CAPTULO 5

Uso de indicadores para exigir responsabilidad en materia de derechos humanos

Los indicadores estadsticos son un poderoso instrumento en la lucha por los derechos humanos. Permiten que las personas y las organizaciones, desde los activistas de base y la sociedad civil hasta los gobiernos y las Naciones Unidas, distingan los actores importantes y les exijan responsabilidad por sus acciones. Por esa razn, la formulacin y el uso de indicadores en el mbito de los derechos humanos se ha convertido en una nueva esfera de la promocin. Juntos, los gobiernos, los activistas, los abogados, los estadsticos y los especialistas en el desarrollo estn abriendo nuevos caminos en el uso de las estadsticas para propiciar cambios en las opiniones, las polticas y las prcticas. Los indicadores se pueden usar como instrumento para: Formular mejores polticas y vigilar los progresos realizados. Determinar los efectos no deseados de leyes, polticas y prcticas. Determinar qu actores estn influyendo en la realizacin de los derechos. Poner de relieve si esos actores estn cumpliendo sus obligaciones. Advertir de antemano posibles violaciones y poder adoptar medidas preventivas. Fortalecer el consenso social respecto de decisiones difciles que deban adoptarse frente a la limitacin de recursos. Sacar a la luz cuestiones que han sido desatendidas o silenciadas. FOMENTO DE LA RENDICIN DE CUENTAS Durante los ltimos 20 aos la exigencia en aumento de que los principales actores reconozcan su responsabilidad en todas las esferas de la vida pblica han dado lugar a nuevos procedimientos. Por muchas vas se estn estableciendo procedimientos oficiales de rendicin de cuentas para que los actores acepten su responsabilidad por las consecuencias de su accin o inaccin respecto de los derechos humanos, cooperen proporcionando informacin y estableciendo el dilogo y respondan adecuadamente a los reclamos formulados. En el plano nacional, los procedimientos de

rendicin de cuentas se han fortalecido enormemente en muchos pases mediante el reconocimiento constitucional de los derechos humanos y el establecimiento de instituciones nacionales de derechos humanos y otros mecanismos conexos, como las oficinas de ombudsman (defensores o mediadores) y comisionados contra la discriminacin. En el plano internacional, cada vez ms los Estados han tenido que rendir cuentas ante las Naciones Unidas y mecanismos regionales, con arreglo a los tratados ratificados por los pases y procedimientos especiales de aplicacin general, como los relatores especiales, en virtud de la Carta de las Naciones Unidas. Sin embargo, no se exige responsabilidad slo por medio de esos mecanismos oficiales. Poco a poco est surgiendo una gran diversidad de tcnicas para lograr que otros actores, incluidas las empresas, las organizaciones no gubernamentales y actores multilaterales como el Banco Mundial, la Organizacin Mundial del Comercio, el Fondo Monetario Internacional y los organismos de las Naciones Unidas, reconozcan en medida mucho mayor su obligacin de rendir cuentas. El desarrollo de los procedimientos de rendicin de cuentas crea nuevas e importantes oportunidades de reunin de informacin. Al ratificar los tratados de derechos humanos los Estados se comprometen a presentar informes sobre la realizacin los derechos a los que se refiere cada tratado en sus pases. En lo que respecta a los seis tratados ms importantes, se invita a las organizaciones no gubernamentales a presentar informes adicionales, lo que les ofrece una valiosa oportunidad para que presenten informacin que complemente las opiniones expresadas en los informes oficiales. Cuando las empresas suscriben cdigos de conducta y aceptan la presencia de supervisores independientes en sus instalaciones, ofrecen una oportunidad singular de reunir informacin detallada sobre sus prcticas. Adems de los procedimientos de rendicin de cuentas, cada vez ms se usan los derechos humanos como criterios en la formulacin y evaluacin de polticas, lo que incrementa la demanda de indicadores. Algunos gobiernos, como el de

El desarrollo y el uso de indicadores respecto de los derechos humanos se halla en el sector ms avanzado de la defensa de los derechos humanos

USO DE INDICADORES PARA EXIGIR RESPONSABILIDAD EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS

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Sudfrica, han colocado los derechos humanos en el centro de su estrategia de poltica nacional y necesitan instrumentos para orientar y evaluar los efectos de sus polticas. Asimismo, algunos pases donantes, como Australia y Noruega, estn utilizando los derechos humanos como asistencia para el desarrollo y necesitan evaluar sus efectos. Las organizaciones internacionales estn dando expresin a compromisos para alcanzar objetivos concretos, como los dimanados de las conferencias de las Naciones Unidas en el decenio de 1990. Para alcanzarlos se necesita informacin sobre los progresos que se registren en su realizacin, as como para saber si quienes han contrado esos compromisos estn adoptando suficientes medidas para garantizar el progreso. POR QU LAS ESTADSTICAS? Los derechos nunca podrn medirse ntegramente slo por medio de las estadsticas, pues las cuestiones a las que se refieren no pueden reflejarse en cifras (recuadro 5.1 ) . Pero eso sucede con las estadsticas en todos los campos.
RECUADRO 5.1

Cuidado con las estadsticas

Las estadsticas deben manejarse con cuidado, pues pueden arrojar mucha luz, pero tambin pueden crear distorsin. Cuando se basan en investigaciones y mtodos cuidadosos, los indicadores ayudan a dar pruebas slidas, abren el dilogo y fomentan la rendicin de cuentas. Pero para ello han de ser: Pertinentes desde el punto de vista normativo, al transmitir mensajes acerca de cuestiones sobre las que se pueda ejercer influencia directa o indirecta adoptando medidas normativas. Fiables, al permitir que diferentes personas los utilicen y obtengan resultados congruentes. Vlidos, al basarse en criterios determinables que midan lo que pretenden medir. Capaces de medir de manera consecuente a lo largo del tiempo, lo cual es necesario si se quiere que pongan de manifiesto si se estn realizando progresos y alcanzando los objetivos. Susceptibles de desagregar, para centrar la atencin en grupos sociales, minoras y personas. Concebidos para separar, siempre que resulte posible, el supervisor de lo supervisado, para reducir al mnimo los conflictos de intereses que surgen cuando un actor supervisa su propio desempeo. Usar los datos como corresponde es decisivo cuando estn en juego los derechos. El poderoso efecto de las estadsticas obliga a hacer cuatro salvedades para su uso: Uso excesivo: Las estadsticas por s solas no pueden reflejar todo el panorama de los derechos y la evaluacin no debe concentrarse slo en ellas. Todo anlisis estadstico debe partir de una interpretacin, basndose en un anlisis poltico, social y contextual ms amplio. Uso insuficiente: Pocas veces se renen deliberadamente datos sobre cuestiones comprometedoras, embarazosas o que sencillamente se pasan por alto. En el decenio de 1980 un trabajador social europeo, al quejarse de la falta de datos sobre las personas sin hogar, seal que Todo lo dems se cuenta, cada vaca, cada pollo, cada pedazo de mantequilla. Incluso cuando se renen los datos, pueden pasar muchos aos antes de que se den a conocer, y luego puede haber presiones sobre los medios de comunicacin para que no se divulguen los resultados. Uso incorrecto: La reunin de datos suele sesgarse en favor de las instituciones y los informes oficiales, as como de los acontecimientos que ocurren y no de los que se previenen o suprimen. Pero la ausencia de datos no siempre quiere decir que el nmero de sucesos sea menor. La represin estructural es invisible cuando el temor impide que las personas protesten, presenten quejas o digan lo que piensan. Mal uso poltico: Los indicadores pueden manipularse con fines polticos para desacreditar a determinados pases o actores. Adems, su uso como criterio para el comercio o las relaciones de ayuda sera un nuevo incentivo para la manipulacin en el momento de presentar informes sobre los resultados.

No obstante, como instrumento de anlisis, las estadsticas pueden abrir interrogantes que van ms all de las generalidades y ayudar a poner de manifiesto problemas sociales ms amplios. La reunin y anlisis de datos es un proceso laborioso que exige prestar atencin a los detalles y gran precisin, por lo que puede parecer un ejercicio acadmico alejado de la actividad prctica de promocin. Pero cuando los datos se renen, analizan e interpretan con cuidado, cuando las conclusiones se dan a conocer y se expresan en mensajes, se convierten en importantes medios de promocin de los derechos humanos. Adems, en la era de la informacin, de establecimiento de redes y cabildeo, la preparacin y divulgacin de informacin precisa es una manera rpida de atraer la atencin general hacia una cuestin concreta. La tarea de evaluar los derechos no se limita a la opinin de expertos y el debate internacional. El auge de la sociedad civil ha ampliado las posibilidades de anlisis, en particular en el plano local, y las organizaciones de la sociedad civil suelen situarse a la vanguardia en la generacin de nuevos criterios. Ante la ausencia de datos, los expertos jurdicos y polticos han recurrido a veces a clasificaciones para evaluar el desempeo en materia de derechos humanos, pero a menudo han motivado controversias en lugar de propiciar el dilogo entre los que propugnan el cambio y las instancias evaluadas (recuadro 5.2). Hoy da se necesita informacin que habilite a la gente con datos concretos y no con opiniones. En la actualidad, a medida que desaparecen gradualmente las fronteras entre los derechos humanos y el desarrollo humano, las tcnicas cuantitativas de las estadsticas reciben creciente atencin. Eso da un nuevo nivel de profesionalismo y credibilidad a la informacin reunida y demuestra que muchas de las anteriores clasificaciones cualitativas pueden sustituirse por datos cuantitativos ms detallados que soporten el escrutinio y derrumben las barreras de la incredulidad. CREACIN DE INDICADORES:
DEL DESARROLLO A LOS DERECHOS

Fuente: Oficina del Informe sobre Desarrollo Humano; Jabine y Claude 1992; Spirer 2000.

Los indicadores estadsticos se han usado en la esfera del desarrollo por muchos aos, tanto con fines de promocin como para centrar las polticas en objetivos concretos. La preocupacin inicial por los indicadores econmicos se ha ampliado considerablemente desde que se comenzaron a publicar los informes sobre desarrollo humano en 1990. Esos informes han presentado ndices compuestos, a saber, el ndice de desarrollo humano, el ndice de pobreza
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humana, el ndice de desarrollo relacionado con la mujer y el ndice de potenciacin de gnero, que han atrado la atencin de los encargados de formular polticas y dado lugar a debates sobre las estrategias de desarrollo humano. Los indicadores de desarrollo humano y los indicadores de derechos humanos tienen tres caractersticas comunes. Ambos comparten el objetivo de generar informacin que enve seales de poltica sobre la forma de realizar mejor las libertades humanas, como el derecho a vivir liberado de la miseria, del temor y de la discriminacin. Ambos dependen de la medicin de resultados e insumos para describir el fenmeno, pues no slo dependen de las tasas de alfabetizacin y de mortalidad infantil, sino tambin de los coeficientes alumnos-profesor y las tasas de inmunizacin. Ambos tambin aplican mediciones de promedios y desgloses, as como de valores mundiales y locales, para revelar informacin en muchos niveles diferentes. Pero tienen tres importantes diferencias de criterio: Base conceptual. Los indicadores del desarrollo humano evalan la ampliacin de las capacidades de las personas. Los indicadores de los derechos humanos evalan si las personas viven con dignidad y libertad, as como el grado en que los actores fundamentales han cumplido sus obligaciones de crear y mantener mecanismos sociales justos que garanticen lo anterior. Centro de atencin. Los indicadores del desarrollo humano se centran fundamentalmente en los resultados e insumos humanos, y hacen hincapi en disparidades y sufrimientos inaceptables. Los indicadores de los derechos humanos tambin se centran en esos resultados humanos, pero prestan especial atencin a las polticas y prcticas de las entidades jurdicas y administrativas y la conducta de los funcionarios pblicos. Informacin adicional. La evaluacin de los derechos humanos requiere datos adicionales, no slo acerca de las violaciones, como la tortura y las desapariciones, sino tambin sobre los procesos de justicia, como los datos sobre las instituciones judiciales y los marcos jurdicos y los datos aportados por las encuestas de opinin sobre las normas sociales. Adems, se hace ms hincapi an en los datos desglosados por sexo, origen tnico, raza, religin, nacionalidad, nacimiento, origen social y otras distinciones pertinentes. Desde hace tiempo los ndices de desarrollo humano han puesto de relieve que millones de personas estn muy lejos de ver realizados sus derechos econmicos y sociales. El ndice de pobreza humana se centra en las privaciones relacionadas con las necesidades econmicas y sociales ms bsicas, como tener una vida larga y saluda-

ble, estar bien informado, disponer de los recursos necesarios para tener un nivel de vida decoroso y ser incluido en la vida social y comunitaria. Ajustados a los diferentes contextos de los pases en desarrollo y los pases industrializados, los componentes del ndice de pobreza humana ponen de manifiesto no slo el grado de privaciones humanas en el mundo, sino tambin el hecho de que las privaciones existen en todos los pases, independientemente de su nivel de desarrollo (vase Qu revelan los ndices de desarrollo humano?). Al crear mediciones resumidas de las privaciones, los ndices de desarrollo humano desempean una funcin decisiva al hacer notar las graves privaciones que sufren tantas personas en el mundo y han proporcionado importantes instrumentos para la promocin de los derechos humanos. No obstante, para reflejar las caractersticas adicionales de los derechos humanos, y crear instrumentos normativos y de promocin, se necesitan indicadores que puedan ayudar a fomentar una cultura de la responsabilidad. Desarrollar esa cultura significa determinar la influencia de los diferentes actores en la realizacin de los derechos y evaluar si estn cumpliendo sus obligaciones en ese sentido. En el caso del Estado, esas obligaciones estn previstas en el derecho
RECUADRO 5.2

Los ndices de libertad: instrumentos idneos para la poca?

El ndice de desarrollo humano (IDH), presentado por primera vez en el Informe sobre Desarrollo Humano 1990, centr inmediatamente la atencin en el nivel de resultados sociales y econmicos que lograban los pases. Sin embargo, muchos se preguntaron por qu haban quedado excluidas las libertades polticas y civiles, que tambin son inherentes al concepto de desarrollo humano. Para lograr un equilibrio, en los dos Informes siguientes se propuso complementar el IDH con ndices de libertades civiles y polticas. En el Informe sobre Desarrollo Humano 1991 se introdujo el ndice de libertades humanas, derivado de 40 criterios clasificados en la World Human Rights Guide del profesor Charles Humana. Tras un examen y debate crticos sobre esa fuente y su mtodo, en el Informe sobre Desarrollo Humano 1992 se present el ndice de libertad poltica, centrado en cinco libertades y basado en los juicios emitidos por diversos expertos, en el que cada pas se clasificaba en una escala de 1 a 10. Por qu se ha dejado de presentar ambos ndices? El Indice de Libertad Humana y el Indice de Libertad Poltica se basaban en criterios cualitativos y no en datos empricos cuantificables. Ambos ndices estaban dirigidos al anlisis de problemas complejos con respuestas resumidas, es decir, s o no, o una puntuacin de 1 a 10. Sin embargo, como no se ofrecan datos ni ejemplos, los ndices no permitan que los lectores pudieran comprender los criterios de base. El IDH muestra claramente, por medio de datos sobre sus componentes, dnde es necesario introducir cambios. Sin embargo, ni el ndice de libertad humana ni el ndice de libertad poltica podan explicar por qu un pas quedaba clasificado en la categora de S en vez de No, o con un 4 en vez de un 5. Por consiguiente, las evaluaciones no podan dar lugar a la promocin de polticas. La evaluacin de las libertades humanas es inevitablemente polmica, lo que hace ms necesario an que el mtodo sea transparente y susceptible de ser repetido por otros, para canalizar las diferencias de opinin hacia el debate en lugar de alentar la controversia. La experiencia adquirida con los ndices de libertad debe ser una gua clara para crear indicadores de los derechos humanos.

