultura, desenvolvido em 2010, pelo Centro de Estudos Multidisciplinares em Cultura da Universidade Federal da Bahia (cult/ufba), em parceira com o Ministrio da Cultura, discutiu e atualizou os debates sobre papel dos conselhos de cultura nos trs nveis: nacional, estadual e municipal. O projeto se desenvolve em um momento de expectativas de concretizao dos projetos e programas de polticas culturais desenvolvidos pelo MinC nas gestes Gilberto Gil/Juca Ferreira. Indito no formato, objetivos e metodologia, o trabalho foi desenvolvido em trs etapas: a) a realizao do Seminrio Polticas Culturais, Democracia e Conselhos de Cultura; b) a elaborao e divulgao de uma pesquisa nacional que aborda o funcionamento dos conselhos nas trs esferas e c) publicao do livro Polticas Culturais, Democracia e Conselhos de Cultura. Foi criado tambm um site que rene informaes sobre os conselhos, textos e artigos de pesquisadores na rea dos conselhos e programao do Seminrio, realizado em Salvador.
Leitura complementar
coutinho, Carlos Nelson. Os intelectuais e a organizao da cultura. In: ______ . Cultura e sociedade no Brasil: ensaios sobre idias e formas. Belo Horizonte: Oficina de Livros, 1990. p. 13-31. O autor discute neste artigo histrico-conceitual (definido pelo prprio Coutinho) a formao dos intelectuais brasileiros e sua relao com o Estado. Nas suas reflexes, o marxista analisa os conceitos gramscianos de sociedade civil e intelectual orgnico, e a expresso organizao da cultura, esta ltima pouco utilizada nos textos de Gramsci. Entretanto Coutinho chama a ateno que no pode existir sociedade civil efetivamente autnoma e pluralista sem uma ampla rede de organismos culturais. E vice-versa, no pode existir organizao da cultura efetivamente democrtica sem estar apoiada numa sociedade civil desse tipo.
porto, Marta. Construindo o pblico a partir da cultura: gesto municipal e participao social. In: brasil . Ministrio da Cultura. Oficinas do Sistema Nacional de Cultura. Braslia, 2006. p.61-78. O artigo analisa a participao dos novos atores sociais no espao local, na rea da cultura, a partir do processo de redemocratizao do pas. Marta Porto acredita que no espao da cidade que se evidencia de forma mais prtica as lutas, as reivindicaes e tambm as potencialidades e oportunidades de encontrar sadas para um desenvolvimento baseado na participao e em uma agenda compartilhada de interesses. Tenta ainda apontar caminhos para garantir uma efetiva participao da sociedade no planejamento das polticas municipais de cultura.
Reflexes sobre Conselhos de Cultura
Conselhos de cultur a e democr atiz a o do est ado no Br a sil 1

Ber nardo Novais da Mata-Machado2
Int roduo
Na cincia social brasileira contempornea, o tema dos Conselhos , em geral, abordado a partir do marco histrico da redemocratizao do pas, em especial a Constituio de 1988, que introduziu no Brasil instrumentos prprios da democracia participativa. Por esse motivo, os pesquisadores nunca se perguntaram se houve, ou no, vnculo entre conselhos e democracia em outros perodos da histria brasileira, e que fatores teriam contribudo para que haja, atualmente, uma forte correlao entre democracia
1 Trabalho apresentado no Seminrio Polticas Culturais, Democracia e Conselhos de Cultura, realizado nos dias 31 de agosto e 01 de setembro de 2010, na cidade de Salvador ba , promovido pela Universidade Federal da Bahia, em parceria com o Ministrio da Cultura do Brasil. 2 Historiador e Cientista Poltico (ufmg), pesquisador da Fundao Joo Pinheiro (mg) e, na ocasio, Coordenador de Relaes Federativas e Sociedade da Secretaria de Articulao Institucional do Ministrio da Cultura do Brasil.
participativa e conselhos de polticas pblicas. A fim de cobrir essa lacuna, o presente artigo se prope a responder a duas perguntas: (a) H na histria do Brasil criao de Conselhos fora dos marcos da democracia participativa? (b) Quando e por que os Conselhos so associados democracia participativa, mais especificamente presena direta da sociedade civil na formulao e monitoramento de polticas governamentais? Aps responder a essas questes, o artigo aborda especificamente os conselhos de cultura. Traa uma tipologia histrica desses rgos colegiados e termina propondo um modelo que, em tese, mais adequado dinmica da cultura contempornea e ao esprito da democracia participativa.
Os conselhos na histr ia do Brasil O conselho de estado no per odo imper ial
Abstraindo-se o perodo colonial, quando atuou o Conse-lho Ultramarino rgo com sede em Portugal, composto por membros da nobreza e encarregado de regulamentar e fiscalizar a administrao e os negcios da Metrpole em suas colnias , cabe destacar, j no Brasil independente, a atuao do Conselho de Estado, colegiado que teve presena marcante durante o Imprio. Fundado em 1823, aps a dissoluo da Assembleia Constituinte por D. Pedro I, o Conselho de Estado teve papel proeminente na elaborao da Carta de 1824, que o oficializou como rgo consultivo do Imperador no exerccio do Poder Moderador, que conferia ao monarca poderes quase absolutos. Os conselheiros, em nmero de 10, eram vitalcios, originrios das elites econmicas (proprietrios de terras e escravos, grandes comerciantes e financistas); ocupavam cargos pblicos (senadores, deputados, magistrados e militares, a maioria pertencente s oligarquias das provncias mais poderosas do Imp-
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b e r n a r d o n o va i s da m ata - m ac h a d o
rio); e possuam ttulos de nobreza (bares, marqueses, condes e viscondes, alguns de nacionalidade portuguesa). O Conselho era consultado sobre diversas matrias declarao de guerra, negociao com pases estrangeiros, nomeao de senadores (tambm vitalcios), suspenso de magistrados, estrutura e organizao de servios pblicos, convocao e dissoluo da Cmara dos Deputados , excetuando-se a nomeao e demisso de ministros, atribuies exclusivas do Imperador. Aps ser extinto durante a Regncia pelo Ato Adicional de 1834, lei de carter liberal que deu maior autonomia s Provncias, o Conselho de Estado renasce em 1841, no perodo chamado do Regresso, quando o Imperador retoma em suas mos a centralizao do poder. Nessa ocasio, o Conselho ressurge com outro formato, incluindo, alm do pleno, presidido pelo Imperador, quatro sees (Justia e Estrangeiros; Imprio; Fazenda e Marinha; Guerra) que correspondiam, em parte, s atribuies dos ministrios. As sees eram convocadas e presididas pelos ministros e podiam tomar decises que iam diretamente para a sano do Imperador; as matrias mais polmicas eram encaminhadas ao Pleno. Embora no possusse competncia legislativa nacional, o Conselho tinha poder para modificar e anular a legislao produzida pelas assembleias provinciais e chegou a redigir projetos de leis nacionais sobre diversas matrias, encaminhadas em seguida Assembleia Geral do Imprio (Senado e Cmara dos Deputados). Dessa forma, atuou como uma espcie de primeira cmara. 3 Com o tempo, assumiu tambm o controle da constitucionalidade das leis, funo que a rigor cabia ao Superior Tribunal de Justia. A influncia do Conselho de Estado estendeu-se at a proclamao da Repblica, em 1889, e ao longo de toda sua histria passaram por ele 72 conselheiros. Em sntese, pode-se dizer que o Conselho de Estado cumpriu dupla funo: uma de carter liberal, porque serviu de con-
3 Ver Martins (2006).
c o n s e l h o s d e c u l t u r a e d e m o c r a t i z a o d o e s t a d o n o b r a s i l 2 1 3
trapeso ao poder pessoal do Imperador, e outra de cunho marcadamente absolutista, porque ao extrapolar suas atribuies e invadir a seara dos poderes legislativo e judicirio, incorporou em si mesmo a essncia do Poder Moderador.
Os conselhos setoriais no estado novo
No perodo republicano, cabe destacar a atuao dos rgos colegiados de natureza econmica, criados a partir de 1930, particularmente aps 1937, no mbito do Regime Autoritrio Corporativo (Estado Novo: 1937-1945). Entre eles citam-se: Conselho Nacional do Caf (1931), Conselho Federal de Comrcio Exterior (1934), Conselho Tcnico de Economia e Finanas (1937), Conselho Nacional do Petrleo (1938), Conselho Nacional de guas e Energia Eltrica (1939), Comisso de Defesa da Economia Nacional (1940), Coordenao de Mobilizao Econmica (1942), Comisso de Financiamento da Produo (1943), Comisso de Planejamento Econmico (1944) e Conselho Nacional de Poltica Industrial e Comercial (1944). A criao desses rgos se d numa conjuntura poltica caracterizada pela centralizao do poder no Executivo federal, interveno estatal na economia, nacionalismo e implantao, na administrao pblica, de arranjos corporativos cujo objetivo conciliar os interesses dos empresrios e trabalhadores urbanos, sob a tutela governamental. O perodo marca a transio de um modelo econmico agro-exportador para outro, de carter urbano-industrial, com base no desenvolvimento do mercado interno. Embora a Constituio de 1937 tenha criado um Conselho da Economia Nacional, composto por representantes do governo, empresrios e trabalhadores, com a atribuio de promover a organizao corporativa da economia nacional, no h notcia de que esse colegiado tenha chegado a funcionar. O que se con-
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cretizou foram os conselhos e comisses setoriais, de carter consultivo, onde o peso poltico maior era exercido pelo prprio governo, seguido pelas ento chamadas classes produtoras, particularmente o empresariado emergente, vinculado indstria e ao mercado interno. Alm de espaos de vocalizao das demandas empresariais e de negociao entre o governo e setores da iniciativa privada, os conselhos cumpriam outras funes, entre elas a de cooptao4 , particularmente da elite agro-industrial de So Paulo, que se opusera Revoluo de 1930 (esse o caso do Conselho Nacional do Caf, criado sob presso dos produtores paulistas); de articulao poltica , com a finalidade de incorporar o empresariado no planejamento e na modernizao da economia (caso do Conselho Nacional de Poltica Industrial e Comercial, da Coordenao da Mobilizao Econmica e da Comisso de Planejamento Econmico); e tcnico-executiva , j que alguns conselhos funcionaram como estruturas paralelas de poder que, ao contrrio da administrao tradicional, davam maior agilidade ao fomento de setores considerados estratgicos para o desenvolvimento econmico. Esse o caso dos conselhos de petrleo e de guas e energia que, com o tempo, acabaram por transformar-se em empresas estatais (Petrobras e Eletrobras). Foi tambm no Estado Novo que se criou, em julho de 1938, o primeiro rgo colegiado do Brasil dedicado s questes culturais, o Conselho Nacional de Cultura, subordinado ao Ministrio da Educao e Sade Pblica. Embora no se tenha notcia a respeito do funcionamento efetivo desse Conselho, conforme Calabre (2010, p. 62) encontram-se nos termos do Decreto que o criou as marcas caractersticas das polticas culturais de carter autoritrio. Ressaltam as atribuies de fazer a propaganda e a campanha em favor de causas patriticas ou humanitrias; promover a educao cvica, atravs de toda sorte de demonstraes coletivas e difundir a educao fsica (ginstica e es-
4 Entende-se por cooptao o acolhimento, por parte de um grupo dirigente, de idias, orientaes e programas polticos propostos por grupos da oposio, com o fim de eliminar ou reduzir as conseqncias dos ataques vindos de fora. (bobbio, 2007)
portes). De fato, como demonstram a histria do nazismo, do stalinismo e do maosmo, as principais funes reservadas poltica cultural nos regimes totalitrios so, basicamente, de legitimao e exaltao do regime (do chefe e de sua ideologia), por meio da sustentao de uma cincia social e de uma esttica prprias (cinema e rdio so instrumentos bastante acionados) e da censura intransigente s manifestaes contrrias a ideologia dominante. O no funcionamento do Conselho Nacional de Cultura provavelmente est ligado ao fato de suas atribuies terem sido exercidas com muito mais agilidade e eficincia pelo Departamento de Imprensa e Propaganda (dip), rgo com amplos poderes criado em dezembro 1939 (um ano e meio aps o decreto do conselho) e ao qual cabia coordenar e centralizar a propaganda do regime, organizar manifestaes esportivas, festas cvicas, exposies, concertos e conferncias, dirigir o programa oficial de rdio e o cine-jornal (documentrio de exibio obrigatria antes das sesses de cinema), alm de exercer a censura da imprensa e das diverses pblicas (incluindo msica, teatro, cinema, circo e programao radiofnica). Por outro lado, provvel que a equipe do Ministrio da Educao e Sade Pblica, constituda por muitos intelectuais no alinhados ao golpe de 1937, tenha se sentido sem estmulo para executar a propaganda do novo regime. Ela estava bem mais motivada e preparada para colocar em prtica a poltica de identificao e proteo do patrimnio cultural do pas, por meio do Servio do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional criado dias antes do golpe , que contava (e ainda conta) com a colaborao de um Conselho Consultivo cuja longa histria merece registro parte.
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Conselhos no regime liberal-democrtico
A criao de conselhos voltados para o desenvolvimento econmico tem continuidade durante o governo de Juscelino Kubitscheck (1956-1960), j no mbito de um regime de democrtico, de corte liberal. Nesse perodo, destaca-se a criao do Conselho de Desenvolvimento, rgo colegiado diretamente subordinado ao Presidente da Repblica, encarregado de implantar um plano de econmico geral, o Plano de Metas. Embora eventualmente contasse com a participao de especialistas dos setores da economia includos no Plano, o Conselho de Desenvolvimento era composto exclusivamente por membros do governo: todos os ministros, os chefes dos gabinetes civil e militar, o presidente do Banco do Brasil e o presidente do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (bnde), que era seu secretrio-geral. O Conselho operava por meio de Grupos Executivos (Grupo Executivo da Indstria Automobilstica, Grupo Executivo da Indstria Mecnica Pesada, Grupo Executivo da Indstria de Bens de Capital e Grupo Executivo da Construo Naval), que tinham autonomia para conceder recursos ao setor privado, sacados de fundos criados pelo bnde . Para o nosso tema, entretanto, tem mais interesse a criao, em 1951, do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (cnpq) e, em 1961, do Conselho Nacional de Cultura. Nos governos democrticos de orientao liberal, a execuo de determinadas polticas como as de Cultura e Cincia e Tecnologia costuma dispensar estruturas pesadas e ser delegada a especialistas, organizados em rgos colegiados. Esses conselhos, em geral, so consultivos, mas tambm deliberam sobre auxlios a projetos formulados pelos seus pares (intelectuais e artistas). A criao do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico, que nasce com o nome de Conselho Nacional de Pesquisa, veio no rastro da II Guerra Mundial, que
tornou imperativo para a segurana do pas o incentivo a investigaes na rea da energia nuclear. O cnpq sempre funcionou como uma agncia de fomento da pesquisa bsica e aplicada, por meio da concesso de bolsas de pesquisa e de formao e aperfeioamento de pesquisadores. Em 1974, j com o nome atual, transformou-se numa fundao, hoje vinculada ao Ministrio de Cincia e Tecnologia. Embora tenha o nome de conselho, desde o incio o cnpq possui estrutura de rgo pblico autrquico, incluindo presidncia, vice-presidncia, divises tcnico-cientfica, administrativa e consultoria jurdica, sendo o nvel decisrio composto por comisses de assessoramento e pelo Conselho Deliberativo, instncia superior de deciso. Desde a origem o Conselho Deliberativo composto por membros do governo ligados a vrios ministrios, ao Estado Maior das Foras Armadas e por cientistas e tcnicos pertencentes s universidades e instituies cientficas. Em fevereiro de 1961, por meio do Decreto 50.293, criado o segundo Conselho Nacional de Cultura, subordinado diretamente Presidncia da Repblica. A vinculao ao presidente, e no ao Ministrio da Educao e Cultura (mec, criado em 1953), parece sinalizar uma deferncia especial de Jnio Quadros ao setor cultural. Entre os conselheiros aparecem nomes de expresso notria na cultura brasileira, como Oscar Niemeyer, Srgio Buarque de Holanda, Otto Maria Carpeaux, Nelson Rodrigues e Cacilda Becker, entre outros.
O presidente Jnio Quadros, na cerimnia de instalao do Conselho Nacional de Cultura, definiu as tarefas do rgo como as de coordenar, disciplinar e traar a poltica superior dos esforos do poder federal, no campo da vitalizao da cultura, de sua popularizao e democratizao. (calabre, 2010, p. 64)
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Em maro de 1962, aps a renncia de Jnio, o Conselho redesenhado e vinculado ao mec. Segundo Calabre (2010, p. 65), na nova composio, alm de pessoas notoriamente consagradas aos problemas da cultura, tomam assento no Conselho membros tambm do governo (particularmente do mec). Com o golpe militar de 1964, o cnc, ao que tudo indica, foi desativado, tendo mesmo alguns de seus membros sido perseguidos pela ditadura militar ento instalada no Brasil. No entanto, em 1966, aps estudos comandados por uma comisso encarregada de reformular a poltica cultural do pas, o Conse-lho ressurge, agora com o nome de Conselho Federal de Cultura (cfc). Embora criado j no perodo ditatorial, o cfc de certa forma mantm o esprito liberal, ajustando-se ao primeiro perodo do regime militar brasileiro, entre 1964 e 1968, no qual a ditadura pode ser considerada relativamente moderada, se comparada ao perodo imediatamente posterior. O Conselho composto por personalidades da cultura brasileira, que tm a atribuio de assessorar o mec na formulao da poltica cultural e na concesso de auxlios a projetos de instituies pblicas e privadas, das reas artsticas e do patrimnio cultural. Contudo, o cfc tambm possui verbas prprias de apoio e at mesmo um programa especfico, Casas de Cultura, inspiradas no modelo implantado pelo Ministrio da Cultura da Frana. Em janeiro de 1973, o cfc j havia implantado, em convnio com municpios brasileiros, 17 Casas de Cultura. (calabre, 2010, p. 75) Entre outras personalidades da cultura brasileira, passaram pelo Conselho Federal de Cultura: Afonso Arinos, Ariano Suassuna, Cassiano Ricardo, Gilberto Freire, Pedro Calmon e Rachel de Queiroz. Entre as iniciativas do cfc destaca-se o estmulo criao de conselhos estaduais de cultura, que saltam de 2 para 22 entre 1966 e 1971. Ao longo das dcadas de 1970 e 1980, o poder do Conselho vai diminuindo gradativamente, na mesma proporo em que aumenta o nmero de rgos gover-
namentais vinculados s questes culturais, incluindo o prprio Ministrio da Cultura, criado em 1985.
Conselhos durante a ditadura militar
Se o Conselho Federal de Cultura, com seu corte liberal, exemplifica o que foi a primeira fase do regime militar (ditadura disfarada), o Conselho de Segurana Nacional representa seu perodo mais sombrio, entre 1968 e 1977 (ditadura escancarada). J o Conselho Superior de Censura corresponde etapa conhecida como de transio lenta, gradual e segura, do poder militar ao civil (1977-1985). O Conselho de Segurana Nacional (csn) foi criado em 1937, mas se tornou politicamente relevante a partir da reunio que decidiu, em dezembro de 1968, pela edio do Ato Institucional n 5 (ai-5), quando a ditadura militar assume sua face repressiva mais cruenta, marcada pela cassao de mandatos de parlamentares e de ministros do Supremo Tribunal Federal, suspenso do instituto jurdico do habeas corpus, censura prvia imprensa, ao teatro, ao cinema, msica e literatura, suspenso de direitos polticos, perseguio, priso, tortura, morte e desaparecimento de adversrios do regime. Integrado pelo Presidente da Repblica e seus principais ministros, o csn foi, nesse perodo, o principal rgo de assessoramento e deliberao do governo. Por l passaram todas as decises estratgicas do regime, que costumavam ser publicadas com o prembulo: O Presidente da Repblica, ouvido o Conselho de Segurana Nacional... O csn foi extinto pela Constituio de 1988. O Conselho Superior de Censura (csc) foi criado por lei em 21 de novembro de 1968, mas como no se coadunava com o recrudescimento do regime, institudo dias depois pelo ai-5 (13 de dezembro), o csc s foi instalado efetivamente aps a revogao desse Ato Institucional (1977). Durante esse interreg-
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no, os artistas e intelectuais brasileiros sofreram com os cortes parciais ou totais de suas obras, realizados previamente pela Diviso de Censura de Diverses Pblicas (dcdp), subordinada ao Departamento de Polcia Federal do Ministrio da Justia. A partir do final da dcada de 1970, portanto j na fase de transio para a democracia, o csc funcionou como instncia de recurso contra as decises do dcdp, assinadas pelo Diretor Geral do Departamento de Polcia Federal. O Conselho tambm tinha a atribuio de elaborar normas de orientao do servio de censura, submetidas aprovao final do Ministro da Justia. Era subordinado diretamente ao gabinete do Ministro e composto por 15 membros por ele designados, sendo 8 (oito) de rgos governamentais (incluindo representantes dos conselhos federais de cultura e educao) e 7 (sete) de entidades da sociedade civil, entre elas a Academia Brasileira de Letras, Academia Brasileira de Imprensa, representantes dos autores de teatro, filmes e radiodifuso, dos produtores cinematogrficos e dos artistas e tcnicos em espetculos de diverses pblicas. Das decises no unnimes do Conselho cabia novo recurso, diretamente ao Ministro da Justia. Durante a transio lenta, gradual e segura para a democracia, o csc funcionou como uma espcie de vlvula de escape nem sempre bem sucedido das decises arbitrrias e subjetivas dos censores. (carocha, 2006) Pelos exemplos retirados da histria brasileira, verifica-se que a instituio denominada Conselho serviu a diferentes regimes e exerceu diferentes funes: consultivas, deliberativas, normativas, repressivas, recursivas, de fomento, articulao poltica, cooptao e legitimao. Cabe agora investigar como e por que essa figura institucional adaptada aos princpios da democracia participativa.
A cr ise de credibilidade da democracia representativa
A partir do final da dcada de 1970, comea a eclodir no plano internacional, principalmente na Europa, uma crise do Estado social-democrtico que se manifesta tanto no campo econmico como no poltico. Do ponto de vista econmico, a chamada crise fiscal resulta da conjuno de trs fatores: inflao de demandas para tudo se cobra a presena do Estado; dficit pblico, que decorre dos crescentes gastos para o atendimento dessas demandas; e reduo gradual da capacidade do Estado de fazer investimentos. Do ponto de vista poltico, ocorre uma eroso da credibilidade das instituies da democracia representativa particularmente dos partidos polticos, do parlamento e do processo eleitoral , crise que resulta da percepo pblica de que essas instituies se tornaram incapazes de representar o arco de interesses e ideologias presentes na sociedade. De fato, os partidos polticos, a fim de obter ganhos eleitorais, vo, aos poucos, descartando bandeiras extremas e se colocando o mais prximo possvel do centro do espectro ideolgico, onde cabem posies ambguas a respeito de qualquer tema:
Para ser bem-sucedido nas eleies e na luta pelo cargo governamental, o partido tem que orientar seu programa para as convenincias do mercado poltico. Isso exige, primeiramente, a maximizao dos votos, por meio do apelo ao maior nmero possvel de eleitores e, concomitantemente, a minimizao dos elementos programticos que podem criar antagonismos dentro do eleitorado. Alm disso, vis--vis os outros partidos, tem de ter a habilidade para fazer coalizes, o que muitas vezes envolve restringir o mbito das propostas polticas substantivas, a fim de se enquadrar s demandas que os scios, em potencial, da coalizo esto dispostos a considerar ou a negociar. (offe, 1984, p. 363)
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A combinao da crise econmica (fiscal) com a crise poltica (de credibilidade das instituies democrticas) coloca em xeque a instituio estatal como um todo, que passa a ser alvo de crticas de contedo liberal, que miram de modo especial as polticas sociais, econmicas e culturais da social-democracia, acusadas de minar as bases de sustentao do sistema capitalista: o livre mercado e a iniciativa privada. No Brasil, a crise de credibilidade ainda maior, porque a ditadura militar, embora reprimindo de forma brutal os opositores, mantm uma fachada de democracia, que combina a alternncia do poder entre os generais com a reduo da disputa poltica no parlamento a apenas dois partidos admitidos pelo regime. A consequncia que nas eleies h uma enxurrada de votos nulos e caricatos, que evidenciam a rejeio de parte expressiva da populao ao processo eleitoral. Como contrapartida falta ou perda de substncia programtica dos partidos polticos, assiste-se ao aparecimento, na cena poltica nacional e internacional, dos chamados Movimentos Sociais, que assumem as bandeiras abandonadas ou no assumidas pelos partidos institucionalizados. Algum tempo depois, quando o modelo neoliberal se expande pelo mundo, ganham fora as Organizaes No-Governamentais (ongs), que ocupam no s o espao abandonado pelos partidos, como tambm pelas polticas sociais e culturais. Consideradas no tpicas de Estado, essas polticas ou sofrem reduo de pessoal e cortes oramentrios ou so simplesmente extintas e transferidas ao mercado. Os Movimentos Sociais e as Organizaes No-Governamentais (ongs) justificam-se publicamente com base em trs argumentos:
a. O espao pblico ultrapassa as fronteiras do Estado, isto , h uma esfera pblica no-estatal onde os grupos organizados intervm com a mesma legitimidade que os partidos polticos nos parlamentos. b. S tm validade as normas que resultam do debate, pblico e deliberativo, entre os atores sociais que so potencialmente afetados por essas mesmas normas. A discusso parlamentar, limitada aos partidos polticos, no suficiente para esgotar toda a gama de interesses e argumentos envolvidos nos mltiplos assuntos que afetam a sociedade. c. Os procedimentos da democracia representativa, por si ss, no so capazes de dar soluo aos problemas da sociedade contempornea, que so cada vez maiores e mais complexos, exigindo o concurso de especialistas e o convencimento, adeso e participao dos cidados. Hoje, solues para problemas que afetam todo o planeta, como, por exemplo, nas reas de sade pblica (como as grandes epidemias), meio ambiente (como a poluio de todos os tipos) e segurana pblica (como o trfico de drogas), exigem atitudes, individuais e coletivas, que a princpio podem parecer pequenas como a coleta seletiva de lixo, a manuteno peridica de motores, a adeso a campanhas de vacinao, o uso de preservativos e a participao em aes de segurana de um bairro ou de uma rua , mas que hoje so fundamentais para a preservao da vida em todos os quadrantes. A sociedade contempornea encontra-se diante de uma situao no mnimo inusitada: para manter sua liberdade individual, as pessoas tm, necessariamente, de cooperar entre si e com o poder pblico. nesse novo contexto que se reivindica e at mesmo se torna necessria a criao de conselhos pblicos inspirados nos prin-
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cpios da democracia participativa. Neles a participao social se d, basicamente, com dois objetivos: (a) solucionar problemas especficos, por meio da cooperao entre Estado e agentes sociais especializados, interessados e afetados por polticas setoriais; (b) defender e exigir que o Estado, diuturnamente, garanta aos cidados seus direitos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais.
Tipologia histr ica dos conselhos de cultura
Construir tipologias uma estratgia metodolgica das cincias sociais que consiste em dividir a realidade social em campos especficos chamados tipos ideais , que o pesquisador destaca, focaliza e amplia para analisar com mais profundidade a sociedade, mas que na vida concreta geralmente se acham embaralhados. Essa estratgia, aplicada aos conselhos de cultura que surgiram ao longo da histria, permite classific-los em trs tipos ou modelos: conselho de notveis, conselho de especialistas e conselho corporativo. O Conselho de notveis composto por personalidades de destaque na vida intelectual e artstica. Nesse modelo, a cultura vista como um campo regido por leis prprias, acessveis a um pequeno nmero de indivduos, que por mritos prprios ou por fora do destino teriam sido revestidos de um status e uma aura que as pessoas ditas comuns no tm. Delegar aos notveis a formulao de polticas culturais implica o reconhecimento, pelo Estado, de que a cultura no se adapta racionalidade burocrtica normalmente aplicada a outros setores. Trata-se de uma rea especial, que merece tratamento tambm especial. O Conselho de especialistas tem certa semelhana com o de notveis, mas difere na medida em que composto por indivduos selecionados no pela notoriedade individual, mas por sua capacidade tcnica em determinada rea. A distino entre
os dois tipos a mesma aplicada por Norberto Bobbio (1997) relao dos intelectuais com o poder. Nessa relao, os intelectuais so divididos em idelogos (que fornecem aos governantes princpios-guia, tais como valores, ideais e concepes do mundo) e especialistas (que contribuem com conhecimentos especficos, indispensveis resoluo de problemas nos diversos setores da administrao pblica). O conselho de notveis assemelha-se ao primeiro tipo de relao e o conselho de especialistas enquadra-se no segundo. Na poltica cultural, o conselho de especialistas surge particularmente na rea de proteo do patrimnio histrico e artstico, composto, em geral, por intelectuais do campo da arquitetura, urbanismo, artes plsticas, histria, sociologia, direito, antropologia e etnologia, entre outros. O Conselho corporativo composto por profissionais de segmentos artsticos, em geral os prprios artistas, organizados em sindicatos e associaes. O que os unifica so os interesses materiais em torno do oramento e de outros auxlios pblicos destinados a fomentar e apoiar projetos culturais nas reas de teatro, dana, circo, msica, artes visuais, audiovisual, literatura, livro, leitura e culturas populares. Em geral, esses trs tipos de conselhos tm atribuies apenas consultivas, so presididos pelo poder pblico e seus membros so nomeados, ou selecionados pelos governantes em listas apresentadas por associaes e sindicatos. Como se ver adiante, esses tipos de conselhos, que na realidade concreta podem aparecer mesclados, j no so mais capazes de conter e representar a complexidade da vida cultural contempornea.
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A s t ransfor maes da cultura no Brasil e no mundo
A partir do fim da Guerra Fria (a queda do muro de Berlim, em 1989, pode ser tomada como marco), o mundo assistiu a grandes transformaes, hoje conhecidas pelo nome de globalizao. No que se refere s questes da cultura, ocorreram trs fenmenos concomitantes: (a) emergncia de conflitos polticos que se justificam com base em valores culturais; (b) fragmentao das identidades coletivas, como resposta s tendncias uniformizadoras da cultura global; (c) e crescimento da produo e consumo de cultura, como resultado da valorizao econmica dos bens culturais no comrcio internacional. Hoje, a causa dos conflitos internacionais, e tambm no interior dos Estados nacionais, ultrapassa divergncias de ordem ideolgica, poltica ou econmica. O fim da Guerra Fria liberou foras culturais reprimidas que se definem pela religio, idioma, histria, valores, costumes, preconceitos, instituies e at mesmo pela autoidentificao subjetiva das pessoas. (huntington, 1997) So as culturas e as identidades que esto moldando os padres de coeso e conflito entre pessoas, grupos e naes. O 11 de setembro de 2001 o fato mais escandaloso e cabal que veio confirmar a tese. Por outro lado, com o fenmeno da globalizao cultural entendida como o fluxo mundial de mensagens e produtos, que independe da regulamentao e das fronteiras dos Estados nacionais , vem ocorrendo, em contrapartida, uma intensa fragmentao das identidades. Mltiplas e poderosas expresses de identidade coletiva desafiam a globalizao e o cosmopolitismo em funo da singularidade cultural e do controle das pessoas sobre suas prprias vidas e ambientes. (castells, 1999) Foi nessa conjuntura que surgiram ou renasceram os fundamentalismos religiosos (islmico e cristo), os nacionalismos culturais (principalmente nas repblicas ps-soviti-
cas) e os movimentos sociais de identidade, de natureza tnica, territorial e de gnero. O fenmeno da globalizao teve consequncias tambm no mbito da economia da cultura. Frente crescente estandardizao de mercadorias e servios no comrcio internacional, os bens culturais, que tm como caracterstica principal a singularidade, tendem a se valorizar, pois quanto mais raro um produto, maior o seu preo. Isso vale tambm para os stios de valor histrico, artstico e paisagstico, que so fortes atrativos para o crescente nmero de viajantes. Essa tendncia valorizao vem contribuindo para o aumento da produo de bens e servios de consumo cultural, e tambm para o desenvolvimento de indstrias correlatas, como as de turismo e entretenimento. No Brasil, a Constituio Federal de 1988 (cf/88) em seu artigo 216, refletindo a dinmica da sociedade, antecipou-se e acolheu o conceito amplo de cultura, colocando em evidncia a diversidade cultural e, como decorrncia, a valorizao da identidade, da ao e da memria dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, seus modos de viver, fazer e criar. A mesma cf/88 tambm atribuiu aos Estados e Municpios maior competncia para conduzir suas polticas de patrimnio cultural. Se antes os bens passveis de proteo legal estavam limitados queles de excepcional valor, que faziam referncia a fatos memorveis da histria do Brasil, hoje a possibilidade de proteo estende-se aos bens materiais e imateriais de regies, municpios, bairros e at mesmo s referncias pontuais que valorizam a identidade de distintos grupos no interior da sociedade. Por fim, compreendendo o papel da cultura na vida econmica, emenda constitucional obrigou o Estado brasileiro a elaborar um Plano Nacional de Cultura, estabelecendo, entre suas prioridades, o dever de promover o desenvolvimento cultural do pas.
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Nesse novo contexto nacional e internacional, o modelo do conselho de notveis representa um tempo j superado, quando a poltica cultural era tratada como algo atinente nica e exclusivamente s elites intelectuais e artsticas. Hoje no h mais como desconhecer a presena de movimentos sociais de identidade. Ressalte-se, de passagem, que a cf/88, embora cite de forma geral os grupos formadores da sociedade brasileira, faz referncia especial s manifestaes das culturas populares, indgenas e afro-brasileiras. Com a ampliao do conceito e das competncias na rea de patrimnio cultural, tambm o conselho de especialistas ficou defasado. Embora fundamental, a contribuio de especialistas j no mais suficiente. Diante da crescente quantidade de bens passveis de proteo, portadores de valores diversos e s vezes conflitantes, torna-se indispensvel a participao ativa das comunidades na identificao, justificao e, principalmente, na proteo desse patrimnio cultural. No por acaso a cf/88 introduziu o dispositivo que prev a colaborao entre poder pblico e comunidade na proteo do patrimnio. Finalmente, o crescimento da economia da cultura tornou ultrapassado tambm o modelo corporativo tradicional. O processo de diferenciao e especializao de funes nas diversas cadeias produtivas da cultura, associado revoluo nas tecnologias de informao e comunicao, introduziu novos atores na cena econmica da cultura. Novas profisses estabeleceram-se, com destaque para o produtor e o gestor cultural; pequenas e mdias indstrias culturais foram criadas, principalmente nas reas fonogrfica e do audiovisual, que se beneficiaram da modernizao tecnolgica; a ampliao do conceito de cultura levou outros setores a reivindicar espao nas polticas culturais, como os de design, moda, arquitetura e cultura digital. O artesanato, antes vinculado s polticas de turismo, trabalho e renda, agora almeja o reconhecimento de seu valor cultural.
Importantes elos das cadeias produtivas, como o da distribuio de bens culturais, reivindicam estruturao e apoio. Por tudo isso, trata-se, agora, de desenhar um novo tipo de conselho, capaz de enfrentar os desafios postos pela contemporaneidade.
