RELATRIO SOBRE REABILITAO URBANA Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Reabilitao Urbana

Dezembro 2011

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 2

ndice
Sumrio Executivo ........................................................................................ 3 I. II. Introduo ............................................................................................. 7 Dinmicas Envolventes da Habitao e Reabilitao Urbana .............................. 9 Crescimento Demogrfico, Envelhecimento e Concentrao Urbana .......................... 9 Famlias e Alojamentos em Portugal ................................................................ 10 Construo na Actividade Econmica e no Emprego ............................................. 12 Estatuto da Propriedade da Habitao ............................................................. 13 Preos da Habitao e Crdito Habitao ....................................................... 14 III. Polticas Pblicas de Reabilitao Urbana ................................................... 16 Instrumentos da Poltica Pblica sobre Reabilitao Urbana ................................... 16 Regime Jurdico da Reabilitao Urbana ........................................................... 20 Benefcios Fiscais Reabilitao Urbana........................................................... 22 Dimenses Estruturais da Disciplina Normativa da Reabilitao Urbana ..................... 24 IV. Orientaes e Prioridades da Poltica de Coeso da UE no quadro da Reabilitao Urbana ..................................................................................................... 28 O actual Perodo de Programao 2007-2013 ..................................................... 28 O prximo Perodo de Programao 2014-2020 ................................................... 35 V. Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana ...... 40 1. Co-financiamento comunitrio de investimentos pblicos em cidades no mbito da reabilitao urbana .................................................................................... 41 2. Desenvolvimento de instrumentos de engenharia financeira para reabilitao urbana 44 3. Aplicao de benefcios fiscais reabilitao urbana ........................................ 47 4. Adopo de instrumentos de co-financiamento comunitrio a investimentos realizados por proprietrios urbanos, designadamente no mbito da eficincia energtica, energias renovveis e tecnologias da informao e comunicao ........................................ 50 5. Maximizao da aplicao dos Sistemas de Incentivos Empresariais reabilitao urbana .................................................................................................... 52 6. Alterao e focalizao dos programas de financiamento da habitao e reabilitao urbana geridos pelo IHRU. ............................................................................ 54 7. Consagrao da figura Projectos de Reabilitao Urbana de Relevante Interesse .... 55 8. Acompanhamento pr-activo da reabilitao urbana ........................................ 56 ANEXOS .................................................................................................... 57 ANEXO ESTATSTICO .................................................................................... 58

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 3

Sumrio Executivo
Este relatrio sobre reabilitao urbana focalizado na sistematizao e fundamentao de propostas de medidas de poltica respeitantes ao estmulo e apoio financeiro reabilitao urbana pelos Fundos Estruturais da Unio Europeia, particularmente incidentes no perodo de programao 2014-2020. Estas propostas visam contribuir para a criao de um processo sustentado de concretizaes nesse importante domnio das polticas pblicas. A respectiva elaborao foi subsequente candidatura apresentada pelo CIRIUS Centro de Investigaes Regionais e Urbanas ao Programa Operacional Assistncia Tcnica FEDER, oportunamente objecto de aprovao. A problemtica em apreo, que se reveste de significativa complexidade, tem vindo a suscitar ateno por parte das polticas pblicas nacionais e, tambm, pelas polticas comunitrias, em particular no que respeita prioridade que lhe crescentemente atribuda enquanto instrumento de qualificao, atractividade e competitividade das cidades e de valorizao dos respectivos activos imobilirios, bem como de dinamizao econmica e de criao de emprego e de prossecuo de medidas dirigidas s famlias e cidados mais frgeis justificando a consagrao de recursos financeiros pblicos e o estmulo criao de instrumentos de financiamento de origem e gesto privada. O relatrio integra, depois da Introduo, um captulo relativo s Dinmicas Envolventes da Habitao e Reabilitao Urbana, onde procede apresentao sinttica dos factores que as influenciam de modo mais significativo: Demogrficos que, conhecendo dinmicas da maior importncia, especialmente decorrentes do crescimento, do envelhecimento, da concentrao urbana e das migraes, corresponde a uma determinante essencial da ocupao do territrio e da estruturao das cidades (tanto no que respeita s redes urbanas colaborativas e competitivas, como no que se refere s relaes entre os centros e as periferias das cidades), com efeitos sociais tambm significativos (quer no mbito da territorialidade urbana dos grupos sociais, quer no da emergncia de comunidades marginais e marginalizadas); Econmico, particularmente associado ao contributo para a criao de riqueza e de emprego das actividades produtivas e de servios promotoras da habitao e das intervenes no espao pblico, evidencia de modo marcante os efeitos da crise econmica e financeira tanto no que respeita diminuio do seu peso relativo no tecido econmico, como no que se refere s alteraes dos respectivos comportamentos uma vez que, confrontados com a reduo da procura imobiliria e com dificuldades de acesso a crdito bancrio, tendero a atribuir prioridade s localizaes e tipologias com maiores e mais rpidos lucros potenciais e, consequentemente, a desvalorizar as localizaes e tipologias afectadas por maiores constrangimentos financeiros, fsicos ou regulamentares; Sociocultural, sobretudo relevante no quadro dos comportamentos dos indivduos e das famlias designadamente revelados pela preferncia entre

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 4 propriedade e arrendamento da habitao, bem como pelas alteraes na imagem que possuem da cidade e pelas suas consequncias na forma de a ocupar e utilizar; Ambiental, onde relevam os efeitos das alteraes climticas, particularmente no mbito da emergncia de riscos naturais e tecnolgicos, no quadro da disponibilidade e custo da utilizao de recursos naturais (sobretudo a gua) e, ainda, no que respeita s externalidades negativas da concentrao urbana sobre a poluio, o trfego e os equipamentos pblicos.

Tratando-se de factores de natureza e caractersticas estruturais, s quais se associa uma escala temporal longa, a sua considerao na parte inicial deste relatrio apresentada com recurso objectividade da informao estatstica (que objecto do Anexo) procura explicitar a complexidade da problemtica da reabilitao urbana, enquadrar as polticas pblicas que se lhe dirigem e fundamentar as propostas e medidas de poltica respeitantes ao estmulo e apoio financeiro reabilitao urbana. A abordagem das polticas pblicas mais pertinentes para a temtica em apreo integra o captulo seguinte, onde so especialmente visitadas as iniciativas legislativas nacionais no mbito do arrendamento e da reabilitao urbana, bem como as orientaes comunitrias relativas interveno dos Fundos Estruturais. So abordados documentos normativos, especialmente o Regime Jurdico da Reabilitao Urbana, tanto no que respeita aos seus antecedentes como s actuais propostas legislativas recentemente submetidas Assembleia da Repblica, bem como os instrumentos vocacionados para o investimento e a aco onde relevam o Programa POLIS e, articulada com o Quadro de Referncia Estratgico Nacional, a Poltica de Cidades POLIS XXI, e a Iniciativa JESSICA. Este captulo integra uma sistematizao das dimenses que consideramos estruturais da disciplina jurdica e regulamentar da reabilitao urbana: As responsabilidades pela concretizao da reabilitao urbana devem ser exercidas - respeitando as orientaes normativas nacionais no quadro das competncias municipais; A concretizao da reabilitao urbana tem lugar atravs da execuo de operaes integradas de reabilitao urbana, bem como em resultados de intervenes isoladas de reabilitao de edifcios e de fraces; A execuo de operaes integradas de reabilitao urbana deve ser disciplinada por documentos de planeamento estratgico e territorial; A complexidade inerente preparao e execuo de operaes integradas de reabilitao urbana poder exigir condies e requisitos de gesto pblica de natureza empresarial; Os instrumentos de poltica pblica nacional de estmulo e apoio concretizao de operaes integradas de reabilitao urbana devem assumir os princpios de selectividade e concentrao destas operaes em centros urbanos de mdia e grande dimenso ou, desejavelmente, no quadro da estruturao de regies urbanas funcionais;

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 5 Os instrumentos de poltica pblica de incentivo ao investimento privado em reabilitao urbana devem privilegiar a simplificao de procedimentos administrativos (nomeadamente relativos ao licenciamento); A mobilizao de instrumentos de engenharia financeira no mbito da reabilitao urbana assegura condies para reutilizao de recursos financeiros escassos, promove a alavancagem de recursos financeiros privados na prossecuo de objectivos de interesse colectivo e condiciona a respectiva aplicao em investimentos econmica e financeiramente viveis; O empenhamento dos Municpios na concretizao de expropriaes e vendas foradas est condicionado pela consagrao de instrumentos de poltica que efectivamente assegurem condies de recuperao atempada dos respectivos custos e dos subsequentes investimentos na reabilitao de edifcios e fraces designadamente atravs do arrendamento urbano; A promoo do investimento privado, empresarial ou familiar, na reabilitao de activos patrimoniais deve tomar em considerao que os comportamentos destes agentes urbanos so determinados por factores de racionalidade; Adicionalmente eficincia e eficcia dos estmulos e benefcios fiscais na orientao dos comportamentos dos agentes urbanos (bem como penalizao fiscal de edifcios e fraces devolutas e degradadas), e dos instrumentos de engenharia financeira, a disciplina normativa do arrendamento urbano constitui uma dimenso estrutural das polticas pblicas de habitao e de reabilitao urbana; A alterao do quadro legislativo e regulamentar do arrendamento urbano, que assume inequvoca prioridade, dever integrar simultaneamente as seguintes componentes complementares: (i) liberalizao das rendas; (ii) operacionalizao de instrumentos de apoio social renda para as famlias econmica e socialmente mais fragilizadas; (iii) criao do seguro de arrendamento (com cobertura de eventuais perdas de renda por incumprimento das obrigaes contratuais pelo inquilino ou por desocupao temporria, aos prejuzos associados a danificaes provocadas por actos de vandalismo praticados pelo inquilino e prestao de apoio jurdico resoluo de conflitos judiciais decorrentes de situaes de incumprimento das obrigaes contratuais (incluindo o recebimento das rendas durante um perodo de tempo prdefinido); e, (iv) a criao de condies que assegurem celeridade na resoluo judicial de situaes decorrentes do incumprimento das obrigaes contratuais pelos locatrios (designadamente o pagamento da renda).

O captulo IV incide sobre a Poltica de Coeso da Unio Europeia, dedicando especial ateno s matrias relevantes e pertinentes para a reabilitao urbana. Analisa, primeiro, o actual perodo de programao 2007-2013, debatendo as correspondentes Orientaes Estratgicas Comunitrias, a abordagem ento efectuada da relevncia das Cidades na Poltica de Coeso e os Regulamentos dos Fundos Estruturais particularmente no que respeita s Subvenes Globais e, sobretudo, Engenharia Financeira.

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 6 Apresenta em seguida as informaes consideradas mais relevantes no mbito do prximo perodo de programao 2014-2020. Percorre, consequentemente, as orientaes da Estratgia EU 2020, a Reviso Oramental da UE e as propostas regulamentares relativas aos Fundos Estruturais divulgadas pela Comisso em Outubro. especialmente assinalado, numa envolvente marcada por fases iniciais do processo comunitrio de negociao destas propostas, cujos resultados finais no so ainda antecipveis, o seu sentido globalmente positivo tanto em termos de concepo global, como no que especificamente respeita crescente relevncia que atribuda dimenso urbana e integrao de polticas e instrumentos, onde relevam os Investimentos Territoriais Integrados, o Desenvolvimento Urbano Sustentvel e as potencialidades da Plataforma de Desenvolvimento Urbano. So particularmente relevadas, neste contexto, as consequncias que as referidas abordagens significam para a programao nacional e regional do prximo ciclo de interveno dos Fundos Comunitrios com exigncias significativamente acrescidas no que respeita integrao estratgica e operacional, e contratualizao de objectivos e metas com a Comisso. O captulo final do relatrio procede apresentao de propostas e medidas de poltica respeitantes ao estmulo e apoio financeiro reabilitao urbana, designadamente com interveno dos Fundos Estruturais da Unio Europeia. Estas propostas, particularmente incidentes no perodo de programao 2014-2020, abordam as seguintes temticas:
1. Co-financiamento comunitrio de investimentos pblicos em cidades no mbito

da reabilitao urbana;
2. Desenvolvimento de instrumentos de engenharia financeira para reabilitao

urbana;
3. Aplicao de benefcios fiscais reabilitao urbana; 4. Adopo de instrumentos de co-financiamento comunitrio a investimentos

realizados por proprietrios urbanos, designadamente no mbito da eficincia energtica, energias renovveis e tecnologias da informao e comunicao;
5. Maximizao

da aplicao dos Sistemas de Incentivos Empresariais reabilitao urbana; urbana geridos pelo IHRU;

6. Dinamizao dos programas de financiamento da habitao e da reabilitao

7. Consagrao da figura Projectos de Reabilitao Urbana de Relevante

Interesse;
8. Acompanhamento e estmulo pr-activo da reabilitao urbana.

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 7

I. Introduo
O presente relatrio sobre reabilitao urbana desenvolve uma abordagem analtica, estratgica e operacional focalizada na sistematizao e fundamentao de propostas de medidas de poltica respeitantes ao estmulo e apoio financeiro reabilitao urbana pelos Fundos Estruturais da Unio Europeia, particularmente incidentes no perodo de programao 2014-2020. Visa, consequentemente, contribuir para a criao de um processo sustentado de concretizaes neste importante domnio das polticas pblicas que, embora sistematicamente reconhecido como prioritrio seja na perspectiva dos objectivos da qualificao, atractividade e competitividade das cidades, seja no contexto da ateno que deve ser consagrada s actividades econmicas que potencia e aos seus efeitos na criao de riqueza e de emprego -, no tem conhecido resultados, realizaes e dinmicas suficientemente significativas. Os diagnsticos produzidos sobre esta aparente contradio, porventura mais frequentes do que as solues que propiciem a respectiva superao, no s evidenciam o predomnio dos instrumentos de poltica dinamizadores de construes novas e, com efeitos no mesmo sentido, da disponibilidade de crditos abundantes e baratos, como permitem salientar as insuficincias do edifcio normativo da habitao e reabilitao urbana. As propostas de medidas de poltica de estmulo e apoio financeiro reabilitao urbana, designadamente com interveno dos Fundos Estruturais da Unio Europeia, tomam em considerao claramente explicitada no relatrio a importncia dos instrumentos legislativos e regulamentares, seja de mbito nacional, seja no contexto comunitrio. A apreciao claramente positiva do sentido estratgico e operacional das recentes iniciativas legislativas e regulamentares nacionais e comunitrias, designadamente respeitantes reabilitao urbana e habitao, bem como Poltica de Coeso da UE, enquadra os elementos fundamentais da abordagem estratgica adoptada neste relatrio correspondem s seguintes consideraes: Os agentes econmicos e sociais, as instituies, as famlias e os indivduos tm comportamentos eminentemente racionais - e, consequentemente, a funo mais importante dos enquadramentos legislativos e regulamentares das polticas pblicas corresponde, precisamente, a influenciar esses comportamentos nos sentidos mais adequados prossecuo do interesse colectivo de mdio e longo prazo; As formas mais eficazes de financiamento da reabilitao urbana, integrada ou atomizada, so de natureza, origem e gesto privada e, sobretudo, financeira e, consequentemente, a funo mais importante dos instrumentos pblicos de financiamento corresponde (para alm de apoiar directamente os econmica e socialmente mais frgeis) a influenciar e a condicionar a sua orientao e aplicao, bem como a promover nveis de alavancagem elevados nos que prosseguem objectivos de poltica pblica; A eficincia na utilizao de recursos pblicos escassos, particularmente no que respeita ao investimento e promoo do desenvolvimento econmico,

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 8 social e territorial para os quais os Fundos Estruturais desempenham e continuaro a assumir funes essenciais -, constitui referencial obrigatrio para as decises sobre as prioridades e modalidades de actuao, onde devem especialmente relevar a rigorosa aplicao dos princpios orientadores da concentrao e selectividade.

Importa finalmente referir que a utilizao, neste relatrio, da expresso reabilitao urbana efectuada com um sentido sinttico, procurando abranger as pequenas diferenas de sentido e de sensibilidade entre outras expresses que assim tomamos por equivalentes, designadamente Reabilitar Requalificar Recuperar Regenerar Revitalizar Renovar.

Nuno Vitorino Dezembro 2011

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 9

II. Dinmicas Envolventes da Habitao e Reabilitao Urbana

A importncia atribuda pelas polticas pblicas habitao e reabilitao urbana fundamentada pelas transformaes estruturais e sustentadas que se verificam nas sociedades, nas economias e nos territrios, especialmente significativas em resultado das funes desempenhadas pelas cidades e das exigncias e desafios que delas decorrem. Estes fenmenos, que evidenciam a complexidade da temtica abordada neste relatrio e a diversidade da sua ocorrncia, so sinteticamente descritos e caracterizados nos pargrafos seguintes, com incidncia particular nas dimenses demogrfica, social e econmica, sociocultural e ambiental. O Anexo Estatstico apresenta, na forma grfica, as informaes mais relevantes e actuais de suporte sistematizao das dinmicas envolventes da habitao e reabilitao urbana.

