BANCO MUNDIAL Midiendo La Desigualdad de Oportunidades

Edicin de conferencia
Midiendo la
Desigualdad de Oportunidades
en Amrica Latina y el Caribe
Prlogo por Marcelo M. Giugale

BANCO MUNDIAL
Ricardo Paes de Barros Francisco H.G. Ferreira Jose R. Molinas Vega Jaime Saavedra Chanduvi
2008 Banco Mundial 1818 H Street, NW Washington, DC 20433, EE.UU. Telfono: +1-202-473-1000 Internet: www.worldbank.org E-mail: feedback@worldbank.org Edicin de Conferencia: octubre 2008 Esta obra fue preparada con el apoyo del Banco Mundial. Los resultados, interpretaciones y conclusiones en esta publicacin son de exclusiva responsabilidad de sus autores y de ninguna manera pueden ser atribuidos al Banco Mundial. Esta obra fue elaborada originalmente en ingls con el ttulo Measuring Inequality of Opportunities in Latin America and the Caribbean. Esta edicin en espaol no es una traduccin oficial del Banco Mundial. El Banco Mundial no acepta responsabilidad alguna por cualquier consecuencia derivada de su uso o interpretacin. Todos los derechos reservados Diseo de tapa por Rodrigo de Castro
Midiendo la Desigualdad de Oportunidades en Amrica Latina y el Caribe
Ricardo Paes de Barros, Francisco H.G. Ferreira, Jose R. Molinas Vega y Jaime Saavedra Chanduvi Con la colaboracin de Mirela de Carvallo, Samuel Franco, Samuel Freije Rodrguez y Jrmie Gignoux
Acerca de los autores y colaboradores
Ricardo Paes de Barros tiene un doctorado en economa de la Universidad de Chicago y un diploma post-doctoral del International Growth Center de la Universidad de Yale. Desde 1979, ha sido investigador para el Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) donde ha dirigido la investigacin sobre desigualdad, educacin, pobreza y mercados laborales en Brasil y Amrica Latina. Ha sido profesor invitado en la Universidad de Yale y director de estudios sociales en el IPEA. Obtuvo los premios Haralambos Simedionis y Mario Henrique Simonsen, y recibi la Ordem Nacional do Mrito Cientfico de manos de Luiz Incio Lula da Silva. Francisco H. G. Ferreira es un economista lder del Grupo de Investigacin sobre Desarrollo en el Banco Mundial, y ha publicado ampliamente en lo terico y emprico sobre temas relacionados con la desigualdad. Chico (como se le conoce familiarmente) es co-editor del Peridico de Desigualdad Econmica y ex editor de Economa (el peridico de la Asociacin Econmica de Amrica Latina y el Caribe LACEA, por sus siglas en ingls). Fue co-director del equipo que escribi el Informe sobre Desarrollo Mundial 2006, sobre equidad y desarrollo. Es titular de una licenciatura, master y doctorado en ciencias econmicas de la London School of Economics, y fue profesor de economa en Ro de Janeiro entre 1999 y 2002.
Jos R. Molinas Vega es economista senior de la Unidad del Banco Mundial de Reduccin de la Pobreza y Gestin Econmica para la regin de Amrica Latina y el Caribe. Sus objetivos de investigacin incluyen el capital social, el desarrollo rural, la economa poltica de la provisin de servicios sociales, la economa de la educacin, el anlisis de la pobreza, y la macroeconoma aplicada. Ha sido director acadmico del Programa de Postgrado en Economa y profesor de economa y macroeconoma del desarrollo en la Universidad Catlica de Asuncin (Paraguay). Antes de unirse al Banco Mundial, fue director del Instituto de Desarrollo de Asuncin. Jos es doctor en economa de la Universidad de Massachussets, Amherst. Ha sido miembro invitado del cuerpo docente del Kellogg Institute de la Universidad de Notre Dame. Jaime Saavedra Chanduvi es gerente del Grupo de Pobreza y Gnero, de la Unidad de Reduccin de la Pobreza y Gestin Econmica, para la regin de Amrica Latina y el Caribe. Sus principales reas de inters son la reduccin de la pobreza, los mercados laborales, y las polticas sociales. Fue director ejecutivo e investigador lder del Grupo de Anlisis para el Desarrollo (GRADE) en Lima, y asesor principal del Ministerio de Trabajo y Promocin Social de Per. Fue presidente del comit ejecutivo de la Red sobre Desigualdad y Pobreza del BID-Banco Mundial-LACEA. Fue miembro directivo de LACEA, del Instituto de Investigacin Nutricional, y del Consejo Nacional del Trabajo de Per. Fue docente de la Pontificia Universidad Catlica y de la Universidad del Pacfico, en Per, e investigador invitado de la Universidad de Toronto. Jaime es doctor en economa de la Universidad de Columbia, Nueva York. Mirela de Carvallo, Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA). Samuel Franco, Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade (IETS). Samuel Freije-Rodrguez, El Banco Mundial. Jrmie Gignoux, El Banco Mundial.
TABLA DE CONTENIDOS
Prlogo Agradecimientos 12 Resumen Ejecutivo 14 1. Desigualdad de Oportunidades: Qu es, Cmo puede medirse y Por qu es importante 41 1.1. El concepto de la desigualdad de oportunidades 47 1.2. Pasar de los conceptos a la operativizacin de la igualdad de oportunidades 58 1.3. Por qu deberamos estar preocupados por la desigualdad de oportunidades? 66 1.4. Qu significa para las polticas pblicas medir la desigualdad de oportunidades? 72 2. ndice de Oportunidades Humanas para los Nios 79 2.1. Oportunidades bsicas para los nios 82 2.2. Cobertura de las oportunidades bsicas 88 2.3. Medir la desigualdad de las oportunidades bsicas para los nios 92 2.4. El ndice de Oportunidades Humanas 101 2.5. Resumen y conclusiones 113 3. Usos y Aplicaciones del ndice de Oportunidades Humanas 117 3.1. Cmo calcular la principal fuente de la desigualdad de oportunidades entre los nios? 119 3.2. Por qu vara el ndice de oportunidades humanas? 131 3.3. Diferentes desempeos en y entre los pases 140 3.4. Otras oportunidades bsicas 142 3.5. El ndice de Oportunidades Humanas y el desempeo econmico 143 3.6. Algunas experiencias de polticas pblicas 145 3.7. Desarrollos futuros del ndice de Oportunidades Humanas 158 3.8. Resumen 159 4. Desigualdad de oportunidades econmicas en siete pases de Amrica Latina 163 4.1. Medicin de la desigualad de las oportunidades econmicas 164 4.2. Desigualdad de oportunidades en los ingresos 172 4.3. Desigualdad de oportunidades en el ingreso y el consumo de los hogares 176 4.4. El perfil de la oportunidad: identificacin de los grupos ms desaventajados 179 4.5. Resumen 185 5. Desigualdad de oportunidades en el rendimiento educativo en cinco pases de Amrica Latina 190 5.1. Medicin de la desigualdad de las oportunidades educativas 192 5.2. Desigualdad de oportunidades en el rendimiento educativo 197 5.3. Comparacin de la desigualdad de oportunidades en Amrica Latina versus pases de la OCDE 202 5.4. El perfil de oportunidades en educacin 204 5.5. Resumen 208
Prlogo La igualdad de oportunidades: un nuevo paradigma de desarrollo
urante la dcada pasada, el rpido crecimiento y polticas sociales ms inteligentes revirtieron la tendencia de la pobreza en Amrica Latina. Lenta e insuficientemente, pero de manera innegable, el porcentaje de latinoamericanos pobres por fin comenz a descender. Esto hizo que el debate poltico y las discusiones de polticas pblicas pasaran de la
pobreza a la desigualdad, algo esperable en una regin que exhibe la distribucin ms regresiva del mundo en trminos de resultados de desarrollo, como los ingresos, la propiedad de la tierra y los logros educativos. El debate sobre la desigualdad es ruidoso y spero. Ha polarizado la poltica de Amrica Latina y nublado su visin estratgica. Ha puesto en tela de juicio el propio papel del estado: debe ste tratar de redistribuir riqueza o proteger los derechos de propiedad? Hacer valer la equidad social o los contratos privados? Y an as, por toda su intensidad ideolgica y emocional, es el debate equivocado. Mucho ms importante que la desigualdad de resultados entre los adultos es la desigualdad de oportunidades entre los nios. El debate no debera girar en torno a la igualdad (recompensas iguales para todos) sino en torno a la equidad (posibilidades iguales para todos). Irnicamente la idea de brindarle a todos iguales oportunidades al comienzo de la vida, independientemente del entorno socioeconmico del individuo, es apoyada por la totalidad del espectro poltico: como un asunto de justicia para la izquierda, y como un asunto de esfuerzo personal para la derecha. El problema es que nunca habamos sido capaces de medir sistemticamente la des-
8 . PRLOGO
igualdad de oportunidades, en Amrica Latina o en ningn otro lugar. La comunidad
que trabaja en aras del desarrollo sencillamente no tena las herramientas metodolgicas para monitorear la equidad, por lo cual resultaba difcil disear, implementar y evaluar polticas pblicas enfocadas en la oportunidad humana. Mientras los ciudadanos de la regin sienten bajo sus pies que el terreno de juego est desnivelado ese sentimiento personal de que el destino de uno est predeterminado por circunstancias sobre las cuales no tenemos control ni responsabilidad, como el color de la piel, el gnero, el lugar de nacimiento, o la riqueza familiar sus dirigentes han demostrado no poder hacer mucho al respecto. Este libro representa un avance importantsimo para la medicin de las oportunidades humanas. Escrito por un equipo de investigadores del Banco Mundial, del Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada de Brasil, y de la Universidad de La Plata de Argentina, construye sofisticadas frmulas para responder a una pregunta en el fondo muy sencilla: qu tan influentes son las circunstancias personales en el acceso que tienen los nios a los servicios bsicos necesarios para una vida productiva? Por ejemplo, se ve afectada la probabilidad que tiene una nia de acceder a agua potable (una requerimiento nutricional), o a saneamiento bsico (un escudo protector de la salud), o a la electricidad (una necesidad para leer), o a la conclusin del sexto grado (un predictor de estudios posteriores), por causa de su raza, del analfabetismo de su madre, o del salario de su padre? Agregando las respuestas atravs de servicios, nios, y circunstancias, surge un cuadro de cun justa (o injusta) es una sociedad. De hecho, con datos que representan cerca de 200 millones de nios durante la ltima dcada, este libro elabora un ndice de Oportunidades Humanas para cada uno de los 19 pases ms grandes de Amrica Latina. Y una nueva luz se refleja sobre viejos paradigmas y nuevos interrogantes del desarrollo. Mencionar aqu cuatro de ellas, solo para ilustrar las amplias posibilidades analticas y de polticas que brinda esta metodologa. Primero, entre una cuarta parte (Colombia) y la mitad (Guatemala) de la desigualdad de ingresos que observamos entre los adultos en Amrica Latina se debe a las circunstancias que enfrentaron cuando iniciaron sus vidas, en el comienzo mismo, sin
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tener en ello culpa alguna. Y aunque su raza, gnero y lugar de residencia jugaron
un papel, ninguna circunstancia tuvo tanto peso como la educacin de su madre y los ingresos de su padre. En otras palabras, los latinoamericanos tienen razn de sentir que estn desfavorecidos por un terreno de juego que no est nivelado, porque no lo est. Segundo, observando los pases de Amrica Latina en un punto nico del tiempo, no vemos una correlacin obvia entre la desigualdad de resultados entre los adultos y la desigualdad de oportunidades entre los nios. Esto lleva al surgirmiento de trampas de desigualdad en pases donde, sin acciones de poltica adicionales, los nios tienen pocas probabilidades de superar las desigualdades que sufrieron sus padres. Asimismo lleva al surgimiento de transiciones intergeneracionales (como en Brasil y Chile) donde los adultos sufren altos niveles de desigualdad pero los nios tienen ms probabilidades de prosperar. Dicho de otra manera, las sociedades pueden, con su accionar, alterar sus perfiles de equidad. Tercero, se puede hacer un diagnstico ms completo del desarrollo de un pas. Mientras el ndice de Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) una combinacin de nivel educativo, esperanza de vida, e ingresos brinda una buena lectura ex post de qu tan bien les fue a los adultos, el ndice de Oportunidades Humanas desarrollado en este libro brinda una evaluacin ex ante sobre las probabilidades que tienen los nios de que les vaya bien. Mientras el ranking de Doing Business del Banco Mundial (una prueba de referencia sobre la calidad del clima de negocios), brinda una lectura detallada de los obstculos que las empresas tendrn que superar para alcanzar el xito, el ndice de Oportunidades Humanas muestra los obstculos que los nios necesitarn superar para tener xito. En ambos casos, emerge una pintura ms holstica, y ms til. Finalmente, que significa todo esto para las polticas pblicas? Mucho. Muchas de las polticas y programas sociales existentes ya contribuyen a ampliar las oportunidades. Pero nuevos puntos de nfasis se revelan. Las intervenciones tempranas en la vida,
10 . PRLOGO
desde el monitoreo del embarazo y los nacimientos con atencin profesional hasta la
nutricin y el desarrollo neurolgico de los nios pequeos, adquieren un nuevo sentido de prioridad. Tambin lo hacen el acceso al preescolar (como la interaccin social prekindergarten) y los logros de la escuela primaria (como las capacidades de lectura y pensamiento crtico). La seguridad fsica, la educacin reproductiva, las tutoras y la identificacin de talentos de los adolescentes, reas stas que con frecuencia se pasan por alto, adquieren nueva relevancia. Una gama de precondiciones legales e institucionales ganan un nuevo sentido, desde los certificados de nacimiento, las inscripciones en listas electorales, y los ttulos de propiedad hasta la aplicacin de las leyes antidiscriminacin, antimonopolio y de acceso a la informacin. Y los subsidios regresivos que, en el lmite, son capturados por aquellos que no los necesitan (universidades gratuitas para los ricos, para nombrar uno), se traducen en un despilfarro de oportunidad humana. No es necesario decir que construir una metodologa para medir las oportunidades humanas y aplicarla en los pases de Amrica Latina es slo un primer paso. Por un lado, las discusiones tcnicas y el escrutinio cientfico continuarn, y seguramente lograremos afinar el producto. Por el otro, aplicar la nueva herramienta a un solo pas permitir hacer ajustes que harn que los hallazgos sean mucho ms tiles para la realidad de sus polticas (por ejemplo, ya se est trabajando en el caso de Brasil y Chile, pases en donde es posible que el umbral para medir qu es un servicio bsico sea ms alto que en el promedio de pases de Amrica Latina). Y se podran aprender lecciones comparativas fascinantes midiendo la oportunidad humana en los pases desarrollados, por ejemplo entre los estados de Estados Unidos o entre las naciones de Europa. Pero el principal mensaje que nos entrega este libro tiene una fuerza singular: es posible hacer que la equidad sea un propsito central -sino la definicin misma- del desarrollo. Esta es, quiz, su contribucin ms importante.
Marcelo M. Giugale Director, Poltica Econmica y Programas de Reduccin de Pobreza Regin de Amrica Latina y el Caribe
11 . PRLOGO
El Banco Mundial
12 . AGRADECIMIENTOS
AGRADECIMIENTOS
13 . AGRADECIMIENTOS
Este informe fue preparado conjuntamente por un grupo de investigadores del Banco Mundial, IPEA y IETS de Brasil y la Universidad de La Plata, Argentina. Leonardo Gasparini y Leopoldo Tomarolli del CEDLAS-Universidad de La Plata, coordinaron un equipo encargado de procesar las encuestas de hogares. Mara Caridad Araujo (Banco Mundial) brind apoyo en las etapas iniciales del proyecto. Una encomiable asistencia para hacer posible la investigacin fue brindada por Ezequiel Molina (Banco Mundial), Marcos Silva (IETS), Pablo Guzmn y Gabriela Farfn (CEDLAS-Universidad de La Plata). Se recibieron comentarios de los participantes a los seminarios y talleres realizados en la Comisin Nacional de Evaluacin - CONEVAL (Mxico), el Ministerio de Planificacin y Presupuesto (Brasil), el Ministerio de Planificacin a Largo Plazo (Brasil), IPEA (Brasil), MIDEPLAN (Chile), y Oficina de Planeamiento y Presupuesto (Uruguay), Fedesarrollo (Colombia) y el XI Reunin de la Red de Pobreza y Desigualdad realizado en Santo Domingo. El equipo recibi asesoramiento y comentarios en diferentes etapas del proceso de parte de Marcelo Giugale, Tito Cordella, Aline Coudouel, Emmanuel Skoufias, Gabriel Demombynes, Estanislao Gacitua, Luis Andrs, Gladys Lpez-Acevedo, Augusto de la Torre, John Newman, Julio Loayza, Fernando Blanco, Christian Gonzlez, Facundo Cuevas, Waleska GarcaCorso, Rossana Polastri, Lars Moller, Ana Luca Armijos, Emily Sinnott, Seynabou Sakho, Florencia T. Castro-Leal y Jasmn Chakeri (Banco Mundial), Guillermo Perry (anteriormente en el BM y actualmente en Fedesarrollo, Colombia), Pranab Bardhan (Universidad de Berkeley) y John Roemer (Universidad de Yale). Otros colegas que revisaron el documento fueron Jesko Hentschel y Peter Lanjouw (Banco Mundial) y Luis Felipe Lpez Calva (PNUD). Chris Humphrey, Emmy Yokoyama e Indu John Abraham contribuyeron a la edicin del documento. Jonna Lundwall, Ane Prez Orsi de Castro y Anne Pillay brindaron asistencia logstica a lo largo del proceso. Las siguientes personas brindaron invaluables comentarios en el proceso de preparacin del informe: Wilson Jimnez, Fundacin ARU (Bolivia); Marcelo Neri, Fundao Getlio Vargas (Brasil); Dante Contreras (Universidad de Chile); Iris Salinas (MIDEPLAN, Chile), Mauricio Santamara, Fedesarrollo (Colombia); Pablo Sauma, Universidad de Costa Rica (Costa Rica); Rolando Guzmn (Repblica Dominicana); Carlos Larrea, Universidad de los Andes Simn Bolvar (Ecuador); Alberto Leyton, Banco Mundial (El Salvador); Sigfrido Lee, CIEN (Guatemala); Clara Ana Coutinho, Banco Mundial (Jamaica); Rodrigo Garca Verdu (Mxico); Ardito Barletta, Asesores Estratgicos (Panam); Javier Escobal, GRADE (Per); Cecilia Llambi, CINVE (Uruguay). Las oficinas de estadsticas nacionales de la regin proveyeron la retroalimentacin general para el documento, y tambin validaron la comparabilidad entre las encuestas que se utilizaron para construir el ndice de Oportunidades Humanas y las preguntas utilizadas en las encuestas y cmo fueron armonizadas para generar las variables. Quisiramos especialmente expresar nuestra gratitud a las oficinas de estadsticas nacionales de Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Repblica Dominicana, Ecuador, El Salvador, Honduras, Mxico, Panam, Paraguay, Per y Uruguay; y tambin al Ministerio de Planificacin de Chile (MIDEPLAN). Jos Molinas Vega y Jaime Saavedra son lideraron este proyecto.
14 . RESUMEN EJECUTIVO
RESUMEN EJECUTIVO
magine a Mara, una nia de seis aos que vive en una zona rural de Guatemala. Tiene cuatro hermanos y hermanas, y su mam es una viuda analfabeta que gana cerca de US$180 por mes como campesina. Qu posibilidades tiene Mara de llegar a ser una abogada destacada o una profesora universitaria? No muchas, y seguramente muchas menos que las de un chico de seis aos de edad, criado
en Ciudad Guatemala por su pap y su mam, ambos con estudios secundarios y buenos ingresos, y con slo un hermano. Muchas personas de Amrica Latina, como Mara, enfrentan serias dificultades para alcanzar el bienestar econmico y social debido a circunstancias que estn fuera de su control: el gnero, la raza, el lugar donde nacieron, o el entorno familiar. Igualdad de oportunidades es darle a Mara y a todos los otros nios las mismas posibilidades de tener xito en la vida. Reducir la desigualdad es uno de los mayores desafos del desarrollo en Amrica Latina. La desigualdad est en todos lados, es difcil de erradicar, y muchos la consideran fundamentalmente injusta. A pesar de esta realidad, el debate poltico y discusiones de poltica sobre si se debera, cmo y en qu medida reducir la desigualdad, con frecuencia se polarizan. La izquierda y la derecha no se ponen de acuerdo fcilmente en cuanto a qu polticas redistributivas debieran implementarse, si acaso deben implementarse. Las posiciones frente a la desigualdad y frente a la redistribucin son altamente discrepantes. Una de las razones es que la gente habitualmente tolera (y quiz est de acuerdo con ello) la desigualdad de ingresos generada por las diferentes decisiones tomadas por las personas, el esfuerzo y el talento individual, mientras que s consideran como fundamentalmente injusta la desigualdad generada por las diferencias de oportunidades. Igualdad de oportunidades es nivelar el terreno de juego de tal manera que las circunstancias como el gnero, la etnia o raza, el lugar de nacimiento, o el entorno familiar, que estn fuera del control personal, no ejerzan influencia sobre las oportunidades de vida de una persona. Significa que el futuro de Mara no est influenciado por el hecho de ser nia, indgena, y sus padres poco educados. Su bienestar y progreso econmico y social debe depender de sus decisiones, esfuerzos y talentos personales y no debe depender de esas circunstancias. Consensuar una agenda para la reduccin de la desigualdad de oportunidades es urgente. Muchas de la polticas necesarias son factibles de implementar, y quizs ms viable polticamente que concordar sobre polticas redistributivas para reducir la desigualdad de ingresos.
Hasta ahora, no han existido medidas sistemticas para expresar el nivel de desigualdad que se observa en Amrica Latina, como el ndice de Gini u otras mediciones de desigualdad econmica. Este estudio apunta a llenar ese vaco, utilizando dos tcnicas diferentes. La primera tcnica, desarrolla un ndice de Oportunidades Humanas para medir las diferencias de oportunidades entre los nios. La primera tcnica reconoce que mientras haya nios en un pas sin acceso a servicios bsicos para el desarrollo futuro de sus vidas (como por ejemplo, la educacin primaria o el agua potable), y en la medida que el acceso est influenciado por circunstancias, la desigualdad de oportunidades prevalecer. El ndice de Oportunidades Humanas puede utilizarse para dar seguimiento a los avances en las polticas de un pas orientadas a asegurar a los nios igualdad de acceso a estas oportunidades bsicas, observando simultneamente tanto el nivel general de la cobertura y la igualdad de su distribucin. Es particularmente importante para los responsables de las poltica pblicas poder observar la distribucin de las oportunidades bsicas entre los nios de hoy si quieren disear polticas que rompan con la desigualdad intergeneracional y mejoren los resultados del futuro. La segunda tcnica, se construye a partir de mediciones de desigualdad de ingreso, desigualdad del consumo y desigualdad en el logro educativo. Asimismo, se estima la proporcin de la desigualdad de resultados actual que puede ser atribuida a las circunstancias que estn fuera del control de la persona. Esto se interpreta como la proporcin de desigualdad que puede relacionarse a la desigualdad de oportunidades. En una muestra de pases de la regin, clculos conservadores muestran que entre una mitad y una cuarta parte de la actual desigualdad del consumo refleja la desigualdad de oportunidades, lo cual es un porcentaje bastante alto. Utilizando esta misma tcnica de medicin, tambin es posible generar perfiles de oportunidades describiendo las caractersticas de los grupos con mayores desventajas. Este resumen ejecutivo expone brevemente los principales hallazgos del estudio, que estn analizados con mayor detenimiento en cada uno de los captulos. El resumen ejecutivo comienza con una explicacin del ndice de Oportunidades Humanas descrito en los captulos 2 y 3, incluyendo los clculos para 19 pases de Amrica Latina y las po16 . RESUMEN EJECUTIVO
sibles aplicaciones del ndice a las polticas. Luego, el resumen describe el anlisis de los captulos 4 y 5, los cuales estiman la proporcin de la desigualdad de resultados actual en el ingreso, el consumo y la educacin asociados con la desigualdad de oportunidades. El resumen ejecutivo concluye con observaciones finales.
El ndice de Oportunidades Humanas El ndice de Oportunidades Humanas es una medida sinttica para la desigualdad de oportunidades en los servicios bsicos para los nios. El ndice se inspira en la funcin de bienestar social propuesta por Sen (1976), y sostiene que un proceso de desarrollo en el cual una determinada sociedad logra suplir equitativamente las oportunidades bsicas, requiere garantizar que tantos nios como sea posible tengan acceso a las oportunidades bsicas, con una meta de universalidad; y requiere distribuir de modo creciente las oportunidades bsicas disponibles entre los grupos ms desfavorecidos. El ndice de Oportunidades Humanas rene en un indicador compuesto los dos elementos: i) cuntas oportunidades estn disponibles, es decir, la tasa de cobertura de un servicio bsico; y ii) qu tan equitativamente estn distribuidas estas oportunidades, es decir, si la distribucin de dicha cobertura est relacionada con circunstancias exgenas. As, un crecimiento de la cobertura de un servicio bsico a nivel nacional siempre mejorar el ndice. Sin embargo, si ese aumento de la cobertura es orientado hacia un grupo con menos ventajas (por ejemplo, nios en una regin pobre o cuyos padres son de menores ingresos), reducir an ms la desigualdad de oportunidades, y mejorar ms que proporcionalmente el ndice. Este estudio define oportunidades bsicas como un sub-grupo de bienes y servicios para nios, como el acceso a la educacin, agua potable, o vacunaciones, que son primordiales para determinar las oportunidades para el avance econmico en la vida. stas o bien ya son alcanzables por la sociedad en su conjunto, o podran serlo en un futuro cercano, dada la tecnologa disponible. La provisin universal de oportunidades bsicas es una meta social vlida y realista. En el caso de los nios, la mayora de las sociedades generalmente estn de acuerdo en la importancia de un conjunto de oportunidades bsicas, al menos en lo que a intenciones se refiere, y an cuando diferentes sociedades puedan tener diferentes estndares en relacin a lo que podra ser el conjunto apropiado de oportunidades bsicas, hay algn consenso general en algunos de ellos, del mismo modo en que hay consenso en torno a los Objetivos de Desarrollo del Milenio. El ndice de Oportunidades Humanas se enfoca en la cobertura y la desigualdad de oportunidades para los nios, por tres motivos principales: Primero, desde un punto de vista emprico, el principio de igualdad de oportunidades como nivelador del terreno de juego puede ser operativizado mediante la medicin
del acceso de los nios a bienes y servicios bsicos que son primordiales para su desarrollo pleno. Para los nios, el acceso define la oportunidad, debido a que no se puede esperar que los nios (contrario a los adultos) hagan los esfuerzos que se requieren para acceder por ellos mismos a estos bienes bsicos. Segundo, desde el punto de vista de las polticas pblicas, la evidencia indica que las intervenciones tempranas en el ciclo de vida de una persona para igualar las oportunidades tienen una relacin costo-efectividad y un impacto positivo significativamente mayor que cuando se realizan ms tarde en la vida. Tercero, enfocarse en los nios ayuda al poner en el centro del debate de las polticas la desigualdad de oportunidades. Como lo subraya el Informe de Desarrollo Mundial de 2006 del Banco Mundial, los nios no pueden ser tomados como responsables por las circunstancias de sus familias el da en que nacen, independientemente del hecho que estas circunstancias como la raza, el gnero, los ingresos de los padres, la educacin, o la ubicacin urbano-rural significarn importantes diferencias en el rumbo de sus vidas. Para tener una idea de la importancia de la distribucin de la desigualdad de oportunidades, considere el caso de tener acceso a electricidad. A pesar del elevado acceso promedio a electricidad en la mayora de pases de la regin, no hay mucha igualdad entre los grupos, como se puede observar comparando las probabilidades promedio de acceso a electricidad de dos nios diferentes (Grfico 1). Un nio tiene cuatro hermanos y viven en un hogar rural con una madre soltera, que es analfabeta y el hogar tiene un ingreso per cpita de US$1 por da, mientras que el otro nio tiene un solo hermano y vive en un hogar urbano con sus dos padres, los cuales concluyeron sus estudios secundarios y el hogar tiene un ingreso per cpita de US$25 por da. Las diferencias de acceso a electricidad son muy grandes, y varan tremendamente a lo largo de Amrica Latina. En Chile, las oportunidades de un nio relativamente rico casi duplican las de un nio que viene de un medio pobre, mientras que en Per y Nicaragua la diferencia es de seis veces. Diferencias tan pronunciadas como stas estn documentadas en servicios como el acceso al agua, saneamiento y electricidad, as como en educacin. Metodologa para construir el ndice de Oportunidades Humanas
Como se indica arriba, el ndice de Oportunidades Humanas sintetiza en un solo indicador las mediciones del nivel absoluto de las oportunidades bsicas en una sociedad y qu tan equitativamente estn distribuidas esas oportunidades. El primer componente del ndice
GRFICO 1: PROBABILIDAD SIMULADA DE ACCESO A ELECTRICIDAD,CIRCA 2005

Argentina Venezuela Ecuador Mxico Jamaica Costa Rica Paraguay Chile Brasil Colombia Repblica Dominicana Guatemala El Salvador Bolivia Uruguay Honduras Panam Nicaragua Per
0.0
0.1
0.2
0.3
0.4
0.5
Probabilidad
0.6
0.7
0.8
0.9
1.0
Nio con cuatro hermanitos en un hogar rural con uno solo de sus padres, quien es analfabeto Fuente: Elaboracin de los autores basada en regresin simulada.
Nio que vive en un hogar urbanocon un hermanito y sus dos padres, quienes concluyeron la secundaria
tasa promedio de cobertura para una oportunidad bsica dada puede ser fcilmente determinada utilizando datos de encuestas de hogares. El segundo componente la equidad de la distribucin de las oportunidades requiere clculos ms complejos. Nuestra medicin de la desigualdad de oportunidades es una versin del ndice de disimilaridad (D), ampliamente empleado en sociologa y aplicado a resultados dicotmicos. El ndice D mide qu tan dismiles son las tasas de acceso a un servicio dado para grupos definidos por caractersticas circunstanciales (es decir, gnero, ubicacin, educacin del padre o la madre, etc.), respecto a la tasa promedio de acceso al mismo servicio para la poblacin general. Si se aplica consistentemente el principio de igualdad de oportunidades, se debera observar una correspondencia exacta entre poblacin y distribucin de oportunidades. Esto es, si la mitad de la poblacin est en el grupo de circunstancia A, 35 por ciento en el grupo B y 15 por ciento en el grupo C, las oportunidades deberan estar distribuidas siguiendo las mismas proporciones. El ndice D abarca desde 0 a 1, y en una situacin de igualdad de oportunidades perfecta, D ser cero. Las brechas de probabilidades de acceso son crticas en el clculo del ndice D. El Grfico 2 ilustra estas brechas con un ejemplo. La lnea horizontal representa la probabilidad promedio en toda la poblacin de que un nio tenga acceso a agua potable. Las ba19 . RESUMEN EJECUTIVO
rras representan la probabilidad de acceso para un grupo determinado. El ndice D es un promedio ponderado de las diferencias absolutas de las tasas de acceso de grupos especficos ( pi ) y la tasa promedio de acceso general p. El ndice D ser mayor que cero y capturar el hecho que los nios de padres analfabetos que viven en reas rurales tienen menores probabilidades de tener acceso a agua potable que sus contrapartes en las reas urbanas y con padres alfabetizados. Puede haber tantas brechas de probabilidades como posibles combinaciones de circunstancias que definen grupos. Por ejemplo, 20 grupos de ingresos, siete grupos de tamaos de familia, y si se encuentran o no en una ubicacin rural o urbana, eso ya genera 280 brechas de probabilidades. Si se agregan las caractersticas de los padres, y el gnero del nio, el nmero total de brechas de probabilidad ser una cantidad muy grande. As, el procedimiento exacto para calcular los pi requiere una especificacin economtrica. El ndice D puede interpretarse como la fraccin de todas las oportunidades disponibles que deben ser re-distribuidas desde los grupos que estn en mejores condiciones hacia los grupos en condiciones ms desfavorables, para alcanzar la igualdad de oportunidades para todos. En uno de los indicadores de educacin, completar sexto grado a tiempo, por ejemplo, el puntaje del ndice D de Guatemala es de 27 por ciento, lo cual indica que 27 por ciento del total de las oportuniGRFICO 2: CMO SE MIDE LA DESIGUALDAD DE OPORTUNIDADES?
70 60 50 40 30 20 10
dades para terminar el sexto grado a tiempo deben ser re-asignadas para garantizar que haya las mismas posibilidades para todos los nios. Contrastando con esto, en Chile slo 3 por ciento de estas oportunidades deben ser reasignadas para garantizar iguales posibilidades a todos los nios. El promedio de este indicador para la regin de Amrica Latina y el Caribe en su conjunto es de 11 por ciento. Por otro lado, el promedio regional para asistencia escolar entre 10 y 14 aos de edad es 3, para el caso agua potable es de
Probabilidad de acceso a agua potable