Um novo modelo de conselho de cultura
Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio. Esse princpio, que est no pargrafo nico do art. 1 da Constituio Brasileira, introduz no pas o Estado Democrtico de Direito, que combina procedimentos da democracia representativa (eleies) e da democracia participativa (direta). Entre os instrumentos de participao direta previstos na Constituio esto os plebiscitos, referendos e a iniciativa popular de leis, mas a prtica poltica do pas, durante e aps a redemocratizao, consagrou outros mecanismos, como as audincias pblicas, conferncias, oramento participativo e os conselhos de polticas pblicas. Falar em conselhos pressupe, de antemo, estabelecer suas atribuies, poder de deciso e composio. A literatura especializada indica que os conselhos tornam-se mais efetivos quando tm competncia para formular diretrizes polticas, gerir fundos e fiscalizar a execuo dos planos e programas governamentais. A efetividade torna-se ainda mais incisiva quando esses conselhos so deliberativos (ao invs de consultivos) e paritrios, ou seja, com participao igualitria da sociedade e do poder pblico. (boschi, 1999) A valorizao da diversidade cultural, inscrita na Constituio de 1988, deve ser o ponto de partida para se definir a composio dos conselhos. Alm dos segmentos artsticos (artes cnicas, artes visuais, msica, artesanato, culturas populares,
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literatura, livro e leitura), podem ter assento os movimentos sociais de identidade, entre eles os que representam etnias, identidades sexuais e faixas etrias (movimentos de juventude, por exemplo). Tambm devem estar representadas as circunscries territoriais (regies, bairros, distritos e povoados) e as organizaes no governamentais ligadas aos temas da cultura. Os setores da economia da cultura constituem outro bloco de representantes. Nele cabem produtores culturais, pequenas, mdias e grandes indstrias culturais (editorial, fonogrfica, cinematogrfica, da moda e do design), representantes de distribuidores e vendedores (livrarias, casas de espetculos e outras) e a indstria da mdia (tv, rdio, jornais e revistas), que tem papel importante na produo e difuso da cultura. No outro plo esto os representantes dos trabalhadores e tcnicos desses setores. No se pode dispensar a participao dos intelectuais, no por sua notoriedade, mas na condio de especialistas e representantes de universidades (cursos de artes, cincias humanas e biblioteconomia), associaes cientficas (cincias sociais) e institutos de pesquisas e estudos culturais. O conceito amplo de cultura condiciona mudanas tambm na participao do poder pblico, que deve incluir no apenas os rgos de cultura, mas representantes de outras polticas que tm interface com a poltica cultural, tais como educao, comunicao, turismo, cincia e tecnologia, meio ambiente, esporte, sade, segurana pblica e desenvolvimento econmico e social. Para dar contedo democrtico-participativo ao Conselho, to ou mais importante que a composio a forma de escolha de seus membros. Os representantes da coalizo governamental, em parte legitimados pelo processo eleitoral, so indicados pelos rgos que integram o conselho. Os conselheiros da sociedade civil, por sua vez, so eleitos pelos respectivos segmen-
tos. Para terem o direito de votar nos seus representantes, os membros desses segmentos de artistas, movimentos sociais de identidade e das cadeias produtivas da cultura , devem se cadastrar como eleitores no rgo gestor da cultura e comprovar experincia e participao nas suas respectivas reas. O mesmo procedimento precisa ser feito pelos cidados moradores das circunscries territoriais que, no ato do cadastramento, devem comprovar residncia. Esses so os critrios que devem nortear a composio e a escolha dos membros dos Conselhos de Poltica Cultural, com base nos princpios da democracia participativa. No entanto, a realidade da cultura de cada lugar que ir determinar quantos membros e quais segmentos tero assento no Conselho. Essa advertncia faz-se necessria, a fim de evitar que o modelo sugerido seja aplicado sem levar em conta as especificidades dos mltiplos e variados contextos.
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Conselhos de cultur a e democr acia : des af ios contempor neos

Alexandre Barbalho1
relativamente consensual afirmar que no existe um significado e, portanto, um limite definido a piori para a democracia. Se consultarmos o verbete democracia no Dicionrio de poltica elaborado por Noberto Bobbio (2000) e no Dicionrio de filosofia poltica de Renato Janine Ribeiro (2010), observaremos que o seu sentido tem sido disputado ao longo da histria. Desde quando os gregos colocaram a isonomia (de isos, igual, semelhante, e nmos, lei), ou seja, a igualdade diante das leis, como forma de governo alternativa aristocracia e monarquia, tal igualdade colocava o poder nas mos do povo
1 Professor dos ppgs em Polticas Pblicas da uece e em Comunicao da ufc. Lder do Grupo de Estudos e Pesquisas em Polticas de Cultura e de Comunicao (cult.com). Autor, entre outros, de Relaes entre Estado e cultura no Brasil (Uniju, 1998) e A modernizao da cultura (ufc, 2005).
(demos) e no dos aristocratas (aristoi, detentores da arete, excelncia de carter) ou do rei. A defesa do governo popular est inserida em parte do pensamento clssico e na prtica cotidiana de algumas cidades gregas e em Roma, no exerccio da democracia direta por meio da assembleia. Tambm se faz presente no pensamento medieval sobre a teoria da soberania popular onde o povo fundamenta o poder soberano. Ideia que reverbera no Iluminismo, como na discusso abordada por Rousseau sobre a repblica, forma de governo na qual o democratismo (soberania popular) se encontra com o contratualismo (contrato social). para demarcar outra posio com relao ao poder popular, que denominou de liberdade dos antigos, que Benjamin Constant define e defende a liberdade dos modernos, o conjunto de liberdades civis e polticas que sustenta a liberdade do indivduo em relao ao Estado. O que deve ser promovido no mais o sentido de coletividade que reside na assemblia dos cidados, inclusive invivel na era moderna, segundo Constant, mas o individualismo garantido por determinados direitos fundamentais como os de liberdade de pensamento, de religio etc. O formato poltico adequado liberdade dos modernos a democracia liberal representativa, onde o indivduo exerce seu papel de cidado quando convocado s eleies. Tal percepo desinteressada da poltica e, consequentemente, da democracia e da cidadania tem sido contestada pelos diferentes movimentos sociais, polticos e culturais que buscam avanar nas conquistas do liberalismo em torno da liberdade e da igualdade.
A cr tica ao liberalismo e a pluralidade de poderes
No mbito da filosofia poltica, algumas das mais contundentes crticas e, ao mesmo tempo, as proposies mais radicais de-
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mocracia liberal vem sendo feitas pela pensadora belga Chantal Mouffe (2009, 2007, 2001, 1996) em sua defesa da democracia radical plural. Um dos pontos centrais de sua discusso parte daquele desinteresse da poltica no pensamento racionalista, universalista e individualista do liberalismo que, em ltima instncia, termina por extirpar a esfera do poltico das relaes sociais. Para Mouffe, ao contrrio, o poltico constitui de forma fundamental o socius, a tal ponto que uma de suas caractersticas reside nas disputas de poderes que lhe permeiam. A vida social se constri na base do antagonismo, de conflitos, que exigem o tempo todo a tomada de posies e decises que podem, desse modo, ser qualificadas propriamente de polticas. Por fazer parte de nossa condio ontolgica, por sua imanncia em nossa existncia, que a dimenso de o poltico no pode ficar restrita a um campo especfico, profundamente formalizado, de uma quase transcendncia, que o do Estado e o da regularidade das eleies, como pretende a tradio liberal na sua defesa da poltica. Mouffe faz uma interessante distino entre o poltico e poltica. O poltico da ordem das disputas de poderes e seus antagonismos inerentes a todas as relaes sociais. A poltica refere-se s instituies e prticas que buscam ordenar [...] a coexistncia humana em condies que so potencialmente conflitantes afetadas pelas dimenses de o poltico. (mouffe, 2001, p.417) Se, junto com Mouffe e outros pensadores como Michel Foucault (2008, 1999), por exemplo, concordamos com a dimenso irredutvel dos poderes e dos antagonismos em nossas aes cotidianas, torna-se imprescindvel qualificar coletivamente as formas de lidar com esses embates e disputas. E a nica forma de governo que possibilita fazer isso a democracia. As outras formas at agora experimentadas nas sociedades ocidentais e ocidentalizadas levaram a regimes de exceo onde
c o n s e l h o s d e c u l t u r a e d e m o c r a c i a : d e s a f i o s c o n t e m p o r n e o s
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2 A esse respeito ver a discusso que Derrida (2003) faz sobre a relao amigo/inimigo em Carl Schmitt, em especial no captulo 4, O amigo aparecido (em nome da democracia).
a vida humana potencialmente passvel de desqualificao e transformada em vida sem qualidade, que pode ser, portanto, eliminada, sem maiores consequncias. (agamben, 2007) Claro que governos democrticos tambm reproduziram, e continuam reproduzindo, tal lgica de poder autoritrio diante dos inevitveis antagonismos sociais da a defesa de Mouffe de radicalizar a democracia, os seus valores e prticas. O desafio, para ser exato, como, pressupondo as disputas de poder, criar e, principalmente, manter uma ordem democrtica pluralista. O que exige superar o paradigma proposto por Carl Schmitt, em sua crtica ao liberalismo, da anttese entre amigo e inimigo2 . Para tanto, preciso qualificar o outro com o qual se disputa, no como o inimigo a ser eliminado (como prprio dos estados de exceo cujo instrumento mais elaborado para esse fim no sculo XX foi o campo de concentrao), mas um adversrio. Dessa forma, a relao de disputa de poder que se estabelece com a alteridade poltica, cultural e/ou social no se funda propriamente na lgica do antagonismo, mas do agonismo (agonism), porque o oponente legtimo, pois atua dentro de um terreno comum de valores tico-polticos: o da defesa e da promoo da liberdade e da igualdade. Tal deslocamento de sentido fundamental para o projeto da democracia radical pluralista. No se trata de destruir o opositor da comunidade poltica, mas de t-lo como um adversrio legtimo, com todos os direitos garantidos de defender suas ideias, mesmo que lutemos contra elas. Claro est que preciso estabelecer as regras do jogo por meio do consenso entre os adversrios, de modo que h aqueles que se excluem do mbito poltico por apregoarem ideais no-democrticos. No se trata, portanto, de um vale-tudo que parece sustentar determinado pensamento considerado ps-moderno.
Por outro lado, nenhum consenso no pode ser tomado como definitivo, como resultado da revelao da substncia ou da essncia de determinada comunidade poltica. Pelo contrrio, ele deve ser continuamente avaliado e repactuado, de modo a incorporar novos sujeitos e suas demandas. E esse processo no se d apenas por meio de critrios racionais demandados por indivduos em busca de seus interesses. Tal forma de entendimento procura, na realidade, ocultar que a dimenso do poltico constituda por disputas movidas tambm pelas paixes sustentadas por grupos e no apenas pelos clculos dos interesses isolados de um agente. O pluralismo agonstico (agonistic pluralism) requer exatamente a constituio de canais de expresso das paixes coletivas. Nisso se diferencia bastante do modelo de democracia deliberativa, pois entende que o principal objetivo da democracia poltica no eliminar as paixes da esfera pblica, no sentido de alcanar um possvel consenso racional, mas mobilizar tais paixes em direo a arranjos democrticos. (mouffe, 2009, p. 103, traduo nossa)3 Entender dessa forma o processo poltico significa qualificar a democracia como algo de incerto e improvvel e que nunca deve ser tida como garantia finalizada, mas uma conquista frgil que precisa de ser defendida e aprofundada. (mouffe, 1996, p. 17) Como resultado de um conjunto de prticas contingentes, no h a possibilidade de se alcanar o arranjo democrtico definitivo. Esse limiar sempre adiado, est sempre alm, pois a democracia um desafio interminvel. Uma democracia pluralista e radical, sustenta Mouffe, exige posies diferenciadas de modo a possibilitar escolhas. Este pluralismo combativo antes de ser uma ameaa democracia o que lhe constitui, a sua condio de existncia. Toda unanimidade alm de ser burra, como qualificava Nelson Rodrigues,
3 No original: [...] the prime task of democracy politics is not to eliminate passions from the sphere of the public, in order to render a rational consensus possible, but to mobilize those passions towards democratic designs.
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tambm uma iluso, para no dizer uma farsa. A inexistncia de delimitaes polticas no pode ser tomada como sinal de maturidade poltica, mas como sintoma de uma ausncia, de um vazio perigoso para a democracia, pois pode ser ocupado por projetos que se colocam como pretensamente no politizados, ou mesmo como contrrios poltica e de prticas antidemocrticas. Uma forma de expresso do pluralismo combativo a tenso clssica entre os valores da igualdade e da liberdade. Contudo, ao contrrio dos liberais que preconizam a segunda, ou dos comunitaristas que defendem intransigentemente a primeira, de modo que uns e outros almejam dar fim a este embate, Mouffe ressalta que tal tenso a especificidade do regime democrtico. Uma tenso que deve ser valorizada e protegida, em vez de dissolvida. Para tanto, preciso desenvolver e multiplicar no maior nmero possvel de relaes sociais os discursos, as prticas, os jogos de linguagem, que produzem posies de sujeito democrticas. E isto significa criar espao para o pluralismo de culturas, formas coletivas de vida e regimes, bem como para o pluralismo de sujeitos, opes individuais e concepes do bem. (mouffe, 1996, p. 201)
Os direitos culturais e as polticas de reconhecimento
Como situa Mouffe, na contemporaneidade, o pluralismo democrtico se expressa, principalmente, pelas reivindicaes culturais por parte dos chamados novos movimentos sociais, ou minoritrios, representados pelos movimentos tnicos, feministas, sexuais, geracionais, ecolgicos etc. Tais movimentos, com suas reivindicaes poltico-culturais, foram a ampliao da noo de cidadania, agregando
novos valores e direitos queles j conquistados, geralmente reconhecidos como polticos e sociais, ou de primeira e de segunda gerao. (barbalho, 2010) A cultura entendida como direito fundamental, ou em outras palavras, os direitos culturais, como situa Alain Touraine, obriga as democracias a refletirem sobre si prprias e a se transformarem (touraine, 2006, p. 170), o que no ocorre sem conflitos e antagonismos, como vimos. Touraine tem uma viso limitada do alcance dos direitos culturais, pois no seu entendimento tais direitos, ao contrrio dos polticos que devem ser universalizados, protegem determinas parcelas da populao, aquelas que se encontram em situao de subalternidade. H aqui duas problematizaes a serem feitas sobre essa perspectiva do socilogo francs. A primeira a diviso rgida entre os tipos de direito (civis, polticos, sociais, culturais etc.), quando, na realidade, eles esto profundamente enredados. Se uns vieram primeiro que outros, isto no se deu porque so de fato distintos e necessariamente concatenados dentro de uma lgica evolucionista, mas porque sua conquista ocorreu gradualmente por meio de pesadas lutas ao longo da histria. Mas mesmo mantendo a separao entre os direitos por uma questo, digamos, didtica, no d para defender o carter restrito daqueles que so considerados como culturais. Eles so to aptos a se universalizarem quanto os outros, pois eles so fundamentais a toda coletividade, a todo extrato e classe sociais. Afinal, como afirma o prprio Touraine, os direitos culturais dizem respeito ao direito de cada um ser no como os outros, mas de ser outro, de modo que cada um, individual ou coletivamente, pode construir condies de vida e transformar a vida social. (touraine, 2006, p. 171) Talvez fosse o caso de diferenciar os direitos culturais, como algo mais amplo, das polticas de reconhecimento, estas sim
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relacionadas s coletividades e suas culturas que no costumam ser ouvidas e muito menos entendidas pela sociedade abrangente. Como contextualiza Charles Taylor (1998), alguns aspectos da poltica contempornea colocam fortemente a necessidade ou mesmo a exigncia de reconhecimento ou do reconhecimento correto de determinados grupos. Tais polticas atuam tanto no plano ntimo quanto no plano social, mais uma vez entendendo que estes dois planos esto relacionados. Tanto que tem como pressuposto a compreenso de que a identidade individual s pode ser formada (ou deformada) na relao com aquele que Taylor, recorrendo a George Herbert Mead, denomina de outro-importante. Por sua vez, no plano social, a referida noo de identidade como um constructo resultante da interao com a alteridade, como algo imperfeito quando avaliado por meio de um guia pr-definido, tem contribudo para tornar a poltica do reconhecimento mais central e mais marcante. (taylor , 1998, p. 56) Convergindo com as colocaes feitas anteriormente acerca do pluralismo agonstico, onde o outro visto como um adversrio, Taylor diz que o contexto das polticas de reconhecimento fez com que se aumentasse consideravelmente a jogada, pois o reconhecimento no apenas uma situao adequada em uma sociedade democrtica saudvel, mas uma poltica que combate a opresso, as distores, as discriminaes, a cidadania de segunda categoria. Ou seja, uma disputa de poder.
O papel dos conselhos em uma sociedade pluralista
As polticas de reconhecimento e suas disputas de poder pautam as polticas pblicas. Como afirma Amy Gutmann, as instituies pblicas tm sido ultimamente objeto de duras crticas por no reconhecerem ou respeitarem as diversas iden-
tidades culturais dos cidados. De modo que so comuns nas sociedades democrticas contemporneas as polmicas sobre a questo de se saber se e como as suas instituies pblicas deveriam melhorar a capacidade de reconhecerem as identidades das minorias culturais e sociais. (gutmann, 1998, p. 21) E polticas, acrescentaria. Aqui entram em questo as ferramentas de governana disponveis para um governo democrtico decidir o se e o como. Em outras palavras, como o Estado pode ser afetado pelas presses dos movimentos polticos, sociais e culturais no sentido de ampliar o alcance da democracia, garantindo a participao popular e reforando a governana. No h um consenso acerca do que seja governana, apesar de ser possvel localizar as origens de seu uso nos documentos do Banco Mundial no incio da dcada de noventa. Ali, o termo era utilizado para definir uma gesto financeira eficiente dos recursos pblicos ou como o Estado poderia alcanar o mximo de eficcia em suas polticas pblicas. Contudo, posteriormente, ocorreu uma ampliao do sentido da noo, o que comprova a quantidade de adjetivos agregados ao termo original: governana eletrnica; governana corporativa; governana solidria; governana informacional etc. Assim, governana passou a incorporar no apenas o grau de eficincia dos resultados das polticas governamentais, dimenso que hoje seria mais apropriada denominar de governabilidade, mas tambm as formas de participao de diferentes setores da sociedade no mbito de tais polticas. (boschi, 1999; gonalves, 2005) Diante desses mltiplos sentidos, devemos definir claramente o que se entende aqui por governana: a interao entre o poder pblico e a sociedade civil com intuito de garantir a participao popular na definio e no controle das polticas pblicas. Retomando o que j foi dito na primeira parte deste texto, os instrumentos de governana devem ser compreendi-
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dos como possibilidades de ampliao dos discursos, das prticas e dos jogos de linguagem que produzem posies de sujeito democrticas ao criarem espaos pblicos para a expresso do pluralismo poltico, social e cultural. Podemos apontar alguns desses instrumentos, onde uns so mais frequentes que outros: consultas populares, conselhos de polticas pblicas, conferncias, planos, mapeamentos/censos, legislaes e fundos especficos, oramentos participativos etc. Entre eles, cabe destacar para os nossos propsitos o papel dos conselhos como espao privilegiado do poltico (ver nota 2). Ou seja, como espao de expresso das disputas de poderes que permeiam o socius. Como espao hbrido entre governo e sociedade civil (avritzer ; pereira, 2005), os conselhos podem funcionar como mediao dos conflitos de interesses e das tomada de decises da poltica ou da governabilidade. No entanto, importante observar que os conselhos no esto imunes aos valores vigentes e hegemnicos na cultura poltica na qual esto inseridos. No caso especfico brasileiro, onde vigoram fortes traos autoritrios, clientelistas, paternalistas e patrimonialistas, h enormes desafios para a atuao dos conselhos no sentido de romper com esses traos e no incorpor-los em suas prticas, isto tanto em governos progressistas, quanto na utilizao de tais instrumentos em governos liberais diante da confluncia perversa, apontada por Dagnino (2004), entre os dois projetos (o progressista e o liberal) de democracia e cidadania.
Os conselhos de cultura e o desaf io da democracia pluralista
O contexto discutido acima est diretamente relacionado com o campo das polticas pblicas de cultura 4 . A questo que se coloca nesse mbito pensar como as polticas culturais podem passar da defesa da democratizao da cultura, ou seja, de tornar acessvel a cultura para as massas por meio do consumo, meta defendida por organismos governamentais a partir dos anos 1960, para a implantao da democracia cultural, que significa democratizar o acesso da populao a todas as etapas do sistema cultural (formao, criao, circulao, fruio). Ou seja, como superar as polticas culturais elaboradas a partir dos experts e da lgica administrativa, visando prioritariamente o indivduo consumidor, em prol de polticas que atendam s demandas dos cidados e de seus movimentos plurais. No contexto internacional, desde o incio dos anos oitenta que a unesco vem propondo aos pases membros que levem em considerao a participao dos cidados no momento de elaborao de suas polticas culturais. A Declarao do Mxico sobre as Polticas Culturais de 1983 recomenda, explicitamente, a necessidade de multiplicar as ocasies de dilogo entre a populao e os organismos culturais. No Brasil, em particular, as polticas pblicas de cultura sofrem, na definio de Albino Rubim, com suas tristes tradies, que na realidade so as tradies de nossa cultura poltica mais ampla, como vimos acima: autoritarismo, carter tardio, descontinuidade, desateno. (rubim, 2007, p. 11) No entanto, podemos falar de algumas experincias concretas de democracia e cidadania cultural no Brasil, desde a experincia pioneira de Mrio de Andrade no momento inicial do Departamento de Cultura de So Paulo (1935-38). Mas, sem dvida, se destaca nesse contexto a gesto de Marilena Chau
4 Essa parte do texto retoma algumas consideraes desenvolvidas em outra ocasio (BARBALHO, 2008) onde procedo a uma comparao entre conselho e oramento participativo (OP) e suas relaes com a poltica cultural municipal.
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frente da Secretaria Municipal de Cultura (smc) de So Paulo na administrao de Luiza Erundina (1989-1992). A proposta de Chau partia do pressuposto da cultura como direito dos cidados e como trabalho de criao e da negao de trs das tristes tradies que marcam as polticas culturais no Brasil: a da cultura oficial produzida pelo Estado, a populista e a neoliberal. (chau, 1993, p. 12) Ao final de sua passagem pela smc, Chau avalia que a gesto cidad e democrtica da cultura garantiu quatro direitos bsicos: o direito informao; o direito fruio cultural; o direito produo cultural; e o direito participao. Apesar de entender que esses direitos so complementares e mesmo indissociveis, destacaramos aqui o ltimo deles, por se relacionar diretamente ao tema deste artigo. Para garantir a participao da populao na elaborao e execuo da poltica cultural, a smc implantou colegiados de gesto em diferentes nveis da Secretaria e de seus rgos; estimulou a auto-organizao dos agentes culturais em fruns; criou diversos conselhos; formou comisses com a participao da sociedade civil para a execuo de programas e julgamentos de projetos a serem subvencionados com dinheiro pblico; e promoveu audincias pblicas para discutir o oramento da cultura. Acontece que, depois de quase vinte anos, no possvel dizer que a experincia proposta por Chau tenha se tornado comum nas cidades brasileiras. O que se observa que as administraes estaduais e municipais investem cada vez mais no campo cultural. No entanto, este investimento se d de forma autoritria, desconhecendo as demandas e os interesses da populao. Apesar desse contexto mais geral, inegvel que desde os anos noventa muito se vem conquistando em termos de poltica cultural quando se fala em participao popular. O que se torna possvel com a incorporao nas administraes muni-
cipais de instrumentos de governana, pressionadas que so pelas organizaes e movimentos culturais. Tais instrumentos, com suas limitaes, como apontam Hamilton Faria e Altair Moreira (2005), respondem a um dos mais importante papis de uma poltica cultural, qual seja: reconhecer a diversidade de interesses e torn-la dialgica e intercultural, fazendo circularem discursos e aes dos diferentes segmentos e atores, visando ao enriquecimento cultural por meio da afirmao das diferenas. (faria; moreira, 2005, p. 12) Historicamente, o mais comum dentre estes recursos tem sido, justamente, o do conselho em seus vrios formatos (cultural; de patrimnio histrico; artstico), fins (deliberativo, consultivo, fiscal, normativo), composies (conselhos de notveis; conselhos de especialistas; conselhos corporativos; conselhos paritrios) e mbitos administrativos (municipais, estaduais e federais) 5 . Podemos situar como marcos histricos desse processo a criao em 1937, incio do Estado Novo, do Conselho Consultivo do Servio do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (sphan) e em 1966, momentos iniciais do regime militar, do Conselho Federal de Cultura (cfc). O Conselho do sphan respaldou, por dcadas, a poltica de preservao da memria nacional, privilegiando os monumentos que representavam a cultura das elites coloniais. J a estrutura e os fins do cfc serviam aos interesses dos militares em neutralizar a mobilizao poltico-cultural crtica que ocorria naquele incio de dcada em todo o Brasil e propor um projeto cultural baseado na integrao nacional, a partir de vis conservador. Os contextos de criao e funcionamento do Conselho do sphan e do cfc j expem as dificuldades existentes desde ento dos conselhos de cultura em responder aos princpios de uma cultura poltica democrtica por conta de sua recorrente vinculao e dependncia do poder pblico.
5 Em termos mais amplos, a tradio de conselhos no Brasil surge nos movimentos sociais e seus conselhos populares na dcada de setenta. Esse movimento de participao popular direta ganha flego com a Constituio de 1988, o que leva criao dos mais variados tipos de conselhos nos poderes executivos a partir da dcada de noventa. A esse respeito ver Mata-Machado (2005) e Teixeira (2005).
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O que se observa, nos dias correntes, que os conselhos de cultura, apesar de existirem em vrios municpios brasileiros, inclusive por conta do Sistema Nacional de Cultura em implementao pelo Governo Federal atravs do Ministrio da Cultura, se configuram muitas vezes como estruturas corporativistas e com funes meramente consultivas. Mesmo quando atuam com fora de deliberao e representam setores mais amplos do campo artstico, a presena dos conselheiros, por no possurem ligaes de fato com as categorias representadas, termina por atender meramente aos seus interesses pessoais e de seus crculos de relao mais prximos o intimismo com o poder, to presente na histria das relaes entre Estado e cultura no Brasil. (barbalho; rubim, 2007) Soma-se a esse contexto, a presena dos representantes do poder pblico executivo, muitas vezes em maioria, que inviabiliza o conselho como espao efetivo de partilha de poder e, portanto, de governana e de pluralismo. Como ilustrao dessas situaes, remeto pesquisa que Josie de Menezes Barros fez sobre o funcionamento do Conselho Municipal de Cultura de Santo Andr. Ao se valer da observao participante e de entrevistas qualitativas aplicadas aos conselheiros, alm das atas de cada reunio do Conselho, Barros revela a permanncia de prticas polticas tradicionais e de uma certa desmotivao na participao por parte dos agentes culturais da cidade. (barros, 2010) Para Faria e Moreira (2005), os conselhos de cultura devem enfrentar dois desafios prementes, mas que podemos resumir em uma s questo: a ampliao de sua representao. No sentido de incorporar, alm das reas artsticas tradicionais (teatro, dana, audiovisual, literatura etc.), outras linguagens (grafite e arte sequencial, por exemplo) e disciplinas (sociologia, histria, antropologia, filosofia), bem como os movimentos sociais em suas mais variadas configuraes.
Entendemos que essa ampliao deva ser acompanhada pela garantia do mandato dos conselheiros e que este deva, inclusive, ser organizado de modo que eles (os conselheiros) atuem em duas gestes seguintes (no necessariamente ao longo de toda a gesto), possibilitando uma certa continuidade nas polticas e reforando a independncia do Conselho frente ao novo gestor. Acrescentaramos, ainda, aos desafios dos conselhos de cultura a conquista de sua efetividade, ou seja, que no sejam apenas um espao de consulta, mas tambm de deliberao no que diz respeito elaborao das polticas e de suas aes e de seu oramento. fundamental tambm sua independncia financeira, garantida por lei, de modo que, mesmo financiado pelo poder executivo, no fique merc da boa vontade do gestor em exerccio. A questo oramentria um elemento decisivo na implantao da cidadania e da democracia culturais. No apenas porque se o setor cultural no obtiver recursos suficientes suas polticas no podero ser realizadas, mas tambm porque o parco oramento acaba por ser negociado a partir de aes pontuais, mantendo a poltica de balco uma das tristes tradies das polticas culturais brasileiras. Dessa forma, podemos concluir sobre as inmeras potencialidades dos conselhos de cultura no sentido de promover uma democracia cultural radical e pluralista, para retomar a proposta de Chantal Mouffe. Para tanto deve combater as tristes tradies de nossa cultura poltica e da poltica cultural e impor-se como espao privilegiado do poltico, das disputas de poderes, de transformao dos antagonismos em agonismos, de mediao no processo de constituio dos consensos provisrios fundamentais experincia democrtica, enfim, de expresso das paixes poltico-culturais.
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P ar ticipa o poltic a e conselhos de cultur a : uma propost a

Ber nardo Novais da Mata-Machado2
Int roduo
Este artigo est dividido em quatro partes: a primeira discute o conceito de participao poltica, comparado ao de representao poltica; a segunda examina o direito participao na vida cultural (como formulado nos documentos da onu/Unesco), utilizando-o como referncia para definir, de forma mais precisa, a ideia de participao; a terceira parte debate o tema conselhos de cultura, suas caractersticas, potencialidades e limitaes; a ltima parte
1 Este artigo foi publicado orinalmente em Faria, Moreira e Versolato (2005).
2 Historiador e Cientista Poltico (UFMG), pesquisador da Fundao Joo Pinheiro (MG).
apresenta uma proposta de tipo-ideal de conselho para a rea cultural, condizente com os desafios do mundo contemporneo.
Participao e representao poltica
No incio do segundo semestre de 2003, no curso de doutorado em Cincias Humanas (Sociologia e Poltica) da Universidade Federal de Minas Gerais (ufmg), o professor de Teoria Democrtica, Leonardo Avritzer, fez aos seus alunos (entre os quais me inclua), um comentrio que soou como um desafio: dizia ele que na Cincia Poltica o conceito de representao est muito mais bem definido do que o de participao. Para confirmar isso, continuava, basta consultar os respectivos verbetes no Dicionrio de Poltica, organizado por Norberto Bobbio. De fato, no verbete sobre representao poltica est escrito que embora o uso desse conceito seja criticado por alguns, que chegam at mesmo a propor seu desmembramento, ele continua sendo til, sobretudo como conceito que sintetiza um fenmeno poltico que certamente complexo nos seus elementos constitutivos, mas que ao mesmo tempo unitrio em suas finalidades e na sua lgica causal. (bobbio, 1998, p. 1106) O verbete sobre participao poltica, por sua vez, comea dizendo que essa expresso
geralmente usada para designar uma variada srie de atividades: o ato do voto, a militncia num partido poltico, a participao em manifestaes, a contribuio para uma certa agremiao poltica, a discusso de acontecimentos polticos, a participao num comcio ou numa reunio, o apoio a um determinado candidato no decorrer da campanha eleitoral, a presso exercida sobre um dirigente poltico, a difuso de informaes polticas, e por a vai. (bobbio, 1998 p. 888)
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A concluso que no obstante as numerosas pesquisas realizadas, ainda no foi elaborada uma verdadeira e autntica teoria da participao poltica [...] Este o desafio embutido no comentrio do professor L. Avritzer: necessrio definir com maior preciso o que participao poltica. E esta problemtica que pretendo enfrentar nessa rpida comunicao. Esse desafio terico pode parecer, a princpio, um preciosismo, algo que interessa apenas aos intelectuais da academia. Mas no este o caso. A definio clara de um conceito importante no s em funo de sua comunicabilidade, ou seja, para que os interlocutores saibam do que esto falando, mas tambm de sua operacionalidade, isto , para que possa ser colocado em prtica. Se no h clareza quanto ao contedo do que participao poltica, corre-se o risco de interpretar como tal aes que tm a aparncia de participao, mas que so, na verdade, ou formas de cooptao de lideranas, ou mecanismos de ritualizao de demandas, ou prticas de desresponsabilizao do Estado ou, at mesmo, instrumentos de manipulao. E j que estamos utilizando o Dicionrio de poltica, vale consultar os verbetes cooptao e manipulao, nem que seja para comear a definir o conceito de participao poltica de forma negativa, ou seja, por aquilo que ele no . Nos termos do verbete, cooptao designa o acolhimento, por parte de um grupo dirigente, de idias, orientaes e programas polticos propostos por grupos da oposio, com o fim de eliminar ou reduzir as conseqncias dos ataques vindos de fora. (bobbio, 1998 p. 286) Manipulao, por sua vez, uma
relao em que A determina um certo comportamento de B, sem que, ao mesmo tempo, A solicite abertamente esse comportamento a B, mas antes lhe esconda sua inteno de obt-lo, e sem que, por outro lado, B note que seu comportamento querido por A, mas antes acredite que ele que o escolhe livremente. (bobbio, 1998 p 727)
p a r t i c i p a o p o l t i c a e c o n s e l h o s d e c u l t u r a : u m a p r o p o s t a l 2 55
O direito par ticipao na vida cultural
Para definir positivamente o conceito de participao poltica til consultar os documentos internacionais da onu e da Unesco que se referem ao direito participao na vida cultural. A Declarao Universal dos Direitos Humanos (1948) diz, em seu artigo 27, que toda pessoa tem o direito de participar livremente da vida cultural da comunidade, de gozar das artes e de se aproveitar dos progressos cientficos e dos benefcios que deles resultam. Esse princpio foi detalhado no artigo 15 do Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, pelo qual os Estados-membros da onu comprometeram-se a respeitar a liberdade indispensvel pesquisa cientfica e atividade criadora e a adotar medidas necessrias conservao, ao desenvolvimento e difuso da cultura. J a Recomendao sobre a Participao dos Povos na Vida Cultural (1976), da Unesco, define duas dimenses dessa participao: a dimenso ativa, que pode ser traduzida como o direito livre criao; e a dimenso passiva, compreendida como direito livre fruio. At aqui a ideia de participao tem largo alcance, mas a Declarao do Mxico sobre as Polticas Culturais (1983) restringe o mbito do conceito ao postular a participao dos indivduos e da sociedade no processo de tomada de decises que concernem vida cultural. Para tanto, recomenda multiplicar as ocasies de dilogo entre a populao e os organismos culturais. A partir da Declarao do Mxico possvel apontar pelo menos quatro caractersticas do conceito de participao: a primeira, e mais fundamental, a que reserva o uso do termo aos atos de tomada de decises polticas; a segunda situa a participao na relao entre a sociedade e os organismos culturais, ou seja, refere-se ao Estado; a terceira estabelece que essa relao direta e pela via do dilogo. Caso fosse indireta, estaramos diante da representao, que significa agir no lugar ou em nome de algum. Por ltimo, quando se diz que o dilogo
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com a populao, pressupe-se que o agente da participao seja um ator social, ou seja, algum que representa interesses coletivos. A partir dessa anlise, pode-se definir participao poltica como uma ao coletiva de atores sociais (indivduos, grupos, comunidades, organizaes, classes e movimentos sociais,) cujo objetivo influir nas decises governamentais atravs da representao direta de interesses, materiais e ideais, em instncias deliberativas do poder pblico3 . A prtica da participao direta, como complemento e alternativa representao poltica indireta, justifica-se por aquele princpio que Jrgen Habermas chamou de princpio D (de deliberao), pelo qual s tem validade as normas emanadas do consenso obtido atravs do debate, pblico e deliberativo, entre aqueles atores sociais potencialmente afetados por essas mesmas normas.
3 verdade que essa definio restringe o conceito de participao poltica quelas aes nas quais o Estado est envolvido. Entretanto, se se pensa o Estado na concepo ampla defendida por Antonio Gramsci, sociedade poltica mais sociedade civil, tal restrio fica bastante minorada.