Fuente: Humana 1992; Oficina del Informe sobre Desarrollo Humano.

USO DE INDICADORES PARA EXIGIR RESPONSABILIDAD EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS

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internacional, que sirve de marco para la determinacin de indicadores de responsabilidad jurdica. Sin embargo, la necesidad de tener en cuenta las complejas influencias de otros actores, tanto a nivel local como mundial, exige la formulacin de indicadores que trasciendan las obligaciones jurdicas actuales. Se necesita una gran variedad de datos para estudiar los derechos por medio de las estadsticas, que vayan, como las pirmides, desde las mediciones agregadas resumidas, como los ndices de desarrollo humano y los resultados medios nacionales, hasta datos especficos de un contexto en particular. El aumento de la esperanza de vida o del consumo medio de caloras a nivel nacional es un paso importante hacia la realizacin de los derechos, pero al mismo tiempo es necesario disponer de datos mucho ms detallados y desagregados para demostrar si se estn realizando o no los derechos de todas las personas. El uso de las estadsticas para profundizar en esas cuestiones
RECUADRO 5.3

Las estadsticas como medio para mirar ms all de las preguntas

Imaginemos un pas en que el 87% de los nios estn matriculados en la escuela secundaria. Qu revela ese dato en cuanto al derecho de los nios a la educacin? Evidentemente no se ha alcanzado el objetivo final de educacin secundaria para todos. Pero, han cumplido todas sus obligaciones las partes interesadas? Para responder a esa pregunta hay que mirar ms all de esa estadstica y profundizar el examen de la cuestin. Si descubrimos que estn matriculados el 77% de las nias y el 97% de los nios, entonces se trata de una cuestin de discriminacin. Si en las encuestas de opinin se pone de manifiesto que los padres no tienen en cuenta la importancia de la educacin de las nias, entonces los padres no estn respetando el derecho de sus hijas a la educacin y el gobierno no est creando conciencia ni est tomando medidas para cambiar esa norma. Si las encuestas demuestran que las instalaciones escolares resultan insuficientes ya que, por ejemplo, se carece de aulas independientes para nias o existen muy pocas maestras, el gobierno no est promoviendo los derechos de las nias a tener acceso real a la educacin. Quizs haya equidad entre los sexos, pero existan leyes discriminatorias que impongan el apartheid y no proporcionen suficientes escuelas para los nios del grupo tnico oprimido, cuyo ndice de matriculacin es del 40%. Ello significara que el gobierno no respeta los derechos de todas las personas sin discriminacin, y exigira la modificacin inmediata de las leyes y cambios en las instituciones y normas. Quizs no haya discriminacin, sino que
Fuente: Oficina del Informe sobre Desarrollo Humano.

todas las escuelas carezcan de recursos y no puedan proporcionar una educacin de calidad. Est asignando el gobierno la prioridad debida a la educacin? Depende de los recursos disponibles. En un pas que gaste en su podero militar y en palacios presidenciales el doble de lo que gasta en educacin secundaria, la respuesta sera que no, y el gobierno no estara respetando adecuadamente los derechos. Pero si en un pas se gasta el 0,5% de los ingresos en la seguridad nacional y el 8% en la educacin secundaria, la respuesta sera muy diferente: la limitacin se debera a la falta de recursos, y no de prioridad. Desde el punto de vista del progreso, si un pas aumentara los niveles de matrcula del 50% al 87% en cinco aos, estara logrando importantes progresos en la realizacin de los derechos. Sin embargo, si el pas dejara que la matrcula disminuyera del 95% al 87%, estara en una situacin de retroceso. Si hay escasez de recursos, qu estn haciendo los donantes y la comunidad internacional al respecto? Cunta asistencia para el desarrollo estn proporcionando? Qu porcentaje se asigna al sector de la educacin? Es evidente que las estadsticas solas no pueden dar respuestas concluyentes, pero s contribuyen a abrir interrogantes fundamentales. Deben enmarcarse en un anlisis ms profundo de los actores de que se trate y sus diferentes obligaciones. Si las estadsticas pueden poner de manifiesto si se cumplen o no esas obligaciones, estarn contribuyendo a la rendicin de cuentas y, en ltima instancia, a la realizacin de los derechos.

puede ayudar a poner de relieve las disparidades disimuladas por los resultados medios y a centrar la atencin en las medidas necesarias para cambiar la situacin (recuadro 5.3). Muchos actores estn contribuyendo a la creacin de esas pirmides de datos. La Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos est alentando las iniciativas para desarrollar indicadores pertinentes a nivel mundial. Los rganos establecidos en virtud de los tratados sobre derechos humanos han establecido directrices para la informacin estadstica que los Estados partes deben proporcionar en sus informes para demostrar cmo estn respetando, protegiendo y realizando los derechos. Algunas empresas estn brindando ms informacin sobre sus prcticas y los efectos de sus actividades, aunque se sigue resistiendo mucho ese tipo de transparencia. Por otra parte, las organizaciones de la sociedad civil, desde los grupos de promocin en la base hasta los institutos de investigacin, estn reuniendo y analizando datos especficos a nivel local para comprender los obstculos en el contexto de sus propios pases, municipalidades y comunidades. Pese a sus mltiples semejanzas, los indicadores de derechos humanos y de desarrollo humano hacen hincapi en aspectos diferentes, lo que deja claro que una alta puntuacin en materia de desarrollo humano no garantiza un historial impecable en el mbito de los derechos humanos. La realizacin de los derechos va mucho ms all del desempeo medio nacional, y los que tienen el mejor desempeo en lo que respecta al desarrollo humano son tan responsables como los dems por el cumplimiento de sus compromisos en materia de derechos (recuadro 5.4). Es necesario estudiar los indicadores de derechos humanos para determinar si se cumplen los siguientes cuatro objetivos conexos: Verificar si los Estados respetan, protegen y realizan los derechos, principal marco de responsabilidad para la funcin del Estado. Velar por el cumplimiento de los principios fundamentales de los derechos, al determinar si se estn realizando los derechos sin discriminacin, y con suficientes progresos, suficiente participacin popular y recursos efectivos. Velar por el acceso seguro, por medio de las normas e instituciones, las leyes y un entorno econmico propicio que convierta los resultados derivados de la satisfaccin de las necesidades en derechos efectivos. Determinar los actores no estatales decisivos, al destacar qu otros actores influyen en la realizacin de los derechos y poniendo de relieve en qu consiste esa influencia.

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INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2000

Suele afirmarse que la creacin de indicadores de derechos civiles y polticos necesita un criterio diferente del que requieren los derechos econmicos, sociales y culturales, pero la mayora de las diferencias que se aducen son mitos (recuadro 5.5). El mismo marco puede adaptarse para crear indicadores respecto de todos los derechos humanos. RESPETO, PROTECCIN
Y REALIZACIN DE LOS DERECHOS

RECUADRO 5.4

Uso y abuso del ndice de desarrollo humano

En el Canad, Ontario es la nica provincia cuyos fondos pblicos financian completamente las escuelas religiosas de un solo grupo, el de los catlicos. Aunque el 8% de la poblacin de la provincia pertenece a otras minoras religiosas, principalmente judos, sikh y musulmanes, no reciben fondos pblicos para crear escuelas. Ante la falta de financiacin pblica, 42.000 alumnos de Ontario asisten a escuelas religiosas privadas a un costo medio por alumno de ms de 5.000 dlares anuales. En 1996 el Canad ratific el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, que incluye el compromiso de no hacer discriminacin por motivo de religin. Un padre perteneciente a una minora religiosa present su caso ante la Comisin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, e impugn la poltica de Ontario de financiar con fondos pblicos las escuelas de una sola religin. En 1999 la Comisin decidi que se trataba de un caso de discriminacin religiosa, y dio al Canad un plazo de 90 das para que adoptara medidas eficaces y de obligatorio cumplimiento para rectificar la situacin. En febrero de 2000 el gobierno canadiense respondi a la Comisin afirmando que no se aplicara ninguna medida ya que la educacin era una cuestin provincial y el gobierno de Ontario se negaba a modificar su poltica. Una de las razones presentadas por el primer ministro del gobierno de Ontario fue que el Canad ocupaba el primer lugar en el ndice de desarrollo humano. Cuando [las Naciones Unidas] dicen que somos el pas del mundo en que mejor se puede vivir doy por sentado que eso se refiere tambin a nuestro sistema de educacin y al tratamiento que damos a los grupos religiosos de las minoras. Sin embargo, la clasificacin del IDH no justifica esas conclusiones. El IDH slo refleja los resultados medios a nivel nacional en las esferas bsicas, incluidas las tasas de alfabetizacin de adultos y de matrcula escolar. Los altos niveles alcanzados por el Canad en materia de alfabetizacin de adultos y tasa bruta combinada de matriculacin no prueban que no exista discriminacin por motivos de religin en el acceso a la educacin pblica, ni niega en modo alguno la necesidad de que Ontario adopte medidas para remediar esa situacin.

La evaluacin de la responsabilidad jurdica del Estado significa determinar si respeta, protege y realiza los derechos, teniendo en cuenta las limitaciones de recursos, los antecedentes histricos y las condiciones naturales. Respeto de los derechos, es decir, abstenerse de injerirse en la promocin de los derechos de las personas, ya sea por medio de la tortura o la detencin arbitraria, el desalojo forzoso de la vivienda o la introduccin de honorarios mdicos que hagan que la atencin mdica resulte inasequible para los pobres. Proteccin de los derechos, es decir, prevenir las violaciones por parte de otros actores, ya sea velando por que los empleadores privados cumplan las normas laborales bsicas, evitando la propiedad monoplica de los medios de informacin o impidiendo que los padres dejen de mandar a sus hijos a la escuela. Realizacin de los derechos, es decir, adoptar medidas legislativas, presupuestarias, judiciales y de otro tipo, ya sea promulgando leyes que prevean igual remuneracin por igual trabajo, o aumentando las asignaciones presupuestarias a las regiones ms desfavorecidas. RESPETO DE LOS DERECHOS Las estadsticas pueden revelar las violaciones de los derechos. Los datos sobre la tortura, el desalojo forzoso de la vivienda, las elecciones amaadas y los embargos de alimentos que provocan hambruna son un poderoso medio para pedir cuentas a los responsables. La reunin de pruebas estadsticas es una ardua tarea en esos casos debido a las grandes repercusiones que tienen esos datos, y las estadsticas oficiales suelen ser las fuentes ms deficientes. Pocos Estados aportaran pruebas y pondran en conocimiento pblico voluntaria y deliberadamente actos tan despreciables como esos. Ese sesgo previsible en la informacin sobre las violaciones de los derechos por las estructuras oficiales obliga a obrar con cautela al hacer comparaciones entre pases o en un mismo pas a lo largo del tiempo.

Fuente: Bayefsky 2000; Oficina del Informe sobre Desarrollo Humano; Ontario Parents for Equality in Education Funding 2000; CFRB 1010 1999.

RECUADRO 5.5

La eliminacin de los mitos sobre las diferencias

Con frecuencia se hacen contrastes entre los derechos civiles y polticos y los derechos econmicos, sociales y culturales que luego se utilizan para justificar la adopcin de criterios muy diferentes para evaluar esos derechos. Sin embargo, muchos de esos contrastes no son ms que mitos. Primer mito: Los derechos civiles y polticos son derechos negativos, y los derechos econmicos, sociales y culturales son positivos. No es verdad. Existen deberes positivos y negativos que cumplir para respetar, proteger y realizar ambos tipos de derechos. Para garantizar el derecho a un juicio imparcial es necesario adoptar medidas a fin de establecer una judicatura independiente debidamente capacitada y remunerada para preservar la independencia de los magistrados. Para garantizar el derecho a la vivienda es necesario no injerirse en el acceso de las personas a la vivienda abstenindose de proceder al desalojo forzoso. Segundo mito: Los derechos civiles y polticos se realizan en forma inmediata, mientras que los derechos econmicos, sociales y culturales se realizan gradualmente. No es cierto. An cuando deba ponerse fin inmediatamente a los actos de tortura, en algunos pases la tarea de garantizar que tales actos no se repitan puede exigir tiempo y recursos para entrenar a los funcionarios de polica, establecer sistemas de supervisin de los presos y examinar los casos presentados ante los tribunales. Por el contrario, aunque el aumento de los niveles de matrcula en la educacin secundaria suele depender de los recursos disponibles, deben revocarse inmediatamente las leyes que discriminan entre nios y nias o entre las distintas religiones y razas en la educacin. Tercer mito: Los derechos civiles y polticos son gratuitos, mientras que los derechos econmicos, sociales y culturales requieren recursos. No es as. La celebracin de elecciones libres e imparciales puede resultar costosa. Por otra parte, se pueden eliminar sin costo alguno las leyes discriminatorias relativas a la salud y la vivienda. Cuarto mito: Los indicadores de los derechos civiles y polticos son descripciones cualitativas, mientras que los indicadores de los derechos econmicos, sociales y culturales son estadsticas cuantitativas. No es cierto. Las estadsticas son importantes para determinar el nivel de tortura, las condiciones en las crceles y la participacin poltica. Por su parte, las descripciones cualitativas pueden resultar tiles con el fin de determinar la idoneidad de una ley para proteger los derechos de los inquilinos, por ejemplo. La eliminacin de esos mitos pone de relieve las semejanzas bsicas entre los derechos civiles, culturales, econmicos, polticos y sociales, y exige la adopcin de un criterio comn para crear indicadores.

Fuente: Green 2000; Oficina del Informe sobre Desarrollo Humano.