Crescimento Demogrfico, Envelhecimento e Concentrao Urbana O reconhecimento, largamente consensualizado, da influncia das dinmicas demogrficas na economia, na sociedade e no territrio, especialmente relevante para as cidades e para as polticas pblicas que se lhes dirigem, fundamenta-se na observao e anlise da informao emprica sobre as suas caractersticas essenciais. Em termos globais, a populao mundial tem conhecido uma trajectria de crescimento muito acentuado, com significativos contrastes territoriais e onde o envelhecimento demogrfico (tambm evidenciado pelo aumento da esperana de vida) constituem traos marcantes. Tendo recentemente ultrapassado os 7 mil milhes de habitantes, a populao mundial observa uma forte concentrao territorial na sia: a residem, em 2010, mais de 60% dos habitantes do mundo. Esta posio, que corresponde a um ligeiro crescimento percentual nas ltimas dcadas (em 1970 a populao asitica equivalia a cerca de 58% da global), contrasta com as alteraes nas posies relativas da Amrica do Norte e, sobretudo, da Europa (que, no mesmo perodo, passam de 6,3% e 17,7% da populao mundial para, respectivamente, 5,0% e 10,7%). As Naes Unidas estimam, por outro lado, um acentuado crescimento demogrfico da frica Sub-Saariana no Sculo XXI, prevendo que a sua populao cresa dos actuais 12,4% da populao mundial para cerca de 24% em 2060 (provocando uma reduo da posio relativa da sia dos actuais 60,4% para 53,3% nessa mesma data). A reduo da posio relativa europeia no plano global traduz-se, em termos mais precisos, por um crescimento demogrfico modesto da Unio Europeia, no qual se verificam tambm relevantes contrastes entre, especialmente, os velhos e os novos Estados membros com diminuio acentuada da populao destes ltimos nos cenrios construdos pelo Eurostat para as prximas dcadas. Estas projeces indicam que a evoluo positiva da demografia at agora verificada em Portugal conhecer uma diminuio progressiva e moderada no futuro.

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 10 Embora a natureza das dinmicas apresentadas evidenciem dimenses fundamentais dos desafios que se colocam globalmente em termos geoestratgicos e relativos s polticas pblicas, o envelhecimento e a concentrao urbana, que correspondem a tendncias estruturais sustentadas, acentuam caractersticas particulares destes desafios num plano mais prximo das problemticas das cidades. Dever de facto salientar-se, por um lado, a circunstncia da esperana de vida vir, no futuro, a acentuar a significativa trajectria de crescimento no mundo, nas Macro-Regies, na Europa e, particularmente, em Portugal comprovada pelos cenrios demogrficos do Eurostat, que estimam que os valores j muito elevados que actualmente se verificam viro a representar, em 2060, cerca de 32% e 13,5% para, respectivamente, as pessoas com mais de 65 e de 80 anos (a que correspondero mais de 3,2 e de 1,3 milhes de habitantes). Esta evoluo, que evidencia a ocorrncia de transformaes societais profundas, determina a ocorrncia de novas e diversificadas exigncias para as polticas pblicas que, influenciando o habitat (ou seja, a estruturao e a organizao da cidades e da habitao), so tambm determinantes para a natureza da oferta de bens pblicos (como a sade ou as comunicaes), para a durao da vida activa e ocupao dos mais velhos e, necessariamente, e para os servios e a despesa pblica relativa, genericamente, proteco social. Os mencionados desafios sobre as polticas pblicas conhecem j significativa expresso urbana, assinalando-se que a superao dos 7 mil milhes de habitantes pela populao mundial coincidiu temporalmente com a constatao de que o nmero de habitantes de cidades superou a populao rural. A relao entre populao urbana e rural conhece tambm diferenciaes territoriais importantes, verificando-se que, em 2010, apenas duas Macro-Regies mundiais no conheciam o predomnio da concentrao demogrfica em cidades: a frica Sub-Saariana e, de modo mais significativo para as propores mundiais, a sia (que alis, de acordo com a cenarizao das Naes Unidas, continuaro nesta situao em 2050). A concentrao demogrfica nas cidades da Europa, que em 2010 corresponde a cerca de 73% da populao, prosseguir uma trajectria de crescimento moderado, sendo estimado que, em 2050, a mesma relao proporcional seja de cerca de 84%. Estes cenrios antecipam, na Macro-Regio europeia, uma significativa convergncia dos valores correspondentes populao urbana, particularmente significativa para Portugal que, tambm neste indicador, observa nas ltimas dcadas uma situao discrepante correspondente, at meados dos anos 90, ao predomnio da populao rural.

Famlias e Alojamentos em Portugal As informaes j disponveis dos Censos 2011 revelam um crescimento moderado da populao residente em Portugal (cerca de 2% desde o anterior Recenseamento de 2001), contrastante com a evoluo quantitativa das famlias1 e, em especial,
1

O INE define famlia clssica o conjunto de pessoas que residem no mesmo alojamento e que tm relaes de parentesco (de direito ou de facto) entre si, podendo ocupar a totalidade ou parte do

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 11 dos alojamentos cerca de 12% e de 16%, respectivamente. Ou seja, em valores absolutos, aproximadamente mais 200 mil habitantes, mais 420 mil famlias e mais 820 mil alojamentos em 2011 do que em 2001. Estes indicadores, que evidenciam algum distanciamento entre a procura potencial e a oferta efectiva de habitao, conhecem diferenciaes territoriais no que respeita ao crescimento tanto da populao e das famlias (mais expressivo nas regies de Lisboa, do Algarve e da Madeira), como dos alojamentos (com destaque para o Algarve e para a Madeira). O nmero de alojamentos por famlia consequentemente elevado (sobretudo nas regies do Algarve, do Centro e do Alentejo). O aumento do nmero de alojamentos confirma a predominncia da construo de habitao em anos mais recentes acentua, que j se verificava no Censo de 2001. As informaes em apreo evidenciam importantes transformaes estruturais que contribuem para o aumento da procura de habitao, de natureza societal (em particular decorrentes do aumento do nmero de famlias) e econmica (sobretudo reveladora de capacidade acrescida de investimento pelas famlias para melhorar as condies de vida habitacional e, mesmo, para aceder a residncias secundrias). Revelam, por outro lado, os resultados do investimento realizado na construo de habitao particularmente de novas construes. As informaes estatsticas mostram ainda que a oferta de habitao se vem reduzindo sustentadamente ao longo dos ltimos dez anos; correspondendo, por um lado, ao resultado dos desequilbrios constatados entre o nmero de famlias e de alojamentos (ou seja, aos efeitos de excesso da oferta face procura), esta evoluo conhece uma nova e significativa diminuio a partir de 2008, certamente associada s consequncias da crise econmica e financeira tanto por contraco adicional da procura, como por dificuldade no acesso a crdito bancrio por parte dos promotores e dos compradores de habitao. A evoluo negativa global do mercado imobilirio de habitao (que, em consequncia da diminuio progressiva e acentuada das licenas de habitao 2, conhecer agravamentos adicionais) contrasta com a evoluo da reabilitao de alojamentos, que verifica crescimento sustentado at 2008 e, mesmo a partir dessa data, uma reduo moderada. Este comportamento excepcional do mercado da reabilitao, que continua a ser todavia marginal, est certamente associada s caractersticas econmicas e sociais do respectivo pblico-alvo, bem como circunstncia de a reabilitao ser frequentemente promovida pelos proprietrios aps aquisio de imveis devolutos ou de fraces degradadas, atravs da mobilizao da poupana.

alojamento, considerando tambm como famlia clssica qualquer pessoa independente que ocupe uma parte ou a totalidade de uma unidade de alojamento.
2

Mesmo tendo em conta as alteraes introduzidas na reduo das exigncias legalmente impostas ao licenciamento, uma vez que apenas marginalmente influenciaro a dispensa de licenas para novas construes.

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 12

Construo na Actividade Econmica e no Emprego A importncia na economia e no emprego das actividades associadas construo deve ser enquadrada na evoluo econmica portuguesa que, independentemente da crise envolvente e da observao continuada de taxas baixas de crescimento do produto, verificou entre 1995 e 2010 uma melhoria ligeira da sua posio relativa na Unio Europeia aferida pelo comportamento do respectivo PIB per capita, a preos de mercado, no conjunto da UE27. A evoluo da mesma varivel conhece, quando quantificada em paridades de poder de compra, uma evoluo de sentido globalmente positivo no mesmo perodo, embora com uma trajectria menos consistente, resultante da complexidade dos factores que influenciam a aferio e quantificao das referidas paridades. Inconsistncia semelhante marca a evoluo dos diferenciais entre as taxas de crescimento real do PIB em Portugal e na mdia da UE27, em consequncia da ocorrncia de trajectrias muito diferenciadas entre os Estados membros nas dinmicas de criao de riqueza; verifica-se neste contexto, a partir de 2008, uma degradao importante da situao portuguesa. A situao global da economia portuguesa no contexto europeu adicionalmente caracterizada por relevantes transformaes intersectoriais, cuja natureza consistente entre Portugal e a UE27 no que respeita diminuio da posio relativa do sector primrio e da indstria e energia no conjunto da economia e, em simultneo, ao aumento do contributo para a criao de valor acrescentado bruto pelos servios (em ambos os casos, com maior intensidade em Portugal do que na Unio). Verificam-se, por outro lado, dinmicas de evoluo contrastadas e de sentido inverso nas taxas de crescimento do VAB relativamente ao comrcio, transportes e comunicao (ligeiro crescimento em Portugal e reduo na UE27) e, sobretudo, na construo3 onde, a par do respectivo crescimento na Unio Europeia, se constata uma forte reduo em Portugal entre 2000 e 2010. Esta evoluo, que fundamenta a comprovao de dificuldades num sector de actividade importante para a produo de riqueza e de emprego, deve ser todavia matizada pela constatao de que, em 2010, a posio relativa da construo no VAB de Portugal e da UE27 idntica circunstncia que viabiliza a considerao de que, em resultado seja de posies partida distintas no processo de desenvolvimento (mais exigentes em Portugal para as actividades associadas construo), seja de orientaes polticas e estratgicas que privilegiaram a construo e obras pblicas (alis estimuladas e financiadas pelas polticas comunitrias), este sector de actividade conheceu um comportamento anmalo no nosso pas, regressando actualmente a uma situao de normalidade. A inerente alterao da posio relativa da construo da estrutura sectorial portuguesa no atenua todavia a importncia que continua a deter na produo de riqueza e na criao de emprego, nem naturalmente a relevncia dos efeitos e impactos multissectoriais destas actividades com relevo, no mbito da habitao e da reabilitao urbana, para toda a fileira do habitat.
3

Que no decorre exclusiva ou predominantemente da dinmica da habitao, uma vez que outras importantes actividades, como as obras pblicas, so consideradas.

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 13 A evoluo da varivel emprego mostra pelo seu lado que, no perodo 1998 a 2011, apenas o sector da administrao pblica, educao e sade verifica taxas de crescimento com algum significado; as redues mais significativas no emprego intersectorial ocorrem na indstria, energia e gua em resultado da transformao da estrutura econmica e do perfil produtivo nacional, que penalizou as actividades de transformao em benefcio do tercirio, associada a ganhos de produtividade. No perodo considerado o emprego na construo diminui, verificando uma evoluo temporal consistente com a relativa ao comportamento das variveis econmicas anteriormente analisadas. Assinala-se, por outro lado, que este sector de actividade emprega profissionais com nveis de habilitao mais baixos do que os relativos ao conjunto da economia portuguesa, sem prejuzo de evidenciar vnculos profissionais mais estveis do que a mdia portuguesa.

Estatuto da Propriedade da Habitao Os comportamentos dos indivduos e das famlias relativamente ao estatuto da propriedade da habitao revelador de dinmicas de natureza sociocultural, naturalmente influenciadas pelas polticas pblicas. A situao que, nesta dimenso de anlise, se verifica na Unio Europeia em 2010, permite salientar a especificidade dos novos Estados-membros, onde os respectivos traos caractersticos correspondem ao valor muito elevado das habitaes ocupadas pelos proprietrios, que em larga maioria no suportam amortizaes nem emprstimos certamente em resultado do anterior predomnio da propriedade pblica da habitao, cuja titularidade ter sido transferida para os utilizadores. Portugal evidencia tambm, embora por razes significativamente diferentes, uma proporo elevada de alojamentos da propriedade dos seus ocupantes; a racionalidade desta situao, associada ao valor simblico da habitao como aplicao segura de poupanas e ao seu valor efectivo como instrumento de proteco econmica aps o termo da idade activa, foi estimulada pela oferta abundante de crdito bancrio, a custos reduzidos por influncia das bonificaes pblicas de juros - e, sobretudo depois da adopo da moeda nica, pela diminuio das taxas de juro , bem como pela prtica de prazos de amortizao longos; os efeitos destes factores foram ainda ampliados pela aplicao de um sistema fiscal favorvel compra de casa prpria. O arrendamento urbano ocupa, consequentemente, uma posio comparativamente modesta em Portugal, sendo interessante constatar a proporo, elevada no quadro da UE27, das situaes onde o financiamento pblico aos promotores ou aos inquilinos se traduz em preos de arrendamento habitacional inferiores aos do mercado. A evoluo verificada nos cinco anos anteriores reveladora da ocorrncia de fenmenos importantes para compreender o comportamento da famlias face ao estatuto da propriedade da habitao: por um lado, as alteraes que tm lugar entre 2005 e 2010 so menos significativas em Portugal do que na Unio Europeia,

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 14 sugerindo menor mobilidade residencial sobretudo em articulao com a continuidade da prevalncia da propriedade sobre o arrendamento e com o aumento do volume de famlias devedoras crditos bancrios; por outro, o crescimento do arrendamento urbano a preos de mercado significativamente maior no nosso pas do que na UE, indicando a diminuio dos apoios pblicos s famlias mais carenciadas e oferta de habitao social. Estas dinmicas comportamentais, que reflectem a ocorrncia e a relevncia de factores socioculturais, so tambm reveladas pela estrutura de despesa das famlias portuguesas. Constata-se, como trao especialmente marcante da evoluo temporal da estrutura das despesas familiares, que as associadas habitao (incluindo gua, electricidade, gs e outros combustveis) so as que que crescem de modo mais acentuado e consistentes, sendo tambm as maiores consumidoras dos recursos das famlias (cerca de 30% em 2010/2011). Substituram assim, na estrutura de despesas, a posio anteriormente destacada da alimentao e bebidas, que neste perodo mais recente representam cerca de 13% da despesa das famlias posio agora ligeiramente inferior ocupada pelos transportes. igualmente significativo constatar o crescimento tendencial das despesas em sade e em ensino (equivalentes, respectivamente, a cerca de 6% e de 2% em 2010/2011) e a importncia que assumem designadamente quando comparadas com as duas categorias de despesa referidas o lazer, distraco e cultura e, especialmente, as realizadas em hotis, restaurantes, cafs e similares.

Preos da Habitao e Crdito Habitao O aumento das despesas das famlias na Habitao resulta, como vimos, da melhoria das condies de conforto decorrentes do crescimento do nmero de habitaes por agregado familiar, bem como da evoluo positiva e continuada dos preos unitrios da habitao. Dever tambm assinalar-se, neste contexto, a circunstncia especialmente relevante de que no se verificou em Portugal a ocorrncia de bolhas nos preos do imobilirio ao contrrio do que aconteceu, a partir de 2008, na Irlanda, em Espanha e, tambm, no Reino Unido. Todavia, sensivelmente a partir dessa data, constata-se uma diminuio dos valores mdios da habitao quantificados no quadro da avaliao bancria realizada no mbito da contratao de emprstimos para aquisio de alojamentos indiciando, sobretudo quando comparada com a evoluo do preo das habitaes, uma alterao nas orientaes relativas ao crdito bancrio, que passa a ser mais exigente no esforo de investimento exigido s famlias. As alteraes nas orientaes no crdito bancrio foram mais amplas, abrangendo (em articulao com uma diminuio tendencial da procura satisfeita de crdito) quer o stock dos emprstimos que revela, a partir de Setembro de 2010, uma contraco sobretudo incidente no concedido a sociedades no financeiras, que em 2011 passa a ser inferior ao correspondente habitao -, quer sobretudo os respectivos fluxos trimestrais que, afectando significativamente as empresas no

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 15 ltimo trimestre de 2010, se traduziram em saldos negativos no crdito habitao a partir do segundo trimestre do corrente ano. Sem prejuzo destas transformaes, o capital mdio em dvida relativo aos emprstimos habitao revela uma tendncia continuada de crescimento, que se estabiliza em cerca de 65 mil Euros por contrato de crdito a partir do final de 2010; os juros praticados no crdito habitao reflectidos, conjuntamente com as amortizaes, no valor da prestao mdia que conheceram um crescimento gradual at final de 2008, beneficiaram da evoluo positiva dos mercados de referncia em 2009. Duas ltimas constataes so particularmente relevantes: Por um lado, os valores muito baixos do rcio de crdito habitao vencido (que representa a percentagem do valor do crdito com incumprimentos de pagamento em relao ao valor total de crdito concedido), no apenas claramente inferior aos rcios relativos ao crdito a empresas e, sobretudo, ao consumo, mas tambm cuja tendencial estabilidade contrasta com o crescimento acentuado das duas outras tipologias ; Por outro, o nmero muito elevado dos devedores de emprstimos habitao, particularmente evidenciado pela verificao de que supera os 60% das famlias portuguesas em Setembro de 2011, com variaes regionais que conhecem mnimos na regio do Centro e do Algarve (da ordem dos 54%) e mximos em Lisboa (68,1%) e, sobretudo, nos Aores (74%).