n
1 p -p| D= _ i| i 2p i =1
0 Padres alfabetos, rea urbana Padre alfabeto, rea rural Padre analfabeto, rea urbana Padre analfabeto, rea rural
12 por ciento, para saneamiento de 26 por ciento y para electricidad de 10 por ciento.
Probabilidad del grupo especfico (pi) Fuente: Elaboracin de los autores.
-) Probabilidad promedio nacional (p
El ndice de Oportunidades Humanas (O) incorpora en un solo indicador tanto la tasa de acceso general como la medida del ndice D de distribucin de la oportunidad, descrito arriba. De manera anloga a la funcin de bienestar de Sen, que combina ingreso per cpita con indicadores de distribucin de ingreso, este ndice combina el promedio del acceso a oportunidades ( p ) con qu tan equitativas estn distribuidas esas oportunidades (D). El ndice propuesto est expresado por: O = p (1-D) De manera intuitiva, el ndice de Oportunidades Humanas toma el acceso a una oportunidad bsica, la tasa de cobertura, y lo descuenta si esas oportunidades estn asignadas de manera desigual. Dos fuerzas mueven el ndice: para un nivel dado de D , un aumento en la prevalencia de oportunidades (es decir, un p ms alto) incrementa el ndice, mientras que una mejora sobre cmo las oportunidades existentes estn asignadas (una reduccin de D) tambin mejorar el ndice. As, el ndice mejorar si aumenta el acceso general promedio a una oportunidad dada, independientemente de cmo est distribuido el acceso por lo menos alguien est mejor, y nadie est peor. Sin embargo, el ndice D concede mucho ms peso a aquellas oportunidades asignadas a un sector desfavorecido de la poblacin que a aquellas asignadas a un grupo aventajado, y por ello es una medicin de distribucin sensible. Resultados del ndice de Oportunidades Humanas en 19 pases de Amrica Latina y el Caribe El estudio calcul los ndices de Oportunidades Humanas utilizando datos de encuestas de hogares nacionalmente representativas en 19 pases de Amrica Latina y el Caribe, durante un perodo de aproximadamente una dcada (1995-2005). El criterio fue elegir dos encuestas comparables lo ms cercanas posibles a 1995 y a 2005. En conjunto, las encuestas son representativas para cerca de 200 millones de nios de 0 a 16 aos de edad, de 19 pases de Amrica latina y el Caribe. Las cinco variables de oportunidades bsicas consideradas fueron: completar el sexto grado en el tiempo debido, asistencia a la escuela entre 10 y 14 aos, acceso a agua, electricidad y saneamiento (Grfico 3).
GRFICO 3: NDICE DE OPORTUNIDADES HUMANAS PARA INDICADORES SELECCIONADOS EN EDUCACIN Y VIVIENDA a. Sexto grado a tiempo
Jamaica Mxico Argentina Chile Ecuador Uruguay Venezuela Bolivia Per Panam Colombia Costa Rica Paraguay Repblica Dominicana Honduras El Salvador Brazil Nicaragua Guatemala Chile Repblica Dominicana Brasil Uruguay Argentina Venezuela Jamaica Per Bolivia Mxico Costa Rica Panam Paraguay Colombia El Salvador Nicaragua Ecuador Honduras Guatemala
b. Asistencia a la escuela, edad 10-14 aos
25
50
Indice de oportunidades
75
100
25
50
75
100
c. Agua
Costa Rica Chile Brasil Argentina Venezuela Uruguay Mxico Panam Colombia Ecuador Honduras Guatemala Repblica Dominicana Bolivia Jamaica Paraguay El Salvador Per Nicaragua Costa Rica Chile Venezuela Argentina Uruguay Ecuador Brasil Per Colombia Repblica Dominicana Mxico Paraguay Jamaica Panam Honduras Guatemala Bolivia El Salvador Nicaragua
d. Saneamiento
25
50
75
100
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
e. Electricidad
Chile Mxico Argentina Venezuela Costa Rica Uruguay Brasil Paraguay Repblica Dominicana Ecuador Colombia Jamaica El Salvador Guatemala Panam Per Bolivia Nicaragua Honduras
0
Fuente: Elaboracin de los autores.
25
50
75
100
El ndice de Oportunidades Humanas para sexto grado terminado a tiempo muestra que en Jamaica, Mxico, Argentina, Chile, Ecuador y Uruguay, ms de 75 por ciento de todas las oportunidades necesarias para asegurar acceso universal estn disponibles y han sido distribuidas siguiendo un principio de igualdad de oportunidades. Por contraste, en Honduras, El Salvador, Brasil, Nicaragua y Guatemala este indicador est por debajo de 50 por ciento. Los puntajes entre los 19 pases van de 24 por ciento en Guatemala a 86 por ciento en Jamaica. El ndice de Oportunidades Humanas para la asistencia escolar de nios entre 10 y 14 aos de edad ilustra que todos los pases tienen puntajes muy altos: por encima de 75 por ciento. Los puntajes en los 19 pases van desde 77 por ciento en Guatemala hasta 98 por ciento en Chile. Una brecha mucho ms pequea (22 puntos porcentuales) que en sexto grado terminado a tiempo. Para estas dos variables educativas, el promedio regional es 62 y 90 por ciento, respectivamente. En el caso del acceso al agua potable, las variaciones dentro de la regin son mayores, con Nicaragua, Jamaica, Paraguay, Per y El Salvador a la zaga con una marca inferior a 50 por ciento, mientras que Chile, Argentina, Costa Rica y Brasil estn por encima de 90. La situacin de Amrica Latina en su conjunto es mucho ms grave en relacin al saneamiento que a los servicios de agua, siendo el promedio regional de 67 por ciento en el caso del agua y 43 por ciento en el caso de saneamiento; cuatro pases centroamericanos ms Bolivia muestran puntajes por debajo de 30 por ciento. En cuanto a la electricidad, varios pases prcticamente alcanzaron acceso universal, mientras que otros, como Bolivia, Per, Honduras y Nicaragua, muestran un puntaje del ndice de Oportunidades Humanas de alrededor de 50 por ciento. Algunos pases tienen niveles bajos en todas las diferentes oportunidades consideradas, como Nicaragua, Guatemala y El Salvador, mientras que Chile est cerca del acceso universal en la mayora de los casos. Unos cuantos pases pueden tener desempeos muy diferentes al medir diferentes oportunidades. Por ejemplo, Jamaica ya est cerca de brindar acceso a todos en el rea de la educacin, pero est muy lejos de alcanzar la universalidad en agua y saneamiento. Brasil est cerca del acceso universal en electricidad, y a medio camino en saneamiento, y tiene muchas mejoras que hacer en educacin. Para construir un solo indicador que en si mismo pueda facilitar la medicin de oportunidades en cada pas, los cinco indicadores de oportunidades para nios conclusin del sexto grado a tiempo, asistencia escolar entre 10-14 aos, agua y sanea23 . RESUMEN EJECUTIVO
Tabla 1: ndice de Oportunidades Humanas (IOH), Circa 2005 IOH para Educacin Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Repblica Dominicana Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Uruguay 24 . RESUMEN EJECUTIVO Venezuela Promedio
Fuente: Estimacin de los autores.
IOH para Vivienda 88 48 77 93 69 94 65 74 46 50 44 55 75 34 57 59 49 85 89 64
ndice de Oportunidades Humanas 88 62 72 91 74 86 71 74 55 50 53 73 82 46 69 67 66 85 86 70
89 83 67 90 78 79 77 80 65 51 62 90 88 59 81 74 83 85 84 76
miento, y electricidad fueron sintetizados en el ndice de Oportunidades Humanas (Tabla 1). Primero promediamos los ndices del agua, saneamiento y electricidad en un solo ndice de servicios para el hogar. Esto luego fue promediado con el ndice de educacin, abarcando la conclusin del sexto grado a tiempo y la asistencia escolar de nios entre 10-14 aos. Los resultados muestran que a lo largo de las diferentes oportunidades que se consideran, Argentina, Chile, Costa Rica, Uruguay y Venezuela, estn ms cerca de la universalidad. Honduras, Guatemala y Nicaragua estn ms lejos de esa meta, debido a la baja cobertura y tambin porque la actual cobertura no est distribuida equitativamente. Analizando los cambios en el ndice de Oportunidades Humanas Los avances en el ndice de Oportunidades Humanas varan sustancialmente entre los pases y entre los tipos especficos de oportunidades. En oportunidades educativas, Brasil, Colombia, Per, El Salvador y Nicaragua mejoraron las oportunidades por encima del promedio durante el perodo 1995-2005. Pases con un crecimiento inferior al promedio son sobre todo aquellos que ya alcanzaron niveles relativamente elevados de oportunidades (por ejemplo, Chile, Repblica Bolivariana de Venezuela). Por contraste, Guatemala es un pas con niveles iniciales bajos y por debajo del promedio de cambios en oportunidades educativas (Grfico 4). El caso de las condiciones de vivienda es diferente. Los pases que todava necesitan realizar avances sustanciales en condiciones de vivienda, como Panam y Nicaragua, mostraron pocas mejoras, mientras que Chile y Costa Rica, con una posicin inicial relativamente alta, mejoraron lo suficiente en esta rea en los ltimos diez aos como para alcanzar casi el acceso universal. Pases como Per, Mxico, Guatemala y Paraguay tambin registraron amplias mejoras en sus oportunidades de vivienda, a pesar de que todava se requieren sustanciales esfuerzos adicionales para igualar las oportunidades entre los nios. Por definicin, los avances del ndice de Oportunidades Humanas pueden darse por (i) aumentos del acceso promedio ( p ) y (ii) aumento de la igualdad de oportunidades (1-D) de las oportunidades existentes. El anlisis emprico muestra que dos tercios de las mejoras en el ndice de Oportunidades Humanas son generados por un aumento de la provisin total de las oportunidades disponibles, y un tercio por la reduccin de la desigualdad en la distribucin de las oportunidades disponibles. Esta tendencia vara
GRFICO 4: CAMBIOS EN LOS NDICES DE OPORTUNIDADES HUMANAS EN EDUCACIN Y CONDICIONES DE LA VIVIENDA, 1995 2005 a. Educacin
Colombia Brasil El Salvador Per Nicaragua Honduras Paraguay Ecuador Guatemala Costa Rica Repblica Dominicana Venezuela Panam Chile Jamaica
b. Condiciones de la vivienda
Paraguay Guatemala Costa Rica Per Mxico Chile Brasil El Salvador Ecuador Panam Colombia
Promedio regional = 1
Nicaragua Jamaica Venezuela
Promedio regional = 0.9
-1
Fuente: Estimacin de los autores.
1
Cambio en el Indice de Oportunidades Humanas (puntos porcentuales por ao)
-1
1
entre pases y oportunidades bsicas, sin embargo. Por ejemplo, en cuanto al agua, algunos pases como El Salvador, aumentaron el acceso total promedio y la igualdad de oportunidades de una manera relativamente equilibrada. Otros, como Nicaragua y Guatemala, expandieron las oportunidades nicamente aumentando el acceso promedio. Si esas nuevas oportunidades hubiesen sido distribuidas de una manera ms justa, favoreciendo proporcionalmente ms a los nios de las reas rurales o aquellos cuyos padres tienen menos educacin, el puntaje del ndice de Oportunidades Humanas general de esos pases hubiese subido ms. Esto sucedi por ejemplo en pases como Paraguay y Mxico, en el caso del agua, Per y Chile, en el caso de saneamiento, y El Salvador y Brasil en el caso de la electricidad. Es decir, en diversas ocasiones, el aumento de las oportunidades se implement dndole una atencin particular a los grupos desaventajados, aumentando an ms la igualdad de oportunidades. Pero los avances no son homogneos, ni entre los pases, ni entre las oportunidades bsicas.
Para implementar polticas de reduccin de la desigualdad de oportunidades se necesita una comprensin clara de cules son las circunstancias exgenas clave que estn
injustamente influenciando el acceso de los nios a los servicios bsicos. Los resultados indican que la educacin del padre o la madre es el principal factor detrs de la desigualdad en las oportunidades educativas en Amrica Latina y el Caribe. En 17 de 19 pases es la explicacin de mayor peso para la conclusin del sexto grado a tiempo. El gnero del nio, junto con la educacin del padre o la madre, son los principales determinantes de la desigualdad en el acceso a la escuela para nios entre 10 y 14 aos de edad. Por contraste, el rea de residencias (urbano/rural) es la circunstancia ms importante para explicar la desigualdad de oportunidades en condiciones de vivienda para los nios. El rea de residencia estn entre los dos factores ms importantes para explicar la desigualdad de oportunidades en 17 pases en el caso acceso a agua, en 15 pases en el caso de saneamiento, y en 14 pases en el acceso a la electricidad. Sin dudas la divisin urbano/rural es la circunstancia ms importante para explicar la desigualdad de oportunidades en la infraestructura de vivienda. La educacin y los ingresos del padre/madre tienen un efecto pequeo pero sin embargo importante para explicar por qu muchos nios no tienen acceso a los servicios de infraestructura bsica. Ampliando el uso del ndice de Oportunidades Humanas en las polticas Las oportunidades bsicas consideradas en el ndice de Oportunidades Humanas conclusin del sexto grado a tiempo, asistencia escolar entre 10-14 aos de edad, acceso a agua potable, saneamiento y electricidad son generalmente aceptadas como servicios que se aspiran que tengan cobertura universal en Amrica Latina y el Caribe, y de hecho en el mundo. Sin embargo, el ndice de Oportunidades Humanas puede ser fcilmente empleado para examinar otras oportunidades que un gobierno en particular pueda considerar de su inters. Por ejemplo, en Chile el acceso a computadoras y a Internet puede ser considerado como una oportunidad bsica para los nios. Los resultados indican que mientras Chile en efecto realiz avances considerables en la expansin de la cobertura y la equidad en muchas oportunidades bsicas, todava tiene desafos importantes que enfrentar en cuanto al acceso a computadoras y a servicios de Internet (Grfico 5). Otro uso que puede tener el ndice de Oportunidades Humanas es analizar la desigualdad de oportunidades dentro de un pas. Un anlisis realizado a nivel sub-nacional en Brasil mostr que el ndice de Oportunidades Humanas variaba significativamente entre
GRFICO 5: NDICE DE OPORTUNIDAD Y TASA DE COBERTURA: CHILE, 2006

100 90 80 70 60
Acceso a internet a la edad de 14
O = 20 %
O = 40 %
Igualdad de oportunidades, 1D (porcentaje)
Asistencia a la escuela, edad 6 aos mpo 8vo grado a tiempo po 10mo grado a tiempo Agua Saneamiento mpo 12vo grado a tiempo
O = 80 %
4 Acceso a computadora a la edad de 14
O = 60 %
50
20
40
60
Cobertura, p (porcentaje)
80
100
Fuente: Clculos de los autores. Nota: Las curvas segmentadas indican combinaciones de cobertura e igualdad para un mismo nivel del Indice de Oportunidad. Por ejemplo, el ndice de Oportunidades para el acceso a 8vo grado a tiempo es 80%.
GRFICO 6: NDICE DE OPORTUNIDAD HUMANA: SEXTO GRADO A TIEMPO EN BRASIL POR ESTADOS, 2005
Santa Catarina So Paulo Paran Rio Grande do Sul Espirito Santo Distrito Federal Mato Grosso do Sul Minas Gerais Mato Grosso Gois Rio Grande do Norte Rio de Janeiro Cear Paraibas Pernambuco Baha Maranho Sergipe Alagoas Piau
Guatemala
Brasil
Chile
10
20 2
30
40
50
60
70
80
90
100
Indice de Oportunidad Humana (porcentaje) Fuente: Clculos de los autores.
los estados, y que los avances a lo largo del tiempo en las diferentes regiones no haban sido parejos. Si observamos la conclusin del sexto grado a tiempo, los estados brasileos ms ricos tienen valores que estn bastante por debajo de los promedios de Chile, que tiene el mejor desempeo en la regin (Grfico 6). Por otra parte, los estados pobres del noreste tienen resultados peores que los de Guatemala o Nicaragua, los pases con el desempeo ms deficiente de la regin. Los estados ricos de Santa Catarina y San Pablo tienen desempeos cuatro veces mejores en el ndice de Oportunidades Humanas que los estados pobres de Alagoas y Piaui. La relacin entre desigualdad de oportunidades y desigualdad de resultados La naturaleza exacta de la dinmica entre la actual desigualdad de resultados y la desigualdad de oportunidades bsicas para los nios en el pasado, es extremadamente compleja. Un propsito especfico del ndice de Oportunidades Humanas es ayudar a los pases a enfocarse no solamente en la desigualdad de resultados como ingreso o riqueza, que no son fciles de abordar, sino ms bien en la desigualdad de las oportunidades bsicas, que la mayor parte de las personas aceptan que son injustas y que deberan ser reducidas cuanto sea posible. Al observar los pases de Amrica Latina hoy, las desigualdades de ingreso y las desigualdades de oportunidades revelan historias interrelacionadas pero diferentes. Algunos pases como Uruguay y Costa Rica muestran una relativa igualdad de ingreso y una baja desigualdad de oportunidades para los nios (Tabla 2). Otros pases que hoy tienen altas desigualdades de ingreso, por ejemplo Brasil y Chile, podran tener menos desigualdades en el futuro, debido a que el acceso equitativo a las oportunidades bsicas est en aumento gracias a las activas polticas de largo plazo del gobierno (an cuando los niveles actuales en estos pases son muy diferentes). Otros pases, por ejemplo Honduras y Guatemala, pueden estar todava atrapados en una situacin de alta desigualdad de ingreso y grandes desigualdades de oportunidades para los nios, lo cual sugiere que se requiera polticas ms eficaces dirigidas a aumentar la igualdad de oportunidades. Estos slo son ejemplos: cada pas enfrenta sus particulares desafos. Mientras existan grandes diferencias de oportunidades bsicas como las que se encontraron en Amrica Latina, los nios tendrn sistemticamente menos oportunidades
Tabla 2: Ingreso y oportunidades Nivel de desigualdad de ingreso Nivel de oportunidad Bajo nivel de oportunidades bsicas para los nios Bajo nivel de Desigualdad de ingreso Desconcertante: El Salvador Alto nivel de Desigualdad de ingreso Trampa de desigualdad: Honduras Bolivia En transicin: Brasil Chile Colombia
Alto nivel de oportunidades bsicas para los nios
Igualdad relativa: Argentina Costa Rica Uruguay Venezuela
Fuente: Compilacin de los autores basada en El Banco Mundial y Universidad Nacional de La Plata: base de datos socioeconmicos para Amrica Latina y el Caribe (CEDLAS)
de tener xito en la vida. En conjunto, las sociedades que presentan las mayores desigualdades de oportunidades entre los nios tienen ms probabilidades de exponerlos a desigualdades en sus posteriores ciclos de vida, a pesar de que algunos superen las dificultades gracias a sus propias decisiones, esfuerzos y talento. Pero la desigualdad de oportunidades bsicas determinadas por circunstancias que estn fuera del control de las personas interactuar con otras diferencias de oportunidades que surgen a lo largo de la vida, como las oportunidades de acceder a la educacin terciaria o a un trabajo de buena calidad, entre otros. Las circunstancias ejercen influencia sobre el acceso a mltiples oportunidades que operan a lo largo de toda la vida. Por
lo tanto, el libro usa tambin otro enfoque complementario al ndice de Oportunidades Humanas, que mide la proporcin de la desigualdad de resultados actual que pueden ser atribuidas a la desigualdad de oportunidades. Aplicamos esa medicin a los logros
educativos de jvenes, y al ingreso, los ingresos laborales y el consumo entre los adultos. Este enfoque es explicado en la siguiente seccin. la importancia de la desigualdad de oportunidades en la desigualdad de resultados Resultados como los ingresos laborales, el ingreso total, las mejoras en las ocupaciones, el estatus de la salud o los alcances educativos en Amrica Latina a veces ponen al descubierto marcadas desigualdades, y stas provienen por lo menos parcialmente de la desigualdad de oportunidades. Cuando algunas de las desigualdades observadas en el resultado que nos interesa son atribuibles a circunstancias exgenas, como el gnero de una persona o el entorno familiar, refleja una desigualdad de oportunidades en dicha sociedad. En un mundo ideal, la desigualdad de los resultados slo debera reflejar diferencias en los esfuerzos, el talento y las decisiones que toman las personas, adems de la suerte. En base a esta idea, la desigualdad de oportunidades puede ser calculada descomponiendo la desigualdad de los resultados en un porcentaje que se deba a las circunstancias que estn fuera del control de la persona, y un componente residual que incluya las recompensas por los esfuerzos y las elecciones hechas, la suerte y el talento. A las personas no se les puede pedir cuentas por el componente generado por las circunstancias, como el lugar de nacimiento, gnero, etnicidad, o el antecedente familiar, ya que son exgenas y estn fuera de su control. Adems es posible afirmar que hay un consenso social en que estas circunstancias exgenas no deberan tener un efecto en los resultados individuales. Ese componente es una medida de la desigualdad de oportunidades un reflejo de la influencia de aquellas circunstancias sobre la desigualdad general. Es un enfoque consecuencial en el que la desigualdad de oportunidades se refleja por la importancia de las circunstancias que explican la desigualdad de resultados. Se complementa con el ndice de Oportunidades Humanas al medir, en un sentido, los resultados causados en parte por la desigualdad de las oportunidades bsicas entre los nios, pero agregando otros mecanismos a travs de los cuales estas circunstancias exgenas puedan tener un efecto sobre el resultado de la desigualdad. En trminos conceptuales, el enfoque para calcular la desigualdad de oportunidades como proporcin del total de la desigualdad de oportunidades es simple. Primero, fue31 . RESUMEN EJECUTIVO
ron identificadas seis variables relacionadas con las circunstancias exgenas a la persona, a partir de los conjuntos de datos ms completos disponibles: gnero, raza o etnicidad, lugar de nacimiento, el nivel educativo de la madre, el nivel educativo del padre, y la principal ocupacin del padre. En cada pas, los datos muestrales fueron divididos (para cada pas) en grupos o celdas, de modo que cada persona de cualquier celdas dada tuviese exactamente la misma combinacin de las seis circunstancias. La diferencia de resultados entre celdas puede ser atribuida a la desigualdad de oportunidades, mientras que las diferencias al interior de las celdas pueden ser consideradas como el resultado del esfuerzo o de la suerte. Se realiz para siete pases de Amrica Latina (Brasil, Colombia, Ecuador, Guatemala, Mxico, Panam y Per) una evaluacin comparativa de la desigualdad de oportunidades econmicas y educativas utilizando esta metodologa, en base a datos de encuestas de hogares representativas a nivel nacional y de pruebas educativas internacionales. Se debe hacer hincapi en que la eleccin de las variables de circunstancia as como la variable de resultado pueden cambiar, dependiendo de la disponibilidad de datos y de las metas especficas del proyecto de investigacin de que se trate. Desigualdad de oportunidades econmicas Se evalu la desigualdad de las oportunidades econmicas primero para los ingresos laborales, los ingresos del hogar y el consumo de los hogares. En un clculo conservador, se estim que la desigualdad de oportunidades explicaba entre una quinta parte y una tercera parte de las desigualdades de ingresos, en los siete pases de Amrica Latina analizados (Tabla 3). Brasil mostr el resultado ms alto (mayor participacin de la desigualdad de oportunidades), y el ms bajo se encontr en Colombia. Cuando se analiza el ingreso de los hogares en lugar del ingreso individual, la desigualdad de oportunidades representa una parte mayor de la desigualdad total, con clculos conservadores que van de 20 por ciento en Mxico a 37 por ciento en Guatemala. Cuando se utiliza el consumo per cpita del hogar, la participacin total de desigualdad de oportunidades en la desigualdad total es an mayor, yendo de una cuarta parte en Colombia y Mxico
a una mitad de la desigualdad general en Guatemala. Es interesante notar que tener altos niveles de desigualdad de resultados no siempre implica que existan altos niveles de desigualdad de oportunidades. Los pases con ma-
Tabla 3: participacin de la desigualdad de oportunidades en la desigualdad total Brasil Ingresos laborales Indice de desigualdad total Participacin de la desigualdad de oportunidades en la desigualdad total Ingreso per cpita Indice de desigualdad total Participacin de la desigualdad de oportunidades en la desigualdad total Consumo per cpita Indice de desigualdad total Participacin de la desigualdad de oportunidades en la desigualdad total ----44 26 35 34 40 52 63 26 38 42 35 34 69 32 55 25 41 29 61 37 71 20 63 35 55 29 61 34 60 20 63 25 78 29 75 23 57 25 67 21 Colombia Ecuador Guatemala Mxico Panam Per
Nota: --- = no disponible. La desigualdad medida por la media de la desviacin logartmica. Las proporciones de la desigualdad de oportunidades son clculos no-paramtricos. Fuente: Clculos de los autores en base a encuestas de hogares.
yores desigualdades no necesariamente son aquellos en los que la importancia de las oportunidades para explicar la desigualdad ser elevada. La desigualdad de oportunidades, medida de esta manera, mide algo muy diferente de la desigualdad de resultados. de la desigualdad de oportunidades en la desigualdad total, y en efecto los mecanismos de reproduccin inter-temporal de la desigualdad lo llevaran a uno a esperar precisamente esto. Pero son conceptos diferentes.
Podra existir una correlacin positiva entre desigualdad de resultados y la importancia
Circunstancias diferentes pueden jugar diferentes roles en la generacin de desigualdad de oportunidades. Entre todos los indicadores de bienestar econmico analizados aqu, las circunstancias con el mayor impacto en la generacin de desigualdad de oportunidades econmicas fueron las variables del entorno familiar: los niveles de educacin del padre y de la madre (teniendo el de la madre un impacto mayor) y la ocupacin del padre. La etnicidad y el lugar de nacimiento tuvieron efectos menores, pero an fueron considerables, particularmente en Guatemala y Panam. En efecto, la importancia que tiene el entorno indgena en Guatemala y en Panam contribuye a incrementar el nivel de la desigualdad de oportunidades en esos pases. Otra manera de considerar la desigualdad de oportunidades econmicas es determinar las caractersticas de los grupos ms desfavorecidos. Utilizando las mismas variables de circunstancia, relacionadas a gnero, etnia, lugar de nacimiento, educacin y ocupacin de los padres (todas variables fuera de la decisin individual) los perfiles de oportunidades identifican a los tipos o grupos de poblacin ms desaventajados en cada pas, a quienes la desigualdad de oportunidades releg a la parte ms baja de la escala socioeconmica. Por ejemplo, se encontr que el diez por ciento ms pobre en Brasil est constituido por grupos de personas negras o de raza mixta, nacidos en el norte o noreste, con padres que trabajaron en la agricultura y tuvieron poca educacin. En todos los pases excepto Colombia, las minoras tnicas representan ms de dos tercios del diez por ciento ms pobre (ver Tabla 4). Esto mostrara que la etnicidad es una circunstancia clave, que siendo exgena a la persona, define su pertenencia a los estratos ms pobres. El entorno familiar fue una segunda variable clave para caracterizar a las personas del decil ms pobre. Especficamente, en todos los casos, todas las personas en el decil ms pobre tuvieron una madre sin educacin y ms del 80 por ciento de los ms pobres tuvieron padres con actividad relacionada a la agricultura. Y finalmente, el lugar de nacimiento. Todas las personas del decil ms pobre en Brasil haban nacido en el norte o noreste; en Panam, 76 por ciento haban nacido en reas rurales; en Guatemala, 100 por ciento haban nacido en el norte y noreste; en Mxico, 65 por ciento haban nacido en el centro-sur y el sur. Es interesante que al analizar el diez por ciento ms rico, no haba una identificacin
clara con el lugar de nacimiento. Las circunstancias ms importantes para clasificar a los grupos en la parte ms baja de la escala de oportunidades no son necesariamente las mismas que aquellas que contribuyen a mayores porcentajes de desigualdad en la descomposicin general.
Tabla 4. Qu circunstancias caracterizan a los grupos econmicamente ms desaventajados? Porcentaje de personas que pertenecen al 10% ms bajo de la distribucin del consumo con las siguientes caracterstcas Brasil Miembro de una minora tnica Padre sin educacin Madre sin educacin Padre dedicado a la agricultura 100 89 91 88 Colombia 33 77 96 --Ecuador 61 87 98 93 Guatemala 100 99 99 100 Mxico 65 72 94 94 Panam 75 58 93 84 Per 100 100 99 ---
Fuente: Clculos de los autores basado en muestras de personas de entre 30 y 49 aos de edad. Los datos fueron tomados de de las siguientes encuestas de hogares: PNAD 1996 en Brasil, ECV 2003 en Colombia, ECV 2006 en Ecuador, ENCOVI 2000 en Guatemala, MxFLS 2002 en Mxico, ENV 2003 en Panam y ENAHO 2001 en Per. Nota: --- = no disponible. En el caso de Brasil, el dato de consumo no estuvo disponible y fue reemplazado por el ingreso. Estas son todas circunstancias exgenas al individuo.
Desigualdad de oportunidades en los alcances educativos La desigualdad de oportunidades tambin puede estar reflejada en los resultados educativos. El informe presenta los resultados de un anlisis comparativo de desigualdad de oportunidades en los desempeos educativos de cinco pases de Amrica Latina, y tambin de nueve pases de Amrica del Norte y Europa con fines comparativos. Los datos de los resultados educativos provienen de los exmenes internacionalmente comparables administrados por el Programa para la Evaluacin Internacional de Estudiantes (PISA, por sus siglas en ingls). La desigualdad total en los logros educativos fue descompuesta en un componente generado por un conjunto de circunstancias y un segundo componente que abarcara los esfuerzos individuales, el talento y la suerte, utilizando la misma tcnica que para la desigualdad econmica. Las circunstancias predeterminadas que se utilizaron en todos los pases fueron: gnero, educacin de la madre y del padre, ocupacin del padre; y la ubicacin de la escuela. No se dispona de informacin sobre la raza o la etnicidad en todos los pases del muestreo educativo, y por lo tanto no pudo ser incluida.
Se calcul que la desigualdad de oportunidades representa entre 14 por ciento y 28 por ciento de la desigualdad general en el aprendizaje de la lectura en Amrica Latina, y entre 15 y 29 por ciento en el aprendizaje de las matemticas, como estimaciones conservadoras. Como en el caso de los resultados econmicos, las circunstancias que tuvieron el mayor impacto en las proporciones de oportunidades fueron las variables de los antecedentes familiares, especialmente la educacin de la madre y la ocupacin del padre. La ubicacin de la escuela fue particularmente importante en Mxico, revelando amplias desigualdades geogrficas para los logros educativos en ese pas. Se encontr que el impacto del gnero en las proporciones de desigualdad de las oportunidades de los logros educativos era limitado. Comparado con los pases de la OCDE, el pas medio de Amrica Latina parece ser ms proclive a la desigualdad de oportunidades en los avances educativos, con cerca de 20 por ciento del total de desigualdades representadas por las circunstancias, mientras que en el pas con ventajas promedio, 15 por ciento de las desigualdades estn asociadas con las mismas circunstancias. Puesto que el total de las desigualdades de resultados tambin result ms elevado en Amrica Latina, este patrn es an ms pronunciado por niveles, registrando Argentina y Per los niveles ms altos de desigualdad de oportunidades educativas. Los perfiles de oportunidad de los tipos de circunstancias con las menores y mayores desventajas en trminos de oportunidades educativas revelan que para todos los pases, los grupos con menores ventajas tendan a incluir una cantidad desproporcionada de hijos de trabajadores agrcolas y padres con poca o ninguna escolaridad (Tabla 5). En Chile y Mxico, las personas ms desfavorecidas se encuentran estudiando en las reas rurales, mientras que en Argentina y Brasil, una proporcin significativa est en las reas urbanas. Los varones son mayora en los grupos menos aventajados en lectura. Es interesante observar que las mujeres dominan entre los ms aventajados tanto en resultados de lectura como de matemticas, y tambin entre las ms desaventajadas en matemticas.
Las variables relacionadas al antecedente familiar tienen una influencia importante tanto en los alcances educativos como en los resultados econmicos, revelando un problema claro de transmisin intergeneracional de la pobreza. As, se observa que la menor educacin del padre o de la madre no solamente modela las oportunidades y explica
Tabla 5. Qu caracteriza a los estudiantes en el 10% ms bajo de la distribucin de los resultados de lectura? (Porcentaje de personas que pertenecen al 10% ms bajo de la distribucin del puntaje de lectura con las siguientes caractersticas) Circunstancia Hombre Padre sin educacin Madre sin educacin Padre dedicado a la agricultura o actividades pesqueras Escuela ubicada en una villa o pueblo pequeo Argentina 85 62 75 77 42 Brasil 90 66 80 74 28 Chile 68 61 76 60 61 Mxico 96 86 87 71 94 Per 67 93 96 95 ---
Fuente: Compilacin de los autores utilizando datos de las encuestas PISA 2000 y 2001. Nota: --- = no disponible.
una fraccin importante de la desigualdad de ingresos, sino que tambin caracteriza a los grupos que estn en la parte ms baja de la escala educativa y econmica. Observaciones finales La igualdad de oportunidades es nivelar el terreno de juego para todos, desde el comienzo de sus vidas. En una regin que se caracteriza por una desigualdad de ingresos enorme y difcil de erradicar, en la que grupos de la poblacin permanecen excluidos de los avances socioeconmicos, un mayor nfasis en el debate en torno a la igualdad promete ser una mejor gua para las polticas pblicas. Es un cambio en el debate y en la atencin de los responsables de las polticas pblicas, quienes reconocen que se pueden hacer mayores avances si los pases internalizan el sentido de la necesidad urgente de darles a todos las mismas oportunidades. Para lograrlo, medir la desigualdad de oportunidades, de manera sistemtica, es primordial. Este libro propone herramientas para avanzar en esta agenda. Con el ndice de Oportunidades Humanas, se puede medir
mejor en el tiempo el nivel y la distribucin de las oportunidades bsicas entre los nios. De modo similar, puede medirse y analizarse la evolucin de los perfiles de oportunidad de los grupos ms desaventajados, as como tambin la participacin de la desigualdad de oportunidades en la desigualdad total. La desigualdad de oportunidades aparece en diferentes etapas de la vida, y aqu, nuestra intencin es proponer herramientas para medir y analizar las oportunidades bsicas primero para los nios, las oportunidades en los resultados educativos para los jvenes y las oportunidades econmicas para los adultos. Planteamos que en una situacin de igualdad de oportunidades, hay circunstancias exgenas sobre las que hay consenso en que no deberan jugar un papel. Desafortunadamente, una circunstancia como el lugar de nacimiento determina el acceso de un nio a agua potable, saneamiento y electricidad. Asimismo, la educacin del padre o la madre tiene influencia en las oportunidades para un nio, porque incide sobre su acceso a la parte inicial de la secundaria y su acceso a servicios de agua y saneamiento. La etnia parece ser un factor clave en los resultados econmicos y educativos, especialmente para caracterizar a los grupos ms desaventajados. Estas asociaciones fuertes e indeseadas, configuran una agenda compleja, desafiante y urgente. El libro informa sobre los avances, aunque sean heterogneos entre los pases y entre las oportunidades. El ndice de Oportunidades Humanas para nios aument en la ltima dcada en el caso de todas las oportunidades bsicas (educacin, agua, electricidad, saneamiento); mayormente debido a los aumentos del acceso general, pero tambin porque en diversos casos los aumentos de oportunidades fueron implementados tomando particularmente en cuenta a los grupos desaventajados, lo cual redujo ms la desigualdad de oportunidades. Pero en relacin a estas oportunidades bsicas, la universalidad debera ser una meta para el futuro cercano, de modo que el desafo de las polticas es grande. Y en relacin a la desigualdad de oportunidades en general, mientras el lugar de nacimiento, la etnicidad y el entorno familiar ejerzan una fuerte influencia sobre las oportunidades y los resultados individuales ya sean econmicos o educativos, la poblacin de Amrica Latina todava tendr la sensacin patente de que, en efecto, el terreno
de juego sigue an sin nivelarse.
Referencias
Sen, A. 1976. Real National Income. Review of Economic Studies 43 (1) : 1939. World Bank. 2006. World Development Report 2006: Equity and Development. Washington, DC: World Bank.
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DESIGUALDAD DE OPORTUNIDADES: QU ES, CMO PUEDE MEDIRSE Y POR QU ES IMPORTANTE
CAPTULO 1 DESIGUALDAD DE OPORTUNIDADES: QU ES, CMO PUEDE MEDIRSE Y POR QU ES IMPORTANTE
Aunque la pobreza y la desigualdad son conceptos relacionados, el objetivo de reducirlas ha recibido diferentes grados de apoyo. Reducir la pobreza es un objetivo universalmente aceptado y una prioridad del trabajo a favor del desarrollo, y aparece como el primer objetivo de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Por contraste, mientras que la desigualdad despierta mucho inters especialmente en Amrica Latina y el Caribe, la regin que alberga las mayores desigualdades en el mundo, el consenso para promover polticas de reduccin de la desigualdad es mucho ms difcil de alcanzar.
La desigualdad se mide tradicionalmente utilizando el consumo, el ingreso u otros indicadores de riqueza. Pero tambin se encuentran graves desigualdades en el acceso a factores de produccin y a servicios que ejercen influencia sobre el avance social y econmico. Por ejemplo, el acceso a la educacin vara dramticamente entre la mayora de pases en la regin. Considere la probabilidad que tiene de concluir a tiempo el sexto grado un nio de 13 aos que vive con su pap, su mam y un hermano, en una zona urbana, con un ingreso per cpita diario de US$25 (medido en
42 . Desigualdad de Oportunidades
trminos de paridad del poder adquisitivo); compare a ese nio con otro de 13 aos que tiene cuatro hermanos y vive en una zona rural, con uno slo de sus padres, que es analfabeto, con un ingreso per cpita de US$1 (en trminos de paridad del poder adquisitivo ). En un pas relativamente rico como Chile, las probabilidades que tiene el nio que pertenece al hogar ms rico de completar el sexto grado prcticamente duplican las del nio que vive en un entorno ms pobre. Pero en pases menos ricos como Brasil y muy pobres como Guatemala, esa probabilidad es 15 veces ms alta (Grfico 1.1).
GRFICO 1.1: PROBABILIDAD SIMULADA DE COMPLETAR EL SEXTO GRADO A TIEMPO, CIRCA 2005
Jamaica Argentina Mxico Chile El Salvador Venezuela Panam Bolivia Paraguay Uruguay Honduras Ecuador Costa Rica Repblica Dominicana Colombia Per Guatemala Nicaragua Brasil
GRFICO 1.2: PROBABILIDAD SIMULADA DE ACCESO A ELECTRICIDAD, CIRCA 2005