USO DE INDICADORES PARA EXIGIR RESPONSABILIDAD EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS

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Es notorio que esas estadsticas son poco fiables y a menudo ni siquiera existen. Los datos que muestran el nmero de casos de tortura registrados pueden condenar las actividades de un Estado, pero su ausencia no las condona en lo ms mnimo. De hecho, en ocasiones la ausencia de datos es un dato revelador (recuaRECUADRO 5.6

Cuando la falta de datos es un dato revelador

Es muy poco probable que los gobiernos proporcionen libre y pblicamente datos comprometedores sobre las violaciones ms extremas de los derechos. Los estadsticos y economistas argentinos estuvieron entre los primeros desaparecidos en los aos 1977 y 1978, lo que indica los temores del gobierno militar de que se filtraran datos comprometedores. Pero incluso la falta de datos puede ser un indicio. La interrupcin sbita de una serie de datos o un cambio repentino en ella pueden ser muy reveladores. Los violadores de los derechos suelen dejar huellas en los datos y fuertes motivos de sospecha. Los estadsticos que analizan los datos relativos a los derechos humanos pueden descubrir pautas previsibles y sistemticas en el silencio entre los nmeros. La ausencia de datos sobre un fenmeno conocido. Despus del desastre ocurrido en un reactor de Chernobil, en la Unin Sovitica, muchos informes oficiosos revelaron que los mdicos haban recibido rdenes de no diagnosticar ninguna enfermedad relacionada con la radiacin, como el cncer, la leucemia y la anemia. Si bien los datos deberan reflejar un aumento en el nmero de esos casos, ese silencio producira una disminucin evidente y sospechosa. La interrupcin sbita de una serie. El kwashiorkor es una grave enfermedad infantil debida a la malnutricin de larga duracin. En
Fuente: Samuelson y Spirer 1992.

1968, durante el gobierno del apartheid en Sudfrica, los datos reunidos demostraban que su incidencia en el pas era 300 veces ms alta entre los africanos que entre los blancos. En lugar de abordar los problemas bsicos el gobierno sudafricano decidi dejar de reunir informacin sobre la enfermedad, lo que constituy una clara decisin de ocultar el asunto. Demasiada perfeccin. Todo dato bruto tiene variaciones y fluctuaciones aleatorias. Cuando stas desaparecen y las series de datos se tornan muy uniformes e incluso mejoran a travs del tiempo o se acercan mucho a los niveles previstos, hay grandes motivos para sospechar la presencia de datos inventados que desvirtan la realidad. Saltos bruscos en otras categoras de datos. Durante el gobierno militar represivo en la Argentina en el decenio de 1970 los cuerpos de los detenidos que eran asesinados se ocultaban estadsticamente en la categora de entierros de personas sin ningn nombre. En un estudio en que se investigaron esos entierros correspondientes al perodo de 1970 a 1984 se descubrieron saltos significativos desde el punto de vista estadstico en el nmero de entierros de personas sin nombre en el momento de mayor represin, lo que permiti determinar dnde se encontraban realmente los cadveres de los desaparecidos.

RECUADRO 5.7

Estadsticas que revelan una poltica escalofriante y sealan a sus responsables

Nadie en Guatemala podra decir que desconoca la cuestin de los desaparecidos a principios del decenio de 1980. Varias organizaciones no gubernamentales de reconocido prestigio y la Comisin de Derechos Humanos de Guatemala haban reunido pruebas en la medida de sus posibilidades sobre el destino de muchos cientficos, estudiantes, doctores e ingenieros. Sin embargo, un archivo militar descubierto en 1998 puso de manifiesto que las fuerzas militares haban dejado registradas detalladamente las operaciones de sus escuadrones de la muerte. Los datos reconstruidos sobre la base de esos registros generaron claras pruebas de una incisiva iniciativa de poltica aplicada a finales de 1983 consistente en un cambio de estrategia: del terror indiscriminado en las zonas rurales y el asesinato
Fuente: Ball 1999.

sobre todo de campesinos se pas a las desapariciones de personas especficamente seleccionadas, sobre todo en la capital. Qu se puede inferir? El cambio entre esas dos modalidades de terror, reflejadas con tanta claridad en esos datos, fue tan trgico, absoluto y rpido que debe haber sido muy bien coordinado. Quin tena facultades para poner fin a las matanzas y autorizar los asesinatos selectivos en las zonas urbanas? Slo el mando militar guatemalteco tena esa potestad. La responsabilidad no se limita a los que apretaron el gatillo o hicieron las anotaciones en los expedientes del escuadrn de la muerte. Los datos estadsticos pueden demostrar que esa responsabilidad recae en otros niveles jerrquicos hasta llegar a los que utilizaron el asesinato como estrategia de poltica ptima.

dro 5.6). Ocasionalmente, las fuentes oficiales secretas salen a la luz y revelan mucho ms de lo que jams se habra esperado, e indudablemente mucho ms de lo que habran previsto los violadores. En Guatemala un expediente descubierto recientemente ha proporcionado datos que revelan una evidente poltica de control detrs de la campaa de terror de principios del decenio de 1980, y hacen que la responsabilidad por las muertes y desapariciones recaiga en los ms altos niveles (recuadro 5.7). Al reunir datos, la separacin del supervisor de lo supervisado ayuda a eliminar el sesgo, pero suele poner en peligro a los que tratan de reunir pruebas acerca de las violaciones. Las organizaciones de derechos humanos internacionales y locales durante muchos aos han asumido con valenta los riesgos de acopiar informacin sobre violaciones como la tortura, la represin de los medios de informacin, la manipulacin electoral y las desapariciones, y siempre han reconocido que no se logra obtener un panorama completo. A veces es posible completar ese panorama slo despus de transcurridos muchos aos. La Comisin de la Verdad y la Reconciliacin de Sudfrica hizo mucho hincapi en la reunin y anlisis de datos, reuni 21.300 declaraciones y determin que se haban producido 37.700 violaciones graves de los derechos humanos. El resultado de esa labor constituye una de las mayores bases de datos estructuradas sobre violaciones de los derechos humanos que jams se haya compilado. La base de datos ofrece detalles sobre la edad y el sexo de las vctimas, su afiliacin poltica y el tipo y la fecha del maltrato recibido, y permite as que los investigadores puedan hacer enrgicas declaraciones sobre las violaciones de los derechos humanos cometidas. Los resultados reafirmaron las conclusiones de la Comisin, ya que destacaron, de manera impresionante, la magnitud y el alcance de la violencia en el pasado, y contribuyeron a la formulacin de polticas de rehabilitacin y reparacin de los daos sufridos. PROTECCIN DE LOS DERECHOS Para que los Estados puedan impedir que actores privados violen los derechos de los individuos deben identificar a esos actores. Las empresas pueden contaminar el medio ambiente y afectar la salud de la comunidad. Las prcticas de los terratenientes inescrupulosos amenazan el derecho de los inquilinos vulnerables a una vivienda adecuada. La violencia domstica pone en peligro la seguridad y la salud personales, en particular de las mujeres y los nios. Cmo se puede
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medir hasta qu punto los Estados protegen a las personas contra ese peligro? Con la medicin directa de la actividad perjudicial, como el volumen de desechos qumicos que vierte una empresa comercial en un ro, los salarios inferiores al salario mnimo que se pagan en una fbrica, el maltrato fsico de las mujeres en el hogar y las modalidades significativas de la tasa de delito local. Con la medicin de las medidas estatales para prevenir o poner fin a la violacin. La promulgacin de leyes es un instrumento primordial del Estado para impedir que otros actores violen los derechos. Sin embargo, cabra preguntarse qu empeo pone el Estado en hacer cumplir esas leyes. Ello podra medirse, por ejemplo, atendiendo a la frecuencia de las inspecciones que se realicen en las empresas que contaminan el medio ambiente o crean condiciones laborales inferiores a la norma y el alcance de las sanciones impuestas. Asimismo, cabra preguntarse qu obstculos, como las actitudes de los padres o las normas de los empleadores, impiden que los nios asistan a la escuela y qu medidas est adoptando el gobierno para eliminarlos. REALIZACIN DE LOS DERECHOS La realizacin de los derechos exige que se formulen y apliquen polticas que garanticen la realizacin universal de los derechos y que el acceso a ellos sea lo ms seguro posible. Esas polticas se aplican a todos los derechos, pero no existe una frmula simple para todos los contextos. Cada pas debe determinar las polticas y los mecanismos sociales necesarios para garantizar la realizacin de los derechos de toda su poblacin. Qu implica esto? Para evaluar si los Estados estn cumpliendo o no sus obligaciones de realizar los derechos es necesario analizar muy atentamente el contexto. Los anlisis del desarrollo, incluidas las conclusiones contenidas en los Informes sobre Desarrollo Humano, son un importante medio. Su objetivo es comprender los vnculos entre las distintas opciones de poltica y los consiguientes resultados econmicos y sociales en contextos muy diferentes y en distintos niveles de desarrollo. Sin embargo, en todos los contextos se necesitan indicadores para garantizar que: Las polticas incorporen los principios fundamentales de los derechos, a saber, no discriminacin y participacin verdadera. Se adopten medidas que garanticen progresos adecuados y la provisin efectiva de recursos. Se garanticen los derechos mediante la promocin de normas sociales, instituciones, leyes y un entorno econmico propicio.

GARANTIZAR LA APLICACIN DE LOS

PRINCIPIOS FUNDAMENTALES Y LA ADOPCIN DE MEDIDAS ADECUADAS

Existen principios fundamentales y medidas que son comunes a todos los derechos: Ausencia de discriminacin, garantizando un trato igual a todas las personas. Progreso adecuado, dedicando recursos y esfuerzos a la prioridad de los derechos. Participacin verdadera, permitiendo que las personas participen en la adopcin de decisiones que afecten su bienestar. Recurso efectivo, velando por que se indemnice a las vctimas cuyos derechos se hayan violado. Esos principios y llamamientos para la accin estn profundamente arraigados en los conceptos de justicia social y respaldados firmemente por el derecho internacional de los derechos humanos, y proporcionan poderosos instrumentos jurdicos de promocin (recuadro 5.8). Con frecuencia, cuando las organizaciones de la sociedad civil han evaluado el nivel de cumplimiento de esos principios en las polticas y prcticas han tenido mayor xito en el uso de indicadores para exigir la realizacin de determinados derechos. AUSENCIA DE DISCRIMINACIN La discriminacin puede ser de jure, incorporada en el objetivo de poltica mediante la legisRECUADRO 5.8

Normas jurdicas presentes en todos los derechos

En los principales documentos de derecho internacional relativo a los derechos humanos se hace hincapi en principios y obligaciones que garantizan que el proceso de realizacin de los derechos entrae: La no discriminacin. Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a respetar y a garantizar a todos los individuos que se encuentren en su territorio y estn sujetos a su jurisdiccin los derechos reconocidos en el presente Pacto, sin distincin alguna de raza, color, sexo, idioma, religin, opinin poltica o de otra ndole, origen nacional o social, posicin econmica, nacimiento o cualquier otra condicin social (Prrafo 1 del Artculo 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos). Un progreso adecuado. Si bien la plena realizacin de los derechos pertinentes puede lograrse de manera paulatina, las medidas tendentes a lograr este objetivo deben adoptarse dentro de un plazo razonaFuente: Naciones Unidas 1948; 1966a; 1966b; 1986; 1990.

blemente breve tras la entrada en vigor del Pacto para los Estados interesados. Tales medidas deben ser deliberadas, concretas y orientadas lo ms claramente posible hacia la satisfaccin de las obligaciones reconocidas en el Pacto (Prrafo 2 de la Observacin general 3 del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales). Una participacin verdadera. Los Estados deben alentar la participacin popular en todas las esferas como factor importante para el desarrollo y para la plena realizacin de todos los derechos humanos (Prrafo 2 del Artculo 8 de la Declaracin sobre el derecho al desarrollo). El acceso a un recurso efectivo. Toda persona tiene derecho a un recurso efectivo, ante los tribunales nacionales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la constitucin o por la ley (Artculo 8 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos).

USO DE INDICADORES PARA EXIGIR RESPONSABILIDAD EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS

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lacin o instituciones que favorecen a algunos y marginan a otros. Tambin puede ser de facto y encontrarse en los efectos de la poltica, como resultado de una injusticia histrica que ya no es visible por s misma. Para realizar los derechos deben eliminarse ambos tipos de discriminacin. La discriminacin que persigue un fin determinado, como las leyes discriminatorias, puede cambiarse con relativa rapidez y no hay justificacin para que se mantenga. La eliminacin de la discriminacin en los efectos de la poltica exige tiempo y esfuerzos adicionales, pero no es menos importante porque, de no abordarse, la injusticia histrica se convierte con facilidad en injusticia del presente y el futuro. Los datos son uno de los instrumentos ms poderosos para poner de manifiesto la discriminacin de facto, a menudo en los casos en que la gente no se daba cuenta ni crea que existiese. Es ah donde las estadsticas pueden destruir los mitos, revelar sesgos desconocidos y poner de relieve el carcter inaceptable del statu quo. La discriminacin por motivos de raza y sexo ha quedado ampliamente demostrada por las estadsticas, lo que ha creado ms conciencia a nivel nacional acerca de esas cuestiones. La discriminacin en materia de gastos y logros en la esfera de la educacin en Sudfrica durante el rgimen del apartheid fue un ejemplo
RECUADRO 5.9

El poder de las estadsticas para abrir el debate nacional

El ndice de desarrollo humano no puede reflejar toda la complejidad y riqueza del concepto de desarrollo humano, pero s ofrece un convincente panorama de las condiciones bsicas de la vida de la gente, y de ese modo informa al pblico, fomenta el debate y contribuye a una mejor definicin de los objetivos de poltica. En el Brasil dos importantes grupos gubernamentales de estudio, a saber, el Instituto de Investigaciones Econmicas Aplicadas (IPEA) y la Fundacin Joo Pinheiro, con el apoyo del PNUD, prepararon el Atlas de Desarrollo Humano en el Brasil en 1998. Mediante la desagregacin del ndice de desarrollo humano a nivel local crearon una base de datos en CD-ROM para las 4.500 municipalidades de los 27 estados, en la que se proporciona informacin detallada sobre la educacin, la supervivencia y la salud, la vivienda y los ingresos en todo el pas, desglosados por municipalidad, estado y regin. Al centrar su atencin en el plano local, el atlas ha atrado la atencin de la prensa nacional y local y promovido el debate en los medios de informacin y los medios polticos locales, abriendo interrogantes acerca de las causas de una situacin tan dispar entre comunidades vecinas en materia de desarrollo humano. La instalacin de la base de datos en las bibliotecas locales contribuy al enorme inters que despert en las comunidades locales. A nivel estadual, los datos influyeron en la formulacin de polticas. En el estado de Minas Gerais el gobierno utiliz los datos para redistribuir los ingresos por concepto del impuesto sobre las ventas entre las municipalidades, dando impulso a las que haban registrado menos progresos en el desarrollo humano, as como a las inversiones en la salud, la educacin, el saneamiento, la seguridad alimentaria y la conservacin del medio ambiente. A nivel federal, los datos revelaron que, aunque la mayora de las privaciones se concentraban en el noreste del pas, la pobreza humana estaba presente incluso en So Paulo, el estado ms rico. El Ministerio de Integracin Nacional us el atlas para garantizar una mejor orientacin de la asistencia hacia beneficiarios especficos en todo el Brasil. La repercusin que ha tenido el atlas demuestra las posibilidades de las estadsticas para la habilitacin de las comunidades, el fomento de la rendicin de cuentas y la reformulacin de polticas. Ese buen resultado constituye un poderoso incentivo para mejorar la reunin de datos y su uso.