Estas informaes, que permitem fundamentar a importncia e o valor atribudos habitao na economia familiar e no sistema de referenciais socioculturais, mostram tambm que a larga maioria das famlias portuguesas possui ou utiliza habitao prpria. Esta circunstncia atenuaria as possibilidades de desenvolvimento do mercado de arrendamento urbano com dimenso verdadeiramente significativa se a dinmica demogrfica no provocasse novas necessidades de habitao, em particular por jovens, e tambm se no existissem outros estmulos ao arrendamento cujas principais manifestaes se encontram nas restries ao crdito habitao, incluindo o respectivo custo e disponibilidade, bem como no aumento do IMI, que onera as despesas associadas habitao prpria.

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 16

III. Polticas Pblicas de Reabilitao Urbana

A multiplicidade de iniciativas legislativas e regulamentares dirigidos reabilitao urbana, reveladora do interesse atribudo e da ateno dedicada a esta temtica, justificada pela necessidade de promover a adopo de instrumentos de poltica pblica que, no mbito da gesto das cidades, assegurem a recuperao fsica de reas urbanas e de activos imobilirios degradados, estimulem as actividades econmicas, dinamizem os centros histricos e contribuam para a incluso social das famlias e cidados econmica e socialmente fragilizados. Partilhando de forma tendencialmente coerente o princpio de que a reabilitao urbana integra as competncias municipais, estas iniciativas legislativas e regulamentares consubstanciam posicionamentos diferentes sobre a natureza e os modelos da sua concretizao sobretudo quando estabelecem condicionantes para o respectivo financiamento - e sobre as responsabilidades especficas das instituies pblicas e das entidades privadas ou particulares designadamente no modo como distinguem as intervenes no espao pblico das realizadas em propriedades imobilirias privadas. O enquadramento legislativo e regulamentar da reabilitao urbana revela, por outro lado, uma aproximao progressiva aos financiamentos estruturais da Unio Europeia que, evidenciando a necessidade de superar por esta via as restries impostas ao investimento pblico, permite beneficiar das oportunidades que se apresentam e, em simultneo, incorporar na poltica pblica nacional as restries os normativos comunitrios impem. Os pargrafos seguintes percorrem de forma sinttica esta evoluo, abordando tambm as inovaes introduzidas na regulamentao estrutural comunitria e as que se perspectivam no horizonte 2020.

Instrumentos da Poltica Pblica sobre Reabilitao Urbana Sem prejuzo do reconhecimento do carcter inovador e da importncia de anteriores instrumentos de poltica pblica, designadamente o Programa de Reabilitao Urbana de 1985, que privilegiava o apoio tcnico e financeiro aos Municpios para a concretizao de intervenes em reabilitao urbana, data de 2004 4 a adopo, atravs de Decreto-Lei, do Regime Jurdico Excepcional da Reabilitao Urbana, que estabelece normas e orientaes influenciadoras de dimenses relevantes da disciplina jurdica subsequente. Estas normas e orientaes respeitam fundamentalmente a consagrao da possibilidade de constituio de empresas municipais especificamente dedicadas reabilitao urbana (as SRU Sociedades de Reabilitao Urbana), de capitais exclusivamente pblicos (municipais ou com participao do Estado), s quais corresponde uma rea de actuao (as reas Crticas de Recuperao e Reconverso Urbanstica) onde detm poderes de autoridade pblica que lhes conferem competncias de licenciamento e de expropriao.

Despacho n. 4/SEHU/85, de 4 de Fevereiro de 1985.

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 17 Encontramos assim quatro elementos fundamentais: O que consagra que as responsabilidades pela definio e concretizao da reabilitao urbana so exercidas no quadro municipal, sem prejuzo de interaces com entidades pblicas centrais e de financiamentos do Estado; O que corresponde a explicitar que a complexidade da reabilitao urbana exige condies e requisitos de gesto de natureza empresarial; O que se traduz na consagrao de poderes pblicos de expropriao para superar as omisses ou as dificuldades reveladas pelo investimento privado em reabilitao; O que decorre da delimitao de reas de reabilitao urbana, onde as operaes a concretizar so disciplinadas por documentos de planeamento estratgico e territorial, prosseguidas Unidades de Interveno das SRU.

A relevncia destas dimenses, que consideramos de natureza estrutural na disciplina jurdica da reabilitao urbana, justificam que as voltemos a abordar na parte final deste captulo. Assinalamos entretanto que voltam a estar presentes na formulao implementao do Programa POLIS.
5

Este programa, assumidamente influenciado pela experincia adquirida no planeamento e gesto da Expo 98, consagra a gesto empresarial das operaes de requalificao urbanstica e ambiental (Sociedades POLIS, com capital social pblico, detido pelo Estado e por cada Municpio), que recebem poderes de autoridade pblica e actuam em territrios urbanos delimitados de acordo com planos de pormenor especificamente elaborados. Circunscrito a intervenes predominantemente fsicas, os investimentos enquadrados no Programa POLIS beneficiaram de significativos apoios financeiros do FEDER no Quadro Comunitrio de Apoio 2000-2006 (QCA III). A referida aproximao aos financiamentos estruturais comunitrios para concretizao dos programas e das operaes de reabilitao urbana acentua-se de modo muito marcado no Quadro de Referncia Estratgico Nacional (QREN), uma vez que a respectiva preparao coincide com a formulao da Poltica de Cidades POLIS XXI designadamente no que respeita aos instrumentos Parcerias para a Regenerao Urbana (PRU) e Redes Urbanas para a Competitividade e Inovao (RUCI), generosamente financiados pelo FEDER no perodo 2007-2013. Mantendo coerncia com algumas das dimenses estruturais apontadas, em especial no que respeita responsabilidade dos Municpios, delimitao prvia das reas de interveno e ao planeamento das operaes, estes instrumentos da Poltica de Cidades introduzem inovaes de grande relevncia, seja no que respeita a abranger, para alm das actuaes de natureza predominantemente fsica, as que visam alcanar resultados econmicos e sociais, seja no que se refere exigncia de interaces com actores urbanos empresariais, associativos ou sociais na elaborao e concretizao dos correspondentes programas de aco.

Resoluo do Conselho de Ministros n. 26/2000, de 15 de Maio.

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 18 Dever assinalar-se, por outro lado, que enquanto as Parcerias para a Regenerao Urbana prosseguem finalidades no mbito genrico da reabilitao urbana, com a abrangncia temtica referida, as Redes Urbanas para a Competitividade e Inovao privilegiam a constituio de redes de cidades mobilizadas por objectivos estratgicos comuns. A implementao destes instrumentos da Poltica de Cidades foi confrontada com dificuldades na prossecuo dos objectivos que assumira no quadro da concentrao e selectividade dimenses que tambm consideramos estruturais para a reabilitao urbana -, que conduziram significativa disperso e tendencial atomizao das intervenes, e na constituio de efectivas parcerias de actores urbanos diversificados, que frequentemente consubstanciaram processos artificiais de interaco institucional. Traduzindo-se, consequentemente, em programas urbanos que se dirigiram a respeitar os condicionalismos estabelecidos para o financiamento pblico pelos Fundos Estruturais, os investimentos concretizados respeitaram predominantemente a iniciativas da responsabilidade municipal no espao pblico ou em equipamentos colectivos que vm entretanto revelando nveis de execuo baixos, sobretudo em resultado das crescentes dificuldades de mobilizao das necessrias contrapartidas municipais. O reconhecimento desta situao, tanto no que respeita s debilidades reveladas pelas parcerias urbanas, como no que se refere s dificuldades de execuo fsica e financeira dos investimentos, conduziram as autoridades nacionais e a gesto dos Programas Operacionais Regionais 6 ao aumento das taxas de co-financiamento comunitrio destas operaes e adopo de maior flexibilidade na aceitao de financiamento das operaes, com resultados que permanecem insatisfatrios. Deveremos assinalar, por outro lado, que estes instrumentos de poltica cuja concepo contempornea da iniciativa legislativa que conduziu aprovao do Regime Jurdico da Reabilitao Urbana 7 (que abordaremos mais adiante, neste captulo) - no tiveram resultados significativos na reabilitao de activos patrimoniais urbanos de propriedade empresarial ou particular. Concomitantemente, o Instituto da Habitao e Reabilitao Urbana (IHRU) que participa no capital social de algumas Sociedades de Reabilitao Urbana assegura a gesto de diversos instrumentos de poltica no mbito das suas atribuies, dirigidos quer promoo da construo de habitaes, em particular de ndole social e de apoio s famlias e cidados mais frgeis, quer ao desenvolvimento da reabilitao. Estes instrumentos, de natureza diversificada e com origens temporalmente diversas, abrangem em particular a Iniciativa Porta 65, o Programa Prohabita, a Promoo de Habitao a Custos Controlados, a Iniciativa Bairros Crticos e um conjunto de programas de apoio reabilitao (Recria, Rehabita, Recriph e Solarh).

Designadamente ao abrigo do Memorando de Entendimento estabelecido entre o Governo e a Associao Nacional de Municpios Portugueses (ANMP), bem como no Regulamento Especfico do QREN sobre Reabilitao Urbana.
7

Decreto-Lei n307/2009, de 23 de Outubro, aprovado no quadro da autorizao legislativa concedida pela Lei n95-A/2009, 2 de Setembro.

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 19 Relevam especialmente para o presente relatrio: O Programa Prohabita que, visando contribuir para a resoluo de situaes de grave carncia habitacional, inclui uma componente de reabilitao de bairros sociais degradados ou desprovidos de equipamentos. Concretiza-se mediante Acordos de Colaborao celebrados, aps procedimento de candidatura, entre o IHRU e os Municpios e suas Associaes ou as Regies Autnomas, ou, em situaes excepcionais, atravs de financiamento directo a agregados familiares carenciados. Os apoios financeiros concedidos podem traduzir-se em comparticipaes a fundo perdido e emprstimos bonificados para criao de novas habitaes para arrendamento social, para reabilitao de prdios ou fraces autnomas de prdios arrendados em regime de arrendamento social ou devolutos de que os beneficirios sejam proprietrios, para reabilitao das partes comuns e envolventes de edifcios degradados em bairros sociais e para construo, aquisio ou reabilitao de edifcios destinados a equipamentos sociais integrados em bairros sociais. Os programas de apoio reabilitao envolvem especialmente o Regime Especial de Comparticipao na Recuperao de Imveis Arrendados (Recria), o Regime de Apoio Recuperao Habitacional em reas Urbanas Antigas (Rehabita), o Regime Especial de Comparticipao e Financiamento na Recuperao de Prdios Urbanos em Regime de Propriedade Horizontal (Recriph) e o Sistema de Solidariedade de Apoio Recuperao de Habitao prpria permanente (Solarh). O Recria visa financiar a execuo das obras de conservao e beneficiao que permitam a recuperao de fogos e imveis em estado de degradao, mediante a concesso de incentivos pelo Estado e pelos Municpios. O Rehabita, consiste numa extenso do Recria e visa apoiar financeiramente as Cmaras Municipais na recuperao de zonas urbanas antigas. O Recriph visa apoiar financeiramente a execuo de obras de conservao nas partes comuns de edifcios, constitudos em regime de propriedade horizontal. O Solarh permite a concesso de emprstimos sem juros pelo IHRU, para realizao de obras de conservao em habitao prpria permanente de indivduos ou agregados familiares, bem como em habitaes devolutas de que sejam proprietrios os Municpios, as instituies particulares de solidariedade social, as pessoas colectivas de utilidade pblica administrativa que prossigam fins assistenciais, as cooperativas de habitao e construo e pessoas singulares. Consideramos 8 que todos estes instrumentos de apoio financeiro promoo da habitao e da reabilitao urbana carecem de reviso significativa que, para alm
8

Acompanhando alis consideraes apresentadas no relatrio Contributos para o Plano Estratgico da Habitao 2008/2013, cuja formulao mais sinttica e expressiva poder ser a seguinte : unanimemente reconhecido que o emaranhado legislativo actual est desactualizado face s novas realidades e demasiado complexo (mais de 50 diplomas e portarias) e contraditrio, entrando

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 20 de assegurar a sua coerncia global e a respectiva adequao s orientaes e prioridades da poltica pblica correspondente, criem condies para aumentar a sua eficincia e eficcia na produo de resultados e na mais adequada utilizao dos recursos pblicos. A problemtica da adequada utilizao de recursos pblicos no mbito da reabilitao urbana constitui uma dimenso central da Iniciativa JESSICA e dos Fundos de Desenvolvimento Urbano que promove e apoia. Instituda pela Comisso Europeia e pelo Banco Europeu de Investimento, esta Iniciativa estimula a utilizao de instrumentos de engenharia financeira para financiamento de operaes de reabilitao urbana, financiados atravs da mobilizao de recursos do FEDER atribudos a Programas Operacionais do QREN e das correspondentes contrapartidas nacionais. No sendo embora de adopo obrigatria, conhecida a adeso a este instrumento financeiro por parte de um nmero significativos de Estados membros e de regies da Unio Europeia. A sua aplicao em Portugal, financiada pelos PO Regionais do Continente, PO Valorizao do Territrio, Direco-Geral do Tesouro e Finanas e por algumas das entidades seleccionadas para gerirem Fundos de Desenvolvimento Urbano, no apresenta ainda resultados relativos ao seu contributo para a realizao de operaes de reabilitao urbana que permitam uma avaliao de resultados com fundamentao objectiva. Deveremos todavia assinalar que, mesmo que marcada por alguma morosidade de concretizao, para o qual contriburam factores como a inovao e complexidade metodolgica e processual e as alteraes na envolvente financeira, o processo desenvolvido desencadeou interesse significativo por parte das entidades interessadas na gesto dos Fundos de Desenvolvimento Urbano entidades financeiras, instituies pblicas para-financeiras e revela forte adeso por parte de potenciais beneficirios entidades privadas e instituies pblicas promotoras de operaes de reabilitao. A circunstncia de corporizar instrumentos financeiros que intrinsecamente visam a reutilizao de recursos pblicos em investimentos da mesma natureza, de alavancar a mobilizao de recursos privados na prossecuo de objectivos de interesse colectivo e de condicionar a respectiva aplicao em investimentos econmica e financeiramente viveis (cuja identificao pelos promotores e subsequente seleco consequentemente virtuosa) justificam a sua considerao como dimenso estrutural da reabilitao urbana.

Regime Jurdico da Reabilitao Urbana A natureza sistmica e a dignidade administrativa a relevar o regime jurdico da reabilitao urbana, aprovado9 ao abrigo de autorizao legislativa, que consagra um conceito amplo de reabilitao, conferindo relevo no apenas vertente
frequentemente em contradio dada a desactualizao de alguns dos enquadramentos legais. Acrescente-se que alguma legislao nunca foi regulamentada ou executada.
9

Decreto-Lei n. 307/2009, de 23 de Outubro.

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 21 imobiliria ou patrimonial da reabilitao do edificado, mas tambm integrao e coordenao da interveno, visando solues coerentes envolvendo componentes funcionais, econmicos, sociais, culturais e ambientais das reas a reabilitar. Este regime jurdico introduz novos instrumentos de promoo da reabilitao urbana, com destaque para: Instrumentos de mobilizao dos actores privados, permitindo s entidades gestoras da interveno de reabilitao urbana o recurso a parcerias pblico-privadas (concesso da reabilitao urbana, administrao conjunta entre entidade gestora e proprietrios, etc.); Instrumentos de programao, obrigando aprovao de uma Estratgia ou de um Programa Estratgico orientadores da operao de reabilitao urbana e ainda, no segundo caso, apresentao do respectivo programa de investimento pblico; Instrumentos de planeamento, regulando, como instrumentos de natureza facultativa, os planos de pormenor de reabilitao urbana e a sua articulao com os planos de pormenor de salvaguarda do patrimnio cultural; Mecanismos de agilizao de procedimentos, associando aprovao dos planos de pormenor de reabilitao urbana a dispensa de audio das entidades pblicas a consultar na fase de controlo prvio das operaes urbansticas na rea de interveno do plano e consagrando um procedimento simplificado de controlo prvio dessas operaes; Instrumentos de poltica urbanstica, associando a possibilidade de arrendamento forado ao incumprimento pelos proprietrios do reembolso das despesas de obras coercivas e introduzindo a figura de venda forada, como alternativa expropriao, no caso de os proprietrios no realizarem as obras e trabalhos ordenados; Instrumentos de apoio financeiro, permitindo aos municpios a criao de um regime especial de taxas e de clculo das compensaes devidas para incentivar a realizao de operaes urbansticas no mbito das reas de reabilitao urbana e prevendo a adopo de programas de apoio financeiro do Estado e dos municpios aos proprietrios, s entidades gestoras e a terceiros que participem na reabilitao da rea.