Argentina Venezuela Ecuador Mxico Jamaica Costa Rica Paraguay Chile Brasil Colombia Repblica Dominicana Guatemala El Salvador Bolivia Uruguay Honduras Panam Nicaragua Per
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Nio con cuatro hermanitos en un hogar rural con uno solo de sus padres, que es analfabeto; tienen un ingreso per cpita de 1US$. Fuente: Elaboracin de los autores basada en regresin simulada.
Probabilidad Nio que vive en un hogar urbano con un hermanito y sus dos padres, quienes concluyeron la secundaria; tienen un ingreso per cpita de 25US$ (PPP) Nio con cuatro hermanitos en un hogar rural con uno solo de sus padres, quien es analfabeto Fuente: Elaboracin de los autores basada en regresin simulada. Nio que vive en un hogar urbano c con un hermanito y sus dos padres, quienes concluyeron la secundaria
Otro ejemplo son las pronunciadas diferencias de acceso a servicios bsicos como la electricidad. Considere dos nios que tienen las mismas caractersticas que los dos anteriores, pero ahora analice la probabilidad de que vivan en una casa en la que hay acceso a cualquier fuente de electricidad. Nios relativamente ricos tendrn electricidad casi en cualquier pas del mundo, pero en pases como Panam, Per y Nicaragua, menos de 20 por ciento de los nios ms pobres la tienen (Grfico 1.2). En cuanto a resultados de salud, la tasa de mortalidad infantil en El Salvador entre nios con madres educadas es de 25 por cada 1000 nacidos vivos, comparado con 100 por 1000 nacidos vivos entre acceso a servicios bsicos de inmunizacin es aproximadamente diez veces ms alto entre el 20 por ciento ms pobre que entre el 20 por ciento ms rico.1
Disparidades similares se encuentran en el acceso a otros servicios. Estos ejemplos de desigualdad son ms graves e injustificables an porque estn relacionados con los ni1 Ver el captulo 2 en World Bank (2006).
aquellos cuyas madres no tienen educacin formal. En Hait, la proporcin de nios sin
os, quienes difcilmente pueden ser considerados responsables por haber tomado las decisiones que condujeron a esas desigualdades. Qu tipo de desigualdad importa? Deben preocuparse por la desigualdad los responsables de las polticas pblicas? Todo tipo de desigualdad es censurable? Mundialmente, hay menos consenso en este tema que el que uno podra esperar. Considere, por ejemplo, las respuestas heterogneas a una pregunta que se incluy en la Encuesta Mundial de Valores (World Value Survey), que preguntaba a personas en muestras representativas de 69 pases sobre sus opiniones acerca de la importancia de la redistribucin del ingreso versus el esfuerzo individual (Grfico 1.3). La respuesta promedio fue seis, ms o menos en el centro del espectro. Ms sorprendente fue el hecho de que las dos respuestas ms comunes estaban en los dos extremos: un 20 por ciento del muestreo global opin enfticamente que los ingresos deban equipararse ms, mientras que aproximadamente el mismo nmero de personas opin de manera igualmente enftica que se necesitaba tener mayores desigualdades, como un mayor incentivo al esfuerzo individual. Estos puntos de vista diferentes pueden surgir simplemente de las diferentes prefeGRFICO 1.3: DEBEMOS TENER MS O MENOS DESIGUALDAD? RESPUESTAS DE LA ENCUESTA MUNDIAL DE VALORES
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rencias sociales acerca de la desigualdad. Pero hay una explicacin alternativa: que las fuentes de desigualdad importan. Puede discutirse, por ejemplo, que la igualdad econmica no es ni completamente mala, ni completamente buena. Que juzguemos la desigualdad como algo injusto puede depender sencillamente de por qu algunas personas son ms ricas que otras. Los habitantes de la regin de Amrica Latina y el Caribe enfrentan grandes desigualdades de oportunidades en la vida y diferentes posibilidades de bienestar econmico, y por ello no sorprende que tengan resultados desiguales. En el debate sobre las polticas pblicas y la reduccin de la
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Frecuencia (%)
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Respuestas Fuente: Encuesta conducida por el Inter-university Consortium for Political and Social Research, que funciona en la Universidad de Michigan, 1999-2000; citado en Inglehart y otros, 2004. Nota: 1 equivale a ingresos deben ser ms igualitarios; 10 equivale a nosotros necesitamos diferencias de ingreso ms grandes como incentivo al esfuerzo individual.
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desigualdad debemos reconocer que la desigualdad est hecha de componentes heterogneos, algunos mucho ms injustos, indeseables e innecesarios que otros. La mayor parte de las personas probablemente percibirn las brechas de ingreso generadas por diferentes decisiones como algo menos objetable que aquellas creadas por el origen tnico, el lugar de nacimiento, el gnero o el entorno familiar, factores que estn fuera de la responsabilidad individual y que por lo tanto deberan ser considerados como injustos. El consenso podra fcilmente alcanzarse en torno a la necesidad de polticas dirigidas a reducir o eliminar la injusta influencia de algunos de estos factores. Sin embargo, otras fuentes potenciales de desigualdad podran ser necesarias para darle a las personas los incentivos apropiados para esforzarse en adquirir educacin y que esta se traduzca en ingresos. En este sentido, alguna desigualdad puede ser tolerada, como la desigualdad generada por diferencias en esfuerzos y talentos, especialmente cuando intentar reducirla podra interferir con otros objetivos ticos, como la privacidad y la libertad individual. La igualdad de oportunidades es deseable, la igualdad de resultados (ingresos laborales, ingresos familiares o riqueza) no necesariamente. Gaviria (2006) ha analizado las percepciones de los Latinoamericanos con relacin a la igualdad de oportunidades. Utilizando una muestra de 17 pases de la regin recolectadas para el Latinobarometro, Gaviria analiz si las personas crean que todos deban tener las mismas oportunidades para salir de la pobreza y si la pobreza podra ser atribuida a la falta de oportunidades o la falta de esfuerzo o talento. El 74% respondi que las oportunidades no son distribudas de manera justa y el 64% que la pobreza es consecuencia de factores diferentes al esfuerzo o talento. En general, las personas son pesimistas sobre la importancia del esfuerzo para lograr un progreso socioeconmico. Los economistas que analizan el desarrollo perciben la igualdad en oportunidades como un factor de importancia no solamente desde un punto de vista moral, sino tambin 2006: Equidad y Desarrollo, sugiri que hay dos conjuntos principales de razones por las cuales la equidad debe importarle a los responsables de la poltica pblica de los pases en desarrollo (y de los desarrollados): (i) la desigualdad de oportunidades es ampliamente percibida como intrnsecamente injusta, y la injusticia le molesta a la gente y puede conducir a conflictos sociales; y (ii) la desigualdad en algunas circunstancias especficas (sobre todo, pero no exclusivamente, la riqueza heredada) puede resultar econmicamente ineficiente.
como parte del proceso de desarrollo en s mismo. El Informe sobre Desarrollo Mundial
En muchas sociedades, la desigualdad de oportunidades causada por las circunstancias al nacer, como el origen tnico, el gnero, el lugar de origen y el entorno familiar, que estn fuera del control de las personas, condicionan los resultados que las personas pueden alcanzar en la vida. La desigualdad causada por la desigualdad de oportunidades es percibida por la mayora como algo fundamentalmente injusto. Por ello, desplazar el debate desde la desigualdad del ingreso o de la riqueza hacia la desigualdad de oportunidades, y hacia las polticas que se requieren para detenerla, podra facilitar el consenso poltico y la definicin de polticas pblicas. Cuando el enfoque del debate est dirigido a la desigualdad de ingresos o de cualquier otro resultado, las visiones sobre cunto hay que redistribuir si acaso hay que hacerlo del todo y a travs de qu mecanismos, varan de izquierda a derecha en el abanico poltico. Sin embargo, cuando el enfoque pasa a la nivelacin de las oportunidades, el consenso poltico sobre la necesidad de reducir la desigualdad es ms fcil de alcanzar, y la direccin que este principio le imprime a las polticas es ms clara. Pensar en trminos de igualdad de oportunidades ayuda a los responsables de la poltica pblica a diferenciar entre aquellas causadas por factores considerados como justos y aquellos considerados como injustos. El nmero de las diferentes oportunidades que impactan resultados finales como ingreso, consumo o riqueza puede ser infinito, desde el acceso a la educacin bsica y la nutricin en la temprana edad, hasta las oportunidades de tener acceso a la educacin terciaria, a un trabajo decente siendo adulto. Este estudio considera algunos bienes y servicios que deben recibir todos los nios como oportunidades bsicas, para enfocar la atencin en esas oportunidades consideradas primordiales para los futuros resultados en la vida. La mayora de las sociedades se preocupan por brindar a sus nios un conjunto de oportunidades bsicas, como el acceso a agua potable, una ingesta calrica mnima y educacin bsica. Acceder a estos servicios no depende
del nio, sino que es responsabilidad de la sociedad, estado y familia que los reciba. Adems, estas oportunidades pueden ser alcanzadas dada la tecnologa y los recursos existentes, y esto hace que su acceso universal sea una meta objetivamente alcanzable. Avanzar en ese objetivo es avanzar hacia la igualdad de oportunidades. El resto de este captulo est dividido en cuatro partes. La primera examina con ms detalles los conceptos que sostienen la desigualdad de oportunidades, y propone un marco para el anlisis de las oportunidades, el cual podra ser til para el diseo de polticas. La segunda
seccin debate en torno a enfoques alternativos para medir la desigualdad de oportunidades, utilizados en el resto del informe. La tercera seccin resume las principales razones por las cuales los responsables de las polticas pblicas deberan preocuparse por la desigualdad de oportunidades, mientras que la ltima seccin considera las implicaciones de poltica. 1.1 El concepto de la desigualdad de oportunidades Entender el sentido exacto del concepto de la desigualdad de oportunidades y sus implicaciones requiere de algunas consideraciones analticas, metodolgicas e incluso filosficas. Antes de avanzar hacia los detalles del trabajo cuantitativo de los captulos posteriores, esta seccin busca definir cuidadosamente la desigualdad de oportunidades y sus conceptos relacionados, y luego construir un marco para medirla. Los fundamentos conceptuales La distincin primordial entre las diferencias de resultados que son atribuibles a la responsabilidad individual y aquellos que no los son jug un papel central en la filosofa poltica de los ltimos treinta a cuarenta aos. Antes del libro de John Rawls, A Theory of Justice (1971), la mayora de las personas intentaban evaluar la justicia o la equidad social solamente sobre la base de la distribucin de los resultados. En los aos 70, estimulados por los trabajos de Rawls y de Robert Nozick (1974), los cientficos y filsofos polticos comenzaron a considerar la equidad de los procesos, y cmo los resultados finales estn determinados tanto por las oportunidades de las que goza una persona, como por lo que esa persona hace con ellas. John Rawls (1971) enfatiz sobre la libertad. Su primer principio bsico de justicia exiga la ms amplia libertad para cada uno, consistente con una libertad similar para las oportunidades bsicas un concepto al que regresaremos ms adelante deban estar disponibles para todos los miembros de la sociedad. Bajo este difference principle, Rawls propuso que la asignacin ptima de los bienes primarios sera aquella que maximizara la parte correspondiente al grupo menos privilegiado. Siguiendo a Rawls, Ronald Dworkin (1981) equipar la equidad con la igualdad de recursos, antes que de los resultados. Richard Arneson (1989) habl en trminos de
los dems. Su segundo principio postulaba que los bienes primarios, que brindan
igualdad de oportunidades para el bienestar, antes que hablar del bienestar en s mismo. Aunque entre estos autores existen detalles y matices que los diferencian, el hilo comn a todos fue la redefinicin de lo que Gerry Cohen (1989) llama the currency of egalitarian justice: a la mayora de los autores les pareca que la justicia necesitaba de la equidad de algo pero, dado el papel de la responsabilidad individual, estaba claro que no se trataba simplemente de la equidad de resultados. Los economistas no se quedaron atrs. En la Conferencia de Tanner en la Universidad de Stanford, en 1979, Amartya Sen hizo su famosa pregunta: Igualdad de qu? (Sen y Hawthorne, 1985). Asumi como cosa hecha que las teoras ms recientes de la justicia asociaban la equidad con la distribucin equitativa de algo. Pero no resultaba obvio qu deba ser ese algo. En la medida que los resultados finales, como la utilidad o satisfaccin, e incluso los resultados intermedios, como el ingreso, la riqueza o la educacin, dependan de preferencias de las personas mismas, parece justo tomar a stas como responsables por una parte de las diferencias finales en los logros alcanzados, mientras esos resultados proviniesen de dichas decisiones.2 Sen defini las capacidades de una persona como el conjunto de posibles funcionamientos de los que l o ella pudiesen disfrutar, y argument que se deba enfocar la atencin en la distribucin de esas capacidades. Este libro, de modo similar al Informe sobre Desarrollo Mundial 2006: Equidad y Desarrollo, adopta una nocin de equidad que est basada en la igualdad de oportunidades. Esta frase con frecuencia fue utilizada con el mismo sentido por los comentaristas polticos tanto de la izquierda como de la derecha. Una definicin til para esta discusin es la de Roemer (1998). Roemer habl de las variables de resultado (el ingreo, el logro educativo, etc.) como una ventaja, y dividi los determinantes de la ventaja en dos grupos: esfuerzos que dependen de las preferencias de la persona y las circuns48 . Desigualdad de Oportunidades
tancias, que son los factores que caen fuera del control de la persona. La igualdad de oportunidades prevalecera en una situacin en donde la distribucin de un resultado de inters es independiente de las circunstancias. La igualdad de oportunidades nivela el terreno de juego y todos tienen, en principio, el potencial de alcanzar los resultados de su eleccin.
2 Sen tambin estaba especialmente preocupado por la comparabilidad interpersonal de los servicios, y con el hecho de que diferentes personas podan tener diferentes esquemas desde los productos hasta el espacio de los servicios. Aunque son importantes en s mismos, esos temas son tangenciales a la discusin que tenemos aqu.
Marco conceptual El debate en torno al papel de las polticas pblicas para reducir la desigualdad requiere de una mejor comprensin de las fuentes de desigualdad. El Grfico 1.4 ilustra las ideas bsicas que sostienen la discusin de la desigualdad de oportunidades, que ayudarn a orientar el anlisis. La desigualdad general de resultados, en el recuadro ms alto, representa la desigualdad observada en resultados como los ingresos por trabajo, consumo per cpita de los hogares, alcances educativos, prevalencia de salud o cualquier otro resultado social de inters. La desigualdad de resultados surge de dos fuentes principales. La primera es la desigualdad asociada con las diferencias de las circunstancias por las que la persona no puede ser considerada responsable y que conducen a la gente a enfrentar diferentes conjuntos de oportunidades: raza, gnero, la familia y el grupo socioeconmico en el que nacieron, el lugar de nacimiento, as como cualquier caracterstica mental o fsica heredada. Mientras que estas circunstancias predeterminadas afecten el resultado de inters y exista una acuerdo social que ellas no deberan afectarlo, a travs de cualquier mecanismo, las diferencias generadas sern atribuibles a la desigualdad de oportunidades, representadas en el recuadro de la derecha. Aunque muchos sostienen que esta fuente de desigualdad es intrnsecamente injusta, no todos estaran totalmente de acuerdo en que las polticas pblicas deben ser utilizadas para reducirla. La desigualdad de oportunidades, as como la desigualdad general, est hecha de componentes heterogneos que deben ser separados e identificados antes de poder llegar a un consenso sobre en qu medida las polticas pblicas debieran ser utilizadas para reducirla. El resto de la desigualdad de resultado refleja diferencias en ciertas variables que estn, al menos hasta cierto punto, bajo el control de la persona. Esto incluye el lugar que las hijos deciden tener, etc.3 Estos factores podran haber sido diferentes si la persona hubiese tomado un camino diferente; personas con idnticas opciones llegan a diferentes resultados, y resulta razonable tenerlos por responsables de las opciones que decidieron tomar. Ese componente de desigualdad aparece en el recuadro de la izquierda. Algunas
personas escogen para trabajar y vivir, con quin eligen casarse o cohabitar, cuntos
3 Ntese que muchas de las elecciones que hace una persona sern luego circunstancias predeterminadas para la generacin siguiente.
GRFICO 1.4: DESCOMPOSICIN DE LA DESIGUALDAD DE RESULTADOS
Desigualdad de resultados (1) Desigualdad residual (debido a las decisiones, el efuerzo y la suerte post-natal) (4) Desigualdad debido a diferencias en talento y motivacin (factores genticos exgenos) (5) (7) Desigualdad debido al tratamiento social diferenciado (discriminacin o tratamiento desigual) (3) (2) Atribuible a la desigualdad de oportunidades (asociada a distintas circunstancias)* (6) Desigualdad en el acceso / provisin de oportunidades bsicas (asociada a distintas circunstancias)* (8) Desigualdad debido a diferencias en los recursos familiares o la ubicacin (desigualdad de condiciones)
Fuente: Elaboracin de los autores. * Circunstancias son variables exgenas sobre las que hay consenso que no deben afectar resultados (gnero, raza, origen familiar, etc.)
veces est descrito como desigualdad generada por el esfuerzo y las decisiones. Debido a que tambin incluye las diferencias causadas por los shocks aleatorios post-natales (la suerte), preferiblemente se le llama desigualdad residual.4 Dentro de este marco se pueden presentar dos visiones de la desigualdad de oportunidades. La primera, que podemos llamar meritocrtica, requiere que gente con idnticos niveles de esfuerzo y de preferencias gocen de idnticos resultados. Cualquier desigualdad en los resultados calzara perfectamente con las diferencias de esfuerzos y preferencias. En esta situacin, las circunstancias podran an condicionar el resultado final en la medida que afecta el grupo de elecciones disponibles para la persona (flechas
1 y 3, y desactivando las flechas 2 en el Grfico 1.4). Una segunda visin, que llamaremos igualitarista, viene de Roemer (1998). Esta definicin requiere que la distribucin
4 El papel que juega la suerte (o aleatoriedad pura) en el anlisis de la desigualdad de oportunidades no es ni un asunto sencillo ni tampoco totalmente cerrado. Hay consenso general en que la posicin inicial de uno (la suerte al momento de nacer) debera ser vista como una circunstancia. Pero la suerte a lo largo de la vida podra ser tratada de otra manera dependiendo de si comprar un boleto de lotera es algo voluntario (como lo es cuando se apuesta, pero tambin cuando se decide participar en una guerra) o no. Ver Lefranc y otros (2006) para tener un buen resumen. En este libro, agruparemos la suerte post-natal junto con los esfuerzos y las decisiones, y nos referiremos a ella como a un componente residual.
de los resultados sea estocsticamente independiente de cualquier circunstancia.5 Por lo tanto no solamente elimina los efectos directos de las circunstancias sobre los resultados por medio de la flecha 2, sino tambin los efectos indirectos de las circunstancias sobre el conjunto de opciones a las que se enfrenta la persona que opera a travs del esfuerzo y la eleccin (flecha 3). Un ejemplo clarifica esta distincin. Imagine un pas en el que no hay discriminacin contra la poblacin indgena en el mercado laboral, pero en el que las barreras del idioma, las diferencias culturales, diferencias en el tipo de escuela al que asisten, o el trato diferenciado en las escuelas implica que los alumnos indgenas constantemente tengan resultados educativos ms bajos. Dado que la calidad de la educacin que reciben conduce a menores expectativas de retornos en el mercado laboral, ellos racionalmente eligen invertir menos tiempo en la educacin. El mercado laboral premia la educacin, y los trabajadores indgenas ganan menos que los trabajadores no indgenas, por el bien de esta argumentacin asumimos que esto se debe enteramente a las diferencias educativas que resultan de una decisin tomada por la persona. Segn la definicin meritocrtica, esta sociedad no tendra desigualdad de oportunidades en su mercado laboral porque la educacin es parte del grupo de elecciones del individuo, y la gente sera premiada exactamente en funcin de sus logros educativos. La visin igualitarista, sin embargo, percibira en esta sociedad desigualdades de oportunidades, porque los resultados no son independientes de la etnicidad. Las circunstancias (ser indgena) podran no afectar los resultados a travs del mercado laboral, pero los afecta a travs de la eleccin educativa (esfuerzo en la terminologa de Romer) del individuo, lo que implica que la distribucin de las elecciones finalmente hechas son diferentes entre los dos grupos. En este caso, an cuando la flecha 2 est desactivada, las circunstancias estn afectando los resultados a travs de la flecha 1 y 3. Como ha sealado Roemer (1998), la perspectiva igualitarista sugerira alguna forma de intervencin para incrementar los resultados del grupo desaventajado, hasta que cada percentil de la distribucin entre el grupo ms aventajado reciba lo mismo que el percentil correspondiente entre los menos aventajados. Para compensar, los trabajadores
5 Formalmente, F ( y | c) = F ( y ), donde y denota el resultado (univariable) de inters, y c denota el vector completo de las circunstancias.
indgenas deben, en teora, recibir un pago mayor que los trabajadores no indgenas por cada unidad educativa alcanzada (aos de escolaridad, por ejemplo), porque el nivel de educacin en s mismo estuvo injustamente influenciado por las circunstancias. En trminos de la discusin sobre la meritocracia, la visin igualitarista cuestiona de dnde viene el mrito. Si es atribuible a circunstancias, entonces no es un mrito real (Recuadro 1.1).
Recuadro 1.1: Meritocracia e igualdad de oportunidades
Meritocracia es una nocin generalmente asociada con la igualdad de oportunidades. Meritocracia premia una posicin de responsabilidad de acuerdo a las habilidades y esfuerzos. Hasta cierto punto, esta nocin corresponde a la distincin realizada por Roemer entre el esfuerzo y las circunstancias al definir igualdad de oportunidades. Sin embargo, Roemer (1998) propone una distincin importante entre meritocracia e igualdad de oportunidades. Su propuesta es que la igualdad de oportunidades implica nivelar el campo de juego antes de empezar la competencia. Meritocracia es equivalente a un enfoque no discriminatorio en la fase de competencia, donde la seleccin est basada slo en habilidades y atributos que son relevantes para la posicin en cuestin. Una concepcin de campo de juego nivelado relativa a la desigualdad de oportunidades implica igualar las oportunidades en el perodo de formacin de tal manera que todos tengan la posibilidad de adquirir las destrezas necesarias para vivir. Tomemos el ejemplo de las admisiones a una universidad. El principio meritocrtico admitir aquellos que tienen ms probabilidades de tener xito. El principio de igualdad de oportunidades admitir aquellas personas que se caracterizan por realizar muchos esfuerzos entre grupos de individuos definidos por circunstancias, an cuando aquellos de los tipos desaventajados puedan no tener tan buenos resultados universitarios como los que estn en los tipos aventajados. Segn la igualdad de oportunidades, esta poltica no es un derroche de los recursos de la universidad; segn la meritocracia, s lo es. La igualdad de oportunidad se enfoca en la equidad en relacin a la competencia por los recursos sociales. La meritocracia se enfoca sobre los resultados sociales producidos. Pero, segn Roemer, la sociedad debe equilibrar entre equidad para aquellos que compiten por los recursos y el bienestar social. La igualdad de oportunidades no puede implicar dedicar cualquier monto de recursos de manera que cualquier persona pueda adquirir las habilidades necesarias para una posicin que l o ella elija. Para arbitrar apropiadamente sobre este problema se requiere disponer de una funcin general de bienestar social para la sociedad. Sin esto, hay una regla general con la que concuerdan la mayora de las personas: cuando capacite a alguien para carreras y ocupaciones, utilice el principio de la igualdad de oportunidades. Cuando escoja candidatos para un trabajo, utilice la meritocracia. Nadie recomendara la igualdad de oportunidades para elegir qu medico se ocupar de sus hijos. En ese caso, la gente prefiere la meritocracia. Adems, considere el ejemplo de la seleccin de jugadores para un equipo profesional de bsquetbol. La altura es una circunstancia fundamental y exgena a la persona. Por lo tanto, nadie recomendara en este caso la igualdad de oportunidades. En ninguno de estos casos es recomendable seleccionar a las personas slo tomando en consideracin su esfuerzo, en tanto el bienestar de los pacientes y los espectadores de bsquetbol dominan (Roemer 1998).
Las definiciones meritocrtica e igualitarista coinciden solamente cuando los esfuerzos son (estocsticamente) independientes de las circunstancias. Cuando la flecha 3 no opera, es decir, cuando las circunstancias no afectan el conjunto de elecciones sobre las que se puede decidir, desactivar el efecto directo a travs de la flecha 2 basta para garantizar que las circunstancias no tengan efecto sobre los resultados. Sin embargo, por lo general, ste no es el caso. Asumamos que el resultado final es el ingreso laboral. La desigualdad del ingreso laboral depender del esfuerzo educativo que un jven realice. Es el esfuerzo educativo independiente de las circunstancias? Poco probable. El mejor ejemplo (y el ms correctamente establecido empricamente) es la dependencia entre la educacin de los padres (una circunstancia desde el punto de vista del nio) y la propia escolaridad de una persona (lo cual refleja el esfuerzo).6 En realidad, la movilidad intergeneracional y la desigualdad de oportunidades son conceptos relacionados, aunque miden efectos diferentes. Uno podra decir que mientras el ingreso de los padres es un buen predictor de los ingresos individuales, la movilidad del ingreso intergeneracional es baja. Por lo tanto, la desigualdad de oportunidades es alta y el entorno familiar podra tener una fuerte influencia en los logros econmicos y el bienestar. Sin embargo, eso es cierto slo bajo el supuesto restrictivo de que el ingreso de los padres y el entorno familiar capturan el efecto de las circunstancias relevantes observadas. An as, la literatura sobre la movilidad intergeneracional es pertinente para este debate, porque el entorno familiar y de los padres es un determinante clave de la oportunidad. Los nios de diferentes entornos familiares tienen, en efecto, accesos diferentes a los servicios bsicos y, a travs de diferentes canales, el entorno familiar afecta una gran cantidad de resultados a lo largo de la vida. El Recuadro 1.2 ahonda en los diferentes puntos de contacto entre la literatura de la movilidad intergeneracional y la desigualdad de oportunidades. Pero hay muchas otras maneras en las que el entorno y antecedentes familiares afectan el esfuerzo y las elecciones de las personas. En un reciente estudio experimental en en tareas sencillas cuando su identidad de casta es puesta en evidencia. Steele (1995, 1999) encuentra efectos similares de desempeo al enfatizar en los estereotipos entre los afro-americanos y blancos en los Estados Unidos (ver Banco Mundial 2006 para un resumen).
India, Hoff y Pandey (2006) encontraron que los nios tienen diferentes desempeos
6 Entre muchas buenas revisiones de la literatura, ver Solon (1999) y Bowles y Gintis (2002).
Recuadro 1.2: Movilidad intergeneracional e igualdad de oportunidades
La movilidad intergeneracional es el estudio de los ingresos o de las dinmicas ocupacionales, o hasta qu punto los ingresos de los padres o sus opciones ocupacionales son correlativos a los de sus hijos. La literatura sobre movilidad encuentra muchos puntos de coincidencia con la igualdad de oportunidades. El primero se refiere al papel de las habilidades heredadas y, ms ampliamente, de los genes tanto en la determinacin de los resultados individuales como en la transmisin intergeneracional de dichos resultados. Parte de la documentacin especializada sugiere que la inteligencia y la personalidad son en parte hereditarias. Adems, el rol de los genes se ve posiblemente ampliado por el apareamiento selectivo y otros canales de transmisin cultural, como las decisiones, las preferencias, y el ambiente en el que se forman los nios (Feldman et al. 2000). Un segundo tema tiene que ver con la importancia de las conexiones sociales, redes e influencias, otra vez como un determinante de los resultados individuales y de su transmisin intergeneracional. Son escasas las estimaciones confiables de movilidad intergeneracional. Una medicin comn es la elasticidad del ingreso hijopadre; cuanto ms pequea la elasticidad, mayor ser la movilidad, y menos dependientes sern los ingresos de una persona en relacin al entorno. La evidencia reciente muestra que la movilidad en los Estados Unidos es mucho ms baja que en Canad, Finlandia, Suecia o el Reino Unido (Banco Mundial, 2006). Mazumdar (2005) calcula una elasticidad internacional bastante alta de los ingresos entre los padres y los hijos de 0.6 en los Estados Unidos. Adems, encuentra una inmovilidad sustancial entre los ms pobres. Los nios nacidos de padres que estn en el decil ms bajo posiblemente permanecern en el 50% ms pobre, y la mitad de ellos permanecer entre el 30% ms pobre. Hay muchas razones potenciales detrs de esto. Una de las que desarrolla Mazumdar es que los padres de entornos ms pobres enfrentan las limitaciones financieras en una etapa ms temprana de la vida del nio de modo que no pueden pagarse vecindarios donde hay escuelas de ms calidad. Empricamente, encuentra que las familias que tienen una riqueza neta baja tienen una elasticidad inter-temporal ms alta que las familias que tienen una riqueza neta alta. Es decir, la poca riqueza genera una trampa intergeneracional de pobreza. Esto justifica que se ponga atencin al entorno familiar como una fuente clave en la generacin de desigualdad de oportunidades. La evidencia reciente en Brasil, Per y Chile sugiere que la movilidad baja podra ser ms marcada en Amrica Latina que en los pases desarrollados (BID, 2007). Ferreira y Veloso (2005) muestran que en Brasil, los hijos de padres que estn en el quintil ms bajo de la distribucin de salarios tienen una probabilidad de 35 por ciento de permanecer en ese quintil. Para los padres que estn en el quintil ms rico, la probabilidad que tienen sus hijos de permanecer en ese mismo quintil es de 43 por ciento. Es interesante notar que la persistencia de los ingresos es ms alta entre los afro-descendientes. En este grupo las cifras son de 47 por ciento y 29 por ciento, respectivamente; esto quiere decir que la mitad de los hijos de afro-descendientes que estn en el quintil ms pobre, permanecer all. Las cifras correspondientes a los blancos son de 25 por ciento y 50 por ciento, lo cual muestra una movilidad menor en el quintil ms rico. Un punto importante es que la igualdad de oportunidades puede no necesariamente significar mayor movilidad econmica. Igualdad de oportunidades no necesariamente implica la eliminacin de cualquier similitud econmica entre los padres y los hijos. Especficamente, la igualdad de oportunidades puede no neutralizar el efecto de la herencia de habilidades o de ciertos valores, lo que parece explicar una buena parte de los resultados y de la movilidad econmica (Jencks y otros, 2006). Al mismo tiempo, hay espacio para las intervenciones de polticas de nivelacin de las oportunidades y la promocin de la movilidad. Ashenfelter y otros (2000) sugieren que en presencia de retornos positivos de escolaridad que no estn relacionados con la habilidad, las escuelas pueden brindar el entorno adecuado para potenciar las capacidades (y por lo tanto los ingresos), ampliando tanto la igualdad de oportunidades como la movilidad econmica. Ms an, adicionalmente a las capacidades que se transmiten en las escuelas, estos entornos tambin pueden tener un efecto sobre las normas y las preferencias en modos que hacen a las personas ms atractivas a los ojos de los empleadores, traducindose esto en mayores efectos en cuanto a ingresos (Bowles et al. 2000).
* Tanto socilogos como economistas contribuyeron sustancialmente a la comprensin terica y emprica de la movilidad econmica. Una revisin completa de ambas literaturas cientficas se puede encontrar en Morgan, S., D. Grusky y G. Fields (2006).
54 . Desigualdad CAPTULO 1 de Oportunidades
Este libro, como el Informe de Desarrollo Mundial 2006, utiliza un enfoque de la desigualdad de oportunidades consistente con la definicin igualitarista de Roemer: una sociedad tiene igualdad de oportunidades cuando las circunstancias no estn estadsticamente asociadas con diferencias de resultados importantes para la vida, ni directamente, ni influyendo sobre las opciones sobre las cuales el individuo puede decidir. Para los propsitos de la poltica pblica, es primordial entender mejor los factores detrs de la desigualdad de oportunidades. Esto permite tener un juicio sobre si son justificables o si las polticas pueden y deberan intentar corregirlos. La desigualdad de oportunidades surge al menos de tres fuentes: caractersticas intrnsecas y personales, tratos discriminatorios y el acceso a los servicios sociales. En primer lugar, la desigualdad de oportunidades puede provenir de caractersticas que son exgenas pero intrnsecas a la persona: el legado gentico de talento y motivacin (flecha 4, Grfico 1.4). Mientras estas circunstancias conduzcan hacia diferencias de la productividad, los resultados o logros en un entorno meritocrtico, la desigualdad de oportunidades podra ser considerada si no justa, por lo menos aceptable.7 Desde el punto de vista de las polticas, algunas desventajas genticas pueden ser reparadas (por ejemplo, problemas de la vista), y pueden tener implicaciones importantes en trminos de emparejar las oportunidades (Jencks y otros, 2006). Roemer (1998) propone que las caractersticas que son hasta cierto punto genticas (como el coeficiente intelectual heredado) son variables de circunstancia en una funcin de produccin educativa. En principio, una sociedad puede desear invertir recursos para nivelar el campo de juego para personas con menor coeficiente intelectual. Cunto esta sociedad quiera compensarlos es una eleccin social. En segundo lugar, las personas que tienen talento y productividad iguales pueden ser resultados entre personas que sin embargo tienen caractersticas similares (flecha 5). Personas con diferentes circunstancias (entorno familiar, raza o lugar de origen) pueden sufrir discriminacin en el mercado laboral y tener acceso a tipos diferentes de trabajos, y consecuentemente tener diferentes ingresos. De la misma manera, mujeres u hombres
tratadas de manera diferente en diferentes mercados, lo cual puede generar diferentes
7 An en un entorno meritocrtico algunos pueden no sentirse bien en una sociedad en la que slo un determinado tipo de talento goza de un valor econmico grande y slo una pequea fraccin de la poblacin tiene ese talento.
pueden no ser tratadas de igual manera cuando compiten por un puesto de trabajo y pueden ser pagadas de diferente manera para hacer las mismas tareas. Muy a menudo, personas igualmente talentosas y productivas son tratadas de modos diferentes, y tienen accesos diferentes a los mejores trabajos o reciben diferentes salarios an cuando estn realizando las mismas tareas. En este caso, la desigualdad est generada por el trato desigual de personas igualmente meritorias. Habitualmente nos referimos a este trato desigual de personas iguales como discriminacin. Aunque hay consenso en que la discriminacin es injusta, el monto de recursos que estn dispuestas a invertir las sociedades para eliminar esta fuente de desigualdad vara considerablemente y permanece an como un debate abierto. Un tercer componente es la injusta distribucin de lo que llamamos oportunidades bsicas (flecha 6). La desigualdad de oportunidades basicas puede operar en muchas dimensiones, y puede operar en diferentes estadios del ciclo de vida. Las diferencias pueden generarse tempranamente en la vida, como el acceso a una buena nutricin, educacin y servicios bsicos, o ms tarde en la vida, al momento del acceso a la educacin terciaria, a un trabajo de buena calidad, o a tener representacin poltica. Como est definido con mayores detalles ms adelante, las oportunidades bsicas, aquellas primordiales para el desarrollo en las primeras etapas de la vida, que tendrn un impacto clave en los resultados, y que los pases pueden aspirar a proveer universalmente. Se pueden y deben implementar polticas para incrementar el acceso a las oportunidades bsicas y para garantizar que su provisin no sea sistemticamente sesgada en perjuicio de ningn grupo en particular o ningn tipo de persona. Aunque el acceso universal no sea alcanzable en el corto plazo, la igualdad de oportunidades implica garantizar que el progreso en la provisin de oportunidades bsicas no se d de manera sesgada en perjuicio de nadie por causa de las circunstancias.
Las fuentes de acceso desigual a las oportunidades bsicas relacionadas con las circunstancias pueden ser agrupadas como diferencias en el trato social y diferencias de condiciones. Las diferencias en el trato social estn mayormente relacionadas con la discriminacin entre grupos de circunstancia (flecha 7). Si el acceso a una oportunidad se ve sesgado en perjuicio de un determinado grupo de la poblacin, la desigualdad de las caractersticas adquiridas (como la educacin formal) podra generarse incluso entre personas igualmente talentosas. Esto a su vez conducira a resultados desiguales an en
sociedades meritocrticas. La discriminacin tambin puede operar durante el proceso de adquisicin de una caracterstica. Por ejemplo, diferentes grupos tnicos pueden ser tratados equitativamente en la admisin a la escuela, pero ser discriminados durante los estudios. En todos los casos de discriminacin, la igualdad de oportunidades es violada, en la medida que personas igualmente capacitadas y motivadas son tratadas diferenciadamente, dando como resultado resultados diferentes. Polticas antidiscriminatorias seran las medidas apropiadas y necesarias para estas situaciones. Las diferencias de condiciones se relacionan con el entorno familiar y los recursos que pueden diferir entre los grupos de circunstancia (flecha 8). En este caso, los nios de padres pobres no estn siendo discriminados, sino que ms bien no tienen igual acceso a los servicios necesarios para desarrollar y utlizar plenamente sus capacidades, simplemente porque sus familias no tienen los recursos necesarios. Entre los nios, el acceso desigual a las oportunidades bsicas limita la acumulacin de capital humano y fsico, y a la larga esto tiene un impacto en los resultados, como el ingreso y los salarios. La falta de recursos puede no solamente perjudicar el acceso a las oportunidades bsicas sino tambin la capacidad de beneficiarse de stas. Por ejemplo, los hijos de padres pobres pueden estar limitados en el acceso a las escuelas y adems tener desventajas de aprendizaje (como no tener los libros en casa o tener padres analfabetos). En este caso, nios con iguales capacidades provenientes de diferentes entornos sociales no tendrn las mismas oportunidades debido a motivos que escapan a su control. El acceso desigual a las oportunidades bsicas puede tambin ocurrir a causa de las diferencias en la ubicacin; por ejemplo, en una sociedad que privilegia las polticas urbanas, los servicios claves pueden no ser brindados en las reas rurales o la calidad de estos servicios podra ser mucho ms baja. Siempre que el acceso de un nio o su capacidad para beneficiarse de las oportunidades siendo violado y se genera inmovilidad social. Nios igualmente talentosos que provienen de diferentes entornos sociales no tendrn las mismas oportunidades y resultados por razones que estn fuera de su control. El papel que juegan aqu las polticas pblicas est unnimemente reconocido: debera brindarse a todos el mismo acceso y condiciones para gozar de los beneficios de este conjunto especfico de servicios sociales. Aqu el papel de las polticas pblicas es primordial. Algunos pases pueden y han logrado implementar polticas para subsidiar el acceso a los servicios sociales, al menos para los pobres, y en
bsicas dependa de los recursos familiares, el ideal de la igualdad de oportunidades est
algunos casos, garantizar incluso un ingreso mnimo para asegurarse de que todos tengan las condiciones necesarias para beneficiarse de los servicios disponibles. Hay todo tipo de correlaciones e interacciones causales entre estos elementos de la desigualdad de oportunidades. Mayores habilidades innatas pueden en parte ser el resultado de una estimulacin infantil temprana (como contarles historias o invertir tiempo jugando con ellos). Las familias ms ricas pueden tener acceso a vecindarios con mejores escuelas pblicas, de tal manera que el acceso a mejores servicios pblicos est correlatcionado al entorno socioeconmico familiar, y as podramos continuar. Desde el punto de vista del diseo de polticas, la correlacin entre el patrn de acceso a, uso de, y beneficios recibidos de los servicios pblicos, y los otros sub-componentes de la desigualdad de oportunidades es absolutamente primordial. 1.2. Pasar de los conceptos a la operativizacin de la igualdad de oportunidades El objetivo principal de este libro es lograr que el concepto de igualdad de oportunidades sea operativo, y desarrollar herramientas de medicin que puedan evaluar y dar seguimiento a la desigualdad de oportunidades. El libro empieza por definir la igualdad de oportunidades como la situacin en la que todas las personas, independientemente de las circunstancias exgenas, tengan las mismas oportunidades en la vida. Las circunstancias, como las entendemos aqu, son factores exgenos socialmente determinados que estn fuera del control de la persona, como el gnero, la raza o el entorno socioeconmico, sobre lo cual hay un amplio consenso de que no deberan jugar un papel en los resultados (tales como el ingreso, salario, etc). En una situacin de completa igualdad de oportunidades, estas circunstancias no deben ni
frenar ni contribuir a los logros de la persona. Para que la medida de la desigualdad de oportunidades tenga alguna relevancia en las polticas, los resultados y su relacin con las circunstancias debe por lo menos conceptualmente estar influenciado por las polticas sociales elegidas. CIrcunstancias son factores fuera del control individual (como la raza) que no deben, pero, en efecto, influyen sobre ciertos resultados de inters (como los salarios). Las circunstancias son factores ms all
del control individual (como la raza) que no deberan pero que en efecto s ejercen influencia sobre los resultados de inters (como el salario). Los resultados de inters son ventajas (como los salarios) que pueden ser modificadas por las polticas sociales (como educacin subsidiada o salarios mnimos). Adems, la relacin entre resultados y circunstancias (salarios y raza) es, al menos conceptualmente, modificable por las preferencias sociales (como garantizar una provisin igual de la calidad de la educacin para todos, o programas de compensacin social (affirmative action programs). Es importante enfatizar que, para que este ejercicio sea beneficioso a las polticas pblicas, las preferencias sociales deben conceptualmente ser capaces de modificar tanto el nivel del resultado como, ms importante an para nuestro propsito, la dependencia que tienen respecto a las circunstancias. A pesar de la atencin brindada a la desigualdad de oportunidades por los socilogos y los filsofos, empricamente todava no goza de una definicin universal, como tampoco de un indicador de medicin establecido, similar a los de desigualdad de ingresos o de salarios. En la literatura sociolgica, la desigualdad de oportunidades ha sido medida como la asociacin entre el entorno familiar y los resultados de los nios (Ver Boudon 1974). Recientemente, los economistas comenzaron a interesarse por la desigualdad de oportunidades para los resultados continuos como el ingreso, el consumo y los logros educativos.8 Este estudio propone dos tipos de medicin de la desigualdad de oportunidades. El primero es un ndice de Oportunidades Humanas, el cual introduce una nueva manera de medir la desigualdad a travs de indicadores discretos de oportunidades bsicas para los nios. La segunda medida se construye sobre el cuerpo de investigacin existente para calcular la proporcin de desigualdad econmica y educativa causada por la desigualdad de oportunidades entre los jvenes y los adultos, respectivamente. Los marcos conceptuales de estas dos tcnicas para calcular la desigualdad de oportunidades estn esbozadas ms adelante, y descritas detalladamente en los captulos 2 y 4. 1.2.1. El ndice de Oportunidades Humanas Comprender todos los factores que influencian sobre los resultados de los individuos como el bienestar es por dems complejo, o quiz imposible. Reconocemos que parcial8 Ver, por ejemplo, Betts y Roemer (1999), Bouguignon, Ferreira y Menndez (2007), Checchi y Peragine (2005), Waltenberg y Vandenberghe (2007), Schuetz, Ursprung y Woessmann (2005), y Lefranc, Pistolesi y Trannoy (2006).
mente esos resultados estn determinados por factores que estn bajo la responsabilidad de las personas, pero una parte importante est determinada por las circunstancias que estn fuera del control de stas y que crean diferencias en las oportunidades disponibles para cada individuo. Un proceso de desarrollo equitativo debera apuntar a igualar las oportunidades en todas las etapas de la vida de una persona, con el objetivo de nivelar el terreno de juego para todos los ciudadanos. Como se mencion en la seccin anterior, un componente de la desigualdad de oportunidades es el acceso desigual a las oportunidades bsicas. Mientras no todos los nios en el pas tengan acceso a la educacin, a la salud y a la nutricin, y los servicios bsicos, y ese acceso est determinado por circunstancias por las que el nio no puede ser considerado responsable, como el gnero, etnicidad, o su entorno familiar, la desigualdad de oportunidades prevalecer en dicho pas. El ndice de Oportunidades Humanas es un indicador que puede ser utilizado para monitorear el progreso de un pas que busca proveer a todos los nios un acceso igual a los servicios bsicos definidos como oportunidades esenciales para el futuro desempeo de sus vidas. Dada la complejidad del tema, y por consideraciones metodolgicas, fue til enfocarnos en un nmero limitado de oportunidades especficas que podan ser medidas y observadas. Asumir una tarea semejante requiere en primer lugar operativizar el concepto de la oportunidad. Para los propsitos de este estudio definimos las oportunidades como aquellas variables que: Ejercen influencia sobre los resultados (como ingresos, beneficios laborales, logros educativos, etc.); Son primordiales para el desarrollo de una persona; Son exgenas y no estn bajo el control de las personas; pero son endgenas a
la sociedad y pueden ser modificadas por las preferencias sociales y las polticas pblicas; y Pueden ser injustamente influenciadas por las circunstancias. En el caso de los adultos, la endogeneidad hace que sea ms difcil distinguir las oportunidades. Qu papel tienen el esfuerzo individual y la eleccin en, por ejemplo, la oportunidad de realizar estudios terciarios? Realizar estudios est influenciado por la eleccin y el esfuerzo de una persona, pero tambin de si existen o no las adecuadas
instituciones de educacin terciaria o de si los recursos familiares permiten la realizacin de dichos estudios.9 Lo mismo podra decirse del acceso de un adulto a agua potable: puede depender, por lo menos parcialmente, de los esfuerzos de la persona, pero tambin de la oferta disponible en el lugar en el que vive esa persona. Algunos pueden argumentar que para un adulto, el lugar de residencia est bajo su mbito de control; de modo que observar un adulto con o sin acceso a agua es una interaccin entre una oportunidad y una eleccin que el adulto hizo. Pero para una nia de seis aos de edad, el acceso al agua potable o a la escuela primaria es claramente una oportunidad exgena. El acceso no es controlado por ella, sino por su familia o por la sociedad. Por lo tanto, delimitamos an ms el campo y definimos un conjunto de bienes y servicios primordiales para los nios como oportunidades bsicas. Los ejemplos incluyen el acceso a la educacin, a infraestructura bsica, vacunaciones, niveles nutricionales mnimos o a un acta de nacimiento u otro documento de identificacin. Otros dos elementos son crticos para considerar un servicio o bien como una oportunidad bsica. Primero, las oportunidades bsicas son primordiales para el desarrollo humano. Segundo, son alcanzables, y si no son alcanzables hoy para algn pas en particular, lo sern en el futuro cercano mediante la aplicacin de polticas apropiadas, tal que la provisin universal sea una meta social vlida y realista. An cuando diferentes sociedades puedan tener diferentes estndares en relacin a qu puede ser una oportunidad bsica, hay algn consenso a nivel global, por ejemplo en cuanto a los Objetivos de Desarrollo del Milenio. En el caso particular de los nios, la mayora de las sociedades concuerdan en un conjunto de oportunidades bsicas, al menos en intenciones. Un proceso de desarrollo en el cual la sociedad intenta proveer de manera equiparada las oportunidades bsicas requiere asumir dos objetivos complementarios: Garantizar que la mayor cantidad posible de personas tengan acceso a las oportunidades bsicas. Si la provisin de oportunidades bsicas es limitada debido a los escasos recursos, las nuevas oportunidades que se crean deben ser asignadas primero a aquellos que, dadas sus circunstancias, estn en desventaja, para promover la igualdad de oportunidades.
9 Brindar subsidios escolares a alumnos talentosos nivelara las oportunidades y reducira la influencia de los ingresos de los padres en el acceso a la educacin terciaria.
El ndice de Oportunidades Humanas que presentamos en los siguientes captulos estima el progreso en estos dos objetivos complementarios, utilizando una medida de la desigualdad de oportunidades que puede ser aplicada a resultados dicotmicos. Los indicadores utilizados para aproximar las oportunidades entre los nios son empricamente ms manejables: todas las desigualdades observadas que estn relacionadas a las circunstancias pueden ser asumidas sin riesgo como desigualdades de oportunidades, debido a que los nios no pueden ser tenidos por responsables de su propio acceso a stas. El anlisis emprico no tiene que deslindar la desigualdad derivada de las circunstancias de aquella relacionada con las preferencias de los individuos. De esta manera, debido a que las oportunidades son ms fcilmente observables entre los nios, y porque las oportunidades en la temprana edad de la vida son una precondicin para la igualdad de oportunidades a lo largo de toda la vida, nos enfocamos en las oportunidades bsicas de los nios. Este enfoque mide cmo las circunstancias como gnero o raza, los recursos familiares o la ubicacin tienen un impacto en la desigualdad de oportunidades bsicas de los nios. Retomando el Grfico 1.4, esto aparece representado por las flechas 7 y 8. Este mtodo procede en dos etapas. Primero, mide si las oportunidades existentes estn distribuidas equitativamente, utilizando un ndice de disimilaridad, o el ndice D, que compara probabilidades de los diferentes grupos de circunstancia para acceder a una determinada oportunidad. El ndice D tiene una interpretacin concreta: la proporcin de oportunidades que tendrn que ser reasignadas entre los diferentes nios de los diferentes grupos de circunstancia en un pas de manera a restaurar la igualdad de oportunidades para todos los nios. Segundo, el ndice D se combina con el nivel absoluto de las oportunidades bsicas en una sociedad con una medida sinttica, un ndice de Oportunidades Humanas. Este ndice evala tanto las mejoras en el acceso general a las oportunidades bsicas, como que las oportunidades existentes sean asignadas
equitativamente. A travs del ndice de Oportunidades Humanas, el libro investiga hasta qu punto las circunstancias afectan el acceso a un conjunto de oportunidades, relacionados a la educacin (finalizacin del sexto grado a tiempo y la asistencia a la escuela entre 10 y 14 aos) y a la vivienda (acceso a agua, saneamiento y electricidad). Dado que los datos sobre el acceso a este tipo de servicios pblicos se recogen en encuestas de hogares, el ndice de Oportunidades Humanas puede ser utilizado para una gran cantidad de
pases. Otras oportunidades bsicas importantes no han sido includas debido a las restricciones de informacin. Se brinda informacin ms detallada sobre la construccin del ndice en el captulo 2. 1.2.2. Cmo medir la desigualdad de oportunidades? Resultados como el ingreso, los salarios, los avances ocupacionales, el estatus de salud o los logros educativos muestran desigualdades que provienen por lo menos parcialmente de las circunstancias. Cuando una parte de la desigualdad de resultados puede ser atribuida a circunstancias, esto refleja desigualdad de oportunidades en una sociedad. En un mundo ideal, la desigualdad de ingresos slo debera reflejar las diferencias en el esfuerzo y en las decisiones que toman las personas, y tambin la suerte y el talento. En base a esta idea, una manera de medir la desigualdad de oportunidades es descomponer la desigualdad de resultados en una proporcin generada por las circunstancias que estn fuera del control de las personas, y un componente residual que contenga compensaciones al esfuerzo y en las decisiones (as como tambin a la suerte y el talento. Las personas no pueden ser consideradas responsables por el componente generado por las circunstancias, debido a que ni l ni ella tienen responsabilidad en stas. Ese componente refleja la desigualdad de oportunidades. Este enfoque es utilizado en los captulos 4 y 5 para evaluar la desigualdad de oportunidades econmicas y los logros educativos. En trminos del Grfico 1.4, el primer componente incluir el efecto directo de las circunstancias de resultados (flecha 2), y cualquier efecto indirecto de las circunstancias a travs del esfuerzo o las preferencias (flecha 3). Como tal, captura los mltiples canales a travs de los cuales las circunstancias tienen un impacto sobre los resultados. El componente residual incluye solamente los efectos del esfuerzo, las decisiones que toman las personas, el talento y la suerte, que no estn asociados con diferentes circunstancias, si todas las circunstancias relevantes han sido adecuadamente medidas. Como este llamamos enfoque de arriba hacia abajo (top-down approach). Un mtodo utilizado frecuentemente para probar la existencia de igualdad de oportunidades en una determinada sociedad consiste en investigar si las distribuciones de resultados condicionados a las circunstancias son diferentes o no.10 Si las distribuciones
10 Porque si F
( y | c) F ( y ), c, entonces se viola la definicin igualitaria de oportunidades iguales.
enfoque desglosa la desigualdad general observada en los resultados, en este libro le
salariales entre los indgenas y no indgenas de un pas fueran idnticas, se podra afirmar que no hay desigualdad de oportunidades en esa sociedad, relacionada a la circunstancia de ser indgena. Si por el contrario difieren de manera sistemtica (como, por ejemplo, que una circunstancia fuese siempre preferible a la otra), entonces la hiptesis de iguales oportunidades sera rechazada y una parte de la desigualdad no observada debera atribuirse a las disparidades de oportunidades entre las personas indgenas y no indgenas (ver Lefranc, Pistolesi, y Trannoy [2006]). Para ir ms all probar la existencia de oportunidades y pasar a la medicin de la magnitud de dicha desigualdad, la literatura se apoya principalmente sobre las descomposiciones de la desigualdad global en los dos componentes descritos arriba. Este enfoque de arriba hacia abajo se acerca ms al espritu de la actual literatura sobre la medicin de la desigualdad de oportunidades.11 Este enfoque utiliza la formalizacin provista por John Roemer (1996), quien describe la igualdad de oportunidades como la situacin en la que los resultados (o ventajas) son distribuidos independientemente de las circunstancias. Esencialmente, las personas que estn en un muestreo son asignadas a grupos definidos por el vector de las variables de circunstancia como la raza, el gnero, la etnicidad, el lugar de nacimiento, y el entorno familiar que son consideradas potenciales determinantes importantes de resultados de inters. Este procedimiento divide a la poblacin en celdas, de tal manera que todas las personas en cualquiera de las celdas tengan circunstancias idnticas. Una vez que se ha logrado esto, toda la desigualdad entre las celdas se imputa a las diferencias de circunstancias, mientras que la desigualdad dentro de las celdas se imputa al componente residual.12 La proporcin de desigualdad entre grupos se utiliza despus como una medida de desigualdad de oportunidades. Hay dos maneras de aplicar el enfoque de arriba hacia abajo: ya sea calcular directamente la desigualdad entre los grupos, o calcular la desigualdad dentro del grupo, y
sustraerla del total. Estas dos rutas alternativas generalmente no generan las mismas respuestas. La razn tcnica de esto es que cuando uno elimina primero las diferencias dentro de los grupos, no cambia las ponderaciones utilizadas para el agregado de la desigualdad dentro del grupo en todos los grupos. Para la mayora de las mediciones
11 Ver, por ejemplo, Checchi y Peragine (2005), y Bourguignon, Ferreira y Menndez (2007). 12 El supuesto identificatorio que sostiene la afirmacin de que la desigualdad entre grupos se debe a circunstancias, es esencialmente que todas las variables de circunstancia material son observadas, y utilizadas para la divisin de la poblacin. La solidez de este supuesto puede ser evaluada utilizando un ejercicio de simulacin tipo Monte-Carlo. Ver Bourguignon, Ferreira y Menndez (2007).
de desigualdad, sin embargo, cuando las diferencias entre los grupos son eliminadas primero (recalculando las medias de los grupos, o estandarizando la distribucin), las ponderaciones cambian. Afortunadamente, hay una medida de desigualdad estndar que se puede descomponer que forma parte de la clase de ndices de entropa generalizada y que sigue una va independiente. Da la misma proporcin para la desigualdad de oportunidades si las diferencias dentro de los grupos son eliminadas directamente, o si las diferencias entre los grupos son eliminadas primero y luego se sustrae el residual del total. Esta medida es la media de la desviacin logartmica, tambin conocida como el ndice Theil-1. En este libro, nos apoyamos en este ndice sobre todo cuando utilizamos el enfoque de arriba hacia abajo.13 La descomposicin descrita en esta seccin puede ser implementada en la prctica tanto paramtricamente como no-paramtricamente. Finalmente, la divisin de la poblacin en grupos, que se implement para la descomposicin antes mencionada, tambin puede utilizarse para identificar individualmente los grupos que estn ms desaventajados en la distribucin de oportunidades en cada sociedad. En lugar de clasificar a las personas o a los hogares por sus niveles de ingresos, la clasificacin se genera para identificar grandes grupos, definidos por circunstancias. La metodologa permite identificar las caractersticas de los grupos ms desaventajados, desde la perspectiva de la desigualdad de oportunidades. Por ejemplo, circunstancias como la etnicidad y los bajos niveles educativos de los padres caracterizan los grupos que representan el 10 por ciento ms bajo de la poblacin. Los captulos 4 y 5 presentan resultados y describen los mtodos descritos en esta seccion con mayores detalles, mientras que el tratamiento formal se reserva para los artculos de Ferreira y Gignoux (2008a, 2008b). 1.2.3 La complementariedad de los enfoques empricos Los dos enfoques descritos arriba son complementarios. Si miramos desde una perspectiva de ciclo de vida, el enfoque ms de abajo hacia arriba (bottom-up approach) del