Os conselhos de cultura
Assim definida, a participao poltica pode-se dar por intermdio de mecanismos institucionais diversos, tais como: audincias pblicas, oramento participativo, comisses e conselhos. Iremos nos deter na questo dos conselhos. No Brasil, a criao de instncias de participao poltica, como os conselhos, localizada, pelos estudos recentes de Raichelis (2000) e Tatagiba (2002), no perodo ps-Constituio de 1988, admitindo-se uma pr-histria, que se inicia na dcada de 1970, com os chamados conselhos comunitrios, e prossegue, na dcada de 1980, como a eleio de governos democrtico-populares, particularmente no nvel municipal. Essa literatura, talvez porque vincule os conselhos ao processo de redemocratizao, omite todo um perodo da histria do Brasil, que se inicia em 1930, no qual os conselhos tambm es-
tiveram presentes. (fundao joo pinheiro, 1981) Na rea da cultura, por exemplo, destaca-se a criao, em 1937, do Conselho Consultivo do Servio do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional. Os conselhos de cultura criados a partir de ento, nos diversos nveis de governo, podem ser classificados em trs tipos: conselhos de notveis, conselhos de especialistas e conselhos corporativos. Os conselhos de notveis, a rigor, no podem ser considerados como instncias de participao poltica, pois so compostos no por atores sociais, mas por personalidades individuais de destaque na vida intelectual e artstica. Nesses conselhos, os membros no representam nenhuma organizao coletiva. Na verdade, no representam nada, nem mesmo a si prprios, j que a representao, como visto acima, pressupe agir em nome de algum. Os conselhos de especialistas, que atuam particularmente na proteo do patrimnio histrico e artstico, so compostos por indivduos que representam especialidades, entre as quais a arquitetura, o urbanismo, as artes plsticas, a histria, a sociologia, o direito, a antropologia, a etnografia e outras reas afins. Contudo, no se poder dizer que essas pessoas agem em nome de suas especialidades, no sentido de estarem representando interesses e ideias de instituies profissionais, cientficas ou artsticas. Embora possam ser indicados como representantes de entidades que renem especialistas (como os institutos de arquitetos, por exemplo), em geral sua atuao expressa mais o conhecimento pessoal de determinada matria do que os interesses de suas respectivas associaes. Entretanto, se comparado ao tipo anterior, a esses conselhos pode ser atribudo um grau maior de participao poltica, ainda que pequeno. Os conselhos corporativos so compostos por segmentos artsticos, s vezes de uma nica arte (como o cinema, por exem-
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plo). Comparado aos dois outros tipos, o conselho corporativo onde a participao poltica, em sentido estrito, est mais presente. Em geral, tm assento nesses conselhos pessoas indicadas por entidades que congregam produtores, artistas e tcnicos dos vrios segmentos culturais. Como tal, representam interesses de atores sociais, embora se possa dizer que esses interesses, na maioria das vezes, so de natureza apenas material e, raramente, de carter ideal. Diante das grandes mudanas ocorridas nas ltimas dcadas, pode-se dizer que esses trs tipos de conselhos j no so mais representativos da complexidade cultural contempornea. De um ponto vista macro, contempla-se um quadro mundial caracterizado pela emergncia de conflitos polticos e militares de natureza cultural (guerras culturais), pela fragmentao das identidades coletivas, pela imploso das tradicionais fronteiras que dividem as artes e pelo crescimento econmico da produo e do consumo de bens culturais. De um ponto de vista meso, contata-se que a Constituio de 1988 (particularmente os artigos 215 e 216), abriu caminho para uma compreenso ampliada da cultura, refletindo e induzindo a participao mais intensa dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira. Na perspectiva micro, observa-se, diante do avassalador processo de globalizao da cultura, a emergncia de movimentos de revalorizao de tradies de grupos tnicos, religiosos e lingusticos, bem como de circunscries territoriais, como bairros, municpios e regies. Esses movimentos de identidade, sejam eles ativos ou reativos, ambicionam o reconhecimento e a proteo. Nesse novo contexto, o conselho de notveis representa um tempo j superado, quando a poltica cultural era tratada como algo atinente nica e exclusivamente s elites intelectuais e artsticas. Dava-se algum espao, na ante-sala ou no terreiro, para o chamado folclore, desde que devidamente taxidermizado, isto , morto e empalhado.
A ampliao da competncia dos estados e municpios para conduzir suas prprias polticas de patrimnio, combinada com a adoo de um conceito lato de bem cultural, introduziu tenses e desafios que exigem, para ser enfrentados, aes que ultrapassam as atribuies dos conselhos de patrimnio. Antes da Constituio de 1988, os bens passveis de proteo legal estavam limitados queles de excepcional valor e que faziam referncia a fatos memorveis da histria do Brasil. Nesse contexto, era mais fcil justificar e obter consenso em torno do tombamento desses bens. Mas se mesmo antes j se ressentia de uma participao mais efetiva das comunidades atingidas, hoje, com a possibilidade de estender-se a proteo patrimonial a bens materiais e imateriais de regies, municpios, bairros e at mesmo a referncias pontuais, no mais possvel abrir mo da presena direta dos interessados. A contribuio dos especialistas, embora fundamental, j no suficiente. Por isso, foi bem-vindo o dispositivo constitucional que prev a colaborao da comunidade na promoo e proteo do patrimnio cultural brasileiro. A ampliao do conceito de cultura, o crescimento das indstrias culturais e dos movimentos populares de cultura, bem como a crescente hibridizao e fuso dos estilos e segmentos artsticos, tornaram ultrapassados tambm o modelo corporativo. Trata-se, agora, de desenhar um novo tipo de conselho, capaz de enfrentar os desafios postos pela sociedade contempornea.
Um tipo-ideal de conselho de cultura
Antes de apresentar a proposta de um novo desenho institucional para os conselhos de cultura, preciso dizer qual significado aqui atribudo ao termo tipo-ideal. Esse vocbulo empregado, na Sociologia, para designar uma construo abstrata, sem correspondncia na realidade concreta, mas que
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serve para melhor compreende-la. Por ideal no se quer dizer melhor ou mais evoludo. Essa advertncia faz-se necessria a fim de evitar que o modelo sugerido seja aplicado sem levar em conta as especificidades dos mltiplos e variados contextos. Falar em conselhos pressupe, de antemo, estabelecer suas atribuies, poder de deciso e composio. A literatura especializada indica que os conselhos tornam-se mais efetivos quando tm competncia para formular diretrizes polticas, gerir fundos e fiscalizar a execuo dos planos e programas governamentais. A efetividade torna-se ainda mais incisiva quando esses conselhos so deliberativos (ao invs de consultivos) e paritrios, ou seja, com participao igualitria da sociedade e do poder pblico. Alm disso, quanto mais forte for o Estado e a prpria sociedade civil (no sentido de sua abrangncia e representatividade social), maiores sero as chances de xito. Isto posto, pode-se ento discutir a composio de um tipo-ideal de conselho de cultura, capaz de fazer frente aos desafios do mundo contemporneo. A ideia mais polmica prope superar a tradicional diviso dos segmentos artsticos, substituindo-a pela distino entre os campos erudito, popular e da indstria cultural, entendidos sob novas bases prticas e tericas. Operando uma mescla da obra de Renato Ortiz, Cultura Brasileira & Identidade Nacional, com a de Pierre Bourdieu, A Economia das Trocas Simblicas, propomos distinguir esses campos da cultura no pelo tipo de produto, e nem tampouco pelo produtor, mas pelo objetivo principal e pela espcie de pblico que suas respectivas obras visam a alcanar. Partindo desses critrios, entende-se por indstria cultural o campo de produo cujo principal objetivo obter lucro; para tanto, busca atingir o maior pblico possvel. O campo erudito, por sua vez, aquele cujas obras destinam-se aos prprios pares, e que objetiva o reconhecimento e a distino social dos produtores e consumidores. Por campo popular compreendem-se as
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manifestaes culturais que objetivam fortalecer a coeso das comunidades s quais so dirigidas. Com base nessa classificao, pode-se distinguir, por exemplo, o cinema de tipo industrial, que inclui a maior parte da produo cinematogrfica, o cinema erudito, que conhecemos pelo termo cinema de arte, e o cinema popular, que aquele que visa fortalecer os laos de identidade de uma comunidade nacional ou regional. Continuando os exemplos, pode-se distinguir o teatro de tipo industrial, que hoje chamamos comercial, o teatro erudito, hoje denominado experimental, e o teatro popular, tipo uma encenao realizada numa festa sazonal. E assim por diante. Acreditamos que essa segmentao, embora complexa, reflete com mais exatido a realidade atual da produo cultural. verdade que para adot-la torna-se necessrio rever uma srie de conceitos aos quais estamos acostumados, como o que identifica popular com determinada classe social, e o erudito e industrial com certos tipos de produto ou produtores culturais. Estabelecido este ncleo duro do conselho, faz-se necessrio acrescentar outros atores cuja presena traduza o conceito amplo de cultura, tal como formulado na Constituio brasileira. Assim, sugere-se que tenham assento: representantes dos usurios, que podem ser escolhidos no mbito das associaes de amigos, que ultimamente se espalharam pelo pas; representantes de entidades de defesa dos direitos culturais, como as que cuidam do direito autoral e do direito identidade cultural; representantes dos patrocinadores de atividades culturais, que se firmaram no mercado atravs das leis de incentivo cultura; representantes de centros de pesquisas e estudos culturais, que tm surgido nas universidades e instituies afins; representantes de entidades difusoras da cultura, como rdios, jornais e redes de televiso; e entidades que representam, de fato, o mundo corporativo, como os sindicatos e associaes de artistas, tcnicos e produtores culturais.
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Entre os membros governamentais, alm da bvia presena dos organismos culturais, sugere-se a participao dos rgos de educao, turismo e comunicao, reas que atualmente possuem interfaces mais diretas com a cultura. A lista pode ser aumentada, mas deve-se cuidar para que os conselhos no tenham um nmero excessivo de membros, fator que pode dificultar seu funcionamento regular e efetivo. Conclumos com uma advertncia: os conselhos, em geral, no podem ser vistos como uma panaceia. A avaliao do funcionamento daqueles que foram institudos aps a Constituio de 1988, particularmente os mais robustos, que possuem competncia deliberativa para gerir recursos, formular polticas e fiscaliz-las, como os conselhos de sade, assistncia social e defesa dos direitos da criana e do adolescente, mostra que reduzida a capacidade decisria desses espaos. (tatagiba, 2002) Isso por vrios motivos, sendo o principal deles a resistncia e at mesmo a recusa do Estado em partilhar o poder. Todavia, mesmo com todas as limitaes, tanto os especialistas, como tambm os conselheiros da sociedade civil, continuam a ver nesses espaos institucionais um importante avano na construo de formas mais democrticas de gesto dos negcios pblicos. (tatagiba, 2002, p. 100)
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Conselhos de cultur a : novos e antig os des af ios da cidadania cultur al

Hamilton Faria1
Para situar o debate: perguntas e horizontes
Nos ltimos anos desenvolveram-se algumas experincias importantes de institucionalizao da cultura, principalmente a partir do ano 2000, quando se multiplicaram conselhos por todo o pais, fruto das dinmicas locais, alguns j existentes reorganizados nas mobilizaes dos segmentos culturais. Hoje, uma nova safra de conselhos passa a surgir em funo da criao dos sistemas de cultura, e tambm pelas oportunidades de articulao a partir de
1 Poeta, coordenador de cultura do Instituto Plis, professor titular na Faculdade de Artes Plsticas da FAAP/ So Paulo, autor de ensaios e livros sobre arte e cultura.
iniciativas nacionais ou mesmo motivados pela possibilidade de acesso a financiamentos a cultura. As motivaes, papis e formas de funcionamento dos conselhos so diversos, no entanto estamos entrando numa nova fase em que fica explcita a tenso entre a necessidade de uma certa institucionalizao da cultura e a vida cultural da localidade e do territrio. Esta tenso desaguar em novos debates e demandas no prximo cenrio. Parece ser evidente que criar esferas pblicas da cultura, com a participao da sociedade e do estado, poder ser salutar para a cultura, desde que estimule a cidadania cultural e com ela o empoderamento, a territorializao das prticas culturais, a liberdade de expresso, a democratizao do fazer cultural. Parece tambm evidente que a institucionalizao rgida poder levar a uma cristalizao da cultura, a cultura na mo de alguns grupos e isolada das demandas do territrio. Vivemos hoje um enorme processo de culturalizao a partir do fortalecimento das diversidades locais, das redes, dos grupos culturais jovens, das culturas populares, das redes de pontos de cultura, de uma presena maior do estado local, da multiplicao de equipamentos e da enorme dinmica gerada a partir de iniciativas do Ministrio da Cultura. Hoje, embora ainda no haja o reconhecimento prtico de uma centralidade da cultura por parte de governos e da sociedade, s ver o lugar da cultura nas plataformas eleitorais, de alto a baixo, da presidncia a deputados , h, sem dvida, uma maior presena da cultura e o reconhecimento de que componente da qualidade de vida e do desenvolvimento humano. Organizaes no-governamentais (ONGs), governos municipais, ministrios etc. j no desconhecem a cultura como componente importante do debate cultural, embora muitos ainda a reconheam como instrumento apenas de um processo de mudana maior que vir pela economia e pela poltica. No entanto, cresce a cultura da cultura. Nesse sentido, as realidades territoriais tm sido importantes para
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todo este processo. Embora no fique claro para a populao em geral a importncia de um conselho de cultura, embora passe ao largo das demandas, o debate cultural das conferncias municipais estaduais e nacional, formado por agentes culturais de todo o pas, identificam o conselho como lugar importante para o fazer cultural da cidade, do estado ou do pas. A grande questo : para que serve um conselho, qual o seu lugar, qual o desenho que poder facilitar as dinmicas culturais, criando maiores oportunidades de criao cultural, acesso a cultura e de participao na vida cultural?
necessrio combinar a democracia representativa dos Conselhos com o empoderamento criativo dos grupos e expresses culturais, para que a cultura seja de todos e no para todos, como se d tradicionalmente nas polticas culturais. A construo de uma poltica pblica de cultura passa necessariamente pela participao da sociedade no fazer e no processo decisrio da cultura. Embora os conselhos sejam instrumentos limitados, a sua existncia pode ser considerada indicador de uma governabilidade democrtica no campo cultural; pode tambm estimular o debate pblico e a democratizao da cultura nas cidades. E avanar para uma idia de cultura sustentvel. (FARIAS, 2010)
Os processos participativos avanaram nos ltimos 20 anos e trouxeram como resultado prtico um rol de politicas pblicas, muitas vezes compartilhadas. O Estado passa a ser visto no apenas como lugar de dominao, mas como espao impulsionador da universalizao de polticas. Foram construdos espaos comuns de trabalho entre Estado e sociedade pautados por uma noo participativa e de direitos. Os conselhos de cultura tm se constitudo nesses processos participativos, construindo algumas conquistas do ponto de vista do envolvimento de segmentos culturais no fazer cultural: alguns dialogaram mais com a cidade, outros chama-
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2 Fala do poeta Srgio Vaz em encontro de reorganizao do Conselho Municipal de Cultura, convocado pelo secretrio Carlos Augusto Calil, da Secretaria Municipal de Cultura de So Paulo, agosto 2010.
ram a ateno da centralidade da cultura, outros se descentralizaram pelo territrio incorporando temas e dinmicas mais ativas, outros ainda interpelaram dirigentes sobre propostas para a cultura. Mas, de maneira geral tm sido agrupamentos de linguagens artsticas ainda operando num velho conceito de que cultura arte, reunindo produtores culturais e artistas, em sua maioria com interesses corporativos e pouco interesse em alavancar polticas ou solucionar demandas. Se observarmos os desenhos dos conselhos veremos que este processo quase sempre operado de forma segmentada em linguagens. Os representantes esto pouco conectados com as diversas reas nas quais so eleitos, no existe uma representao com fluxos entre eleitos e segmentos e muito menos conectados com o conjunto das demandas da cidade ou da regio de abrangncia. Nesse sentido, os conselhos ainda falam para uma parte pouco significativa da regio/municpio e desconhecem as dinmicas emergentes, principalmente nos grandes centros. H hoje um intenso processo de culturalizao da vida cotidiana presentes nos bairros atravs de manifestaes, eventos, redes, expresses da diversidade local que dialogam com a vida cotidiana no territrio e que no podem ser desconhecidas dos processo participativos. Os movimentos socioculturais tradicionais mais estruturados j no do conta das dinmicas locais. Um movimento territorial horizontaliza-se, organiza-se em redes, pontos de cultura, organizaes, redes digitais, atividades artsticas fogem de um processo interpretativo, educao informal etc. do o tnus desta nossa primavera de Praga, nossa Tropiclia, que s os cegos no vem e s os surdos no ouvem, conforme afirma Srgio Vaz (informao verbal)2 . No entanto a institucionalidade no se cola nesses processos vitais que esto ocorrendo, no existem auscultas vivas destas vozes do territrio, destas dinmicas que tem redesenhado regies ou cidades inteiras. Os dilogos ainda so entre pares culturais,
no se transversalizam e no se abrem para esse processo de culturalizao do urbano e do local. Essa cultura ainda no tem um lugar mais claro na maioria desses espaos participativos da localidade. Por um outro lado, os conselhos ainda se constituem como lugares que no conversam transversalmente com outros segmentos, nem os mais eminentemente culturais como a educao, meio ambiente, turismo, sade etc.; menos ainda com outros mais distantes como finanas, planejamento, transportes pblicos, habitao. O discurso pleno de transversalidades e de apelos transversalidade, mas no se realiza ainda nesses espaos. Em, alguns lugares as secretarias de educao sequer conversam com a cultura e correm paralelas, sem dialogo algum. Isso para no dizer que estes espaos culturais do estado com participao da sociedade no geraram um debate pblico efetivo e permanente buscando a construo de parmetros pblicos de cultura. Exceo feita s mobilizaes de conferncias de cultura pelos conselhos, momento importante da cidade no debate cultural. Algumas experincias apontam para a formulao de diretrizes de cultura que no foram apropriadas pelos segmentos culturais ou pela cidade. Finalmente, grandes empreendimentos culturais no passaram por estes espaos, os conselhos no acompanharam as aes da secretaria nem formularam diretrizes explcitas para ao cultural. Assim, insistimos na pergunta: Para que serve um conselho? Qual o seu papel, a funo, o seu lugar na cidadania cultural? Em 2005, a publicao do Laboratrio de Desenvolvimento Cultural do Frum Intermunicipal de Cultura/FIC j detectava, atravs de perguntas, algumas das questes mais vitais enfrentadas pelos conselhos hoje: o conselho deve partilhar o fazer cultural e os processos de deciso cultural da cidade?
deve ter poder deliberativo ou consultivo, ou mera expresso da poltica cultural estabelecida ou da secretaria? qual o seu papel real: formular, fiscalizar, executar? deve decidir sobre os contedos e valores dos oramentos da cultura? deve agir de forma descentralizada? Relacionar-se com dinmicas informais, movimentos, fruns, temas? deve ter estrutura prpria, espao, recursos, secretaria? qual a sua insero na cultura participativa? Somam-se a estas questes, outras mais atuais que devem construir a nossa reflexo sobre o papel dos conselhos na cidadania cultural. Hoje, a transversalidade um fato se quisermos tomar a cultura no como um departamento ou como ao especfica da Secretaria de Cultura. Qual o papel dos conselhos na chamada transversalidade? Pois estamos num tempo de transversalidade que no pode estar contido apenas na dinmica institucional do Sistema Nacional de Cultural. De um outro lado, a relao da cultura com paradigmas de sustentabilidade, aqui entendida como viso integradora e no apenas como sustentao econmica, nos leva a contextualizar os conselhos numa outra chave, pois a sustentabilidade est para os tempos atuais como a democracia estava para os anos 1990. Enfim, possvel um dilogo mais amplo do conselho com a cidade, a regio, o pas? a partir destas questes que pretendo contribuir para este debate.
O compar tilhamento do fa zer cultural
Se considerarmos a cidadania cultural como um conjunto de direitos e responsabilidades culturais na cidade, incluindo os direitos culturais, o direito diversidade cultural, o direito
participao, formao e informao, deciso sobre o fazer cultural e as responsabilidades frente o ato de fazer cultura que essencialmente multicultural, pluralista, dialgico e apoiado na livre manifestao cultural, podemos ter um bom ponto de partida. Ora, se o conselho pretende ser um instrumento do fazer cidadania na cidade, ele precisa pensar alm das linguagens corporativas e incidir sobre os destinos do fazer cultural. Assim, o conselho a reunio de interculturalidades a partir do dilogo entre governo e sociedade, uma forma de expressar atravs de decises os contedos do debate pblico. Partilhar o fazer cultural significa auscultar permanentemente a sociedade, o territrio, as linguagens etc. Se realmente o conselho tem um lugar de destaque, alm do evidente aconselhamento, entendemos que um certo partilhar dos processos culturais saudvel para a cultura e a democracia. Experincias de conselhos municipais de cultura nos mostram que, quando o conselho funciona, pois h grande quantidade com existncia pr-forma, para usufruir benefcios de recursos e prestigio, h compartilhamento das aes e decises entre estado e sociedade, h impulsos notrios na construo cultural comum. Mas o que significa compartilhar o fazer cultural?
Os processos deliberat ivos
Quase todos os conselhos so regidos por leis que estabelecem o poder deliberativo e consultivo. Alguns destacam o fato de serem normativos e opinativos. Todos os atributos do conselho so palatveis para os poderes locais. Mas, o atributo deliberar interpretado conforme ventos de hegemonia, oportunidade, grau do debate pblico, ou simplesmente maioria minoria. Realmente, os governantes no entendem que pelo fato de terem sido eleitos a partir de plataformas genricas, que quase sempre no incluem a cultura com papel de destaque, no os
isenta de uma construo comum, verdadeira razo da existncia dos conselhos. Sem dvida que os poderes locais no desejam ser refns do esprito corporativo das linguagens, ou de pequenos grupos militantes ou ativistas postos na sociedade civil. incomodo ceder s esses interesses e pensando no bem pblico muitos conselhos abrem mo dessa capacidade de incidir sobre o rumo de algumas decises culturais. Ora, deliberar sobre a cultura no significa interferir na vida diria dos departamentos, equipamentos etc. Mas significa tomar posio no debate sobre acontecimentos culturais que interferem na cidade: em So Paulo, toda a proposta de estabelecimento dos Centros Educacionais Unificados (CEU), principal equipamento de carter cultural, no passou pelo conselho. Sobre a alocao de recursos, o conselho teve noticias atravs dos jornais que havia sido diretamente enviado Cmara. Enfim, no podem passar margem do conselho decises como: mudana de polticas em relao a equipamentos, leis culturais, organizao de conferncias da cidade e outras aes de impacto sobre processos culturais. Nesse sentido, necessrio definir claramente o papel do conselho nos processos de deliberao. Se o conselho apenas destacar o seu papel consultivo perde o seu sentido de construir uma esfera pblica onde esto presentes estado e sociedade em processos de interao com as dinmicas mais vitais da cidade.
F o r m u l a r, f i s c a l i z a r, e x e c u t a r
O papel do conselho de construir permanentemente parmetros pblicos para a cultura, formular ideias, propostas, indicar caminhos, sugerir desafios, fiscalizar servios pblicos atravs do dilogo e da escuta, muito mais do que interferncias polticas. Aqui compreendemos por fiscalizar o ato dialgico de compreender realidades, sugerir dinmicas, acompanhar processos
de trabalho e no controlar ou lobizar (criar lobbies) para interferir no servio pblico. O conselho deve estar atento execuo das polticas pblicas, se oramentos previstos e definidos esto sendo realizados, se as polticas se capilarizam pelo territrio. Enfim, elementos importantes para construo do debate pblico e da esfera pblica da cultura. O conselho nesse sentido pode contribuir para ser um contraponto das politicas da secretaria, seu adensamento conceitual, sua capacidade de auscultar as demandas e dinmicas territoriais. Na prtica do Conselho Municipal de Cultura de So Paulo (2003-2004) o ato de dialogar diretamente com projetos da secretaria, equipamentos, departamentos era visto com desconfiana pelo staff, acusado de poder passar por cima da hierarquia secretarial e ingerir em politicas internas. Sem dvida que pode levar a isso, mas no era o caso. De outro lado, preciso ter muito claro que os conselhos so criados como lugar que qualifica a democracia cultural do estado e da cidade. Em reunies recentes convocadas pelo secretario municipal de cultura de So Paulo (agosto de 2010) para repensar o conselho de cultura, foram levantadas ideias para construir auscultas permanentes no territrio, indicaes para criao de rede de informaes culturais do municpio, a retomada das deliberaes das conferncias etc. Sem dvida que para que o conselho formule, monitore, fiscalize, execute, necessita de muitos outros qualificativos para a sua ao.
Conselhos e cultura par ticipativa
Estamos vivendo um momento de repensar a cultura participativa. A pergunta : o que resultou dos processos participativos dos ltimos 20 anos? No ser aqui o espao para uma avaliao de profundidade das mudanas que foram alavancadas pela participao. No h dvida de que a participao vital impulsionadora de mudanas, incidindo na qualidade das politicas pblicas e
da prpria democracia cultural. Em todas as reas, no apenas na cultura, mas na sade, segurana alimentar, educao, meio ambiente etc., as mudanas implementadas devem-se, em grande parte, a cultura participativa presente no pas. No entanto existem tambm questes a serem debatidas para que este processo possa avanar: qual o papel dos interesses corporativos, das estruturas burocrticas e polticas, dos grupos econmicos, das velhas militncias que confundem o interesse pblico e privado? Isso tem levado a falta de inovao participativa transformando-a em pura racionalidade de resultados, na falta de capilaridade e transformaes visveis promovidas pela participao. Estamos vivendo um certo cansao participativo, um certo desprezo pela participao vista como um lcus realmente transformador. Existem muitas vezes realidades invisveis no sistema decisrio quando percebemos que as decises so tomadas por pequeno nmero ou nas estruturas profundas dos governos que no aparecem nos processos. Assim so muitas decises tomadas em conselhos, que j vm prontas, embaladas e basta ao conselheiro concordar, porque muitos deles esto articulados por fios do clientelismo cultural, que passam por fora das estruturas dos conselhos e que no aparecem nesse processo. Na verdade a participao cria novas culturas, desestabiliza decises, faz novos parceiros, redefine horizontes e, muitas vezes persona non grata no processo poltico. A verdade que o conselho ser mais vital do ponto de vista participativo quanto mais mergulhado na cultura participativa, pois a participao um complexo que nasce no interesse pblico do direito a expresso e nas oportunidades de dilogo na sociedade, cruza-se com instrumentos participativos (outros conselhos, oramento participativo etc.) auscultas socioculturais, democracia direta e processos mesmo de desobedincia, que podem qualificar a democracia cultural. O mundo da democracia, constitui-se no apenas daquele em que as instituies funcionam a contento, mas aquele onde o
indivduo e as coletividades autnomas constroem a sua auto-nomos, isto , lei de si mesmo. Esta questo vital para entendermos que os conselhos so realidades dinmicas que devem ter ligaes ntimas com o territrio e no apenas com a burocracia cristalizada; com o tempo cultural e no apenas com o tempo burocrtico. Uma certa viso de que o estado d conta dos desafios da gesto sozinho para cima e que no necessita das articulaes para baixo, pode levar a um endurecimento paralisante dos processos culturais. Se o conselhos esto embebidos de cultura participativa, o Sistema de Cultura ser cada vez mais indicador de desenvolvimento cultural e no de clientelismo estatal. E isto necessita estar presente desde o incio na construo do Sistema. Precisamos mesmo refundar algumas ideias de participao como pleno exerccio dos direitos culturais e da cidadania e no como um ingrediente a mais ou a menos que se soma ou se dispensa na vida cultural.
Te n s o e n t r e e s t r u t u ra e t e r r i t r i o : a vitalidade territorial
No podemos mais desconhecer a importncia da culturalizao do territrio, o seu redesenho enquanto um processo poltico-cultural, a presena fragmentada, mas contundente de mltiplos atores. O territrio no apenas uma geografia, mas dinmicas culturais vivas que ampliam potncias e fronteiras, criam novos lugares de oportunidades econmicas, inseres e vises de mundo.
A referncia aqui, idia de lugar enquanto um espao vivido e dotado de significado, uma realidade intersubjetivamente construda com base na experincia concreta de indivduos e grupos. Nesta acepo, mais especfica, lugar no , simplesmente, sinnimo de local ou um espao qualquer, delimitado segundo critrios puramente objetivos. (VAL, 2010)
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As estruturas necessitam ser criadas a partir das dinmicas territoriais, com flexibilidade, horizontalidade, criatividade. No mais possvel expulsar os poetas da Repblica, segundo Plato, pois a educao da Plis est cada vez mais sensvel linguagem e ao dos poetas, tomados aqui como aqueles atores que criam sua prpria vida distantes e, muitas vezes, indiferentes s instituies. O Mapeamento realizado pelo SESC Santo Amaro e Instituto Plis (Santo Amaro Redes de Convivncia) revela uma potente dinmica territorial de centenas de organizaes da Zona Sul de So Paulo a partir da arte, impulsionada pelos prprios grupos, em sua grande maioria distantes de qualquer estrutura do Estado. Cremos que o basismo X vanguardismo no mais d conta deste debate, nem autonomia, que se transformou no dizer de Pedro Pontual em dependncias equilibradas e negociadas. No entanto, basta conhecer o territrio e observar que a natureza do seu protagonismo no est identificada com as capilaridades das politicas pblicas, ou seja, estas no chegam ou chegam timidamente no territrio. As institucionalidades foram desenhadas para o tempo burocrtico no para o tempo cultural, e para as linguagens artsticas no para as potncias culturais. Sem dvida que o termo incluso cultural equivocado quando se trata de incluir na cultura, mas no o quando se trata de incluir as dinmicas ter-ritoriais na estrutura do estado, no para coopt-las mas para trat-las com legitimidade e reconhecimento para a definio de patrimnios comuns e esfera pblica da cultura. Se o Sistema Nacional de Cultura basear-se apenas nas estruturas cristalizadas e no nas dinmicas territoriais, isto , na formao de um Sistema Local de Cultura, estar fadado a engessar culturas politizando relaes a partir de estruturas sem permeabilidade com as relaes territoriais. Este um grande desafio para este momento de institucionalizao da cultura.
Polticas pblicas de cultura e polticas culturais
Quando estamos falando de construo de polticas pblicas de cultura estamos incluindo no rol dos atores decisivos aqueles do estado e da sociedade civil. Logo, os conselhos podem se constituir em poderosos instrumentos de construo de polticas pblicas de cultura e no apenas aquelas decididas pelos staffs da poltica cultural, o que tem sido comumente realizado. O conselho quase sempre consultado para a realizao das polticas culturais decididas em sua totalidade a partir dos interesses polticos do municpio ou mesmo de pequeno nmero de gestores. Esta tenso entre uma viso mais moderna, que incorpora a diversidade da vida cultural e seus atores e aquelas mais tradicionais poderamos expressar em cultura por todos x cultura para todos. (ander-egg, 1992) Estamos na verdade considerando que as polticas pblicas de cultura realizam-se com a participao ampla dos atores socioculturais. Assim, precisamos considerar que devemos ter presente nos conselhos a ampliao dos atores culturais das cidades e das prticas vigentes nas redes, dinmicas e organizaes . As polticas pblicas precisam dialogar com um espectro mais amplo de atores para formular polticas pblicas de cultura. De um outro lado, os conselhos como construtores de polticas pblicas necessitam ampliar o debate pblico, restrito muitas vezes a algumas linguagens clssicas. A relao entre dilogos e auscultas permanentes (encontros locais, mapeamentos, ouvidorias etc.) e os processos deliberativos dos conselhos podem dar elementos para a consistncia das polticas pblicas e para o apuramento das polticas j estabelecidas em promessas de governo ou na intencionalidade das secretarias de cultura. O conselho, ao invs de ser considerado um empecilho, para as prticas culturais poder ser um aliado forte na ampliao e aprofundamento dos processos de construo de polticas pblicas. Neste sentido
estar em curso a construo de esferas pblicas da cultura e Sistemas de Cultura embasados no debate pblico e no dilogo permanente com o territrio.
A composio do conselho, diversidade e sntese
Quem deve participar de um conselho de cultura: notveis? Burocratas? Tcnicos da cultura? Gestores? Agentes culturais? especialistas? Linguagens artsticas? Corporaes? Meios de comunicao? Empresrios? Ongs? Todos estes segmentos so importantes para um conselho. O conselho deve comportar a diversidade de atores, mas necessrio olhar para o conjunto da cidade, suas transversalidades e dilogos pblicos. Vivemos um momento de expresso da diversidade, vozes antes ausentes do mundo pblico passam a se manifestar e desejam um lugar ao sol no sistema decisrio. No entanto, cada lugar precisar identificar as presenas fundamentais e buscar snteses necessrias ao invs de compor o conselho com a somatria das diversidades ou das expresses polticas de cada lugar. Este parmetro ser dado pelas auscultas, mapeamentos, debates pblicos e construo coletiva dos conselhos. Sem dvida que se desejar ser expresso das dinmicas culturais , de uma forma ou de outra, seja no conselho geral ou nas comisses temticas devero estar abertos para dinmicas, redes, tradies, jovens, minorias, linguagens, temas, interfaces, regies, expresses religiosas, expresses da diversidade cultural como indgenas e movimentos negros, de direitos e cultura de paz, usurios, produtores, empresas e outras dinmicas da sociedade civil como os pontos de cultura, movimentos de consumidor etc. Apenas nomeei algumas dinmicas mais evidentes, presentes principalmente nas grandes cidades. No entanto, a cultura feita de escolhas. Estas devero ser feitas em processos abertos
de construo do conselho, se desejarmos que ele represente no plano institucional a sociedade como um todo. Os conselhos ainda so um lugar das corporaes artsticas de criadores ou produtores e este novo papel poder fazer a passagem para um sistema mais aberto e participativo conectado com a cidadania cultural e as polticas da diversidade.
A ao cultural descent ralizada
Uma das fortes presenas no cenrio cultural brasileiro, principalmente nos anos mais recentes, so as dinmicas territoriais, principalmente entre os mais jovens: redes de artistas, grupos de protagonistas, instituies e pessoas que multiplicam aes culturais, iniciativas locais, redes sociais, movimentos socioculturais etc. Estes grupos tm redesenhado dinmicas locais, geralmente a partir de seus prprios recursos, muitas vezes desconhecidos pelo estado. Grande parte dos conselhos, embora j reconhea estas dinmicas ainda no os tem includo em suas aes por no saber como contempl-las. H,sem dvida, formas de se pensar a capilaridade das aes culturais e institucionais, seja a partir da criao de comisses no territrio (Porto Alegre, 1994) ou de comisses temticas que acolhem dinmicas territoriais (Rio Branco, 2010). Uma das propostas emergentes em debates atuais da cidade de So Paulo a criao de ouvidorias em dinmicas significativas e nas regies da cidade. certo que os conselhos necessitam sair do campo tradicional das linguagens para uma construo maior que envolva os atores presentes em toda a cidade. Como impossvel um conselho ser a soma das diversidades, instrumentos de dilogo e ausculta podem transformar em snteses a ressonncia das diversas vozes da cidade. O dilogo amplo e permanente dos conselhos com as deliberaes das conferncias, das conferncias livres, dos fruns e movimentos pode gerar interaes
significativas para que a cultura possa ser construda por todos e no apenas para todos. A ausculta permanente e a criao de oportunidades de dilogo o ouvir dos rumores internos das coletividades culturais podero gerar frutos para um envolvimento cada vez mais amplo dos vrios segmentos culturais na construo da cidadania cultural. Aqui destacamos tambm segmentos de mercado, que se constroem, no mais das vezes, a partir de suas prprias regras e raramente participam de dinmicas poltico-culturais com iniciativas a partir do estado. Os conselhos no podem se estabelecer a partir de uma cultura de cnpj ou de grupos formais, por mais que seja exigncia da formalidade da economia da cultura. A cultura sempre foi mudada, quer pelas dinmicas informais, quer por minorias ousadas e desobedientes, com obstinao e viso de futuro. No presente momento essas dinmicas ganham um maior vulto e podem constituir-se como alavanca de novos horizontes, a partir das dinmicas territoriais ou de novas linguagens presentes em redes informais de cultura.
Est r utura e recursos: a mater ializao institucional
Um conselho que pretende ser uma expresso da institucionalidade cultural, seja do estado ou do municpio dever ter um mnima estrutura de funcionamento. Funcionrios, secretaria, espao prprio e recursos. As tarefas so muitas entre uma reunio e outra e a carncia de estrutura de organizao no d conta das necessidades. Interpelar secretarias, buscar interfaces, conversar com a sociedade e com o territrio, participar de sistemas nacional e local de cultura, dialogar com o legislativo, diagnosticar realidades, registrar a memria de reunies, constituir-se como autoridade cultural etc no so tarefas fceis. O processo deliberativo impe cronogramas que exige a partici-
pao dos conselheiros, muitas vezes alm do voluntariado . Se quisermos mobilizar alm da militncia aqueles que desejam participar de forma mais isenta no mrito dos projetos culturais precisa-se levar isso em considerao. Para tanto o jeton pode ajudar a coesionar o conselho como instrumento real de gesto da cultura. Para o seu funcionamento ser necessrio definir claramente o seu papel cultural e funcionar com o conselho geral, comisses de encontros peridicos e assembleias gerais semestrais. Alm da prestao de contas do conselho em conferncias de cultura. Grande parte dos conselhos organizada a partir das estruturas das secretarias ou rgo especfico responsvel pelas aes culturais, do municpio ou do estado. No entanto, h que separar as guas entre secretaria e conselho. O conselho necessita de uma secretaria de apoio que registre os debates, convoque as reunies, facilite a atividade das comisses, facilite encontros regionais, desenvolva pesquisas e indicadores. necessrio tambm recursos para deslocamentos e para remunerar a participao dos conselheiros, sua participao em pautas gerais e aes especficas, particularmente de articulao com o territrio e com processos preparatrios de conferncias. Atualmente a participao deve-se boa vontade de alguns militantes e aos bolsos de alguma organizao que financia a participao dos conselheiros. Destacar recursos no oramento da cultura prprios para ao da secretaria do conselho e ao de conselheiros pode vitalizar este espao e dar-lhe um sentido ainda maior no processo participativo. bom destacar que o conselho uma autoridade cultural do municpio, revestida ainda de maior funo ao ser considerada pea vital do Sistema de Cultura, fortalecendo a ao conjunta e institucional na esfera pblica. Na abertura da primeira Conferncia Municipal de Cultura da cidade de So Paulo, em 2004, entre o Ministro, os secretrios estadual e municipal, representantes do legislativo, estava presente o representante do Conselho Municipal de
Cultura apresentando a conferncia e o papel do conselho nesse processo. evidente que se trata de valorizar esta representao institucional e dar vida a processos pblicos da cultura.