Sem prejuzo dos efeitos necessariamente produzidos nos mdio e longo prazos da disciplina jurdica e das inovaes institudas, deveremos assinalar que, para alm da polmica que revestiu a consagrao da figura de venda forada, este regime jurdico cedo provocou reaces respeitantes complexidade dos procedimentos adoptados, que foram considerados inibidores da respectiva eficcia, bem como insuficincia de provises que assegurassem condies para efectivamente desencadear processos sustentados de reabilitao urbana. Estas reaces, protagonizadas por confederaes e associaes empresariais, bem como por Municpios empenhados na reabilitao, seriam acolhidas pelo anterior Governo, em iniciativa que no chegaria a conhecer concretizao, e pelo actual

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 22 Governo cuja proposta legislativa se encontra actualmente em apreciao parlamentar. O sentido das alteraes que o regime jurdico da reabilitao urbana certamente conhecer no termo do processo legislativo em curso so, em nosso entender, positivas porque ultrapassam dificuldades identificadas como impeditivas ou dificultando a concretizao de operaes de reabilitao urbana e correspondem a dimenses estruturais adicionais da respectiva disciplina normativa. Neste contexto, salientamos especialmente as seguintes possibilidades decorrentes das modificaes ao regime jurdico da reabilitao urbana: Uma ou mais operaes em cada rea de reabilitao urbana; Promoo da reabilitao urbana fora de reas de reabilitao urbana; Diferimento temporal entre a delimitao das reas de reabilitao urbana e a aprovao de operaes de reabilitao urbana.

As referidas alteraes consagram ainda: Simplificao dos requisitos para delimitao das reas de reabilitao urbana, que passam a corresponder identificao dos objectivos estratgicos a prosseguir, dos benefcios fiscais associados aos impostos municipais e da planta de delimitao (acompanhada sempre que necessrio da respectiva memria descritiva e justificativa; Dispensa de apreciao pelo IHRU dos projectos de delimitao das reas de reabilitao urbana e respectivas estratgias ou programas estratgicos; Restrio do efeito directo e imediato a declarao de utilidade pblica da expropriao ou da venda forada dos imveis existentes na rea abrangida, bem como da constituio sobre os mesmos das servides, necessrias execuo da operao de reabilitao urbana aprovao de uma operao de reabilitao urbana sistemtica; Fixao do limite mnimo correspondente ao valor que seria determinado a ttulo de justa indemnizao nos termos do Cdigo das Expropriaes para fixao do valor base do edifcio ou fraco objecto de venda forada; Alargamento da aplicao das medidas pertinentes do normativo aos edifcios ou fraces cuja construo tenha sido concluda h mais de 30 anos.

Benefcios Fiscais Reabilitao Urbana Independentemente das disposies relevantes da Lei do OE para 2012, justificadas pela situao excepcional dos graves desequilbrios que se verificam nos agregados nacionais correspondentes ao dfice e dvida, deveremos tomar em ateno que a reabilitao urbana beneficia de significativos apoios fiscais, criados atravs do Regime Extraordinrio de Apoio Reabilitao Urbana pela Lei do Oramento de Estado (OE) para 2008, tendo sido reforados e ampliados pela Lei do OE de 2009

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 23 com a introduo do novo artigo 71 no Estatuto de Benefcios Fiscais. Os benefcios abrangidos por estas disposies legais so, designadamente, os seguintes: Iseno de IRC para os rendimentos de qualquer natureza obtidos por fundos de investimento imobilirio constitudos entre 1 de Janeiro de 2008 e 31 de Dezembro de 2012 e com pelo menos 75 % dos seus activos na forma de bens imveis sujeitos a aces de reabilitao realizadas nas reas de reabilitao urbana e benefcios em sede de IRS ou IRC para os rendimentos respeitantes a unidades de participao nestes fundos; Benefcios em sede de IRS, envolvendo: deduo colecta de uma parte dos encargos suportados pelo proprietrio relacionados com a reabilitao de imveis localizados em reas de reabilitao urbana ou passveis de actualizao faseada de rendas nos termos do NRAU e que sejam objecto de aces de reabilitao; tributao taxa de 5% dos rendimentos prediais auferidos por sujeitos passivos de IRS quando sejam inteiramente decorrentes do arrendamento daqueles imveis; tributao taxa autnoma de 5% das mais-valias auferidas por sujeitos passivos de IRS residentes em territrio portugus quando sejam inteiramente decorrentes da alienao de imveis reabilitados situados em rea de reabilitao urbana; Iseno de IMI por um perodo de cinco anos, podendo ser renovada por um perodo adicional de igual durao, para os prdios urbanos que satisfaam as condies referidas no ponto anterior e sejam objecto de aces de reabilitao; Iseno de IMT na primeira transaco, aps a reabilitao, de prdio urbano, ou de fraco autnoma, destinado exclusivamente a habitao prpria e permanente, quando localizado em rea de reabilitao urbana.

O reconhecimento da relevncia destes instrumentos de poltica para a dinamizao da reabilitao urbana particularmente salientado pelas confederaes e associaes empresariais10. Neste contexto, consideramos que, para alm da consagrao da disciplina jurdica que, equilibrando a prossecuo do interesse colectivo com a satisfao dos interesses particulares envolvidos e assegurando a mxima reduo dos custos de contexto, favorea e promova a reabilitao urbana no quadro tanto de intervenes integradas e coordenadas, como de investimentos em edifcios e fraces -, os desafios que se colocam efectiva concretizao de um processo sustentado de reabilitao das cidades e dos activos imobilirios est tambm

10

Destacando-se a importncia que lhes atribuda nas propostas recentes que a Confederao Empresarial de Portugal apresentou no documento Fazer Acontecer a Reabilitao Urbana, em especial incidentes no quadro das medidas que so particularizadas em prossecuo dos objectivos de alterar o sistema fiscal incidente sobre o patrimnio imobilirio, criando estmulos que canalizem a poupana para a regenerao urbana e criar medidas orientadas para a dinamizao do mercado do arrendamento e a valorizao do patrimnio e do investimento no imobilirio. Salientamos igualmente o documento elaborado pela AECOPS Associao de Empresas de Construo, Obras Pblicas e Servios O Mercado da Reabilitao Enquadramento, Relevncia e Perspectivas (2009), designadamente no mbito das Propostas para Concretizar o Mercado de Reabilitao.

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 24 condicionado pela alterao do comportamento dos investidores, proprietrios e inquilinos.

Dimenses Estruturais da Disciplina Normativa da Reabilitao Urbana Assinalamos ao longo dos pargrafos anteriores dimenses que consideramos estruturais da disciplina jurdica e regulamentar da reabilitao urbana, que agora sintetizamos com consideraes adicionais: As responsabilidades pela concretizao da reabilitao urbana devem ser exercidas - respeitando as orientaes normativas nacionais no quadro das competncias municipais; esta relevante componente da descentralizao poltica e administrativa no prejudica naturalmente o estabelecimento e a aplicao de instrumentos de poltica pblica (tambm financeiros) de mbito nacional, nem as adequadas interaces com entidades pblicas centrais; A concretizao da reabilitao urbana tem lugar atravs da execuo de operaes integradas de reabilitao urbana, bem como em resultados de intervenes isoladas de reabilitao de edifcios e de fraces; A execuo de operaes integradas de reabilitao urbana, que justifica a delimitao, pelos rgos municipais, de reas de reabilitao urbana, deve ser disciplinada por documentos de planeamento estratgico e territorial visando essencialmente estruturar e programar a realizao de investimentos pblicos municipais, cujo conhecimento e garantia de concretizao constituem elemento essencial nos processos de deciso de investimentos privados de iniciativa empresarial ou da responsabilidade dos proprietrios urbanos; A complexidade inerente preparao e execuo de operaes integradas de reabilitao urbana poder exigir condies e requisitos de gesto pblica de natureza empresarial, designadamente quando justifiquem a consagrao de poderes pblicos de expropriao e/ou de venda forada fundamentados na necessidade de superar as omisses ou as dificuldades reveladas pelos promotores de investimentos privados em reabilitao; Os instrumentos de poltica pblica nacional de estmulo e apoio concretizao de operaes integradas de reabilitao urbana devem assumir os princpios de selectividade e concentrao destas operaes em centros urbanos de mdia e grande dimenso ou, desejavelmente, no quadro da estruturao de regies urbanas funcionais; Os instrumentos de poltica pblica de incentivo ao investimento privado em reabilitao urbana devem privilegiar a simplificao de procedimentos administrativos (nomeadamente relativos ao licenciamento); A mobilizao de instrumentos de engenharia financeira no mbito da reabilitao urbana assegura condies para reutilizao de recursos financeiros escassos, promove a alavancagem de recursos financeiros privados na prossecuo de objectivos de interesse colectivo e condiciona a

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 25 respectiva aplicao em investimentos econmica e financeiramente viveis; O empenhamento dos Municpios na concretizao de expropriaes e vendas foradas est condicionado pela consagrao de instrumentos de poltica que efectivamente assegurem condies de recuperao atempada dos respectivos custos e dos subsequentes investimentos na reabilitao de edifcios e fraces designadamente atravs do arrendamento urbano; A promoo do investimento privado, empresarial ou familiar, na reabilitao de activos patrimoniais deve tomar em considerao que os comportamentos destes agentes urbanos so determinados por factores de racionalidade onde relevam os estmulos poupana necessria acumulao de recursos para investimento, as condies de acesso ao crdito bancrio e a remunerao expectvel dos capitais investidos em activos patrimoniais imobilirios (apenas relevante quando pelo menos no inferior esperada em aplicaes alternativas); Adicionalmente eficincia e eficcia dos estmulos e benefcios fiscais na orientao dos comportamentos dos agentes urbanos (bem como penalizao fiscal de edifcios e fraces devolutas e degradadas), e dos j referidos instrumentos de engenharia financeira, a disciplina normativa do arrendamento urbano constitui uma dimenso estrutural das polticas pblicas de habitao e de reabilitao urbana; A alterao do quadro legislativo e regulamentar do arrendamento urbano, que assume inequvoca prioridade, dever integrar simultaneamente as seguintes componentes complementares: (i) liberalizao das rendas; (ii) operacionalizao de instrumentos de apoio social renda para as famlias econmica e socialmente mais fragilizadas; (iii) criao do seguro de arrendamento (com cobertura de eventuais perdas de renda por incumprimento das obrigaes contratuais pelo inquilino ou por desocupao temporria, aos prejuzos associados a danificaes provocadas por actos de vandalismo praticados pelo inquilino e prestao de apoio jurdico resoluo de conflitos judiciais decorrentes de situaes de incumprimento das obrigaes contratuais (incluindo o recebimento das rendas durante um perodo de tempo prdefinido); e, (iv) a criao de condies que assegurem celeridade na resoluo judicial de situaes decorrentes do incumprimento das obrigaes contratuais pelos locatrios (designadamente o pagamento da renda).

Importa tomar complementarmente em considerao que o Memo of Understanding celebrado entre o Governo, a Comisso Europeia, o Banco Central Europeu e o Fundo Monetrio Internacional a 3 de Maio de 2011 integra as seguintes disposies11 relevantes para as temticas abordadas: Rental market

6.1. The Government will present draft legislation to amend the New Urban Lease Act Law 6/2006 by end-November 2011. The draft legislation will ensure

11

Nos termos do Memorandum of Understanding on Specific Economic Policy Conditionality, Second Update, December 9, 2011.

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 26 balanced rights and obligations of landlords and tenants, considering the socially vulnerable, and review all aspects referred to in the urban rental reform guidelines adopted by the Council of Ministers in September 2011. The draft legislation will be submitted to Parliament for adoption by Q4-2011. In particular, the specific measures will introduce measures to: i) broaden the conditions under which renegotiation of open-ended residential leases can take place, including to limit the possibility of transmitting the contract to first degree relatives; ii) introduce a framework to improve households' access to housing by phasing out rent control mechanisms, considering the socially vulnerable; iii) reduce the prior notice for termination of leases for landlords; iv) grant landlords the possibility to ask for termination of the lease contract for major renovation works (affecting the structure and stability of the building) with a maximum 6 months of prior notice; v) simplify rules for the temporary relocation of tenants of building subject to rehabilitation works with due regard of tenants needs and respect of their living conditions; vi) provide for an extrajudicial eviction procedure for breach of contract, aiming at shortening the eviction time to three months; and vii) strengthen the use of the existing extrajudicial procedures for cases of division of inherited property. Administrative procedures for renovation

6.2. The draft legislation to simplify administrative procedures for renovation presented in September 2011 is expected to be adopted by Parliament by Q42011. In particular, the specific measures will: i) simplify administrative procedures for renovation works, safety requirements, authorisation to use and formalities for innovations that benefit and enhance the buildings quality and value (such as energy savings measures). The majority of apartment owners will be defined as representing the majority of the total value of the building; and ii) standardise the rules determining the level of conservation status of property and the conditions for the demolition of buildings in ruin. Property taxation

6.3. The Government will adopt the necessary changes to the legislation to review the framework for the valuation of the housing stock and land for tax purposes in line with the report presented on 30 September 2011. In particular, the measures will: (i) ensure that by end 2012 the taxable value of all property is close to the market value and (ii) property valuation is updated regularly (every year for commercial real estate and once every three years for residential real estate as foreseen in the law). These measures could include enabling municipal officers, in addition to tax officers, to evaluate the taxable value of property and the use of statistical methods to monitor and update valuations. [Q4-2011] 6.4. The Government will modify property taxation with a view to level incentives for renting versus acquiring housing. [Q4-2011] In particular, the Government will: i) limit income tax deductibility of rents and mortgage interest payments as of 1 January 2012, except for low income households. Principal payments will not be deductible as of 1 January 2012; ii) rebalance gradually property taxation towards the recurrent real estate tax (IMI) and away from the transfer tax (IMT), while considering the socially vulnerable. Temporary exemptions of IMI for owner-occupied dwellings will be

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 27 considerably reduced and the opportunity cost of vacant or non-rented property will be significantly increased. 6.5. The Government will undertake a comprehensive review of the functioning of the housing market with the support of internationally-reputed experts. [Q2-2013]

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 28

IV. Orientaes e Prioridades da Poltica de Coeso da UE no quadro da Reabilitao Urbana

O actual Perodo de Programao 2007-2013 Embora no exista nenhuma formao do Conselho especificamente dedicada Coeso Econmica, Social e Territorial na Unio Europeia, as reunies informais dos Ministros competentes nos Governos dos Estados membros desempenham um papel importante no correspondente processo de deciso comunitria, seja atravs das interaces nesse quadro estabelecidas com outros rgos da Unio, seja pelas dinmicas que desencadeiam ou em que participam e que, naturalmente, so tomadas em considerao pelo Conselho de Assuntos Gerais e pelo Conselho de Assuntos Econmicos e Financeiros. Os focos fundamentais da ateno dedicada s questes urbanas e reabilitao urbana nos referidos Conselhos Informais, que tem vindo a ser crescentemente acentuada, encontram-se reflectidos nos documentos estruturantes da interveno dos Fundos Estruturais no perodo 2007-2013: as Orientaes Estratgicas, propostas pela Comisso Europeia e subsequentemente aprovadas pelo Conselho, o Regulamento Geral e o Regulamento FEDER. As Orientaes Estratgicas propostas pela Comisso Europeia, correspondem designadamente aps a sua aprovao - ao referencial de prioridades e objectivos da Poltica de Coeso e da aplicao dos Fundos Estruturais, em especial relevantes para a preparao nacional e negociao comunitria dos instrumentos de programao (Quadro de Referncia Estratgico Nacional e Programas Operacionais). Nas matrias pertinentes para o presente relatrio, as propostas da Comisso para o perodo 2007-2013 12 fundamentam nas potencialidades das cidades para a promoo de processos sustentados de crescimento e criao de emprego, bem como nos problemas especficos das zonas urbanas, a interveno dos Fundos Estruturais em temticas abrangentes - como o empreendedorismo, o emprego local, o desenvolvimento das comunidades, a prestao de servios populao (com relevo para os culturais), a atraco de emprego qualificado e a criao de oportunidades no mbito da I&DT e da inovao, a reabilitao do ambiente fsico, dos espaos pblicos a reconverso de zonas industriais, a conservao e o desenvolvimento do patrimnio histrico e cultural e a integrao econmica, social e cultural dos menos favorecidos. No apresentando nestas circunstncias inovaes significativas nos tradicionais domnios de interveno dos Fundos Estruturais, este documento de orientao distingue-se dos equivalentes em anteriores perodos de programao por relevar a concentrao em meio urbano das situaes de insuficincia ou debilidade desses bens e servios, que justificam os investimentos pblicos a concretizar.

12

Comunicao da Comisso - Uma poltica de coeso para apoiar o crescimento e o emprego: orientaes estratgicas comunitrias, 2007-2013 (COM(2005) 0299, de 5 de Julho de 2005).