13 Esto regresa a un resultado atribuido a Foster y Shneyerov (2000), y las implicaciones para la medicin de la desigualdad de oportunidades estn analizadas en Ferreira y Gignoux (2008a).
ndice de Oportunidades Humanas busca entender la naturaleza de la desigualdad en el acceso a las oportunidades bsicas relativas a la educacin y vivienda. En este sentido, este ltimo enfoque observa dentro de la funcin de produccin de la desigualdad de oportunidades enfocndose en las flechas 7 y 8 del Grfico 1.4. La desigualdad en el acceso a las oportunidades bsicas relacionadas a las circunstancias estar reflejada ms adelante en la vida como parte del efecto general de las circunstancias sobre los resultados. En cambio, el enfoque de arriba hacia abajo se centra en los resultados de los jvenes y los nios, y calcula hasta qu punto un conjunto de circunstancias especfico afecta esos resultados. La medida refleja la operacin de una multiplicidad de oportunidades incluyendo las oportunidades bsicas que han sido afectadas por las circunstancias durante la vida. Esto permite medir la amplitud total de la desigualdad de oportunidades, al menos esa parte vinculada a las circunstancias observadas. Esto se refiere a las flechas 1 y 3 del Grfico 1.4. Este estudio no ahonda directamente en todos los aspectos en los que las oportunidades son necesarias para mejorar las posibilidades de la vida. Por ejemplo, las secciones empricas del informe no abordan directamente las oportunidades desiguales generadas por la discriminacin en los mercados laborales. El anlisis del papel que juegan las circunstancias sobre los resultados como los ingresos o los salarios laborales es capturado a travs del impacto final neto de las circunstancias sobre los resultados, los cuales son afectados por desigualdades de oportunidades especficas, incluyendo la discriminacin, sin tratar de aislar el efecto especfico. Otros estudios que abordan el tema de desigualdad de oportunidades en Amrica Latina y el Caribe desde diferentes perspectivas estn disponibles recientemente (ver Recuadro 1.3). 1.3 Por qu deberamos estar preocupados por la desigualdad de
oportunidades? La desigualdad de oportunidades, as como la distincin entre sta y el concepto ms comnmente empleado de la desigualdad de resultados, es (y si no, debiera serlo) un tema de inters acadmico y poltico por diversos motivos. Est en el centro de la preocupacin sobre la capacidad de la sociedad para aumentar las oportunidades para los ms desaventajados y brindar a todos un terreno nivelado de participacin. Es esencial comprender las actitudes hacia la desigualdad y por lo tanto las actitudes hacia la redistribucin, las que
Recuadro 1.3: Contribuciones latinoamericanas a la literatura sobre las oportunidades
El trabajo presentado en este libro se construy sobre una amplia literatura liderada por investigadores muy abnegados de la regin, quienes han trabajado directa e indirectamente sobre temas relacionados a las oportunidades bsicas. Los investigadores que han trabajado sobre las experiencias de pases individuales han contribuido de manera significativa a la creciente literatura cientfica que utiliza las oportunidades como un marco analtico. El hecho de que una variedad de partes interesadas en Amrica Latina y el Caribe estn mostrando mayor inters en utilizar el marco de las oportunidades para analizar asuntos relacionados con la pobreza, reafirma el valor de los esfuerzos que apuntan a ampliar el debate metodolgico y llevar las oportunidades al tapete de la agenda de polticas. Scott (2007) investiga la desigualdad de ingreso y de la educacin bsica y los indicadores de salud en Mxico desde la Revolucin (1910-20), revisando la persistencia histrica y la naturaleza multidimensional de la desigualdad. El estudio se concentra en el anlisis de una amplia gama de instrumentos empleados por el gobierno a lo largo del tiempo, como la Reforma Agraria, Progresa (Oportunidades), y el gasto social en programas universales de educacin, salud y seguridad social, en vistas a evaluar los impactos redistributivos de dichas iniciativas. Nez, Ramirez y Taboada (2006) investiga la desigualdad de ingresos en Colombia desde la perspectiva de las oportunidades y el esfuerzo, enfocndose en la movilidad social. Un hallazgo clave es que si al nacer las personas tuviesen las mismas oportunidades, la distribucin del ingreso en Colombia podra mejorar entre 12 y 28 por ciento, dependiendo del ndice de desigualdad utilizado (Gini o Theil) y de la unidad de anlisis (personas u hogares). La Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) y la Fundacin Empresarial para el Desarrollo Educativo (FEPADE) colaboraron en el ao 2000 para investigar la equidad de la cobertura, la calidad y la transmisin intergeneracional de las oportunidades educativas en El Salvador (ver Carrasco [2000]). De igual modo, la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS) jug un papel clave en la investigacin de temas relacionados con el acceso a la salud. En el ao 2004 se public un estudio utilizando datos de seis pases Repblica Dominicana, Ecuador, Guatemala, Honduras, Paraguay y Per con el objetivo de caracterizar y medir la exclusin en la salud.* Otra tendencia de la documentacin relaciona la movilidad intergeneracional con la transmisin educativa. La desigualdad escolar puede ser parcialmente explicada por las caractersticas de los padres, que es atribuible a la desigualdad de oportunidades. Este enfoque fue utilizado por Barros y Lam (1993) en Brasil. Behrman, Gaviria y Szekely (2001), en un estudio para Brasil, Colombia, Mxico y Per, examinaron el impacto del entorno familiar en el estatus escolar y ocupacional, y encontraron que la movilidad intergeneracional es mucho mayor en los Estados Unidos que en los pases de Amrica Latina. Gaviria (2006) estudia la relacin entre los aos de escolaridad de los padres y los hijos y encuentra una relacin estadstica ms slida y amplia en Amrica Latina que en Estados Unidos y Europa. Encuentra grandes diferencias en la educacin de los hijos de padres con menos educacin y muy pequeas en los padres con educacin. Una importante contribucin a la documentacin de Amrica Latina es el Informe de Avances Sociales del BID, que se enfoca en la exclusin social. El informe Los de afuera? hace hincapi en temas sobre la naturaleza interrelacionada y multidimensional de la exclusin social. El informe observa que la exclusin social es un proceso social, poltico y econmico con una dinmica ineficiente y disfuncional por el cual se les niega a las personas y los grupos el acceso a oportunidades y servicios de calidad para llevar adelante vidas productivas y salir de la pobreza. La investigacin sobre las oportunidades no ha estado confinada al mundo acadmico. En el ao 2005 el Ministerio de Finanzas de Chile incluy un anlisis sobre desigualdad de oportunidades en Chile, subrayando en su informe anual del Estado de la Hacienda Pblica que se trataba de un desafo para el futuro.** Aunque relativamente corto, se trata de un anlisis encomiable. Los temas incluyen consideraciones filosficas, los fundamentos histricos de la desigualdad de oportunidades que arrancan con el colonialismo, y contiene datos actualizados sobre un conjunto diverso de variables como el acceso a la educacin y la movilidad intergeneracional. El ministerio tambin gener una serie de notas cortas en su pgina web dirigidas a un pblico ms amplio, en un esfuerzo por llamar la atencin de los ciudadanos sobre este tema. * OPS, Exclusion in Health in Latin America and the Caribbean, Publicaciones Ocasionales OPS, 2004. ** Informe del Estado de la Hacienda Pblica 2005, Chile.
influenciarn el marco de la poltica econmica bajo la cual se definen las polticas pblicas. Y es esencial para comprender mejor la relacin entre desigualdad y crecimiento. El Informe de Desarrollo Mundial (2006): Equidad y Desarrollo del Banco Mundial defini la equidad como la combinacin de la igualdad de oportunidades evitando la privacin extrema de resultados. Esto es consistente con una visin del proceso de desarrollo en donde el objetivo social ltimo es la mxima expansin sostenible de oportunidades para el grupo menos aventajado, sujeto a una restriccin de no-pobreza (no-poverty constraint).14 El cambio del enfoque desde la desigualdad de resultados hacia la desigualdad de oportunidades pone en el centro del debate la necesidad de eliminar las injustas diferencias generadas por circunstancias por las que la persona no es responsable. El enfoque en la desigualdad de oportunidades aborda las disparidades que son percibidas como injustas, segn revela la reciente evidencia. Como se apunt en la introduccin de este captulo, el IDM sugiri que una de las principales razones por las que la equidad deba preocupar a los responsables de las polticas pblicas en los pases en desarrollo (y desarrollados) es que la desigualdad de oportunidades es percibida como intrnsecamente injusta, y la injusticia le molesta a la gente y puede conducir a conflictos sociales. La injusticia intrnseca refleja simplemente el hecho de que la gente rechaza la desigualdad de oportunidades, y prefiere vivir en una sociedad ms justa (ver Recuadro 1.4). El IDM hizo un listado de un nmero de manifestaciones relativas a esta preocupacin, desde la educacin religiosa hasta la importancia de la equidad en las instituciones judiciales, as como un aumento de la literatura sobre los fundamentos de las preferencias sociales por la justicia, en la psicologa y en la economa. Ahora existe evidencia experimental incontrovertible, por ejemplo, sobre el hecho de que las personas de una amplia gama de culturas y entornos geogrficos estn dispuestas a renunciar
a los aumentos reales de sus ingresos a cambio de tener la oportunidad de compensar directamente a otros que tuvieron un comportamiento justo y castigar a aquellos que consideran que tuvieron un comportamiento injusto. Si esa preferencia social es aprendida o adquirida socialmente (como una norma), o si en efecto es innato, es an tema de debate. Independientemente de si la preferencia
14 Ver Bourguignon, Ferreira y Walton (2007) y Roemer (2007) para un debate.
es adquirida o innata, ahora hay un amplio consenso en que la justicia le importa a la gente. Y si le importa a la gente, tambin le debera importar a los responsables de la poltica pblica. Estas preferencias sociales, entrelazadas con las percepciones sobre las fuentes de la desigualdad observada tienen un efecto en las actitudes de las personas en relacin a las polticas de redistribucin. Alesina y Ferrara (2005) muestran que aquellos que creen que el proceso de movilidad es justo y que la sociedad brinda igualdad de oportunidades a sus miembros, para que el esfuerzo y la capacidad determinen el xito socioeconmico, pueden no percibir favorablemente las polticas redistributivas. Pero aquellos que creen que el progreso social no es un juego justo, ya sea porque las conexiones sociales son esenciales o porque no todos tienen las mismas oportunidades para obtener educacin, apoyan ms las polticas redistributivas. Las diferencias de fuentes de ingresos que afectan las opiniones de las personas en relacin a la redistribucin son calculadas por Fong (2001) utilizando datos de Gallup Poll para Estados Unidos en 1998. Gaviria (2006), utilizando datos de Latinobarmetro, muestra que en Amrica Latina, aquellos que creen que las conexiones son esenciales para los logros sociales, que las oportuni-
Recuadro 1.4 Preferencias Sociales y el Ultimatum Game
Segn la hiptesis del propio-inters racional, el equilibrio de Nash de este juego es que A debera ofrecer $1 a B, y conservar $99. Debido a que $1 > $0, B debera aceptar esta oferta. En realidad, relativamente pocas ofertas son de menos de $30, y de hecho una proporcin considerable de stas son rechazadas. La oferta modal vara entre $31 y $60, dependiendo del contexto. Ntese que el comportamiento del primer jugador posiblemente es consistente con el propio-inters racional. Si la persona tiene algn motivo para pensar que el jugador B rechazar la oferta, podra ser perfectamente egosta y racional ofrecer, digamos, $40. Pero el comportamiento de aquellos que rechazan la oferta simplemente no es consistente con el propio-inters racional. La interpretacin dominante en la literatura especializada es que esto revela un gusto por la justicia notoriamente extendido. (Ver, Falk, Fehr y Fischbacher [2003] y Hoffman, McCabe y Smith [1996]).
Un ejemplo clsico son los resultados internacionales del Ultimatum Game, que no son coherentes con las predicciones de la teora de juego bajo el supuesto de las preferencias propiamente beneficiosas (tambin conocidas como la hiptesis del propio-inters racional). En un juego sencillo del Ultimatum Game, los jugadores A y B estn emparejados annimamente (por ejemplo por medio de pantallas de computadoras que no revelan la identidad del uno al otro), y se les indica que no volvern a interactuar nunca ms. El jugador A recibe una cierta suma de dinero (digamos $100), y se le indica que le debe ofrecer al jugador B una parte de los $100. El jugador B debe entonces aceptar o rechazar la oferta. Si la oferta es aceptada, se implementa realmente, y ambos jugadores conservan sus partes asignadas. Si B rechaza la oferta, ambos jugadores obtienen cero. El jugador B tambin conoce las reglas.
dades no son las mismas para todos y que trabajar duro no es suficiente para tener xito econmicamente, apoyan las polticas redistributivas. Enfocndonos ahora en una segunda razn que explique por qu la desigualdad de oportunidades es un problema, el Informe de Desarrollo Mundial 2006 sostiene que la desigualdad en algunas circunstancias particulares (notablemente pero no exclusivamente una riqueza heredada) podran conducir a una inadecuada asignacin ex-post de recursos. Como un ejemplo, es improbable que los nios ms capaces obtengan las mejores oportunidades educativas. En cambio, es probable que la riqueza relativa restringa sus posibilidades educativas, con nios de entornos ms ricos adquiriendo un acceso desproporcionado a las mejores escuelas. Esto no solamente es injusto, sino tambin podra conducir a un nivel menor de agregado de capital humano que las asignaciones alternativas. De modo similar, si los comerciantes pobres no tienen acceso a crditos, o acceso solamente con altas tasas de inters, independientemente de los retornos esperados, entonces esto implica una asignacin de capital financiero segn la cual los proyectos con tasas de retorno bajas (controladas por riesgo) reciben financiamiento mientras que otros proyectos potencialmente mejores no. Finalmente, las nociones de desigualdad y de oportunidad estn abiertas a muchas interpretaciones diferentes, y los debates en torno a su significado preciso, a las implicaciones legales y en las polticas, pueden resultar acalorados y controversiales. Para algunos, las oportunidades bsicas aqu expuestas sern consideradas como derechos fundamentales. De hecho, pases como Mxico han plasmado en su Constitucin el derecho a la educacin y otros servicios. Diversos pases incorporan el acceso a servicios especficos como derechos constitucionales individuales, aunque las polticas especficas sobre cmo dichos servicios tienen que traducirse en suministros efectivamente dados, son vagas. Se puede encontrar en el Recuadro 1.5 un debate ms amplio sobre la pers70 . Desigualdad de Oportunidades
pectiva de derechos. 1.4 Qu significa para las polticas pblicas medir la desigualdad de oportunidades? Las herramientas analticas descritas en este informe estn destinadas a ayudar a medir la desigualdad de oportunidades en diferentes pases en el tiempo. Disponer de medi-
Recuadro 1.5: Ms all de las mediciones: la perspectiva de los derechos
Los derechos en s mismos sin embargo son conceptos complejos tambin: los estudiosos han discutido la naturaleza de los derechos durante siglos. Muchos optan por introducir una dicotoma en los derechos: Tengo derecho a X significa que alguna otra persona tiene la obligacin de proveerme ese X, o de no impedirme acceder a X. El primero es un derecho positivo y el segundo un derecho negativo. Esta simple dicotoma da cuenta mucho del debate poltico y social actual sobre qu debera ser considerado un derecho y en qu sentido. Una visin negativa sostendra que nadie le puede negar a un nio el acceso a la educacin, mientras que una visin positiva argumentara que alguien (habitualmente el Estado) tiene la responsabilidad de proveerle a ese nio acceso a la educacin. Una consideracin adicional es, qu tan bueno es un derecho si no hay formas de compensacin? En un contexto de extendida corrupcin entre los jueces, los costos prohibitivos de las asesoras legales para los pobres y la falta de conocimientos bsicos acerca de los derechos, algunos han cuestionado lo que significa derechos para la gente en todo el mundo. Los derechos legales, que estn incluidos en los marcos legislativos nacionales y soportados por el poder gubernamental, no son ms que una categora de los derechos en el discurso pblico. El concepto de derechos humanos por ejemplo, como est articulado en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos (DUDH) y adoptados por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1948 fue utilizado principalmente para promover un conjunto de condiciones sociales percibidas como fundamentales para el bienestar humano y la dignidad. Sin embargo, no siempre se pueden hacer cumplir, su poder est en la persuasin y la vergenza, no en los tribunales o la polica. De modo que si un nio tiene derecho a la educacin, la pregunta que sigue es qu tipo de derecho? Y qu significa realmente conferirle un estatus de derecho a esta oportunidad bsica, en la vida cotidiana de un determinado pas? Los recientes esfuerzos para desarrollar enfoques innovadores para integrar en las polticas sociales una perspectiva basada en los derechos a travs de garantas sociales en Chile reafirma la constante voluntad de las sociedades por definir un marco socialmente aceptable para reducir la pobreza y mejorar el bienestar. El Rgimen de Garantas Explcitas de Salud de Chile (RGES) introducido entre 2003 y 2005 garantiza la provisin universal de servicios de salud para un listado de problemas prioritarios de salud, al mismo tiempo que se definen tiempos mximos de espera y nmeros totales de aos que una familia puede estar recibiendo dichos servicios. El RGES utiliza una gama de herramientas para asegurar las garantas sociales: un marco legal slido, mecanismos de compensacin y de obligatoriedad (tambin existen perodos mximos de espera para los dictmenes sobre derechos), campaas de publicidad masivas y sistemas de monitoreo que permitan el mejoramiento constante de los servicios. Algo importante que hay que subrayar aqu es el papel central que tuvo el debate pblico para establecer el consenso social en torno a esta iniciativa. A partir de all, otro concepto fuertemente ligado tanto con las oportunidades como con los derechos, es el de justicia. El sistema legal de un pas y los derechos que protege despiertan en el sentir social lo que es socialmente justo. Las nociones de justicia van desde lo relativamente abstracto hasta principios claramente comunicados a travs de las instituciones.
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ciones adecuadas es el primer paso para poder utilizar el concepto en las polticas pblicas, permitindole a los responsables de las polticas pblicas observar los avances de un pas en particular a lo largo del tiempo en cuanto a la equidad de ciertas oportunidades relacionadas con determinadas circunstancias, y tambin comparar experiencias de diferentes polticas pblicas entre los pases, para tener una mejor perspectiva y aprender las lecciones que pueden aplicarse en otros sitios. En este libro no exploramos las polticas especficas que los pases deberan tomar para mejorar las oportunidades para todos sus ciudadanos, en cambio, se enfoca en contribuir a medir mejor la desigualdad de oportunidades. En la medida que el acceso desigual a los servicios sociales y que la desigualdad de oportunidades para recibir sus beneficios estn sistemticamente relacionadas con factores exgenos (como el gnero, la etnicidad, el lugar de origen o el entorno familiar), son claramente parte constitutiva de la desigualdad de oportunidades. Esto es particularmente cierto en relacin a los nios, ya que los recursos familiares, las caractersticas familiares, dnde nacieron y sus caractersticas particulares son seguramente exgenos. Pocos pondran en duda la inequidad del acceso desigual de los nios y la oportunidad de beneficiarse plenamente de los servicios sociales por causa de cualquiera de estos factores. El ndice de Oportunidades Humanas puede dar seguimiento a los avances de un pas en la provisin de las oportunidades bsicas a todos los nios, y tambin si las oportunidades existentes estn siendo asignadas siguiendo un principio de igualdad de oportunidades. Como tal, el ndice ofrece luces para identificar qu oportunidades bsicas especficas requieren ms atencin, ya sea en cuanto a una distribucin no equitativa o a niveles absolutos bajos. Tambin ayuda a identificar a los segmentos ms desaventajados de la poblacin, y a determinar dnde deben las polticas poner mayor nfasis, en funcin de las limitaciones financieras, administrativas y tecnolgicas que pueda haber. Tanto para ampliar la cobertura como para promover la igualdad de oportunidades bsicas para los nios, las polticas pblicas deberan estar orientadas a canalizar las inversiones marginales de manera a aumentar las oportunidades bsicas para los grupos ms desaventajados, ayudando a igualar el acceso a la educacin, agua potable, saneamiento y electricidad. Esto, a su vez, implica cambiar el patrn de los recursos que invierte la sociedad, de manera que los grupos desaventajados reciban proporcionalmente ms . Si consideramos las tecnologas actuales y los recursos, la mayora de los
pases de Amrica Latina estn hoy en la capacidad real de hacer del acceso universal a las oportunidades bsicas, por lo menos las consideradas aqu, una meta de sus polticas en el futuro cercano. En Amrica Latina, el gasto social aument notablemente en el ltimo perodo; segn los datos de la CEPAL, entre 1990 y 2003, subi de 9.6 a 12.8 por ciento del PIB, consistente con el aumento de 45 por ciento en el gasto per cpita. El gasto general, sin embargo, no es grande si se compara con los estndares internacionales, y tampoco lo son los ingresos fiscales generales. Pero cambiar el patrn de la distribucin del gasto pblico es un desafo pendiente. Los desafos de las polticas que enfrentan los pases son complejos cuando el objetivo de mejorar las oportunidades a aquellos que son menos privilegiados se contraponen a los altos costos marginales de proveer oportunidades a aquellos sub-grupos de la poblacin.15 Por ejemplo, los gastos de educacin en Amrica Latina por lo general revelan que los recursos pblicos por alumno son ms elevados en las reas ms ricas, reforzando an ms el patrn desigual que surge en los gastos en efectivo de la familia. Romper el ciclo de la persistencia intergeneracional de la desigualdad requiere modificar los patrones de gastos, y para ello modificar las barreras institucionales. Un proceso de desarrollo que uniformiza las oportunidades implica dedicar ms recursos a proveer oportunidades a los grupos desaventajados. Sin embargo hay que dar un salto desde la construccin terica a la aplicacin prctica de la poltica. Cambiar los gastos y los patrones de inversin es un proceso econmico y poltico y tambin tiene desafos en cuanto a la implementacin. Por ejemplo, puede resultar menos costoso incrementar la igualdad de oportunidades cuando la poblacin est geogrficamente concentrada que cuando est dispersa. En ese caso, la focalizacin a nivel comunitario puede tener un impacto diferente al nivelar las oportunidades que al enfocar el nivel individual, pero los costos pueden tambin ser diferentes. Slo un proceso en el que las nuevas oportunidades estn distribuidas a las personas de la poblacin desaventajada sera justo. las polticas para escoger entre las opciones de expansin que sean tecnolgicamente, econmicamente y administrativamente factibles y que le permitan a un pas proveer la mayor cantidad de oportunidades de la manera ms justa.
15 Es probable que las dinmicas reales de la interrelacin entre cobertura e igualdad de oportunidades est determinada por el precio relativo de brindar acceso a diferentes grupos de la poblacin.
Los principios y las herramientas de medicin presentados aqu pueden servir de gua a
La segunda parte del libro, que utiliza un enfoque de arriba hacia abajo para descomponer el ingreso observado de los adultos en un componente generado por las circunstancias exgenas al individuo y en un componente residual generado por el esfuerzo, las decisiones y la suerte, produce dos tipos diferentes de resultado, y esto puede ser til para los responsables de las polticas pblicas. El primero, por supuesto, es simplemente una medida (de cota inferior) del grado de desigualdad de oportunidades econmicas en una sociedad. No es una medicin perfecta, ya que provee una evaluacin de la desigualdad asociada con un conjunto de slo seis circunstancias observadas. Pero es informativa, y puede ser presentada ya sea como un indicador del nivel de desigualdad de oportunidades, o como una medida de la proporcin de oportunidades de la desigualdad general. Ambos nmeros son analizados para los siete pases de los que hay datos relevantes y disponibles. Si se calcula de manera sistemtica en el tiempo, estos indicadores pueden brindar a los gobiernos y a otros actores sociales un diagnstico til de cmo est evolucionando la distribucin de las oportunidades en su pas. Cambiar el enfoque desde la desigualdad de ingresos a la desigualdad de oportunidades es crtico para los responsables de las polticas pblicas y los profesionales del desarrollo en Amrica Latina. Una mejor comprensin de la importancia de la desigualdad de oportunidades en la determinacin de la desigualdad de resultados puede cambiar actitudes respecto a la redistribucin. A la gente no le gusta y considera injusta la desigualdad que est asociada con las diferencias en las circunstancias, y podra argumentar que deberan ser compensadas por la sociedad. Al subrayar el componente de la desigualdad atribuible a las circunstancias, este tipo de anlisis puede ayudar a construir un consenso poltico y social sobre la necesidad y los mejores medios para enfrentar la desigualdad de oportunidades. As, enfocar la desigualdad de oportunidades antes que la desigualdad del ingreso podra tener un mayor impacto en mejorar el desempeo
econmico. Medir la desigualdad de oportunidades permite que las medidas de polticas se enfoquen ms precisamente en el componente de desigualdad de resultados causados por factores que estn fuera del control individual, al mismo tiempo que no impactan las diferencias generadas por las preferencias individuales y el esfuerzo, que generalmente son percibidos como justos. Las herramientas presentadas en los prximos captulos
pueden ayudar a promover un consenso sobre la necesidad de focalizar el debate poltico urgentemente en cmo incrementar la equidad, identificar especficamente la poblacin ms necesitada, y servir como una gua sobre el tipo de polticas que se requieren para proveer efectivamente las mismas oportunidades para todos.
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NDICE DE OPORTUNIDADES HUMANAS PARA LOS NIOS
CAPTULO 2 NDICE DE OPORTUNIDADES HUMANAS PARA LOS NIOS
Un proceso de desarrollo justo debera buscar igualar las oportunidades en todas las etapas de la vida de una persona, apuntando a nivelar el terreno para todos los ciudadanos. Un componente de desigualdad de oportunidades es el acceso desigual de los nios a las oportunidades bsicas necesarias para tener un comienzo justo en la vida. Mientras no todos los nios de un pas tengan acceso a la educacin, a la salud, a la nutricin, y a los servicios bsicos, y que ese acceso est relacionado a las circunstancias por las cuales el nio el nio no tiene responsabilidad alguna, como el gnero, la etnicidad, o el entorno familiar, la desigualdad de oportunidades prevalecer en dicho pas. Una meta socioeconmica de las polticas sera reducir esa correlacin los ms posible y brindar un terreno de juego nivelado para todos los nios. Enfocarse en reducir la desigualdad de oportunidades es pues un derrotero til para las polticas, pero un paso
80 . ndice de Oportunidades Humanas para los Nios
primordial es tener una manera adecuada de medir esa desigualdad.
Este captulo est destinado a medir la desigualdad de oportunidades desarrollando un ndice de Oportunidades Humanas, un indicador compuesto que combine dos elementos (i) el nivel de cobertura de oportunidades bsicas necesarias para el desarrollo humano, como la educacin primaria, agua y saneamiento, y electricidad; y (ii) el grado en que la distribucin de dichas oportunidades est condicionada por las circunstancias exgenas a los nios, como el gnero, los ingresos o las caractersticas de los hogares. Este nuevo ndice evala la importancia de la mejora en el acceso general a las oportunidades bsicas y garantizar su asignacin justa, y puede servir como una herramienta para ayudar a orientar las polticas pblicas que busquen igualar las oportunidades.
El ndice de Oportunidades Humanas se calcula para un conjunto de oportunidades relacionadas a la educacin (estudios de 6to grado finalizado a tiempo y asistencia escolar para nios entre 10 y 14 aos de edad) y vivienda (acceso a agua potable, saneamiento y electricidad), y luego resumido en un solo ndice general. Aplicado a resultados diferenciados, combina ambos elementos cobertura p y desigualdad de oportunidades (D) en un solo clculo en el que la cobertura de una oportunidad bsica est ajustada en funcin de cun desigualmente est distribuida.1 El nivel de oportunidad medido por este ndice puede ser interpretado como el nmero de oportunidades existentes en una sociedad dada, que fueron asignadas en base al principio de igualdad de oportunidades. Una etapa fundamental para estimar cmo las oportunidades bsicas estn distribuidas es desarrollar una medida de la desigualdad de oportunidades, el ndice D. ste mide las tasas dismiles de acceso a una determinada oportunidad bsica en grupos de nios definidos por caractersticas de circunstancia (especficamente, el rea de residencia de los nios, el gnero, el nivel educativo de los padres, el ingreso familiar per cpita, el nmero de hermanos, y la presencia de los dos padres en el hogar) comparado con la tasa general de acceso al mismo servicio para el conjunto de la poblacin de nios. El ndice D va de 0 a 100, en trminos porcentuales, y en una situacin de igualdad de oportunidad perfecta, D ser cero. El ndice D tiene una interesante interpretacin como la fraccin de oportunidades disponibles que deben ser reasignadas desde nios que pertenecen a grupos en mejores condiciones a nios que estn en grupos en peores
condiciones, para restaurar la igualdad de oportunidad. El ndice de Oportunidades Humanas utiliza datos de 33 encuestas de hogares representativas a nivel de pas, de 19 pases de Amrica Latina y el Caribe, cubriendo un perodo de aproximadamente una dcada (1995-2005). Juntas, las encuestas representan cerca de 200 millones de nios entre 0 y 16 aos de edad en esta regin. Los resultados muestran notables mejoras de oportunidades en la mayora de los pases de esta regin, tanto porque hubo mejoras en la cobertura como a una asignacin ms justa de las oportunidades. An as, los pases no han mejorado de manera pareja en todas las oportunidades bsicas y en muchos casos estn lejos de brindar acceso universal.
1 Matemticamente, el ndice de Oportunidades Humanas, O, estar dado por O =
p * (1 D)
Este captulo procede de la siguiente manera. La siguiente seccin discute en ms detalle lo que motiv escoger las oportunidades bsicas seleccionadas y las variables de circunstancia, as como tambin la fuente de datos utilizada para los clculos. La seccin siguiente presenta los resultados del primer componente del ndice de Oportunidades Humanas, los niveles de cobertura total para cada oportunidad en los pases analizados. La metodologa para el segundo componente del ndice de Oportunidades Humanas, la igualdad distributiva de las oportunidades bsicas para los nios el ndice D y los clculos nacionales estn presentados en la tercera seccin. La seccin cuatro brinda el marco analtico para el ndice de Oportunidades Humanas, y reporta los resultados empricos de 19 pases de Amrica Latina y el Caribe. La quinta seccin concluye resumiendo los hallazgos. 2.1. Oportunidades Bsicas para los Nios Las oportunidades bsicas son servicios primordiales para el desarrollo de los nios. Son exgenos para los nios, ellos son receptores pasivos y las sociedades ven la provisin universal de estos como un objetivo social vlido. Los ejemplos incluyen el acceso a la educacin primaria, la educacin infantil temprana, vacunaciones, niveles nutricionales mnimos, saneamiento, agua, electricidad y partida de nacimiento u otro documento de identidad. Las oportunidades bsicas son exgenas desde el punto de vista del nio en tanto su acceso no es controlado por ste, sino por su familia o por la sociedad. La provisin universal de las oportunidades bsicas
es una meta vlida y realista, ya que son alcanzables dada la tecnologa disponible; y si no es alcanzable hoy, para un determinado pas, podra serlo en el futuro con polticas efectivas. An cuando las diferentes sociedades podran tener diferentes estndares en cuanto al conjunto de necesidades bsicas, al menos en el caso particular de los nios, la mayora de las sociedades concuerdan en un conjunto de oportunidades bsicas, al menos a nivel de intenciones. Este captulo se enfoca en la desigualdad y la cobertura de las oportunidades bsicas para los nios por tres motivos principales: Primero, desde un punto de vista emprico, las oportunidades pueden ser operativizadas midiendo el acceso de los nios a los bienes y servicios bsicos que son primordiales para el pleno desarrollo de un nio. Para los nios, el acceso define la oportunidad,
en la medida que no se puede esperar de los nios (no as los adultos) que realicen los esfuerzos que se requieren para acceder por ellos mismos a estos bienes bsicos. Segundo, desde el punto de vista de las polticas pblicas, la evidencia indica que las intervenciones tempranas en el ciclo de vida de una persona para igualar las oportunidades tienen una relacin costo-efectividad significativamente mayor y ms exitosa que cuando se hacen intervenciones ms tarde en la vida. Tercero, enfocarse en los nios clarifica el mensaje que identifica socialmente la desigualdad de oportunidades como injusta, y ayuda a poner la nivelacin de las oportunidades en el centro del debate de las polticas. Como lo apunta el Informe de Desarrollo Mundial 2006, en el da de su nacimiento los nios no pueden ser considerados responsables por sus circunstancias familiares, a pesar del hecho de que dichas circunstancias como la raza, el gnero, los ingresos y la educacin de sus padres, o la ubicacin urbano/rural de su residencia representarn diferencias importantes en las vidas que lleven. Los oportunidades bsicas son aquellas consideradas esenciales para que los nios de hoy tengan como adultos el potencial para alcanzar mejor los resultados de sus preferencias. Una amplia gama de oportunidades bsicas son relevantes para las polticas y primordiales para el desarrollo futuro de los nios. Este captulo se enfoca en las oportunidades bsicas relacionadas a la educacin y las condiciones de vivienda. Fuera de su importancia intrnseca, datos de las encuestas de hogares permiten hacer comparaciones en el tiempo y entre un amplio nmero de pases.2
En el caso de la educacin, la conclusin del sexto grado a tiempo se utiliza como una proxy para la oportunidad de un nio en relacin a la educacin bsica. La calidad de la educacin bsica puede ser considerada justamente como un indicador que las escuelas primarias tienen la calidad suficiente para brindar la instruccin diferenciada que se requiere para que todos los nios logren concluir a tiempo los seis primeros aos de su escolaridad, evitando las repeticiones de grado o deserciones. En un mundo de igualdad de oportunidades todos los nios, cualquiera sean sus circunstancias, deberan tener acceso a una educacin bsica de calidad. En la prctica esta variable se mide computando la probabilidad de haber concluido el sexto grado a tiempo entre nios de 12 a
2 Muchas oportunidades bsicas que podran ser de inters, como por ejemplo la educacin pre-escolar o la obtencin del certificado de nacimiento, no fueron incorporados en el anlisis por la escasez de informacin en varios pases.
16 aos de edad.3 Algunos sistemas educativos, como el de Jamaica, practican la promocin automtica en primaria, mientras que otros no lo hacen, y esto podra provocar dificultades comparativas. Este estudio tambin utiliza la asistencia a la escuela entre los 10 y los 14 aos. Esta variable mide la tasa bruta de asistencia (es decir, asistencia a la escuela independientemente del grado) para los nios entre las edades de 10 y 14 aos. As, esto incluye a los nios en la parte alta del ciclo de primaria o en la parte baja del ciclo de secundaria (dependiendo del sistema del pas). El acceso de un nio a condiciones adecuadas de vivienda es un elemento primordial para tener la oportunidad de acceder a una vida sana. Se seleccionaron tres condiciones para este estudio: acceso al agua, al saneamiento y a la electricidad. Diversos estudios encontraron una fuerte y negativa relacin entre las tasas de mortalidad infantil y la mejora de la provisin del agua y de las instalaciones de saneamiento (ver Abou-ali Hala 2003, Galiani y otros, 2005, Fuentes y otros 2006, Rutstein 2000, por citar algunos). El agua, el saneamiento y la higiene de calidad son los nicos medios para reducir la incidencia de la diarrea y sus problemticas consecuencias relacionadas de largo plazo, incluyendo que los nios tengan ms probabilidades de resultar seriamente afectados por la desnutricin y las infecciones oportunistas (como la neumona), y tener atrasos en su desarrollo fsico y mental por el resto de sus vidas (UNICEF, 2006). La OMS estima que aproximadamente 1.4 millones de nios menores de cinco aos mueren cada ao, la mayora en pases en desarrollo, por enfermedades diarreicas atribuidas al consumo de agua no potable, y saneamiento e higiene inadecuados (OMS 2004:1). El agua y el
saneamiento son considerados como las principales palancas de la salud pblica y deberan ser considerados una oportunidad bsica para todos los nios. Disponer de electricidad tambin es una oportunidad bsica para los nios. La electricidad mejora la calidad de la vida en relacin a las fuentes alternativas de energa para el alumbrado, la cocina y la calefaccin, como el querosn y la lea. La provisin de
3 Esta probabilidad fue computada por un modelo logstico condicionado por la edad y otras variables de control. Para un tratamiento formal ver Barros, Molinas y Saavedra (2008). Un sistema normal de educacin formal en Amrica Latina comienza a los seis aos, y tiene cerca de seis aos de escuela primaria y seis aos de escuela secundaria. La mayora de los pases toman diferentes direcciones a partir de esta referencia general. Concluir el sexto grado significa haber completado seis aos de educacin a tiempo en el primer ciclo bsico del pas. En diez pases de la regin, esto implica terminar la escuela primaria. Pero es menos que el ciclo primario en otros pases y ms en el caso de Colombia. En la mayora de los pases, la educacin bsica comienza oficialmente a la edad de 6 aos (excepto en Brasil, Guatemala y Nicaragua, en donde comienza a los siete), de modo que a los 13 aos, los alumnos que han logrado permanecer dentro del sistema sin repeticiones o interrupciones, deberan haber completado seis aos de educacin bsica.
electricidad a los hogares permite tener mejores condiciones para estudiar en las noches, evitar las muertes provocadas por la contaminacin de la biomasa que generan las cocinas de interior (particularmente entre los nios y las madres), para acceder a las informaciones y a programas de la radio y la televisin, y al Internet, para liberar el tiempo que los padres invierten en las tareas domsticas y que potencialmente podran invertir en mejorar la crianza de sus hijos, y para aumentar la seguridad del hogar y de la comunidad. Los estudios han documentado que los nios invierten ms tiempo estudiando una vez que se provee la electricidad a sus hogares (Gustavsson 2007), y tambin permite el acceso a las tcnicas modernas de la educacin por computadoras, como en el Per rural (Bajak 2007).4 Reemplazar las lmparas de querosn con la electricidad tambin ha demostrado reducir la irritacin de los ojos, la tos, y los problemas nasales, y reducir significativamente la cantidad de nios que mueren cada ao envenenndose accidentalmente con querosn (Kaufman y otros, 2000). La electricidad tambin ayuda a aliviar la carga de trabajo domstico, ya que por ejemplo las mujeres en las reas rurales invierten el equivalente de dos das de trabajo semanales en la recoleccin de lea (Budlender y otros 2001). En el caso del agua, el saneamiento y la electricidad, todos los nios entre 0 y 16 aos estn incluidos en el clculo. El indicador para cada una de estas oportunidades bsicas consiste en el porcentaje de nios entre 0 y 16 aos que viven en una casa con acceso a servicios pblicos. Cada servicio se considera separadamente y se utilizan criterios sencillos para identificar en las encuestas el acceso de un hogar a cada oportunidad. ubicacin de la fuente de agua y el sistema que se utiliza para su distribucin. Esta variable tiene el valor 1 si el hogar tiene acceso a agua dentro de la vivienda o dentro de la propiedad, a travs de la red de distribucin pblica.5 Para registrar el acceso a
4 La evidencia anecdtica indica un caso de gran impacto potencial sobre la calidad de la educacin entre los nios pobres y rurales de Arahuay (Per), desde que las computadoras porttiles del proyecto One Laptop per Child llegaron a la escuela local (Bajak 2007). Sin electricidad en el pueblo el proyecto no hubiese sido viable. Las computadoras porttiles de menos de US$200 estn especialmente diseadas para educar a nios de entre 6 y 16 aos, para adaptarse al idioma y las costumbres locales, y estn dotadas de libros sin derechos de autor, y permiten que los nios dominen el Internet. Per compr ms de 270,000 de estas computadoras porttiles y Uruguay orden 100,000. 5 Esto no incluye pozo pblico, piln, puesto pblico, pluma, llave pblica, camin cisterna, lluvia, ro, estanque, etc. La nica excepcin es Venezuela, para la que hemos aceptado el pozo pblico como un sistema pblico mejorado de agua. Esto tiene una razn. En todas las encuestas desde 1995 en adelante, el acceso general al sistema pblico de distribucin de agua era prcticamente universal (entre 90% y 93%) y el pozo pblico casi 0%. Pero para la Encuesta de Hogares Por Muestreo de 2005 los datos son completamente diferentes. La red pblica de distribucin representa slo 73% y los pozos pblicos 17%. Los datos de 2006 tambin confirman
La mayora de las encuestas en la regin no preguntan por agua potable, sino por la
saneamiento, la variable es igual a 1 cuando la casa est conectada a un sistema pblico de alcantarillado o a un pozo sptico.6 En el caso de la electricidad, la variable es igual a 1 si el hogar tiene acceso a electricidad por medio de cualquier fuente. El acceso que se registra a oportunidades bsicas puede esconder diferencias sustanciales en cuanto a la calidad del servicio. Por ejemplo, tener acceso a la electricidad no implica disponer de sta las 24 horas del da o recibir un voltaje adecuado. Los cortes frecuentes y las disminuciones del voltaje pueden limitar los beneficios que brinda la electricidad a una familia, desde la conservacin de alimentos en refrigeradoras hasta las horas nocturnas disponibles para estudiar. Salvedades similares pueden hacerse en relacin a la conclusin a tiempo de la educacin primaria y el acceso a agua y saneamiento. Las limitaciones del acceso y la comparabilidad de los datos dificultan evaluar la calidad de las oportunidades bsicas. En esta fase, por propsitos comparativos, el anlisis est limitado a indicadores que midan cantidad y no calidad. Anlisis especficos para pases deberan incorporar el factor calidad, en la medida que la calidad de los servicios es un rea crtica por mejorar en todos los pases. Asimismo, debido a que existen grandes desigualdades en la calidad de servicios para distintos grupos de la poblacin. Las circunstancias de un nio estn definidas por variables comunes a todas las encuestas: (i) gnero,7 (ii) rea de residencia del nio (urbana o rural), (iii) el nmero de aos de escolaridad del jefe de hogar, (iv) el ingreso familiar per cpita, (v) si el hogar es monoparental o no, y (vi) la cantidad de hermanos y hermanas entre 0 y 16 aos de edad.
Estas seis circunstancias definidas se utilizan para el anlisis del acceso a la educacin, al agua, el saneamiento y la electricidad. La raza y la etnicidad son extremadamente relevantes para analizar el acceso a bienes y servicios bsicos, como lo sera la ubicacin definida en un sentido ms detallado (es decir municipalidad, localidad, e incluso el vecindario). Sin embargo, estas variables no estn presentadas en las encuestas nacionalmente representativas de los 19 pases de la regin de Amrica Latina, y por lo tanto no son consideradas aqu.
que la distribucin de la red pblica representa ms de 90% de la poblacin general pero para esa encuesta no es posible distiguir las observaciones urbanas de las rurales. 6 Nuestra definicin de servicio de saneamiento es ms estricta que de otras fuentes. Por ejemplo, el programa de la Organizacin Mundial de la Salud y UNICEF Programa Conjunto de Monitoreo de la Oferta de Agua y Saneamiento considera diferentes tipos de letrinas como servicio higinico mejorado, pero estos estn excluidos de nuestra definicin. 7 En el caso de la educacin el gnero se refiere al gnero del nio o de la nia; sin embargo, para el agua el gnero se refiere al gnero del jefe del hogar.
Tabla 2.1: Pases, encuestas y aos
Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Repblica Dominicana Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Uruguay Venezuela
Encuesta Encuesta de Impacto Social de la Crisis en Argentina Encuesta Continua de Hogares Pesquisa Nacional por Amostra de Domicilios Encuesta de Caracterizacin Socioeconmica Nacional Encuesta de Calidad de Vida Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples Encuesta Nacional de Fuerza de Trabajo Encuesta de Condiciones de Vida Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples Encuesta Nacional sobre Condiciones de Vida Encuesta Permanente de Hogares de Propsitos Mltiples Jamaica Survey of Living Conditions Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares Encuesta Nacional de Hogares sobre Medicin de Nivel de Vida Encuesta de Niveles de Vida Encuesta Permanente de Hogares Encuesta Nacional de Hogares Encuesta Nacional de Hogares Ampliada Encuesta de Hogares por Muestreo
Ao de la Encuesta
Ao de la Encuesta 2002 2005
1995 1996 1997 1994 1996 1995 1998 2000 1997 1996 1996 1998 1997 1999 1998
2005 2006 2003 2004 2006 2006 2005 2006 2005 87 . ndice de Oportunidades Humanas para los Nios 2002 2006 2005 2003 2005 2006 2006
1995
2005
Fuente: El Banco Mundial y la Universidad Nacional de La Plata (CEDLAS) base de datos socioeconmicos para Amrica Latina y el Caribe.
Los clculos en este captulo utilizan los datos de 33 encuestas de hogares nacionalmente representativas de 19 pases de Amrica Latina y el Caribe, cubriendo un perodo de aproximadamente una dcada (1995 2005). El criterio fue elegir dos encuestas comparables lo ms prximas que se pudiera al ao 1995 y 2005. En total las encuestas representan a cerca de 200 millones de nios de 0 a 16 aos de 19 pases de Amrica Latina y el Caribe.8 2.2. Cobertura de las Oportunidades Bsicas Esta seccin presenta el primer componente del ndice de oportunidades humanas: la cobertura de las oportunidades bsicas. Detalla informacin de cinco oportunidades bsicas para 19 pases de Amrica Latina y el Caribe en estudio, sin referencia a qu tan justa es la distribucin de estas oportunidades, lo cual se aborda en la prxima seccin. En cuanto a la educacin, Amrica Latina registr un aumento en el acceso general tanto a sexto grado a tiempo como en la asistencia escolar (Tabla 2.2). En el ao 2005, un promedio de 68 por ciento de nios de 13 aos de todos los pases analizados haba completado el sexto grado a tiempo, ms alto que en 1995 (57 por ciento), y 93 por ciento de los nios entre 10 y 14 aos estaban asistiendo a la escuela, comparado con 89 por ciento en 1995.9 La probabilidad promedio de terminar el sexto grado a tiempo registr notables avances
en varios pases de la regin, incluyendo Brasil, Colombia, El Salvador, Paraguay y Per, la que se increment anualmente en 2 puntos porcentuales o ms en una dcada. Estos pases tenan puntos de partida muy bajos para este indicador, y sus esfuerzos los han puesto ms cerca de los que llevan la delantera en la regin. Sin embargo, persisten importantes diferencias entre los pases, en algunos menos de 60 por ciento de sus
8 Argentina no dispone de una muestra nacionalmente representativa que incluya las reas rurales, siendo la nica encuesta representativa a nivel nacional disponible una especial que condujo el Banco Mundial para evaluar los efectos de la crisis econmica de 2002. Debido a que las cifras nacionales y las que son estrictamente urbanas no son realmente comparables, este estudio presenta para Argentina los resultados de la encuesta de 2002. Sin embargo, las estimaciones nacionales de 2002 brindan resultados notablemente similares a los de la encuesta de las reas urbanas, de 2003. En la medida que el ao 2002 fue un ao atpico en Argentina, los resultados deben interpretarse con extremas precauciones. 9 Los promedios para el perodo final no incluyen a Argentina y Uruguay, de tal manera que los promedios para cada perodo puedan ser comparados. Asimismo, es importante mencionar que para algunos indicadores los promedios evaluados en el perodo final no incluyen Bolivia, Honduras y Repblica Dominicana debido a la escasez de informacin especfica en las encuestas o por problemas de comparabilidad entre encuestas.
Tabla 2.2: Cobertura de las oportunidades bsicas en educacin
Sexto grado a tiempo Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Repblica Dominicana Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Uruguay Venezuela Promedio Circa 1995 (porcentaje) 24 78 63 64 54 69 37 25 43 89 75 33 75 53 61 69 57 Circa 2005 (porcentaje) 85 78 47 83 76 72 66 81 51 33 54 88 88 44 77 66 79 81 78 68 Cambio anual 2.3 0.5 2.2 0.8 1.2 1.1 2.0 1.5 1.3 -0.2 1.3 1.6 0.3 2.3 2.2 0.9 1.3
Asistencia escolar (1014 aos de edad) Circa 1995 (porcentaje) 90 98 89 89 96 84 85 79 78 96 89 81 92 93 94 94 89 Circa 2005 (porcentaje) 96 95 97 99 91 94 97 89 90 81 84 95 95 88 94 92 96 97 96 93 Cambio anual 0.7 0.1 0.3 0.5 0.1 0.4 0.7 0.3 0.8 89 . ndice de Oportunidades Humanas para los Nios -0.2 0.6 0.9 0.3 -0.1 0.2 0.2 0.4
Fuente: compilacin de los autores en base a datos de la Tabla 2.1. Nota: --- = No disponible.
nios con el sexto grado terminado a tiempo (Brasil, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua) comparado con ms del 80 por ciento en otros pases (Argentina, Chile, Ecuador, Jamaica, Mxico y Uruguay). En cuanto a la asistencia escolar entre los 10 y los 14 aos de edad, las mejoras son menos significativas (slo 0.4 puntos porcentuales de crecimiento por ao en la ltima dcada), porque la regin alcanz a mediados de los 90 un nivel que ya era alto. Sin embargo, la dispersin entre los pases (es decir, la diferencia entre la cobertura ms baja y la ms alta) apenas declin de veinte puntos porcentuales en 1995, a 18 puntos porcentuales en el 2005, lo cual sugiere que no est ocurriendo convergencia y algunos pases todava estn atrasados en este indicador. El crecimiento promedio anual del acceso a los servicios bsicos para los hogares fue de alrededor de 0.8 puntos porcentuales en agua, saneamiento y electricidad (Tabla 2.3). Estos pequeos incrementos no se deben a que la regin haya alcanzado altos niveles de cobertura. Por el contrario, la cobertura promedio en saneamiento es slo de 54 por ciento, en agua es 75 por ciento y en electricidad es 84 por ciento en 2005. Este promedio de pases esconde grandes diferencias. Por ejemplo, en Costa Rica, 98 por ciento de los nios viven en hogares con acceso a agua potable, cuando slo 55 por ciento de hogares en El Salvador tienen las mismas condiciones. Slo 21 por ciento de los nios que tienen entre 0 y 16 aos de edad en Nicaragua vivan en casas con saneamiento en el 2005, comparado con
92 por ciento en Costa Rica. La electricidad presenta el acceso ms uniforme en la regin, con varios pases que alcanzan acceso universal (Chile) o casi universal (Argentina, Costa Rica, Mxico y Venezuela), mientras que aquellos que tienen las tasas ms bajas todava dan cobertura al menos a dos tercios de la poblacin (Bolivia, Honduras, Nicaragua, Per). Estas tablas slo registran el acceso promedio a las oportunidades bsicas seleccionadas en cada pas. No indican si los nios de un determinado gnero o rea de residencia o estructura familiar tienen tasas diferentes de acceso. Tasas de acceso diferentes para nios de diferentes entornos de circunstancia significara que las tasas promedio esconden una importante desigualdad en el acceso a estas oportunidades bsicas. Estas diferencias deben ser identificadas y medidas de modo que las acciones correctivas puedan ser adoptadas. La seccin siguiente aborda esta tarea.
Tabla 2.3 Cobertura de oportunidades bsicas en condiciones de vivienda
Agua Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Repblica Dominicana Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Peru Uruguay Venezuela Promedio Circa 1995 (%) 90 91 80 84 61 48 62 63 80 52 84 41 53 92 70 Circa 2005 (%) 93 64 94 97 82 98 68 74 55 70 73 58 89 56 86 57 56 90 90 75 Cambio anual 0.4 0.6 0.3 1.4 1.1 1.1 1.3 -0.9 0.9 0.6 0.3 2.6 0.4 -0.2 0.7 Circa 1995 (%) 50 77 62 78 53 30 22 47 41 15 43 51 43 83 50
Saneamiento Circa 2005 (%) 82 32 60 91 64 92 58 62 29 34 34 46 55 21 44 57 61 81 86 54 Cambio anual 1.0 1.4 0.2 1.4 0.9 -0.2 2.0 -0.2 1.3 0.9 0.2 0.9 2.2 0.4 0.9 Circa 1995 (%) 89 96 91 95 87 75 66 57 77 94 60 69 88 63 99 80
Electricidad Circa 2005 (%) 99 68 95 100 93 99 93 94 84 75 60 86 99 65 73 94 69 98 99 84 Cambio anual 0.7 0.4 0.3 0.3 0.6 1.2 1.4 0.4 1.6 0.5 0.7 0.6 1.0 0.8 0.0 0.7 91 . ndice de Oportunidades Humanas para los Nios
Fuente: compilacin de los autores en base a datos de la Tabla 2.1. Nota: --- = No disponible.
2.3 Medir la desigualdad de las oportunidades bsicas para los nios10 Esta seccin aborda el segundo componente del ndice de Oportunidades Humanas: cmo estn distribuidas las oportunidades bsicas si un pas no ha alcanzado la universalidad. Las oportunidades bsicas son exgenas para los nios, aunque sean endgenas para la sociedad. El acceso a agua potable y a educacin bsica, por ejemplo, claramente no estn bajo el control del nio. En la medida que la falta de esfuerzos no puede justificar la falta de acceso de los nios a los bienes y servicios bsicos, ese acceso puede ser concebido como las oportunidades brindadas a los nios. Esto permite que los indicadores de oportunidades sean empricamente ms manejables. El anlisis emprico de la desigualdad en esas variables no tiene que preocuparse en deslindar la porcin relativa a la desigualdad en el acceso a oportunidades bsicas derivada de las circunstancias de la porcin relativa a algn tipo de decisin o esfuerzo.11 En el caso de los nios, la desigualdad medible del acceso a bienes y servicios bsicos relacionados con las circunstancias, como el gnero o la raza, es desigualdad de oportunidades. En un terreno de juego completamente nivelado las circunstancias no deberan jugar ningn papel en la distribucin de las oportunidades bsicas entre los nios. Como fue analizado en el captulo 1, la meta de la igualdad de oportunidades bsicas tiene dos componentes: (i) asegurar que la mayor cantidad posible de personas tengan acceso a las oportunidades bsicas, y (ii) asegurar que en las situaciones de limitadas oportunidades disponibles debido a escasez de recursos, las oportunidades existentes
estn distribuidas equitativamente, sin ninguna correlacin con las circunstancias. La medida de desigualdad de oportunidades construida aqu, el ndice D, calcula con cunta equidad estn distribuidas un conjunto de oportunidades escasas (limitadas). Construir el ndice D Nuestra medida de desigualdad de oportunidades es una versin del ndice de disimilaridad ampliamente utilizado en sociologa y aplicado a los resultados dicotmicos.12 El
10 Una discucin ms formal de este procedimiento est presentado en Barros, Molinas y Saavedra (2008). 11 Como ejemplo, es posible asumir que las diferencias de acceso de los nios a saneamiento que estn relacionadas con las circunstancias son todas desigualdades de oportunidades, ya que el hecho de tener o no la oportunidad bsica es exgeno para el nio. Por otro lado, cuando se observa si un adulto tiene o no acceso a saneamiento, este resultado est en parte relacionado con las diferencias de las oportunidades (poca inversin pblica en el sector) y en parte relacionadas con los esfuerzos de la persona. 12 La propuesta metodolgica se fundamenta principalmente en estudios sociolgicos y demogrficos tradicio-
ndice D mide que tan dismiles son las tasas de acceso a un servicio dado para grupos definidos por caractersticas de circunstancia (por ejemplo, ubicacin, gnero, educacin de los padres, etc.), comparadas con la tasa promedio de acceso al mismo servicio para el conjunto de la poblacin. Si se aplica consistentemente el principio de igualdad de oportunidades, se debera observar una correspondencia exacta entre poblacin y distribuciones de oportunidad. Es decir, si la mitad de la poblacin est en el grupo de circunstancia A, 35 por ciento en el grupo B y 15 por ciento en el grupo C, las oportunidades deberan estar distribuidas en las mismas proporciones. El ndice D va de 0 a 1 (0 a 100 en trminos porcentuales),13 y en una situacin de igualdad de oportunidades perfecta, D ser cero. Las brechas de probabilidades de acceso estn en el centro del ndice D (Grfico 2.1). La lnea horizontal ubicada justo por encima de la marca de 50 por ciento representa la probabilidad promedio para el conjunto de la poblacin de que un nio concluya el sexto grado a tiempo (en este caso la variable de oportunidad), mientras que la lnea curvada representa el mismo resultado, trazado en ingreso per cpita (la variable de circunstancia). La parte sombreada de de ingresos bajos que tienen menos probabilidades que el promedio de la poblacin de terminar el sexto grado, mientras que la parte de la derecha refleja a los nios ms ricos que tienen una probabilidad superior al promedio de terminar a tiempo. Las brechas de probabilidades de acceso representan las diferencias absolutas de las tasas de promedio de acceso general p. acceso de grupos especficos ( pi ) y la tasa
Probabilidad de concluir el sexto grado a tiempo (%)
GRFICO 2.1: INDICE D: UN NDICE PARA MEDIR LA DESIGUALDAD DE OPORTUNIDADES