Contedos e valores dos oramentos da cultura
Existem regras estabelecidas para o oramento da cultura que extrapolam a ao do conselho, no entanto, experincias recentes estabelecem dilogos do conselho com oramento, no sentido do acompanhamento da sua execuo. No conselho municipal de cultura de Diadema, instalado em 2010, destacou-se conselheiros para o acompanhamento do conselho do fundo municipal. O Conselho Municipal de Cultura de So Paulo (2003-2004) definiu rubricas, aumentou fundos para o Programa de Valorizao das Iniciativas Culturais (vai), sugeriu aumento dos recursos do Fomento ao Teatro, dana etc. No h dvida que grande parte da dinmica cultural ainda passa pelos fundos e leis e o conselho deve criar mecanismos para este acompanhamento. Os agentes culturais devem saber o que se destina de verbas pblicas para a cultura, seu empenho, realizao etc. O conselho pode contribuir para decodificar estes oramentos e acompanhar a sua evoluo. Nesse sentido papel de relevo poder ser exercido pelos conselhos. Como nos recomenda Ana Cludia Teixeira (2005, p. 25):
Se voc quer saber a prioridade de um governo, olhe para como ele distribui os recursos pblicos, para o que ele est dando prioridade. Conselhos que no discutem diretamente o oramento, que no olham para as contas pblicas, no desvendam como est sendo gasto o dinheiro pblico, acabam falando de coisa muito genricas, muito abstratas, e, na verdade, no tm poder de fato. Mexer com dinheiro ter poder de fato. S assim possvel ter um bom e efetivo conselho.
Retomando o papel do conselho: nem tudo que slido desmancha no ar
O que pretendemos com o conselho? Construir a democracia fortalecendo a cidadania cultural e a esfera pblica da cultura? Como? Entendendo que a institucionalidade da cultura importante, que ela precisa ter legitimidade, representatividade, eficcia, eficincia, alm de estabelecer vnculos fortes com o territrio, transversalidades. Que um espao desta natureza necessita ser mais que mero lugar de consulta dos agentes culturais do estado, mas ter um lugar destacado na formulao de politicas, no acompanhamento das aes pblicas, guardio da tica pblica? Para tanto, necessita utilizar como metodologia de trabalho a construo e organizao de informaes e indicadores necessrios para a ao cultural, que podem subsidiar a formulao de polticas e o dilogo pblico permanente. Ainda como mtodo de trabalho deve construir critrios claros de acesso ao patrimnio pblico que inviabilizem o clientelismo cultural, verdadeiro formador do tecido institucional do acesso a recursos e polticas. O conselho por excelncia um lugar de escuta/ausculta das demandas culturais e indicao de prioridades. Finalmente, lugar onde se escolhe caminhos para a construo de uma tica do cuidado com a coisa pblica. Um conselho para uma cultura sustentvel? Como j afirmamos os conselhos foram desenhados para atender, em sua ampla maioria, interesses corporativos, escondidos muitas vezes atrs de uma venervel inteno de tica pblica. Mas, o que estamos falando quando falamos de transversalidade na cultura? No se trata apenas de ampliar e potencializar o raio de ao de cultura, mas de ampliar conceitos, dilogos e intervenes. No que se pretende incidir? Ora se pretende incidir sobre a classe artstica se formar um conselho repleto de artistas e produtores culturais. Caso se deseja incidir sobre a cidade, seus atores culturais em sentido amplo, estamos
falando de um conceito mais abrangente, aquele que define a cultura como modo de vida, onde a arte uma expresso simblica do imaginrio, no apenas a nica, nem sua totalidade. A transversalidade pressupe o dilogo cultural, mas tambm snteses que movam atores a desafiar vises pequenas e pensar mais amplamente no cenrio cultural e no apenas em sua dimenso como tantas outras que se somam. Estamos falando de uma viso sistmica que se embasa em valores e num funcionamento integrado. Assim, participando dos conselhos devero ter componentes de reas afins que podem impulsionar este debate e a construo de polticas pblicas sustentveis e no apenas departamentalizadas. possvel um conselho consistente no conversar com as expresses culturais da floresta na Amaznia? Com a vegetao, as populaes, a gua? S para citar alguns caminhos. interessante o conceito de florestania surgido no Acre, criado pelo jornalista e escritor Topinho Alves em 1992, hoje presente no debate pblico nacional e em planos de desenvolvimento local e documentos oficiais:
Florestania a unio das palavras floresta e cidadania: um termo novo, criado para descreveros diversos jeitos de se viver na Amaznia.A Florestania uma tentativa de chamar ateno para o fato de que a humanidade no o centro, mas parte integrante e dependente da natureza. uma mudana de conceitos culturais, sociais e econmicos em respostaa uma conscincia emancipadora narelao homem-meio ambiente. Da mesma forma os territrios culturais das grandes cidades e seus sistemas locais de cultura que envolvem a produo cultural em sentido amplo. Os seus biomas culturais. (ALVES, 1992)
No h dvida de que a democracia cultural dever contextualizar-se no apenas em cenrios republicanos, mas tambm em cenrios de sustentabilidade. A interao entre biodiver-
sidade e diversidade cultural, linguagens especficas marcadas pela arte e aqueles que envolvem valores e paradigmas, a integrao de patrimnios culturais com o bem comum, como base da construo de uma cultura colaborativa e solidria, os dilogos com educao, tecnologias, sade, meio ambiente e outras interfaces devero polenizar uma outra ideia de cultura mais generosa que impulsione no apenas linguagens mas modos de vidas e processos civilizatrios. Tudo isso eivado de poticas da vida trazidas pela arte, pela gratuidade das relaes, a dialogia e a colaborao. Antonin Artaud nos d a chave em Teatro e seu duplo: Protesto contra a idia separada que se faz da cultura, como se de um lado estivesse a cultura e de outro a vida, e como se a verdadeira cultura no fosse um meio refinado de compreender e de exercer a vida. (artaud, 1993)
Referncias alves, Toinho. Florestania . 1992. Disponvel em: < http:// www.bibliotecadafloresta.ac.gov.br/index.php?option=com_ content&view=article&id=69:florestania-toinhoalves&catid=20:digos-da-florestania-artigos-&Itemid=241>. Acesso em: 03 nov. 2010. ander-egg, Ezequiel. Desarrollo y poltica cultural, Buenos Aires: ediciones Ciccus: 1992. artaud, Antonin. O teatro e seu duplo. So Paulo: Martins Fontes, 1993. faria, Hamilton. Conselhos municipais de cultura: cultura participativa e cidadania cultural. So Paulo, 2010. Mimeo. laboratrio de desenvolvimento cultural do frum intermunicipal de cultura . Apresentao. In: faria , Hamilton; moreira , Altair; versolato, Fernanda. (Org.) Voc quer um bom conselho? Conselhos municipais de cultura e
cidadania cultural. So Paulo: Instituto Plis, 2005. (Publicaes

Plis, 48)
plato. A Repblica. So Paulo: Nova Cultural, 1999. pontual , Pedro. Participao em 4.10.2010, Instituto Plis. teixeira, Ana Cludia. Formao dos conselhos no Brasil. Revista Polis, So Paulo, n. 48, p. 25, 2005. val , Ana Paula do. Territrio material e imaterial, potncias moventes no espao. Artigo apresentado em Conferncia na Universidade de Cabo Verde, frica, julho de 2010. Mimeo.
Conselhos de cultur a no Br a sil: alg uma s quest es

Lia Calabre1
O pas tem vivenciado, nas ltimas duas dcadas, um processo de reconhecimento e de valorizao do papel dos vrios atores polticos que, em uma sociedade democrtica, acredita-se que devem partilhar os espaos decisrios. A partir de 2003, assiste-se a um contnuo processo de ampliao da participao da sociedade civil na gesto pblica, nos mais diversos nveis e reas de governo. Os modelos de construo das novas estruturas necessrias para garantir o
1 Pesquisadora e chefe do Setor de Poltica Cultural da Fundao Casa de Rui Barbosa, professora colaboradora nos mbas de Gesto e Produo Cultural da Universidade Cndido Mendes e da Fundao Getlio Vargas-rj, membro do cult/ufba , autora de diversos artigos e livros sobre polticas culturais. liacalabre@rb.gov.br
2 Denominao utilizada por Ana Paula Paes de Paula.
3 Algumas dessas questes j foram tratadas por mim no artigo Gesto Democrtica da Cultura: o caso dos conselhos , publicado em 2010, no livro Polticas Culturais no Brasil: histria e contemporaneidade.
funcionamento das sociedades hoje extrapolam os limites restritos do Estado. Dentro de um modelo de gesto democrtica do Estado, ou de uma administrao pblica societal 2 , existem alguns instrumentos que podem ser utilizados pelos governos, para propiciar a participao mais efetiva da sociedade no processo decisrio, tais como a realizao de fruns, de conferncias, de plebiscitos, ou a criao de cmaras e conselhos. Estes ltimos, at mesmo por seu carter permanente, vm sendo utilizados com frequncia, tornando-se objeto constante de discusso e de aperfeioamento. Os conselhos tm um importante papel dentro do quadro de consolidao de modelos democrticos e participativos de gesto pblica no Brasil. A ideia central desse artigo a de observar o processo de crescimento e consolidao dos conselhos municipais de cultura, pensando em uma perspectiva histrica e, que para as questes mais contemporneas, tm como principal fonte de pesquisa as edies de 2005 e de 2009 da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais, realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatsticas (ibge) e mais conhecida como munic . Esta uma pesquisa anual sobre gesto pblica municipal que, nos dois anos em questo, continha perguntas sobre a existncia de conselhos de cultura, sobre sua constituio e regularidade das reunies.3 Entre as questes impulsionadoras da anlise do movimento de crescimento ou retrao dos conselhos municipais de cultural est a de tentar compreender qual o papel efetivo do governo federal em tal conjuntura e, ainda que de maneira incipiente, verificar se possvel identificar possveis pontos de dilogo entre os processos ocorridos nos nveis federal e municipal de cultura. A relao do governo federal com rgos colegiados tem origem no Brasil, na dcada de 1930, com a criao dos conselhos tcnicos, principalmente na rea de poltica econmica.
2 8 8 l i a c a l a b r e
Previstos no Artigo n 103 da Constituio de 1934, os conselhos tcnicos tinham por funo assessorar o Estado na formulao de polticas e na tomada de decises referentes a diversas reas. Alguns eram dotados de poderes normativos e deliberativos, outros exerciam apenas funes de natureza consultiva. (diniz, 1999, p. 28)
Podemos citar como rgos desse perodo o Conselho Nacional do Caf (1931), o Conselho Federal de Comrcio Exterior (1934), Conselho Tcnico de Economia e Finanas (1937) ou o Conselho Nacional de Poltica Industrial e Comercial (1944). Na dcada de 1960, com o regime militar, a poltica de criao de conselhos tcnicos foi retomada e ampliada. Mesmo no sendo uma das reas clssicas de elaborao de polticas de Estado, como a econmica, o governo Vargas, em 1938, buscou criar um rgo colegiado para a cultura. O Conselho Nacional de Cultura (cnc) foi institudo atravs do Decreto-Lei n. 526, de 1 de julho de 1938, como um rgo de cooperao do Ministrio da Educao e Sade (mes) que possuiria a funo de coordenar as atividades concernentes ao desenvolvimento cultural. O cnc no se efetivou naquele momento e, foi somente na dcada de 1960, mais especificamente em 1961, que o pas passou a contar com um conselho de cultura em mbito federal. O cnc se manteve em funcionamento at 1966. A histria da criao de Conselhos Municipais de Cultura, no Brasil, tem incio na dcada de 1960, 4 perodo em que tambm foram criados os conselhos estaduais de cultura e conselhos estaduais e municipais de patrimnio cultural. Em 24 de novembro de 1966, o governo federal criou atravs do Decreto-Lei n. 74, o Conselho Federal de Cultura (cfc), em substituio ao cnc. O novo conselho foi constitudo, inicialmente, por 24 membros diretamente nomeados pelo Presiden-
4 No suplemento de cultura do ibge, publicado em 2007, houve a declarao da criao de um conselho municipal de cultura em 1952, mas trata-se de um caso isolado.
c o n s e l h o s d e c u l t u r a n o b r a s i l : a l g u m a s q u e s t e s 28 9
5 Em 1974, o conselho passou a contar com mais dois membros: o diretor-geral do Departamento de Assuntos Culturais (dac) e o diretor do Instituto Nacional do Livro (inl).
te da Repblica5 . O cfc era dividido em quatro cmaras: artes, letras, cincias humanas, patrimnio histrico e artstico nacional, possuindo tambm uma comisso de legislao e normas que funcionava como uma quinta cmara. O rgo tinha como princpio norteador de suas aes a institucionalizao da rea da cultura no campo da administrao pblica. O cfc defendia a criao imediata de secretarias e conselhos de cultura no nvel estadual. Segundo a avaliao dos conselheiros, esse processo tenderia a ser desdobrado tambm para o nvel municipal de governo. Fato que efetivamente ocorreu ao longo das dcadas de 1960 e 1970, como pode ser verificado no quadro 1.
ano 1952 1960 1967 1967 1967 1968 1968 1968 1969 1969 1970 1970 1970 1970 1970 cidade- estado Pindamonhangaba - SP VotuporangA - SP Araatuba - SP Mirandpolis - SP Olimpia - SP Nazar - BA Ibitinga - SP Joinvile - SC Vertente - PE Catanduva - SP Barra Mansa - RJ Bom Jesus de Itabapoana - RJ Santo Antnio de Pdua - RJ Terespolis - RJ Carazinho - RS
1971 1971 1973 1973 1974 1974 1976 1976 1977 1977 1979 1979 1980
Recife - PE Miracema - RJ Itaja - SC Alegrete - RS Angra dos Reis - RJ Orleans - SC So Bernardo do Campo - SP Bag - RS Rio do Sul - SC Uruguaiana - RS Trs Rios - RJ So Francisco do Sul - SC Blumenau - SC
Quadro 1 Conselhos Municpais no Brasil at 1980 Fonte: IBGE (2007).
Em 2006, o ibge levou a campo o suplemento de cultura da munic, que continha algumas informaes mais detalhadas. Quando os municpios respondiam positivamente sobre e existncia de conselhos de cultura, seguia-se uma pergunta sobre a data da lei de criao do mesmo. O quadro acima, cujas informaes foram extradas dessa pesquisa, nos informa sobre os conselhos municipais de cultura que foram criados nas dcadas de 1960 e 1970 e que ainda se mantm ativos ou regidos pela mesma lei. Tal fato no significa que outros municpios no tenham criado conselhos de cultura naquele mesmo perodo, mas que foram extintos ou substitudos atravs de uma nova lei. Ainda assim interessante notar que h uma concentrao de criao de conselhos em municpios do eixo Rio-So Paulo e que so majoritariamente municpios de mdio e pequeno por-
te. Dados que valeriam uma pesquisa mais aprofundada, mas que no objeto desse artigo. Os conselhos das dcadas de 1960, 1970 e mesmo 1980 eram, em geral, conselhos de especialistas e notveis. Alguns deles mantiveram, ou ainda mantm tal modelo de composio de seus membros, fato que, em geral, provoca um significativo distanciamento entre as reais necessidades e demandas do conjunto da comunidade e os projetos de cultura submetidos apreciao dos mesmos. Nas dcadas de 1960 e 1970, o cfc buscou ser mais do que somente um rgo de aconselhamento do Ministro da Educao e Cultura, executando projetos prprios e procurando elaborar e aprovar uma poltica nacional de cultura. Havia uma enorme inquietao, por parte dos conselheiros, com a situao das instituies culturais em geral, principalmente aquelas que atuavam nas reas mais tradicionais como as das bibliotecas, dos arquivos, dos museus, seguido por preocupaes com a rea editorial (principalmente visando ao fortalecimento das editoras universitrias e das imprensas oficiais), com o patrimnio cultural e ambiental e com a existncia de teatros. A proposta era a de tornar instituies de carter nacional, como a Biblioteca Nacional por exemplo, mais presentes e ativas, fortalec-las, para que pudessem coordenar nacionalmente suas reas de atuao. Podemos afirmar que os conselhos de cultura desse perodo, de certa maneira, se aproximavam dos conselhos tcnicos. Esse o momento no qual a cultura comea a ser pensada como um campo diferenciado do da educao, necessitando de leis, polticas, aes, projetos e rgos administrativos especficos. Esse era o caso do cfc que um conselho de notveis, sem dvida, mas que tambm eram reconhecidos especialistas em suas respectivas reas, sendo que muitos deles possuam experincias na rea de gesto pblica, tais como: Adonias Filho, Afonso Arinos,
Augusto Meyer, Cassiano Ricardo, Josu Montello, Manuel Diegues Junior, Rodrigo Mello Franco, entre outros. A partir da dcada de 1980, tivemos no Brasil a experincia dos conselhos populares e os de polticas pblicas, principalmente nos municpios que adotaram a prtica do oramento participativo. Os conselhos de polticas pblicas, segundo alguns autores, em seu sentido estrito, so resultado da mobilizao social e dos debates pblicos que precederam a formulao da Constituio Brasileira de 1988. Segundo a pesquisadora Juvenilda Carvalho, este tipo de conselho tem, no Brasil, sua origem vinculada ao Movimento Sanitarista, que j havia realizado uma primeira experincia de gesto compartilhada, em 1981, atravs do Conselho Consultivo de Administrao da Sade Previdenciria (conasp), de composio mista entre sociedade civil e Estado. (carvalho, 1995, p. 54) Tais conselhos influenciaram os movimentos sociais e a Assemblia Constituinte instalada em 1987, fazendo com que, no texto constitucional, fosse introduzido o princpio da participao da sociedade civil na gesto de algumas reas das polticas pblicas. Com a Constituio de 1988, a questo da participao do conjunto da sociedade no processo da gesto pblica comeou a ser pensada e praticada em novas bases. Os municpios adquiriram maior autonomia e responsabilidades sobre a elaborao de polticas setoriais. Para algumas reas da administrao pblica, o texto constitucional previa a regionalizao dos servios, que deveria ser acompanhada por um processo de democratizao dos nveis decisrios incluindo, em alguns casos, a prpria gesto de recursos. Na prtica, isso significava a criao de conselhos gestores de polticas pblicas que deveriam obrigatoriamente contar com a participao da sociedade civil. Era o incio do processo de reformulao dos antigos modelos centralizadores e autoritrios de implementao e gesto de polticas
pblicas. A rea da cultura seus rgos e conselhos no foram objeto de nenhum tipo de regulamentao especfica. Nesse sentido, podemos conceituar os conselhos de polticas pblicas nascidos nos anos 1980, como inovaes institucionais que tiveram sua origem no processo de redemocratizao e que tem como objetivo promover a participao da sociedade civil, com poderes de deliberao e fiscalizao sobre o Estado. Alguns desses rgos tm tido papel significativo na configurao das agendas polticas. Em algumas reas, esses conselhos tm como importante caracterstica ter natureza deliberativa. So espaos mais efetivos de deciso poltica acerca da gesto de determinada poltica pblica, tratam da administrao de bens pblicos, do estabelecimento de diretrizes e estratgias de ao, das definies de prioridades (inclusive oramentrias), da regulao e da normatizao das aes pblicas e do controle pblico sobre o Estado. No caso da cultura, o Conselho Federal de Cultura foi extinto em 1990, no governo do presidente Collor, junto com o prprio Ministrio da Cultura. Em 1992, o Ministrio foi recriado atravs da Lei n. 8.490 de 19/11/1992, tendo como um de seus rgos especficos o Conselho Nacional de Polticas Culturais, regulamentado atravs do Decreto n. 823 de 21/05/1993. Apesar de recriado o conselho no teve uma forte atuao. Inicialmente formado por 24 membros, foi tendo seu nmero de participantes reduzidos, chegando a 9 membros. J na segunda gesto do Ministro Francisco Weffort, os mandatos dos conselheiros foram terminando, sem que ocorressem substituies ou recondues, fazendo com que o rgo deixasse de existir, ainda que no tivesse sido extinto por lei. Apesar da falta de recomendaes ou regulaes constitucionais para a criao de conselhos de cultura, ou ainda da pouca expressividade que foi tento o Conselho Nacional de Polticas Culturais ao longo da dcada de 1990, podemos verificar um contnuo crescimento no processo de criao de conselhos
municipais de cultura. Tal movimento pode ser verificado na tabela 1 a seguir:

Ano de criao 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Quadro 2 Conselhos Municipais de Cultura 1989 - 2000 Fonte: IBGE (2007).
nmero 4 12 13 12 17 11 5 11 54 42 63 34
Podemos ter como hiptese para tal crescimento o fato de a Constituio de 1988 ter ampliado a autonomia dos municpios, como ao de que esse um perodo de implantao de conselhos gestores de polticas em diversas reas pblicas. No caso da cultura, os municpios vo buscar nos conselhos uma espcie de respaldo poltico para as aes implementadas, ainda que a grande maioria dessas conselhos tenha seus membros escolhidos diretamente pelo governo.
Os conselhos de cultura nos anos 2000
Em 2005, com a promulgao da Emenda Constitucional n. 48/2005 foi institudo o Plano Nacional de Cultura. Dentro
dessa mesma conjuntura, o Decreto n. 5.520 de 24/08/2005, dispunha sobre a nova composio e o funcionamento do Conselho Nacional de Poltica Cultural. Concomitantemente, o Ministrio da Cultura iniciou o processo de criao do Sistema Nacional de Cultura (snc) e de organizao da 1 Conferncia Nacional de Cultura. A questo central do sistema a do fortalecimento da estrutura institucional da rea da administrao pblica responsvel pelo campo da cultura, com possibilidades futuras de repasse de verbas, entre fundos de cultura entre os diferentes nveis de governo. No protocolo de intenes, que foi assinado pelos municpios que participaram da Conferncia de 2005, dentre as condies para a adeso ao snc, estava o compromisso de criao de Conselhos Municipais de Poltica Cultural. Segundo a munic de 2005, o Brasil, naquele ano contava com a existncia de 1169 conselhos municipais de cultura. No suplemento de cultura que foi a campo em 2006, na pergunta sobre a data da criao dos conselhos de cultura encontramos que 199 destes tinham sido criados em 2005 e que 114 no ano de 2006. O que demonstra uma resposta bastante positiva ao chamado do Ministrio da Cultura para a criao de conselhos, ainda mais tendo em vista que no havia nenhuma garantia de benefcio financeiro imediato para tal ao. importante ressaltar que os esforos realizados para a criao de conselhos de cultura no foram seguidos por nenhum tipo de registro de tais informaes, ou de um maior acompanhamento pelo prprio Ministrio da Cultura. O projeto de criao de um Sistema Nacional de Informaes Culturais, previsto inclusive no Plano Nacional de Cultura (em processo de votao no legislativo), at o final do primeiro semestre de 2010, no havia sido implementado, gerando uma ausncia de produo de informaes mais sistemticas sobre a realidade do campo da cultura no pas. As pesquisas sobre conselhos
de cultura municipais que desejem ter abrangncia nacional terminam ficando limitadas aos dados coletados pelo Munic. Como o caso das anlises aqui apresentadas. O ibge nos informa que entre os anos de 2005 e 2009, os conselhos municipais de cultura no Brasil cresceram 3,7%. Como pode ser observado no grfico 1. Em 2005, o pas tinha 5564 municpios, dos quais 1169 (21%) possuam conselhos e em 2009, temos 5565 municpios, dos quais 1373 (24,7%) com conselhos municipais de cultura.
6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 2005

Grfico 1 - Conselhos de cultura 2005-2009 Fonte: IBGE (2006, 2010).
Total de Municpios Total com conselhos
2009
Ocorreu uma desacelerao no processo de crescimento dos conselhos municipais, em nmeros absolutos temos um total de 204 novos municpios declarando a existncia de conselhos de cultura. Desse total de novos 204 que surgem na pesquisa de 2009, no podemos esquecer que 114 municpios declararam, em sondagem anterior ter criado seus conselhos nos anos de 2006. Logo, o crescimento entre 2007 e 2009 foi de 90 novos conselhos, num perodo de trs anos. Estes nmeros so inferiores, inclusive, aos anos de 2003 (67 novos conselhos) e 2004
(41 novos conselhos). Podemos ter como hiptese que tal quadro se deva ao fato de que entre o final de 2007 e 2009 a ao de implementao do Sistema Nacional de Cultura, pelo Minc tenha ficado paralisada, gerando uma certa insegurana de direcionamento poltico por parte das administraes municipais. Vejamos o cenrio apresentado pelo grfico anterior de uma maneira mais detalhada. Na tabela 1 temos os nmeros absolutos e os percentuais de crescimento (ou decrscimo) dos conselhos distribudos pelas grandes regies.
2005 Total de Conselhos Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-oeste 1169 41 198 528 220 182 % 21,0% 3,5% 17,0% 45,1% 18,8% 15,6% 2009 1373 37 193 742 215 185 % 24,7% 2,7% 14.1% 54,1% 15,6% 13,5%
Tabela 1 - Conselhos Municpais de Cultura 2005 - 2009 Fonte: IBGE (2006, 2010).
Em um quadro aparentemente negativo de diminuio tanto numrica quanto proporcionalmente falando da presena nacional dos conselhos importante ressaltar que, em fins de 2005, havia uma grande dvida sobre a sustentabilidade dos inmeros conselhos e rgos gestores que foram criados a partir da assinatura do protocolo de intenes. O quadro nos mostra um grau significativo de manuteno dos conselhos criados. Esse resultado positivo torna-se ainda mais significativo se levarmos em conta que, entre 2005 e 2009, ocorreram eleies municipais e que um dos grandes desafios que o pas tem a enfrentar o da prtica poltica de descontinuidade administrativa vivenciada a
cada nova eleio. O baixo grau de institucionalidade das aes e rgos pblicos permite um processo constante de busca de reinveno administrativa a cada nova gesto. A pesquisa de 2009 demonstra que nas regies onde houve diminuio do nmero de conselhos, numericamente falando ela foi muito pequena 4 no norte, 5 no nordeste, 5 no sul. Em contrapartida o crescimento no sudeste foi significativo, foram 214 novos conselhos. Um outra informao importante que a Munic contm a da regularidade da reunio dos conselhos. A pesquisa indaga aos gestores se nos ltimos 12 meses, anteriores investigao, o conselho de cultura havia se reunido. O resultado pode ser visualizado no grfico 2.
Grfico 2 - Conselhos Municpais de Cultura reunio nos ltimos 12 meses Fonte: IBGE (2006, 2010).
Na mdia nacional, 74% dos conselhos de cultura realizaram reunio nos ltimos 12 meses. Sendo que as diferenas nacionais so grandes, pois enquanto no norte somente 56,8% dos conselhos se reuniu ao menos uma vez nos ltimos 12 meses, esse ndice cresce para 78,2% no sudeste.
Algumas questes finais
Ao tomarmos como premissa que a presena de conselhos de cultura, no nvel municipal, importante para o processo de democratizao da gesto pblica, em uma anlise de carter mais geral possvel afirmar que o quadro apresentado pela pesquisa do ibge positivo, mas requer, por parte do Ministrio da Cultura, uma certa ateno. Tal afirmao no significa uma defesa da interferncia do governo federal sobre as administraes locais. Referimos-nos, aqui, ao apoio em termos de orientao e de formao dos agentes envolvidos nesses novos modelos administrativos que pode ser fornecido pelo governo federal, para que os mesmos possam alcanar tanto uma maior eficincia quanto uma maior eficcia. Faltam, na verdade informaes mais efetivas sobre o formato que esses conselhos vm tomando, se de conselhos municipais de poltica cultural ou de conselhos decorativos ou de discusses sobre as belas artes, efemrides e eventos. Se, implantar um processo participativo um grande desafio, qualificar politicamente a discusso nesses lugares de participao encaminhando as discusses na direo da garantia dos direitos culturais torna-se uma tarefa muito importante e mais complexa. Para o Ministrio da Cultura resta ainda o desafio de implantar o Sistema Nacional de Cultura e dentro dele o Sistema Nacional de Informaes Culturais, no qual as informaes sobre gesto pblica recebam uma ateno destacada. Aos pesquisadores em geral impe-se o desafio de refletir sobre o papel dos conselhos e suas possibilidades efetivas de atuao, buscando contribuir para a elaborao de novas proposies de como deve ocorrer a efetiva participao social e o compartilhamento das decises em uma sociedade democrtica. E para todos se impe o desafio de criar espaos efetivamente representativos da diversidade cultural do pas.
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Conselhos de Cultura: Estudos de Caso
O papel dos coleg iados na def ini o dos incentivos pblicos cultur a
Francisco Humber to Cunha Filho1
Int roduo
O segmento cultural, na histria do Direito brasileiro, sempre constituiu uma espcie de ilha aristocrtica, o que se evidencia no fato de que, por lei, os cargos pblicos do setor eram reservados s pessoas de notrio saber cultural, expresso que possua o significado de portador de elevado domnio da cultura erudita. A ruptura normativa com tal paradigma foi estabelecida com a Constituio Federal de 1988, que foi a primeira a trazer indicaes sobre o modus operandi
1 Doutor em Direito. Professor da Universidade de Fortaleza.
em termos de gesto pblica da cultura, segundo o qual a proteo e promoo do patrimnio cultural tido como todos os bens materiais e imateriais portadores de referncia formao dos diferentes grupos componentes da nossa sociedade deve ser feita, sempre, com a colaborao da comunidade, algo que equivale a uma ordem de democratizao. Num pas de dimenses continentais e de grande populao, o exerccio da democracia se faz, no mais das vezes, por meio de rgos representativos, geralmente de composio plural, que genericamente podem ser chamados de colegiados. Tais colegiados podem ter competncia para atuar em todo um setor (o cultural, por exemplo), e nesse caso recebem a designao de colegiados gerais; tambm comum a criao de colegiados setoriais, cuja atuao limitada a um campo especfico, como por exemplo, dentro da cultura, o incentivo fiscal. O presente artigo intenta refletir mais amiudemente sobre um colegiado geral, o Conselho Nacional de Poltica Cultural (cnpc), e sobre um colegiado setorial, a Comisso Nacional de Incentivo Cultura (cnic), enfocando suas atuaes no campo dos incentivos fiscais, mas sem omitir reflexes gerais atinentes ao efetivo cumprimento da misso de permitir a participao popular na gesto pblica da cultura.
Cr itr io ar istocrtico de composio dos antigos conselhos de cultura
O primeiro Conselho Nacional de Cultura (cnc) foi criado pelo Decreto-lei n. 526, de 1 de julho de 1938; para ele, por exemplo, somente podiam ser escolhidas pessoas notoriamente consagradas ao problema da cultura, o que significava notveis homens de cultura, segundo o conceito subjetivo do prprio Presidente da Repblica.
3 0 6 fr ancisco humberto cu nha filho
As expresses aspeadas foram literalmente extradas da norma, e o destaque a elas atribudo visa demonstrar que at os tempos atuais concebe-se com dignidade para compor rgos de aconselhamento cultural apenas determinadas pessoas aquinhoadas com formao acadmica e providas de elevado grau de acmulo de conhecimentos. Veja-se, por exemplo, em Quintella (1984, p. 118). Esta autora, estudando as instituies culturais brasileiras operantes na dcada de 1970 observa que [...] configura-se a participao de uma mesma elite nas posies de poder das diferentes instituies. [...] No temos [...] um grupo formado a partir do Conselho Federal de Cultura, outro da Adademia Brasileira de Letras e outro do Instituto Histrico e Geogrfico Brasileiro que estabelecessem entre si algum tipo de competio. O que encontramos de fato um mesmo grupo que, com pequenas diferenas de acordo com a especificidade da instituio, se repete, se faz presente e se perpetua nas trs instituies analisadas., o que significava notveis homens de cultura, segundo o conceito subjetivo do prprio Presidente da Repblica. O Decreto n. 50.293, de 23 de fevereiro de 1961, deu nova feio e novo conceito ao Conselho Nacional de Cultura, definindo que sua composio deveria se restringir aos presidentes e secretrios-gerais de um apanhado de Comisses Nacionais dedicadas a aspectos pontuais da cultura 2 , integradas por representantes de entidades de cada setor artstico ou por pessoas de reconhecido valor cultural, mas que se situavam no campo estatal, vez que seus membros, em nmero de cinco, com mandato de dois anos, eram nomeados pelo Presidente da Repblica. Em nova alterao determinada pelo Decreto n. 771, de 23 de maro de 1962, para a composio do CNC, reeditou-se o critrio de seleo dentre pessoas notoriamente consagradas aos problemas da cultura.
2 Tais eram: Comisso Nacional de Literatura; Comisso Nacional de Teatro; Comisso Nacional de Cinema; Comisso Nacional de Msica e Dana; Comisso Nacional de Artes Plsticas; e Comisso de Filosofia e Cincias Sociais, esta ltima criada pelo Decreto n. 50.366/1961. Alm desses membros, tambm integravam o CNC um representante do Ministrio da Educao, um do Ministrio da Fazenda, um do Ministrio das Relaes Exteriores, e um da Universidade do Brasil.
o p a p e l d o s c o l e g i a d o s n a d e f i n i o d o s i n c e n t i v o s p b l i c o s c u l t u r a 3 0 7
3 Santos (2001, p. 490), sobre o tema ponderou que Desaparecido o Conselho Federal de Cultura, os colegiados sobreviventes na estrutura do Ministrio no parecem atingir resultado positivo nas tentativas de interao. O Ministrio da Cultura no se apresenta em condies de dialogar e interagir. 4 Eis a composio, poca, do cnpc: os secretrios, do Livro e Literatura; do Patrimnio, Museus e Artes Plsticas; da Msica e Artes Cnicas; e do Audiovisual e os Presidentes do iphan e das Fundaes Casa de Rui Barbosa, Cultural Palmares, Nacional de Artes e Biblioteca Nacional.
O regime militar extinguiu o Conselho Nacional de Cultura e criou o Conselho Federal de Cultura, por meio do Decreto n. 74, de 21 de novembro de 1966, estabelecendo que seus membros somente pudessem ser personalidades eminentes da cultura brasileira e de reconhecida idoneidade. O Decreto n. 94.979, de 29 de setembro de 1997, determinou nova estruturao para o Conselho Federal de Cultura, transferindo-o para o recm criado Ministrio da Cultura, mas conservando-lhe os cnones tradicionais, dentre os quais estabelecia como perfil dos conselheiros o seguinte: personalidades eminentes da cultura brasileira, ligadas s diversas reas culturais.
O Conselho de Cultura da Redemocratizao
5 A Complexa e extensa composio do Conselho est definida no Decreto n. 5.520/2005, Art. 12.
O fim da ditadura militar veio acompanhado do desaparecimento dos conselhos de cultura, por considervel perodo (1991 a 2000), at que o Decreto n. 3.617, de 2 de outubro de 2000, disps sobre a composio do Conselho Nacional de Poltica Cultural do Ministrio da Cultura3 (cnpc), o qual havia sido criado pela Lei n. 9.649, de 27 de maio de 1998. A investidura , ento, definida pela cumulatividade de outros cargos pblicos na rea cultural 4 . Ocorre que, em 24 de agosto de 2005, foi editado o Decreto n. 5.520, que alterou e ampliou substancialmente a composio do cnpc, conservando a representao pblica agora no mais exclusiva da rea cultural , mesclando a ela representao da comunidade artstica e cultural, bem como de entidades relacionadas a tais segmentos; aqui, destaque-se, no obstante a fragilidade da espcie normativa (Decreto), omitida a exigncia expressa de eminncia cultural, como critrio indispensvel ao integrante de um colegiado cultural pblico5 . Especificamente para este conselho, ora vigente, impe-
rioso conhecer-lhe as competncias no campo dos incentivos pecunirios cultura, com o fito de saber se estas, emanadas que so de um colegiado geral, concorrem, contraditam ou suprem eventuais deficincias do colegiado setorial, cujo estudo ser aprofundado adiante, a Comisso Nacional de Incentivo Cultura (cnic). Segundo o art. 7 do Decreto n. 5.520/2005, compete ao cnpc, por seu rgo plenrio: [...] III - estabelecer as diretrizes gerais para aplicao dos recursos do Fundo Nacional de Cultura, no que concerne sua distribuio regional e ao peso relativo dos setores e modalidades do fazer cultural, descritos no art. 3 da Lei no 8.313, de 23 de dezembro de 1991; IV - acompanhar e fiscalizar a aplicao dos recursos do Fundo Nacional de Cultura; [...] VIII - incentivar a participao democrtica na gesto das polticas e dos investimentos pblicos na rea cultural.