Fuente: Libanio 2000; Instituto de Investigaciones Econmicas Aplicadas y otros 1998.

particularmente claro (grfico 5.1). Aunque siguen existiendo grandes diferencias, las actuales polticas oficiales se centran en su eliminacin. Las mediciones de las disparidades de gnero, como el ndice de desarrollo relacionado con la mujer y el ndice de potenciacin de gnero, revelan que existe discriminacin de la mujer en todos los pases. En los pases en desarrollo hay todava 80% ms mujeres analfabetas que hombres analfabetos, y a escala mundial las mujeres ocupan slo el 14% de los escaos parlamentarios. Las encuestas sobre el uso del tiempo y el empleo han demostrado reiteradamente que la mujer percibe menor remuneracin por igual trabajo y trabaja muchas ms horas en trabajos no remunerados. A escala nacional, la desagregacin de los ndices de desarrollo humano por regin, sexo y grupo tnico ofrece un panorama inicial sorprendente acerca de quines sufren privaciones o son vctimas de discriminacin desde el punto de vista de los derechos econmicos y sociales. El ndice de desarrollo humano desagregado puede dar una impresin amplia de los resultados medios en la esperanza de vida, la alfabetizacin, la matriculacin escolar y los recursos para mantener un nivel de vida decoroso. Sin embargo, el ndice de pobreza humana es el que refleja ms directamente las privaciones y la discriminacin al centrarse no en el progreso medio sino en la proporcin de personas que no llegan a un nivel mnimo. En los informes nacionales sobre desarrollo humano muchos pases usan actualmente datos nacionales para desagregar esos indicadores por distrito, sexo, origen tnico y grupo de ingreso. Inmediatamente se pone de manifiesto una marcada diferencia en los resultados (grfico 5.2). En el Brasil dos grupos gubernamentales de estudio crearon junto con el PNUD una detallada base de datos de estadstica sobre el desarrollo humano en la que se presentan los diferentes resultados de las municipalidades en cuanto al desarrollo humano, resultados que han tenido un gran efecto desde el punto de vista de la sensibilizacin de la opinin pblica y una repercusin directa en la reformulacin de las polticas del gobierno (recuadro 5.9). Es necesario que los gobiernos adopten medidas para contrarrestar los efectos acumulados de esos resultados discriminatorios. No obstante, muchos pases siguen concentrando los recursos y las oportunidades en los que ya son privilegiados. En pases muy diversos, los gastos en salud pblica y educacin se concentran generalmente en la prestacin de servicios a los que tienen una mejor situacin social, lo que acenta la divisin. Atendiendo a los principios de los derechos, es imperioso reorientar los

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GRFICO 5.1

Discriminacin en razn de la raza: La educacin en Sudfrica

Tasa de matrcula, 1993 ndice (promedio nacional = 100) Indios 300 Blancos 3 200 2 40 1 100 Personas de color Africanos 0 Primaria Secundaria Terciaria Africanos 20 0 Indios 80 Indios Personas de color Africanos GRFICO 5.3 Gasto por alumno, 1991 Miles de dlares EE.UU. 4 Blancos Porcentaje de adultos con 7 aos de escolarizacin por lo menos 100 Blancos

Personas de color 60

Los recursos y la pobreza humana: contrastes entre pases industrializados Ingreso Pobreza humana
PIB per cpita IPH-2 PPA en miles de $ EE.UU. Porcentaje 30 8

Suecia

Dinamarca
Fuente: Castro-Leal 1996; Buckland y Fielden 1994; Sudfrica, Servicios Centrales de Estadstica 1994.

10 25

GRFICO 5.2

La desagregacin del promedio puede revelar la discriminacin existente

Nepal, 1996 ndice de desarrollo humano por grupo social .450 Newar Brahmin Camboya, 1997 ndice de pobreza humana (porcentaje) 30 35 Los ms ricos 20

12

Espaa Italia Nueva Zelandia

14

Reino Unido
16

.400

Estados Unidos

40 .350 Promedio nacional .300 Chhetri Gurung, Limbu, Magar, Rai, Sherpa 45

Masculino

Los ms ricos

15

Los ms pobres 50 55 Musulmanes Los ms pobres 60 Femenino

Fuente: Oficina del Informe sobre Desarrollo Humano.

.250

.200

Promedio Gnero
Fuente: PNUD 1998a, 1998b.

Quintil de ingreso

GRFICO 5.4

Prioridad de los servicios bsicos de salud y educacin en Nepal

Gasto pblico en porcentaje del PNB Parmetro internacional: 25% Nepal, 198586 Nepal, 199697
Fuente: PNUD 1998b.

Sector social en porcentaje del gasto pblico Punto de referencia internacional: 40% 15,8 29,2

Sector social prioritario como porcentaje Tasa de asignacin humana del gasto en el sector social Sector social prioritario Punto de referencia como porcentaje del PNB internacional: 50% Punto de referencia internacional: 5% 52,6 59,1 1,9 3,4

23,1 19,9

USO DE INDICADORES PARA EXIGIR RESPONSABILIDAD EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS

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recursos hacia los marginados para eliminar la discriminacin sistmica y de larga data. En muchos pases las organizaciones de la sociedad civil centran cada vez ms sus iniciativas de promocin en la supervisin de los procesos nacionales y locales para evaluar la manera en que se asignan los fondos pblicos a las necesidades de diferentes grupos sociales y luego verifican la manera en que realmente se usan. Al analizar los presupuestos nacionales y estatales desmitifican el proceso, propician el debate en los medios de informacin e incluso ayudan a sus representantes polticos a comprender mejor los efectos de las decisiones que adoptan (recuadro 5.10). PROGRESO ADECUADO No hay justificacin para no respetar los derechos. La tortura y las desapariciones, los embargos de alimentos y los desalojos forzosos de la vivienda no pueden tolerarse en ningn nivel de desarrollo. Pero la proteccin y la realizacin de los derechos exigen recursos y tiempo. Las leyes se pueden modificar sin que ello entrae costo alguno, pero para aplicarlas hay que invertir en instituciones pblicas a fin de ampliar sus servicios y fortalecer su capacidad, educar a la poblacin y capacitar a los funcionarios. Las normas internacionales de derechos humanos exigen que los Estados partes en el Pacto Internacional de
RECUADRO 5.10

Desmitificacin de los presupuestos

Para mi sorpresa, descubr que los documentos presupuestarios de estado y de distrito eran fascinantes. Esos documentos son ms que simples nmeros. Hablan de la intencin expresa del gobierno, sus polticas y su asignacin de recursos financieros, que crean las regiones y grupos ricos y pobres dentro del estado. Dr. Mistry, fundador de Development Initiatives for Social and Human Action (DISHA) DISHA es una organizacin no gubernamental fundada en Gujarat (India) para promover el desarrollo de las zonas tribales y los trabajadores forestales, mineros y de la construccin. Muy pronto la organizacin se dio cuenta de que para evaluar el desarrollo de las zonas tribales era indispensable prestar especial atencin al presupuesto, pues era la mejor manera de comprender cules eran las prioridades del gobierno, vigilar si los objetivos se convertan en realidad y garantizar que se asignaran recursos a la reduccin, y no a la exacerbacin, de las disparidades entre las comunidades. Al preparar resmenes sobre la forma en que las asignaciones presupuestarias afectaban distintas cuestiones, desde la educacin, el mantenimiento del orden, la vivienda rural y los salarios mnimos hasta la situacin de la mujer y los grupos tribales, DISHA ha permitido que la opinin pblica conozca las prioridades y el foco de atencin del presupuesto, cmo se asignan los ingresos, si realmente se usan de la manera prevista y quin puede llegar a beneficiarse. Su labor ha centrado la atencin de los medios de informacin y acrecentado el inters pblico en el proceso presupuestario. Un miembro de DISHA dijo: Mediante el anlisis del presupuesto quiero hacer valer el derecho de los pobres y la poblacin tribal a saber lo que el gobierno est haciendo con los recursos pblicos y a juzgar su desempeo ao tras ao.. Por medio de sus anlisis, la organizacin objet las asignaciones insuficientes a las zonas y personas desfavorecidas y el hecho de que las asignaciones prometidas nunca hubieran llegado a materializarse.

Fuente: Foundation for Public Interest 1997; Mistry 1999; The International Budget Project 1999.

Derechos Econmicos, Sociales y Culturales dediquen el mximo de los recursos de que dispongan a la realizacin de esos derechos para hacer progresos adecuados. Pero tambin es necesario dedicar suficientes recursos a la proteccin y realizacin de los derechos civiles y polticos para formar la capacidad nacional que garantice que no ocurran ni se repitan las violaciones. Es evidente que los pases disponen de diferentes cantidades de recursos para velar por los derechos de ese modo: a escala mundial, los ingresos per cpita nacionales oscilan desde 30.000 dlares hasta slo 500 dlares (PPA en dlares EE.UU.). El mismo nivel de gasto por alumno podra ser el compromiso mximo de recursos disponibles en un pas de bajos ingresos, y sin embargo reflejar una clara falta de compromiso en un pas de altos ingresos. Cmo distinguir la importancia relativa entre uno y otro caso? Las evaluaciones resultan ms fciles cuando se tiene informacin sobre lo que ha sido posible en otras partes, y eso plantea la interrogante de por qu lo que se puede lograr en un lugar no ha sido posible en otro. Desde hace mucho tiempo los ndices de desarrollo humano han hecho ese tipo de comparaciones de recursos. El ndice de pobreza humana clasifica a los pases industrializados por el grado en que todava persisten en sus pujantes sociedades el analfabetismo, la corta esperanza de vida, la exclusin social y la pobreza de ingreso. El ingreso nacional per cpita puede usarse como una aproximacin amplia de los recursos disponibles, ya que de esa base de recursos los gobiernos pueden recaudar ingresos para la erradicacin de la pobreza humana. Al compararse el ndice de pobreza humana de los pases con su ingreso medio per cpita se puede observar que algunos pases industrializados conceden mayor prioridad que otros a la asignacin de recursos para reducir al mnimo la pobreza humana (grfico 5.3). Estn registrando progresos los pases en la realizacin de los derechos? Puede evaluarse de dos maneras: Siguiendo la evolucin de los cambios operados en insumos como el gasto en educacin o la relacin alumnos-profesor. Siguiendo la evolucin de los cambios operados en resultados como la disminucin de las tasas de analfabetismo y malnutricin infantil. La observacin de los cambios operados en insumos como las asignaciones presupuestarias puede poner de manifiesto la manera en que se modifica el orden de prioridades. En el Informe sobre Desarrollo Humano 1991 se estudiaron los cuatro coeficientes fundamentales del gasto pblico que determinaban la prioridad asignada a problemas esenciales. Por

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ejemplo, los datos sobre la reestructuracin presupuestaria en Nepal permiten observar que cada vez se asigna ms prioridad al gasto en los servicios bsicos de salud y educacin (grfico 5.4). Entre los bienios 1985-1986 y 1996-1997 el gasto pblico disminuy como porcentaje del PNB, pero aument el gasto del sector social asignado a prioridades como la atencin primaria de la salud y la educacin primaria, el abastecimiento de agua y el desarrollo local, y se acerc al 20% del gasto pblico, que es la norma internacional propuesta en la Iniciativa 20/20. Los ndices de desarrollo humano se centran en la observacin de los cambios operados en los resultados. No obstante, los promedios nacionales agregados, en particular la alfabetizacin de adultos y la esperanza de vida, cambian muy lentamente y no reflejan el progreso a corto plazo ni la manera en que los diferentes grupos se benefician del progreso medio. Es necesario adoptar un nuevo mtodo de evaluacin del progreso en cuanto al desarrollo humano, un mtodo que refleje ms ntegramente los principios de los derechos, y en el que se desagreguen los datos atendiendo a los distintos grupos sociales para poder conceder especial atencin a los efectos que sufren los ms desfavorecidos (vase el anexo). Cuando un pas est progresando, quin puede decir si el ritmo de progreso es adecuado o no? Los logros dependen del contexto, es decir, de los recursos, las limitaciones histricas, las opciones de poltica y las diferentes prioridades. Al mismo tiempo, es necesario convenir normas, ya que el hecho de que se reconozca que se necesita tiempo para realizar progresos no justifica en modo alguno la ausencia de progreso. La determinacin de puntos de referencia puede ser un instrumento til para acordar el ritmo adecuado de progreso. Con frecuencia los gobiernos han declarado objetivos generales, por ejemplo, poner fin al analfabetismo femenino lo antes posible. Sera mucho mejor que trabajaran con la sociedad civil y convinieran un parmetro, por ejemplo reducir el analfabetismo femenino del 30% al 15% para el ao 2010. Eso convierte un objetivo meritorio pero imposible de medir en una meta clara que se puede supervisar. Por ejemplo, en Bolivia el gobierno consult a la sociedad civil y los partidos polticos de la oposicin para formular un plan de accin para el perodo 19972002, y estableci puntos de referencia anuales para 17 indicadores de fcil supervisin, como la proporcin de nacimientos atendidos por personal capacitado y la proporcin de nias que permanecen en la escuela primaria (grfico 5.5). El establecimiento de puntos de referencia permite que la sociedad civil y el gobierno lle-

guen a un acuerdo sobre el ritmo de progreso que consideraran adecuado (recuadro 5.11). Mientras ms slida sea la base del dilogo nacional, ms compromiso nacional habr con el parmetro. Es evidente la necesidad de un dilogo democrtico y de informacin pblica de amplia difusin. Para que los puntos de referencia sean un instrumento de la rendicin de cuentas, y no simplemente la retrica de promesas vanas, debern ser: Concretos, verificables y con plazos precisos. Establecidos con la participacin de las personas cuyos derechos se ven afectados, para acordar el ritmo de progreso adecuado y evitar que se fije un objetivo demasiado bajo. Reevaluados de manera independiente en el plazo previsto, e incluir la rendicin de cuentas sobre el desempeo. Varios actores pueden asumir la iniciativa de fortalecer el proceso de creacin de puntos de referencia. Los organismos gubernamentales pueden utilizar los puntos de referencia como objetivos intermedios en su proceso de formulacin de polticas. Los gobiernos, los institutos de poltica y las organizaciones no gubernamentales nacionales pueden evaluar los logros alcanzados en pases similares como gua para posteriormente acordar objetivos nacionales factibles. Las instituciones nacionales de derechos humanos pueden utilizar esos puntos de referencia para vigilar los progresos no slo en la realizacin de los derechos econmicos, sociales y culturales, sino tambin, por ejemRECUADRO 5.11

GRFICO 5.5

Determinacin de puntos de referencia del progreso en Bolivia

Porcentaje Tasa de retencin de las nias 77 en la escuela primaria 68 64 58 Partos atendidos por personal capacitado 1997
Fuente: UDAPE 2000.