70 65 60 55 50 45 40 35 30 25 20 15 10
la izquierda representa los grupos de nios
1 m p p D= 2 p i=1 i i
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20
Ingreso per cpita (US$ (PPA)/da) Fuente: Ilustracin de los autores Nota: PPA = Paridad del poder adquisitivo. Desigualdad de oportunidades
nales en tres reas: desigualdad de las oportunidades educativas (ver Boudon 1974 y Mare 1980), segregacin residencial y ocupacional (Duncan y Duncan 1955), y la medicin de la desigualdad de oportunidades para sobrevivir (ver por ejemplo Koskinen 1985 y Barros y Sawyer 1991). 13 Para una prueba formal de la amplitud del ndice D, ver Barros, Molinas y Saavedra (2008).
Puede haber tantas brechas de probabilidades como combinaciones posibles de definicin de grupos por circunstancias. Por ejemplo, 20 grupos de ingresos, siete grupos de tamao de familias, en una zona rural o urbana, eso ya genera 280 brechas de probabilidad. Si le agregamos los aos de escolaridad de los padres, la presencia o no de los dos padres en el hogar, y el gnero del nio, el nmero total de brechas de probabilidad sera una cifra muy grande. El ndice D resume todas esas brechas de probabilidades de acceso en una medida sinttica ponderndolas en funcin del porcentaje de poblacin en cada grupo de circunstancia.14 En pocas palabras, el ndice D es una medida relativa del promedio ponderado de las brechas de probabilidad de acceso entre diferentes grupos de circunstancia y el promedio general de la tasa de acceso.15 De este modo, puede ser interpretado como la fraccin de todas las oportunidades disponibles que necesitan ser reasignadas desde los grupos que estn mejor a los grupos ms necesitados, para obtener la igualdad de oportunidades.16 Clculos nacionales de la desigualdad de oportunidades entre los nios Antes de pasar a combinar los clculos del ndice D de la distribucin desigual de oportunidades con niveles de cobertura para generar el ndice de Oportunidades Humanas, rpidamente queremos revisar separadamente los resultados preliminares de la distribucin de oportunidades. El ndice D fue aplicado a 19 pases cuyas encuestas
de hogares presentaban datos nacionalmente representativos, en muchos casos en dos puntos temporales, para analizar la desigualdad de oportunidades en la educacin de los nios, el acceso a electricidad, agua y a saneamiento mejorados. Los resultados son medidas sintticas de la variacin entre los grupos de circunstancia sobre cmo estn distribuidas las oportunidades existentes, dependiendo de los atributos de un nio al nacer y de su entorno familiar. En todos los casos, un puntaje
14 Las tasas de acceso especficas estn hechas a medida para cada persona perteneciente a un grupo dado. Para los detalles de los mtodos economtricos ver Barros, Molinas y Saavedra (2008). 15 La documentacin sociolgica generalmente divide ya sea por la proporcin de un mal resultado (1- p ) o por el producto p *(1- p ). Este tipo de denominadores tiende a penalizar el crecimiento de oportunidades que se distribuyen aleatoriamente. Al dividir por p, la medida exhibe algn sesgo en favor del crecimiento. Para ahondar ms ver Barros, Molinas y Saavedra (2008). 16 Las circunstancias analizadas aqu (gnero, rea de residencia y otras caractersticas del hogar) fueron usadas porque los datos para la comparacin estaban disponibles en las encuestas de hogares en los 19 pases de la regin. Si otras bases de datos estuvieran disponibles para otras circunstancias potenciales importantes, como etnicidad o religin, por ejemplo, estas podran ser incorporadas en el ndice.
Recuadro 2.1: Computar empricamente el ndice D
El ndice D de desigualdad de oportunidades podra calcularse a travs de una serie de procedimientos paramtricos, no paramtricos o semi-paramtricos. Uno podra imponer separadamente restricciones o considerar interacciones. En todos los casos, el procedimiento en tres etapas descrito aqu se aplica. Dado que en este estudio se aplica este procedimiento a todos los pases de Amrica Latina y el Caribe con datos disponibles y para diferentes perodos en el tiempo, se privilegia una especificacin estndar que sea factible aplicar a todos los pases y en todo momento. Esta eleccin para el anlisis fue un modelo logstico separado. Dado un muestreo aleatorio de la poblacin con informacin sobre si un nio j tiene o no acceso a una oportunidad dada y un vector de variables que indique sus circunstancias, uno necesita seguir tres pasos para estimar el ndice D de desigualdad de oportunidades: 1. Estimar un modelo logstico separable sobre si un nio j tiene o no acceso a una oportunidad dada como una funcin de sus circunstancias. Las circunstancias consideradas incluyen la educacin de los padres, el ingreso familiar per cpita, el gnero, la estructura de la familia (cantidad de hermanos, hogar con padres nicos) y el rea de residencia (urbana versus rural). En el caso de la educacin la edad tambin fue una variable para predecir la probabilidad de concluir cada grado. La especificacin fue seleccionada en funcin de las necesidades de cada circunstancia: cuadrtico de los aos de educacin, logartmica del ingreso real, y categrica de la edad y de las otras dimensiones. En todos los casos, las funciones son lineales en los parmetros. A partir del clculo de esta regresin logstica uno obtiene los coeficientes estimados. 2. Dadas estas estimaciones de coeficientes, obtener para cada nio de la muestra su prediccin de probabilidad de acceso a la j . oportunidad considerada, p 3. Calcular
j p = wj p
1
= y D
1 n j p wj p 2 p j =1
donde
wj =
1 o los factores de expansin de la muestra. n
Nota: Para una discusin ms detallada de los procedimientos de la estimacin ver Barros, Molinas y Saavedra (2008).
ms bajo implica mayor equidad en la distribucin de oportunidades. El clculo puede ser interpretado como la proporcin de oportunidades que necesitan ser reasignadas desde los grupos ms aventajados a los menos aventajados, para alcanzar la igualdad de oportunidades.
95
Concluir el sexto grado a tiempo es uno de los indicadores utilizados para analizar la desigualdad de oportunidades educativas. El promedio del ndice D en 2005 para los 19 pases considerados es de 11 por ciento17, lo que indica que en promedio 11 por ciento de las oportunidades para que los nios terminen el sexto grado a tiempo deben ser reasignadas en estos pases, para eliminar las diferencias que existen entre los grupos de circunstancia definidos. Esta cifra es inferior al promedio de 1995 (17 por ciento), lo que indica que la regin mejor notoriamente en trminos de igualdad de oportunidades educativas. El grado de desigualdad de oportunidades para la conclusin del sexto grado a tiempo, sin embargo, vara considerablemente entre los pases de la regin, desde el 3 por ciento o menos en Argentina, Chile y Jamaica a ms de 20 por ciento en Brasil, Nicaragua y Guatemala.18 Otra manera de expresar esto es que en Chile los grupos que estn en mejores condiciones y los que estn en peores condiciones estn en promedio slo 3 por ciento por encima o por debajo del promedio nacional para finalizar el sexto grado a tiempo, mientras que en Guatemala este promedio es de 27 por ciento. Las tasas de asistencia escolar para nios entre 10 y 14 aos de edad, otro indicador para educacin, muestran niveles muy bajos de desigualdad de oportunidades. Todos los pases, con la excepcin de Honduras, tienen un ndice D inferior a 5 por ciento alrededor de 2005. Es decir, 5 por ciento o menos del total de las oportunidades disponibles debern ser reasignadas entre grupos de nios para equiparar las probabilidades que
tienen los diferentes grupos de asistir a la escuela. Durante la dcada pasada, el nivel de desigualdad de oportunidades educativas para nios se redujo desde un promedio de 4 puntos porcentuales a un promedio de 3 puntos porcentuales (Tabla 2.4). Este nivel de desigualdad muy bajo est asociado con los niveles muy altos de cobertura, a veces universal, que fueron alcanzados en la regin desde mediados de los aos 90.
17 Todos los promedios entre pases en esta seccin se refieren a promedios simples. Slo los pases con dos puntos de datos son incluidos en los promedios. 18 Como informacin complementaria, el estudio tambin calcul ndices D para la conclusin del tercer grado a tiempo, asistencia a la escuela de nios de entre 10 y 14 aos, y alfabetismo a la edad de 15, circa 2005. Los niveles de desigualdad de oportunidades para estos indicadores complementarios son mucho ms bajos que el nivel de conclusin del sexto grado a tiempo: solo 1 por ciento en promedio entre todos los pases en cuanto al alfabetismo a los 15 aos, 3 por ciento para la asistencia a la escuela de nios entre 10 y 14 aos, y para la conclusin de tercer grado es 8 por ciento, comparado con 12 por ciento para la conclusin del sexto grado a tiempo. Sin embargo, la clasificacin relativa de los pases sigue siendo ms o menos similar.
Tabla 2.4: Desigualdad de oportunidades (ndice D) en educacin
Sexto grado a tiempo Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Repblica Dominicana Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Uruguay Venezuela Promedio Circa 1995 (porcentaje) 36 6 20 12 16 11 25 37 20 3 10 30 11 15 16 11 17 Circa 2005 (porcentaje) 3 7 20 3 11 9 12 7 15 27 17 2 5 24 8 11 9 7 6 11 Cambio anual -1.6 -0.3 -1.5 -0.3 -0.4 -0.4 -1.4 -1.6 -0.5 -0.1 -0.5 -0.8 -0.4 -0.7 -0.9 -0.4 -0.7
Asistencia escolar (1014 aos de edad) Circa 1995 (porcentaje) 3 1 4 5 1 7 4 5 10 1 4 6 3 2 2 2 4 Circa 2005 (porcentaje) 1 2 1 0 3 2 1 5 4 5 7 1 2 4 3 3 2 2 1 3 Cambio anual -0.2 0.0 -0.1 -0.3 0.0 -0.2 -0.1 0.0 -0.4 0.0 -0.2 -0.4 -0.1 0.1 0.0 -0.1 -0.1 97 . ndice de Oportunidades Humanas para los Nios
Fuente: Clculos de los autores. Nota: --- = No disponible.
El promedio de la desigualdad de oportunidades alcanz 12 por ciento en agua, 26 por ciento en saneamiento, y 10 por ciento en electricidad en el ao 2005 en la regin. Una vez ms, este promedio esconde importantes diferencias entre los pases. La desigualdad en el acceso a saneamiento va desde ms de 40 por ciento en Bolivia y los pases de Amrica Central como El Salvador, Guatemala y Nicaragua, hasta 10 por ciento o menos en Argentina, Chile, Costa Rica, Uruguay y Venezuela. Estas amplias diferencias entre los pases que llega a 45 puntos porcentuales en saneamiento son ms pequeas en el caso de agua (27 puntos porcentuales) y an menor en electricidad (26 puntos porcentuales). La desigualdad de acceso al agua va desde menos de 5 por ciento en Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Mxico, Panam y Venezuela hasta 20 por ciento o ms en Bolivia, Nicaragua, Paraguay y Per. La desigualdad de acceso en electricidad va desde ms de 24 por ciento en Nicaragua y Honduras a cero en los pases donde hay cobertura universal, como Chile. Entre 1995 y 2005, la desigualdad de oportunidades disminuy entre 0.3 y 0.4 puntos porcentuales por ao en agua y electricidad, y 0.7 puntos anuales en saneamiento. La lenta mejora en agua y saneamiento, a pesar de sus altos niveles iniciales de desigualdad, indica que los avances para promover la igualdad de oportunidades en estas reas han sido muy lentos. La dispersin es an ms sorprendente en estos casos. Algunos pases han hecho esfuerzos notables, como Guatemala, Per y Mxico, los que redujeron la desigualdad de oportunidades en 1 punto porcentual por ao o ms en el caso de saneamiento. Sin embargo, algunos pases registraron un aumento de la desigual98 . ndice de Oportunidades Humanas para los Nios
dad de oportunidades en saneamiento (Jamaica). Paraguay y El Salvador, de otro lado, redujeron la desigualdad de oportunidades en el acceso a agua en 1.8 y 0.8 puntos porcentuales por ao, respectivamente. Vnculos entre desigualdad de oportunidades y cobertura Los resultados para la desigualdad de oportunidades antes descritos reflejan las cifras de la cobertura. Es decir, la electricidad es la oportunidad bsica ms prevalente en la regin, y tambin la distribuida menos desigualmente, mientras que el saneamiento es la distribuida ms desigualmente y tambin la menos extendida. Estos dos elementos estn inevitablemente conectados? La correlacin es muy alta, pero no perfecta. Es obvio que los pases que tienen una alta cobertura seguramente tendrn una baja desigualdad de acceso si todos tienen acceso no puede haber un grupo que est sistemticamente
Tabla 2.5: Desigualdad de oportunidades (ndice D) para condiciones de vivienda
Agua Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Repblica Dominicana Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Uruguay Venezuela Promedio Circa 1995 (%) 6 7 15 5 12 24 12 18 10 26 9 31 25 5 15 Circa 2005 (%) 4 20 3 2 12 1 12 10 19 10 10 19 4 28 6 20 22 6 4 12 Cambio anual -0.2 -0.5 -0.4 -0.4 -0.2 -0.8 -0.2 0.2 -0.6 0.3 -0.4 -1.8 -0.4 -0.1 -0.4 Circa 1995 (%) 25 14 26 11 24 47 51 22 33 50 35 30 34 7 29
Saneamiento Circa 2005 (%) 8 42 19 5 25 4 21 21 44 41 37 23 21 49 31 26 20 10 5 26 Cambio anual -0.6 -0.9 -0.2 -0.7 -0.3 -0.4 -1.7 0.1 -1.2 -0.1 -0.6 -0.8 -1.7 -0.2 -0.7 Circa 1995 (%) 8 3 6 2 7 14 14 26 5 4 24 23 6 26 1 11
Electricidad Circa 2005 (%) 1 22 3 0 5 1 3 4 9 11 26 3 1 24 19 3 22 1 1 10 Cambio anual -0.5 -0.3 -0.2 -0.1 -0.3 -0.7 -0.6 0.0 -0.3 -0.3 0.0 -0.6 -0.5 -0.6 0.0 -0.3 99 . ndice de Oportunidades Humanas para los Nios
sin acceso. Sin embargo, los pases con bajos niveles de cobertura no necesariamente tienen altos niveles de desigualdad. De hecho, algunos pases tienen niveles similares de acceso promedio pero diferentes niveles de desigualdad. Por ejemplo, El Salvador y Nicaragua tiene el mismo porcentaje de nios con acceso a agua (55 y 56 por ciento, respectivamente), pero El Salvador muestra mucha menos desigualdad que el segundo (19 por ciento y 28 por ciento, respectivamente). Volviendo al caso de la educacin, Per y Venezuela tienen porcentajes similares de nios que concluyen el sexto grado a tiempo (79 por ciento y 78 por ciento, respectivamente, Tabla 2.2), pero Per es ms desigual que el segundo (9 por ciento y 6 por ciento, respectivamente, Tabla 2.4). Tampoco se da el caso de que pases con altos niveles de desigualdad logran reducciones ms altas. Por ejemplo, Per tena un ndice inicial de desigualdad en saneamiento de 35 por ciento, mientras que Mxico de 33 por ciento (Tabla 2.5). Sin embargo, Mxico realiz una reduccin notable en desigualdad (1.2 puntos porcentuales por ao) mientras que Per registr una cada de slo 0.6 puntos porcentuales por ao. El Salvador y Nicaragua inicialmente tenan similar desigualdad en el acceso al agua (24 y 26 por ciento cada uno), pero el primero redujo su desigualdad en una tasa de 0.8 puntos por ao mientras que el segundo, por el contrario, lo aument en 0.3 puntos porcentuales. Consecuentemente, los datos para los 19 pases considerados con una prevalencia promedio de ( p ) y el ndice D revelan tres interesantes patrones. Primero, los pases que tienen tasas altas de acceso promedio tambin tienen un ndice D muy bajo. Segundo,
los pases que tienen tasas de acceso promedio bajas tienen un ndice D muy alto. Esto no necesariamente tiene que ser el caso. Uno podra imaginar una sociedad pobre que est muy preocupada por la igualdad, y los escasos bienes bsicos de que dispone los distribuye equitativamente entre los diferentes grupos sociales. Sin embargo, el patrn observado en Amrica Latina y el Caribe es que los pases con una baja prevalencia de una oportunidad (generalmente pases pobres) tambin tienen una distribucin bastante desigual entre los grupos de circunstancia. Tercero, a pesar de la correlacin entre los ndices, hay algunos casos en los que las clasificaciones son divergentes, indicando que en lo que respecta a la igualdad de oportunidades los pases siguen su propio camino. Estos ejemplos indican que los cambios en el acceso promedio a una oportunidad bsica pueden ir acompaados con diferentes cambios en la desigualdad de acceso.
Reducir la desigualdad de acceso no est garantizado para los pases que tienen baja cobertura, y tampoco es un subproducto que llega inmediatamente con la ampliacin de la cobertura. Por ello, se requiere de una mirada simultnea tanto al promedio como a la distribucin del acceso, que es el papel del ndice de Oportunidades Humanas. 2.4 El ndice de Oportunidades Humanas La mayora de los responsables de la poltica pblica preferiran idealmente tener suficientes recursos para brindar oportunidades bsicas a todos los nios de la sociedad, cualquiera sea su entorno. En la realidad difcilmente es as, especialmente en los pases en desarrollo con limitaciones presupuestarias. Esto obliga a los responsables de las polticas a tomar decisiones difciles en cuanto a cmo se distribuir un conjunto limitado de oportunidades bsicas en la sociedad. El ndice de Oportunidades Humanas ayuda a calcular qu tan equitativamente se distribuye el acceso a las oportunidades bsicas entre la poblacin infantil de un pas. Entendemos por equitativo que la distribucin de oportunidades est o no asociada con las circunstancias. Combinar tasas de cobertura y distribucin en un solo indicador Para los responsables de las polticas pblicas de un pas con escasos recursos para proveer inmediatamente el 100 por ciento de las oportunidades bsicas a la poblacin, la pregunta es: las polticas pblicas deberan intentar minimizar la desigualdad de oportunidades en una situacin de limitadas oportunidades totales, o deberan apuntar a aumentar la tasa de acceso promedio, sin importar cmo estn distribuidas las oportunidades? Para responder a esta pregunta y preparar el escenario para proponer formalmente un ndice de Oportunidades Humanas para nios, un ejemplo resulta til. Considrese cuatro casos en un pas hipottico con una poblacin de un cuarto de milln de familias, que actualmente est enfrentando la amenaza de una enfermedad pandmica que afecta a los nios. Todas las familias de este pas tienen cuatro hijos en el hogar. El pas es bilinge y la poblacin se reparte de modo parejo entre aquellos que hablan azul y los que hablan rojo.
Situacin de privacin equitativa (caso 1). Se necesitan un milln de vacunas para un milln de nios, pero no hay ninguna disponible. La tasa de acceso promedio ( p ) es cero y el ndice D tambin es cero.19 Situacin de cobertura total (caso 2). El gobierno tiene presupuesto para un milln de vacunas y todos los nios las reciben. La tasa de acceso promedio es 1 (100 por ciento) y el ndice D es cero. Cobertura parcial sesgada (caso 3). El presupuesto slo alcanza para comprar medio milln de vacunas. El gobierno, que est controlado por el partido de los que hablan rojo, decide vacunar solamente a los nios que hablan rojo. En este caso la tasa de acceso promedio es 0.5 (50 por ciento) y D es tambin 0.5. Cobertura parcial equitativa (caso 4). El gobierno tiene las mismas limitaciones para comprar las vacunas (es decir, solo para medio milln), pero decide vacunar a dos nios por cada familia. Slo la mitad de los nios recibe la vacunacin, independientemente del idioma que hable. En este caso, el acceso es 0.5 (50 por ciento) y D es cero. Cmo decide un responsable de la poltica pblica en estas situaciones? Claramente, el caso 2 (cobertura total) es el mejor de los cuatro, y el caso 1 (cobertura cero) es el peor. Desde una cierta perspectiva, el caso 3 (cobertura parcial sesgada) podra
parecer mejor que el caso 1, porque por lo menos una parte de la poblacin est cubierta, y aquellos que no estn cubiertos no estn peor en un caso que en el otro (lo cual se denomina una mejora de Pareto). Sin embargo, para un responsable poltico preocupado por la distribucin equitativa en la sociedad, el caso 3 es claramente peor que el caso 4 (cobertura parcial equitativa), porque aunque la tasa de acceso es la misma, el ndice D ser ms alto para el caso 3. El objetivo para este responsable de poltica es maximizar la tasa de acceso promedio, p , y reducir la desigualdad de oportunidades, D .
19 En sentido estricto, D no est definido cuando p =0. Se requiere utilizar un sustituto cercano D1. Ms especficamente, D1 =
y Saavedra (2008).
1 m i pi p y D=(D1/ p ). Para este ejemplo, D1=0. Para mayores detalles, ver Barros, Molinas 2 i =1
Comencemos por profundizar el significado de la tasa de acceso promedio ( p ). Si asumimos que H es el nmero total de oportunidades disponibles y N el nmero de oportunidades que se necesitan para garantizar el acceso para todos, entonces podemos reinterpretar p = requieren para tener un acceso universal y que estn realmente disponibles. Esta manera de interpretar a p clarifica tanto sus debilidades como sus fortalezas. Demuestra que p es sin dudas una medida de las reservas de oportunidades disponibles, pero es completamente insensible a la manera en que estas oportunidades son distribuidas. Estas observaciones nos brindan una orientacin clara para mejorar p . Una idea sencilla e intuitiva sera modificar el numerador para que slo aquellas oportunidades asignadas sin tener en cuenta las circunstancias sean consideradas vlidas. As, si dejamos que r denote las oportunidades disponibles asignadas siguiendo el principio de igualdad de r oportunidades, entonces la funcin buscada, O, puede ser expresada como O = . N Sin embargo se necesitan ms especificaciones para r. Ya tenemos una alternativa disponible. Dado que nuestra medida de desigualdad de oportunidades, D, es la proporcin de oportunidades que deben ser reasignadas para que se mantenga la igualdad de oportunidades, entonces 1-D es la proporcin correctamente asignada. Entonces H (1-D) es el nmero total de oportunidades asignadas siguiendo el principio de igualdad de oportunidades para todos. Por lo tanto, una posibilidad es definir r = H (1-D). En
H N
como el porcentaje del nmero total de oportunidades que se
este caso, la medida general de oportunidad, O, ser dada por r H ( O = = 1 D ) = p( 1 D ) donde 0 p 1 y 0 D 1 . N N El nivel de oportunidades medido por este ndice puede ser interpretado como el nmero de oportunidades existentes en una determinada sociedad que fueron asignadas en base a un principio de igualdad de oportunidades. Se mide como una proporcin del total necesario para el acceso universal. Aquellas oportunidades existentes asignadas a favor de grupos con circunstancias especficas contrarias al mandato del principio de oportunidades iguales no son contadas en el nivel de oportunidad que brinda dicha sociedad. Por lo tanto, otra interpretacin del ndice de Oportunidades Humanas es la de cobertura de bienes y servicios bsicos en equidad. El ndice de Oportunidades Humanas combina estos dos elementos en una sola expresin. Esta funcin, inspirada por Sen (1976), permite un reordenamiento completo de
las cuatro situaciones presentadas arriba: la situacin de privacin equitativa (O=0) < a la situacin de cobertura parcial sesgada (O= 0.25) < a la situacin de cobertura parcial equitativa (O= 0.5) < a la situacin de cobertura total (O=1). Las dos fuerzas contrarias que mueven al ndice de Oportunidades Humanas pueden ser vistas en accin en los cuatro casos. Por una parte, para un nivel dado del ndice D, un aumento del acceso general a las oportunidades (un p ms elevado) hace subir el ndice de Oportunidades Humanas, independientemente de cmo est distribuido. Por otra parte, para un determinado nivel de acceso, menos igualdad de oportunidades (un ndice D ms alto) hace bajar el ndice de Oportunidades Humanas. Pasar de la cobertura parcial equitativa (caso 4) a la cobertura parcial sesgada (caso 3) reduce el ndice de Oportunidades Humanas de 50 por ciento a 25 por ciento. En este caso, entra a jugar el criterio igualitario: las oportunidades distribuidas equitativamente conservan el 50 por ciento, pero si el gobierno no las distribuye equitativamente, entonces el ndice de Oportunidades Humanas cae a 25 por ciento. El ndice de Oportunidades Humanas es sensible a la asignacin de oportunidades a los grupos por circunstancias desaventajados respecto a los aventajados, pero es insensible al tamao de la poblacin (si la cobertura y la desigualdad se mantienen constantes). Asimismo, a pesar de su sensibilidad distributiva, el ndice es Pareto-consistente: un incremento en el nmero de oportunidades disponibles para cualquier grupo siempre incrementar el ndice. Su sensibilidad distributiva, sin embargo, implica que el impacto ser mayor si el incremento beneficia a los grupos que tienen un acceso inferior al pro104 . ndice de Oportunidades Humanas para los Nios
medio de acceso a las oportunidades.20 Resultados empricos de 19 pases ALC Esta seccin presenta los clculos nacionales del ndice de Oportunidades Humanas, que expresa la interaccin entre la prevalencia total de oportunidades y cmo estn distribuidas en las dimensiones de educacin y condiciones de viviendas. Para cada uno de los indicadores considerados, los clculos del ndice de Oportunidades Humanas se hacen para cada pas (Tablas 2.6 y 2.7). Por ejemplo, en relacin a la conclusin del sexto grado a tiempo, en Guatemala slo 24 por ciento de todas las
20 Para una derivacin formal de stas y otras propiedades del ndice de Oportunidades Humanas, ver Paes de Barros, Molinas y Saavedra (2008).
oportunidades que se necesitan para garantizar el acceso universal a la educacin primaria est disponible y distribuido equitativamente, comparado con 86 por ciento en Jamaica. Esto es la combinacin tanto de la cobertura promedio como de la distribucin del acceso. En Guatemala, circa 2005, 33 por ciento de los nios haba concluido a tiempo la educacin primaria ( p =0.33), o slo 33 por ciento de las oportunidades necesarias para una cobertura universal estaban disponibles. De stas, 27 por ciento (o 9 puntos porcentuales) no fueron distribuidos equitativamente (Tabla 2.4). Como consecuencia slo 24 por ciento (33 por ciento menos 9 por ciento) de las oportunidades necesarias para una cobertura universal estn disponibles y fueron asignadas equitativamente.21 En Jamaica, por otra parte, 88 por ciento de los nios concluyen la educacin primaria a tiempo (Tabla 2.2) y slo 2 por ciento de las oportunidades no fueron asignadas equitativamente. Por lo tanto, 86 por ciento de las oportunidades necesarias para el acceso universal estn disponibles y son distribuidas de manera equitativa. El ndice de Oportunidades Humanas en educacin mejor en la regin en los dos indicadores. El promedio nacional de conclusin del sexto grado a tiempo pas de 49 por ciento a mediados de los 90 a 62 por ciento en el 2005. En el mismo perodo, la asistencia escolar entre los 10 y los 14 aos de edad aumentaron de 86 por ciento a 90 por ciento. Del mismo modo, el ndice de condiciones de la vivienda subi en los tres indicadores utilizados. El ndice de oportunidades en el acceso a agua aument de 61 por ciento a 67 por ciento como promedio. En saneamiento el promedio creci de 38 por ciento a 43 por ciento, mientras que en electricidad fue de 72 por ciento a 78 por ciento. Es interesante que aquellos indicadores con un promedio nacional mayor tambin registran una dispersin menor entre los pases. Por ejemplo, la asistencia escolar entre 10 y 14 aos tiene un promedio de 90 por ciento (el ms alto de los cinco indicadores) y los ndices individuales de los pases varan dentro de un rango de 22 puntos porcentuales. Por otra parte, el saneamiento tiene un promedio de 43 por ciento (el ms bajo) y los ndices nacionales varan casi 80 puntos porcentuales. Esto significa que algunas oportunidades bsicas como la asistencia escolar en los niveles
21 Importantes mejoras en educacin observadas en Guatemala desde 2006 podran cambiar los estimados nacionales.
altos de educacin primaria (o en los bajos de secundaria) y el acceso a electricidad han mejorado en casi todos los pases de la regin. Sin embargo, el saneamiento y la conclusin del sexto grado a tiempo exponen grandes disparidades de un pas a otro. Un breve revisin de los datos conduce a dos observaciones principales. Primero, los pases pueden clasificar de manera diferente al medirse diferentes oportunidades. Por ejemplo, Jamaica tiene un alto desempeo en trminos de educacin, pero muy bajo en trminos de agua y saneamiento. Por otra parte, algunos pases clasifican de manera consistente a lo largo de las dimensiones. Chile tiene buenos resultados en las cinco dimensiones mientras que Nicaragua tiene bajos rendimientos en todas ellas. Segundo, algunos pases realizan avances constantes en todas las categoras mientras que otros tienen un desempeo muy desequilibrado en el tiempo. Pases como Brasil y Mxico muestran mejoras en todos los ndices, mientras que otros pases - como por ejemplo, Jamaica y Venezuela muestran un resultado mixto. Resumen de ndices Esta seccin presenta un ndice resumido que integra los cinco indicadores en dos dimensiones de oportunidades para los nios condiciones educativas y de vivienda y luego a su vez estas dos dimensiones estn resumidas en un nico ndice de Oportunidades Humanas. El ndice de Oportunidades Humanas general es un promedio simple
de los ndices de los pases en las dos dimensiones. Cada dimensin tiene su resumen de ndice. En el caso de la educacin es el promedio simple de los dos indicadores considerados, mientras que en el caso de la vivienda es el promedio simple de los tres indicadores. El ndice de Oportunidades Humanas puede ser ledo como la proporcin del total de oportunidades disponibles que fueron distribuidas siguiendo el principio de igualdad de oportunidades. Por ejemplo, si el ndice de Oportunidades Humanas alcanza 60 por ciento, significa que 60 por ciento de las oportunidades disponibles en vivienda o educacin estn distribuidas equitativamente entre los nios de la poblacin. De modo similar, el ndice-resumen para cada dimensin expresa la proporcin de las oportunidades disponibles que estn distribuidas siguiendo el principio de igualdad de oportunidades.
Tabla 2.6: ndices de oportunidades humanas en educacin
Sexto grado a tiempo Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Repblica Dominicana Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Uruguay Venezuela. Promedio Circa 1995 (porcentaje) 15 73 50 56 45 62 28 16 35 87 68 23 67 45 52 62 49 Circa 2005 (porcentaje) 82 73 37 81 67 65 58 75 43 24 45 86 84 33 70 59 72 75 73 62 Cambio anual 2.2 0.7 2.9 0.9 1.3 1.3 2.3 1.5 1.3 -0.1 1.6 1.5 0.6 2.4 2.5 1.1 1.5
Asistencia escolar (1014 aos de edad) Circa 1995 (porcentaje) 87 97 86 85 95 78 81 75 70 95 86 76 89 91 92 92 86 Circa 2005 (porcentaje) 95 94 96 98 88 92 97 84 86 77 78 94 93 85 91 89 94 95 94 90 Cambio anual 0.9 0.1 0.4 0.7 0.1 0.6 0.8 0.3 1.1 -0.1 0.7 1.2 0.3 -0.2 0.2 0.2 0.5 107 . ndice de Oportunidades Humanas para los Nios
Fuente: Clculos de los autores a partir de encuestas de hogares. Nota: --- = No disponible.
Tabla 2.7: ndices de Oportunidades Humanas en cuanto a condiciones de la vivienda
Agua Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Repblica Dominicana Ecuador El Salvador Guatemala Honduras 108 . ndice de Oportunidades Humanas para los Nios Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Uruguay Venezuela Promedio Circa 1995 (%) 85 84 68 80 53 36 54 52 72 39 77 28 40 88 61 Circa 2005 (%) 90 51 91 94 71 97 60 66 45 63 66 47 85 41 81 45 44 85 87 67 Cambio anual 0.7 1.0 0.6 1.6 1.2 1.3 1.3 -0.9 1.3 0.3 0.7 2.8 0.5 -0.1 0.9 Circa 1995 (%) 37 67 46 69 40 16 11 37 28 8 28 36 29 77 38
Saneamiento Circa 2005 (%) 76 19 49 87 48 88 46 49 16 20 21 36 43 11 30 42 49 73 82 43 Cambio anual 1.2 2.0 0.3 1.9 0.8 0.0 1.6 -0.2 1.5 0.5 0.4 1.1 2.5 0.5 1.0 Circa 1995 (%) 81 93 86 93 81 65 57 42 73 90 46 53 83 47 98 72
Electricidad Circa 2005 (%) 98 53 92 99 89 98 91 90 76 66 45 83 98 49 59 91 54 97 98 78 Cambio anual 1.1 0.6 0.5 0.4 0.9 1.6 1.6 0.3 1.8 0.8 0.6 0.9 1.4 0.9 0.0 0.9
Fuente: Clculos de los autores empleando encuestas de hogares.
Por ejemplo, un ndice-resumen de vivienda de 60 por ciento significa que 60 por ciento de las oportunidades disponibles de acceso a agua, saneamiento o electricidad, est distribuido equitativamente entre los diferentes grupos de circunstancia de nios.22 La combinacin entre los puntajes de los ndices de educacin y vivienda (Tabla 2.8), y el ndice Resumen de Oportunidades Humanas (Tabla 2.9) es revelador. Chile clasifica en primer lugar en el ndice de Oportunidades Humanas porque tienen un buen desempeo en todas las dimensiones (mejor lugar tanto en educacin como en condiciones de vivienda). En el ndice de educacin, Chile y Jamaica tienen un ndice por encima de 90 por ciento, mientras que en el ndice resumen para vivienda Chile y Costa Rica tienen un ndice por encima de 90 por ciento. En el otro extremo de la clasificacin, Bolivia, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, Nicaragua, Panam, Paraguay y Per tienen un ndice-resumen de vivienda de a lo sumo 60 por ciento. Solamente Nicaragua y Guatemala tienen un ndice tan bajo para educacin. Consecuentemente, estos dos pases registran un bajo puntaje en el ndice de Oportunidades Humanas general. Jamaica est aparte debido a su clasificacin superior en educacin y a su clasificacin inferior en agua y saneamiento. Estos resultados extremos hacen que el pas quede clasificado en una posicin intermedia. Tan interesante como el ndice de Oportunidades Humanas son sus cambios recientes (Grfico 2.2): casi todos los pases de la regin registraron incrementos del ndice durante el perodo de anlisis. Algunos pases tuvieron ampliaciones notables, como Brasil, El Salvador, Guatemala, Mxico, Paraguay y Per, habiendo todos ellos aumentado el ndice de Oportunidades Humanas en ms de 1.2 puntos porcentuales anuales. Es particularmente notorio que pases como Brasil y El Salvador, habiendo partido de niveles relativamente bajos del ndice (59 por ciento y 47 por ciento, respectivamente) estn entre los mejor posicionados de la regin. Otros pases con niveles similares en las condiciones iniciales (como Panam y Nicaragua) no tuvieron un crecimiento similar. Se puede hacer una comparacin similar entre pases con niveles iniciales elevados, como Chile y Venezuela, ambos por encima de 80 por ciento a mediados de los 90, pero con diferentes resultados durante el perodo: Chile aument su ndice de Oportu109 . ndice de Oportunidades Humanas para los Nios
22 Debido a que el ndice-resumen es un promedio simple, se asume que las oportunidades son sustitutos perfectos dentro de cada dimensin, y cada dimensin una sustituta perfecta de la otra.
Tabla 2.8: ndice de oportunidades para educacin y vivienda
NDICE DE OPORTUNIDADES PARA EDUCACIN Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Repblica Dominicana Ecuador El Salvador Guatemala Honduras 110 . ndice de Oportunidades Humanas para los Nios Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Uruguay Venezuela Promedio Circa 1995 (porcentaje) 51 85 68 70 70 70 54 45 52 91 77 49 78 68 72 77 67 Circa 2005 (porcentaje) 89 83 67 90 78 79 77 80 65 51 62 90 88 59 81 74 83 85 84 76 Cambio anual 1.6 0.4 1.7 0.8 0.7 0.9 1.5 0.9 1.2 -0.1 1.2 1.3 0.4 1.1 1.4 0.7 1.0
NDICE DE OPORTUNIDADES PARA VIVIENDA Circa 1995 (porcentaje) 68 81 67 81 58 39 41 54 63 31 53 49 38 87 58 Circa 2005 (porcentaje) 88 41 77 93 69 94 65 69 46 50 44 55 75 34 57 59 49 85 89 64 Cambio anual 1.0 1.2 0.5 1.3 1.0 1.0 1.5 0.2 1.2 0.4 0.6 1.8 1.3 0.2 0.9
Tabla 2.9. : ndice-resumen de oportunidades
NDICE DE OPORTUNIDADES HUMANAS Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Repblica Dominicana Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Uruguay Venezuela Promedio Circa 1995 (porcentaje) 59 83 67 76 64 47 43 72 70 40 65 58 55 82 63 Circa 2005 (porcentaje) 88 62 72 91 74 86 71 74 55 50 53 73 82 46 69 67 66 85 86 70 Cambio anual 1.3 0.8 1.1 1.1 0.9 1.2 1.2 111 . ndice de Oportunidades Humanas para los Nios 0.1 1.2 0.9 0.5 1.4 1.4 0.4 1.0
GRFICO 2.2: CAMBIOS EN EL NDICE DE OPORTUNIDADES HUMANAS (C.1995 A C.2005)