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 29 Deveremos todavia assinalar que, no contexto do processo de negociao da proposta de orientaes estratgicas, a Comisso procedeu ao aprofundamento das questes urbanas atravs do Documento de Trabalho da Comisso 13 Poltica de Coeso e Cidades: a contribuio urbana para o crescimento e o emprego nas regies onde, para alm de salientar o papel que os Fundos Estruturais tm e devem continuar a desempenhar no apoio financeiro a investimentos nos transportes, acessibilidade e mobilidade, no acesso aos servios e a equipamentos, no ambiente natural e fsico e nas actividades culturais, identifica encorajada pelo acolhimento favorvel do Parlamento Europeu incorporao do desenvolvimento urbano sustentvel no corpo central da Poltica de Coeso e da aco dos Fundos Estruturais novas prioridades de interveno urbana (coerentes com a abordagem estratgica ento prevalecente): Apoio inovao, ao empreendedorismo e sociedade do conhecimento; Estmulo criao de mais e melhores empregos; Promoo da coeso social e da igualdade de oportunidades; Melhoria da governao (designadamente nas relaes entre as cidades e as regies, na abordagem integrada ao desenvolvimento urbano sustentvel, na participao dos cidados e nas redes de intercmbio de experincia); Financiamento da renovao urbana (no mbito do qual a Comisso salienta a relevncia dos instrumentos de engenharia financeira).

As subsequentes decises do Conselho 14 reflectem este aprofundamento, procedendo caracterizao das principais tipologias de intervenes urbanas e sistematizao dos princpios bsicos de aco nas zonas urbanas. As tipologias de intervenes urbanas identificadas so: Promoo das cidades como motor do desenvolvimento regional, centradas melhoria da competitividade, com medidas de promoo do esprito empresarial, da inovao e dos servios, bem como das dirigidas atraco e reteno de recursos humanos altamente qualificados; Promoo da coeso nas zonas urbanas, que podero incluir a reabilitao do ambiente fsico, a reconverso de zonas industriais, a conservao e o desenvolvimento do patrimnio histrico e cultural, bem como a reabilitao dos espaos pblicos; Promoo de um desenvolvimento mais equilibrado e policntrico, cujas principais dimenses incluem as redes urbanas, nacionais e comunitrias, as ligaes entre as cidades economicamente mais fortes e outras zonas urbanas (como as cidades de pequena e mdia dimenso).

Os princpios bsicos de aco nas zonas urbanas sistematizados so:

13

De 23 de Novembro de 2005, cuja elaborao beneficiou dos trabalhos tcnicos realizados nomeadamente no mbito do Urban Audit e do ESPON.
14

Deciso do Conselho de 6 de Outubro de 2006 relativa s orientaes estratgicas comunitrias em matria de coeso (Deciso 2006/702/CE, de 6 de Outubro de 2006).

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 30 Os principais parceiros nas cidades, assim como as autoridades locais, tm um papel importante a desempenhar para atingir os objectivos de competitividade, coeso e desenvolvimento equilibrado e policntrico salientando a possibilidade de delegao de responsabilidades nacionais nas cidades no domnio do desenvolvimento urbano; A existncia de planos de desenvolvimento urbano sustentvel a mdio e longo prazo, com adopo de uma abordagem multidisciplinar ou integrada, constitui geralmente uma condio prvia para o xito (uma vez que garante a coerncia dos investimentos e a sua qualidade ambiental), contribuindo igualmente para garantir o empenhamento e a participao do sector privado na reabilitao das zonas urbanas; A concretizao de aces delimitadas a zonas especficas para, por exemplo, promover a incluso social, devem integrar as que se destinam a melhorar a qualidade de vida (incluindo ambiente e habitao) ou o nvel dos servios prestados aos cidados com as que visam fomentar o desenvolvimento de novas actividades e a criao de emprego, por forma a garantir o futuro das reas em questo a longo prazo salientando que a Iniciativa JESSICA visa promover e facilitar o desenvolvimento de produtos de engenharia financeira para apoiar projectos includos em planos de desenvolvimento urbano integrado.

Sem prejuzo da relevncia dos referidos documentos de orientao estratgica na forma e prioridades de utilizao dos Fundos Estruturais Comunitrios, os respectivos regulamentos constituem os instrumentos jurdicos fundamentais de regulao dos poderes e das formas de interveno dos rgos comunitrios e nacionais no mbito da Poltica de Coeso da UE. Como em anteriores perodos de programao, estes instrumentos jurdicos integram um regulamento geral e regulamentos para cada um dos Fundos Estruturais (bem como para o Fundo de Coeso), para alm de outros normativos respeitantes fundamentalmente a normas de aplicao. O regulamento geral 15 , que reconhece explicitamente a importncia do desenvolvimento urbano sustentvel e do contributo das cidades, sobretudo das de mdia dimenso, para o desenvolvimento regional integra, no quadro da temtica em apreo neste relatrio, dois conjuntos de disposies especialmente importantes: O relativo a Subvenes Globais, instrumento j anteriormente considerado que agora conhece maior enfatizao e abrangncia, corporizado na possibilidade de delegao, pelo Estado membro ou pela Autoridade de Gesto, da gesto e da execuo de um Programa Operacional num ou mais organismos intermdios, incluindo autoridades locais, organismos de desenvolvimento regional ou organizaes no governamentais. A referida possibilidade de celebrao de subvenes globais, aplicada em Portugal no mbito da contratualizao municipal (de forma parcial, uma vez que no envolveu a delegao de competncias formais de gesto),
15

Regulamento (CE) n. 1083/2006 do Conselho, de 11 de Julho de 2006, que estabelece disposies gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coeso.

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 31 constituiria uma modalidade de operacionalizao particularmente adequada montagem e concretizao de operaes urbanas integradas, em especial no quadro da reabilitao urbana16. O respeitante Engenharia Financeira, permitindo o financiamento pelos Fundos Estruturais de instrumentos de engenharia financeira destinados a empresas e a fundos de desenvolvimento urbano. A disciplina jurdica da engenharia financeira encontra-se no Art. 44. do Regulamento Geral, que foi objecto de vrias revises17, determina - nas matrias que agora nos interessam - o seguinte: (i) Os Fundos Estruturais podem financiar despesas em operaes nas seguintes situaes: a. Instrumentos de engenharia financeira para empresas, designadamente pequenas e mdias, tais como fundos de capital de risco, fundos de garantia e fundos de emprstimos; b. Fundos de desenvolvimento urbano para investimento em parcerias pblico-privadas e em outros projectos includos num plano integrado de desenvolvimento urbano sustentvel; c. Fundos ou outros esquemas de incentivo atravs de emprstimos, garantias para investimentos reembolsveis ou instrumentos equivalentes para a eficincia energtica e utilizao de energia renovvel em edifcios, incluindo habitao existente. (ii) Quando essas operaes sejam organizadas atravs de fundos de participao (isto , fundos criados para investirem em vrios fundos de capital de risco, fundos de garantia, fundos de emprstimo, fundos de desenvolvimento urbano, fundos ou outros esquemas de incentivo atravs de emprstimos, garantias para investimentos reembolsveis ou instrumentos equivalentes para eficincia energtica e utilizao de energia renovvel em edifcios, incluindo habitao existente, a respectiva implementao adopta uma ou mais das seguintes formas: a. Atravs da adjudicao de um contrato pblico nos termos da legislao relativa contratao pblica; b. Se no se tratar de um contrato de servio pblico no sentido da legislao relativa contratao pblica, mediante a atribuio de uma contribuio financeira directa a uma instituio financeira sem concurso para apresentao de propostas (se esse procedimento for compatvel com o direito nacional e comunitrio); c. Atravs da atribuio de um contrato directamente ao BEI ou ao FEI.
16

Salientamos que o n. 6 do Art. 37. do Regulamento Geral consagra que os Programas Operacionais do FEDER podem incluir uma lista das cidades escolhidas para abordar questes urbanas e os procedimentos para a subdelegao nas autoridades urbanas, eventualmente atravs de uma subveno global.
17

Designadamente Regulamento (CE) n. 85/2009 do Conselho, de 19 Janeiro de 2009 e Regulamento (EU) n. 539/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de Junho de 2010.

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 32 A aplicao de instrumentos de engenharia financeira em Portugal respeitou, at agora, a apoios a empresas e constituio de Fundos de Desenvolvimento Urbano (FDU) subsequentes criao do Fundo de Participaes Jessica Portugal (JHFP), cuja gesto foi contratada com o BEI. Embora seja ainda prematuro avaliar com objectividade os resultados alcanados, dever-se- salientar que o concurso para manifestao de interesse na gesto de FDU suscitou significativo interesse por parte de entidades financeiras, pblicas e privadas, concretizado na apresentao interesse por onze instituies; o processo de seleco subsequentemente realizado conduziu celebrao de contratos de gesto de FDU com trs entidades gestoras: Banco BPI, consrcio CGD/IHRU e Turismo de Portugal. Regista-se igualmente que foi assegurado um nvel elevado de alavancagem financeira as entidades gestoras adicionaram aos 130 milhes de Euros do JHFP (em que a participao do FEDER ascende a 100 milhes) 205 milhes de Euros, proporcionando um montante de financiamento disponvel para operaes e projectos de reabilitao urbana de 335 milhes de Euros. Prev-se que a celebrao de contratos de financiamento de operaes e projectos de reabilitao urbana ocorra a partir do incio de 2012, encontrando-se os apoios financeiros condicionados pela respectiva incluso em planos integrados de desenvolvimento urbano sustentvel e, naturalmente, pela demonstrao de condies de viabilidade econmica e financeira suficientes para amortizar os financiamentos e para suportar os custos financeiros associados. A procura destes apoios financeiros junto das entidades gestoras de FDU tem sido significativa, evidenciando no apenas a existncia de projectos e operaes que renem condies para contratualizar financiamentos mas, tambm, que as caractersticas dos financiamentos reembolsveis no so inibidoras da adeso de promotores e agentes da reabilitao urbana. A concretizao operacional das referidas Orientaes Estratgicas e das oportunidades e possibilidades constantes do Regulamento Geral dos Fundos Estruturais Comunitrios est obviamente condicionada pelas disposies especficas de cada um dos Fundos Estruturais designadamente, para a reabilitao urbana - do FEDER. O respectivo regulamento18, cujos considerandos referem que o desenvolvimento urbano sustentvel dever ser reforado atravs da plena integrao de medidas nesse domnio nos programas operacionais co-financiados pelo FEDER, prestando particular ateno ao desenvolvimento local e s iniciativas de emprego e respectivo potencial de inovao, enumera os domnios das intervenes apoiadas pelo FEDER - nas quais inclui os investimentos produtivos, os investimentos em infra-estruturas, o desenvolvimento do potencial endgeno (atravs de medidas que apoiem o desenvolvimento regional e local) e a assistncia tcnica, ou seja um leque alargado de tipologias de investimento que abrangem a totalidade das actividades includas na reabilitao urbana.

18

Regulamento (CE) n. 1080/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho de 5 de Julho de 2006 relativo ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 33 Este regulamento estabelece, por outro lado, disposies especficas particularmente relevantes no quadro da temtica que abordamos neste relatrio: No mbito da aco relativa ao desenvolvimento urbano sustentvel, o FEDER pode, sempre que necessrio, apoiar a criao de estratgias participativas, integradas e sustentveis para fazer face elevada concentrao de problemas econmicos, ambientais e sociais nas zonas urbanas possibilidade fundamentada na considerao de que essas estratgias promovem o desenvolvimento urbano sustentvel atravs de actividades como o reforo do crescimento econmico, a reabilitao do ambiente fsico, o redesenvolvimento de reas industriais degradadas, a preservao e valorizao do patrimnio natural e cultural, a promoo do esprito empresarial, do emprego local e do desenvolvimento comunitrio, e a prestao de servios populao tendo em conta a evoluo das estruturas demogrficas. A enfase colocada pelos normativos comunitrios no desenvolvimento urbano sustentvel e, consequentemente, na reabilitao das cidades, todavia significativamente prejudicada pelas restries impostas ao financiamento da habitao uma vez que, na formulao inicial do Regulamento FEDER, as despesas com a habitao so elegveis apenas para os Estados-Membros que tenham aderido Unio Europeia em ou aps 1 de Maio de 2004 e nas seguintes circunstncias: (i) As despesas devem ser programadas no mbito de uma operao de desenvolvimento urbano integrado ou de um eixo prioritrio, para as zonas afectadas ou ameaadas por degradao fsica ou excluso social; (ii) Os subsdios s despesas com a habitao devem ter um limite mximo de 3 % da interveno FEDER nos programas operacionais em causa ou de 2 % da interveno total do FEDER; (iii) As despesas devem restringir-se a alojamentos plurifamiliares ou a edifcios que sejam propriedade das autoridades pblicas ou de operadores sem fins lucrativos, destinados a alojar agregados familiares com baixos rendimentos ou pessoas com necessidades especiais.

O Regulamento FEDER viria a ser objecto de duas revises, incidentes em matrias muito importantes para a reabilitao urbana: A primeira dessas revises19 consagra, para todos os Estados membros, que a despesa em melhoramentos de eficincia energtica e na utilizao de energia renovvel nas habitaes existentes elegvel para cofinanciamento (at ao montante de 4% da dotao nacional do FEDER); A segunda reviso 20 do Regulamento FEDER confirma a elegibilidade, nos novos 21 Estados membros, das despesas em habitao e, em todos os Estados membros, das despesas em habitao relativas eficincia

19

Regulamento (CE) n. 397/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho de 6 de Maio de 2009 alterando o Regulamento (CE) n. 1080/2006 relativo ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional no que respeita elegibilidade da eficincia energtica e dos investimentos em energia renovvel na habitao.
20

Regulamento (UE) n. 437/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho de 19 de Maio de 2010 alterando o Regulamento (CE) n. 1080/2006 relativo ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional no que respeita elegibilidade das intervenes na habitao a favor de comunidades marginalizadas.
21

Estados-Membros que tenham aderido Unio Europeia em ou aps 1 de Maio de 2004.

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 34 energtica e utilizao de energia renovvel, determinando ainda que as despesas em habitao so elegveis para co-financiamento pelo FEDER (no limite de 3% da dotao FEDER dos PO em causa ou de 2% da dotao FEDER nacional): (i) Nos novos Estados membros no quadro de abordagens integradas de desenvolvimento urbano em reas que conhecem ou so ameaadas por deteriorao fsica ou excluso social; Em todos os Estados membros no contexto de abordagens integradas para comunidades marginalizadas.

(ii)

Determina ainda que, em ambos os casos, a despesa se limite (i) renovao das partes comuns em habitaes multifamiliares existentes e (ii) renovao ou alterao do uso de edifcios existentes da propriedade de autoridades pblicas ou de operadores no lucrativas para utilizao em habitaes destinadas a agregados familiares de baixos rendimentos ou a pessoas com necessidades especiais. As oportunidades propiciadas pelas orientaes e normas referidas nos pargrafos anteriores encontram-se em concretizao em Portugal atravs, designadamente, da Poltica de Cidades POLIS XXI e da Iniciativa Jessica. A Poltica de Cidades POLIS XXI assume quatro objectivos especficos: (i) Qualificar e revitalizar os distintos espaos que compem cada cidade, visando um funcionamento globalmente incluso, coeso, ajustado s necessidades concretas das pessoas, sustentvel e mais mobilizador dos(as) cidados(as) e da vivncia de uma cidadania plena e de proximidade, (ii) Fortalecer e diferenciar o capital humano, institucional, cultural e econmico de cada cidade, (iii) Qualificar e intensificar a integrao da cidade na regio, de forma a promover relaes de complementaridade mais sustentveis entre os espaos urbanos e rurais e a dotar o conjunto de cada cidade-regio de um maior potencial de desenvolvimento e, (iv) Inovar nas solues para os problemas urbanos. A respectiva prossecuo concretizada atravs de trs instrumentos principais: (i) Aces Inovadoras para o Desenvolvimento Urbano, (ii) Parcerias para a Regenerao Urbana (PRU) e (iii) Redes Urbanas para a Competitividade e a Inovao (RUCI); o primeiro destes instrumentos foi enquadrado no PO Valorizao do Territrio e os outros dois nos PO Regionais do Continente. A disciplina relativa sua aplicao foi estabelecida atravs de trs Regulamento Especficos, aos quais se juntou em Junho de 2011 o Regulamento Especfico Reabilitao Urbana (que ainda no conheceu aplicao efectiva. A Iniciativa Jessica est em operacionalizao atravs, como referido, da criao do correspondente Fundo de Participao (JHFP) e de Fundos de Desenvolvimento Urbano (FDU). As possibilidades respeitantes elaborao de Abordagens Integradas para Comunidades Marginalizadas, cuja operacionalizao poder ser apoiada por financiamentos estruturais comunitrios atravs do FEDER no foram at agora utilizadas em Portugal.

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 35 O financiamento comunitrio da eficincia energtica e utilizao de energia renovvel em habitaes existentes encontra-se enquadrada nos Fundos de Desenvolvimento Urbano criados no mbito da Iniciativa Jessica.