2002

Determinacin de puntos de referencia para convenir en un ritmo de progreso adecuado

Los puntos de referencia ofrecen la posibilidad de aportar precisin estadstica a los debates nacionales, y cada vez ms se usan para fijar objetivos concretos con plazos precisos para realizar progresos. En Tailandia, como parte del Sptimo Plan Nacional de Desarrollo Social y Econmico se determinaron ms de 30 puntos de referencia para realizar los derechos del nio en el perodo 1992-1996, incluidos los siguientes: Reducir la mortalidad derivada de la maternidad a 30 por cada 100.000 nacidos vivos y la mortalidad de lactantes y nios de corta edad a 23 y 35 por cada mil nacidos vivos a ms tardar en 1996. Garantizar que al menos el 70% de los recin nacidos pesen ms de tres kilogramos, y al menos el 93% pesen ms de 2,5 kilogramos, a ms tardar en 1996. Ampliar la educacin bsica de seis a nueve aos y velar por que no menos del 73% de los que terminen el sexto grado conFuente: Hunt 1998; Muntarbhorn y Taylor 1994.

tinen sus estudios en la educacin secundaria, a ms tardar en 1996. En la formulacin de esos puntos de referencia se tuvieron en cuenta las propuestas de la Oficina Nacional de la Juventud y la sociedad civil, y en ellos tambin han quedado reflejados los objetivos mundiales acordados en la Cumbre Mundial en favor de la Infancia, celebrada en 1990. Cuando los objetivos se determinan con participacin ganan en legitimidad, y se alienta a las organizaciones no gubernamentales interesadas a vigilar activamente los resultados. Como cualquier otro instrumento, la determinacin de puntos de referencia tiene sus puntos dbiles. La presin para alcanzar los objetivos puede, en ocasiones, culminar en la manipulacin de los resultados a fin de informar lo que la gente quiere escuchar. A qu conclusin cabe llegar? Es necesario separar al supervisor de lo supervisado, o de lo contrario los puntos de referencia influirn ms en los informes estadsticos que en la realidad.

USO DE INDICADORES PARA EXIGIR RESPONSABILIDAD EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS

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plo, en la eliminacin de las disparidades debidas a la discriminacin, con lo que mejorara la eficiencia del proceso judicial y aumentara la participacin. La Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos podra prestar asistencia a los pases en la formulacin de mtodos nacionales para establecer puntos de referencia y vigilarlos. PARTICIPACIN VERDADERA La participacin desempea una importante funcin en la realizacin de los derechos. Los Estados estn jurdicamente obligados a permitir que las personas participen en las decisiones que afecten su bienestar, proporcionando datos, permitiendo que otros renan y usen datos y brindando oportunidades para que las personas participen en la formulacin de polticas. Se necesitan indicadores para evaluar si esto ocurre efectivamente as. En primer lugar, en qu medida la gente es consciente de sus derechos? Las encuestas de opinin pblica revelan mucha informacin sobre lo que se conoce y no se conoce. El compromiso de crear conciencia se puede evaluar midiendo el alcance y los efectos de la educacin en materia de derechos humanos, ya sea la que imparte el Estado en las escuelas y por medio de otros servicios pblicos o lo que hacen las empresas con la sensibilizacin de sus trabajadores acerca de sus derechos laborales y el cdigo de conducta empresarial. En segundo lugar, qu cantidad de informacin realmente se rene y se pone a disposicin del pblico? El acceso del pblico a los datos sobre los derechos humanos es un indicador que revela la voluntad de rendir cuentas. Hasta qu punto los actores influyentes estn dispuestos a registrar
CUADRO 5.1

y divulgar datos sobre su propio comportamiento y el efecto de su actividad? No slo los gobiernos, sino tambin las empresas, los donantes y las instituciones multilaterales estn sometidos a ms presiones para que renan ms datos y pongan ms informacin a disposicin del pblico. Pero, qu cantidad de datos se renen? Y qu cantidad se pone a disposicin del pblico? Todos los ejemplos que se citan en el presente Informe, ya sean buenos o malos, han escapado al silencio porque los datos reunidos han motivado la atencin del pblico y han ayudado a impulsar el cambio. Todos los pases tienen los problemas que aqu se ilustran pero, si no se dispone de datos para determinar cules son esos problemas, ser tanto ms difcil la tarea de realizar los derechos. En tercer lugar, existen acaso oportunidades para que la gente participe en procesos de consulta? La participacin puede asumir muchas formas, como asambleas pblicas, referendos, debates en los medios de informacin y audiencias pblicas. La base de datos FACTUS sobre tendencias y prcticas de las polticas culturales de Europa compara informacin sobre ciudades de 37 pases europeos. Las preguntas ponen de manifiesto la manera en que las polticas de descentralizacin de recursos y consulta con el pblico difieren de una municipalidad a otra (cuadro 5.1). Por supuesto, un indicador tan general no puede reflejar la calidad y el nivel de participacin, pero es una primera seal de la actitud del gobierno local de promover la participacin activa de la poblacin en el fomento de los derechos culturales. Si se obtuvieran datos ms detallados, como el porcentaje del presupuesto descentralizado, el nmero de organizaciones y personas consultados y el presupuesto asignado a esas polticas, se comenzara a tener un panorama ms completo de la calidad de la participacin. REMEDIO EFECTIVO Si se viola un derecho, debe existir la obligacin de remediar el dao. Los remedios no siempre tienen un carcter judicial, ni se obtienen por medio de tribunales. Pueden ser administrativos, e incluso pueden consistir en una garanta oficial de que no se repetir la violacin. Se necesitan indicadores para evaluar si hay o no remedios efectivos. Los remedios judiciales pueden evaluarse estudiando la eficacia del sistema judicial destinado a proporcionarlos. Cuntos casos llegan a los tribunales, y qu tiempo medio se requiere? Cul es el nmero de casos pendientes por magistrado? Los datos que en ese sentido se reunieron en Asia meridional ponen de relieve una gran incapacidad de los tribunales para proporcionar remedio oportuno (cuadro 5.2). De todos
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Aplican las municipalidades polticas que permitan la participacin en la promocin de la cultura?

Polticas para transferir responsabilidad y recursos de un nivel de autoridad pblica a otro? Polticas para habilitar a los consumidores, los artistas y las organizaciones de voluntarios para que participen en la adopcin de decisiones en la esfera cultural?

Municipalidad

Praga (Repblica Checa) Catalua (Espaa) Timis (Rumania) Npoles (Italia) Istria (Croacia) Cork (Irlanda) Helsinki (Finlandia) Nicosia (Chipre) Mafra (Portugal) Gteborg (Suecia)
Respuestas municipales, 199699 Poltica oficial Poltica oficiosa Ninguna poltica Fuente: Interarts Observatory 1999.

100

los procesos iniciados, cuntos quedan inconclusos? Y de todos los casos presentados ante los tribunales, qu porcentaje se resuelve a favor de la presunta vctima? Las estadsticas pueden revelar pautas de los resultados judiciales que abren importantes interrogantes. Casa Alianza, una organizacin no gubernamental de Amrica Central, ha reunido pormenorizadamente los datos obtenidos sobre los juicios para demostrar que se dan pocos remedios, o ninguno, a los nios de la calle que son maltratados, torturados y asesinados por civiles o funcionarios (recuadro 5.12). Todos esos aspectos de la realizacin de los derechos se pueden reunir para evaluar en qu medida el Estado cumple sus obligaciones jurdicas de respetar, proteger y realizar los derechos sin discriminacin, haciendo progresos adecuados, propiciando una participacin verdadera y proporcionando remedios efectivos. Las organizaciones de la sociedad civil se encuentran a la vanguardia en la realizacin de ese tipo de anlisis y estn demostrando lo rico que puede ser el panorama que se obtiene, como el presentado en un anlisis que hizo en 1998 el Centro de Derechos Econmicos y Sociales sobre el derecho a la salud en el Ecuador (cuadro 5.3). ACCESO SEGURO Garantizar los derechos entraa mucho ms que prestar atencin a los resultados humanos. La ausencia de pobreza y tortura no garantiza, por s sola, que se estn realizando los derechos conexos. Es necesario garantizar esos resultados mediante normas sociales, instituciones, leyes y un entorno econmico propicio. Las estadsticas en cada una de esas esferas pueden ayudar a evaluar en qu medida se est garantizando ese acceso seguro, y abren interrogantes en cada pas. NORMAS SOCIALES Para que las normas sociales generen un acceso seguro deben apoyar los derechos humanos, no ponerlos en peligro. Las encuestas de opinin pblica pueden medir esa realidad, a pesar de las posibles diferencias entre las opiniones que se expresan y las que se tienen realmente. Los datos obtenidos en todo el mundo sobre las actitudes respecto de la violencia contra la mujer demuestran la importancia de cambiar las normas y las percepciones, tanto en el hombre como en la mujer, para proteger el derecho de la mujer a la seguridad personal. En un estudio sobre la educacin primaria hecho en la India en 1996 se observ que el 98% de los padres consideraba que la educacin de sus hijos era importante, pero slo el 89% consideraba lo mismo respecto de las hijas. En 1998 se comuni-

caron ms de 7.700 delitos motivados por el odio en los Estados Unidos, lo que reflej la persistencia de la intolerancia a lo diferente, un peligro bien conocido en muchos pases (grfico 5.6). Esos datos no slo ponen de manifiesto los peligros de la intolerancia y la discriminacin enraizados en las normas sociales, sino que indican adems el rumbo que es necesario dar a nuevas medidas para modificar las normas mediante la educacin, la habilitacin y la sensibilizacin. INSTITUCIONES Tienen las instituciones la calidad adecuada para asegurar el acceso a los bienes y servicios que deben proporcionar? He ah una pregunta difcil y compleja que traslada el foco de atencin de los indicadores de los resultados al acceso a los servicios, por ejemplo, de la tasa de mortalidad derivada de la maternidad a la disponibilidad de los servicios de atencin prenatal
CUADRO 5.2

GRFICO 5.6

Intolerancia de lo diferente: delitos motivados por el odio en los Estados Unidos

Objeto de delitos motivados por el odio denunciados en 1998 (total = 7.755)

Raza 56%

Religin 18% Orientacin sexual 16% Otros 10%

Fuente: Campaa sobre los derechos humanos 1998.

La justicia que tarda, llega?

1996 Pases Bangladesh India Pakistn Nepal Causas pendientes por cada 1.000 habitantes 53 23 5 4 Habitantes por juez 95.000 91.000 85.000 85.000 Causas pendientes por juez 5.150 2.150 450 300

Fuente: Centro de Desarrollo Humano Mahbub ul Haq 1999.

RECUADRO 5.12

Ausencia de recurso frente a la violencia: el caso de los nios de la calle en Guatemala

Ms de 15.000 nios de la calle viven en los centros urbanos de Guatemala y la vecina Honduras. Ya sea porque huyen o son expulsados de sus hogares suelen ser considerados por el pblico como elementos indeseables, perjudiciales para el vecindario. La indiferencia del gobierno y la sociedad ante su difcil situacin los ha dejado indefensos frente al maltrato y, a veces, la tortura y la muerte a manos de funcionarios y civiles. Para dar a conocer las violaciones de los derechos de esos nios, Casa Alianza/Convent House Latin America, una organizacin no gubernamental dedicada a la defensa y la rehabilitacin de los nios de la calle, reuni pruebas acerca de todos los casos conocidos y produjo un informe estremecedor con pruebas irrefutables. Pero Casa Alianza ha ido ms all, presionando para que se haga justicia a travs de los tribunales y dejando constancia de los resultados en tanto datos que ponen de manifiesto una alarmante ausencia de medidas de reparacin.
Fuente: Casa Alianza 1999; Harris 2000.

En Guatemala se presentaron ante los tribunales, entre marzo de 1990 y septiembre de 1998, 392 casos relacionados con nios de la calle. Al final de ese perodo el 47% se haba archivado por falta de investigacin y otro 44% estaba en peligro de correr la misma suerte, y el 4% se cerr por falta de pruebas. Slo el 5% de los casos, 17 en total, fueron vistos y resueltos. De ellos, Casa Alianza gan 15. Y qu sucedi con las personas interesadas? En los casos presentados se formularon cargos contra unos 220 miembros de las fuerzas de seguridad, pero slo el 10% ha sido sentenciado. La labor respecto de esos casos dirigi la atencin pblica hacia un problema hasta entonces desconocido. No obstante, Casa Alianza considera que la incapacidad del sistema judicial para resarcir a los nios de la calle que han sido vctimas de la violencia pone de manifiesto la falta de proteccin de sus derechos, y es una aprobacin tcita de la continuacin de la violencia y la impunidad.

USO DE INDICADORES PARA EXIGIR RESPONSABILIDAD EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS

101

CUADRO 5.3

Realizacin del derecho a la salud en el Ecuador: evaluacin de las obligaciones del Estado
Obligacin del Estado Respetar los derechos Existe injerencia directa en la capacidad de la poblacin para realizar sus derechos? Existe regresin innecesaria en los niveles existentes de salud o de acceso a la atencin mdica? Evaluacin Las operaciones petroleras estatales vierten metales pesados y carcingenos en las fuentes de agua de las comunidades en la Amazonia ecuatoriana. Se hacen recortes innecesarios en los programas sin que se elaboren planes adecuados para hacer frente a situaciones imprevistas con el fin de proteger a los ms vulnerables. El maltrato de mujeres y nios por maridos y otros miembros de la familia amenaza gravemente su salud. Pese a la reciente promulgacin de la Ley sobre la violencia contra la mujer y la familia, el Estado no ha prestado asistencia adecuada a las vctimas ni las ha protegido por medio del sistema judicial. No se impide que la industria petrolera privada vierta metales pesados y carcingenos en las fuentes de agua de las comunidades en la Amazonia ecuatoriana. Indicadores disponibles o recomendables

Datos deseados: Volumen anual de contaminacin qumica debida a las actividades estatales.
Se calcula que en 1990 el 50% de los nios menores de 5 aos estaban malnutridos. Entre 1990 y 1994 la cobertura de los programas de nutricin descendi del 11% al 4%. En 1998 el 88% de las mujeres en Guayaquil, la mayor ciudad del pas, afirmaron haber sido vctimas de alguna forma de violencia en la familia. Entre 1989 y 1992 slo el 2% de un total de 1.920 denuncias de presuntos delitos sexuales contra mujeres y nias en Guayaquil culminaron en condenas. A fines del decenio de 1980 las empresas petroleras privadas vertan diariamente casi 4,4 millones de galones de desechos txicos en el Amazonas.

Proteger los derechos Sufre la poblacin efectos perjudiciales sistemticos en su salud como resultado de las medidas adoptadas por los actores del sector privado? Qu medidas adopta el Estado para protegerla?

Realizar los derechos Ha adoptado el Estado medidas adecuadas para hacer frente a las causas fundamentales de los problemas de salud nacionales?

En 1996 las investigaciones oficiales indicaron que poda evi- En 1995 slo el 17% del presupuesto de salud se asign a la tarse ms del 80% de las muertes si se conceda prioridad a atencin primaria, y slo el 7%, a la atencin preventiva. los servicios de atencin preventiva primaria y secundaria. Los programas de nutricin llegan a un nmero limitado de beneficiarios en comparacin con los de otros pases de Amrica latina. A mediados del decenio de 1990 la cobertura de los programas de nutricin fue de slo el 4%, en comparacin con el 40% en Bolivia y el 85% en el Per. En 1997 el 84% de la poblacin urbana tena acceso a los servicios de salud, en comparacin con slo el 10% de la poblacin rural, y el 80% del personal de salud se concentraba en las zonas urbanas.