Paraguay Per Brasil El Salvador Mxico Guatemala Costa Rica Colombia Ecuador Nicaragua Chile Panam Venezuela, R.B. Jamaica
nidades Humanas en 8 puntos porcentuales en diez aos, pero Venezuela slo en 4 puntos porcentuales. Estos ejemplos indican que hay espacio para opciones de polticas pblicas para la ampliacin del ndice. Observando el nivel inicial del ndice de Oportunidades Humanas en 1995 y el nivel de cambios durante 1995-2005, pudimos identificar cuatro tipos de pases. Hay pases que comenzaron con un ndice bajo y luego experimentaron una mejora sig-
0.0
0.2
0.4
0.6
0.8
1.0
1.2
1.4
1.6
nificativa, como Brasil. Hay pases que comenzaron con un ndice bajo y realizaron una mejora modesta, como Nicaragua.23
Cambio anual en puntos porcentuales
Hay pases que comenzaron con un ndice muy alto y experimentaron muy pocos cambios, como Venezuela. Sin embargo, la situacin general en este tipo de pas podra no ser tan preocupante ya que el nivel elevado inicial restringe en cierto sentido su potencial de crecimiento. No obstante, hay algunos pases que a pesar de un alto nivel inicial del ndice de Oportunidades Humanas consiguieron un ritmo relativamente alto de crecimiento, como Costa Rica.
2.5 Resumen y conclusiones La igualdad de oportunidades es lograr que los bienes y servicios bsicos estn distribuidos entre los nios sin ninguna correlacin con las circunstancias como el gnero, la educacin de los padres o el rea de residencia. El ndice de Oportunidades Humanas brinda una herramienta para medir los avances en la igualdad de oportunidades en el tiempo en un pas dado, y tambin para comparar el desempeo entre los pases. Puede ser interpretado como una funcin del bienestar social que reacciona tanto a los cambios en el acceso general a las oportunidades bsicas para los nios, como a su distribucin equitativa. Obviamente es crucial tener en
23 Nicaragua muestra un progreso pequeo en el Indice de Oportunidades Humanas. Sin embargo, es importante destacar que el pas ha realizado avances importantes en otros frentes como por ejemplo la reduccin de la brecha de la pobreza, disminucin de la mortalidad infantil y el incremento en el acceso a carreteras aslfaltadas.
consideracin los costos que implicara la asignacin de recursos, pero esto est ms all de la discusin en este libro. El ndice de Oportunidades Humanas puede ayudar a los responsables de las polticas pblicas a observar el progreso realizado y a proveer un conjunto de oportunidades bsicas para todos los nios dentro de una sociedad. El ndice indica cunto del total de las oportunidades disponibles estn asignadas equitativamente, y por lo tanto observa no slo la cobertura de una determinada oportunidad bsica, sino tambin la manera en que estas oportunidades se distribuyen. Si los responsables de las polticas pblicas desean ampliar los servicios sin atender las preocupaciones distributivas, el ndice aumentar lentamente. Por el otro lado, la sola distribucin de recursos no ser suficiente para acelerar el crecimiento del bienestar social. Slo una combinacin de una ampliacin de la cobertura y una asignacin de oportunidades igualitaria maximizar el crecimiento del ndice de Oportunidades Humanas. En este captulo se consideran cinco oportunidades bsicas: la conclusin del sexto grado a tiempo por nios de 13 aos de edad, la asistencia escolar de nios entre 10 y 14 aos de edad, y el acceso a los servicios de electricidad, agua y saneamiento para los nios entre 0 y 16 aos de edad. Estas cinco oportunidades bsicas estn agregadas en un ndiceresumen para educacin (los dos primeros) y un ndice-resumen para vivienda (los ltimos tres). El promedio de estos dos ndices constituye un ndice de Oportunidades Humanas general que sintetiza en un nico nmero el nivel de la igualdad de oportunidades en un pas. Las circunstancias predeterminadas incluyeron: gnero, rea de residencia (urbano/ rural), aos de escolaridad del jefe del hogar, la composicin de la familia (padre soltero o madre soltera y nmero de nios en la casa), y el ingreso per cpita. Se utilizaron los datos de 33 encuestas de hogares nacionalmente representativas de 19 pases de Amrica Latina y el Caribe, cubriendo un perodo de aproximadamente una dcada (1995-2005). En conjunto, estas encuestas representan casi 200 millones de nios de la regin. La mayora de los pases en la regin exponen avances en el ndice durante el mencionado perodo, aunque algunos registran retrocesos. Los principales hallazgos del ejercicio estn resumidos a continuacin: El ndice de educacin, calculado utilizando encuestas cerca de o en 2005, se ubica entre un mximo de 90 por ciento en Jamaica y Chile, hasta un mnimo de alrededor de
50 por ciento para Guatemala. Durante la pasada dcada, Brasil, Colombia y El Salvador registraron los incrementos ms rpidos de este ndice, por encima de 1.5 puntos porcentuales anuales cada uno, mientras que Jamaica registr pequeas disminuciones. El ndice de vivienda, de nuevo basado en encuestas realizadas cerca de o en 2005, indican que los ndices de Argentina, Chile, Costa Rica, Uruguay y Venezuela se ubican por encima de 85 por ciento. Bolivia, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Per tienen baja calificacin, con un ndice por debajo de 50 por ciento. Los mayores cambios en agua y saneamiento tuvieron lugar en Chile, Costa Rica, Guatemala, Mxico, Paraguay y Per, con mejoras de ms de 1.2 puntos porcentuales anuales. El ndice de Oportunidades Humanas, que promedia los ndices de educacin y vivienda, est por encima de 80 por ciento para Argentina, Chile, Costa Rica, Mxico, Uruguay y Venezuela, y por debajo de 60 por ciento para El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. Los mayores avances en este ndice se observaron en Brasil (1.3 puntos porcentuales promedio anual), Paraguay y Per (ambos con 1.4 puntos porcentuales promedio anual), y Mxico, El Salvador y Guatemala (todos con 1.2 puntos porcentuales por ao). La recopilacin de evidencia estadstica para la regin muestra que el ndice de Oportunidades Humanas tiene dos aspectos sobresalientes. Primero, los pases que tienen baja cobertura de alguna oportunidad bsica tambin exponen una amplia desigualdad
de la distribucin. No necesariamente tiene que ser as, e indica que hay espacio para una rpida expansin del ndice de Oportunidades Humanas por medio del aumento de la prevalencia de las oportunidades bsicas mientras se observa con especial atencin cmo se distribuyen dichos incrementos. Segundo, hay heterogeneidad en la reciente evolucin de los cambios del ndice de Oportunidades Humanas. Si se compara los pases que tienen una posicin inicial similar, algunos de stos tuvieron notables aumentos mientras que otros se estancaron. Esto implica que hay margen para que los responsables de las polticas pblicas identifiquen las reas de potenciales mejoras y realicen avances en su ndice de Oportunidades Humanas. Los pases, los perodos de tiempo, las variables de circunstancia y las oportunidades bsicas escogidas para este estudio pueden ser modificados como sea requerido para las necesidades de futuros estudios. Se pueden tomar decisiones en funcin de qu es
lo que una determinada sociedad considera ser una oportunidad bsica, qu caractersticas de circunstancia puedan ser ms relevantes en un pas, y como optimizar el uso de datos disponibles. La seleccin de las oportunidades bsicas consideradas aqu est sujeta a debate, y puede ser modificada en otros estudios. Incorporar ms oportunidades bsicas al anlisis brinda una visin ms completa y precisa de la realidad social de un pas. Por ejemplo, un ndice podra incorporar otros indicadores como nutricin y vacunacin para dar cuenta de una dimensin de salud y certificados de nacimiento para dar cuenta de la dimensin de los derechos civiles. Mayores posibilidades para el ndice y sus aplicaciones sern analizadas en el siguiente captulo.
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3
USOS Y APLICACIONES DEL NDICE DE OPORTUNIDADES HUMANAS
CAPTULO 3 USOS Y APLICACIONES DEL NDICE DE OPORTUNIDADES HUMANAS
E
118 . Usos y Aplicaciones del ndice de Oportunidades Humanas
l ndice de Oportunidades Humanas y sus componentes presentados en el captulo anterior estn diseados para describir y resumir la distribucin de las oportunidades bsicas a los nios. Mientras que sta es una herramienta til en s misma, el ndice y sus componentes tienen una serie de propiedades que pueden ayudar a diagnosticar las fuentes de
desigualdad de oportunidades. Este captulo presenta algunas aplicaciones y anlisis de las propiedades del ndice de Oportunidades Humanas, con el fin de obtener una mejor comprensin de la desigualdad y ofrecer algunas formas de aplicacin de la informacin para el diseo de polticas pblicas efectivas. La primera seccin explica cmo el componente del ndice de Oportunidades Humanas puede ser utilizado para identificar las circunstancias que ms impactan la desigualdad de oportunidades. En algunos pases es la ubicacin lo que est detrs de la mayora de las diferencias en ciertas oportunidades bsicas, en otros casos, el entorno familiar es ms importante. La segunda seccin describe cmo interpretar los cambios del ndice de Oportunidades Humanas en el tiempo, permitiendo discernir si los ndices estn mejorando debido a las mejoras de la cobertura y/o debido a una mejor distribucin (es decir, una mejora que est sesgada hacia los grupos originalmente marginados). Las secciones tercera y cuarta ilustran cmo el ndice puede ser utilizado para explorar las diferencias a nivel sub-nacional y el uso de oportunidades bsicas adicionales. La quinta seccin explora la relacin entre la igualdad de oportunidades para nios y el desempeo macroeconmico, mientras que la sexta seccin analiza algunas experiencias innovadoras de polticas para ampliar las oportunidades bsicas. La stima seccin revisa y aporta ideas para posibles investigaciones futuras utilizando el ndice de Oportunidades Humanas. Finalmente, el captulo concluye con un resumen de las secciones.
3.1 Cmo calcular la principal fuente de la desigualdad de oportunidades entre los nios? Cualquier correlacin sistemtica de acceso a los bienes y servicios bsicos para los nios con los grupos de circunstancia indica un distribucin desigual de oportunidades. Tambin indica que las polticas pblicas no lograron compensar esos patrones sistemticos. Para nivelar el terreno de juego para los nios, los responsables de las polticas pblicas necesitan conocer el perfil de la desigualdad de oportunidades en una determinada sociedad para disear polticas pblicas efectivas que reduzcan la desigualdad de oportunidades. Esta sub-seccin apunta a determinar: (i) las principales circunstancias que afectan la desigualdad de una determinada oportunidad, (ii) el efecto relativo sobre la oportunidad de una circunstancia especfica en relacin a otras oportunidades; y (iii) la importancia relativa de una circunstancia especfica en el tiempo. El ndice de disimilaridad o ndice D, como se analiz en el captulo anterior, es una medida sinttica que indica cmo las probabilidades de resultados dependen simultneamente de todos los componentes de un definido conjunto de circunstancias predeterminadas. Adems de tener esta medida sinttica, tambin es posible disponer de medidas especficas que indiquen cmo las probabilidades de resultados para el diseo de polticas, analizar la contribucin de cada circunstancia a la desigualdad general de oportunidades. Adems, un nivel constante de desigualdad general de oportunidades en el tiempo puede esconder cambios importantes. Por ejemplo, la desigualdad de oportunidades en educacin causada por la ubicacin urbano/rural podra estar disminuyendo, mientras que la desigualdad de oportunidades educativas debidas a las diferencias de la educacin de los padres podra estar en aumento. Para calcular el ndice D sinttico, descrito en el captulo 2, todas las circunstancias se consideran simultneamente. Aqu, para calcular una medida especfica relacionada con una circunstancia particular, esto es, ndices D especficos, se aplica la misma formulacin dejando que solamente una circunstancia vare por vez y se mantengan todas las dems circunstancias en un valor fijo. En otras palabras, uno podra calcular cmo la probabilidad de resultado vara a lo largo de una determinada dimensin de la circunstancia (como el ingreso familiar per cpita), manteniendo
dependen de una circunstancia especfica. Puede resultar de mucha importancia
constantes todas las otras circunstancias (como la educacin del padre, el gnero, etc.) en su valor promedio. 1 Un perfil de la desigualdad de oportunidades puede ser definido por el tamao de cada ndice D relativo a una circunstancia especfica considerada en este estudio. Es decir, un ndice D especfico para cada circunstancia (por ejemplo el gnero o la educacin del padre o la madre) es computado como una oportunidad bsica. Luego estos ndices son clasificados por nivel, lo cual permite esclarecer qu circunstancias especficas provocan una desigualdad mayor en una oportunidad bsica dada. Uno puede computar un ndice D especfico para cada una de las seis circunstancias de cada oportunidad bsica considerada. La Tabla 3.1 es un ejemplo de los resultados de la conclusin del sexto grado a tiempo para los 19 pases de la regin. Se computan tablas similares para todas las otras oportunidades bsicas. Los nmeros en esta tabla representan la proporcin de oportunidades disponibles que debern ser redistribuidas entre los nios para que haya igualdad de oportunidades, si slo se considera una circunstancia. Por ejemplo, en el caso de Brasil, el los ndices D especficos calculados para cada circunstancia van desde 2.7 por ciento para el caso de la presencia de los padres hasta 11.7 por ciento para la educacin de los padres. Concretamente, si slo entra
en consideracin la educacin del padre o la madre como una circunstancia, 11.7 por ciento de las oportunidades educativas disponibles deben ser reasignadas para eliminar las diferencias en la conclusin del sexto grado a tiempo entre los diferentes grupos. Por otro lado, cuando slo se considera la dimensin de la ubicacin (urbano/rural) slo 2.7 por ciento de las oportunidades educativas disponibles deben ser reasignadas en Brasil para eliminar las diferencias para concluir el sexto grado a tiempo. En el caso especfico de Brasil, la desigualdad de oportunidades debida a las diferencias en la educacin del padre (o la madre), es mayor que la desigualdad debida a la ubicacin, el gnero, la presencia de los dos padres, o que cualquier otra circunstancia relacionada con ese tema. La tabla 3.2 muestra resultados anlogos para una de las dimensiones de vivienda. El anlisis de los ndices D especficos para saneamiento muestra que, en la mayora de los
1 Alternativamente, en lugar de imaginar que todas las otras circunstancias son mantenidas constantes, uno podra imaginar que el impacto de todas las otras dimensiones fue eliminado. As, todas las variaciones restantes en el acceso al servicio estaran exclusivamente relacionadas con la dimensin seleccionada. Para obtener ms detalles metodolgicos, ver Barros, Molinas y Saavedra (2008).
Tabla 3.1: ndice D para LA probabilidad de concluir el sexto grado a tiempo, por TIPO DE circunstancia, circa 2005 (%) Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Repblica Dominicana Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Uruguay Venezuela Urbano o rural 0.1 1.5 3.6 0.1 5.3 0.8 1.4 0.0 5.0 9.0 3.6 0.8 0.4 11.2 1.3 0.9 2.7 1.4 0.3 Educacin del padre o madre 2.9 4.3 11.7 1.9 5.0 5.8 8.3 3.9 9.1 20.6 12.7 0.6 3.3 14.2 4.2 7.0 4.7 8.3 3.8 Ingreso per cpita 0.2 1.8 9.1 1.0 1.4 2.1 4.1 2.1 3.6 5.6 6.3 0.6 0.2 6.7 1.5 3.0 1.6 4.1 0.9 Nmero de hermanos 0.8 1.5 3.6 1.5 2.5 3.0 2.2 1.8 5.2 6.8 5.5 0.9 1.2 8.3 3.2 4.6 1.7 2.2 2.5 Gnero 0.6 0.7 8.7 0.9 1.3 2.7 5.3 0.3 3.2 2.2 4.2 1.3 0.7 7.6 2.3 3.2 0.5 5.3 2.3 Presencia de los padres 1.5 1.3 2.7 0.3 0.3 1.4 0.5 0.5 0.8 1.0 1.0 0.4 0.3 1.7 0.0 1.2 0.4 0.5 0.2 121 . Usos y Aplicaciones del ndice de Oportunidades Humanas
Fuente: Clculos de los autores.
Tabla 3.2: ndice D para LA probabilidad en el acceso a saneamiento, por TIPO DE circunstancia, circa 2005 (%) Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Repblica Dominicana Ecuador El Salvador 122 . Usos y Aplicaciones del ndice de Oportunidades Humanas Guatemala Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Uruguay Venezuela Urbano o rural 0.1 38.6 12.4 3.5 22.8 0.7 16.7 14.0 38.1 37.0 29.3 44.2 8.8 44.7 21.5 25.2 37.9 5.9 2.7 Educacin del padre o madre 5.4 19.1 6.7 1.1 6.1 1.3 9.8 8.2 21.4 13.1 15.6 11.3 10.6 22.3 15.1 10.6 11.3 3.2 3.7 Ingreso per cpita 2.4 15.1 8.4 1.1 4.5 1.1 16.1 12.3 21.3 19.4 15.6 1.2 12.7 22.7 17.6 13.0 23.7 7.6 1.9 Nmero de hermanos 0.8 12.8 0.2 0.1 2.6 0.2 0.2 2.2 2.8 5.2 1.4 15.5 2.5 1.3 3.6 4.4 0.6 0.4 0.6 Gnero 1.1 5.0 1.3 0.1 0.1 0.1 1.2 0.1 5.3 7.7 1.3 20.6 1.2 0.3 1.3 0.9 0.9 0.5 0.5 Presencia de los padres 0.1 10.1 0.6 0.2 1.4 0.0 4.0 1.6 2.7 3.3 1.7 10.3 1.3 8.6 7.1 3.6 2.1 0.4 1.6
pases, la divisin urbano/rural es claramente la dimensin dominante para explicar la desigualdad en el acceso de los nios a esta oportunidad, condicionada a todas las otras circunstancias. Slo en algunos pocos pases que ya tienen niveles muy altos de cobertura, como Argentina, Costa Rica y Venezuela, la ubicacin no es el factor dominante. Aislando todos los dems factores, en Bolivia, El Salvador, Jamaica y Nicaragua cerca de 40 por ciento de las oportunidades disponibles en saneamiento debern ser reasignadas para asegurar un acceso similar entre los grupos de ubicacin. Las circunstancias que siguen en importancia son el ingreso y la educacin del padre (o la madre). Perfil de la desigualdad de los nios en oportunidades educativas Esta seccin resume la importancia relativa de cada circunstancia en su capacidad de explicar por s misma la desigualdad en cada uno de los dos indicadores considerados en el anlisis de las oportunidades educativas. En el caso de la conclusin del sexto grado a tiempo, la variable de circunstancia ms importante es la educacin de los padres: para 17 de los 19 pases, el ndice D especfico para la educacin de los padres es el ms alto de todos (Tabla 3.3), seguido, en menor grado, por nmero de hermanos (una de las tres circunstancias ms importantes en 15 de los 19 pases), y gnero (ocho pases). La presencia de los dos padres en el hogar tuvo el impacto ms bajo de todas las circunstambin clasifica muy abajo. En el caso de la asistencia a la escuela entre los nios entre 10 y 14 aos, el perfil tiene al gnero como la circunstancia que genera la desigualdad ms amplia de oportunidades en todos los pases. La educacin de los padres sigue en importancia, colocndose en el segundo entre las fuentes de desigualdad en 18 pases de la regin. Los resultados indican que la educacin de los padres define una divisin importante en las oportunidades educativas entre los nios de Amrica Latina y el Caribe. La desigualdad en la tasa de promocin y de repitencia, que afecta la conclusin a tiempo, se ve fuertemente impactada por la educacin del padre o la madre. Adems, la desigualdad de asistencia escolar entre las nias y los nios es significativa, e indica que el gnero es un factor importante en la desigualdad de oportunidades. Esta informacin sugiere que los responsables de las polticas pblicas que buscan reducir la desigualdad de oportunidades en las tasas de repitencia, deben concebir polticas que se enfoquen en los nios que viven en hogares en donde los padres tienen bajos niveles educativos. De
tancias, clasificando quinto o sexto en 17 de los 19 pases. La ubicacin (urbano o rural)
Tabla 3.3: Importancia relativa de seis variables de circunstancia en la desigualdad de oportunidades educativas (nmero de pases) Circunstancia Ms importante 2 3 4 5 Menos importante
Desigualdad en concluir el sexto grado a tiempo Area Gnero Nmero de hermanos Educacin del padre o madre Ingreso per cpita Presencia de los padres 1 1 0 17 0 0 3 2 8 1 4 1 3 6 7 0 3 0 1 4 4 0 9 1 6 5 0 1 2 5 5 1 0 0 1 12
Desigualdad en la asistencia escolar para edades 10-14 aos 124 . Usos y Aplicaciones del ndice de Oportunidades Humanas Area Gnero Nmero de hermanos Educacin del padre o madre Ingreso per cpita Presencia de los padres 0 19 0 0 0 0 0 0 0 18 1 0 1 0 0 1 11 6 0 0 2 0 6 11 1 0 16 0 1 1 17 0 1 0 0 1
Fuente: Elaboracin de los autores.
modo similar, en algunos pases, reducir la desigualdad de oportunidades en las tasas de asistencia escolar segn el gnero, requiere una poltica que enfrente esta divisin ayudando a que los varones permanezcan ms tiempo en la escuela.2 Es importante apuntar, sin embargo, que el nivel de desigualdad en estos indicadores es relativamente bajo. Contrastando con esto, el anlisis no encuentra que la ubicacin sea una fuente importante de desigualdad de oportunidades en ninguno de los indicadores de educacin. Esto implica que las reas rurales no estn significativamente rezagadas en trminos de tasas de matriculacin en educacin primaria y repitencia, una vez que se toman en cuenta otras circunstancias.3 El anlisis anterior considera la regin como un todo, pero tambin se pueden realizar evaluaciones especficas por pases. Por ejemplo, cuando se considera la desigualdad de oportunidades para concluir el sexto grado a tiempo en Colombia, la ubicacin es la mayor fuente de desigualdad, no la menor como en la mayora de los otros pases (Tabla 3.4). De modo similar, en Jamaica, aunque la desigualdad de oportunidad es muy baja, el gnero es la lnea divisoria ms importante, no la educacin de los padres, como en la mayora de los otros pases. Esto indica que las polticas para reducir la desigualdad de oportunidades deben estar hechas a medida para los pases de manera que las circunstancias especficas que originan la desigualdad sean identificadas y enfrentadas encuesta de hogares reciente con las variables requeridas para Hait, el pas ms pobre de la regin. Sin embargo, utilizando encuestas demogrficas y de salud, un estudio de Demombynes y Len (2008), permite mostrar qu circunstancias claves afectan la conclusin a tiempo de la educacin primaria (ver Recuadro 3.1). Perfil de la desigualdad de oportunidades en agua y saneamiento entre los nios En contraste con las oportunidades educativas, la ubicacin es la circunstancia ms importante para explicar la desigualdad de oportunidades de las condiciones de vivienda para los nios. Los ndices de desigualdad especficos al rea de residencia estn entre los dos ms altos para 17 pases en relacin con el acceso a agua, para 15 pases en
2 En varios pases de Amrica Latina, las tasas de abandono en primaria conciernen mayormente a los varones, especialmente en el Caribe. 3 Debemos apuntar que este anlisis no aborda los temas de la calidad relativa de la educacin en las reas rurales y urbanas.
apropiadamente. En el momento que se realiz este informe no disponamos de una
Tabla 3.4: Perfil de la desigualdad de oportunidades para la conclusin del sexto grado a tiempo: Importancia relativa de las seis variables de circunstancia por pas Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Repblica Dominicana Ecuador El Salvador 126 . Usos y Aplicaciones del ndice de Oportunidades Humanas Guatemala Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Uruguay Venezuela Ms importante Educacin del padre/madre Educacin del padre/madre Educacin del padre/madre Educacin del padre/madre Ubicacin Educacin del padre/madre Educacin del padre/madre Educacin del padre/madre Educacin del padre/madre Educacin del padre/madre Educacin del padre/madre Gnero Educacin del padre/madre Educacin del padre/madre Educacin del padre/madre Educacin del padre/madre Educacin del padre/madre Educacin del padre/madre Educacin del padre/madre 2 Presencia de padres Ingreso per cpita Ingreso per cpita Hermanos Educacin del padre/madre Hermanos Gnero Ingreso per cpita Hermanos Ubicacin Ingreso per cpita Hermanos Hermanos Ubicacin Hermanos Hermanos Ubicacin Gnero Hermanos 3 Hermanos Ubicacin Gnero Ingreso per cpita Hermanos Gnero Ingreso per cpita Hermanos Ubicacin Hermanos Hermanos Ubicacin Gnero Hermanos Gnero Gnero Hermanos Ingreso per cpita Gnero 4 Gnero Hermanos Hermanos Gnero Ingreso per cpita Ingreso per cpita Hermanos Presencia de padres Ingreso per cpita Ingreso per cpita Gnero Ingreso per cpita Ubicacin Gnero Ingreso per cpita Ingreso per cpita Ingreso per cpita Hermanos Ingreso per cpita 5 Ingreso per cpita Presencia de padres Ubicacin Presencia de padres Gnero Presencia de padres Ubicacin Gnero Gnero Gnero Ubicacin Educacin del padre/madre Presencia de padres Ingreso per cpita Ubicacin Presencia de padres Gnero Ubicacin Ubicacin Menos importante Ubicacin Gnero Presencia de padres Ubicacin Presencia de padres Ubicacin Presencia de padres Ubicacin Presencia de padres Presencia de padres Presencia de padres Presencia de padres per capita income Presencia de padres Presencia de padres location Presencia de padres Presencia de padres Presencia de padres
relacin con el saneamiento y para 14 pases en relacin al acceso a electricidad (Tabla 3.5). Sin duda la divisin urbano/rural es la circunstancia ms importante para explicar la desigualdad de oportunidades en la infraestructura bsica de vivienda. A la inversa, las caractersticas demogrficas como el gnero del jefe del hogar, el nmero de hermanos y la presencia de los padres estn entre las circunstancias menos importantes para los tres indicadores. Estos resultados son inherentes a la naturaleza de la infraestructura de estos servicios. Una vez que se proveen los servicios de agua, saneamiento o electricidad a toda una regin, hay ms probabilidades de que cada hogar tenga acceso a ellos, independientemente de las caractersticas demogrficas. An as, las condiciones econmicas pueden impedir que un hogar se conecte a los sistemas pblicos o comunitarios de agua y saneamiento. La clara implicacin que tienen estos resultados en las polticas de la regin es que las diferencias de ubicacin en el acceso al agua, al saneamiento y a la electricidad son la circunstancia clave detrs de la desigualdad de oportunidades en condiciones de vivienda entre los nios. Sin embargo, se puede hacer aqu una salvedad similar a la de la seccin anterior en cuanto a las condiciones particulares de cada pas. La Tabla 3.6 muestra la importancia donde las reas rurales son relativamente pequeas, las condiciones geogrficas menos agrestes, o donde los servicios pblicos han avanzado significativamente en las reas rurales, la divisin por ubicacin no es importante. Para Argentina, Costa Rica, Uruguay, y Venezuela, las condiciones socioeconmicas como la educacin de los padres y el ingreso familiar per cpita son ms importantes como determinante de la desigualdad de oportunidades para el acceso a condiciones bsicas de vivienda (Tabla 3.6).
relativa de cada circunstancia por pas en el caso del saneamiento. Para los pases en
Tabla 3.5: Importancia relativa de seis variables de circunstancia en la desigualdad de oportunidades en las condiciones de vivienda Circunstancia Ms importante 2 3 4 5 Menos importante
Acceso a agua potable Area Gnero Nmero de hermanos Educacin del padre o madre Ingreso per cpita Presencia de los padres Area Gnero Nmero de hermanos 128 . Usos y Aplicaciones del ndice de Oportunidades Humanas Educacin del padre o madre Ingreso per cpita Presencia de los padres Acceso a electricidad Area Gnero Nmero de hermanos Educacin del padre o madre Ingreso per cpita Presencia de los padres 14 0 0 3 2 0 2 1 0 7 9 0 1 1 5 6 6 0 1 6 5 3 0 4 0 8 3 0 1 7 0 3 6 0 1 8 17 0 0 1 1 0 1 0 1 8 9 0 0 2 2 8 7 0 0 4 4 0 0 11 0 8 3 0 2 6 1 5 9 2 0 2
Acceso a saneamiento pblico 14 0 0 3 2 0 2 1 0 4 12 0 2 1 1 11 4 0 0 4 7 1 0 7 0 3 8 0 0 8 1 10 3 0 1 4
Fuente: Clculo de los autores.
Tabla 3.6: Perfil de desigualdad de oportunidades en el acceso a saneamiento: Importancia relativa de seis variables de circunstancia por pas Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Repblica Dominicana Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Uruguay Venezuela Ms importante Educacin del padre/madre Ubicacin Ubicacin Ubicacin Ubicacin Educacin del padre/madre Ubicacin Ubicacin Ubicacin Ubicacin Ubicacin Ubicacin Ingreso per cpita Ubicacin Ubicacin Ubicacin Ubicacin Ingreso per cpita Educacin del padre/madre 2 Ingreso per cpita Educacin del padre/madre Ingreso per cpita Ingreso per cpita Educacin del padre/madre Ingreso per cpita Ingreso per cpita Ingreso per cpita Educacin del padre/madre Ingreso per cpita Ingreso per cpita Gnero Educacin del padre/madre Ingreso per cpita Ingreso per cpita Ingreso per cpita Ingreso per cpita Ubicacin Ubicacin 3 Gnero Ingreso per cpita Educacin del padre/madre Educacin del padre/madre Ingreso per cpita Ubicacin Educacin del padre/madre Educacin del padre/madre Ingreso per cpita Educacin del padre/madre Educacin del padre/madre Hermanos Ubicacin Educacin del padre/madre Educacin del padre/madre Educacin del padre/madre Educacin del padre/madre Educacin del padre/madre Ingreso per cpita 4 Hermanos Hermanos Gnero Presencia de padres Hermanos Hermanos Presencia de padres Hermanos Gnero Gnero Presencia de padres Edcuacin de padres Hermanos Presencia de padres Presencia de padres Hermanos Presencia de padres Gnero Presencia de padres 5 Presencia de padres Presencia de padres Presencia de padres Hermanos Presencia de padres Gnero Gnero Presencia de padres Hermanos Hermanos Hermanos Presencia de padres Presencia de padres Hermanos Hermanos Presencia de padres Sexo Hermanos Hermanos Menos importante Ubicacin Gnero Hermanos Gnero Gnero Presencia de padres Hermanos Gnero Presencia de padres 129 . Usos y Aplicaciones del ndice de Oportunidades Humanas Presencia de padres Gnero Ingreso per cpita Gnero Gnero Gnero Gnero Hermanos Presencia de padres Gnero
Recuadro 3.1: Evidencia preliminar de Hait
Los datos de la Encuesta Demogrfica y de Salud de Hait brindan informacin para hacer una breve introduccin a la desigualdad de oportunidades en este pas. Aunque estas encuestas no son realmente comparables a las Encuestas de Medicin de Niveles de Vida (LSMS, por sus siglas en ingls) y las encuestas de empleo utilizadas para los otros pases en este estudio, permiten una comparacin preliminar con los dems pases de la regin. La asistencia escolar de nios entre 6 y 14 aos aument ltimamente en Hait. El porcentaje de nios del sector urbano que asisten a la escuela subi de 86.4 por ciento a 91.2 por ciento entre 1995 y 2005. La asistencia a la escuela en reas rurales aument an ms rpidamente en el mismo perodo, de 67.0 por ciento a 79.3 por ciento. Este crecimiento, sin embargo, va acompaado con una preocupacin en cuanto a la calidad de la educacin provista, ya que hay evidencia de sobrepoblacin de las escuelas, altas tasas de repitencia y sobre-edad en la asistencia escolar. El sector pblico no ha podido crecer para responder a la demanda en educacin, y las escuelas privadas, en cambio, representan el mayor porcentaje de crecimiento de escuelas en el pas. Caso nico en Amrica Latina, Hait tiene un sistema en el que slo 20 por ciento de los alumnos en edad de asistir a primaria estn matriculados en escuelas pblicas, y los dems estn matriculados en una variedad de instituciones religiosas, pagadas o fundadas por una ONG. En un estudio reciente sobre Hait, Demombynes y De Len (2008) utilizan un modelo probabilstico para mostrar que el gnero del alumno y la ubicacin de la casa (es decir el sector urbano o rural) no tienen un papel significativo para explicar la sobre-edad escolar de los nios que tienen entre 6 y 14 aos. Estas dos variables no fueron significativas en ninguno de los dos aos bajo estudio. Por el contrario, el estatus econmico del hogar (medido por un ndice de bienes compuesto) as como la presencia de los dos padres en el hogar, mostraron un impacto significativamente negativo en ambos aos bajo estudio. Esto es, la ausencia de uno o de ambos padres en el hogar aumenta las probabilidades de que los nios asistan a la escuela por encima de la edad prescrita. De modo similar, los nios que viven en hogares con un estatus econmico bajo tienen ms probabilidades de asistir a la escuela en sobre-edad. Los aos totales de educacin del hogar tuvieron un impacto significativamente negativo en el ao inicial, pero no en el ao ms reciente. Esta evidencia muestra que Hait es similar a otros pases de la regin en cuanto a que el gnero y la ubicacin no son fuentes importantes de desigualdad de oportunidades escolares. Por contraste, la presencia de ambos padres s tiene una significativa influencia en la sobre-edad escolar en Hait, mientras que esta variable se encuentra entre las menos importantes para explicar tanto la probabilidad de conclusin del sexto grado a tiempo como la asistencia a la escuela entre los 10 y 14 aos de edad. Ms an, la educacin del padre o de la madre, que es la variable ms importante para explicar la desigualdad de oportunidades educativas de los nios de la regin, no parece tener un impacto considerable en Hait (medido segn los aos totales de educacin del hogar). En cambio, el estatus econmico es una variable relevante en Hait, mientras que el ingreso per cpita familiar tiene poca importancia para explicar la desigualdad de oportunidades en educacin en la regin. La importancia del estatus econmico para explicar la sobre-edad en la escuela, indica que esta circunstancia constituye una fuente importante de desigualdad de oportunidades en Hait. Las polticas orientadas a brindar fondos para que los nios asistan a escuelas privadas o a ampliar la oferta de escuelas pblicas podran ser un paso para reducir la desigualdad de oportunidades educativas en Hait.
3.2 Por qu VARA el ndice de Oportunidades Humanas? Como se mostr en el captulo 2, el ndice de Oportunidades Humanas puede variar significativamente en el tiempo en diferentes pases. Debido a que el ndice de Oportunidades Humanas toma en consideracin tanto el promedio de la cobertura como la desigualdad de acceso en relacin a una oportunidad bsica dada, un analista de polticas podra preguntarse cul es la fuente del cambio en el ndice. Si aument, es porque aument la cobertura, o porque baj la desigualdad, o porque sucedieron las dos cosas? Una propiedad del ndice de Oportunidades Humanas es que sus cambios se pueden descomponer aditivamente, lo cual significa que esa pregunta puede ser contestada fcilmente. Cualquier cambio del ndice puede atribuirse ya sea a un incremento de la tasa de cobertura, p (efecto de escala) o a una reduccin en el ndice de desigualdad de oportunidades, ndice D , (efecto distributivo). Un simple ejercicio para descomponer las fuentes de la evolucin del ndice de Oportunidades Humanas consiste en computar el cambio que tendr el ndice si uno de sus componentes (ya sea cobertura o desigualdad) es constante. Mantener cada componente constante por separado permite que uno sume el cambio en el ndice como una suma de la desigualdad de oportunidades (el efecto distributivo). Ver Recuadro 3.2 para un tratamiento formal. Oportunidades educativas de los nios El cambio promedio del ndice de Oportunidades Humanas en las oportunidades educativas difiere por indicador. La conclusin de sexto grado a tiempo aument en 1.5 puntos porcentuales promedio anual entre 1995 y 2005, mientras que el ndice de Oportunidades Humanas en la asistencia escolar de nios entre 10 y 14 aos de edad aument slo en 0.5 puntos porcentuales promedio anual. Los niveles para cada ndice alcanzados en 2005 fueron de 62 por ciento y 90 por ciento, respectivamente (Tabla 2.6). Como lo muestran los datos del captulo 2, estas cifras de crecimiento promedio esconden importantes diferencias en el desempeo de cada pas. El nivel de las oportunidades
cambios solamente en la cobertura (el efecto escala) y los cambios solamente en
Recuadro 3.2 Descomposicin de los cambios en la desigualdad de oportunidades
Considere dos aos: inicial y final. Cualquier cambio en el ndice de Oportunidades Humanas O podra ser descompuesto en un efecto escala, p , y un efecto distributivo, D , de la siguiente manera:
cambio = O final O inicial = p + D ,