O prximo Perodo de Programao 2014-2020 A preparao do prximo perodo de programao da Poltica de Coeso da UE e dos Fundos Comunitrios desenrola-se numa envolvente particularmente complexa, em consequncia quer da crise econmica e financeira global que necessariamente influencia o processo e a natureza das decises que tm de ser tomadas -, quer da simultaneidade temporal das vrias dimenses negociais onde o novo enquadramento estratgico Europa 2020 22 e a reforma oramental 23 ocupam, a par da Poltica de Coeso, uma posio central, cuja complexidade aumentou com a recente deciso de estabelecimento a curto prazo de um Tratado intergovernamental. Sucedendo e incorporando os resultados e os ensinamentos da Estratgia de Lisboa, a Estratgia EU 2020 consagra trs prioridades temticas para o crescimento sustentvel e o emprego - Crescimento baseado no conhecimento e na inovao, Sociedade inclusiva com emprego elevado e Crescimento verde como base para uma economia competitiva e sustentvel -, assumindo metas objectivas, no horizonte 2020, no mbito do emprego (emprego de 75% da populao idade entre 20 e 64 anos), da I&D e inovao (investimento de 3% do PIB da UE), das alteraes climticas e energia (reduo 20 a 30% das emisses de gases com efeito de estufa comparativamente a 1990, produo de 20% da energia com fontes renovveis, aumento em 20% da eficincia energtica), educao (reduo de 10% no abandono escolar, finalizao do terceiro nvel de educao por, pelo menos, 40% das pessoas com idade entre 20 e 34 anos) e pobreza e excluso social (reduo de, pelo menos, 20 milhes das pessoas em situao ou em risco de pobreza e excluso social). A prossecuo destes ambiciosos objectivos dever ser assegurada pela generalidade das polticas da Unio e pelos Estados membros, relevando necessariamente as responsabilidades atribudas aos Fundos Estruturais no contexto da Coeso Econmica, Social e Territorial. As propostas oramentais 24 apresentadas pela Comisso em Junho de 2011 25 relativas ao perodo 2014-2020 destacam especialmente trs orientaes simplificao na execuo das polticas, focalizao dos resultados, condicionalidade na utilizao dos recursos e evidenciam as prioridades assumidas atravs dos nveis de financiamento das diferentes categorias de despesa; a dotao proposta para a Coeso Econmica, Social e Territorial ascende cerca de 376 mil milhes de Euros (a preos de 2011) para o perodo, correspondentes a 36,7% das dotaes totais para compromissos.
22 23 24

Ver http://ec.europa.eu/europe2020/index_en.htm. Ver http://ec.europa.eu/budget/reform/.

Conjuntamente com as relativas reforma oramental no mbito da modificao das fontes e da forma de financiamento do oramento da Unio.
25

Comunicao da Comisso ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comit Econmico e Social e ao Comit das Regies Um Oramento para a Europa 2020.

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 36 As propostas regulamentares sobre a Poltica de Coeso para 2014-2020 26 , apresentadas pela Comisso em Outubro de 2011 (que analisamos sinteticamente nos pargrafos seguintes), encontram-se numa fase inicial de negociao nos rgos da UE; necessariamente prematuro e inadequado antecipar os resultados finais da referida negociao, particularmente tendo em conta, luz da experincia e dos ensinamentos que dela decorrem, que esta fortemente condicionada pela negociao oramental. As propostas apresentadas pela Comisso explicitam, comparativamente a ciclos anteriores e em articulao com elementos de continuidade, inovaes significativas, recuperando abordagens que haviam sido abandonadas no actual perodo de programao, ampliando e sistematizando componentes de experimentao adoptadas entre 2007 e 2013 e instituindo efectivas inovaes. A considerao de que os fundos comunitrios no mbito do desenvolvimento rural e das pescas prosseguem objectivos de poltica complementares com os respeitantes ao FEDER, FSE e Fundo de Coeso, e apresentam a caracterstica comum de serem objecto de gesto partilhada entre a Comisso e os Estados membros, constitui o exemplo que consideramos mais destacado e relevante de recuperao de uma abordagem que vigorou at 2006, particularmente importante em termos conceptuais da poltica pblica de coeso, e tambm pelos efeitos que provoca sobre dimenses fundamentais da interveno e da operacionalizao dos Fundos Estruturais. As propostas regulamentares desenvolvem e ampliam, por outro lado, o normativo relativo aos instrumentos de engenharia financeira apoiados pelos Fundos Comunitrios (particularmente relevante, no actual perodo de programao, no quadro da Iniciativa Jessica); na formulao agora apresentada, os instrumentos de engenharia financeira (que podem ser combinados com subvenes, subsdios s taxas de juro e aos custos de garantias) incluem os criados para o conjunto da Unio, geridos directa ou indirectamente pela Comisso, e os institudos aos nveis nacional, regional, transnacional ou transfronteirios, geridos no quadro das autoridades de gesto. As dimenses que entendemos como efectivamente inovadoras na disciplina dos Fundos Comunitrios propostas respeitam, por um lado, corporizao de um processo negocial entre a Comisso e os Estados membros e, por outro, abordagem dos Investimentos Territoriais Integrados. O referido processo negocial sobre a interveno e a aplicao nacional e regional dos Fundos Comunitrios tem lugar no mbito do Enquadramento Estratgico Comum (documento adoptado pela Comisso, especificando designadamente os objectivos temticos coerentes com a EU 2020 e as correspondentes prioridades especficas de cada Fundo, bem como os mecanismos de coordenao que asseguram a coerncia e a consistncia da programao nacional, de acordo com as recomendaes especficas para cada Estado membro e, ainda, as metas finais e por etapas a alcanar) e das condicionalidades que vierem a ser estabelecidas (exante, correspondentes a condies que devem ser satisfeitas antes do desembolso de recursos comunitrios, e ex-post, relativas a condicionantes para financiamentos adicionais). Estas condicionalidades sero de natureza macroeconmica e financeira (coerentes com o Pacto de Estabilidade e
26

Ver http://ec.europa.eu/regional_policy/what/future/proposals_2014_2020_en.cfm .

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 37 Crescimento), temtica (relativas por exemplo ao desenvolvimento tecnolgico e inovao, competitividade das PME, adaptao s alteraes climticas ou promoo do emprego e incluso social) e geral (que integram, entre outras, a igualdade de gnero e a contratao pblica) A aplicao das orientaes estratgicas e operacionais constantes do Enquadramento Estratgico Comum e das condicionalidades para utilizao dos Fundos Estruturais em cada Estado membro, ser disciplinada por um Contrato de Parceria, que conter, entre outras matrias, os resultados esperados e as dotaes financeiras indicativas (por Fundo e objectivo temtico) e a lista dos Programas Operacionais. O estabelecimento da reserva de desempenho concretiza a focalizao nos resultados e estimula a respectiva prossecuo. especialmente relevante tomar em considerao, no mbito da temtica abordada no presente relatrio, que o Contrato de Parceria dever apresentar a abordagem integrada de desenvolvimento territorial contendo em particular os mecanismos de coordenao, aos nveis nacional e regional, entre os Fundos Comunitrios e destes com outros instrumentos de financiamento da Unio e nacionais e com o BEI, bem como os instrumentos e procedimentos que asseguram uma abordagem integrada na utilizao dos Fundos no desenvolvimento territorial (designadamente urbano). As estratgias de desenvolvimento urbano, envolvendo vrios eixos prioritrios de um ou mais Programas Operacionais, sero designadamente concretizadas27 atravs de Investimentos Territoriais Integradas, com dotaes financeiras indicativas prestabelecidas, cuja gesto e implementao poder ser assegurada por organismos intermdios (autoridades locais, entidades de desenvolvimento regional ou organizaes no governamentais). A abordagem do Desenvolvimento Urbano Sustentvel desenvolvida na proposta de Regulamento FEDER, que estabelece quatro prioridades de investimento em reas urbanas: promoo de estratgias de reduo de carbono; aces para melhorar o ambiente urbano; promoo da mobilidade urbana sustentada; regenerao fsica e econmica de comunidades urbanas desfavorecidas. As estratgias de desenvolvimento urbano sustentvel incluem aces dirigidas aos desafios econmicos, ambientais, climticos e sociais que afectam as reas urbanas, devendo cada Estado membro estabelecer no respectivo Contrato de Parceria a lista das cidades onde sero implementadas aces integradas para o desenvolvimento urbano sustentvel, bem como a dotao indicativa anual do conjunto destas aces que incluir pelo menos 5% das dotaes nacionais do FEDER28.

27

Originalmente desenvolvidas no mbito da poltica comunitria de desenvolvimento rural, as estratgia de desenvolvimento local Leader so desenvolvidas e ampliadas na propostas apresentadas pela Comisso; os processos de desenvolvimento liderados pelas comunidades podero receber apoio financeiro de vrios Fundos (cobrindo no apenas os investimentos enquadrados em estratgias de desenvolvimento local mas, tambm, despesas correntes dos grupos de aco local seleccionados para a respectiva execuo). Esta abordagem, susceptvel de aplicao a questes urbanas, ser nos termos das propostas regulamentares concretizada nos Estados membros subsequentemente a regulamentao nacional especfica.
28

As propostas regulamentares da Comisso prevem que o FSE possa complementar o FEDER no apoio ao desenvolvimento urbano integrado.

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 38 Adicionalmente, a Comisso estabelecer uma Plataforma de Desenvolvimento Urbano (visando promover o desenvolvimento de capacidades e de redes entre cidades e o intercmbio de experincia sobre poltica urbana na Unio) e adoptar uma lista de no mais de 300 cidades envolvidas (20, no mximo, por Estado membro), com base nas indicaes explicitadas nos Contratos de Parceria. A proposta de Regulamento FEDER estabelece ainda que este Fundo poder financiar aces inovadoras no domnio do desenvolvimento urbano sustentvel (estudos, projectos piloto ou novas solues relevantes para o conjunto da Unio), at ao mximo de 0,2% da correspondente dotao global anual. Importa finalmente referir que as propostas regulamentares apresentadas no explicitam restries ao financiamento estrutural comunitrio no mbito da habitao, estabelecendo como regra geral, fundamentada no princpio da subsidiariedade, que devero ser definidas regras nacionais de elegibilidade de despesas. Sem prejuzo dos factores de incerteza que marcam o processo de negociao das propostas regulamentares apresentadas pela Comisso, bem como do tradicional comportamento conservador do Conselho face s suas dimenses e elementos mais inovadores, consideramos que o sentido e a natureza dos desafios colocados pelas referidas propostas tornam o processo de preparao dos instrumentos nacionais e regionais de programao estrutural para o perodo 2014-2020 especialmente complexo e delicado. Estas caractersticas aconselham, na nossa perspectiva, a um forte envolvimento das autoridades nacionais na negociao, tanto no que respeita s determinaes constantes das propostas regulamentares, como no que se refere ao contedo do Enquadramento Estratgico Comum29 - relevando especialmente, para a temtica abordada neste relatrio, as matrias relativas aos Investimentos Territoriais Integrados e ao Desenvolvimento Urbano Sustentvel. A coerncia global da programao dos cinco Fundos Comunitrios abrangidos pelo Enquadramento Estratgico Comum e a especificidade e detalhe dos correspondentes instrumentos nacionais e regionais de programao justificam o entendimento de que a preparao nacional necessariamente morosa, envolvendo processos de deciso multi-actores e multinveis polticoadministrativos, cuja abrangncia decorre da necessidade de estabelecimento dos compromissos necessrios para assegurar graus elevados de eficincia e de eficcia na utilizao dos recursos estruturais da Unio, para estabelecer objectivos focalizados e metas quantitativas associadas compatveis com as condicionalidades que vierem a ser explicitadas e para garantir a mobilizao dos agentes operacionais na respectiva prossecuo e cumprimento. Deveremos acentuar que o prximo perodo de programao dos Fundos Comunitrios dever corporizar, em Portugal, dimenses estruturais particularmente ambiciosas, sobretudo tendo em conta que os recursos financeiros pblicos que propiciam correspondero, certamente, quase totalidade dos que se encontraro disponveis e sero mobilizveis para a consolidao dos processos de

29

Que os Estados membros unanimemente consideraram, na recente reunio do Conselho de Assuntos Gerais realizada a 16 de Dezembro de 2011, dever ser adoptado como um anexo ao Regulamente Geral.

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 39 crescimento da economia e do emprego e de correco de desigualdades sociais e territoriais. A temtica urbana 30 ocupa nestes processos uma posio central, no apenas porque se concentram nas cidades de mdia e grande dimenso os maiores desafios econmicos, sociais e territoriais, mas tambm porque os recursos materiais e imateriais necessrios sua superao, os agentes pblicos e privados do desenvolvimento e as oportunidades de iniciativa e de empreendedorismo tm uma presena especialmente marcante em meio urbano.

30

A relevncia da poltica de cidades na agenda europeia evidenciada na publicao da DG Regio Cities of Tomorrow Challenges, visions, ways forward (Outubro 2011); ver tambm http://ec.europa.eu/regional_policy/conferences/citiesoftomorrow/index_en.cfm .

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 40

V. Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana

A anlise e consideraes apresentadas nos captulos anteriores procuram, ao evidenciarem a multiplicidade e diversidade de factores que condicionam a eficcia da poltica pblica de reabilitao urbana, salientar especialmente que a criao de medidas e instrumentos de estmulo e apoio financeiro a estes investimentos deve ser articulada e coerente com os correspondentes normativos legislativos e regulamentares. As recentes iniciativas legislativas nos domnios da reabilitao urbana e do arrendamento correspondem, portanto, a requisitos essenciais para a concretizao de processos sustentados de investimento pblico e privado nas cidades tendo sintetizado, no final do captulo III, as dimenses do edifcio legislativo e regulamentar a que atribumos relevncia estrutural. No enquadramento propiciado pela concluso do referido processo legislativo, que dever conduzir ao estabelecimento da disciplina normativa favorvel reabilitao urbana, as medidas e instrumentos de estmulo e apoio financeiro que apresentamos so as seguintes:
1. Co-financiamento comunitrio de investimentos pblicos em cidades no mbito

da reabilitao urbana;
2. Desenvolvimento de instrumentos de engenharia financeira para reabilitao

urbana;
3. Aplicao de benefcios fiscais reabilitao urbana; 4. Adopo de instrumentos de co-financiamento comunitrio a investimentos

realizados por proprietrios urbanos, designadamente no mbito da eficincia energtica, energias renovveis e tecnologias da informao e comunicao;
5. Maximizao

da aplicao dos Sistemas de Incentivos Empresariais reabilitao urbana;

6. Dinamizao dos programas de financiamento da habitao e da reabilitao

urbana geridos pelo IHRU. Propomos ainda a adopo das seguintes medidas complementares:
7. Consagrao da figura Projectos de Reabilitao Urbana de Relevante

Interesse;
8. Acompanhamento e estmulo pr-activo da reabilitao urbana.

Deveremos salientar, relativamente s propostas articuladas ou envolvendo cofinanciamentos comunitrios, que a respectiva concretizao dever ser assegurada no mbito do QREN, bem como no prximo perodo de programao.

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 41

1. Co-financiamento comunitrio de investimentos pblicos em cidades no mbito da reabilitao urbana O co-financiamento comunitrio de investimentos pblicos em reabilitao urbana foi assegurado pelos Programas Operacionais Regionais do Continente, designadamente atravs do instrumento da Poltica de Cidades POLIS XXI Parcerias para a Regenerao Urbana (PRU). Com dotaes financeiras significativas, as Parcerias para a Regenerao Urbana no concretizaram realizaes e resultados proporcionais forte adeso que provocaram, em consequncia da combinao de vrios factores: significativa disperso de iniciativas (contrariando a abordagem selectiva preconizada), complexidade e morosidade dos procedimentos, ambio excessiva dos Planos de Aco, dificuldade na montagem de parcerias institucionais; acrescentaram-se a estes elementos a inexistncia de possibilidades de financiamento de operaes e projectos de investimento individuais, bem como dificuldades de mobilizao das contrapartidas pblicas nacionais. Confrontado com estes problemas, sobretudo evidenciados pelo contraste entre elevadas autorizaes (compromissos) assumidas pelos PO e reduzidas realizaes (execuo), foram adoptadas no primeiro semestres de 2011 iniciativas dirigidas respectiva superao designadamente integradas em Memorandos de Entendimento entre o Governo e a ANMP e consagradas no Regulamento Especfico Reabilitao Urbana. Destaca-se, no primeiro caso, a eliminao de compromissos que ultrapassassem o prazo mximo estabelecido para arranque dos investimentos que, todavia, de acordo com a informao disponvel, no foi executada em volumes minimamente significativos; salienta-se, no segundo, a possibilidade de financiamento de operaes e projectos de investimento individuais que o Regulamento Especfico Reabilitao Urbana permite possibilidade que no foi no entanto concretizada, uma vez que este regulamento no foi efectivamente implementado. A circunstncia de os actuais Programas Operacionais terem um perodo de eficcia de cerca de dois anos, em termos de aprovaes, e de cerca de quatro em termos de execuo de despesa, justifica a correco, to urgente quanto possvel, da situao exposta, nomeadamente viabilizando a utilizao de recursos financeiros de enorme dimenso (vrias centenas de milhes de Euros) na reabilitao urbana. Consideramos que, com algumas adaptaes 31 , o Regulamento Especfico Reabilitao Urbana rene condies para enquadrar os apoios financeiros aos investimentos pblicos em reabilitao no actual perodo de programao. As adaptaes que propomos sejam introduzidas respeitam a: (i) assegurar a coerncia entre o Art. 3. reas de Reabilitao Urbana em Processo de Delimitao e a correspondente formulao da iniciativa legislativa transmitida Assembleia da Repblica e (ii) reduo da abrangncia do n. 2 do Art. 4. Operaes Elegveis. A formulao actual do Art. 3. do Regulamento Especfico Reabilitao Urbana
31

Independentemente das alteraes em curso, subsequentes reprogramao aprovada dos Programas Operacionais.