No ejercer discriminacin Existe discriminacin en las iniciativas del Estado o en los resultados?

Pese a las marcadas desigualdades y las penurias extremas de las poblaciones rurales, pobres e indgenas, el gobierno destina la mayor parte de sus gastos y recursos a grupos urbanos y otros en mejor situacin econmica.

Datos deseados: el acceso a la atencin mdica desagregada por origen tnico, nivel de ingresos y nivel educacional. Progresar suficientemente Ha realizado el Estado suficientes progresos, tanto en los resultados como en las aportaciones, hacia el cumplimiento de sus obligaciones?
En 1970 el Estado determin puntos de referencia: Agua salubre para el 80% de la poblacin urbana y 50% de la rural. Saneamiento para el 70% de la poblacin urbana y 50% de la rural. En el perodo 1982-1990 la proporcin de hogares con acceso a agua salubre disminuy del 88% al 78% en las zonas urbanas, y se mantuvo por debajo del 25% en las zonas rurales. La proporcin de los que tenan acceso a los servicios de saneamiento disminuy del 46% al 38% en las zonas urbanas, y del 15% al 10% en las zonas rurales. En 1998 el 4% del presupuesto nacional se destin a la salud y el 45%, al servicio de la deuda.

Desde fines del decenio de 1980 los sucesivos gobiernos han reducido los gastos de salud para pagar la deuda y aumentar los gastos militares.

Participacin Ha sido educada la poblacin en materia de derechos humanos y es consciente de esos derechos?
Existen mecanismos orientados a garantizar una mayor influencia y participacin de las comunidades en las polticas que ataen a su salud?

No existen programas gubernamentales para la educacin pblica sobre el derecho a la salud, y es muy limitada la informacin pblica sobre la salud personal. El sistema de asignacin de recursos es muy centralizado y burocrtico, lo que reduce las oportunidades de participacin. La ineficiencia, la corrupcin y la falta de recursos crean muchas barreras que limitan la eficacia de los procesos judiciales.

Datos deseados: Porcentaje de la poblacin consciente de su derecho a la salud. Porcentaje de la poblacin consciente de las normas sanitarias bsicas. Datos deseados: Porcentaje del presupuesto de salud asignado localmente; porcentaje de los programas de salud formulados en consulta con la poblacin.
Despus de 25 aos de daos en gran escala causados a la salud de las comunidades del Amazonas por empresas petroleras estatales y privadas, slo se ha presentado un pequeo nmero de reclamaciones ante los tribunales, todas declaradas sin lugar.

Establecer recursos jurdicos efectivos Ha establecido el Estado recursos jurdicos efectivos frente a las violaciones del derecho a la salud?

Nota: El cuadro se basa en un estudio de casos realizado en 1998 por el Centro de Derechos Econmicos y Sociales. Fuente: CDES 1998.

102

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2000

y el acceso a ellos, as como la proporcin de partos atendidos por personal mdico. Es necesario evaluar las instituciones que establecen el marco para la realizacin de todos los derechos, como la judicatura, los ombudsman y las instituciones nacionales de derechos humanos, as como tambin las instituciones que materializan derechos concretos, como los servicios mdicos y las escuelas, las comisiones electorales y las crceles. Al examinar lo que entraa el acceso seguro se pone de manifiesto el tipo de informacin necesaria. Por ejemplo: Proporcionan los puestos de salud acceso seguro a los servicios de salud? Para determinarlo hay que comenzar preguntndose cuntas personas se benefician de los servicios de un puesto de salud y a qu distancia se encuentran de l. Qu capacidad tiene el personal mdico para tratar las enfermedades de sus pacientes? Hay que determinar los niveles de existencias de los medicamentos esenciales para conocer el grado y la frecuencia de los dficit, as como el nivel de vulnerabilidad que entraan. Es realmente capaz la oficina del ombudsman de resolver los problemas planteados? Hay que preguntar si su presupuesto es suficiente y si su personal est suficientemente calificado. Habra que analizar el nmero de casos presentados, su tipo, el tiempo que demora la tramitacin y sus resultados. LEYES Puede resultar difcil evaluar si una ley hace peligrar los derechos o los refuerza. La constitucin nacional puede consagrar leyes perfectas que nunca se apliquen en la prctica, o que se apliquen sistemticamente en favor o en contra de un solo grupo social. Cabe preguntarse entonces si debe evaluarse la ley en su forma escrita o en su aplicacin prctica. De ambas formas. Existe acaso una legislacin adecuada? Por ejemplo, en muchos Estados el derecho a una vivienda adecuada no est consagrado en el derecho interno, lo que demuestra que no se ha garantizado ese derecho jurdicamente. Si existe una ley, cmo se aplica? Se ha invocado alguna vez, y ha prosperado? Muestran los resultados algn sesgo en su aplicacin? En un informe de Amnista Internacional sobre la pena capital en los Estados Unidos se presenta slo un ejemplo. Los negros y los blancos en los Estados Unidos son vctimas de homicidio en proporciones casi iguales; sin embargo, el 82% de los presos ejecutados en 1977 haban sido declarados culpables de homicidio de una persona blanca. Hasta qu

punto se conoce la ley? Se tiene acceso fcil al estatuto pertinente? Existe en los idiomas locales? Se ha resumido en trminos no jurdicos que permitan su comprensin por el hombre comn? Qu nivel de acceso se tiene a los servicios de asesoramiento jurdico? Se ofrecen servicios jurdicos a los que no pueden costear un litigio? Hay centros de asesoramiento jurdico accesibles y cercanos a los principales centros urbanos? ENTORNO ECONMICO PROPICIO Los recursos son un elemento importante en todos los niveles de anlisis del acceso seguro a los derechos. Para determinar si la estructura del entorno econmico contribuye a la realizacin de los derechos o la obstaculiza se pueden usar datos macroeconmicos centrados en la estabilidad de la economa o datos microeconmicos centrados en la vulnerabilidad del gasto de los hogares. Una economa puede ser pujante y elevar los ingresos en todos los niveles; sin embargo, si no existe un sistema de seguridad social oficial o a nivel de comunidad, no se est garantizando de la mejor manera un nivel de vida adecuado. En el nivel microeconmico, el estudio del costo de los alimentos como porcentaje del presupuesto de los hogares puede poner de manifiesto la vulnerabilidad de las familias de bajos ingresos a las fluctuaciones de los precios de los alimentos. Desde el costo de oportunidad del tiempo no trabajado para ejercer el voto, si el colegio electoral est muy distante, hasta el creciente costo de los medios escolares necesarios para los hijos y que deberan ser gratuitos, los datos sobre los costos pueden poner de manifiesto el nivel de inseguridad financiera que entraa cualquier derecho para los que tienen que pagarlo. IDENTIFICACIN DE LOS ACTORES Las obligaciones jurdicas refuerzan el nfasis tradicional en el papel protagnico del Estado. Sin embargo, para avanzar en materia de derechos humanos hay que establecer una asociacin entre los gobiernos y las familias, las empresas, las comunidades y los organismos internacionales. La gente, actuando ya sea individualmente o por medio de las comunidades, las asociaciones, las empresas, las instituciones y los gobiernos, es la que crea y en ltima instancia apoya los mecanismos sociales. Los cambios de la situacin de los derechos humanos de un pas, ya sea para bien o para mal, pueden ser generados no slo por el Estado, sino tambin por esos otros actores decisivos. Cada vez ms, sus funciones y obligaciones estn siendo objeto de examen. Hace ms de 50 aos se reconoci en la Declaracin Universal de Derechos Humanos la
103

Para avanzar en materia de derechos humanos hay que establecer una asociacin entre los gobiernos y las familias, las empresas, las comunidades y los organismos internacionales

USO DE INDICADORES PARA EXIGIR RESPONSABILIDAD EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS

necesidad de prestar especial atencin a las repercusiones internacionales de los derechos. En el artculo 28 se declara que: Toda persona tiene derecho a que se establezca un orden social e internacional en el que los derechos y libertades proclamados en esta Declaracin se hagan plenamente efectivos. En la actualidad la interaccin de los actores, tanto en el plano local como mundial, exige hacer un anlisis de los rdenes local e internacional, cada vez ms complejos, que estn ampliando los lmites de las obligaciones jurdicas. Para analizar esa complejidad se necesitan indicadores que permitan determinar qu actores afectan de manera decisiva la realizacin de los derechos, desde la comunidad hasta el plano mundial, pongan de manifiesto dnde estn los problemas e indiquen las medidas para mitigarlos. En el mbito local, la evaluacin de las funciones y los efectos de diferentes actores puede dar una visin ms cabal de las razones por las que no se estn realizando los derechos. Tambin sugiere las intervenciones necesarias, que pueden requerir la iniciativa de la comunidad, y no slo la accin del Estado. En la India en 1992 no asistan a la escuela el 30% de los nios de 6 a 14 aos de edad, alrededor de 23 millones de nios y 36 millones de nias. En 1996 un equipo de investiCUADRO 5.4

gacin independiente hizo un estudio en el norte del pas para buscar las causas. Despus de hacer encuestas en aldeas y hogares, el equipo cre una amplia base de datos que puso al descubierto algunas causas ocultas de los problemas de la educacin primaria. La mayora de los actores, desde los padres y los maestros hasta los polticos y los medios de informacin, no haban cumplido sus funciones, una deficiencia social colectiva que exiga no slo polticas estatales sino tambin soluciones de la comunidad local (cuadro 5.4). En el plano internacional, la mundializacin y la liberalizacin del mercado han creado una interdependencia sin precedentes que extiende la influencia de los actores sobre los resultados de los derechos humanos en todo el mundo. Mientras ms actores intervengan, ms compleja ser la cuestin. Para una empresa con empleados nacionales la evaluacin es relativamente directa, ya que el control de su seguridad y su salario est directamente a cargo de la empresa. Sin embargo, para muchas empresas internacionales la subcontratacin dificulta cada vez ms la supervisin de los derechos de los trabajadores, por no hablar de su realizacin. Mattel, una empresa internacional que fabrica juguetes, ha elaborado un cdigo de conducta y un consejo

Realizacin del derecho a la educacin primaria en la India: estn cumpliendo los actores sus obligaciones?
Actor Padres Obligacin Deben estar dispuestos a enviar a sus hijos a la escuela. Debe proporcionar escuelas que resulten accesibles. Debe prestar servicios adecuados. Medida Proporcin de padres que piensan que es importante que sus hijos se eduquen. Distancia de la escuela a casa. Nmero de maestros. Situacin de las instalaciones. Resultado

El 89% de las nias y el 98% de los nios. El 92% de la poblacin rural tena una escuela primaria a un kilmetro
o menos de distancia.

Gobierno

El 49% de la poblacin rural tena una escuela primaria superior a un

kilmetro o menos de distancia. El 12% de las escuelas primarias tena un solo maestro designado. El 21% tena un slo maestro presente en el momento de la encuesta. El 58% de las escuelas tena al menos dos aulas. El 60% tena techos con filtraciones. El 89% no tena un retrete en funcionamiento. El 59% no tena agua potable. El da de la visita de los encuestadores a la escuela: El 25% de los directores se hallaban en actividades docentes. El 42% se encontraban en actividades no docentes. El 33% estaba ausente.

Asistencia y actividad de los directores de escuela.

Comunidad Medios de informacin

Debe prestar apoyo a la escuela, los maestros y los padres. Deben informar acerca de la desatencin de la educacin bsica.

Debates pblicos. Proporcin de artculos de prensa sobre la educacin bsica.

El 49% de las comisiones de educacin locales no se haban reunido

durante el ao anterior. Del total de artculos de prensa en un ao: 8.550 versaban sobre la inversin extranjera. 3.430 sobre el comercio exterior. 2.650 sobre la defensa. 990 sobre la educacin. 60 sobre la educacin primaria en las zonas rurales.

Nota: La muestra comprendi 188 aldeas, 1.200 hogares y 236 escuelas en cuatro estados del norte de la India en 1996. Fuente: Equipo PROBE 1999.

104

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2000

independiente encargado de supervisar su aplicacin (recuadro 5.13). Ms all de las empresas, se necesitan indicadores para evaluar los efectos de la accin o inaccin de los actores multilaterales en la realizacin de los derechos, incluidas las instituciones financieras internacionales, la Organizacin Mundial del Comercio y muchos organismos de las Naciones Unidas. Tambin se requieren indicadores de los efectos de los Estados no slo en sus propios ciudadanos: los Estados como donantes o prestamistas, comerciantes o negociadores, proveedores de armas o artesanos de la paz. Los delitos de los dictadores son ampliamente reconocidos, pero el apoyo externo a sus regmenes no suele recibir el anlisis que merece. Las polticas extranjeras afectan los derechos humanos mediante la venta de armas, el entrenamiento en medidas subversivas y antisubversivas, las sanciones, las modalidades de ayuda externa y aranceles y cuotas de importaciones. Poderosos actores no estatales y representantes de Estados preparan leyes y polticas en los planos nacional e internacional, mediante la promocin de determinados intereses, la financiacin de candidatos polticos y otras formas de presin. No tomar en cuenta estas prcticas de tanta influencia producira una imagen muy estrecha de los derechos humanos y de la informacin pertinente para evaluar su realizacin. Las explicaciones de los problemas nacionales de derechos humanos pueden centrarse en los factores internos, pero ante todo es necesario examinar cmo las interacciones internacionales contribuyen a estructurar esos factores internos. Constituir un verdadero reto la creacin de indicadores (y en primer lugar la reunin de datos) que revelen las complejas repercusiones de esos distintos actores en los derechos humanos. LA VA HACIA EL FUTURO Reunir buenos datos estadsticos sobre los derechos humanos es una tarea tremendamente difcil, pero se est haciendo: Surgimiento de nuevos actores. El surgimiento de organizaciones de la sociedad civil y de centros de documentacin locales sobre los derechos humanos ha propagado la sensibilizacin y la comprensin de los derechos y ha creado en el mundo miles de nuevos puntos posibles para la reunin de datos. Ms acceso a la informacin. La mayor libertad de expresin e informacin y la mayor transparencia que existe en muchos pases est haciendo posible que participe en el proceso un grupo ms amplio de personas y con un mayor

grado de veracidad. Desde Guatemala hasta Indonesia, Sudfrica y las ex Repblicas Soviticas, las voces ms libres de las organizaciones de la sociedad civil y los medios de difusin han dado mucha informacin y han ampliado el dilogo pblico. El surgimiento de la tecnologa de la informacin. La expansin fenomenal del acceso a la tecnologa, especialmente la Internet, ha simplificado y acelerado hasta un nivel increble la gestin de los datos. Ahora los datos se pueden registrar, reunir y dar a conocer pblicamente de manera mucho ms rpida y amplia. Ms documentacin profesional sobre los derechos. Se han hecho muchos esfuerzos para mejorar la fiabilidad de la informacin que se registra. Mediante cursos de capacitacin, formatos normalizados y directrices presentadas en lnea, se refuerzan los conocimientos especializados de las personas que recopilan pruebas acerca de las cuestiones relativas a los derechos humanos. Cmo utilizar esas oportunidades para reforzar la rendicin de cuentas mediante indicadores? Hay cuatro vas posibles: reuniendo ms y mejores datos oficiales, diversificando las fuentes de informacin para la comunidad, aumentando el acceso a la informacin oficial y reforzando los procedimientos de rendicin de cuentas.
RECUADRO 5.13