Donde el efecto escala,
p = p final ( 1 D inicial ) p initial ( 1 D inicial )
p , y el efecto distributivo, D , se definen como sigue
D = p final ( 1 D final ) p final ( 1 D inicial )

Esta descomposicin permite al analista hacer la hiptesis de cul hubiese sido el cambio en O si no hubiesen experimentado ningn cambio ni en la cobertura ni en la desigualdad. En las situaciones de la vida real, las dos variables cambian en el tiempo, interactuando de tal manera que, en la prctica, una variable no puede moverse sin afectar la otra. En general es difcil observar mejoras sobre cmo las oportunidades existentes estn distribuidas en un pas sin observar una ampliacin de la cobertura.
Fuente: Barros, Molinas, y Saavedra (2008)
educativas de los nios aument para la mayora de los pases en la regin, aunque con velocidades diferentes en funcin del indicador y del pas. Sin embargo, resaltan tres regularidades. Primero, en casi todos los pases, el efecto escala representa la mayor proporcin del cambio total (alrededor de dos tercios). Es decir, la principal fuerza que mueve la igualdad de oportunidades en la educacin de la regin, es la extensin de la cobertura general de oportunidades educativas, y no una distribucin ms equitativa de las oportunidades (Grfico 3.1). Otro hallazgo notable es que los pases con la mayor expansin de cobertura de una oportunidad educativa tambin muestran los mayores efectos distributivos, lo cual implica que las oportunidades educativas estuvieron creciendo entre los segmentos ms pobres de la poblacin y que las mejoras de la equidad resultan ms fciles en los contextos de expansin.
132
Segundo, tres pases registraron cambios por encima del promedio en los dos indicadores de educacin: Brasil, El Salvador y Mxico, lo que sugiere que los dos indicadores de educacin se mueven juntos en estos pases, lo cual implica que estos pases estn haciendo esfuerzos considerables para ampliar sus oportunidades educativas. En contraste, pases como Per y Paraguay registraron avances importantes en la conclusin del sexto grado a tiempo, pero no en la asistencia escolar entre las edades de 10 y 14 aos. Esto significa que la asistencia escolar en la parte alta de primaria (o baja de secundaria) no est acompaando la mejora de la eficiencia del sistema en primaria. Un tercer grupo de pases tiene cambios por debajo de los promedios en ambos indicadores. Algunos de stos son pases que ya tienen una cobertura muy alta en educacin primaria, como Chile, Jamaica y Venezuela, de modo que sus avances actuales deben concentrarse en ampliar la educacin secundaria. Otros, como Repblica Dominicana, Guatemala y Nicaragua, son pases con bajos niveles de cobertura en educacin primaria a tiempo, y no han registrado avances significativos en esta rea. Un tercer punto que vale la pena apuntar es que el tamao del cambio en el ndice de Oportunidades Humanas no depende de su nivel inicial. Por ejemplo, Brasil y
a. Sexto grado a tiempo