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 42 admite operaes nas reas de Reabilitao Urbana em processo de delimitao desde que o incio do processo tenha sido deliberado pela Cmara Municipal e sejam apresentados os seguintes elementos: a) Planta de delimitao; b) Objectivos estratgicos a prosseguir; c) Identificao e calendarizao indicativas dos investimentos pblicos a realizar. Esta formulao no idntica proposta de lei referida, que dispe o seguinte: A proposta de delimitao de uma rea de reabilitao urbana devidamente fundamentada e contm: a) Os objectivos estratgicos a prosseguir; b) O quadro dos benefcios fiscais associados aos impostos municipais, nos termos do n. 1 do artigo 16. [benefcios fiscais associados aos impostos municipais sobre o patrimnio]; c) A planta com a delimitao da rea abrangida, a qual, sempre que necessrio, deve ser acompanhada da respectiva memria descritiva e justificativa. O n. 2 do Art. 4. do mesmo Regulamento Especfico consagra, a ttulo excepcional, a elegibilidade das operaes realizadas em aglomerados ou zonas que contribuam para o reforo da rede urbana atravs da valorizao de equipamentos, espaos pblicos ou valores patrimoniais; por entendermos que esta formulao exageradamente abrangente, permitindo tendencialmente atribuir financiamentos a todos os investimentos municipais em equipamentos, no espao pblico ou relativos ao patrimnio, propomos a sua restrio em funo da localizao dos investimentos em reas de reabilitao urbana j delimitadas ou em processo de delimitao. A efectiva aplicao do Regulamento Especfico Reabilitao Urbana est actualmente condicionada pela abertura de concursos para apresentao de candidaturas. Sem prejuzo de considerarmos que a adopo de Regulamentos Especficos constitui um instrumento de gesto importante para assegurar a utilizao dos recursos estruturais comunitrios em tipologias de investimentos prioritrias, contribuindo portanto de modo positivo para a concentrao e selectividade na sua aplicao, entendemos tambm que a metodologia concursal apenas justificada nas situaes em que a aferio de mrito relativo das candidaturas relevante; no contexto em apreo, onde o critrio efectivo de seleco de candidaturas determinado pelo montante dos recursos financeiros atribudo, entendemos que ser desejvel instituir em sede de regulamento especfico a apresentao de candidaturas em contnuo, cabendo s Autoridades de Gesto estabelecer por perodos temporais (trimestrais ou semestrais) as dotaes financeiras disponveis. As consideraes apresentadas nos pargrafos anteriores aplicam-se genericamente ao prximo perodo de programao, tanto no que respeita consagrao da elegibilidade de operaes e projectos de investimento em reabilitao urbana, como no que se refere aplicao dos princpios da concentrao e selectividade e, ainda, s modalidades de gesto. Sem prejuzo de entendermos que a concepo dos contornos especficos dos futuros apoios financeiros reabilitao urbana est naturalmente condicionada pelos resultados do processo comunitrio de negociao das propostas regulamentares apresentadas pela Comisso Europeia, alguns dos elementos estruturantes destas propostas (que sero certamente mantidos nas verses finais) so especialmente exigentes para a programao nacional, justificando preparao atempada.

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 43 Referimo-nos especialmente integrao territorial de estratgias de desenvolvimento e de instrumentos de interveno, particularmente em meio urbano (isto , aos Investimentos Territoriais Integrados e ao Desenvolvimento Urbano Sustentvel), bem como especificao de objectivos, metas e reas de incidncia prioritria. Referimo-nos igualmente identificao das cidades portuguesas que integraro da Plataforma de Desenvolvimento Urbano cujo processo de escolha, que dever ser objectivamente fundamentado, poder basear-se na considerao dos aglomerados centrais das regies urbanas funcionais portuguesas. Deveremos ainda assinalar a importncia que atribumos utilizao de financiamentos comunitrios para desenvolver e concretizar estratgias de apoio a comunidades econmica, social e territorialmente marginalizadas. As possibilidades oferecidas pela disciplina regulamentar da Poltica de Coeso, que no foram concretizadas em Portugal no actual perodo de programao, devero em nosso entender ser plenamente utilizadas a partir de 2014.

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 44

2. Desenvolvimento de instrumentos de engenharia financeira para reabilitao urbana Como referido em captulos anteriores, as autoridades nacionais aplicaram as disposies regulamentares comunitrias vigentes no actual perodo de programao para criao do Fundo de Participaes Jessica (JHFP), cuja gesto foi contratada com o BEI, e que subsequentemente originou a constituio de Fundos de Desenvolvimento Urbano (FDU) que apoiam operaes e projectos de reabilitao urbana no territrio do Continente. O Fundo de Participaes Jessica foi dotado em 130 milhes de Euros, sendo 100 milhes correspondentes a dotaes do FEDER em Programas Operacionais32 e 30 milhes financiados pela DG do Tesouro e Finanas. Os Fundos de Desenvolvimento Urbano so geridos por entidades seleccionadas nos termos da disciplina da contratao pblica aplicvel, que mobilizam recursos prprios para financiamento do capital dos FDU ou das operaes e projectos de investimento seleccionados, num montante global de 205 milhes de Euros. O montante dos recursos disponvel para financiamento corresponde assim a 335 milhes de Euros. O respeito pelas disposies regulamentares que condicionam a aplicao destes instrumentos de engenharia financeira no apoio a investimentos enquadrados em Planos de Desenvolvimento Urbano Sustentvel foi assegurado pela enumerao abrangente das situaes pertinentes no quadro da legislao nacional: (i) Instrumentos de Gesto Territorial em vigor; (ii) Parcerias para a Regenerao Urbana e Redes Urbanas para a Competitividade e Inovao aprovadas pelas AG dos PO Regionais do Continente; (iii) Operaes de reabilitao urbana em vigor, aprovadas no quadro do RJRU, ou outras operaes de reabilitao ou regenerao previstas na lei; (iv) Operaes de reabilitao urbana promovidas por SRU; (v) Outras intervenes urbanas promovidas pelos Municpios cujo carcter integrado seja reconhecido pela DGOTDU. Foram, por outro lado, estabelecidos quatro domnios prioritrios de investimento: (i) Reabilitao e regenerao urbana, incluindo infraestruturas e equipamentos; (ii) Eficincia energtica e energias renovveis em reas urbanas; (iii) Revitalizao econmica urbana, especialmente PME e empresas inovadoras; (iv) Disseminao das tecnologias de informao e comunicao em reas urbanas, incluindo redes de banda larga e infraestruturas sem fios. A natureza dos instrumentos de engenharia financeira conduz exigncia de que apenas as operaes e os projectos de reabilitao urbana apoiados sejam econmica e financeiramente viveis condicionante cuja verificao da responsabilidade das entidades gestoras dos Fundos de Desenvolvimento Urbano e, subsequentemente, em sede de monitorizao, acompanhamento e controlo dos procedimentos e resultados, cabe ao Comit de Investimento do JHFP, s Autoridades de Gesto dos PO e s Autoridades de Certificao, de Auditoria e Controlo do QREN. Importa salientar que esta condicionante tem relevantes consequncias:

32

PO Valorizao do Territrio (30) e PO Regionais do Continente: Norte (30), Centro (20), Lisboa (5), Alentejo (10) e Algarve (5).

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 45 Assegura a reutilizao de recursos financeiros em investimentos da mesma natureza; Conduz a que os promotores de investimentos em reabilitao apresentem, como candidaturas aos financiamentos pelos Fundos de Desenvolvimento Urbano, operaes e projectos de investimento viveis em termos econmicos e financeiros, concretizando portanto um processo de seleco intrinsecamente virtuoso; Implica uma distino tendencialmente clara entre as formas de financiamento melhor adequadas s diferentes tipologias de investimentos (ou a combinao, num mesmo investimento, de formas diferentes de financiamento): Viveis para financiamento nas condies oferecidas pelo mercado, que apresentam taxas internas de rentabilidade interessantes, e que asseguram retornos em linha com o perfil de risco assumido e com as exigncias de rentabilidade dos investidores privados; Adequados a financiamentos a fundo perdido, onde os impactos socioeconmicos e as taxas externas de rentabilidade so mais relevantes do que a TIR financeira, fundamentando objectivamente a sua capacidade para assegurarem contributos significativos para o desenvolvimento econmico, social e territorial; Elegveis para os FDU Jessica, no satisfazendo as condies do mercado, exigindo financiamentos de longo prazo, que so assegurados por emprstimos ou por participaes temporrias no capital das sociedades promotores.

A experincia adquirida, relevante nas dimenses metodolgica e processual, no permite ainda realizar avaliaes de resultados, uma vez que se encontram actualmente em curso os processos de prospeco e seleco de operaes e projectos de investimento pelas entidades gestoras de FDU. Consideramos todavia que a dinmica de promotores, pblicos e privados, de investimentos em reabilitao urbana, j revelada pelas interaces estabelecidas com as entidades gestoras de FDU poder aconselhar as Autoridades de Gesto dos Programas Operacionais Regionais a decidirem reforar as dotaes consagradas a estes instrumentos designadamente nas regies de Lisboa e do Algarve. As prioridades de investimento atribudas pelo Governo eficincia energtica e s energias renovveis podero adicionalmente justificar a criao de Fundos de Desenvolvimento Urbano Jessica especificamente dedicados a estes objectivos, cujos investimentos devero ser enquadrados na reabilitao de edifcios de propriedade pblica e privada e do espao pblico. A experincia adquirida dever ser aproveitada no quadro das oportunidades que se apresentam para o prximo perodo de programao, permitindo criar condies que assegurem a eficcia da aplicao de instrumentos de engenharia financeira no apoio reabilitao urbana a partir do respectivo incio, ampliando a sua dimenso e relevncia e, subsequentemente, os seus resultados e impactos.

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 46 Consideramos que a preparao atempada destes instrumentos dever ser concretizada em estreita articulao com as instituies financeiras (e com as instituies pblicas activas neste mercado), por forma a incorporar a respectiva experincia e conhecimento e a viabilizar nveis elevados de alavancagem dos seus recursos prprios atravs da mobilizao de financiamentos estruturais comunitrios. Entendemos tambm que a estabilizao, em sede de programao nacional, de um referencial para aplicao de instrumentos de engenharia financeira contribuir para aumentar a eficincia e a racionalidade na seleco das tipologias de investimentos adequadas s diferentes formas de financiamento, concentrando os subsdios a fundo perdido nos que evidenciam socio-econmicos e territoriais objectivamente revelantes. Importar, por outro lado, no plano da negociao regulamentar comunitria, assegurar que o envolvimento do BEI na operacionalizao de instrumentos de engenharia financeira inclui, para alm da gesto de fundos de participao, contributos financeiros directos.

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 47

3. Aplicao de benefcios fiscais reabilitao urbana O Estatuto dos Benefcios Fiscais 33 consagra (especificando os correspondentes requisitos de aplicao) um conjunto de instrumentos de estmulo fiscal reabilitao urbana, designadamente: Benefcios Fiscais para Prdios Urbanos objecto de Reabilitao Urbanstica (Art. 45. EBF): Iseno de IMI Prdios urbanos objecto de reabilitao urbanstica, pelo perodo de dois anos a contar do ano, inclusive, da emisso da respectiva licena camarria; Iseno IMT - Aquisies de prdios urbanos destinados a reabilitao urbanstica, desde que, no prazo de dois anos a contar da data da aquisio, o adquirente inicie as respectivas obras.

Benefcios Fiscais para Prdios Urbanos destinados a habitao prpria e permanente do sujeito passivo ou a arrendamento para habitao (Art. 46. EBF): Iseno de IMI Prdios ou parte de prdios urbanos habitacionais construdos, ampliados, melhorados ou adquiridos a ttulo oneroso, destinados habitao prpria e permanente do sujeito passivo ou do seu agregado familiar, e que sejam efectivamente afectos a tal fim, no prazo de seis meses aps a aquisio ou a concluso da construo, da ampliao ou dos melhoramentos, salvo por motivo no imputvel ao beneficirio; esta iseno abrange os arrumos, despensas e garagens, ainda que fisicamente separados, mas integrando o mesmo edifcio ou conjunto habitacional; Iseno de IMI - Prdios ou parte de prdios construdos de novo, ampliados, melhorados ou adquiridos a ttulo oneroso, quando se trate da primeira transmisso, na parte destinada a arrendamento para habitao, desde que reunidas as condies referidas na parte final do n. 1, iniciando-se o perodo de iseno a partir da data da celebrao do primeiro contrato de arrendamento.

Benefcios fiscais para Prdios de reduzido valor patrimonial de sujeitos passivos de baixos rendimentos (Art. 48. EBF): Iseno de IMI - prdios rsticos e urbanos pertencentes a sujeitos passivos cujo rendimento bruto total do agregado familiar, englobado para efeitos de IRS, no seja superior ao dobro do valor do IAS, e cujo valor patrimonial tributrio global no exceda 10 vezes o valor anual do IAS.

Benefcios Fiscais para Fundos de Investimento Imobilirio (FII), Fundos de Penses e Fundos de Poupana-Reforma (Art. 49. EBF):

33

Decreto-Lei n. 215/89, de 1 de Julho, aditado pela Lei n. 64-A/2008, de 31 de Dezembro.

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 48 Iseno de IMI e IMT prdios integrados em fundos de investimento imobilirio abertos ou fechados de subscrio pblica, em fundos de penses e em fundos de poupana -reforma, que se constituam e operem de acordo com a legislao nacional.

Benefcios Fiscais para Fundos de Investimento Imobilirio (FII) (Art. 71. EBF): Iseno de IRC FII constitudos entre 1/1/2008 e 31/12/2012, nos quais os pelo menos 75 % dos seus activos sejam bens imveis sujeitos a aces de reabilitao realizadas nas reas de reabilitao urbana; Reteno na fonte de IRS ou IRC taxa de 10% - rendimentos respeitantes a unidades de participao nos FII nas condies referidas (excepto quando os titulares sejam entidades isentas quanto aos rendimentos de capitais ou entidades no residentes sem estabelecimento estvel em territrio portugus); Tributao taxa de 10% do saldo positivo entre as mais-valias e as menos-valias resultantes da alienao de unidades de participao nos FII nas condies referidas quando os titulares sejam entidades no residentes.

Benefcios Fiscais para Reabilitao de Imveis pelos Proprietrios (Art. 71. EBF): Deduo colecta de IRS, at ao limite de 500, 30 % dos encargos suportados pelo proprietrio relacionados com a reabilitao de (i) imveis, localizados em reas de reabilitao urbana e recuperados nos termos das respectivas estratgias de reabilitao ou (ii) imveis arrendados passveis de actualizao faseada das rendas nos termos dos artigos 27. e seguintes do NRAU, que sejam objecto de aces de reabilitao; Tributao taxa autnoma de 5% das mais-valias auferidas por sujeitos passivos de IRS residentes em territrio portugus, quando sejam inteiramente decorrentes da alienao de imveis situados em rea de reabilitao urbana, recuperados nos termos das respectivas estratgias de reabilitao; Tributao taxa de 5% dos rendimentos prediais auferidos por sujeitos passivos de IRS residentes em territrio portugus quando sejam inteiramente decorrentes do arrendamento de (i) Imveis situados em rea de reabilitao urbana, recuperados nos termos das respectivas estratgias de reabilitao ou (ii) Imveis arrendados passveis de actualizao faseada das rendas nos termos dos artigos 27. e seguintes do NRAU, que sejam objecto de aces de reabilitao; Iseno do IMI relativamente a prdios urbanos objecto de aces de reabilitao, por um perodo de cinco anos, a contar do ano, inclusive, da concluso da mesma reabilitao, podendo ser renovada por um perodo adicional de cinco anos (mediante deliberao da Assembleia Municipal);

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 49 Iseno do IMT relativamente s aquisies de prdio urbano ou de fraco autnoma de prdio urbano destinado exclusivamente a habitao prpria e permanente, na primeira transmisso onerosa do prdio reabilitado, quando localizado na rea de reabilitao urbana (mediante deliberao da Assembleia Municipal).