La supervisin en Mattel: no se juega con las estadsticas

Mattel es el mayor fabricante de juguetes en el
mundo, y cuenta con enormes plantas de produccin en China, Indonesia, Malasia, Mxico y Tailandia. Esa empresa mundial ha comprendido la importancia de la reputacin. Los ataques ampliamente divulgados que recibi Nike Corporation en 1996 por mantener condiciones de trabajo inferiores a la norma en sus plantas ubicadas en Asia incitaron a Mattel a adoptar medidas para evitar ser blanco de acusaciones similares. En 1997 la empresa elabor un cdigo de conducta, con normas superiores a la media en la industria, y cre el Consejo de Supervisin Independiente Mattel (MIMCO), encargado de supervisar el cumplimiento del cdigo. La supervisin es un proceso de cuatro etapas, en cada una de las cuales se verifica y complementa la informacin reunida en la anterior. La administracin de cada una de las plantas prepara expedientes sobre los salarios, las condiciones de trabajo, el medio ambiente y la seguridad. Esos expedientes se revisan para verificar su compatibilidad con los datos financieros. Las entrevistas confidenciales con los empleados sobre el terreno proporcionan informacin sobre el trabajo
Fuente: MIMCO 2000; Sethi 2000.

infantil, los salarios, la seguridad, el hostigamiento, las asociaciones de trabajadores y las sanciones. Por ltimo, los supervisores realizan visitas in situ para obtener informacin de primera mano sobre el entorno laboral. El MIMCO compara los resultados de todas las plantas y formula recomendaciones a la junta de directores de Mattel. Seis meses despus, el equipo vuelve a visitar las plantas para evaluar su aplicacin. El Consejo hace hincapi en la importancia de expresar los principios del cdigo de conducta, como la buena calidad del aire y condiciones de trabajo satisfactorias, en normas cuantificables. An cuando no ha habido un acuerdo sobre el contenido exacto de las normas, al menos es posible conocer lo que se est midiendo. Finalmente, el MIMCO insiste en la publicacin de sus conclusiones sin restricciones por parte de Mattel y acoge con satisfaccin su examen por otras organizaciones no gubernamentales. Siendo la empresa ms influyente en el mbito de los juguetes para nios, Mattel dio un paso audaz al adoptar ese criterio, que muchas otras empresas influyentes deberan aplicar.

USO DE INDICADORES PARA EXIGIR RESPONSABILIDAD EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS

105

REUNIN DE MS Y MEJORES DATOS OFICIALES Para evaluar los derechos se requieren datos que revelen los incumplimientos de los deberes y la inseguridad de los derechos, y datos sobre todas las personas. Ello incluye datos sobre las personas marginadas y las que viven en la miseria, que con frecuencia se pasan por alto en las estadsticas oficiales, datos reunidos por otras fuentes a fin de separar a los actores de los supervisores, y datos desagregados por regin, gnero, origen tnico, nivel de ingreso y otras categoras de discriminacin. Por tanto, la evaluacin de los derechos obliga a aplicar un nuevo criterio a la reunin de datos. Pocas veces se considera prioritario aumentar la capacidad estadstica, pero la informacin es un instrumento esencial para la elaboracin y evaluacin de las polticas. Las oficinas nacionales de estadstica y los organismos de las Naciones Unidas deben trabajar mucho ms unidos para lograr ese objetivo. Incluso en la actualidad muchos de los indicadores ms bsicos del desarrollo son todava conjuntos incompletos de datos. DIVERSIFICACIN DE LAS FUENTES
DE INFORMACIN
40

GRFICO 5.7

El maltrato de la mujer no suele denunciarse

Porcentaje de mujeres vctimas de maltrato que acudieron a la polica, 199397 100

Derechos Humanos (HURIDOCS) ha contribuido durante muchos aos a reforzar la fiabilidad de los datos no oficiales mediante la normalizacin de los formatos y definiciones que se utilizarn en la reunin de datos y la capacitacin de los encargados de la reunin y el anlisis de los datos. Tambin se debe velar por la proteccin de los datos confidenciales. Cuando las organizaciones asumen la obligacin tica de prestar servicios a las vctimas, los supervivientes y los testigos de violaciones, tambin asumen la obligacin de manejar los datos en condiciones de seguridad, separando la identidad de las personas de las pruebas proporcionadas y utilizando programas de computadora disponibles a bajo costo para el cifrado de los datos a fin de tranquilizar a los testigos acerca de la proteccin que tienen al presentar sus pruebas. REALIZACIN DEL DERECHO
A LA INFORMACIN

80

60

20

Canad Reino Unido Chile Repblica de Moldova Camboya

Nota: Los datos se refieren a cualquier ao de 1993 a 1997. Fuente: Universidad Johns Hopkins 1999b.

Las estadsticas oficiales son importantes para la autovigilancia y evaluacin de los gobiernos, pero la imagen que ellas presentan se puede enriquecer, o incluso contradecir, con datos de otras fuentes. La violencia contra las mujeres resulta muy insuficientemente registrada cuando las estadsticas se renen solamente sobre la base de los informes policiales, especialmente en pases en que las mujeres tienen miedo a la polica o temen el juicio pblico (grfico 5.7). Sera conveniente complementar esos datos con informacin de los albergues y grupos de mujeres. Asimismo, cuando se estn evaluando las prcticas empresariales, es mucho ms probable que se acepte la validez de la evaluacin si la realiza un supervisor independiente. Qu puede hacerse en la comunidad? Las encuestas por muestreo pueden comprobar la fiabilidad de los datos oficiales, e incluso profundizando el examen de los problemas locales bsicos. Las escuelas, los hospitales, las bibliotecas y los mercados locales pueden ser fuentes ricas de informacin sobre la vida, las opiniones y la sensibilizacin de la gente. Pero si las organizaciones de la sociedad civil van a proporcionar nuevas fuentes de informacin, sus datos deben tener credibilidad, de lo contrario los funcionarios desecharn fcilmente la informacin, como ocurra con frecuencia en el pasado. El proyecto de los Sistemas Internacionales de Informacin y Documentacin sobre los

Proporcionar informacin acerca de las necesidades nacionales y las prioridades gubernamentales puede aumentar la comprensin del pblico acerca de las difciles disyuntivas que se enfrentan y crear un mayor consenso social frente a las mltiples demandas y la limitacin de recursos. Sin embargo, cuando la gente carece de acceso a la informacin sobre las polticas y las prcticas que afectan su bienestar se generan costos adicionales: Lejos del escrutinio pblico, florece la corrupcin. La libertad de prensa se pone en peligro cuando los periodistas optan por hacer la vista gorda ante las contravenciones de algunos funcionarios a cambio de acceso especial a filtraciones e informacin secreta. Los actores privados poderosos pueden comprar efectivamente el silencio, incluso tratndose de informacin que revelara graves peligros para la salud y la seguridad pblicas. No basta con legislar el acceso a la informacin. Se necesitan adems polticas que alienten la apertura en la vida pblica para asegurar que los datos estn al alcance de todos. Los datos oficiales pueden hacerse pblicos, pero estar disponibles solamente en las oficinas de las principales ciudades, o resultar accesibles slo para los que tengan los conocimientos, el tiempo y la decisin necesarios para encontrarlos. La Internet ampla enormemente esas posibilidades, pero slo para los que pueden entrar en la red. El movimiento a favor del derecho a la informacin ha demostrado que el centro de inters, la calidad y el resultado de la formulacin de polticas pueden
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2000

106

transformarse cuando la gente exige que se haga pblica la informacin y se ponga en uso. FORTALECIMIENTO DE LOS PROCEDIMIENTOS
DE RENDICIN DE CUENTAS

chos humanos. Para la consecucin de la justicia es fundamental pedir a los actores que respondan por las consecuencias de sus prcticas y polticas para los seres humanos, y se reconoce cada vez ms que el empleo de indicadores es decisivo en ese proceso.
RECUADRO 5.14

La exhortacin para que se admita la rendicin de cuentas est llegando a todos los actores, presionando para que acepten la responsabilidad, cooperen con los supervisores y respondan a las recomendaciones. Los actores no estatales tienen que fortalecer sus compromisos. Es necesario que los cdigos de conducta de las empresas se expresen en normas cuantificables, con supervisores independientes para reunir los datos sobre su cumplimiento. Es preciso hacer un examen similar en relacin con los organismos multilaterales y evaluar su repercusin. El Banco Mundial ha dado un ejemplo importante al establecer un grupo de inspeccin para que la sociedad civil pueda presentar otras evaluaciones del efecto de los proyectos. Otros organismos multilaterales debern seguir sus pasos, incluidos la Organizacin Internacional del Comercio, El Fondo Monetario Internacional y numerosos organismos de las Naciones Unidas. Con arreglo al Artculo 55 de la Carta de las Naciones Unidas, todos los miembros de la Organizacin se comprometen a promover el respeto universal a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, sin hacer distincin. Adems, al ratificar los tratados de derechos humanos asumen compromisos jurdicos adicionales. Pero, en qu medida asumen esos compromisos en la prctica? Puede crearse un ndice para evaluar en qu medida la comunidad internacional puede pedir cuentas a los miembros de las Naciones Unidas. Hay datos disponibles y son verificables, pero slo ahora, con el gran aumento de la participacin en el rgimen internacional de derechos humanos, tendra sentido un ndice de esa ndole (recuadro 5.14) * * * Recordando la diferencia que el hincapi en las estadsticas represent para su trabajo de promocin de los derechos, una organizacin no gubernamental de la India observ lo siguiente: Nosotros no ramos meramente una organizacin beligerante que gritaba consignas. Tenamos la capacidad intelectual para defender decididamente nuestro caso en los propios trminos del gobierno. El gobierno no tena ms alternativa que aceptar nuestras conclusiones porque se basaban en sus propios datos y cifras. Esa facultad es inapreciable y se requiere todo el esfuerzo de los actores para promover la realizacin de los dere-

Hacia un ndice de responsabilidad internacional en materia de derechos humanos

Los Miembros de las Naciones Unidas asumen responsabilidades respecto de los derechos humanos por tres vas: Aceptacin. Todos los pases que ratifican los principales tratados internacionales sobre derechos humanos, o se adhieren a ellos, se comprometen con ese acto a permitir el examen internacional de su historial en materia de derechos humanos. Cooperacin. Todos los Estados que ratifican un tratado de derechos humanos tienen la obligacin de presentar un informe inicial en un plazo de uno o dos aos sobre la situacin de los derechos a que se refiere el tratado, e informes peridicos subsiguientes; sin embargo, muchos no la cumplen. En lo que respecta a los seis tratados principales, al 1. de enero de 1999 faltaban por presentar
Fuente: Alston 2000.

casi 250 informes iniciales. Incluso los Estados que no han ratificado tratados tienen que cooperar con las solicitudes que formulen los relatores especiales y otros procedimientos especiales invitndolos a visitar el pas. Respuesta. Al hacerse parte en un tratado, el Estado se compromete a cooperar con el rgano creado en virtud de ese tratado adoptando medidas en respuesta a sus observaciones y criterios finales. Asimismo, al pasar a ser Miembros de las Naciones Unidas, los Estados convienen en cooperar con la organizacin, y en la actualidad ello comprende sus procedimientos especiales en materia de derechos humanos. Es posible elaborar un ndice que refleje los compromisos contrados en cada una de esas esferas (vase el cuadro del recuadro 5.14).

CUADRO DEL RECUADRO 5.14

Indicadores de un ndice de responsabilidad internacional en materia de derechos humanos Dimensin Aceptacin: Reconocimiento fundamental de la responsabilidad internacional Bases de los indicadores Ratificacin o adhesin: Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos. Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Convencin Internacional sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin Racial. Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer. Convencin contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes. Convencin sobre los Derechos del Nio. Los cuatro Convenios de Ginebra de 1949. Ratificacin de los distintos procedimientos de recurso en relacin con el Pacto Internacional de derechos Civiles y Polticos; el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales; la Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer; la Convencin contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, y los Convenios de Ginebra. Presentacin oportuna de los informes previstos a los rganos establecidos en virtud de los tratados de que se trate. Suministro de la informacin solicitada por los relatores especiales y las misiones temticas. Cooperacin con las misiones de supervisin. Cooperacin con los supervisores de elecciones patrocinadas por las Naciones Unidas. Cooperacin con el Comit Internacional de la Cruz Roja en relacin con las visitas a las crceles. Respuesta adecuada a las recomendaciones formuladas por los rganos establecidos en virtud de los diferentes tratados. Respuesta adecuada a las observaciones finales en relacin con los procedimientos de comunicacin. Respuesta adecuada a las recomendaciones formuladas por los relatores por pas y los mecanismos temticos.

Cooperacin: Participacin en procedimientos internacionales establecidos

Respuesta: Nivel de respuesta adecuada a las solicitudes

USO DE INDICADORES PARA EXIGIR RESPONSABILIDAD EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS

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ANEXO: EVALUACIN DE LOS PROGRESOS REGISTRADOS EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS Y DESARROLLO HUMANO Desde que asum el cargo hace tres aos, he aplicado polticas que favorezcan el desarrollo humano y se han puesto en marcha una amplia gama de nuevos programas. Entonces, por qu seguimos ocupando el mismo lugar en el ndice de desarrollo humano? Afirm un presidente elegido, 1999

Desde su inicio en 1990, el ndice de desarrollo humano (IDH) ha captado la atencin de gobiernos, los medios de informacin y la sociedad civil. Comparan el lugar que ocupan sus pases respecto de sus vecinos, y a menudo se preguntan por qu no han podido alcanzar los logros registrados en otras partes. Eso hace que el IDH resulte ms atractivo como instrumento para evaluar los progresos registrados en la realizacin de algunos derechos sociales y econmicos. Sin embargo, la prominencia del IDH puede dar lugar a su uso inadecuado. Cuando un pas mejora su ubicacin en el ndice de un ao a otro, el gobierno de que se trate puede sentirse tentado a reclamar que se le reconozca ese mrito, haciendo alusin a polticas recientes. Por otra parte, cuando empeora su ubicacin o se mantiene en el mismo lugar, ello puede inducir a los medios de informacin y la oposicin poltica a achacrselo a las polticas recientes. El IDH no puede reflejar las consecuencias que puedan tener las polticas a tan corto plazo. Dos de sus indicadores cambian lentamente, la alfabetizacin de adultos y la esperanza de vida. Y si bien las matrculas brutas combinadas y los ingresos medios pueden variar ms de un ao a otro, cuando se expresan como medias nacionales no responden mucho tampoco a polticas que aumentan las matrculas entre las comunidades analfabetas o que tratan de reducir la pobreza de ingreso entre los ms desamparados. En el Informe de Desarrollo Humano 1999 se present la primera informacin sobre las tendencias a largo plazo que se utiliz para el
ndice de Desarrollo Humano
1,000 0,900 0,800 0,700 0,600 0,500 0,400 0,300 0,200

Marco de evaluacin del progreso Perodo Un perodo Perspectiva media Cul es la media nacional? Perspectiva del desamparo Quines son los ms desemparados? Por: Quintil de ingreso Sexo Regin Zona rural o urbana Grupo tnico Nivel educacional Perspectiva de la desigualdad Qu disparidad existe? Entre: Los quintiles de ingreso superior e inferior Mujeres y hombres Las regiones de mejor situacion y las de peor situacin Zonas rurales y urbanas Los grupos tnicos de mejor situacin y los de peor situacin Los que no han recibido educacin y los que han alcanzado la educacin superior Han variado las disparidades entre los grupos sociales? Han aumentado o disminuido?