6 Note-se que a expresso colegiado setorial , aqui utilizada, uma construo doutrinria, no se confundido, portanto, com expresso homnima encartada no Decreto n. 5.520/2005, embora com ela tenha relao.
A democracia representativa e os colegiados setoriais
Bem antes do Decreto n. 5.520/2005, no plano federal, a ideia democrtica chegou primeiro a um importante colegiado setorial da cultura6 aquele que, em contraposio ao colegiado geral, tem competncia restrita para atuar em setor ou setores especficos do segmento cultural especificamente responsvel pela poltica de fomentos pecunirios, instituda pelo Programa Nacional de Apoio Cultura (pronac) (Lei n. 8.313/1991), integrado por trs mecanismos: o Fundo Nacional da Cultura (fnc), constitudo com recursos pblicos; os Fundos de Investimento Cultural e Artstico (ficart), decorrentes de recursos privados, com tributao diferenciada; e o Mecenato Federal, fomentado a partir de renncias fiscais. Referido colegiado a Comisso Nacional de Incentivo Cultura (cnic), que nasce, como visto, de um imperativo constitucio-
7 Farhat (1996, p. 971) explica o significado da expresso: Prerrogativa do presidente de uma assemblia, cmara, associao ou corporao, de desempatar votaes. Tambm chamado de voto de Minerva, em aluso deusa da Sabedoria 8 Fundao Biblioteca Nacional (fbn), Fundao Casa de Rui Barbosa (fcrb), Fundao Cultural Palmares (fcp), Fundao Nacional de Artes (funart) e Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (iphan).
nal que obriga a colaborao da comunidade no planejamento e execuo das polticas pblicas de cultura. A composio da cnic, segundo o Art.32 da Lei n. 8.313/91, a seguinte: o Ministro da Cultura (que a preside, e nesta condio tem voto de qualidade 7), os Presidentes das entidades supervisionadas pelo Ministrio da Cultura (em nmero de cinco8), o Presidente da entidade nacional que congrega os Secretrios de Cultura das Unidades Federadas, um representante do empresariado brasileiro, e seis representantes de entidades associativas dos setores culturais e artsticos de mbito nacional. Numericamente, portanto, a cnic tem 14 membros: seis representam a Administrao Pblica Federal, um representa as demais unidades federadas, um representa o empresariado nacional, e seis representam o setor cultural. Estes nmeros oferecem a miragem de que h perfeita paridade entre a representao estatal e a da sociedade civil, o que seria verdadeiro, no fosse o voto de minerva de que dotado o Ministro da Cultura. Observa-se, por conseguinte, um peso favorvel ao Estado nas situaes que ensejam conflitos de ideias. Deve-se admitir, contudo, que a representao dos Estados, Distrito Federal e Municpios, mesmo tendo natureza pblica, no pode ser confundida com a da Unio, pelo motivo dos frequentes antagonismos de interesses. No aspecto da representao, a cnic possui membros natos (os que representam o poder pblico) e membros eletivos (os emanados da sociedade civil). Adiante, reflexes atinentes representatividade e adequao de cada um dos componentes da Comisso. O Presidente da cnic o Ministro da Cultura, na condio de membro nato. Esta sorte de atribuio, que permite a uma autoridade executiva presidir rgos normativos ou opinativos
existentes na esfera de poder a que se vinculam, prtica usual em nosso pas. Do prprio texto constitucional so colhidos exemplos: o Presidente da Repblica quem preside o Conselho da Repblica e o Conselho de Defesa Nacional. Percebe-se, por conseguinte, a curiosa reiterao de um costume administrativo, mais consentneo com o regime parlamentarista, que propriamente com o presidencialista. Os cinco presidentes de entidades vinculadas ao Ministrio da Cultura tambm integram a cnic na condio de membros natos. A rigor, so servidores pblicos subordinados ao Ministro da Cultura, o que significa dizer que, nas questes prioritrias para o Governo Federal, os votos destas autoridades se identificam com o de seu superior. No obstante, essa limitao salutar, a presena de representantes de entes pblicos da administrao federal indireta, que lidam com a cultura, como membros da cnic porque, na pior das hipteses, tm a possibilidade de clamar ateno para os distintos segmentos culturais a que se vinculam. O ltimo dos membros natos da cnic era, no dizer do inciso III do art. 35 do Decreto n. 1.494/95, o presidente da entidade nacional que congrega os Secretrios de Cultura dos Estados e do Distrito Federal. Relativamente a ele constatava-se uma deficincia de representao, se observado que o comando da Lei n. 8.313/91 se refere ao presidente da entidade nacional que congregar os Secretrios de Cultura das Unidades Federadas 9. Como se sabe, a Constituio de 1988 (Art. 1 e 18) atribuiu aos municpios brasileiros o status de unidades da Federao (bercovici, 2003; ramos, 2000), decorrendo disto que, no tendo as edilidades representao no rgo que rene os secretrios de cultura dos estados e do Distrito Federal, a lei no estava adequadamente cumprida, em virtude da dimenso que lhe
9 Art. 32, III.
10 Esta anomalia, ora corrigida normativamente, j havia sido denunciada no meu livro. Alis, deste livro (cunha filho, 2004, p. 146-147), reproduzo alguns trechos, mas no literalmente, posto que afetados por novos entendimentos e por mudanas legislativas posteriores sua publicao. 11 Art. 40 do Decreto n. 5.761, de 27 de abril de 2006.
deu o Decreto, como visto. Tal defeito10, porm, foi normativamente corrigido, com a edio, em 27 de abril de 2006, do Decreto n. 5.671, cujo Art. 39, III, previu a representao das unidades federadas com as mesmas letras do art. 32, III da Lei do pronac . de grande importncia que esta nova prescrio no se reduza ao plano redacional, mas que todos os entes federados, inclusive os municpios, tenham voz e voto na deliberao da poltica nacional de cultura, uma vez que relativamente a ela funcionam (ou deveriam funcionar) como uma espcie de posto avanado, no suporte s atividades culturais que acontecem por todo o pas. Outra categoria de membros da cnic a dos indicados, com mandato de dois anos, permitida uma reconduo. Como j referido, so em nmero de sete, sendo que um representante do empresariado nacional, e os outros seis so representantes de entidades associativas de setores culturais e artsticos, de mbito nacional, a saber: a) artes cnicas; b) audiovisual; c) msica; d) artes visuais, arte digital e eletrnica; e) patrimnio cultural material e imaterial, inclusive museolgico e expresses das culturas negra, indgena, e das populaes tradicionais; e f ) humanidades, inclusive a literatura e obras de referncia 11 . No pronac no se discute sobre o que efetivamente seja mbito nacional das entidades representadas na cnic, mas razovel aplicar-se, para elas, a exigncia que o Supremo Tribunal Federal impe para conhecer a Ao Direta de Inconstitucionalidade (adi), quando intentada pelos legitimados da parte final do inciso IX do art. 103 da Constituio Federal, sintetizada, por Meirelles (2002, p. 311), desta forma:
Quanto ao carter nacional da entidade, enfatiza-se que no basta simples declarao formal ou manifestao de inteno constante de seus atos constitutivos. Faz-se mister que, alm de uma atuao transregional, tenha
a entidade membros em pelo menos nove Estados da Federao, nmero que resulta da aplicao analgica da Lei Orgnica dos Partidos Polticos
Exigncia desta natureza tem o condo de mensurar a representatividade e, por conseguinte, a legitimidade da representao artstica e cultural na cnic . Estrategicamente importante, e politicamente legtima a participao do empresariado no rgo que delibera sobre considervel parcela da poltica cultural do pas, sobremaneira se considerado o fato de que, em grande parte, esta mesma poltica se baseia no incentivo fiscal, sistemtica em que os empresrios desempenham papel de protagonistas, como doadores, patrocinadores e/ou investidores. Por seu turno, a anlise do conjunto de representantes dos setores artsticos e culturais impele concluso de que neles reside a representao da sociedade civil, ou nos termos constitucionais, da comunidade cultural que colabora com o Estado na promoo e proteo da cultura. Os nmeros de representantes do poder pblico e da sociedade civil se equilibram na formao da cnic, sendo alentador verificar que no h polarizao apenas nestes dois segmentos, abrigando a Comisso, representantes do empresariado e dos poderes dos outros entes pblicos.
A s Competncias da cnic
Sendo a Comisso Nacional de Incentivo Cultura (cnic) um rgo de representao da sociedade civil nas polticas pblicas federais de fomento cultura, a partir das competncias a ela atribudas, far-se- a averiguao da participao popular, o que permitir concluir se o setor cultural efetivamente divide com o Estado este mister, ou se se trata de atuao meramente legitimadora. Para tanto, necessrio um histrico mnimo.
O texto originrio da Lei n. 8.313/91 fixava que as competncias da cnic seriam definidas no respectivo regulamento, no obstante, de forma esparsa, as mencionasse em diversos dispositivos. Por sua vez, o art. 34 do Decreto n. 1.494/95 previa, de forma sistemtica, para a Comisso Nacional de Incentivo Cultura (cnic), atribuies normativas, executivas e fiscalizatrias. No mbito normativo, competia cnic aprovar o programa de trabalho anual do Fundo Nacional da Cultura, alm de definir outras aes e outros segmentos culturais, para alm dos especificados na Lei n. 8.313/91 e no Decreto n. 1.494/95, como merecedores dos incentivos pblicos; bem como, no caso de insuficincia de recursos para o atendimento de toda a demanda, definir as prioridades para o financiamento dos projetos aprovados. Na seara executiva, competia cnic selecionar as instituies culturais que podiam apresentar planos anuais de atividades em substituio a projetos especficos; e exercer outras atribuies que lhe forem conferidas pelo Ministro de Estado da Cultura. No plano da fiscalizao, direcionava-se atuao do Estado, como tambm dos beneficirios do pronac, compreendendo as seguintes atribuies da cnic: proferir deciso final quanto aprovao do enquadramento dos projetos nas finalidades e objetivos do pronac, no do mecenato federal, e funcionar como instncia recursal na rea administrativa; julgar os recursos relacionados com prestao de contas no aprovadas pelo Ministrio da Cultura; avaliar permanentemente o pronac, propondo medidas para seu aperfeioamento. Panoramicamente vista a competncia inicial da cnic, imperioso que se faa uma anlise, com o fito de entender a inteno do legislador, contida nas atribuies deste rgo. Constata-se que as competncias executivas da cnic eram praticamente inexistentes, isto porque quando o constituinte prescreveu que Estado e sociedade partilhassem a promoo e proteo do patrimnio cultural, certamente no quis desnaturar as atribuies peculiares de cada um. Assim, tendo a
modernidade afirmado o Estado como instrumento da Sociedade (miranda, 2002, p. 163) , tambm no plano do estudo ora encetado as atividades de execuo de polticas devem ser implementadas pela estrutura estatal especificamente organizada para tanto. Se, no caso sob anlise, ao Estado competem as atividades executivas, quais as que remanescem para a sociedade, nesta partilha de atribuies? Por excluso bvia, as de natureza normativa e fiscalizatria, sendo que esta ltima se direciona especificamente para averiguar a implementao da primeira. Mas qual a abrangncia destas prerrogativas normatizadoras e de fiscalizao da cnic? Como visto, era ela o rgo que aprovava o programa de trabalho anual do Fundo Nacional da Cultura. Sabendo-se que o fnc o principal instrumento do governo federal para intervir nas polticas culturais da Unio, e que o programa anual de trabalho deste Fundo dependia da chancela da cnic, este fato por si s exibe a relevncia e poder que desfrutava a Comisso. No menos importante, nessa seara normativa originria, era a prerrogativa de definir outras aes e outros segmentos culturais, para alm dos especificados na Lei n. 8.313/91 e respectivo regulamento, como merecedores dos incentivos pblicos. Com esta atribuio, o legislador conferiu cnic uma direta e explcita possibilidade de ampliar a legislao parlamentar, sem necessidade de acionar o Congresso Nacional, e ao mesmo tempo superando a prtica de entregar esta fidcia a um rgo monocrtico, como a Presidncia da Repblica ou Chefia de um Ministrio. Tambm no texto original da Lei n. 8.313/91 aparecia mais uma importante competncia normativa da cnic: no caso de insuficincia de recursos para o atendimento de toda a demanda, a de definir as prioridades para financiamento dos projetos aprovados. Esta prerrogativa ostentava o condo de funcionar como garantia do princpio da impessoalidade (rocha, 1994a, p. 145), uma vez que, sendo a cnic um rgo plural, tanto no sentido numrico quanto na abrangncia da representao, os riscos de favorecio p a p e l d o s c o l e g i a d o s n a d e f i n i o d o s i n c e n t i v o s p b l i c o s c u l t u r a 3 1 5
12 Esta prerrogativa no prevalecia, por bvio, sobre o mister do Tribunal de Contas da Unio. 13 Trata-se da Medida Provisria n. 1.589/97, reeditada at 23 de novembro de 1999, quando foi convertida na Lei n. 9.874/99.
mento ilcito ficam muito menores do que seriam, caso a definio de prioridade, na escassez de recursos, fosse prerrogativa de autoridade monocrtica. A anlise dos poderes de fiscalizao da cnic permite constatar a submisso do prprio Estado, incluindo o Ministro da Cultura, s deliberaes daquela. Note-se que a ela competia proferir deciso final quanto aprovao do enquadramento dos projetos nas finalidades e objetivos do pronac, quando submetidos ao Mecenato Federal, e funcionar como instncia recursal na rea administrativa. Portanto, o quadro do poder deliberativo exibia a seguinte moldura: a aprovao ou no dos projetos era prerrogativa do Ministro da Cultura; se a autoridade adotasse uma deciso contrria aos interesses de um dado proponente, este poderia recorrer da deciso junto cnic, que tinha poder, nos termos legais, de modificar a deciso ministerial. Situao similar ocorria quando da fase de prestao de contas no mbito do Ministrio; quando este rejeitasse a contabilidade de certo projeto, caberia recurso cnic, que proferiria, ento, a deciso final 12 . Mas o papel fiscalizador da cnic no estava adstrito s eventuais provocaes de interessados; tinha tambm a prerrogativa de avaliar permanentemente o pronac, propondo medidas para seu aperfeioamento. A partir do que foi visto, o papel da comunidade cultural, por sua representao, era de acentuada relevncia. Entretanto, em virtude da edio da Medida Provisria n. 1589/97 13 , houve a supresso dos poderes originariamente pertencentes cnic, culminando com um retrocesso democrtico de elevada monta na gerncia dos negcios da cultura, no plano do pronac, estabelecendo-se a concentrao de todos os poderes decisrios nas mos do Ministro da Cultura, com a subsequente transformao da cnic em rgo meramente consultivo e desprovido de poderes decisrios. Para esta comprovao, basta que se observem, em seu conjunto, as prerrogativas originrias da cnic,
constantes do art. 34 do Decreto n. 1.494/95, diretamente afetado pela modificao: O texto normativo tinha a seguinte literalidade:
Compete CNIC: I - proferir deciso final quanto aprovao do enquadramento dos projetos nas finalidades e objetivos do PRONAC, no caso do Captulo IV deste decreto, e funcionar como instncia recursal na rea administrativa; II - aprovar o programa de trabalho anual do FNC; III - definir as aes de que trata a alnea c do inciso V do art. 3 da Lei n. 8.313, de 1991; IV - definir os segmentos culturais no previstos expressamente nos Captulos II e IV deste decreto; V - selecionar as instituies culturais que podero apresentar planos anuais de atividades em substituio a projetos especficos, nos termos do art. 28 deste decreto; VI - julgar os recursos relacionados com prestao de contas no aprovadas pelo Ministrio da Cultura, no que se refere Seo V do Captulo II deste decreto; VII - estabelecer as prioridades para financiamento dos projetos aprovados no caso de insuficincia de recursos para o atendimento de toda a demanda; VIII - avaliar permanentemente o PRONAC, propondo medidas para seu aperfeioamento; IX - exercer outras atribuies que lhe forem conferidas pelo Ministro de Estado da Cultura.
O dispositivo referido, que foi tacitamente revogado, induziu seguinte reflexo de Theo Pereira da Silva e Yber Eugnio Veiga (1997, p. 65):
[...]por fora da MP n 1.589/97, as atribuies previstas neste artigo, com exceo dos incisos VIII e IX, esto automaticamente prejudicadas. No caso da competncia do inciso III, a MP referenciada determina o encaminhamento da matria em forma de consulta.
Destarte, a cnic, antes provida de importantes competncias normativas, fiscalizatrias e at executivas, passou a ser depositria to somente das seguintes atribuies: 1) emitir ao Ministro da Cultura parecer (no vinculativo) sobre atividades cultu-
14 Faz-se adequada ponderao correlata ao tema, feita por Rocha (1994b, p. 79) ao ponderar: [] podemos adiantar que no existe democracia com verdade (sinttico-semntica), a democracia o lugar da indeterminao e da inveno (Lefort), da possibilidade do risco (Luhmann-De Giorgi), pois somente o totalitarismo fornece a tranqilidade dos lugares prestabelecidos.
rais no previstas na Lei como merecedoras do incentivo fiscal cultura; 2) avaliar permanentemente o pronac, propondo medidas para seu aperfeioamento; e 3) exercer outras atribuies que lhe forem conferidas pelo Ministro de Estado da Cultura. As justificativas para a poda das atribuies da cnic esto na Mensagem Presidencial n. 1.059/97 e so as seguintes: 1) atualizao legislativa ao novo perfil do Estado brasileiro; 2) simplificao de procedimentos administrativos; e 3) reconduo da representao social ao seu verdadeiro (na Mensagem a palavra utilizada fundamental) papel de rgo consultivo. Tais motivos ensejam a devida reflexo. Relativamente a alegada atualizao da Lei n. 8.313/91 ao novo perfil do Estado brasileiro, e considerando que a mensagem omite, para ele, uma definio, torna-se praticamente invivel qualquer anlise, sem a fixao prvia do que se entende por novo perfil . Mas, qualquer que seja esta nova face, pela supresso abrupta e autoritria da representao popular no pronac, algo incompatvel com aquilo que constitucionalmente est definido como Estado Democrtico de Direito. O segundo aspecto relativo simplificao de procedimentos inquestionavelmente verdadeiro, porque, tendo havido a supresso de instncias s quais os planos, programas e projetos culturais poderiam ou deveriam ser submetidos quando de sua apreciao, logicamente torna-se, ao menos em tese, mais clere e simples a deciso final sobre os mesmos. Vislumbra-se, no entanto, o problema da legitimidade do meio utilizado para este fim. Considerando que a democracia antes de ser resultado processo igualmente democrtico14 , no se justifica o sacrifcio de sua essncia (o direito livre participao), em nome de resultados pragmticos, no caso, a simples celeridade de processos administrativos que, alis, pode ser obtida sem essa amputao. O ltimo motivo alegado, a reconduo da cnic ao papel de rgo consultivo, pressupe a constatao de um fato, bem
como um exerccio hermenutico. O fato seria o de que a cnic j fora rgo consultivo, retomando, agora, esta condio; isto jamais ocorreu na histria do pronac. Quanto ao exerccio hermenutico, consistiria em fixar que a colaborao da comunidade para a promoo e proteo do patrimnio cultural, constitucionalmente definida, seria meramente opinativa; esta interpretao, como visto, no encontra, guarida em nosso ordenamento jurdico, posto que a essncia do papel da cnic est nos misteres normativo e fiscalizatrio. As justificativas da deciso que eliminou a possibilidade de efetiva participao da sociedade na definio da poltica cultural do Governo Federal, por meio da cnic, no passam de palavras cujo contedo prtico representa exatamente o oposto da literalidade: mero disfarce do aambarcamento autoritrio de mais esta fatia do poder das mos do povo e de sua representao. A sorte da cnic no foi alterada com a edio do Decreto n. 5.761/2006, que a consolidou como rgo consultivo, competente apenas para subsidiar decises do Ministro da Cultura. No se pode negar o fato de que a norma presidencial sofre a amarra da Lei que, como visto, j houvera suprimido a importncia poltica da Comisso. Porm, o novo Decreto regulamentador do pronac foi mais a fundo, de maneira tal que, at mesmo os afazeres de competncia da cnic podem ser dispensados, posto que o presidente da Comisso poder deliberar ad referendum do colegiado, independentemente do oferecimento prvio dos subsdios a que se referem este artigo15 . Decidir ad referendum sujeitar deciso a um rgo superior que pode ou no confirm-la. (debacq, 1896, p. 13) Se a cnic apenas consultiva, mesmo que deseje infirmar a deciso de seu presidente (o Ministro da Cultura), poder algum ter para isso, pois os pronunciamentos do colegiado so dirigidos, com a faculdade de serem ou no acatados, ao prprio emissor da deciso a ser referendada.
15 Decreto n.5.761/2006, Art. 38, 81.
Ensaio de Restituio de Poderes Representao da Comunidade Cultural por meio do cnpc
H algo que talvez possa explicar a drstica mudana conceitual da Comisso Nacional de Incentivo Cultura: a edio do Decreto n. 5.520/2005 representa um ensaio de devoluo de poderes polticos (normativos e fiscalizatrios) comunidade cultural, no mais atravs da cnic, que um colegiado setorial, mas por meio do Conselho Nacional de Poltica Cultural (cnpc), colegiado geral da cultura, no Brasil, e que, por conseguinte, tem a capacidade de subsumir a competncia daquela. Esta convico tem assento porque, conforme visto acima, o art. 7 do Decreto ora referido definiu, dentre as competncias do Conselho, as de
estabelecer as diretrizes gerais para aplicao dos recursos do Fundo Nacional de Cultura, no que concerne sua distribuio regional e ao peso relativo dos setores e modalidades do fazer cultural, descritos no art. 3 da Lei no 8.313, de 23 de dezembro de 1991; acompanhar e fiscalizar a aplicao dos recursos do Fundo Nacional de Cultura; e incentivar a participao democrtica na gesto das polticas e dos investimentos pblicos na rea cultural.
Poder-se-ia supor que tal ensaio no logrou xito porque, antes que o cnpc fosse efetivado, adveio o Decreto n. 5.761/2006, que tacitamente teria revogado diversos dispositivos do Decreto n. 5.520/2005, ao atribuir as competncias do Conselho a outros rgos, como a Comisso do Fundo Nacional da Cultura, por exemplo, a quem definiu competir, dentre outras atribuies,
avaliar e selecionar os programas, projetos e aes culturais que objetivem a utilizao de recursos do Fundo Nacional da Cultura, de modo a subsidiar sua aprovao final pelo Ministro de Estado da Cultura; e elabo-
rar a proposta de plano de trabalho anual do Fundo Nacional da Cultura, que integrar o plano anual do pronac, a ser submetida ao Ministro de Estado da Cultura para aprovao final de seus termos 16 .
Porm, a atenta observao destas competncias, adida a uma interpretao sistmica de ambas as normas, faz com que se perceba serem apenas complementares, no tendo havido, por conseguinte, revogao tcita das competncias do Conselho Nacional de Poltica Cultural.
16 Decreto n. 5.761/2006, Art. 14, no qual h outras competncia da Comisso do Fundo Nacional da Cultura.
Concluso
A vigente Constituio Federal determinou a participao popular na definio das polticas culturais, mas at agora, mais de 19 anos aps este comando estar vigente, no temos, neste sentido, um formato sequer razovel. A primeira grande tentativa de fazer a comunidade cultural efetivamente se imiscuir nas deliberaes estatais do setor de seu interesse datam da criao da Comisso Nacional de Incentivo Cultura (cnic), gestada no mago do Programa Nacional de Apoio Cultura (pronac). A histria da cnic exibe uma curva descendente em termos de poderes polticos, e ascendente, em perfil tcnico, o que induz concluso do seu distanciamento face ao motivo originrio de sua criao. O fato, no entanto, no pode ser tratado com saudosismo, posto que por outros meios se pode democratizar a gesto cultural; um deles o de atribuir os papis normativo e fiscalizatrio a colegiados gerais da cultura, como o Conselho Nacional de Poltica Cultural (cnpc) que, qual se apresenta construdo, pouco passa de aceno para este desiderato. Essa fragilidade reside em alguns motivos: a competncia restrita do Conselho; a instabilidade da norma que lhe disciplina, que um Decreto, espcie revogvel por simples deciso individual do Chefe do
Executivo; as amarras da Lei do pronac; a concorrncia com outros colegiados. Mas nada disso deve ser motivo de desnimo, pois como lembram os estudiosos e convictos do tema, os problemas da democracia se resolvem com mais democracia.
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CO NCIN E 1 97 6 A 1 9 9 0
Anita Simis1
Int roduo
Como analisar um rgo que vivenciou seus 14 anos de existncia em dois momentos histricos diferenciados, contou com seis dirigentes, foi regido por quatro estatutos e baixou 195 Resolues? Certamente h diferenas marcantes entre uma gesto e outra, mas como poderamos investig-las e identific-las? Primeiramente preciso lembrar que o Conselho Nacional de Cinema Concine foi institudo quando
1 Professora da Graduao e do Programa de Ps-Graduao em Sociologia da Universidade Estadual Paulista (unesp).
ainda vivamos durante o perodo autoritrio do regime militar e, embora os ventos da distenso j estivessem soprando, prenunciando uma abertura lenta e gradual, o rgo foi estabelecido por um decreto no uma lei , de n. 77.299, em 16 de maro de 1976, e realmente instalado s em agosto do mesmo ano. Criado para substituir o Conselho Deliberativo e o Conselho Consultivo do extinto Instituto Nacional de Cinema (inc), tinha como objetivo assessorar o ministro da Educao e Cultura. Em outras palavras, coube ao Concine a formulao da poltica de desenvolvimento do cinema nacional que, por meio de suas atribuies de orientao normativa e de fiscalizao, passou a disciplinar as atividades cinematogrficas em todo territrio nacional, estas, posteriormente, definidas como a produo, reproduo, comercializao, venda, locao, permuta, exibio, importao e exportao de obras cinematogrficas.
Do inc ao Concine
2 Tratam-se dos recursos oriundos dos depsitos a que se refere o art. 45 da Lei n. 4.131, de 3 de setembro de 1962, que ao disciplinar a aplicao do capital estrangeiro e as remessas de valores para o exterior, retinha parte do imposto de renda das distribuidoras estrangeiras.
Mas, qual o significado desta substituio? No que o Concine se diferenciou do inc? Lembrando que a Empresa Brasileira de Filmes s/a (Embrafilme) j vinha se desenvolvendo desde 1969, quando os recursos do imposto sobre a remessa de lucros2 , bem como a carteira de financiamento de filmes brasileiros, foram transferidos do inc para a empresa, ao mesmo tempo que o inc se esvaziou, a Embrafilme crescia. At que, em 1975, o Instituto extinto (lei n. 6.281), transferindo suas atribuies para a Embrafilme e, as funes de regulao do setor cinematogrfico, para o Concine. Mas, conforme Amancio da Silva (1989, p. 3 e 5), foi na gesto de Roberto Farias, de 1974 a 1979, que se estabeleceu o perodo ureo das relaes cinema x Estado, ou ainda, o perodo em que se daro os maiores embates e se alcanaro as mais expressivas vitrias no terreno da sedimentao de um
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mercado nacional para o filme brasileiro, a partir da efetivao de medidas protecionistas governamentais. Pois foi justamente em meados deste perodo que ocorreu a substituio. O objetivo era agir e intervir de forma centralizada nas atividades comerciais ou industriais relacionadas ao cinema. Criados durante a ditadura militar estes organismos davam a sensao de que o governo militar queria monitorar o cinema. Se de fato, desde o inc, em 1966, o Estado assumiu explicitamente o financiamento da produo nacional de filmes ao invs de apenas recomendar, encaminhar ou propor financiamentos produo cinematogrfica, com o Concine e a Embrafilme acentua-se o carter da interveno. Na verdade, como afirmou Farias (2005, p. 12), primeiro cineasta a dirigir a Embrafilme, esses organismos eram o resultado de uma luta do cinema brasileiro, muito anterior ditadura, mas que acabaram sendo incorporados pelo governo militar e transformados em realidade. De fato, se formos procurar propostas de criao de um rgo abrigado nas estruturas do Estado, centralizando ou concentrando as decises sobre a questo cinematogrfica sob o controle do setor produtor, o projeto do ento deputado da bancada paulista do Partido Comunista Brasileiro, Jorge Amado, apresentado em 1947, talvez seja o pioneiro.3 Aproximando nossa anlise, um aspecto muito interessante, que confirma esta ligao do setor produtor com o Estado, diz respeito prpria composio dos Conselhos do inc e do Concine. No primeiro projeto do inc, proposto aps 64 pelo ento ministro da Indstria e Comrcio, Paulo Egdio, a estrutura dividia-se em: presidente, secretaria-executiva e um conselho deliberativo, composto exclusivamente por representantes dos rgos do governo, entre os quais um membro do Conselho de Segurana Nacional. Afora o presidente e o Conselho de Segurana Nacional, o Conselho era formado por representados Ministrios das Relaes Exteriores, da Justia e Negcios Inte-
3 Sobre o projeto de Jorge Amado consultar Simis, 1996
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riores, da Educao e Cultura, da Indstria e Comrcio, do Planejamento e outro do Banco do Brasil. Interessante assinalar que embora tenha sido elaborado pelo Ministrio da Indstria e Comrcio, o inc era proposto como uma estrutura subordinada ao mec. (Cf. simis, 1996) O objetivo era garantir um poder de interveno maior do Estado, diga-se do regime militar, no mais como rbitro, nas atividades cinematogrficas, incluindo o setor que exercia a exportao de filmes brasileiros que agora ficaria sujeita licena de exportao, vigiando assim a sua promoo no exterior e impedindo que mesmo um rgo subordinado ao Estado, como o Itamaraty, pudesse indicar oficialmente um filme como Deus e o Diabo na Terra do Sol para representar o Brasil no xvii Festival Internacional de Cinema de Cannes, em 1964. Mas, o Decreto-lei n. 43, de 1966, que de fato instituiu o inc, eliminou a figura do representante do Conselho de Segurana Nacional no Conselho Deliberativo e criou um Conselho Consultivo, composto por um representante de cada um dos seguintes setores: produo, distribuio, exibio, crtica e um diretor de cinema, totalizando cinco membros. Dez anos depois, com a criao do Concine, esta composio se expande em prol dos representantes da atividade cinematogrfica. Assim, temos 13 membros conselheiros, entre os quais sete representantes governamentais, o diretor da Embrafilme, o diretor do mec e apenas trs representantes de cinema (produtor, exibidor ou distribuidor, e um realizador) e no cinco, como anteriormente, ficando de fora o crtico e s um para exibio e distribuio. Mas, por outro lado, deixa de existir a diviso entre um conselho apenas consultivo, dos representantes dos setores cinematogrficos, e outro atuante, j que deliberativo, dos representantes do governo. Com isso, d-se um passo a mais no encalo de uma fatia do poder para a corporao cinematogrfica. A partir de 1986, em pleno regime democrtico, em mais um movimento de expanso ampliou-
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se a composio do colegiado de 13 para 23 membros, sendo 11 representantes da sociedade civil e 12 do governo. Poderamos pensar que houve um progressivo esvaziamento do inc com a criao da Embrafilme, mas no podemos esquecer que o mentor do projeto de criao da Empresa foi o ento presidente do inc, significativamente o primeiro diretor da Embrafilme: Durval Gomes Garcia. O mesmo ocorreu com o inc em relao ao Concine: o primeiro presidente do Concine, Alcino Teixeira de Mello, foi presidente do inc (1972-1975), tendo realizado anteriormente uma carreira curiosa: oficial da reserva do exrcito, bacharel em Direito, funcionrio de diversos rgos ligados migrao, assessor tcnico-administrativo do inc. Conforme Mello explicou na poca: O Concine ter o poder de polcia que no pode ser exercido por uma empresa de economia mista, aplicando multas e a interdio de cinemas nos quais a atividade fiscalizadora da Embrafilme constatar irregularidade. (mello apud alencar , 1976) Os outros dirigentes foram sucessivamente Miguel Borges (1979 a 1980), diretor de Z da Cachorra, um dos episdios de 5 Vezes Favela e que, posteriormente, foi secretrio adjunto de Ipojuca Pontes na Secretaria da Cultura, durante o governo Collor; Ronaldo Pereira Lima Lins (de 1980 a 1982), filsofo e doutor em Teoria Literria; Sergio Santos de Oliveira (de 1982 a 1984), jornalista e socilogo, trabalhou na revista Veja, no O Globo em So Paulo e no O Estado de So Paulo. A partir de 1985, apenas cineastas Gustavo Dahl (de 1985 a 1987) e Roberto Farias (de 1987-1990), o ltimo a ocupar o cargo vo ocupar a direo agora de vicepresidente, j que com o decreto n. 91.144, de 15 de maro de 1985, o Concine se vinculou ao Ministrio da Cultura, sendo ento presidido pelo Ministro.
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Dois Concines distintos?
Pensando na forma de sua organizao, podemos identificar ao menos duas fases diferenciadas nos 14 anos de existncia do Concine: de 1976-1986 e de 1987-1990, ou seja, uma primeira fase a partir da gesto de Alcino Teixeira de Mello e uma fase posterior que tem incio na gesto de Gustavo Dahl. Legalmente, essa distino est escorada no mesmo decreto, n. 93.881, de 23/12/1986, que ampliou a composio do colegiado do Concine para 23 membros, dos quais 11 representantes da sociedade civil, pois ele tambm responsvel pela redefinio das funes do rgo e lhe deu autonomia pessoal e oramentria. Esta autonomia oramentria estava relacionada transferncia da codificao, fornecimento e fiscalizao dos selos de controle para videocassetes da Embrafilme para o Concine, afora a arrecadao prpria de todas as receitas inerentes ao rgo que antes estavam dispersas e sem repasse para o Concine. Em 1987, foi aprovado um novo estatuto do Concine, o quarto desde a sua criao, e com ele, j na gesto de Roberto Farias, a prioridades passaram a ser: 1. regularizar os pagamentos devidos receita federal e Embrafilme por parte da comercializao de filmes/vdeos importados, inclusive buscando instrumentos para acabar com as fraudes. Com isso o Concine previa que a partir de 1991 poderia desempenhar todas suas funes no mercado sem recursos da Unio (informao verbal); 2. informatizar a legislao, diversos dados e elaborar relatrios. Nos anos 1988 e 1989, o Concine publicou dois relatrios sobre o mercado cinematogrfico e dois livros (ver nas referncias) com a ntegra da legislao; 3. aumentar a fiscalizao. No tocante fiscalizao e na tentativa de controlar o mercado de vdeo, o Concine passou, conforme o regimento, a codi-
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ficar, fornecer, fiscalizar e cobrar por um selo que deveria estar impresso em uma etiqueta colada em cada fita de vdeo vendida no pas. Com o tempo foram implementados controles mais rigorosos nas etiquetas, que alm do seqencial, contava com a codificao alfanumrica indicando os nmeros da matriz e da cpia do filme, colocao do cdigo de barra para leitura tica atravs do computador e o nome do filme, impedindo a falsificao de etiquetas, como ocorria antes. Com isso, em 1983, emitiu-se 4.170 etiquetas de vdeo e em 1988, j eram 1.647.155. A partir de ento, contando com apenas 73 funcionrios espalhados pelas inspetorias de Porto Alegre, Curitiba, So Paulo, Rio de Janeiro, Salvador, Recife, Belm e Braslia, o Concine pode reduzir, de 1987 a 1990, em 50% a burla do direito autoral no mercado de videocassetes, conhecida como pirataria, e regularizou os pagamentos devidos Embrafilme. Alm disso, agilizou acordos de coproduo e da integrao do cinema ibero-americano em um mercado comum, tendo as estratgias europeias como pano de fundo bem como a crescente importncia dos diversos meios de difuso do audiovisual. Tais acordos previam para o final de 1989, entre outras medidas, concesso das vantagens da nacionalidade a uma cota anual de filmes produzidos pelos pases membros; um fundo de financiamento produo nos moldes do existente na comunidade europeia, formas de uniformizao da legislao dos pases membros para o audiovisual, mecanismos de distribuio e exibio para aproveitar a produo existente nos pases latino-americanos. Assim, o Concine foi transformado no rgo forte do cinema nacional, responsvel pela formulao, controle e cumprimento das normas e leis regentes do segmento cinematogrfica, alm da poltica de comercializao e regulamentao do mercado, incluindo filmes publicitrios. No entanto, a conquista de um espao significativo nas esferas da articulao poltica
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pelo setor produtor foi paradoxalmente contraposta pela fora do cinema norte-americano. Sobre isso Roberto Farias (2005, p. 16-17) eloquente:
[...] quando voltamos ao regime democrtico, a influncia do cinema estrangeiro passou a ser muito mais forte. A indstria de liminares favoreceu o cinema estrangeiro contra o cinema brasileiro. Questionaram na Justia os recursos da Embrafilme, a cota de tela, o ingresso padronizado, enfim..., fecharam o cerco em torno da empresa. E asfixiando a Embrafilme, impedindo-a de dispor dos recursos para o desenvolvimento do cinema brasileiro, o nosso concorrente ficou muito mais livre, mais forte, vontade para esmagar o filme brasileiro.