Sendo consensual e objectivamente comprovada a eficcia destes instrumentos de poltica pblica 34 , em especial pelo papel que desempenham na orientao do investimento privado e nos comportamentos dos agentes urbanos e dos promotores da reabilitao urbana, consideramos que devem ser tomadas as decises polticas necessrias para assegurar a sua plena aplicao, designadamente no horizonte 2014-2020, depois de concluda a execuo do Programa de Assistncia Econmica e Financeira. Entendemos tambm, por outro lado, que a aplicao dos incentivos consagrados no Estatuto dos Benefcios Fiscais deve ser condicionada pela adopo em sede legislativa de duas alteraes visando: Assegurar a coerncia entre as definies que esse Estatuto apresenta, designadamente no que respeita s reas de Reabilitao Urbana, com as constantes do Regime Jurdico da Reabilitao Urbana, de acordo com a iniciativa legislativa recentemente submetida Assembleia da Repblica; Circunscrever a aplicao dos benefcios fiscais a um conjunto limitado de centros urbanos, designadamente aqueles onde os rgos municipais procederem delimitao de reas de Reabilitao Urbana nos termos do referido Regime Jurdico.

34

Cuja abrangncia dever, de acordo com propostas apresentadas por Confederaes e Associaes Empresariais, ser alargada.

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 50

4. Adopo de instrumentos de co-financiamento comunitrio a investimentos realizados por proprietrios urbanos, designadamente no mbito da eficincia energtica, energias renovveis e tecnologias da informao e comunicao A regulamentao comunitria vigente, designadamente em termos de normas de aplicao, bem como aquilo que previsivelmente expectvel das propostas regulamentares para o prximo perodo de programao, contm limitaes significativas elegibilidade de investimentos em reabilitao de edifcios promovidos por proprietrios urbanos (designadamente individuais ou familiares)35. So todavia conhecidos exemplos de solues adoptadas para superar estas dificuldades, designadamente em algumas Comunidades Autnomas de Espanha (como a Comunidade Valenciana, a Andaluzia ou Castela-Leo), que viabilizaram o co-financiamento comunitrio destes investimentos atravs da intermediao de agncias responsveis pela concretizao de programas de aco no mbito da eficincia e energias renovveis, que assumem as responsabilidades de beneficirios junto das Autoridades de Gesto dos Programas Operacionais. Tendo em conta a relevncia destes investimentos na reabilitao de edifcios e na melhoria das condies de conforto e qualidade habitacional, consideramos que devero ser preparadas as solues operacionais adequadas para adopo, no prximo perodo de programao, de instrumentos de co-financiamento comunitrio a investimentos realizados por proprietrios urbanos, designadamente no mbito da eficincia energtica e energias renovveis, bem como no das tecnologias da informao e comunicao. Estes instrumentos de co-financiamento comunitrio podero apoiar um leque diversificado de investimentos, abrangendo em particular: No quadro da eficincia energtica e energias renovveis, alterao dos revestimentos exteriores de edifcios e dos telhados, a renovao de electrodomsticos, de caldeiras de aquecimento, de equipamentos de ar condicionado e de janelas e microproduo de energia por fontes renovveis; No mbito das infra-estruturas e equipamentos das tecnologias de informao e comunicao, a criao ou renovao de cablagens, as redes sem fios e a partilha do acesso a telecomunicaes.

A intermediao com as Autoridades de Gesto poder ser designadamente assegurada por entidades gestoras de reas de Reabilitao Urbana ou por Sociedades de Servios de Energia (ESCO36).

35

Deveremos assinalar que o Regulamento Especfico Reabilitao Urbana considera elegveis operaes da iniciativa ou responsabilidade de proprietrios urbanos relativas a melhoria das condies de eficincia energtica em habitaes existentes e a equipamentos de microproduo de energia atravs de fontes renovveis, de acordo com os procedimentos para apresentao de candidaturas e financiamento das operaes estabelecidos pelas Autoridades de Gesto dos Programas Operacionais Regionais do Continente que no foram concretizadas.
36

Acrnimo de Energy Service Company.

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 51 Importa complementarmente tomar em considerao que, embora se admita como possvel a concretizao de financiamentos a fundo perdido dos investimentos em reabilitao de edifcios promovidos por proprietrios urbanos, em especial nas situaes que como acontecer quando tenham lugar em imveis de elevado valor patrimonial e histrico se verifique a ocorrncia de externalidades positivas nesses investimento, demonstrando o interesse colectivo da sua concretizao, a forma de financiamento mais adequada corresponde criao de instrumentos de engenharia financeira especficos. A criao deste instrumentos de crdito ou de garantia dever ser preparada em articulao com instituies financeiras, no sentido quer de assegurar a efectiva disponibilizao de recursos prprios, alavancados por financiamentos pblicos (designadamente comunitrios), e de proporcionar condies favorveis no que respeita ao custo e durao das operaes. Trata-se alis de situaes onde consideramos possvel e adequado envolver o BEI e o FEI, tanto no que respeita ao financiamento de linhas de crdito bancrio, quer no que se refere ao reforo da garantia mtua.

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 52

5. Maximizao da aplicao dos Sistemas de Incentivos Empresariais reabilitao urbana Os estmulos financeiros ao investimento empresarial so concretizados, no actual perodo de programao, pelos Programas Operacionais Factores de Competitividade e Regionais, envolvendo um conjunto diversificado de instrumentos de poltica, designadamente: sistemas de incentivos (Qualificao e Internacionalizao de PME, Inovao e Investigao e Desenvolvimento Tecnolgico) e financiamento, garantias e capital de risco. Estes instrumentos de apoio ao investimento privado empresarial so naturalmente aplicveis generalidade das mltiplas actividades abrangidas pela reabilitao urbana. As respectivas condies de aplicao podero todavia beneficiar de um tratamento especialmente favorvel quando correspondentes a investimentos enquadrados por Estratgias de Eficincia Colectiva isto , dinamizados no quadro de redes de cooperao entre empresas e entidades de ensino e I&DT, de formao, de assistncia tecnolgica e outras, que estabelecem um conjunto coerente e estrategicamente justificado de iniciativas visando a inovao, a qualificao ou a modernizao do agregado econmico a que respeitam. Os benefcios decorrentes do enquadramento em Estratgias de Eficincia Colectiva so os seguintes: Acesso preferencial aos Sistemas de Incentivos (incentivos majorados, concursos de seleco especficos ou dotaes oramentais especficas em concursos de mbito genrico, possibilidade de adaptao dos sistemas de incentivos transversais e adaptao do modelo de gesto dos sistemas de incentivos); Acesso preferencial aos mecanismos de engenharia financeira (dotaes oramentais ou linhas de interveno especficas); Acesso preferencial ao desenvolvimento de aces colectivas (concursos especficos); Acesso preferencial ao Sistema de Apoios a projectos do SCTN (concursos especficos); Acesso preferencial a mecanismos de apoio criao e consolidao de infra-estruturas tecnolgicas e de acolhimento empresarial; Acesso preferencial a outras tipologias de apoios no mbito dos PO Factores de Competitividade e dos PO regionais do QREN (concursos especficos); Acesso preferencial ao POPH (concursos especficos); Consagrao da elegibilidade da construo de edifcios, obras de remodelao e outras construes directamente relacionadas com o exerccio das actividades do promotor do investimento no mbito do

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 53 Sistema de Incentivos Inovao, ao abrigo Artigo 11., n. 4 do regulamento especfico. Tendo sido objecto de reconhecimento e apoio no mbito do Programa Operacional Factores de Competitividade cerca de vinte Estratgias de Eficincia Colectiva, a constatao de que nenhuma delas corresponde abrangncia temtica e territorial das actividades empresariais em apreo 37 conduz-nos a recomendar a dinamizao pelos agentes econmicos do Plo de Competitividade e Tecnologia Indstrias da Reabilitao Urbana Sustentvel, e subsequente reconhecimento. Para alm dos benefcios referidos em sede de incentivos financeiros pblicos, a constituio do Plo de Competitividade e Tecnologia Indstrias da Reabilitao Urbana Sustentvel propiciar condies adequadas a consolidar relaes cooperativas entre empresas e entidades pblicas e privadas complementares, cujas actividades e abordagem estratgica e operacional dever desempenhar um papel relevante na concepo e operacionalizao dos estmulos ao investimento empresarial no prximo perodo de programao. Esta funo agregadora e de interaco com as instituies pblicas poder, complementarmente, intervir na desejvel adaptao e focalizao dos apoios ao investimento das empresas do comrcio e servios no quadro da reabilitao urbana enquadrados pela Iniciativa Merca. Vocacionada para apoiar a modernizao e qualificao de empresas do comrcio e servios localizadas em zonas e reas de reabilitao urbana atravs de incentivos a projectos individuais e a projectos colectivos, bem como a projectos conjuntos (designadamente dirigidos a factores crticos de competitividade para empresas do comrcio e servios) e a aces colectivas (nomeadamente nos domnios da promoo do empreendedorismo e dos factores crticos de competitividade para empresas do comrcio e servios), consideramos como relevante proceder alterao do Protocolo estabelecido entre o Governo e a Confederao do Comrcio e Servios, designadamente no que respeita: Alargamento do referencial territorial de aplicao da Iniciativa MERCA s zonas e reas de reabilitao urbana (actualmente circunscrito s PRU); Alargamento do referencial de dimenso empresarial de aplicao da Iniciativa MERCA (actualmente circunscrito s PME).

37

As Estratgias de Eficincia Colectiva reconhecidas incluem o Cluster Habitat Sustentvel, dinamizado pela Associao Plataforma para a Construo Sustentvel, com mbito regional.

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 54

6. Alterao e focalizao dos programas de financiamento da habitao e reabilitao urbana geridos pelo IHRU. Tivemos oportunidade de referenciar, em captulo anterior, a disperso e sobreposio que se verifica entre programas de financiamento da habitao e reabilitao urbana geridos pelo IHRU, com consequncias sobre a respectiva compreenso, eficincia e eficcia. Consideramos portanto justificada a necessidade de proceder respectiva alterao e focalizao, designadamente no seguinte sentido: Substituio dos actuais regimes de apoio financeiro reabilitao de edifcios (RECRIA, RECRIPH, REHABITA, SOLARH) por um programa nico de apoio reabilitao urbana, focalizado nos bairros e imveis de propriedade pblica e operacionalizado atravs de instrumentos de apoio tcnico e financeiro aos investimentos (i) reabilitao de fogos realizada pelos inquilinos, (ii) reabilitao de partes comuns e dos espaos pblicos realizados pelas entidades e instituies proprietrias; Criao de programas de apoio financeiro habitao de famlias econmica e socialmente fragilizadas ou excludas, bem como de agregados familiares jovens.

As alteraes propostas, cuja incidncia temporal dever ser especialmente significativa no prximo perodo de programao, poder ser total ou parcialmente co-financiada por Fundos Comunitrios, considerando desejvel o respectivo enquadramento em abordagens integradas bem como, nas situaes adequadas, em estratgias de desenvolvimento local. Devero ser igualmente mobilizados para os necessrios financiamentos recursos do BEI.

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 55

7. Consagrao da figura Projectos de Reabilitao Urbana de Relevante Interesse Independentemente da promoo de operaes integradas de reabilitao urbana e de projectos individualizados de reabilitao de edifcios ou de fraces, consideramos importante proceder consagrao, em sede legislativa e operacional, da figura de projectos de reabilitao urbana de relevante interesse. Especialmente vocacionada para investimentos de iniciativa privada (embora se possa admitir a aplicao a investimentos pblicos ou conjuntos), esta consagrao inspirada na regulamentao dos projectos de potencial interesse nacional (PIN) dever ser reservada a projectos de reabilitao urbana de dimenso significativa, com viabilidade econmica e financeira, assegurando sustentabilidade ambiental e territorial, eficientes energeticamente, utilizando tecnologias inovadoras, que demonstrem externalidades positivas nos impactos e efeitos que produziro na valorizao econmica, social ou patrimonial das cidades onde se localizam. O respectivo reconhecimento como projectos de reabilitao urbana de relevante interesse propiciar o aumento da sua notoriedade, devendo ainda permitir condies de celeridade no licenciamento e favorecer, nas situaes adequadas, acesso a apoios financeiros ao investimento e a negociao de compromissos de financiamento pblico e de benefcios fiscais prvios respectiva concretizao.

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 56

8. Acompanhamento pr-activo da reabilitao urbana As propostas que apresentamos nos pontos anteriores configuram um programa ambicioso de incentivo e promoo da reabilitao urbana, cuja concretizao e execuo justificam o exerccio de actividades de acompanhamento pr-activo, visando designadamente assegurar que as medidas e instrumentos que vierem a ser adoptados so efectivamente implementadas e que os resultados e impactos previstas so atingidos. A responsabilidade pelo exerccio destas actividades, que dever ser atribuda ao organismo competente da administrao directa do Estado. O respectivo desempenho inclui ainda a preparao da correspondente estratgia de comunicao e a realizao das aces a includas, designadamente Divulgao das linhas de financiamento da reabilitao urbana e das formas mais adequadas para o respectivo acesso por potenciais interessados por parte das instituies bancrias e outras entidades pblicas e privadas envolvidas; Eficaz funcionamento de balces de atendimento, informao e aconselhamento de potenciais investidores e outros interessados na reabilitao urbana, que podero ser instalados com recursos humanos qualificados na rede das Lojas do Cidado; Criao do Portal da Reabilitao Urbana, de natureza informativa e de aconselhamento, bem como de disponibilizao das ferramentas de acesso s linhas de financiamento da reabilitao urbana.

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 57

ANEXOS

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 58

ANEXO ESTATSTICO

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 59

Figura 1. Populao Mundial 1970-2060 (Mil Hab.)

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 60

Figura 2. Populao Mundial por Macro-Regies 1970-2060 (Mil Hab.)

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 61

Figura 3. Populao da Unio Europeia e de Portugal 1971-2060 (Mil Hab.)

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 62

Figura 4. Envelhecimento Demogrficos no Mundo por Macro-Regies 2011-2060 (%)

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 63

Figura 5. Envelhecimento Demogrficos na Unio Europeia e em Portugal 2010-2060 (%)

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 64

Figura 6. Rcio Populao Urbana / Populao no Mundo por Macro-Regies 1950-2050 (%)

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 65

Figura 7. Rcio Populao Urbana / Populao na Europa e em Portugal 1950-2050 (%)

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 66

Figura 8. Nmero de Famlias e Alojamentos em Portugal por Regies 2001 e 2011

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 67

Figura 9. Taxas de Crescimento da Populao, Famlias, Alojamentos e Edifcios em Portugal por Regie s % 2011/2001

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 68

Figura 10. Alojamentos por Famlia em Portugal por Regies Nmero e Taxa de Crescimento 2001-2011

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 69

Figura 11. Alojamentos Clssicos por poca de Construo em 2001

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 70

Figura 12. Fogos Concludos em Portugal - Total, Construo Nova e Alteraes, Ampliaes e Reconstrues 2002-2010

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 71

Figura 13. Licenas de Habitao e Obras de Habitao Concludas 1989-2011

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 72

Figura 14. Indicadores de Crescimento do Produto na UE27 e em Portugal 1995-2010

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 73

Figura 15. Taxa de Crescimento do Valor Acrescentado Bruto por Sectores 2010/2000

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 74

Figura 16. Diferena % entre a Portugal e a UE27 - VAB por Sectores 2010

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 75

Figura 17. Emprego em Portugal por Grandes Sectores de Actividade 1998-2011

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 76

Figura 18. Emprego Total e na Construo em Portugal 1998-2011 (Jun 1998=100)

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 77

Figura 19. Nvel de Habilitaes na Construo e no conjunto do Economia 2009

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 78

Figura 20. Natureza do Vnculo Contratual na Construo e no conjunto do Economia 2009

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 79

Figura 21. Distribuio da Populao pelo Estatuto da Propriedade da Habitao 2010

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 80

Figura 22. Evoluo da Distribuio da Populao pelo Estatuto da Propriedade da Habitao - % 2010/2005

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 81

Figura 23. Diferenas na Estrutura da Despesa das Famlias entre Portugal e a UE - 2005

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 82

Figura 24. Evoluo da Estrutura da Despesa das Famlias - % 2005/1994

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 83

Figura 25. Estrutura da Despesa das Famlias em Portugal 1989 a 2011

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 84

Figura 26. Preos Unitrios da Habitao em alguns Pases Europeus 1995-2011 (Dez 2006=100)

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 85

Figura 27. Valores Mdios da Avaliao Bancria da Habitao no Continente 2005-2011 (1 Tr 2005=100)

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 86

Figura 28. Emprstimos Concedidos a Particulares e a Sociedades no Financeiras 2009-2011 Saldos no Fim do Trimestre (10^6 Euros)

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 87

Figura 29. Emprstimos Concedidos a Particulares e a Sociedades no Financeiras 2009-2011 Saldos Lquidos no Fim do Trimestre (10^6 Euros)

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 88

Figura 30. Emprstimos Habitao - Capital Mdio em Dvida e Prestao Mdia 2003-2011

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 89

Figura 31. Rcios do Crdito Vencido 2009-2011

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana 90

Figura 32. % do Nmero de Devedores de Emprstimos Habitao (Set. 2011) no Nmero de Famlias (2011) por Regio

Propostas de Medidas de Estmulo e Apoio Financeiro Reabilitao Urbana