A lo largo del tiempo

Qu cambio ha sufrido la media nacional?

En qu medida han progresado los grupos ms desamparados?

Islandia Grecia Mauricio China Guatemala Egipto Pakistn Benin Burkina Faso 1985 1997

1975

Fuente: Oficina del Informe sobre Desarrollo Humano.

IDH, la correspondiente al perodo 1975-1997. Incluso en un perodo de 22 aos, los progresos son graduales en cada nivel de desarrollo, como se muestra en la figura infra. Ni los gobiernos ni la gente pueden esperar 20 aos para determinar si las polticas han promovido o no el desarrollo humano y ayudado a realizar los derechos humanos. Se necesitan indicadores que reflejen los efectos a ms corto plazo de las polticas y las prioridades y principios en materia de derechos, o sea, indicadores que: Pongan de manifiesto quines son los ms desamparados, y cmo las polticas afectan sus vidas. Para ello es necesario desagregar los datos para determinar los grupos sociales que muestren los peores resultados y poder seguir de cerca los progresos que se realicen. Reflejen las disparidades entre los grupos, como los desglosados atendiendo al gnero, el origen tnico, la regin y lugar de residencia urbano o rural, para poder determinar toda discriminacin del momento o histrica y demostrar si las polticas estn reduciendo o ampliando las diferencias. Respondan a medidas normativas, para que los resultados contribuyan a la evaluacin del desempeo de los gobiernos. Para esto es necesario utilizar variables que respondan a corto plazo, por ejemplo, la tasa de alfabetizacin entre los jvenes de 15 a 19 aos en lugar de la tasa de alfabetizacin de adultos, pero la falta de datos es un problema comn. Para lograr una adecuada capacidad de respuesta, es necesario disponer de datos a los que

se pueda recurrir con frecuencia, al menos, por ejemplo, cada cinco aos, pero con frecuencia eso tampoco es posible todava. Para que se cumplan esos requisitos, es necesario aplicar tres perspectivas simultneamente: La perspectiva media, en la que se muestre el progreso general registrado en el pas. La perspectiva del desamparo, en la que se muestren los progresos realizados por los grupos ms desamparados. La perspectiva de la desigualdad, en que se muestren los progresos que se registren en la reduccin de las desigualdades. Ese marco, que se muestra en la tabla supra, puede aplicarse a cualquier pas, utilizando las variables que resulten ms pertinentes a los problemas ms apremiantes de cada pas. Sin embargo, eso slo es posible si se dispone de datos desagregados. Cada vez se renen ms datos de ese tipo en el plano nacional, desglosados por gnero, origen tnico, lugar de residencia urbano o rural, nivel educacional y otras caractersticas pertinentes. Ejemplos tomados de Benin, Egipto, Guatemala y la India revelan que cuando se dispone de datos sobre ms de un perodo, la combinacin de las tres perspectivas aporta nuevas ideas. Al poner de manifiesto quines son los ms desamparados, y si se benefician o no del progreso nacional, esos anlisis ayudan a evaluar la realizacin de los derechos humanos y el logro del desarrollo humano.

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INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2000

A NEXO; EVALUACIN DE L OS P ROGRE S OS RE GIS T R A D O S E N MA T E R I A D E D E R E C H O S H U MA N O S Y D E S A R R O LL O HUM ANO

TRES PERSPECTIVAS DEL PROGRESO: APLICACIN DEL MARCO El siguiente ejemplo sobre la inmunizacin de lactantes en Egipto demuestra claramente la cantidad de informacin que pueden proporcionar los datos cuando se les aplican las tres perspectivas: media, desamparo y desigualdad.
Perspectiva media En 1992 se inmuniz totalmente slo el 67% de todos los nios de 12 a 23 meses de edad. En 1998 la cobertura de la inmunizacin haba aumentado al 93%, como se muestra en la figura de la derecha. Impresionante progreso general pero, qu diferencias hubo en la cobertura de los distintos grupos sociales? Cules fueron los grupos ms desfavorecidos y en qu medida se beneficiaron?

Egipto Tasa de inmunizacin Porcentaje de nios de 12 a 23 meses de edad completamente inmunizados 100 90 80 70 60 50 1992 1998

1992
Porcentaje de nios de 12 a 23 meses de edad completamente inmunizados 100 90 80 70 60 50 Zona rural Zona urbana

1998

Poblacin ms desamparada de la zona rural del Alto Egipto

Zona urbana del Bajo Egipto Gobernaciones urbanas Zona rural del Bajo Egipto Zona urbana del Alto Egipto Zona rural del Alto Egipto

Porcentaje de nios de 12 a 23 meses de edad completamente inmunizados 100 Zona urbana 90 80 70 60 50 Zona rural

Gobernaciones urbanas Zona urbana del Alto Egipto Zona urbana del Bajo Egipto Zona rural del Bajo Egipto Zona rural del Alto Egipto

Mayor avance registrado por la zona rural del Alto Egipto

Media

Desagregado

Media

Desagregado

Perspectiva del desamparo Al desagregar la media nacional correspondiente a 1992 se observan las primeras disparidades entre las distintas zonas del pas, es decir, entre las zonas urbanas y rurales y entre tres regiones, las gobernaciones urbanas, el Alto Egipto y el Bajo Egipto. Las cifras que se muestran supra ponen de manifiesto un marcado contraste: la cobertura oscil entre el 83% en las zonas urbanas del Bajo Egipto y slo el 52% en las zonas rurales del Alto Egipto. En 1998, cunto se haban beneficiado las zonas ms desamparadas, es decir, las zonas rurales y urbanas del Alto Egipto, del progreso nacional? La cobertura aument al 90% o ms en cada zona, y en particular se

registraron importantes progresos en las dos zonas ms desamparadas. Las zonas rurales del Alto Egipto registraron progresos particularmente rpidos en la cobertura, la que aument del 52% al 90%. Perspectiva de la desigualdad Cules fueron los efectos en la desigualdad? Los progresos ms rpidos que registraron los ms desamparados redujeron drsticamente la desigualdad entre las regiones. La cifra que se presenta a la derecha demuestra que la brecha entre las regiones ubicadas en el nivel ms alto y las situadas en el nivel ms bajo se redujo en tres cuartas partes entre 1992 y 1998, es decir, de 31 puntos porcentuales a slo 7 puntos.

La desigualdad disminuye marcadamente

Regin de mejor situacin

31

Regin de peor situacin

1992

1998

USO DE INDICADORES PARA EXIGIR RESPONSABILIDAD EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS

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AN EX O: EVALUACIN DE L OS P ROGRE S OS RE GIS T RADO S E N MA T E R I A D E D E R E C H O S H U MA N O S Y D E S A R R O LLO H U M ANO

QUINES SON LOS MS DESAMPARADOS? PRIORIZAR LA REALIZACIN DE LOS DERECHOS Para avanzar en la realizacin de los derechos humanos es preciso hacer especial hincapi en garantizar que los grupos sociales ms desfavorecidos resulten beneficiados. El primer paso consiste en determinar quines integran esos grupos. Los datos que ponen de manifiesto las diferencias entre los grupos sociales, en la medida en que lo permiten los datos disponibles, colocan a los encargados de formular polticas en mejores condiciones para concebir programas orientados directamente a beneficiar los ms desamparados.
Masculina India Tasa de alfabetizacin Media en 1991 52% Femenina 39% 64%

Casta registrada Tribu registrada

50% Urbana 41% 46%

Kerala

51%

Casta registrada Tribu registrada

24% 18% Rural 16% Bihar Andhra Pradesh Rajasthan

4% alfabetizacin de las mujeres de las tribus registradas en Rajasthan

15% 9% 4%

En la India ese mtodo podra ayudar a realizar la difcil tarea de lograr la alfabetizacin para todos. En 1991 el 52% de la poblacin de siete aos o ms estaban alfabetizados. Sin embargo, el desglose de los datos por sexo, algunas castas y el lugar de residencia urbano o rural permite observar privaciones especialmente extremas entre las mujeres de las tribus registradas de las zonas rurales, que tenan una tasa de alfabetizacin de slo el 16% en 1991. Si se centra an ms la atencin en ese grupo social desagregando los datos atendiendo a los

diferentes estados, se observan amplias diferencias. En Kerala en 1991 la tasa de alfabetizacin de las mujeres de las tribus registradas de las zonas rurales era del 51%, o sea, casi la media nacional. Sin embargo, en varios estados era inferior al 15%, y en Rajasthan era de slo el 4%. Los principios de los derechos humanos exigen la adopcin de medidas normativas orientadas a reducir las privaciones extremas de esos grupos.

QUE PROPORCIN DEL PROGRESO BENEFICIA A LOS MS DESAMPARADOS? Una vez determinados los grupos ms desamparados, los datos pueden revelar si se benefician del progreso nacional o quedan excluidos de l.

Masculina, Atlantique

84%

1997 Masculina Benin Tasa de matrcula Media en 1994 52% Femenina 65% Femenina, Atlantique 58% Media 52% 46% 38% Masculina, Borgou Femenina, Borgou 37% 22% Femenina Borgou Borgou, femenina 38% 30% 22% 39% 31% 1994 59%

En Benin, en 1998, existan grandes disparidades en los niveles de matrcula, por sexo y distrito. La matrcula neta media nacional en la educacin primaria era del 52%, pero era de slo el 38% en las nias, en comparacin con el 65% en los nios. Adems, existan grandes diferencias entre los distritos como, por ejemplo, el 71% de todos los nios en Atlantique estaban matriculados, en comparacin con slo el 30% en Borgou. Desde el punto de vista normativo, era necesario prestar particular atencin al aumento de la matrcula femenina en todo el pas y aumentar la matrcula en general en los distritos ms desfavorecidos. En 1997 la matrcula media nacional haba aumentado en siete puntos porcentuales, o sea, al 59%. En qu medida el
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progreso benefici a los ms desamparados? La matrcula femenina en todo el pas aument en ocho puntos porcentuales, o sea, al 46%; la matrcula total en Borgou aument en 9 puntos porcentuales, o sea, al 39%, y la matrcula femenina en Borgou tambin se elev al 31%, al aumentar en nueve puntos porcentuales. Los grupos ms desamparados registraron progresos ligeramente ms acelerados que la media nacional, por lo que no quedaron rezagados. Sin embargo, no avanzaron lo suficiente para reducir sus privaciones en comparacin con los logros alcanzados por otros grupos.

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2000

A NEXO: EVALUAC IN DE L OS P ROGRE S OS RE GIS T R A D O S E N MA T E R I A D E D E R E C H O S H U MA N O S Y D E S A R R O LL O HUM ANO

REDUCCIN DE LAS DESIGUALDADES Y ELIMINACIN DE LA DISCRIMINACIN Cmo repercute el progreso alcanzado por diferentes grupos sociales en la desigualdad general en un pas? La reduccin de las disparidades entre los grupos puede contrarrestar la discriminacin histrica que puedan haber generado polticas y prejuicios previos.

Guatemala Tasa de mortalidad de nios menores de 5 aos

Por cada 1.000 nacidos vivos 1995 media 79

Zona metropolitana Urbana No indgena

55 60 69

Zona metropolitana No indgena Urbana 199899 media 65 Rural Indgena; Regin sudoccidental

52 56 58 69 79

Rural Indgena Regin septentrional

88 94 104

Disparidad regional Zona metropolitana

Disparidad entre las zonas urbana y rural Urbana

Disparidad entre los grupos tnicos

27 28 49 Rural

11

No indgena

23

25

Indgena Regin de peor situacin 1995 199899 1995 199899 1995 199899

Los cambios operados en la mortalidad de nios menores de 5 aos en diferentes grupos sociales en Guatemala tambin ponen de manifiesto diversos efectos en la desigualdad. En 1995 la tasa media nacional, correspondiente al decenio previo al estudio, era de 79 muertes por cada 1.000 nacidos vivos, pero haba grandes desigualdades entre los grupos sociales, a saber, entre las zonas urbanas y rurales, entre las pobalciones indgenas y no indgenas y entre las regiones.

En 1998 y 1999 todos los grupos haban realizado progresos. Pero, en qu medida haban variado las desigualdades? Se alcanz el mayor nivel de reduccin de la brecha entre las regiones de peores resultados y las de mejores resultados, es decir, de 49 a 27, pero sigui siendo amplia y era necesario seguirse esforzando. La brecha entre el campo y la ciudad se redujo en ms del 50%, es decir, de 28 a 11. Pero las diferencias entre los grupos tnicos se redujo slo ligeramente, es decir, de 25 a 23, lo que subrayaba la necesidad de adoptar nuevas medidas para eliminar esas disparidades.
reconocer cada vez ms la importancia de reunir datos desagregados por grupo social. El acceso a esos datos es un paso esencial hacia la evaluacin de los progresos en materia de desarrollo humano, la supervisin de la realizacin de los derechos y la formulacin de polticas orientadas a beneficiar a los ms necesitados. En cada pas, los informes nacionales de desarrollo humano pueden desempear una funcin destacada al integrar esos estudios detallados en sus anlisis.

Esos estudios ponen de relieve tres prioridades: Usar datos desagregados para evaluar el progreso realizado en materia de desarrollo humano y derechos humanos. La obtencin de estadsticas que pongan de manifiesto las diferencias por sexo, regin, origen tnico y otras caractersticas sociales es el primer paso para determinar dnde es necesario realizar mayores progresos y es decisiva para todo enfoque que se base en los principios de los derechos humanos. Centrarse en los ms desamparados. Los datos sobre los progresos realizados

por los que inicialmente se encontraban en la peor situacin pueden presentar un panorama muy diferente del que pueden ofrecer las medias nacionales solamente. Centrarse en las desigualdades. Los datos sobre los grupos que se ubican en ambos extremos de la escala pueden poner de manifiesto si se estn eliminando o exacerbando las disparidades y la discriminacin histrica. Los gobiernos y la sociedad civil de cada pas pueden evaluar sus progresos de esta manera, y las oficinas de estadstica nacionales han de

Fuente: Osman y El-Leithy 2000; Shiva Kumar 2000; Rodas-Martini y Pira 2000; Benin Institut National de la Statistique et de lAnalyse Economique 1999; Sori-Coulibaly 2000.

USO DE INDICADORES PARA EXIGIR RESPONSABILIDAD EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS

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