4 Conforme Bello (2007), a extino do Concine no est estabelecida por lei, pois o Concine no tinha personalidade jurdica, embora tivesse certa autonomia administrativa e financeira concedida por lei. Como era um rgo componente da estrutura bsica do ento Ministrio da Cultura,quando este foi extinto, tambm extinguiu o Concine. O minc foi extinto pela medida provisria 150de 15.3.1990, que por sua vez foi transformada na Lei n. 8.028, de 12.4.1990, que dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e dos Ministrios e d outras providncias e cria a Secretaria da Cultura da Presidncia da Repblica.
Mesmo assim, ao final da dcada de 1980, o Concine j colhia os frutos de sua atuao, disciplinando em grande parte o mercado de vdeo e cinema que ento movimentava quase meio bilho de dlares. Alm disso, houve um incremento considervel da arrecadao por meio da regularizao dos pagamentos devidos Embrafilme. Conforme o quadro 1 abaixo, se, de 1987 a 1988, h uma reduo de 4.551.608 para 3.530.475, a partir de junho/88 quando se introduziram mecanismos de controle mais eficazes, a arrecadao evoluiu consideravelmente para 7.190.357,90.
1987 Total 4.551.608,68
1988 3.530.475,56
1989 7.190.357,90
1990 (janeiro) 999.873,11
Quadro 1 - Pagamentos devidos Embrafilme (valores em dlares) Fonte: Concine (1989).
Quanto s remessas de lucros enviadas pelos representantes das empresas estrangeiras, se h um decrscimo nos valores de 1986 a 1988 (ver tabela 1), quando o Concine foi eliminado 4 as remessas sofrem um aumento significativo do volume (ver
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quadro 2) possivelmente em decorrncia da falta de uma gil fiscalizao de rgos como a receita federal, j que no estavam equipados para isso.
Valores remetidos (US$) 1986 1987 1988 21.641.326,97 17.840.915,08 13.038.572,16 Variao % sobre o ano anterior 17,56 26,85
Tabela 1 - Remessas para o exterior Decreto-Lei n. 862/69 Fonte: Concine (1989).
unidade: mil US$ 1989 1990 1991 30.172,1 43.255,9 42.559,3
1992 36.721,8 1993 37.339,3 1994 1995 1996 49.346,6 74.681,8 75.889,9
1997 76.139,4
Quadro 2 - Aluguel de Filmes Cinematogrficos - Remessas Fonte: Banco Central, Departamento de Cmbio.
Legislao
Durante sua existncia, o Concine instituiu 195 resolues, sob os mais diversos temas: da cota de tela para filmes nacio-
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5 Com isso, s em 1975, houve um aumento de 30% na arrecadao do filme nacional, muito embora mesmo aps a introduo das mquinas registradoras, tenham sido apreendidos cerca de 40.000 ingressos que, ao invs de serem rasgados como determinava a legislao, voltavam bilheteria, sendo at plastificados.
6 Outras quatro resolues reiteram os 140 dias para o perodo de 1980 a 1983. Parece haver um lapso na legislao sobre o perodo de 1984 a 1987. Em 1988, a Res. n. 171 j no especifica a programao, nem o ano e fixa em 140 dias a quota para salas que funcionam os 7 dias da semana.
nais dublagem. Na verdade, deu prosseguimento s iniciativas introduzidas pelo inc que j havia avanado em diversas medidas, h muito reivindicadas pelos cineastas, tais como o uso obrigatrio do ingresso nico, de border e de mquinas registradoras, proporcionando uma garantia maior de recebimento da porcentagem real da renda dos filmes.5 Alm disso, o inc aumentou a quota anual de exibio compulsria de filmes nacionais de 63 dias em 1969 at 112 em 1975, ano em que extinto o rgo. Das 112 Resolues baixadas, destacam-se ainda aquelas que concederam prmios, como o Prmio inc ou a que concedia prmios percentuais calculados sobre a renda lquida de bilheteria, e as medidas que procuraram fortalecer a infraestrutura do cinema, como a que obrigou a copiagem de filmes estrangeiros em laboratrios cinematogrficos brasileiros. J durante a existncia do Concine, entre as Resolues mais polmicas, podemos citar aquelas que fixaram as cotas de tela para filmes de longa metragem nacionais nas casas exibidoras de todo pas, a que fixou a cota para videocassetes nas distribuidoras e nas locadoras comerciais e a chamada Lei do Curta de que trataremos mais adiante. Assim, a resoluo 8 reiterou os 112 dias de cota de tela para longas para o ano de 1977, em 1978, aumentou para 133 (Res. n. 23) e em 1979 j passvamos a ter a 140 dias (cf. Res. n. 34/78), a maior quota para a exibio compulsria de filmes de longa metragem nacionais para salas que mudassem sua programao de uma a trs vezes por semana e funcionassem sete dias por semana6. Outra Resoluo importante e inovadora, n. 98/83, determinava que as distribuidoras e as locadoras comerciais deveriam oferecer 25% de ttulos de filmes nacionais gravados neste suporte sobre o total de cpias que tivessem nas prateleiras. Mas, s a partir de 1987, no que denominamos de segunda fase do Concine, que coincide com o momento em que o mercado de vdeo atinge os 3 milhes de aparelhos de videocassetes vendidos e em que temos 5 mil lo-
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cadoras, 60 distribuidoras e 2500 ttulos certificados foram intensificadas as aes de regulamentao e fiscalizao.
Lei do curta
A Lei do Curta certamente um dos assuntos mais polmicos e que mais persistiu no tempo. Corresponde ao artigo 13 da lei n. 6281, de 9 de dezembro de 1975, mais as sucessivas regulamentaes efetuadas pelo Concine e inicialmente sua discusso se deu na Embrafilme, por ocasio da fuso com o inc. possvel que aqueles que frequentaram as salas de cinema nos anos 80 ainda se lembrem de filmes de curta metragem que mal mereciam ser assim classificados e por conta disso eram recebidos com vaias durante sua exibio. Na verdade, com raras excees, os exibidores sabotavam a programao dos curtas, inclusive selecionando filmes inadequados ao tipo de pblico dos longas-metragens em cartaz. No fim da dcada, a seleo comeou a melhorar com a exibio de curtas como Dov Meneghetti, de Beto Brant, e Barbosa, de Jorge Furtado. Foi quando nasceu o Festival de Curtas, dirigido por Zita Carvalhosa, hoje entre os cinco maiores do mundo e exibido com grande sucesso em dez salas de So Paulo. E poderamos ainda citar outra iniciativa que tem assegurado a exibio de curtas-metragens brasileiros nos cinemas de Porto Alegre resultado de um acordo firmado em setembro de 1996 entre a aptc-abd/rs 7, o Sindicato dos Exibidores, a Cmera de Vereadores e a Prefeitura de Porto Alegre (a Secretaria Municipal de Cultura arca com o cach de R$ 1.500,00 pago ao produtor), e que em 11 anos j exibiu mais de 200 curtas de todo o pas.
No nossa pretenso discutir formas de apoio exibio do curta, mas sim mostrar quanto o tema foi ilustrativo do trabalho do Concine. Para
7 A abd no RS foi criada em 8 de maio de 1985 com o nome de aptc/ rs, (Associao Profissional de Tcnicos Cinematogrficos), porque a inteno era torn-la um sindicato profissional. Dois anos depois, seguindo a indicao do Conselho Nacional das abds, desistiu-se da entidade pr-sindical e adotou-se o nome aptc-abd/rs.
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tanto, apresento abaixo uma retrospectiva das principais resolues e observaes sobre.
Cronologicamente, como j mencionamos, tudo tem incio com o artigo 13 da lei n. 6.281/75 que no fala em obrigatoriedade da exibio do curta metragem nacional: nos programas de que constar filme estrangeiro de longa metragem, ser estabelecida a incluso de filme nacional de curta metragem de natureza cultural, tcnica, cientfica ou informativa [...]. J para os filmes de longa metragem, o artigo 14 estipula claramente que todos os cinemas existentes no territrio nacional so obri gados a exibi-los durante determinado nmero de dias por ano. Em seguida, e j com o Concine, temos: Resoluo n. 4, de 22/10/1976 Aqui j h referncia ao cumprimento obrigatrio da exibio do filme nacional de curtametragem. Para tal exigncia fixada, de acordo com uma tabela (mximo 56 dias/ano), a exibio obrigatria dos curtas portadores do Certificado de Classificao expedido pelo extinto inc em todas as salas exibidoras do Pas e especificado o preo da locao, at que seja regulamentado o art. 13 da lei 6.281. Resoluo n. 18, de 24/08/1977 Quase um ano aps a resoluo 4, regulamentada a exibio compulsria do curtametragem. Define-se o que o curta, cria-se o Certificado de Produto Brasileiro de Filme de Curta-Metragem (cpbfc) e especifica-se a forma como concedido. Esta resoluo deveria ter entrado em vigor em fins de 1978, conforme Giba Assis Brasil (2007),
[...] mas os exibidores conseguiram uma liminar, com prazo de 90 dias. Entre 01 e 15/03 o Concine autuou 60 (dos 130) cinemas de So Paulo e 52 (dos 110) do Rio pelo no cumprimento da Lei. Mesmo assim, o boicote dos exibidores e a guerra de liminares continuou, com apenas uns alguns cinemas pequenos exibindo curtas no perodo.
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Resoluo n. 19, de 21/10/1977 Faz alteraes nas formas de pagamento da locao. Segundo Regina Machado (2005), que participou ativamente do processo da Lei do Curta, integrando as diretorias da Associao Brasileira de Documentaristas (abd) 8 entre 75/77,
[...] a campanha pela Lei do Curta pegou fogo entre 77/78, [...] que deslanchou o processo de reviso das resolues 18 e 19 do Concine, que contou com ativa e atenta participao de seu presidente, Dr. Alcino Teixeira de Mello e de sua assessoria, que acompanharam o evento minuto a minuto, ouvindo as propostas dos documentaristas, expondo os pontos de vista oficiais.
Resoluo n. 25, de 2/031978 fixa multas quando da interrupo da exibio do curta. Resoluo n. 27, de 14/3/1978, inclui o filme de curta nas autuaes da Resoluo 13/77. Com isso o exibidor que no exibir o curta ou pagar a locao em porcentagem inferior estipulada pela lei pode ter seu cinema interditado. Resoluo n. 35, de 4/12/1978. Prorroga, pelo prazo de dois meses, a vigncia das Resolues 18 e 19. Resoluo n. 37, de 15/02/1979. Regulamenta novamente para o ano de 1979 a exibio compulsria do curta. Esta resoluo foi fruto do acordo entre abd e exibidores e permitiu o cumprimento da Lei em novas bases, incluindo os filmes feitos em 16 mm, entre outras medidas e, a partir da, a Lei passou a ser cumprida, mas com pelo menos duas distores, frequentemente denunciadas pela abd: os prprios exibidores passaram a produzir curtas de baixa qualidade e comprar outros curtas a preo fixo. Conforme Da-Rin (2007),
8 Sobre a abd, ver interessante artigo de Caetano (2001, 2002)e de Leopoldo Nunes (2005). Lembramos ainda outros nomes ligados ao curta/documentrio: Manoel Rangel, ex-presidente da abd-sp (1999/01), foi assessor especial da sdav hoje Ancine, Silvio Da-Rin, hoje na sdav, Manfredo Caldas e Sergio Sanz (foi do ctav). Isso sem contar os nomes dos diretores de ponta dos anos 80, Brasil, Sturm, Jorge Furtado, Tata Amaral, Ana Luiza Azevedo, Francisco Csar Filho, Beto Brant e Roberto Moreira.
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O exibidor comeou sua reao j em setembro de 1977, depositando em juzo a renda devida ao curta. Em seguida, encomendou filmes chatssimos, feitos em escala 1x1, para ocupar o espao do curta e evitar o pagamento a terceiros. Por fim, comprou a preo irrisrio filmes de realizadores que perdiam a esperana de ter seu filme programado.
Complementando Da-Rin, Caldas (2005) afirma que

muitos realizadores, desiludidos da possibilidade de realizar um novo curta atravs da renda de bilheteria, passaram a vender seus filmes, por um irrisrio preo fixo, aumentando assim o estoque de ttulos nas mos dos exibidores.
Assim, como diz Farias (2007):

O cinema brasileiro sofreu muito por causa da explorao indevida do curta no mercado. Exibidores, para no perderem percentuais de bilheteria destinados ao curta, produziam curtas de baixssimo oramento e pssima qualidade para cumprimento da Lei, desmoralizando o cinema nacional.
Resoluo n. 40, de 25/06/1979. Altera algumas medidas da Resoluo 37. Resoluo n. 45, de 30//11/1979. Prorroga a vigncia das resolues 37 e 40. Resoluo n. 49, de 15/02/1980. Prorroga a vigncia e altera a redao de dispositivos da Resoluo n. 37, com as alteraes que lhe foram introduzidas pela Resoluo 40. Resoluo n. 50, de 28/03/1980. Prorroga a vigncia da Resoluo 37, com as alteraes das Resolues 40 e 49. Resoluo n. 52, de 30/05/1980. Nesta resoluo novamente define-se o filme de curta-metragem, regulamenta-se sua exibio compulsria nas salas e so introduzidas mudanas, como por exemplo, a reduo do nmero mximo de cpias por curta de 15 para 10 e depois para 5 (resoluo 61) e um limite mximo de arrecadao que o curta poderia atingir.
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Resoluo n. 58, de 31/10/1980. Dispensa os filmes brasileiros, de longa e curta-metragem, da insero dos nmeros de registro na Embrafilme entre os respectivos crditos. Resoluo n. 61, de 19/12/1980. Outra vez define o filme de curta-metragem, regulamenta sua exibio compulsria nos cinemas brasileiros, repetindo-se diversos itens e estabelecendo pequenas alteraes, como por exemplo, na representao das entidades que compe a Comisso responsvel pela concesso do cpbfc . No perodo entre 1977 e 1981, 954 curtas foram habilitados exibio em cinemas, sendo mais de 500 deles distribudos pela Embrafilme, que, no entanto, s conseguia programar em poucas salas. Resoluo n. 66, de 29/05/1981. Fixa normas para o pagamento da locao de filmes nacionais de curta e longa-metragem. Resoluo n. 103, de 6/04/1984. Cria os certificados de Reserva de Mercado e Especial de Reserva de Mercado e estabelece nova disciplina para exibio de filmes brasileiros de curta-metragem. Com essa resoluo deixam de ser expedidos os cpbfc que so substitudos por Certificados de Reserva de Mercado ou Certificado Especial de Reserva de Mercado, concedidos trimestralmente por jri especialmente constitudo, e seus realizadores ou produtores passaram a receber um prmio em dinheiro pago pelo fundo, como adiantamento pelos direitos de exibio, por no mximo 2 curtas/ano. Resoluo n. 107, de 5/10/1984. Dispe sobre distribuio de filmes brasileiros de curta-metragem, principalmente sobre as formas de pagamento entre as partes envolvidas. Resoluo n. 108, de 5/10/ 1984. Estabelece sanes ao exibidor que recolher fora do prazo o montante da renda estipulado pela resoluo 103. Novamente recorremos a Caldas (2005), que nos d pistas sobre o que ocorreu:
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O valor do prmio correspondia a mais de 50% do custo mdio de um curta, possibilitando ao realizador a arrancada para um novo projeto. Os jris se reuniam a cada trs ou quatro meses, com participao das abds. No entanto, para capitalizar o fundo que permitiria o pagamento dos prmios, o presidente do Concine fez um acordo informal com os exibidores, segundo o qual estes, alm de pagarem um percentual da bilheteria menor que o anteriormente devido ao curta, no se comprometiam a exibi-los. Uma situao anmala, que possibilitava uma retomada da produo, mas esvaziava a funo social dos nossos filmes ao retir-los das telas. Ainda que a exibio em cinemas no tenha sido reconquistada, as novas condies de produo, seleo e premiao de curtas proporcionaram, entre 1984 e 1986, uma excepcional safra de filmes, identificada pela crtica atravs da expresso, de gosto duvidoso, Primavera do Curta.
9 Conforme Da-Rin (2007) durante quase um ano, entre 1986 e 1987, Gustavo Dahl, ento diretor do Concine, empenhou-se na reviso da normatizao do curta-metragem. Foi criado um grupo de trabalho com a participao de 3 abds (eu, pelo rj; Adilson Ruiz por sp; e Berenice Mendes, pelo PR eIsa Castro, representando a cdi, distribuidora muito interessada no curta. Aurelino Machado, recentemente falecido, que havia formulado quase todas as resolues do Concine, prestava apoio tcnico ao grupo. O resultado deste trabalho foi a resoluo 137.
Resoluo n. 121, de 29/11/1985. Altera disposies da resoluo 107, considerando que tais medidas, conforme a prpria resoluo afirma, revelaram-se na prtica, inexeqveis, no que respeita ao repasse da remunerao dos distribuidores de filmes brasileiros de curta-metragem e que at a presente data no foi efetuado qualquer repasse relativo distribuio de filme de curta. Resoluo n. 137, de 24/04/1987. Em 1987, a abd promoveu uma sesso de filmes recentes para o ministro Celso Furtado que se convenceu da qualidade do curta brasileiro e autorizou o ento presidente do Concine, Gustavo Dahl, a publicar a esta resoluo estabelecendo a volta do curta s telas, o jri para seleo e a forma de pagamento 9 . Comprovando novamente que a partir de 1987 o Concine vive uma nova fase, a resoluo marca o incio do perodo de melhor funcionamento da Lei do Curta, a chamada Primavera do Curta, com vrios filmes brasileiros recebendo prmios em festivais internacionais. Mas, com a sa-
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da de Gustavo Dahl do Concine, o sistema passa por um breve perodo de instabilidade. Resoluo n. 173, de 09/12/1988. Foi a ltima resoluo do Concine a tratar da Lei do Curta, adequando a resoluo 137 recm criada Fundao do Cinema Brasileiro (fcb) que criou o conceito de Sistema do Curta, gerido pela fcb, ento presidida por Ruy Solberg, e por uma Comisso de Acompanhamento formada por representantes de 3 abds. Conforme rememora Sturm (2005):
O sistema previa que o Concine centralizaria a cobrana dos valores, realizaria os jris e premiaria os curta-metragistas. Com a sada do Gustavo Dahl, o sistema comeou a apresentar alguns problemas. Num esforo das abds poca, principalmente de Giba (Assis Brasil), Roberto Moreira e eu, conseguimos transferir para a Fundao do Cinema Brasileiro a gesto desse sistema. L, sob o comando de Ruy Solberg, foi instituda nova comisso (formada pelo Giba, eu e mais um realizador carioca, que variava de reunio para reunio). Essa comisso acompanhava e decidia pelo Sistema do Curta. Criamos sistema de cobrana e verificao que aumentou em quase 100% a receita, possibilitando que, no incio de 90, no ltimo jri realizado antes da chegada daquelle!, o prmio correspondesse a quase US$ 6,000 (valor que na poca correspondia a quase 70% do custo de um curta).
Finalizando sua retrospectiva, Brasil (2007) complementa Sturm:
Em 15/03/1990, com o Plano Collor, foram extintos o Concine (que fiscalizava o cumprimento da Lei) e a fcb (que operava o sistema do curta-metragem), portanto, na prtica, a Lei do Curta foi inviabilizada e os curtas pararam de ser exibidos. S em 08/03/1991, com o Pacote
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Audiovisual assinado pelo Secretrio Ipojuca Pontes, imediatamente antes de ser exonerado do cargo, que a Portaria N 5 da sc/pr (Secretaria da Cultura da Presidncia da Repblica) revogou a Resoluo 173 do Concine. Isso significa que, no primeiro ano do governo Collor, no s o artigo 13 da Lei 6281, mas todo o sistema legal do curta-metragem continuavam em vigor. Em funo disso, a abd/rs entrou na Justia e conseguiu bloquear a conta bancria da fcb, que estava em liquidao, e exigir a realizao de um ltimo jri de curtas, o 17, com os prmios aos curtas sendo pagos pelo saldo em caixa (algo em torno de Cr$ 300 milhes), e que terminou sendo realizado (o Jri) em 23/07/1992. Os curtas selecionados no 17 jri receberam seus prmios, mas nunca foram exibidos. Por outro lado, como a Lei 6281 nunca foi revogada at hoje continua em vigor. Existe inclusive parecer da Assessoria Jurdica da Cmara (pedido pela ex-deputada Esther Grossi) neste sentido. Pelo que eu sei, quando o Ministrio Pblico determinou que a Ancine regulamentasse a Lei do Curta (o que j faz bem mais de 90 dias), a Ancine respondeu que a exibio de curtas no seria de sua responsabilidade, mas da sav. No tenho a menor idia de o que aconteceu depois disso.
Todo este emaranhado de resolues reflete as intensas negociaes e presses que aparentemente envolveram apenas produtores/realizadores de curtas e exibidores. Assim, para terminar este item, reporto-me ainda a um interessante depoimento de Farias (2007), que relata tambm ameaas de retaliaes que partiram diretamente de Jack Valenti, presidente da Motion Picture Association, mas no chegaram a influenciar nem a ele, quando ainda era presidente da Embrafilme, nem a Gustavo Dahl, que dirigia o Concine, nem ao ento ministro da Educao, Ney Braga:
Jack Valenti dizia no estar de acordo com a cobrana dos 5%. Respondi que compreendia porqu: se aquele tipo de cobrana se alastrasse pelo mundo, custaria para o cinema americano 350 milhes de dlares, dos 7
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bilhes que arrecadava por ano. Ele insistiu dizendo que eu mandava no cinema brasileiro e que a Motion Pictures era contra. Na minha cabea girava todo o histrico do cinema brasileiro, sempre considera boi de piranhano jogo de interesses comerciais. Mas eu estava seguro. O projeto de Lei no Congresso Nacional tinha toda chance de ser aprovado, como foi. Respondi que ele estava com uma viso equivocada a meu respeito, aquela Lei era o desejo dos cineastas brasileiros e seria aprovada peloCongresso. Ele passou a negociar: disse que concordava com 3%. Respondi que o dispositivo legal no estava em negociao. Como um cowboy, ele passou s ameaas,apontou o dedo paraa minha cara e disse: No se esquea que ns somos contra. Respondi que ele j havia dito. Ele insistiu: Quero que o senhor tome nota. Respondi que j havia anotado. Mais uma vez, insistiu para que eu prestasse muita atenono que ele estava dizendo, levantou-se e foi embora. S ento, Ney Braga aceitou receb-lo, masexigiu a minha presena.[...]Logo, Vallenti foi dizendo do prazer em conhecerNey Bragaem quemele depositava grandes esperanas por se tratar de um homem com grande trajetria poltica euma carreira ainda mais promissora.... Ney Braga sorriu e devolveu: E o senhor, com essa vocao poltica, por que no se candidatou a Senador nos Estados Unidos? Jack Vallenti sorriu tambm e disse que muitos amigos cobravam isso dele, mas que a paixo pelo cinema levou-o presidncia da Motion Pictures, logo que deixou a assessoria da presidncia dos Estados Unidos. Ney Braga, numa fina ironia, disse entender aquela paixo, muito embora ele mesmo, amante das artes,no tenha tido coragem de fazer o que mais desejava na vida. Curioso, Vallenti perguntou E o que o senhor gostaria de ser? Ney Braga deu um sorriso e respondeu: Pianista de boate...
Eplogo: em 2006 o Ministrio Pblico Federal chegou a expedir uma recomendao Agncia Nacional de Cinema (Ancine) para que o art. n. 13 fosse regulamentado, pois embora jamais revogado, estava esquecido.
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Crticas
Vrias foram as crticas feitas ao Concine: burocracia excessiva, falta de fiscais, lentido na emisso dos selos colados nos videocassetes, entre outras. At a legitimidade do rgo para controlar o mercado de videocassetes foi posta em dvida, com o argumento de que o Concine havia sido criado para controlar o mercado cinematogrfico e no o de vdeo. De fato, havia um dficit de funcionrios para exercer a plena fiscalizao e as outras atribuies. Ao invs dos 73 funcionrios e 54 estagirios, o Concine deveria ter um quadro de 414 para estar conforme ao que estipulavam os decretos 95.682 e 95.781/88. No entanto, o motivo para o consequente acmulo de funes dos funcionrios era o decreto-lei n. 300/87, que proibia a contratao de funcionrios em todos os rgos do Governo, afora a falta de equipamentos adequados. Desse modo, se em 1990, a fiscalizao nos estados de So Paulo, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul era realizada por apenas trs funcionrios, por outra parte, o trabalho de confeco e aposio manual de todas as etiquetas em videocassetes comercializados no pas era realizada, na matriz do Rio de Janeiro, por pouco mais de seis funcionrios. No entanto, de se notar que foram feitos esforos no sentido de aperfeioar o sistema de emisso de etiqueta de vdeo. Em maio de 1988, foi introduzida a emisso das etiquetas por computador e implementao dos controles respectivos, como o cdigo de barra e impresso do ttulo do filme na prpria etiqueta. Muitas vezes as crticas eram feitas para dificultar o trabalho do Concine seja na investigao das irregularidades na documentao da importao de filmes para cinema, vdeo e televiso que entravam ilegalmente no pas sem pagar impostos, seja das artimanhas para burlar as normas, como a trepagem, que ocorria quando uma fita com selo e capa de um determinado ttulo tinha o contedo de outro. Mas, segundo Farias, os
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principais problemas eram a fiscalizao e a remessa de lucros, esta muitas vezes utilizada para lavagem de dinheiro:
Denuncieiao Diretor Geral daEmbrafilme, Moacyr [de Oliveira]um grupo que se valia de ttulos antigos como se fossem exibidos durante o ano, pagavam a taxa Embrafilme referente ao percentual sobre a remessa a que a empresa tinha direito por constituir uma de suas fontes de receita, conforme a lei 6 281 e remetia dlares de rendas de bilheteria inexistentes. (farias, 2007).
Dados do Concine indicam que, contando com a colaborao de diversas entidades (Unio Brasileira de Vdeo, Associao Brasileira das Empresas de Vdeo e Comunicao e Associaes Regionais de Vdeo de diversos estados), em 1988, foram fiscalizadas 4.581 locadoras de vdeo, autuadas 1767 empresas, interditadas 17 e apreendidas 178.238 fitas em todo pas. Na verdade, especialmente quando aumentou o comrcio de vdeos, a partir de 1987, a fiscalizao e o combate pirataria foi de extrema importncia para as empresas distribuidoras norte-americanas de vdeos que assim como contrapartida se viam obrigadas a aceitarem a imposio da cota de 25% de ttulos de filmes nacionais que deveriam oferecer s locadoras. 10 A maior resistncia coube s locadoras de vdeo e, mais adiante, aquelas que conseguiram permanecer funcionando se aliaram s distribuidoras contra a cota. Isso no significa que os vdeos contendo ttulos nacionais no fossem interessantes comercialmente. Prova disso foi a entrada de empresas brasileiras como a Globo Vdeo, a Manchete Vdeo e a Abril Vdeo. Mas, com o mercado mais disciplinado, as crticas ao do Concine se intensificaram at que, com a sua extino, o controle comercial dos vdeos foi totalmente privatizado. Deve-se ressaltar ainda que pouco antes de ser eliminado, o Concine chegou a implantar um piloto informatizado das
10 Note-se que, se, em fevereiro de 1990, um grupo de empresas de vdeo liderados pela Mundial Filmes, Look Vdeo e Sagres se organizam para expulsar o Concine do mercado, discutir a emisso de um novo selo de controle e o fim da obrigatoriedade do filme nacional, a Unio Brasileira de Vdeo, que controlava mais de 90% do mercado, continuava a apoiar o Concine. (silva , 1990).
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bilheterias nos cinemas da cadeia de Severiano Ribeiro. Com ele seria possvel controlar as bilheterias em tempo real. Mas o ministro Jos Aparecido suspendeu a licitao de preos para implantar o servio em todo pas, possivelmente por conta da vantagem da empresa estrangeira em relao nacional. Esse projeto seria de enorme importncia para o controle dos ingressos vendidos, beneficiando desde o prprio exibidor at o distribuidor de filmes estrangeiros e brasileiros. No entanto, era tambm uma forma de fiscalizar com mais eficincia o border e com isso a cota de tela, os impostos devidos e at a remessa de lucros por parte do cinema estrangeiro. Por anos o controle de exibio de filmes e de comercializao de vdeos deixou de existir e, conforme a instruo normativa/Ancine/65, s a partir de junho de 2008 voltamos a ter acesso a dados oficiais e no apenas fontes privadas. O que existe at o presente momento, mas sem divulgao, so informaes enviadas pelos exibidores Ancine que so cotejadas por meio de jornais e por amostragem da exibio nas oito principais praas do pas, eventualmente por uma ao fiscalizadora externa.
Na inteno de concluir
Poderamos dizer que o Concine, embora tenha sido concebido ainda durante o regime militar, foi aos poucos abrindo para a participao dos representantes envolvidos com a rea cinematogrfica e, especialmente a partir de 1986, efetivamente torna-se um instrumento importante para uma poltica cultural aberta e democrtica. Assim, o Concine, ao longo de sua existncia, adquiriu toda uma experincia no levantamento e na sistematizao de dados sobre legislao, produo, distribuio e exibio e demais aspectos que envolvem a atividade cinematogrfica que, a partir do governo Collor, foi ignorada e o rgo foi extinto. Com o fim
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da Embrafilme e de seu brao regulador, o Concine, caiu a fiscalizao para o cumprimento da legislao. Com isso, a Lei do Curta dissipou-se e no houve mais fiscalizao sobre a remessa de lucros enviada pelos representantes das empresas estrangeiras. A agilizao dos acordos de coproduo, da integrao do cinema ibero-americano em um mercado comum tiveram que esperar anos para uma definio e serem implementados. Em 2001, com a Medida Provisria 2.228-1 formou-se um novo Conselho, o Conselho Superior de Cinema, presidido pelo chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica e composto por cinco ministros e cinco representantes da indstria cinematogrfica e videofonogrfica nacional que delineariam os rumos da poltica nacional de fomento ao cinema 11 . A mesma mp tambm criou a Agncia Nacional do Cinema (Ancine), uma agncia reguladora cujo objetivo fomentar a produo, a distribuio e a exibio de obras cinematogrficas e videofonogrficas em seus diversos segmentos de mercado seguindo as diretrizes do Conselho, que todavia, antes de cair no esquecimento, realizou apenas uma reunio durante o mandato de seus representantes. Entrementes, com a Ancine retomou-se a regulamentao do mercado e sua fiscalizao, interrompida desde 1990.Conforme o site da agncia, a Ancine promove o combate pirataria de obras audiovisuais, aplica multas e sanes na forma da lei, regula as atividades de fomento e proteo indstria cinematogrfica e videofonogrfica, resguardando a livre manifestao do pensamento, da criao, da expresso e da informao, fornece Certificados de Produto Brasileiro a obras nacionais, registra as obras cinematogrficas e videofonogrficas que sero comercializadas em todos os segmentos de mercado, e presta (ou deveria prestar) apoio tcnico e administrativo ao Conselho Superior de Cinema. Da mesma forma, significativo que, como j afirmamos, s recentemente tomou-se provi-
11 Conforme Laffitte, aps presses sobre o governo para garantir a participao da classe cinematogrfica nos processos decisrios e para viabilizar programas de fomento antigos e novos, ao final de 2003, foram nomeados os representantes dos Conselhos (Superior de Cinema e Consultivo da sdav).
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12 Em outro trabalho procurei comparar dois perodos: o ps ditadura Vargas e o ps fechamento da Embrafilme, identificando semelhanas e diferenas na forma como os cineastas se articularam e em que situao do mercado. Cf. Simis, 2006.
dncias para que tenhamos novamente acesso a dados oficiais sobre os filmes nacionais de longa-metragem lanados no mercado de salas de exibio. Por outro lado, h muitas diferenas de gesto da poltica cinematogrfica formulada pelos os rgos da era pr-Collor e a partir da era Lula 12 . Assim, temos, por exemplo, inovaes como a abertura de editais de apoio para a produo, a finalizao e a distribuio de obras cinematogrficas at o desenvolvimento de projetos, as consultas pblicas sobre assuntos relacionados legislao. Talvez seja possvel dizer que a Ancine embora no chegue a financiar a produo de filmes, cubra diversas funes que eram da Embrafilme, como estimular a participao das obras cinematogrficas e videofonogrficas de produo nacional no mercado externo, alm de apoiar o desenvolvimento tecnolgico do setor e zelar pelo respeito ao direito autoral sobre obras audiovisuais nacionais e estrangeiras.
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Diver sidade cultur al e conselhos de cultur a : uma aproxima o conceitual e empric a

Giselle Lucena1 Jos Marcio Bar ros2
Int roduo
O atual debate acerca da existncia e funcionamento de Conselhos na sociedade brasileira e, em especial, os Conselhos de Cultura, revela a grande importncia que os modelos e as prticas de representao, participao e deliberao poltica assumem nas sociedades democrticas. Revela tambm, a necessidade de compreenso dos significados efetivos que possuem e dos efeitos que causam na relao entre o
1 Jornalista e pesquisadora do Observatrio da Diversidade Cultural. Trabalhou na Fundao Garibaldi Brasil em Rio Branco Acre quando da construo do Sistema Municipal de Cultura da cidade. 2 Professor da puc Minas e uemg, Coordenador do Observatrio da Diversidade Cultural.
Estado e a Sociedade Civil, entendidos, ambos, como estruturas no homogneas e dinmicas. Dentre alguns aspectos, podem ser destacados: a complexa relao entre representao, participao e legitimidade; os diferentes graus de institucionalidade e sua influncia na efetividade das deliberaes junto ao Estado e a sociedade; a relao entre o mecanismo e a experincia poltica democrtica; o reconhecimento da insuficincia e/ou a superao das instncias representativas, bem como o acoplamento ou expanso das instncias participativas. Neste artigo buscamos problematizar como a estrutura, as atribuies, a composio e o modus operandi dos Conselhos de Cultura se relacionam com a diversidade cultural, no apenas como objeto de suas deliberaes, mas como contexto e modelo de funcionamento. Ou, melhor: trata-se de se pensar como a diversidade cultural apresenta desafios para os Conselhos de Cultura, tanto como modelo de representao e participao, quanto como objeto de deliberaes polticas. Para tanto, na primeira parte, ser feita uma problematizao conceitual sobre a relao entre representao, participao e diversidade, para, em seguida, examinar a experincia do Sistema Municipal de Cultura da cidade de Rio Branco, capital do Acre, evidenciando desafios concretos vividos naquele contexto.
Representao, participao e o desaf io da diversidade
Relacionar a questo da diversidade cultural aos conselhos de cultura nos remete a uma dupla dimenso reflexiva: a compreenso da primeira como objeto de polticas pblicas e, por consequncia, da ao dos conselhos; e, tambm, a forma como tais conselhos expressam em sua estrutura, atribuies, composio e modus operandi tal diversidade.
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Como mostra a pesquisadora Lia Calabre (2008), desde a Constituio de 1934 previa-se a criao de conselhos tcnicos com a funo de assessoramento ao Estado brasileiro. Data, entretanto, do final dos anos 1970, com o fim da ditadura militar e incio da redemocratizao, o processo de transformaes polticas, jurdicas e institucionais que engendraram novos modelos de relacionamento entre a sociedade civil e o Poder Publico. Entretanto, a partir dos anos 1990 que tal processo se intensifica e adquire expresso local:
O Brasil dos anos 90 marcado por um conjunto de formas ampliadas de participao poltica, entre as quais poderamos destacar as diferentes formas de oramento participativo, os conselhos, alm de um conjunto de formas consultivas e deliberativas de participao da populao no processo de tomada de deciso acerca da distribuio de bens pblicos, das polticas pblicas e da deliberao sobre prioridades oramentrias. (avritzer; pereira, 2005, p. 17)
Vale ressaltar que nos primeiros 10 anos ps-regime militar, a participao poltica da sociedade se d, especialmente, pelo aumento significativo nas formas de organizao dos movimentos sociais, especialmente na criao e atuao de associaes civis. Aqui, a luta pelos direitos e a superao de carncias marcam a atuao de associaes de carter comunitrio e temtico, que so criadas em quantidade e velocidade expressivas, e com discurso e dinmica anti-institucional marcantes. Com o processo constituinte no final dos anos 1980, so inaugurados novos debates e um modelo de participao que, segundo os autores aqui comentados, consolida uma perspectiva de participao ampliada em um conjunto de instituies (jacobi 2000; raichellis, 1999 apud avritzer;pereira, 2005). A Constituio Federal de 1988 consolida um momento histrico marcado por outra configurao no relacionamento
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entre o Estado e a sociedade civil. Para alm dos movimentos sociais, emerge ancorado no texto constitucional, a presena mediadora de instncias institucionalizadas de representao e participao direta, tais como conselhos e conferncias. Estes dispositivos legais e arranjos institucionais criam outras dinmicas e prticas de participao e deliberao trazendo ao primeiro plano da cena poltica, novos atores polticos e, consequentemente desafios inditos para o exerccio do poder e da gesto pblica. Essa conjuntura , entretanto, marcada por diferentes modelos de conselhos e instncias de representao, que variam e/ ou integram atribuies consultivas julgar assuntos que lhe so propostos, normativas criar e interpretar normas vigentes, ou deliberativas tomar decises em sua rea de competncia. A essa tipologia tradicional, no perodo ps-constituio, passaram a existir conselhos obrigatrios, com atribuies de gerir polticas pblicas e fundos especficos. (teixeira, 2005) Emergem nos anos 1990, conselhos que passam a ocupar papel central no modelo mais participativo de decises. As reas mais mobilizadas por este modelo de participao foram a sade, a assistncia social, o meio ambiente e as polticas urbanas. No que se refere rea da cultura, ao nvel federal, foi criado em 1938 o Conselho Nacional de Cultura, transformado em 1966 em Conselho Federal de Cultura e novamente alterado, e neste caso, ampliada sua funo, estrutura e composio, para Conselho Nacional de Polticas Culturais em 2005, mas implantado somente em 2007. Ao nvel estadual, como mostra Calabre (2008), a criao do Conselho Federal de Cultura impulsionou a criao de Secretarias e Conselhos Estaduais no contexto da discusso do projeto para uma Poltica Nacional de Cultura. Ao nvel municipal, dois marcos foram importantes. O final dos anos 1980, quando do processo de descentralizao da gesto inaugurado pela
nova Constituio e, especialmente meados da primeira dcada dos anos 2000, quando do incio da discusso e implantao do Sistema Nacional de Cultura. Entre 2004 e 2005 o nmero de Conselhos Municipais de Cultura cresceu de 41 para 166. Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais do ibge aponta para o dado de quase 25% dos municpios brasileiros terem seus Conselhos Municipais de Cultura, com as seguintes caractersticas:
Considerando as caractersticas dos Conselhos Municipais de Cultura, 20,8% dos municpios possuem conselho paritrio em 2009, onde a representao de segmentos da sociedade civil equipara-se a do governo. Em 19,1% dos municpios os conselhos tm carter consultivo, em 18,1% deliberativo, em 10,3% normativo, e em 13,5% poder fiscalizador. Em 18,3% dos municpios os conselhos realizaram reunies pelo menos uma vez nos ltimos 12 meses. Verifica-se um avano na instalao e funcionamento dos Conselhos Municipais de Cultura entre 2006 e 2009, sendo ainda grande o seu potencial de crescimento. (ibge, 2010, p. 61)
Mas como estabelecer a relao entre conselhos de cultura e a questo da diversidade cultural? Em primeiro lugar, necessrio precisar o que estamos aqui chamando de diversidade cultural. O termo composto, conforme chama a ateno Franois de Bernard (2008), comporta duas acepes que, a despeito de parecerem convergentes so, na verdade, complementares e potencialmente contraditrias. Diversidade cultural na acepo latina de diversus tanto nos remete variedade e multiplicidade de formas de expresso cultural, quanto aos opostos, divergentes e contraditrios que tais diferenas inauguram. Ou seja, a diversidade cultural tanto expressa o direito diferena, o direito condio de eu, quanto, e por consequncia disso, desafia a construo do coletivo, dimenso do NS. Da a pertinente percepo de Barbalho (2009, p. 4) referente ao componente tico nesta discusso:
Isto porque a tica no pode viver de princpios universalistas. Ela tem que ser traduzida em especificidades histricas, nas diversidades das vidas humanas em sociedades e em comunidades. Este seu grande desafio: lidar com a igualdade e com as singularidades. A igualdade baseada na premissa de que todos ns somos seres humanos e no coisa. Esse o seu imperativo categrico, universal. Mas tal igualdade se expressa em distintas, e muitas vezes conflituosas, formas. Este seu imperativo histrico: o direito diversidade, diferena. Da porque os elementos ticos tm que ser continuamente renovados.
Em decorrncia, a questo da diversidade cultural nos remeteria, sempre e obrigatoriamente, para mais alm da constatao de nossas diferenas antropolgicas nossos diferentes modos de pensar, sentir e agir tomados como patrimnio cultural para a compreenso das dimenses poltica e interacional que lhe empresta sentidos mais ativos. (barros, 2009) Pensada desta forma, a diversidade cultural no se reduz a uma caracterstica inata das formas de vida e das manifestaes culturais, configurando-se como uma dinmica de interao com a alteridade. Da porque, mesmo como elemento estruturante de identidades referenciais, a diversidade cultural nos convoca sempre ao dilogo, troca e ao respeito mtuo. Portanto, no se conjuga a Diversidade Cultural na primeira pessoa do singular, mas na interseco dos encontros e das trocas entre os sujeitos, conforme o diagrama a seguir sugere: Nesta linha de raciocnio, o desafio de articular a diversidade cultural com modelos de representao e participao no mbito dos Conselhos de Cultura, refere-se sua presena como contexto, como princpio, como prtica e como objeto de deliberaes. Assim fazendo, poderamos analisar de forma cruzada e comparativa, a estrutura, atribuies, composio e o modus operandi dos Conselhos de Cultura luz da trplice dimenso da diversidade cultural antropolgica, interacional e poltica:
Permitiria tambm, analisar como conselhos de cultura, tanto em seus processos, quanto nos resultados de suas aes, reafirmam, ou no, os processos dialgicos que a diversidade cultural demanda para se efetivar. O dilogo multicultural fruto de uma reafirmao de si, permite a interpretao de uma cultura pela outra; o dilogo intercultural, fruto do contato e das trocas permite a fertilizao de uma cultura pela outra; e o dilogo transcultural, resultado da percepo da universalidade, assegura a traduo de uma cultura para vrias outras culturas, decifrando o significado que as une, embora tambm as ultrapasse. (corra, 2005, p. 11) Nesta perspectiva, pensar os conselhos de cultura sob a tica da diversidade cultural significa buscar compreender como em seu duplo papel de instncia de representao e participao direta, que integram e interagem sociedade civil e Estado, as demandas e perspectivas multiculturais, as possibilidades da experincia intercultural, e a emergncia de um modelo transcultural e pluralista se evidenciam.
Para tanto, alguns variveis poderiam ser construdas de modo a se perceber, nas quatro dimenses aqui ressaltadas estrutura, atribuies, composio e o modus operandi; e na dimenso dos resultados de suas deliberaes, como de fato a diversidade cultural se apresenta. A estrutura aqui entendida como o conjunto de meios materiais que facilitam a realizao dos fins de um conselho. Poderiam ser destacadas a existncia, a disponibilidade, a acessibilidade, a qualidade de servios e a infraestrutura para o funcionamento de suas atividades. Considerando as diferenas como dado na composio de tais conselhos, a infraestrutura e os servios deveriam contribuir para a minimizao dos efeitos hierarquizadores das diferentes competncias fsicas, cognitivas e comunicacionais de seus integrantes. Portanto, desde a acessibilidade fsica, passando pela organizao espacial, at chegar existncia e atuao assessorias tcnicas, de servios de pesquisa etc. Quanto s atribuies, dada a dimenso sempre poltica da diversidade cultural, as variveis poderiam revelar a diversificao e efetividade das funes do conselho, sejam elas consultivas, normativas, deliberativas, propositivas, polticas e de gesto. Como nos diversos modelos de conselho de cultura, os aspectos formais e legais respondem de forma ampla ou restrita s suas funes de mediao entre o Estado e a sociedade civil e encontram no grau de institucionalidade uma importante varivel. No que se refere composio, as variveis poderiam revelar o grau efetivo de representao dos diversos setores da sociedade civil, considerando no s as diferenas simblicas e estticas, mas a heterogeneidade dos setores representados, as diferenas de estgios organizativos, e a diversidade de sua representao em termos de gnero, etnia, territorialidade etc. Alm disso, as diferentes competncias, a capacitao para a atuao conjunta em suas diferenas, poderiam compor este indicador.
O modus operandi revelaria, atravs de informaes referentes regularidade de funcionamento, ritos de participao e modelos decisrios como, do ponto de vista de seu funcionamento, os conselhos de cultura, efetivamente configuram espaos de negociao e dilogo entre as diferenas. Em que medida se supera a exclusiva representao corporativa e setorial, ou a produo de falsos consensos, na construo negociada e democrtica das diferenas colocadas em tenso? Por fim, no plano dos resultados, as resolues emanadas dos conselhos, mostrariam a capacidade de interferncia na realidade, o grau de abertura, capilaridade, representao da diversidade cultural. Ou seja, a sua efetiva capacidade de tanto proteger quanto promover a diversidade cultural como espao plural. A anlise da estrutura e da composio dos conselhos poderia ser considerado uma espcie de indicador do grau de acessibilidade e incluso das diferenas no exerccio poltico de participao. J as atribuies, modus operandi e resultados, poderiam indicar a capacidade interacional, dialgica e a efetividade da participao na construo de polticas culturais. Passemos agora a examinar uma realidade concreta. A experincia de Rio Branco, capital do Estado do Acre.
O Conselho Municipal de Polticas Culturais de R io Branco (Ac re)
Um conselho sem presidente, dividido em quatro instncias de participao, onde todo cidado pode ser conselheiro de cultura e, portanto, cogestor das polticas pblicas culturais. Esta a experincia em curso na cidade de Rio Branco. Municpio de 300 mil habitantes, capital do Acre o ltimo estado a ser anexado ao Brasil, na fronteira com Bolvia e Peru. A cidade cresceu e se desenvolveu a partir de seringais s margens do rio, esse o motivo de suas ruas serem to sinuosas: j foram estradas de
seringa, longos varadouros que foram ocupados e transformados por indgenas, negros, europeus, africanos, rabes, nordestinos e outros... H 20 anos, a Fundao Municipal de Cultura Garibaldi Brasil (fgb) responsvel por gerenciar as polticas pblicas municipais nas reas de Arte, Esporte e Patrimnio Cultural, onde se inclui tambm o Turismo. Em 1994 foi criada a Lei Municipal de Incentivo Cultura e ao Desporto (Lei n. 1.324/99), que, at 2007, junto lei que criou a prpria fgb, constitua os nicos instrumentos jurdicos na rea da gesto cultural de Rio Branco. Em 2007, a fgb implantou o Sistema Municipal de Cultura (smc), por meio das Leis n. 1.676/2007 e n. 1.677/2007, resultado do processo de mobilizao e participao da sociedade civil, iniciado em 2005, com a realizao de inmeras reunies e encontros. Segundo Marcos Vinicius Neves, diretor-presidente da instituio, o processo significou, especialmente, a oportunidade de conhecimento e autoconhecimento das manifestaes culturais da cidade e de seus sujeitos, entendido como pr-requisito para a construo do sistema.
preciso que elas [as manifestaes culturais] se reconheam como tal, assim, poderemos tambm reconhec-las. Valorizar a diversidade cultural na prtica, muitas vezes, significa apenas conseguir v-la. (neves, 2008, p. 117)
Quatro mecanismos de gesto da cultura foram criados: Cadastro Cultural, Conselho Municipal de Polticas Culturais, Fundo Municipal de Cultura e Lei do Patrimnio Cultural. No Sistema Municipal de Cultura, os mecanismos esto integrados e se complementam, tendo como objetivo garantir a participao da sociedade civil junto ao poder pblico, permitindo uma experincia de gesto participativa.
O Cadastro Cultural a porta de entrada do smc . Toda e qualquer pessoa fsica residente em Rio Branco e pessoas jurdicas atuantes no municpio podem se cadastrar pelo site da prefeitura (http://www.riobranco.ac.gov.br/v4/), e compor o Cadastro Cultural. O Cadastro est organizado de forma a contemplar diversos segmentos que compem a cultura e as diferentes reas de atuao3 da fgb: I Arte: a) artes visuais; b) msica; c) artesanato e artes aplicadas 4; d) artes cnicas; e) literatura; f ) culturas urbanas; g) audiovisual; h) artes digitais; i) arte educao; j) agente cultural; k) produtor cultural; l) cidados. II Patrimnio Cultural: a) comunidades tradicionais5; b) tradies populares 6; c) culturas ayahuasqueiras 7 ; d) culturas afro-brasileiras em suas diversas manifestaes; e) culturas populares 8; f ) arquivos, museus, salas de memria, centros culturais e colees particulares;
3 A rea de esporte no ser objeto desta anlise. Durante a II Conferncia Municipal de Cultura realizada em 2009, foi aprovada a criao de um sistema para a rea de esportes que est em processo de avaliao e votao na Cmara de Vereadores. 4 Inclui artesos que trabalham com sementes, material reciclado, couro vegetal, madeira, cascas, fibra, cermica, luteria, maquetes, bem como profissionais do artesanato txtil. 5 Segundo os documentos da fgb, as Comunidades Tradicionais so aquelas comunidades consideradas referncias originais da formao da sociedade acreana. Essas comunidades esto localizadas na floresta e no meio rural, como os indgenas, seringueiros e os ribeirinhos. 6 Aqui, a fgb rene pessoas ligadas ao saber e tcnica construdos a partir das experincias populares: tarrafeiros, tacacazeiras, canoeiros, catraieiros, parteiras etc.
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Fonte: Fundao Municipal de Cultura Garibaldi Brasil (2008).
g) historiografia acreana, incluindo produes de outros campos doconhecimento: hemerografia, antropologia, geografia, sociologia etc.; h) patrimnio material; i) patrimnio imaterial; j) turismo; k) jornalismo; l) movimentos sociais; m) cidados.
7 Referente s culturas que fazem uso do ch da ayahuasca. 8 Aqui, a fgb se refere s expresses, grupos e movimentos que traduzem artisticamente as caractersticas e elementos da vida cotidiana das pessoas comuns, como o carnaval, quadrilhas, marujada etc.
O smc de Rio Branco possui uma caracterstica singular: alm de artistas e grupos culturais inclui outras categorias como jornalismo, cidado, pesquisador, o que lhe confere perspectiva de cidadania cultural ampliada. Essa caracterstica aponta para uma concepo de poltica cultural direcionada a toda sociedade, incluindo no s os segmentos tradicionalmente reconhecidos pelas polticas culturais, artistas, produtores e agentes culturais, como tambm fruidores, educadores, movimentos sociais e mediadores. O Cadastro organiza e disponibiliza informaes sobre os fazeres culturais, seus agentes, diretos e indiretos, bem como sobre os espaos, reunindo dados que auxiliam no planejamento e a avaliao da execuo de todas as atividades, programas e projetos da instituio e aqueles da sociedade civil, viabilizados com recursos pblicos. Outra caracterstica fundamental do Cadastro servir de mecanismo que assegura a participao direta de pessoas fsicas e jurdicas no Conselho. Todos com direito a voz e voto, a no ser na Conferncia, onde cidados e usurios do sistema somente tm direito voz. Este direito assegurado a partir da terceira presena consecutiva nas reunies. Ao se cadastrar, o cidado se habilita a inscrever projetos para concorrer ao financiamento do Fundo Municipal de Cul-
tura e Lei Municipal de Incentivo Cultura da cidade, mas especialmente, passa a ter voz e voto nas reunies do Conselho Municipal de Polticas Culturais (cmpc). Suas atribuies esto assim definidas:
Art. 12 - So atribuies e competncias do cmpc: I Representar a sociedade civil de Rio Branco, junto ao Poder Pblico Municipal, no mbito da Fundao Municipal de Cultura Garibaldi Brasil fgb, em todos os assuntos que digam respeito gesto cultural; II Estabelecer diretrizes e propor normas para as polticas culturais do municpio; III Apresentar, discutir e dar parecer sobre projetos que digam respeito: produo, ao acesso aos bens culturais e difuso das manifestaes culturais da cidade de Rio Branco; IV Estimular a democratizao e a descentralizao das atividades de produo, formao e difuso culturais no municpio, visando garantir a cidadania cultural como direito de acesso e fruio dos bens culturais, de produo cultural e de preservao das memrias histrica, social, poltica, artstica, paisagstica e ambiental; V Estabelecer condies que garantam a continuidade dos projetos culturais e que fortaleam as identidades locais; VI Responder a consultas sobre questes normativas relacionadas s polticas culturais do municpio; VII Fiscalizar as aes relativas ao cumprimento das polticas culturais do municpio, pelos rgos pblicos de natureza cultural, na forma de seu Regimento. (rio branco, 2007)
Como se pode perceber, as atribuies so amplas e complexas e conferem carter normativo, consultivo, deliberativo e fiscalizador ao Conselho que se organiza em quatro instncias de participao: Cmaras Temticas, Fruns Setoriais, Comisso Executiva e Conferncia Municipal de Cultura. Esta ltima a instncia mxima. Em seu artigo 18, a lei de criao estabe-
lece que o Conselho no ter presidente. Trata-se, portanto, de um modelo de participao direta e horizontal. O cmpc atua diretamente na gesto do Fundo Municipal de Cultura e da Lei de Incentivo Cultura, mas tambm define projetos e aes propostas no interior das Cmaras Temticas e delibera sobre criao e execuo de todos os projetos e aes da fgb 9 . Cada segmento do cadastro forma uma Cmara Temtica do Conselho. As cmaras so a instncia base e primordial de participao. A rea de Arte possui 12 Cmaras Temticas e a de Patrimnio Cultural possui 13. As cmaras so espaos de dilogo, de pactuao e formulao das polticas pblicas para cada segmento, e se renem pelo menos uma vez por ms sugerindo aes e acompanhando sua execuo pelo governo. 10 As Cmaras Temticas tm autonomia para deliberar sobre seu calendrio de reunies e metodologias. Essa autonomia inaugura um modelo hbrido e dinmico de participao:
As diferentes maneiras como cada Cmara Temtica desenvolve sua experincia coletiva, algumas elegendo o clssico representante, outras elegendo vrios representantes simultneos, outras ainda no elegendo ningum pra nada e fazendo tudo junto e assim por diante. Mas, ainda mais importante, a diversidade, a pluralidade, a multiplicidade em movimento e o melhor: em permanente contato e inter-relao. (neves, 2008, p. 125-126)
9 Como exemplo, podemos citar o programa Pintura As Cores da Cidade, o Show Cantos da Cidade e o projeto Batelo Cultural todos construdos pela fgb com a colaborao de todo o Conselho. Alm disso, as cmaras tambm elaboram atividades especficas prprias, como ser comentado em outra parte deste texto. 10 A estrutura do conselho flexvel e busca acompanhar a dinmica social. Os Fruns Setoriais podem propor e deliberar pela excluso, alterao ou criao de novas Cmaras Temticas.
As deliberaes das Cmaras Temticas so enviadas para a instncia seguinte: os Fruns Setoriais, que representam um espao de articulao dos segmentos para definio de prioridades para as polticas pblicas. Os fruns so compostos por um Colegiado, formado por um representante de cada cmara temtica. Na reunio do colegiado, so apresentadas as prioridades de cada segmento, que so organizadas e levadas para vota-
11 Por capital social entende-se um conjunto de valores ticos, polticos e culturais, que permitem a emergncia de atitudes colaborativas, fruto de uma confiana construda. 12 Outros nveis de avaliao, como faixa etria e questes de gnero e tnica seriam importantes, no entanto, ainda no esto disponibilizados.
o em Plenria . Na reunio da Plenria, encontram-se todos os participantes daquela rea. aqui onde os diferentes segmentos da mesma rea se encontram. No Frum Setorial de Arte, por exemplo, devem se reunir os msicos, os poetas, os arte educadores etc., que antes, nas Cmaras Temticas, se reuniam apenas entre si. Aqui, definem-se as linhas de financiamento de cada rea, de acordo com as diretrizes, prioridades e estratgias de suas respectivas Cmaras Temticas, atravs, por exemplo, do foco e o formato dos Editais do Fundo Municipal de Cultura. Este modelo, ao permitir que a participao seja direta e no vinculada a representaes institucionais e/ou por segmentos, torna possvel a emergncia de novos sujeitos no cenrio das decises sobre a poltica cultural, a ampliao da participao de setores dos movimentos sociais que at ento, consideravam a cultura assunto exclusivo dos artistas, alm de permitir o enquadramento cultural de segmentos que sofrem com o preconceito e discriminao, como os daimistas, que assim, ampliam suas esferas de interlocuo. (neves, 2008) Assim, o Conselho de Rio Branco, procura superar disputas setoriais autorreferentes, se transformando em experincia poltica que favorece uma prtica de participao baseada num capital social coletivo11 . O Conselho permite que categorias de sujeitos ligados a manifestaes tradicionais e contemporneas que antes sequer se conheciam atuem juntos na construo simultnea de alternativas voltadas aos seus segmentos especficos, mas tambm para o coletivo. No quadro a seguir, temos um quantitativo da participao nas diferentes instncias entre 2008 e 200912 :
Instncia do CMPC Cmaras Temticas (Arte, Esporte e Patrimnio Cultural) Fruns Setoriais (Arte, Esporte e Patrimnio Cultural) Colegiados (Arte, Esporte e Patrimnio Cultural) Comisso Executiva Conferncia Total de Participantes
N de Participantes 236 156 28 12 350 350
As diretrizes, prioridades e estratgias definidas nas Cmaras Temticas, organizadas e pactuadas nos Fruns Setoriais so executadas por uma Comisso Executiva, composta por seis representantes (dois de cada rea) da sociedade civil e trs da fgb. Entre as suas atribuies, est a de executar a Lei Municipal de Incentivo Cultura e ao Desporto; gerenciar o Cadastro Cultural; compor a Comisso de Avaliao e Seleo de projetos culturais apresentados ao Fundo Municipal de Cultura, entre outros. Para que se tenha ideia da importncia desta atividade, entre 2005 e 2010 os recursos destinados ao financiamento da cultura passaram de R$ 452.000,00 destinados Lei de Incentivo, para R$ 1.160.000.00, divididos entre incentivo e Fundo Municipal de Cultura, e relacionados a um quantitativo aproximado de mais de 580 projetos. 13 Para agilizar o desempenho de suas atribuies, a Comisso Executiva pode constituir Comisses Externas a fim de realizar pesquisas, estudos, levantamentos de dados e fornecer pareceres, podendo inclusive sugerir a contratao de consultorias especializadas para este fim. (Art.20). A fgb deve garantir toda infraestrutura, suporte tcnico, financeiro e admi-
13 Rio Branco tem uma populao de 300 mil habitantes. O Fundo Municipal de Cultura, funciona desde 2008 com oramento fixo de R$ 300.000,00. O recurso da Lei Municipal de Incentivo Cultura de 3% sob a arrecadao do municpio de iss e iptu. A prefeitura repassou para a fgb, entre 2005 e 2010, de 0,5% e 1,8% do oramento municipal.
14 A construo de uma sede para o cmpc est em curso. 15 Durante o processo de construo do smc, e aps sua institucionalizao, a fgb produz publicaes que consolidam a trajetria e os resultados dos processos do cmpc. Alm disso, desenvolveu um blog de acompanhamento e mobilizao que pode ser acessado em www. culturarb.blogspot. com.
nistrativo ao cmpc, de forma a permitir o desempenho de suas atribuies, conforme o estabelecido nos Fruns Setoriais nas normativas administrativa e financeira. 14 O cmpc tem assegurado pelo art. 31, o direito de usufruir de espaos oficiais nos meios de comunicao, para publicar e divulgar suas resolues e comunicados.15 Alm disso, a participao de tcnicos da fgb em todas as instncias do cmpc tem prioridade sobre as demais que exercem na instituio. A instncia mxima de participao e deliberao do cmpc a Conferncia Municipal de Cultura, onde todas as pessoas, fsicas e jurdicas, inscritas no Cadastro Cultural do Municpio de Rio Branco tm direito voz e voto, exceo do cidado usurio que, nesta instncia, possui apenas o direito de voz. De acordo com a Lei, na Conferncia, realizada bienalmente, feita a avaliao da estrutura e do funcionamento das demais instncias do cmpc, bem como dos demais mecanismos e das diretrizes e prioridades das polticas culturais do municpio. Na conferncia, acontece, ainda, o debate e a aprovao de reformulao dos marcos legais da gesto cultural. O quadro a seguir sintetiza o processo at 2009.
Instncia do CMPC Cmaras Temticas (Arte, Esporte e Patrimnio Cultural) Fruns Setoriais (Arte, Esporte e Patrimnio Cultural) Colegiados (Arte, Esporte e Patrimnio Cultural) Comisso Executiva Conferncia TOTAL
N de reunies realizadas em 2008 e 2009 381 8 20 28 2 439 reunies
Na atualidade, o cmpc de Rio Branco est discutindo e construindo o Plano Municipal de Cultura, instrumento amplo e estvel de gesto de polticas culturais que definir as prioridades para os prximos dez anos. Esta pauta central das Cmaras Temticas convive e se equaciona com pautas especficas, definidas por cada rea, que deliberam sobre demandas e interesses especficos e imediatos. comum a todas elas, a realizao de encontros, fruns e seminrios para o seu segmento, o que revela uma preocupao com a informao e a capacitao de seus membros. Esta realidade exemplifica o processo de integrao e articulao que acontece dentro dos segmentos e suas cmaras e a atuao mais ampla do Conselho. Na avaliao da fgb, este processo vem permitindo que muitos segmentos socioculturais aumentem suas perspectivas e capacidade de reflexo sobre a realidade. Como exemplo, pode ser citado a Cmara Temtica de Culturas Ayahuasqueiras, que realizou o I Seminrio da Ayahuasca em Rio Branco em 2010. A iniciativa se alastrou em outros segmentos, como Msica, que prepara o seu I Frum; o das Comunidades Tradicionais, que est articulando o I Seminrio sobre a questo indgena na cidade. A cmara de Humanidades e Historiografia Acreana est discutindo a produo de uma revista. Entretanto, ao mesmo tempo em que alguns segmentos esto articulados e ensaiam aes mais conjuntas, outros ainda registram poucas reunies e uma forma de participao menos ativa. O segmento de Artes cnicas tem se organizado em grupos de trabalho que discutem processos de formao, criao e manuteno de grupos, processos de organizao social entre outros. J os conselheiros de Artes visuais reivindicam a formao de pblico e espao para exposies. Em Literatura, discute-se programa de formao para criao literria, bem como um programa de criao de editoras populares. Em msica, o gru-
po se dividiu em temas sobre o mercado de msica no Estado, educao musical e organizao dos profissionais do segmento. A Cmara de Culturas Afro-descendentes registra atuao no sentido de se construir mecanismos de gesto com o objetivo de combater o racismo, a discriminao e a intolerncia religiosa. Na Cmara das culturas ayahuasqueiras, uma das preocupaes com do registro do uso ritualstico e religioso da Ayahuasca como patrimnio cultural do Brasil. A Cmara de Culturas Populares, pouco ativa em sua atuao, padece do auto reconhecimento de sua realidade, dada pela heterogeneidade de sua constituio, o que demanda a realizao de um mapeamento das manifestaes para com o registro estabelecer mecanismos de proteo e promoo. Eurilinda Figueiredo, diretora da fgb, cita como alguns dos parmetros utilizados para definir e classificar a qualidade do funcionamento das Cmaras: o nmero mdio de participantes nas reunies, a autonomia da Cmara no sentido de propor pautas e de assumir a mediao das reunies, o envolvimento dos conselheiros no sentido de agregar mais fazedores, companheiros de trabalho, e de lev-los para as reunies. Considerando a capacidade de mobilizao e proposio pode-se representar da seguinte forma a situao de cada rea: Na rea das Artes:
Segmento Artes Visuais Arte Educao Artes Cnicas Literatura Msica Audiovisual Situao Ativa Ativa Ativa Ativa Ativa Parcialmente ativa
Artesanato Agente, Gestor e Produtor Cultural Culturas Urbanas
Parcialmente ativa Pouco Ativa Pouco ativa
Na rea de Patrimnio Cultural:

Segmento Comunidades Tradicionais/ Culturas Indgenas Culturas Ayahuasqueiras Culturas Afrobrasileiras Espaos de Memria Humanidades e Historiografia Acreana Movimento Social Turismo Culturas Populares Comunicao
Fonte: Relatrio da FGB.
Situao Ativa Ativa Ativa Parcialmente ativa Ativa Ativa Parcialmente ativa Pouco ativa Pouco ativa
De acordo com a diretora da fgb, um dos grandes avanos demonstrados pela experincia na capital acreana, como j apontado, o equilbrio entre o esquema de representao e a prtica de participao direta. Segundo Eurilinda Figueiredo (informao verbal)16 este conselho, no preciso que algum represente, cada um vai s reunies, assume seu discurso e a responsabilidade de suas opinies, falando em seu prprio nome. Alm disso, a estrutura flexvel, buscando acompanhar a dinmica social, uma vez que se pode propor e deliberar nos Fruns Setoriais pela excluso, alterao ou criao de novas
16 Entrevista concedida aos autores (2010).
Cmaras Temticas. Figueiredo destaca ainda, o fato de que o Conselho permite ampla e irrestrita participao pblica, j que, que para ser conselheiro, com direito a voz e voto, basta frequentar as reunies da Cmara Temtica correspondente a rea de atuao do fazedor/ativista cultural.
Consideraes f inais
17 [cada] eixo muito mais o resultado da convergncia de interesses e caractersticas socioculturais do que ponto de partida [...]. preciso reconhecer que so reas to diferentes que suas especificidades, mais do que excludentes, so complementares entre si. (neves, 2008, p. 124)
O funcionamento das Cmaras Temticas primordial para o andamento do Conselho e, logo, do smc . um desafio avaliar os trabalhos das cmaras dentro da heterogeneidade do conselho, uma vez que cada cmara temtica expressa no apenas uma dimenso da cultura, mas um modelo, um setor e a sua forma de organizao e expresso, assim, expressa de alguma maneira, a singularidade daquele segmento. Diante disso, o uso de variveis tradicionais, como nmero de participantes e de reunies e as pautas discutidas em cada encontro, devem se somar aos indicadores sugeridos de forma a revelar se e como o Conselho espelha, fomenta e delibera sobre a diversidade cultural. A acessibilidade, o carter inclusivo, a prtica dialgica, a horizontalidade dos processos e a efetividade das decises se apresentam como indicadores importantes. Alm de uma modelo que prioriza a participao direta representao, o Conselho permite uma participao diversificada em mais de um segmento simultaneamente. O que transforma o interesse na participao neste ou naquele segmento, no a expresso de uma representao formal e interesses corporativos, mas a articulao por convergncias. 17 A experincia do cmpc de Rio Branco aponta para transformaes significativas na gesto das polticas pblicas, especialmente por seu carter de democratizao do processo,
na medida em que se configura como conselho deliberativo e, principalmente na priorizao da participao direta. Outra mudana significativa est ligada horizontalizao do acesso ao financiamento que substituiu a prtica de balco, que direcionava a alguns poucos artistas e grupos os apadrinhados todo o recurso disponvel para financiamento de projetos culturais. Depois de criado o smc, o recurso direcionado para a conta do Fundo Municipal de Cultura, cuja gesto feita no mbito do cmpc, num processo que comea nas Cmaras Temticas com a discusso e encaminhamento de propostas, passa pelos Fruns Setoriais (instncia em que os conselheiros deliberam sobre as propostas encaminhadas e decidem quantos Editais, quanto do recurso para cada Edital, qual o limite de recurso por projeto, que tipo de projeto pode ser financiado em cada Edital, quais os critrios de avaliao, alm de definir a composio da Comisso de Avaliao) O processo termina com o acompanhamento dos projetos aprovados, incumbncia da Comisso Executiva, com o suporte de equipe da fgb. 18 Rio Branco nos coloca diante de um modelo dinmico, processual e aberto, onde a participao poltica se sobrepe representao e onde a diversidade cultural, mais que objeto de deliberao, parece se constituir como contexto e matria-prima de sua existncia. Mesmo considerando os limites que a falta de abordagem direta aos conselheiros nos traz na formulao desta anlise, o acesso aos documentos oficiais, memria de funcionamento do Conselho e as entrevistas com os dirigentes da fgb apontam para um exemplo rico de incorporao no s de princpios de proteo e promoo da diversidade cultural, mas da experincia efetiva de articulao de espaos e dilogos multiculturais,
18 Nesse ponto temos falhas decorrentes da nossa falta de estrutura e de pessoal, um dos desafios a ser enfrentado na reestruturao da fgb, afirma a Diretora de Arte da instituio.
interculturais e transculturais. E isso, parece se configurar na riqueza maior da experincia de Rio Branco. A anlise da estrutura e da composio dos conselhos indicam um grau de acessibilidade e incluso significativo de forma a garantir a presena das diferenas culturais no exerccio poltico de participao. As atribuies, modus operandi e resultados apontam para uma capacidade interacional e dialgica e uma efetiva participao da sociedade civil na construo de polticas culturais para a cidade. E isso garante a construo da diversidade cultural como um complexo e contnuo processo de aprendizagem e superao.
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Orient ando a cultur a : o conselho de cultur a do Ce ar nos anos 1 9 6 0 -70

Alexandre Barbalho1
Ao contrrio do que pensa o escritor Josu Montello (1975) quando afirma s existirem dois conselhos estaduais de cultura quando assume o Conselho Federal de Cultura (cfc) em 1967, o de So Paulo e do Estado da Guanabara, o Cear j tinha o seu desde 1961. Acontece que ele no tinha existncia efetiva, o que s viria ocorrer a partir da criao da Secretaria de Cultura do Cear (Secult) em 1966, a primeira secretaria estadual de cultura do Brasil. O Conselho Estadual de Cultura (cec) surge no contexto da lenta constituio de um rgo especfico
1 Professor e pesquisador do Programa de Ps-graduao em Polticas Pblicas e Sociedade da Universidade Estadual do Cear (uece).
para a cultura no governo estadual. Portanto, para analisar sua primeira dcada de existncia, em pleno Regime Militar, faz-se necessrio compreender o surgimento da Secult e a configurao do campo intelectual cearense.
Uma secretar ia e um conselho para os intelectuais
Um campo social qualquer no se reduz a uma populao, a um agregado de agentes interagindo ou cooperando. Como situa Bourdieu (1996a, 1989), para compreend-lo, antes de tudo, necessrio construir suas relaes objetivas constituintes que orientam as possveis foras atuantes no campo. Percebendo a produo cultural dentro da lgica de campo, observamos que certos intelectuais cearenses investem seu capital simblico para deter o controle sobre a produo cultural local. A estratgia utilizada por esses agentes para impor suas vises sobre a cultura a da nomeao oficial, operada pelo Estado, detentor do monoplio da violncia simblica legtima. Assim, podemos entender a agitao destes intelectuais em criar uma secretaria de governo, ou seja, um rgo legtimo de nomeao oficial, para os assuntos na rea da cultura. A criao da Secult pode ser vista como resultado da presso de determinado segmento organizado e respaldado pela sociedade que, dessa forma, consegue como aponta Mendona (1995, p. 72), aparelhar-se dentro do estado em seu sentido estrito. Por outro lado, esta parcela de intelectuais envolvidos com o surgimento da Secult acaba por estabelecer relaes de dependncia com os poderes polticos, apesar de ocuparem posies de destaque na sociedade, inclusive na poltica. No toa que possuem posies homlogas no campo cultural. Podemos ver tambm na criao da secretaria a ampliao da administrao pblica sobre reas, at ento, intocadas. Dessa
3 7 8 alex andr e bar balho
forma, a nova pasta vem reforar a presena do governo estadual na sociedade, somando-se aos setores onde j atua: educao, sade, transporte, habitao etc. Nesse sentido, convm lembrar que o crescimento da burocracia na rea cultural, segundo Adorno (1986), relaciona-se com o aumento do mundo administrado. Se a produo artstica e intelectual cearense passa a ser uma rea sobre a qual incide a exigncia da administrao, isto sinaliza a sua crescente complexidade e adensamento, o que podemos observar nos diversos testemunhos sobre a poca. A professora Mirian Carlos (informao verbal) 2 , que nas dcadas de 1960 e 1970 decidia a programao da Secult, avalia que a criao da instituio resultou da presena dos inmeros intelectuais e artistas e das diversas manifestaes culturais existentes no Cear naquele momento. O que exigia, portanto, um rgo para amparar, estimular e divulgar essa produo. Por sua vez, Haroldo Serra (informao verbal)3 , diretor do grupo de teatro Comdia Cearense e do Teatro Jos de Alencar nos anos 1970, aponta a participao ativa dos intelectuais para a concretizao da Secult. Na sua avaliao, a Secretaria foi uma idia vendida ao governo. A proposta no veio de cima, e sim dos intelectuais que pressionaram para a criao da secretaria. A instituio no foi pensada para atender, apenas, aos objetivos maiores da cultura, mas como um atendimento reivindicao dos intelectuais. O escritor Braga Montenegro (1967), discursando em nome do cec na solenidade de instalao da Secult, lembra que a iniciativa resultado do ambiente propcio criado pelos intelectuais cearenses em mais de um sculo de atividade cultural, no plano erudito. A proximidade entre os intelectuais e os polticos, ou at mesmo a convergncia das duas qualificaes em um s agente, refora a presso para a criao da Secretaria.
2 Entrevista concedida ao autor em 30 de novembro de 1996. 3 Entrevista concedida ao autor em 20 de abril de 1996.
o r i e n t a n d o a c u l t u r a : o c o n s e l h o d e c u l t u r a d o c e a r n o s a n o s 1 9 6 0 - 7 0 3 79
o que deduzimos das observaes do historiador Geraldo Nobre (1979, p. 12, grifo nosso):
A espontaneidade do trabalho criador da intelectualidade provinciana sentia-se comprimida, alm de certa medida, pela falta de recursos, o que levava a confiar na ao governamental no campo da cultura, consciente da indispensabilidade do mecenato oficial para abertura de um horizonte suficientemente amplo s manifestaes do talento e da sensibilidade. Por isso, a idia de um rgo especfico de promoo cultural foi acalentada alguns anos antes de se positivar o interesse das autoridades, no que lhes faltassem inteligncia e convvio com as cincias, as letras e as artes, mas por minguarem os crditos da arrecadao de impostos e taxas geralmente considerados abusivos. Governantes a quem se pode qualificar de cultos em avaliao proporcional s caractersticas de uma grei semicivilizada, o Estado os possuiu em muitas ocasies, porm no se atreveram eles de inovar o aparelho dinamizador da cultura.
A ideia de uma secretaria exclusiva para a cultura surge publicamente pela primeira vez no I Congresso Cearense de Escritores realizado em 1946, que pretende legitimar ou, pelo menos, valorizar a classe dos escritores, tida como a mais sacrificada e a mais esquecida, segundo o romancista e contista Fran Martins (1974). O Congresso objetiva o estudo de todos os problemas ligados aos escritores, em particular do Cear, tendo como escopo central a defesa dos seus legtimos interesses. Uma das 19 teses discutidas e aprovadas no Congresso a apresentada pelo historiador Raimundo Giro e se intitula A necessidade de uma Secretaria de Cultura. Tem-se a o incio da luta para a criao, primeiro, do cec e, logo aps, da Secult.
Giro justifica sua tese pela ausncia de espaos culturais pblicos e pela necessidade de sistematizao da produo cultural cearense:
E a verdade que no possumos bibliotecas seno as particulares, no possumos arquivos documentrios seno os particulares, no possumos museus e colees seno particulares. Vibrao dos homens de pensamento, todos querendo fazer; inrcia do governo, nada querendo fazer [...] Diremos em termos mais claros: as atividades culturais do Cear gritam por uma sistematizao, por um carreamento lgico. A disperso h de ser metodizao. (giro, 1967, p. 222)
Observando a participao da categoria dos escritores cearenses, por meio de seu Congresso, na criao de um espao possvel para o surgimento da Secretaria de Cultura, constatamos o quanto o rgo resulta das posies assumidas por diversos produtores culturais desde os anos 1940. A Secretaria resulta, em grande parte, daquilo que Bourdieu (1996a) denomina de estado de sistema, ou seja, do contexto das possibilidades das posies assumidas, ou potencialmente assumidas, no campo cultural cearense daquele momento. Posies resultantes, entre outros fatores, das relaes de fora entre os agentes e instituies em luta para impor no campo valores relacionados com seus interesses especficos. A primeira reao governamental aos pedidos da intelectualidade cearense vem do governador Paulo Sarasate que, em 1957, comunica Assembleia Legislativa seu desejo de criar um Servio de Cultura, anexo Secretaria do Interior e Justia. O objetivo do Servio dinamizar e desenvolver a evoluo cultural cearense. Para tanto, o rgo ser responsvel pela coordenao de atividades literrias e artsticas, incluindo pesquisas sobre o folclore e a histria cearenses.
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4 Para uma anlise dos aspectos modernizadores dos Veterados, como ficaram conhecidos os dois governos de Virglio Tvora, ver Barbalho (2005).
Na administrao seguinte, o governador Parsifal Barroso cria o Servio Estadual de Educao e Cultura que assume, pela primeira vez, a responsabilidade do Estado de organizar e tombar o patrimnio histrico e artstico cearense. No mesmo governo, a Secretaria de Educao e Sade, onde se encontra o Servio, desdobra-se e origina as Secretarias de Educao e Cultura e de Sade e Assistncia. Nesse mesmo perodo, junto com outros conselhos (de educao, de sade), cria-se o Conselho Estadual de Cultura. Somente no final do governo de Virglio Tvora instituda a Secretaria de Cultura do Cear, por meio da lei n. 8.541, de agosto de 1966. Conhecido por introduzir o planejamento na esfera governamental, Tvora j tinha criado em 1962 a Superintendncia do Desenvolvimento Econmico e Cultural do Cear 4 . No governo seguinte, Plcido Castelo, assessorado por Mozart Soriano, que participou do Congresso de Escritores, concretiza a lei e nomeia Raimundo Giro como Secretrio de Cultura. Com a posse do ttulo de Secretrio de Estado, Giro passa a deter um capital simblico e social garantido pela autoridade reconhecida do poder estatal (bourdieu, 1996b, 1989). Vale salientar que o governador membro do Instituto Histrico e Geogrfico do Cear (ihgc) e autor de pesquisas sobre assuntos regionais. Da sua afinidade com os intelectuais e a defesa de uma entidade cultural em seu governo ainda quando era candidato:
O prximo governo dar aos homens de cultura do Cear o mximo que puder, a fim de que tenham meios e modos de realizar seus estudos e pesquisas, editar seus livros, manter seu intercmbio de idias, sem as peias das carncias, porque povo culto povo feliz e eufrico. A cultura do esprito, ao lado do poderio econmico, bsica na projeo e prestgio de um povo no concerto dos outros povos. E quando falo de cultura, refiro-me cultura integral - a cul-
tura cientfica, envolvendo a tcnica, a cultura literria, a filosfica e a artstica. (castelo apud nobre, 1979, p. 18-19)
A fala do futuro governador indica bem a concepo elitista de cultura movendo os interesses governamentais. Junto ao elitismo est a ideia evolucionista de produo cultural: desenvolver a cultura cearense para que saia do estado de grei semicivilizada em que se encontra. Em seu discurso de posse, Plcido Aderaldo Castelo ressalta a importncia de se incentivar o desenvolvimento do nosso patrimnio cultural, que passa naquele momento por um perodo de admirvel florescncia. Devemos lembrar que a ideia de criao de novos rgos governamentais no bem vista pela populao com medo de que estes aumentem o errio pblico e, por conseguinte, os impostos ideia que se torna ainda mais perigosa no caso da cultura. Dessa forma, Raimundo Giro qualifica como arrojada a atitude de Plcido Castelo ao criar um espao para os homens da cultura: os cientistas, os literatos e os artistas. Tal como ocorreu com a gerao modernista mineira, que teve acesso ao poder durante o Estado Novo por suas aproximaes com Capanema5 , a intelectualidade cearense ps-64 tambm faz valer seu intimismo com o poder. Com um governador colega de instituio intelectual (ihgc), os intelectuais cearenses veem garantida a instalao de rgos especficos (cec e Secult) para tratarem de seus assuntos na esfera governamental.
5 Para acompanhar a trajetria de Capanema em Minas Gerais e sua relao com os intelectuais da rua Bahia ver Schwartzman (1982).
Dois conselhos, uma s atitude: a integrao do Cear com o Brasil
Os representantes que podem compor o CEC, segundo o artigo que o regulamenta, sero recrutados da Universidade Fe-
deral do Cear, do Instituto Histrico e Geogrfico do Cear, da Academia Cearense de Letras, do Instituto do Nordeste, da Associao Cearense de Imprensa, da Associao Cearense de Escritores e de outras entidades que concordam em colaborar com o governo j que os conselheiros no receberiam nenhuma remunerao por suas contribuies. Para Geraldo Nobre, faz parte da poltica geral do governador Parsifal Barroso criar rgos consultivos para cada rea do executivo, seguindo, o que parece, uma orientao geral da administrao pblica na poca. Contudo, como foi dito, o cec no consegue efetivar-se, mesmo quando empossa seu primeiro conselho em 1965, cujo presidente o historiador Raimundo Giro, representante do ihgc . Segundo Nobre (1979, p. 16), a causa da inoperncia do cec est na sua prpria estruturao, resultado da imaturidade do Estado no trato com a cultura:
Embora vlida a idia da criao do Conselho Estadual de Cultura, e mesmo oportuna, o Governo incorrera em inexperincia ao prever um rgo fundamentalmente voltado para a representatividade de associaes literrias, ou acadmicas, e cujo papel se resumiria em atividade de coordenao, ou em debates inconseqentes. A indeterminao do nmero de conselheiros, alm da indiscriminao das finalidades e, sobretudo, a falta de uma estrutura, constituam, de antemo, causas da inocuidade daquela providncia, que, nem por isso, deixava de constituir uma significativa tomada de posio do Governo.
Dessa forma, o cec s exerce funes a partir de 1966, ao lado da Secult, quando so fixadas sua organizao e sua competncia. A existncia da secretaria o que, na realidade, d aval ao Conselho. O cec, nesse novo contexto, passa a funcionar como rgo de assessoria e de planejamento, alm de servir como elo de ligao com as demais entidades culturais do esta-
do, legitimando a atuao da Secult, como revela o secretrio de cultura Raimundo Giro (1967 apud nobre, 1979, p. 20) em seu discurso de posse:
A nossa confiana refora-se com o saber que a obra a realizar em grande parte atribuda ao Conselho de Cultura, com as especficas atribuies de apreciar as questes ou assuntos relacionados com a Cultura e as atividades culturais; de elaborar o plano geral dessas atividades e as tursticas em nosso Estado; de cooperar com as entidades culturais, com a Universidade Federal do Cear e com os rgos de divulgao escrita, falada e televisionada, a fim de obter-se maior estmulo e desenvolvimento da Cultura nordestina, especialmente a cearense, e, por fim, incentivar a criao de novas entidades culturais e de modo geral fomentar a difuso e a popularizao da cultura.
Segundo Geraldo Nobre, o estatuto final do Conselho segue as linhas gerais do cfc, o que bem prprio do esforo dos governos militares ps-64 em integrar as polticas estaduais de cultura com a nacional. Criado em 1966, com sesso inaugural aberta pelo prprio presidente Castelo Branco, o Conselho Federal de Cultura (cfc), vai desempenhar um papel fundamental no esforo de integrao cultural da Nao. O cfc rene intelectuais renomados, de perfil conservador, escolhidos entre instituies consagradas, como o Instituto Histrico e Geogrfico Brasileiro e a Academia Brasileira de Letras. Intelectuais bastante prximos ao poder e que participam ativamente, inclusive, da criao do Conselho, como podemos deduzir do testemunho de Josu Montello (1975, p. 18, grifo nosso), um de seus fundadores e primeiro Presidente:
Se hoje existe o Conselho Federal de Cultura, com uma larga folha de servio cultura nacional [...] isto se deve [...] ao fato de eu ter me sentado como secretrio geral da Academia Brasileira de Letras, ao lado do Presidente Castelo Branco [...] Desde 1962, quando foi criado o Conselho Federal de Educao, eu me vinha batendo pelo outro Conselho, na diviso natural das duas reas do Ministrio da Educao e Cultura. Em 1964 voltei a prop-lo ao Ministro Flvio de Lacerda. Em 1966, j tendo sentido na carne, como diretor do Museu Histrico, que as verbas do Ministrio tendiam a ser concentradas nos setores da Educao, aproveitei a vizinhana do Presidente Castelo Branco para lhe sugerir, teimosamente, a criao do Conselho Federal de Cultura [...] Mais tarde, integrando o Grupo de Trabalho da Reforma Administrativa [...] consegui incluir na nova estrutura do Ministrio o Departamento de Assuntos Culturais, a fim de estabelecer a dicotomia necessria: de um lado, o Conselho, como rgo normativo; de outro, o Departamento, como rgo executivo.
O alcance da ao do cfc bastante amplo, segundo a descrio de Manuel Digues Jnior (1977, p. 42), intelectual ligado ao Departamento de Assuntos Culturais do mec:
O cfc [...] um rgo de deliberao coletiva, com a finalidade de formular a poltica cultural, baixar diretrizes e normas necessrias sua execuo e prover medidas para efetivar sua implantao. Pode ainda o Conselho conceder auxlio financeiro a instituies de cultura, pblicas ou privadas, de utilidade pblica, visando a contribuir para a preservao do patrimnio cultural, o incentivo criatividade no campo das letras, das artes e das cincias humanas, a difuso de cultura brasileira acumulada, e a educao profissional com o objetivo de formar recursos humanos especializados necessrios preservao e difuso do patrimnio cultural.
Assim, a criao do cfc corresponde necessidade do Regime de elaborar uma determinada viso de cultura mais ade-
quada aos seus interesses. Em outras palavras, a funo do cfc pode ser entendida como a de defesa da cultura legtima segundo a tica estatal contra seus concorrentes capazes de motivar prticas contestatrias. Os intelectuais reunidos em torno do cfc optam por trabalhar dentro de um plano nacional, entendido como a melhor forma de divulgar a cultura legtima para todo o pas, como aponta a elaborao das Diretrizes para uma Poltica Nacional de Cultura em 1973. As Diretrizes foram fundamentais no longo processo de gestao que resultaria na Poltica Nacional de Cultura (pnc) dois anos depois. Podemos acompanhar a preocupao do Conselho com a criao de um plano nacional de cultura atravs da imprensa, como neste editorial do jornal O Povo:
Segundo se divulgou, o primeiro passo do Ministro Jarbas Passarinho aps receber o relatrio do Conselho Federal de Cultura, propondo as linhas mestras de uma poltica cultural para o Brasil, seria manter [...] entendimentos com o Ministro da Fazenda, Sr. Delfim Neto, com a finalidade de estudar a criao do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Cultura. Sem recursos mais ou menos abundantes no possvel coisas como estas, previstas no Plano Nacional de Cultura [...] Da a necessidade de um Fundo de Cultura, que englobe recursos federais, estaduais e particulares (onde esto os mecenas?) para financiar esse intenso trabalho que se destina a dar ao nosso pas uma forte personalidade cultural ao lado de sua j fortalecida personalidade econmica.
No sem razo, Gabriel Cohn (1984, p 88) conclui que o Conselho representa as foras de retaguarda do Estado na luta do campo cultural da poca:
6 Afonso Arinos (1971, p. 3), um de seus membros mais atuantes, definiu o Conselho como uma espcie de Senado da cultura nacional. J o Conselheiro Josu Montello classifica o Presidente do Conselho Artur Csar Ferreira Reis como representante da aristocracia de uma nao e ressalta sua natural capacidade de mandar. 7 Nas palavras de Giro (1968, p. 5) Os componentes do Conselho Federal [...] so pessoas de mais inconteste expresso cultural de nosso Pas, e tal foi o cuidado no escolh-los que dificilmente se poder distinguir algum deles entre os demais no que toca ao valor intelectual e projeo que tem no cenrio da Cultura do Brasil.
Esse esforo, que ganhava corpo nas reunies fechadas do Conselho Federal de Cultura do mec, representava uma espcie de ao de retaguarda daquilo que [...] se poderia chamar de operao do Estado na rea cultural, enquanto na linha de frente se travava uma batalha mais rdua para desbaratar as foras adversrias e neutralizar a sua produo, com vistas a assumir o controle do processo cultural no passo seguinte. A censura e a interveno nas instituies culturais tm a ver com essa face mais visvel, apesar de tudo, de uma ao que, no entanto visava mais fundo.
Para elaborar sua ao de retaguarda na cultura, o Estado precisa contar justamente com pensadores que respaldem sua ao estatal. Estes so os intelectuais conservadores que desde o incio apiam o Regime e que, reunidos, passam a atuar no cfc 6. Estudando o cfc, Maria Madalena Quintella (1984) percebe nessa instituio uma formao com caractersticas de grupo social, ou seja, pessoas reunidas no s burocraticamente e aleatoriamente em torno de um trabalho, mas que possuem unidade e coeso interna. Um grupo, aponta Quintella, define-se quando seus membros formam uma unidade. No caso de possveis divergncias internas, elas cederiam a uma homogeneidade dominante quando em conflitos com outros grupos ou interesses externos. Nesse sentido, o principal elemento unificador do cfc a reverncia ao passado, legitimando e explicando a ao presente e respaldando a posio de intelectuais dentro do Conselho. O forte apelo ao passado, com um vis conservador, fundamental na prpria direo que o cfc d sua concepo de poltica cultural7. Com isso, o Estado alcana tambm uma continuidade com o passado, e o Golpe apresenta-se no como uma ruptura, mas como a continuao com as razes de um pensamento j estabelecido sobre a cultura nacional, principalmente nos anos do Estado Novo. Ou seja, funo desses intelectuais traarem um passado brasileiro propcio ao regime militar e transform-lo em tradio.
Na solenidade de transmisso da presidncia do Conselho em 1976, o Ministro Ney Braga (1977, p. 19-20) situa o papel desempenhado pelo cfc:
Este Conselho tem oferecido ao pas uma valiosa e fecunda contribuio. Apoiando uma poltica nacional que se afirma todos os dias, o Conselho Federal de Cultura revela a viso prospectiva dos que o integram, ao proteger as nossas mais srias manifestaes, tanto as de origem popular como as de criao erudita [...] o Conselho est promovendo a ascenso cultural do homem brasileiro, cordial, espirituoso, inventivo.
Essa orientao do cfc, por sua vez, corresponde aos objetivos da Ideologia de Segurana Nacional elaborada pelo Regime Militar. A preocupao dos militares com o nacionalismo tem como perspectiva uma nao integrada cultural e politicamente. Como situa Marilena Chau (1986), a Mitologia Verde-Amarela, sempre re-trabalhada pelas elites brasileiras de acordo com o contexto, assume naquele momento o lema proteger e integrar a nao. De fato, o Estado brasileiro preocupa-se em criar uma rede de comunicao ligando todo o pas, ao mesmo tempo em que a indstria cultural cresce num ritmo vertiginoso, principalmente nos anos 1970. Com isso, pretende alcanar uma uniformidade nas informaes que circulam no territrio e padronizar a cultura e seu consumo diante das diversidades regionais. Pode-se dizer que a integrao nacional se constitui em polticas culturais do estado para o Estado. O conceito de integrao nacional, determinante na Ideologia de Segurana Nacional, como aponta Renato Ortiz (1985), funcionaliza a cultura como cimento de solidariedade orgnica da nao. Com essa orientao, desenvolve-se uma poltica cultural que procura trabalhar as inevitveis diferenas regionais no mbito de ao maior dos objetivos nacionais.
Uma forma encontrada para viabilizar a unificao da poltica cultural a promoo de encontros nacionais de cultura, dos quais participam representantes culturais de todos os estados da federao. No Encontro de Secretrios de Cultura realizado em julho de 1976 em Salvador, o tema central , sugestivamente, Poltica integrada de cultura. O que leva o Ministro da Educao e Cultura Ney Braga a afirmar em seu discurso que o evento refora a construo da Cultura Nacional. Cultura homognea em sua essncia, diversificada pelas contribuies recebidas, em constante transformao e, ao mesmo tempo, fiel e leal ao passado. Raymundo Moniz de Arago (1976, p. 37, grifo nosso), ento presidente do cfc, declara na abertura dos trabalhos do Encontro:
A tarefa de preservar e acrescer continuamente o nosso patrimnio cultural incumbe a todos, mas as aes a compreender, tm que ser aditivas, articuladas e harmnicas, orientadas e coordenadas segundo a poltica que o Governo Federal vem de definir ou fixar. Em ltima anlise, o que se pretende a conjugao de esforos [...] num grande Sistema Nacional de Cultura. No foi esquecida a delicada questo da cultura brasileira tomada em sua dupla dimenso; a regional e a nacional, por forma que se logre a integrao e do mesmo passo a preservao do que especificamente nacional, uma vez que o almejado a unidade e no a uniformidade.
Como podemos notar, o tom da unidade cultural e, portanto, nacional, perfila os discursos do Encontro Nacional de Cultura. Nos trabalhos reunidos no documento Concluses do Encontro de Secretrios de Cultura - 1976, Miguel Reale, relator do 5 Tema, Integrao regional da cultura, prope caracterizar culturalmente as regies brasileiras sem, contudo, fracionar a unidade de cada estado ou territrio. Percebemos a a preocupao com a unidade at no contexto interno de cada regio.
Por sua vez, Reale pergunta quais as condies mais adequadas para o planejamento de intercmbio cultural entre as regies, pois, tratando-se de identidades estaduais e regionais, necessrio sempre fazer o vnculo com a nacional. O vnculo entre identidades estaduais e identidade nacional assunto do 6 Tema, tendo como relator Manuel Digues Jnior: Regionalizao e interregionalizao cultural . Respondendo ao apelo do Presidente Geisel por um federalismo solidrio, Digues prope oferecer ao governo a cultura unida, a solidariedade entre a Unio e os estados num mesmo trabalho de desenvolvimento cultural. O relatrio final do Encontro, redigido por Digues Jnior (1976, p. 270), conclui, a partir de todos os documentos apresentados:
Os documentos que aqui foram discutidos refletiram sempre esta preocupao: a de que um caminho comum pode ser encontrado; e neste caminho, o que regional pode somar-se e pode multiplicar-se no contato entre regies; e finalmente chegar ao nacional - j agora como expresso perfeita da mesma identidade cultural atravs da personalidade nacional traduzida justamente por essa diversidade que, ao invs de chocar-se, pode somar. O Brasil - pode repetir-se sempre a idia - uno justamente pela diversidade.
Os encontros nacionais de cultura esto inseridos naquela busca dos militares em alcanar o monoplio de interpretao do pas, apontada por Octavio Ianni quando afirma que a doutrina de Segurana Nacional resulta numa submisso da sociedade ao poder do Estado, sendo este quem estabelece o cidado e, logicamente, a sociedade civil:
intolervel para o governo que se proponham interpretaes e solues diversas ou contrrias quelas adotadas oficialmente. O Estado detm o
monoplio da nica interpretao que ele prprio considera vlida para o conjunto da sociedade. Essa interpretao, pensam os governantes, prescinde de outras. O que no se situa no mbito da doutrina de segurana e desenvolvimento pode ser intolervel ou reprimido [...] Mesmo porque esse Estado precisa alimentar-se da falsa idia de estabilidade social e poltica, da perenidade do presente. Esse Estado pressupe a cristalizao do status quo. (ianni, 1978, p. 217-218)
8 Publicadas em O povo, em 27demaro de 1973.
Dessa forma se compreende o porqu do poder federal incentivar a criao de conselhos estaduais de cultura. Ao fim do mandato de Josu Montello, como presidente do cfc em 1968, j existem conselhos em quase todos os estados brasileiros. Tal realidade possibilita uma reunio nacional de conselhos de cultura para levantar as condies culturais do pas. Comentando o I Encontro Nacional de Conselhos Estaduais de Cultura, Raimundo Giro (1968, p. 5), ento secretrio de cultura e presidente do Conselho Estadual de Cultura (cec), revela o carter normativo do Encontro ao afirmar que voltava do encontro com uma grande soma de ensinamento e orientao e com as informaes e coordenadas indispensveis movimentao das atividades culturais o que indica o esforo em traar uma meta em comum para as polticas culturais estaduais e nacional. No documento elaborado em 1969 pelo cfc propondo uma poltica nacional de cultura, os conselhos estaduais seriam consultores do Conselho Federal, alm de orientar e executar os programas locais. Nas Diretrizes para uma Poltica Nacional de Cultura de 1973, tambm elaboradas pelo cfc, consta que uma das medidas para viabilizar o Plano estimular o funcionamento dos conselhos estaduais e municipais de cultura existentes e articular a criao destes conselhos onde ainda no existem. As Diretrizes preveem, ainda, a criao de casas de cultura em cidades de influncia regional8 .
Os contatos entre o cec e o cfc so to prximos que chegam ingerncia do segundo sobre o primeiro. Nobre afirma que para receber verbas federais e assim viabilizar o Plano de Cultura do Estado, o cec tem que aprovar um projeto de reformulao do Plano feito a partir de sugestes vindas do Conselho Federal. O cfc indica tambm nomes para ocupar cargos no Conselho Estadual, como o caso de Mrio Barata, indicado para ser o representante da rea de Folclore e Turismo. A exemplo de seu congnere federal, o cec formado por intelectuais conservadores, representantes de instituies consagradas da cultura cearense. O conservadorismo do grupo pode ser observado na sua viso de histria e patrimnio, uma viso personalista e de exaltao do heri e do grande vulto. Nesse sentido, revelador o fato da primeira sede do Conselho ter sido a casa onde nasceu o presidente Castelo Branco comprada para abrigar o rgo e homenagear o ilustre militar e estadista, nas palavras de Geraldo Nobre. Pensando como Quintella em seu estudo mencionado, percebe-se tambm no cec a formao de um grupo social. Podemos deduzir essa afinidade, mesmo com discordncias eventuais, atravs do relato de Dalva Stella (informao verbal) 9:
No primeiro, no segundo e no terceiro Conselho de Cultura, havia um respeito profundo entre as pessoas [...] A discusso tinha sempre um carter de muito respeito. Eram pessoas de honorabilidade, de elegncia, em termos de respeito aos outros. Tanto que as discusses, por mais acaloradas que fossem elas, tinham sempre um desfecho muito amigvel [...] Mesmo que o Conselho no tivesse uma atuao de mais fora, mas ele tinha respeito e prestgio.
9 Entrevista concedida ao autor em 18 de outubro de 1995.
O escritor Braga Montenegro (1967, p. 230-231), membro do cec, em discurso proferido na implantao da Secretaria de Cultura, assim define seus colegas de entidade e o conceito de cultura do Conselho:
Antropologicamente, a cultura progressiva quanto mais aberta a aculturaes e mais se identifica com duas presenas essenciais - a inspirao do passado e a evoluo para o futuro. Assim nos ensinaram, assim a entendemos, assim, supomos, foi compreendida pelos idealizadores dos estatutos do Conselho de Cultura. Pessoas da mais elevada categoria intelectual, cientfica e artstica, em nosso meio, foram escolhidas para lhe compor os diferentes rgos, na qualidade de titulares ou suplentes.
Mas ningum melhor do que o secretrio de cultura Raimundo Giro (apud nobre, 1979, p. 20) para definir seus companheiros na administrao oficial da cultura:
A maneira como foi constitudo esse Conselho, com a solidariedade de nomes que, sem a menor restrio, so altas expresses de nossa vida cultural, vale por solcito aval das atitudes que vamos tomar. bem um Arepago de nobres talentos, e a sua escolha enche-nos de orgulho e da certeza de que sero pelos Srs. Conselheiros suprimidas as nossas deficincias intelectuais.
Observando nos discursos de Stella, Montenegro e Giro, termos como respeito profundo, pessoas de elevada categoria, altas expresses culturais, nobres talentos, entre outros, percebemos os mesmo elementos encontrados na pesquisa de Quintella (1984, p. 121) sobre a identidade intelectual entre os membros do cfc:
Na anlise do discurso dos informantes so encontrados certos termos que nos parecem indicadores de uma identidade assumida entre pares. comum encontrarmos, no estudo de grupos sociais, formas de nomeao de indivduos que por seu sentido e contexto de emprego delimitam as fronteiras de um grupo provido de determinado ethos [...].
Se o campo um espao de relaes de poder, na cultura a disputa gira em torno da competncia de legitimar os produtos artsticos. Dessa forma, a Secretaria de Cultura deve ter o respaldo de conselheiros reconhecidos como detentores desse poder legitimador. O que obtido com o processo de composio do Conselho atravs de listas trplices pedidas s entidades respaldadas de cada rea: msica Conservatrio de Msica Alberto Nepomuceno; literatura Academia Cearense de Letras; folclore Comisso Cearense de Folclore etc. Os nomes so enviados e escolhidos pelo Governador que, quando no tem conhecimento de quem a pessoa mais adequada, consulta o Secretrio de Cultura. Analisando a primeira composio do Conselho, observamos que dos 12 conselheiros (titulares e suplentes), apenas cinco no pertencem ao Instituto do Cear e/ou Academia Cearense de Letras. Sendo que destes, um vem das artes plsticas e trs da msica, reas fora do alcance das duas entidades referidas. Mesmo assim, estes cinco representantes esto ligados a outras instituies tradicionais da cultura cearense, como o Conservatrio de Msica e a Universidade do Cear. Essa forma de composio afirma a ideia de grupo social para o Conselho Estadual de Cultura na medida que aproxima pessoas de mesmos interesses e mesmos princpios de viso, elementos centrais, segundo Bourdieu (1996a, p. 51), para a consagrao de um grupo:
Dito de outro modo, o trabalho simblico de constituio ou de consagrao necessrio para criar um grupo unido (imposio de nomes, de siglas, de signos de adeso, manifestaes pblicas etc.) tem tanto mais oportunidades de ser bem-sucedido quanto mais os agentes sociais sobre os quais ele se exerce estejam inclinados - por sua proximidade no espao das relaes sociais e tambm graas s disposies e interesses associa-
dos a essas posies - a se reconhecerem mutuamente e a se reconhecerem em um mesmo projeto (poltico ou outro).
10 Acervo do Museu da Imagem e do Som do Cear, fita n. 365.
mantida, dessa forma, uma certa homogeneidade na administrao cultural do Estado com o auxlio desses intelectuais conservadores. Analisando as reunies do Conselho, percebemos a cordialidade e a mtua admirao entre os membros do Conselho. A sesso de 11 de novembro de 1981, mesmo que fora do recorte temporal deste artigo, serve para ilustrar o ritual. Mozart Soriano (informao verbal)10 presta uma homenagem aos 100 anos de nascimento de lvaro Weyne. Depois da conferncia, o presidente da sesso encerra a solenidade da seguinte forma:
A Presidncia se sente altamente contentada por vrios motivos, e, principalmente, por ter sido a palestra, como disse o prprio orador, feita no sentido de alegria. No foi um tipo de homenagem em que o sentimento vai s lgrimas. O sentimento vai alegria, concordando com a personalidade da pessoa que ns estamos reverenciando no dia de hoje, que foi o que eu sempre digo que est se perdendo hoje, o homem cordial, era o tipo cordial brasileiro, o tipo cordial cearense. Ns estamos satisfeitssimos.
A fala aponta para a louvao do homenageado e do homenageador e acaba por homenagear o povo brasileiro, em especial o cearense, por sua cordialidade, sentimento essencial em qualquer formao de grupo. A diretriz geral de ao da Secretaria de Cultura traada pelo Conselho. O prprio presidente do Conselho o Secretrio de Cultura. Contudo, como aponta Nobre, os conselheiros ressentem a falta de operacionalidade do cec e de sua indefinio regulamentar. Em 1971 criada uma comisso para reformar a regulamentao do rgo com o intuito de definir melhor seus objetivos, mas at 1976, quando termina o levantamento de Nobre, a tarefa no se concretiza.
O papel do cec seria o de aprovar as atividades propostas pelo Secretrio e propor atividades Secretaria, alm de colaborar no contexto local com o Conselho Federal. Assim consta no artigo 3 do decreto que constitui o Conselho de Cultura em 1966:
Compete ao Conselho de Cultura o estudo e proposio de programas relacionados com a defesa do patrimnio cultural do Estado e promoo e difuso da Cultura em geral [...] para tanto incumbindo-lhe, especificamente: I - apreciar as questes ou assuntos relacionados com a Cultura e as atividades culturais que lhe sejam afetas pelo Secretrio Presidente ou por proposta ou sugesto de qualquer dos seus membros; II - elaborar o plano geral das atividades gerais e tursticas do estado, para a aprovao do respectivo Secretrio de Cultura, requisitando para isso dados, informaes e sugestes das vrias Divises do Servio do Patrimnio Cultural e do Servio de Difuso da Cultura, por intermdio das chefias destes; III - acompanhar as atividades dos Servios do Patrimnio Cultural e de Difuso da Cultura [...]; IV - cooperar, na medida de suas possibilidades e recursos com as entidades culturais existentes no Estado [...] a fim de obter-se maior estmulo e desenvolvimento da cultura nordestina, especialmente a cearense; V - incentivar a criao de novas entidades culturais e de modo geral fomentar a difuso e a popularizao da cultura (Aspectos, 1967, p. 239).
A exemplo do que ocorre no cfc, as atividades do Conselho Estadual so distribudas em cmaras de trabalho. No incio, o Conselho possuiu seis setores culturais: cincias naturais, cincias sociais, literatura, artes plsticas, artes de movimento e msica. E o mandato dos conselheiros vlido por dois anos. Nos anos seguintes, a estrutura do Conselho sofrer algumas modificaes, como a criao de novos setores (patrimnio histrico e artstico; folclore e turismo).
Breve concluso
Atravs de seu estatuto e da sua organizao, englobando amplos setores da intelectualidade cearense, podemos concluir que o cec funciona como elemento de legitimao das atividades da Secretaria de Cultura dentro do campo cultural e poltico. Como lembra Mendona (1995), a busca do consenso necessita da nica fora capaz de unificar e organizar os agentes sociais em constante luta (explcita ou latente): a cultura. Da que o cec, legitimando a Secretaria de Cultura, permite a esta criar em torno de si, mas tambm para o restante do poder estatal, um grau de aceitao por parte de amplos setores sociais. Por sua vez, o cec funciona como mais um espao de reco-nhecimento para os intelectuais conservadores, ao lado do Instituto Histrico e da Academia Cearense de Letras. Em outras palavras, o cec e a Secretaria de Cultura mantm entre si uma estreita relao em que um refora e legitima o outro, apontado para a circulao da cultura em um espao fechado e elitista.
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Este livro foi composto na edufba por Alana G. Carvalho Martins e Gabriela Nascimento. O projeto grfico foi desenvolvido no Estdio Quimera por Ians Negro com o auxlio de Inara Negro para a edufba , em Salvador. Sua impresso foi feita no setor de Reprografia da edufba . A capa e o acabamento foram feitos na Bigraf, em Salvador. A fonte de texto dtl Documenta. As legendas foram compostas em dtl Documenta Sans, famlia tipogrfica projetada por Frank Blokland. O papel Alcalino 75 g/m. 1.000 exemplares.
O projeto Polticas Culturais, Democracia e Conselhos de Cultura busca investigar, estimular debates e subsidiar a atuao democrtica dos conselhos no campo das polticas culturais. Ele congrega: uma pesquisa, um seminrio e diversos produtos, dentre eles este oitavo livro da Coleo CULT. O projeto resulta da cooperao entre o Ministrio da Cultura, o Centro de Estudos Multidisciplinares em Cultura (CULT) e o Programa Multidisciplinar de Ps-Graduao em Cultura e Sociedade (Ps-Cultura) da Universidade Federal da Bahia.

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