Colombia Per Paraguay El Salvador Brasil Mxico Nicaragua Guatemala Repblica Dominicana Honduras Ecuador Venezuela, R. B. Costa Rica Chile Panam Jamaica a
b. Tasa de asistencia escolar (edad 1014 aos)

Nicaragua Honduras Brasil El Salvador Costa Rica Mxico Ecuador Colombia Panam Guatemala Venezuela, R. B. Per Repblica Dominicana Chile Jamaica Paraguay y
-1
0
Efecto escala
2
Efecto distribucin
-0.5
0.0
Efecto escala
0.5
1.0
Efecto distribucin
1.5
GRFICO 3.1: DESCOMPOSICIN DE LOS CAMBIOS DE LOS NDICES DE OPORTUNIDADES EN EDUCACIN
Guatemala tienen niveles similares y muy bajos para la conclusin del sexto grado a tiempo, pero Brasil mejor ms rpidamente. De modo similar, Mxico y Panam comenzaron desde un nivel relativamente elevado para la conclusin del sexto grado a tiempo, pero el primero tuvo un incremento mucho mayor que el segundo. Estos cambios en el ndice de Oportunidades Humanas son ilustrados en el Grfico 3.2. 4 El eje vertical de este grfico representa la igualdad de oportunidades, mientras que el eje horizontal representa el acceso promedio a la oportunidad bsica. Las lneas punteadas son combinaciones de igualdad y cobertura que restituyen el mismo nivel del ndice de Oportunidades Humanas, lo cual puede llamarse curvas de iso-oportunidad. El grfico 3.2 muestra el nivel inicial y final del ndice de Oportunidades Humanas, as como los cambios en la cobertura (efecto escala) e igualdad (efecto distribucin) que condujeron al cambio general. 5 Guatemala y Brasil ambos comienzan a un nivel muy bajo (cerca de 15 por ciento) pero Brasil termina mucho ms alto que Guatemala (37 por ciento comparado con 24 por ciento), gracias a una escala mayor y a los efectos de distribucin. Un proceso similar puede verse en Mxico comparado con Panam. Los ejemplos notorios de Brasil y Mxico en trminos de oportunidades educativas pueden estar asociados a los bien conocidos programas Oportunidades y Bolsa Escola, los
cuales incrementaron exitosamente la escolaridad de los segmentos ms pobres de la sociedad. Estos programas son renombrados por haberse enfocado en la expansin de las oportunidades educativas a travs tanto de acciones para mejorar la oferta como la demanda entre los nios de las familias ms pobres, lo cual directamente promueve la igualdad de oportunidades. Otra comparacin interesante es la de Paraguay y El Salvador. Ambos pases tienen niveles similares de ampliacin de cobertura de conclusin del sexto grado a tiempo (alrededor de 14 puntos porcentuales), pero El Salvador redujo la desigualdad en 10
4 Las encuestas brasileras y mejicanas tienen diez aos de distancia una de la otra, mientras que las encuestas guatemaltecas y panameas solo tienen 6 aos de distancia, pero sus desempeos diferentes no son proporcionales al tiempo transcurrido (ver Grfico 3.1a). 5 El grfico no tiene una rea no-factible a la izquierda de la diagonal definido por x = y. Esto se debe a que la desigualdad de la distribucin depende de la ampliacin de la cobertura. En el caso de una cobertura total no hay desigualdad de modo que O es igual a 1 (es decir, tanto la cobertura como la igualdad son iguales a 1). Pero si, por ejemplo, la cobertura es igual a 80 por ciento, la mxima desigualdad posible (medida por D) es 20 por ciento, as que la igualdad va desde 80 por ciento a 100 por ciento. Para una prueba formal ver Barros, Molinas y Saavedra (2008).
GRFICO 3.2: CAMBIOS EN EL NDICE DE OPORTUNIDADES HUMANAS EN EDUCACIN (SEXTO GRADO A TIEMPO)
100 O = 20 % O = 40 % O = 60 %
Mxico 1996 6 Panam 1997 997
GRFICO 3.3: CAMBIOS EN EL NDICE DE OPORTUNIDADES HUMANAS EN EDUCACIN (SEXTO GRADO A TIEMPO)
100 O = 30 % O = 50 % O = 70 %
O = 80 %
Panam 2003 Pa
Mxico Mx 2006 Igualdad de oportunidades, 1D (porcentaje)
90
90
El Salvador 2005
Paraguay 2005 P Paraguay 1999
80
05 Brasil c.2005
80
Guatemala 2006 mala 20
70
Guatemala 2000 G Gua
70
El Salvador 1998
60 20
Brasil rasil 1 1995
60 40 60
80
100
30
45
60
75
puntos porcentuales, mientras que Paraguay la redujo slo en 4 puntos porcentuales (Grfico 3.3). Consecuentemente, el avance del ndice de Oportunidades Humanas de El en 6-7 aos.6 Este mensaje complementa el del grfico anterior: pases con expansiones similares de cobertura pueden tener diferentes efectos distributivos y por lo tanto diferentes cambios en el ndice de Oportunidades Humanas. Para alcanzar un mayor aumento del ndice, las expansiones de la cobertura deben ir juntas con las reducciones de la desigualdad de oportunidades. Oportunidades de los nios en condiciones de vivienda El aumento promedio anual del ndice de Oportunidades Humanas fue de 0.9 puntos porcentuales en acceso a agua, 1.0 puntos porcentuales en acceso a saneamiento y 0.9 puntos porcentuales en acceso a electricidad. Estos son cambios similares a pesar haber importantes diferencias en los niveles iniciales. As, el ndice promedio
6 Es importante, sin embargo, tomar en consideracin la situacin inicial en cada pas. El Salvador comenz con un nivel de desigualdad de 25 por ciento, mientras que Paraguay comenz con solamente 15 por ciento. En trminos relativos la reduccin de la desigualdad fue mayor en El Salvador que en Paraguay.
Salvador fue mayor (16 puntos porcentuales) que en Paraguay (14 puntos porcentuales)
en 2005 es de 43 por ciento en saneamiento, para agua es 67 por ciento y para

GRFICO electricidad 3.4: es de 78 por ciento con grandes disparidades regionales en el acceso a DESCOMPOSICIN DE LOS CAMBIOS EN LOS NDICES DE OPORTUNIDADES HUMANAS PARA VIVIENDA
estas tres oportunidades bsicas.

a. Acceso a agua
b. Acceso a saneamiento
Per
c. Acceso a electricidad
Paraguay Costa Rica Guatemala Mxico El Salvador Ecuador Chile Brasil Panam Colombia Per Nicaragua Venezuela, R. B. Jamaica
Jamaica Tanto el tamao de los cambios como la descomposicin en efectos escala y distribucin Guatemala Chile El Salvador muestran un patrn ms variado en el caso de las oportunidades de vivienda que en el Costa Rica Paraguay Guatemala caso de las oportunidades educativas (grfico 3.4). Primero, algunos pases registraron Brasil Mxico Per bajas leves en el acceso de oportunidades de condiciones de vivienda. Jamaica y VeneBrasil Panam Paraguay zuela muestran una pequea disminucin en el acceso a agua potable; Ecuador Jamaica registr Ecuador Mxico leves bajas saneamiento, y Venezuela, ningn R. B. pas registr alguna cada en el acceso de los nios Chile Nicaragua a electricidad. Estas cadas pueden ocurrir porque la ampliacin de la Nicaragua cobertura de los Panam Colombia servicios bsicos no va al ritmoColombia del crecimiento de los hogares con nios. conCostaSegundo, Rica El Salvador Honduras trariamente a las oportunidades educativas, hay casos en los que el efecto distribucin Jamaica Venezuela, R. B. Cambio en el Indice de Oportunidades Humanas (puntos porcentuales por ao) Efecto escala Efecto distribucin
-1
es como el efecto en los tres 0 tan grande 1 2 3 -1 escala, 0 por ejemplo 1 2 el caso3 de -1 Panam para 0 1
Cambio en el Indice de Oportunidades Humanas (puntos porcentuales por ao) Efecto escala Efecto distribucin Efecto escala Efecto distribucin
Cambio en el Indice de Oportunidades Humanas indicadores de (puntos porcentuales por ao)vivienda.
Otra vez, la descomposicin Fuente: Clculos de los autores empleando encuestas de hogares.
en efecto escala y efecto distribucin permite interesan-
tes anlisis. Por ejemplo, Guatemala, El Salvador y Nicaragua, ampliaron el acceso

GRFICO 3.4: DESCOMPOSICIN DE LOS CAMBIOS EN LOS NDICES DE OPORTUNIDADES HUMANAS PARA VIVIENDA a. Acceso a agua
Paraguay Costa Rica Guatemala Mxico El Salvador Ecuador Chile Brasil Panam Colombia Per Nicaragua Venezuela, R. B. Jamaica Per Chile Costa Rica Guatemala Mxico Brasil Paraguay Ecuador Venezuela, R. B. Nicaragua Panam Colombia El Salvador Jamaica
b. Acceso a saneamiento
-1
0
Efecto escala
1
Efecto distribucin
-1
0
Efecto escala
1
Efecto distribucin
GRFICO 3.4:
Nicaragua Venezuela, R. B. Jamaica
Colombia El Salvador Jamaica
Colombia Costa Rica Honduras Venezuela, R. B.
-1
-1
-1
Cambio en el Indice de Oportunidades Humanas (puntos porcentuales por ao) Efecto escala Efecto distribucin
general a agua (entre 4 y 8 puntos porcentuales, para los perodos considerados), pero su desempeo en trminos de reduccin de la desigualdad es muy diferente.
GRFICO 3.4: mala slo lo redujo un punto porcentual. Nicaragua incluso tuvo HUMANAS un incremento DESCOMPOSICIN DE en LOS CAMBIOS EN LOS NDICES DE OPORTUNIDADES PARA VIVIENDA
El Salvador redujo la desigualdad en seis puntos porcentuales, mientras que Guate-
en la desigualdad, de dos puntos porcentuales (Grfico 3.5).b.Estos ilustran Acceso casos a saneamiento a. Acceso a agua que ampliar la cobertura no es suficiente para aumentar rpidamente las oportuniParaguay Per
Costapara Rica dades los nios. La igualdad de oportunidad en el Chile acceso a agua, medida por
el ndice ritmo similar en El Salvador y Mxico de Oportunidades Humanas, aument a unGuatemala

El Salvador Mxico en Guatemala (Tabla 2.7), a pesar que este ltimo experiment una expansin ms
Guatemala
Costa Rica
rpida Chile de la cobertura general. El puntaje de Nicaragua Paraguay podra haber sido mayor
Brasil Ecuador si su ampliacin de la cobertura hubiese ido acompaada por una reduccin de la
Ecuador
Brasil
desigualdad de acceso. La experiencia de estos pases destaca el hecho de que las Colombia Nicaragua
Per ampliaciones de cobertura deben prestar atencin a laPanam reduccin de las desigualda-
Panam
Venezuela, R. B.
des existentes. Venezuela, R. B.

Jamaica
Nicaragua
Colombia Jamaica
El Salvador
Se puede hacer una comparacin similar entre los casos de y Paraguay Cambio en el IndiceEcuador de Oportunidades Humanas (puntos porcentuales por ao) Cambio en el Indice de Oportunidades Humanas (puntos porcentuales por ao) en relacin al acceso Efecto a saneamiento (Grfico 3.6). Ambos pases comienzan Efecto escala Efecto distribucin con Efecto escala distribucin
Fuente: Clculos de los autores encuestas hogares. promedios de empleando niveles dede acceso Fuente: Clculos los autores empleando encuestasy de hogares. similares (alrededor dede52 por ciento) ambos
-1
-1
GRFICO 3.4: DESCOMPOSICIN DE LOS CAMBIOS EN LOS NDICES DE OPORTUNIDADES HUMANAS PARA VIVIENDA c. Acceso a electricidad
Jamaica Guatemala El Salvador Paraguay Brasil Per Panam Ecuador Mxico Chile Nicaragua Colombia Costa Rica Honduras Venezuela, R. B.
GRFICO 3.5: CAMBIOS EN EL NDICE DE OPORTUNIDADES HUMANAS EN AGUA: EL SALVADOR, GUATEMALA Y NICARAGUA
100.00 O = 40 % O = 60 %
90.00
Guatemala 2000 El Salvador 2005
Guatemala 2006
80.00
El Salvador 1998 Nicaragua 1998
70.00 0 1
Efecto distribucin
Nicaragua 2005
-1
Efecto escala
40
50
60
70
80
GRFICO 3.6: CAMBIOS EN EL NDICE DE OPORTUNIDADES HUMANAS EN SANEAMIENTO: ECUADOR Y PARAGUAY

80 O = 40 %
Ecuador 1995 Paraguay 2005
GRFICO 3.7: CAMBIOS EN EL NDICE DE OPORTUNIDADES HUMANAS EN ELECTRICIDAD: BRASIL Y JAMAICA

100 O = 70 % O = 80 %
Ecuador 2006 Igualdad de oportunidades, 1D (porcentaje)
Jamaica 2002
Brasil 2005
Jamaica 1996 Brasil 1995
70
Paraguay 1999
90
60 50 60
Cobertura, p (porcentaje) Fuente: Clculos de los autores empleando encuestas de hogares.
80 70 70 80
Cobertura, p (porcentaje) Fuente: Clculos de los autores empleando encuestas de hogares.
90
100
tienen tasas similares de crecimiento anual en el efecto escala (Ver Grfico 3.6). Sin embargo, Paraguay acompa su crecimiento con una mayor reduccin de la
desigualdad del acceso. Los ejemplos no deben limitarse a los pases con bajos niveles de oportunidades. Brasil y Jamaica, ambos con puntajes del ndice de Oportunidades Humanas en electricidad por encima de la marca de 75 por ciento, varan en relacin con los efectos escala y distribucin (Grfico 3.7). En sus respectivos perodos, Jamaica tiene una expansin de cobertura ligeramente mayor que Brasil (8 y 7 puntos porcentuales, respectivamente) pero Brasil tuvo mayores reducciones en desigualdad que el Jamaica (5 y 2 puntos porcentuales, respectivamente). Disminuir la desigualdad de oportunidades a travs de un efecto distributivo mayor, es decir disminuyendo el ndice D , es importante para ampliar ms rpidamente el ndice de Oportunidades Humanas. El Recuadro 3.3 analiza cules son las fuerzas que estn detrs de los cambios del ndice D en el tiempo.
Recuadro 3.3: Descomposicin de los cambios de la desigualdad de oportunidades en el tiempo
Los investigadores o los responsables de las polticas pblicas podran estar interesados en descomponer ms el componente de desigualdad del ndice de Oportunidades Humanas, para calcular sus principales determinantes. El grado de la desigualdad de oportunidades para los nios, medido por el ndice D, tiene tres determinantes inmediatos: (i) la brecha absoluta entre la cobertura especfica de un grupo y la media general, (ii) las proporciones especficas de los grupos en la poblacin total, y (iii) la tasa general de cobertura. La desigualdad de oportunidades bsicas puede cambiar si y solo si cambia al menos uno de estos tres determinantes (para un tratamiento formal ver Barros, Molinas y Saavedra, 2008). Habitualmente uno asocia la desigualdad de oportunidades con brechas de cobertura entre los grupos de circunstancia. Cuanto mayores las brechas de cobertura, mayor tendencia habr hacia la desigualdad de oportunidades. El efecto de los cambios de la brecha de cobertura sobre los cambios en la desigualdad de oportunidades puede denominarse efecto brecha. Por lo tanto, los cambios en este componente reflejan ms estrechamente los cambios en la distribucin real de las oportunidades bsicas en cada sociedad. La tasa de cobertura general traduce un ndice absoluto de desigualdad en un ndice relativo. Es esencial aislar los cambios en escala. El efecto de los cambios en la tasa de cobertura general sobre los cambios en el nivel de desigualdad de oportunidades ser llamado efecto escala. Finalmente, las proporciones especficas del grupo en el total de la poblacin captura la distribucin de las personas entre los grupos de circunstancia. El tamao relativo del grupo sirve como la ponderacin de un promedio ponderado para calcular el ndice D, y las variaciones de los niveles de desigualdad de las oportunidades bsicas pueden como resultado ser causadas hasta cierto punto por los cambios en estas ponderaciones. Por lo tanto, nos referiremos al efecto de los cambios en las proporciones especficas del grupo sobre los cambios de la desigualdad de oportunidades bsicas como al efecto composicin. Para los 16 pases en el estudio que tienen por lo menos dos observaciones, la descomposicin de los cambios en el ndice D para sexto grado a tiempo gener los siguientes resultados: en 10 pases el mayor efecto fue el efecto escala, mientras que en tres pases el mayor efecto fue el efecto brecha (Chile, Ecuador y Jamaica). El efecto composicin fue predominante en los tres pases restantes.
139
3.3 Diferentes desempeos dentro y entre los pases El ndice de Oportunidades Humanas permite reportar y analizar los avances en igualdad de oportunidades de diferentes maneras. Los ndices generales presentados en el captulo 2 combinan diferentes oportunidades bsicas de manera que el nivel y los avances de un pas puedan ser evaluados con una nica medida. Sin embargo, el ndice general puede esconder importantes variaciones en el acceso a las oportunidades bsicas dentro y entre los pases. De hecho, los resultados muestran que algunos pases tienen un buen desempeo en todas las oportunidades, pero otros pases pueden tener desempeos muy diferentes cuando se analizan las diferentes oportunidades bsicas. Por ejemplo, al analizar los datos de los ltimos 10 aos, Chile est entre los que tienen el mejor desempeo de la regin en cuanto al ndice de Oportunidades Humanas general y muestra altos niveles del ndice en todas las oportunidades que se consideran aqu, mientras que Honduras tiene una clasificacin baja en todas las oportunidades. Brasil tiene una clasificacin intermedia pero con un desempeo heterogneo: La igualdad de oportunidades en Brasil en el acceso de los nios a electricidad es similar a la de Chile (ambos por encima de 90 por ciento), mientras que tiene igualdad de oportunidades en acceso a la conclusin del sexto grado equivalentes a Honduras (Grfico 3.8). Otros pases, como Per y Colombia, tambin muestran diferencias muy
pronunciadas tanto en el nivel y en los cambios del ndice a lo largo de las diferentes oportunidades consideradas. El ndice tambin puede ser aplicado al nivel sub-nacional para analizar el progreso diferencial en las oportunidades. Dentro de un pas, el ndice de Oportunidades Humanas puede, tambin, esconder enormes diferencias entre las regiones, los estados y las municipalidades. Por ejemplo, un anlisis de Brasil muestra las pronunciadas diferencias dentro del pas. Algunos estados tienen un ndice bastante por encima del promedio nacional (como Santa Catarina, So Pablo y Paran) mientras que otros estn bastante por debajo del promedio (como Sergipe, Alagoas y Piaui). Esta disparidad entre los estados es an ms notoria si se los compara con el ndice promedio de otros pases de la regin (Grfico 3.9). Ningn estado de Brasil tiene oportunidades iguales en sexto grado a tiempo tan altas como el promedio de Chile (el mejor desempeo de la regin de Amrica Latina en esta rea), aunque San Pablo est cerca; mientras que algunos de los estados ms pobres, sobre todo del Noreste, clasifican por debajo del promedio nacional de Guatemala (el pas que tiene el pro-
GRFICO 3.8: NDICES DE OPORTUNIDADES HUMANAS PARA DIVERSOS INDICADORES: BRASIL, CHILE Y HONDURAS, 2005
100
Chile Igualdad de oportunidades, 1D (porcentaje) Chile
GRFICO 3.9: NDICE DE OPORTUNIDADES HUMANAS: CONCLUSIN DEL SEXTO GRADO A TIEMPO EN BRASIL, POR ESTADOS (2005)
Santa Catarina So Paulo Paran Rio Grande do Sul Espirito Santo Distrito Federal Mato Grosso do Sul Minas Gerais Mato Grosso Goias Rio Grande do Norte Rio de Janeiro Cear Paraibas Pernambuco Baha Maranho Sergipe Alagoas Piau
90
ondur Honduras Brasil H Honduras
Chile
Brasil Bra
80
Brasil
70
Honduras
Brasil
30
40
50
60
70
80
90
100
Cobertura, p (porcentaje) Saneamiento Sexto grado a tiempo El Electricidad
10
20
30
40
50
60
70
80
Chile
60
Guatemala
90 100
Indice de Oportunidades Humanas (porcentaje)

medio ms bajo en esta oportunidad bsica en la regin). Es interesante notar que aquellos en donde las oportunidades estn distribuidas de modo ms injusto. Por lo tanto, Brasil, habitualmente caracterizado como uno de los pases con las desigualdades ms pronunciadas en la regin tambin es, en el caso de las oportunidades, un pas con un alto nivel de desigualdad de oportunidades, dentro de los estados y entre stos. Es alentador para los brasileros, sin embargo, que el pas registra uno de los aumentos ms altos del ndice de Oportunidades Humanas en la dcada 19952005 (ver Tabla 2.8). El punto principal es que el diagnstico de igualdad de oportunidades en un determinado pas debe tomar en consideracin toda posible heterogeneidad de inters. Esto ayuda a tomar mejores decisiones al considerar cmo asignar los limitados recursos en un programa que apunta a aumentar la igualdad de oportunidades en los servicios bsicos para los nios. Las diferencias generadas por las circunstancias entre las regiones deben ser consideradas cuidadosamente de manera que permitan identificar las fuentes de desigualdad de oportunidades y focalizar adecuadamente las polticas a implementar.
un anlisis de diferentes estados muestra que los estados ms pobres tambin son
3.4 Otras Oportunidades Bsicas Las oportunidades bsicas seleccionadas para este estudio se escogieron porque son primordiales para el desarrollo de una persona y son exgenas al esfuerzo personal y a la libertad de escoger, y porque se dispona de datos comparables para el mayor nmero posible de pases. Cuando se estudia un pas en particular, estas condiciones pueden ser modificadas tanto como lo requieran las caractersticas del pas. Cada pas tiene sus especificidades en cuanto a qu circunstancias son ms importantes para explicar la desigualdad de oportunidades. Del mismo modo, el nivel de desarrollo de un pas podra definir como bsicas ciertas oportunidades que o bien no pueden ser alcanzadas o no son de inters para otros pases. En otras palabras, el estudio de la igualdad de oportunidades debe tomar en cuenta las variaciones entre los pases en trminos de las circunstancias relevantes y tambin de las oportunidades bsicas de inters. Los instrumentos analticos presentados en este libro permiten investigar sobre otras oportunidades, si un pas las considerara de su inters. La definicin que se emplea aqu de oportunidad bsica, adicionalmente a la importancia de un bien o un servicio para el desarrollo infantil, asume que la universalidad es tecnolgicamente factible. Adems, una consideracin clave implcita es que hay un
consenso social en que la universalidad en la provisin de ese bien o servicio es una meta social vlida. Estas metas variarn de una sociedad a otra, y variarn en el transcurso del desarrollo. De la misma manera en que algunos Objetivos del Milenio, como la educacin primaria, no son considerados una meta til para muchos pases de ingresos medios que ya superaron o estn prontos a hacerlo- dicha meta; algunas oportunidades bsicas no son metas suficientes para algunos pases. Chile sirve de ejemplo. Chile ya alcanz el acceso universal, o casi universal, en asistencia a la escuela entre 10 y 14 aos, y como puede observarse en el grfico 3.10, est cerca de alcanzar esta meta para los nios de 6 aos. La conclusin de los grados 8vo, 10mo y 12vo todava requiere de algunos esfuerzos adicionales para alcanzar la universalidad, mientras que se necesitan esfuerzos mucho ms significativos para alcanzar el acceso universal a otras necesidades bsicas, como computadoras y acceso a Internet. Un punto clave es que un anlisis as requiere que la sociedad considere que se trata de herramientas fundamentales para el aprendizaje y la participacin en la sociedad moderna, y como tal se trata de una oportunidad bsica que todos los nios deben tener, y acuerdan asignar los recursos necesarios para alcanzarlas. En el transcurso del desarrollo, otros bienes y servicios sern
oportunidades bsicas que tengan como meta la universalidad. En muchos pases, los servicios educativos y de salud que fomentan el desarrollo infantil temprano gradualmente estn siendo considerados como lo son niveles ms altos de estudios secundarios o estndares especficos para la educacin. Acceso universal a nacimientos en las instituciones de salud y a atencin primaria de salud tambin son ejemplos de dimensiones que podran ser consideradas en el conjunto de oportunidades bsicas a las que se les podra aplicar este marco. 3.5 El ndice de Oportunidades Humanas y el desempeo econmico
GRFICO 3.10: NDICE DE OPORTUNIDADES HUMANAS PARA DIVERSAS OPORTUNIDADES (CHILE, 2006)
100 90 80 70 60
Acceso a internet a la edad de 14 os Asistencia a la escuela, edad 6 aos
O = 20 %
O = 40 %
como metas que requieren universalidad,
o 8vo grado a tiempo mpo o 10mo grado a tiempo 12vo grado a tiempo
A Agua S Saneamiento
O = 80 %
A Acceso a computadora a la edad de 14
50
20
40
60
80
100
Cobertura, p (porcentaje) Nota: las curvas indican combinaciones de cobertura e igualdad a un mismo nivel del ndice de oportunidad. Fuente: Clculos de los autores empleando encuestas de hogares.
Desde el punto de vista de las polticas pblicas, es til saber si el ndice de Oportuniinfluenciado por stas en alguna medida, o si tiene su dinmica propia. La evidencia indica que el ndice de Oportunidades Humanas est negativamente relacionado a la desigualdad del ingreso medido por el coeficiente de Gini (Tabla 3.7). El coeficiente de correlacin es de -0.46 y significativo. Esto brinda evidencia de que un ndice que mide qu tan desiguales son asignadas las oportunidades, est midiendo algo diferente a la desigualdad del ingreso.7 Por ejemplo, podra suceder que un pas, digamos Chile, tiene altos niveles de retorno al mercado por educacin, lo cual a su vez induce a que ms personas en capacidad de hacerlo inviertan ms en educacin, y tambin brinda mayores retornos de mercado por el talento en relacin a otros pases, debido a una estructura econmica que fomenta la innovacin; en ese caso, los ingresos del mercado podran ser ms desiguales que en otras economas a pesar del hecho de que ese pas ha realizado mayores avances en ofrecer igualdad de oportunidades a sus nios. Tambin
7 El ndice de desigualdad de oportunidades, el ndice D, est positivamente relacionado con el coeficiente de Gini, como se puede esperar, pero la correlacin es baja: entre 0.21 para educacin y 0.30 para agua y saneamiento.
dades Humanas es correlativo a otras mediciones de desempeo econmico y si est
podra ser que las actuales desigualdades del ingreso del mercado estn reflejando desigualdades de oportunidades ocurridas en el pasado. En cualquier caso, lo que est claro es que la desigualdad de oportunidades est relacionada, pero es algo muy diferente, conceptual y empricamente, a la desigualdad de resultados. Hay una leve correlacin negativa del ndice de Oportunidades Humanas a la tasa de pobreza, lo que tambin muestra que miden cosas muy diferentes. Pases que tienen una alta incidencia en la pobreza (monetaria) pueden o no mostrar desigualdad de oportunidades. Esto es consistente con el argumento que las mediciones completas de la pobreza deberan incorporar otros indicadores de bienestar. Por el contrario, el ndice muestra una asociacin muy fuerte con el PBI real, con una correlacin de 82 por ciento, y altamente significativa.
Tabla 3.7: Correlacin entre el ndice de Oportunidades Humanas (2005) y otros indicadores econmicos y sociales Correlacin con el ndice de Oportunidades Humanas 144 . Usos y Aplicaciones del ndice de Oportunidades Humanas PBI per cpita (valores contantes en dlares del 2000) Coeficiente de Gini ndice de bienestar a/ Tasa de pobreza medido en US$2 al da Crecimiento del PBI (% anual, en los ltimos 5 aos) Crecimiento del PBI (% anual, en los ltimos 20 aos) Gasto por estudiante, primaria (% del PBI) Migracin neta (% de la poblacin), controlando por PBI b/ 0.82 *** -0.46 ** 0.81 *** -0.38 * 0.30 0.57 * 0.81 *** 0.51 *
Fuente: Clculos de los autores utilizando las encuestas nacionales, los Indicadores de Desarrollo Mundial y los Indicadores de Gobernanza. Nota: a/ El ndice de bienestar de Sen = Y * (1-G), donde Y es el ingreso per cpita y G es el coeficiente de desigualdad del ingreso. b/ Migracin neta = (inmigrantes emigrantes)/poblacin. * Correlacin es significativa al nivel de 10% ** Correlacin es significativa al nivel de 5% *** Correlacin es significativa al nivel de 1%
Adems, la asociacin entre el PBI y el ndice de Oportunidades Humanas parece construirse con el tiempo. Hay una leve asociacin positiva entre el ndice y el crecimiento promedio del PIB de los ltimos cinco aos, mientras que la asociacin con el crecimiento de largo plazo del PIB (tomando como proxy del crecimiento anual promedio de los ltimos veinte aos) es ms slida: una correlacin significativa de 0.57, contra un 0.30 no significativo. Uno puede concluir que los incrementos del ndice de Oportunidades Humanas y la universalizacin de las oportunidades vienen aparejadas con el proceso de desarrollo. Requieren un crecimiento sostenido y de largo plazo, junto con una buena combinacin de polticas que brinden estos servicios bsicos. Otros indicadores de desempeo social muestran relaciones interesantes. Se calcularon correlaciones adicionales utilizando los gastos en educacin que muestran, como se puede esperar, altas y significativas correlaciones que sugieren que los gastos pblicos s importan para aumentar las oportunidades. Finalmente, la correlacin con la inmigracin neta es positiva y significativa (0.51). Estos coeficientes de correlacin controlan por el nivel de ingreso. An cuando la causalidad debiera ser explorada en ms detalles, esto sugerira que pases con ms oportunidades justas, en neto, reciben inmigrantes. Esto es, para un nivel dado de ingresos, los pases que brindan ms oportunidades y ms igualdad, desalientan a las personas del deseo de emigrar, y atraen a otras al pas. 3.6 Algunas experiencias de polticas pblicas Est fuera del alcance de este libro vincular los resultados especficos reportados en las secciones anteriores a las medidas de polticas reales adoptadas por los pases. Sin embargo, la meta de brindar servicios bsicos siguiendo el principio de la igualdad de oportunidades demanda polticas que se enfoquen en los nios cuyas circunstancias les brindan menos probabilidades de obtener los beneficios de la educacin bsica y la infraestructura para la vivienda. Algunas experiencias recientes en la provisin de oportunidades bsicas muestran que, aunque hay dificultades, es posible focalizar programas para nios en circunstancias especficas para evitar as la desigualdad de oportunidades. Educacin en Brasil Desde mediados de los aos 90, el acceso a las oportunidades bsicas en Brasil mejor notablemente. Este excepcional desempeo est confirmado por los dos indicadores
utilizados en este estudio: conclusin del sexto grado a tiempo y asistencia a la escuela de nios entre 10 y 14 aos de edad. En realidad, cuando los pases latinoamericanos son clasificados por sus avances en las oportunidades educativas, Brasil est siempre por encima del promedio en la regin (ver Grfico 3.1). Este acelerado avance no se debi a factores exgenos, sino que fue el resultado de polticas pblicas especialmente diseadas para alcanzar esta meta. Tradicionalmente Brasil enfrent dos problemas educativos mayores: (a) tasas de repitencia muy altas, principalmente en el nivel ms bajo de la educacin primaria, y (b) las deficiencias de aprendizaje revelaron un alto porcentaje de nios con resultados insuficientes en las pruebas estandarizadas. Reducir las tasas de repitencia y mejorar el desempeo de los alumnos fueron los dos principales desafos educativos para el pas. Las polticas implementadas durante este perodo promovieron las oportunidades educativas a travs de una estrategia asentada sobre tres pilares bien equilibrados: (a) mejoras en la disponibilidad y la calidad de los insumos escolares, (b) acciones directas para reducir la repitencia, y (c) transferencias monetarias condicionadas a las familias, dirigidas a brindarles condiciones e incentivos efectivos para mantener a sus hijos en la escuela. El primer pilar de la poltica educativa nacional represent un impresionante y abarca146 . Usos y Aplicaciones del ndice de Oportunidades Humanas
dor incremento de los recursos para las escuelas. El Fondo FUNDEB8 fue diseado para garantizar un nivel mnimo de recursos por alumno a todas las municipalidades del pas. Adicionalmente, se cre un programa para proveer recursos monetarios directamente a las escuelas,9 mientras se implementaban otros programas federales para asegurar la infraestructura bsica y equipamientos para las escuelas de las reas pobres10 y mejorar la administracin de las escuelas11 y fortalecer la formacin de los docentes.12 La mayora de estos programas eran parte de FUNDESCOLA13, un fondo parcialmente financiado por el Banco Mundial. Adems, se mejoraron y modernizaron los programas destinados a brindar almuerzos escolares,14 libros de texto,15 y transporte16 para los nios de la
8 Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao. 9 Programa Dinheiro Direto na Escola. 10 Programa de Adequao do Prdio Escolar and Programa de Melhoria da Qualidade do Equipamento Escolar. 11 Plano de Desenvolvimento da Escola. 12 Pro-Formao e Programa de Gesto e Aprendizagem Escolar. 13 Fundo de Fortalecimento da Escola. 14 Programa Nacional de Alimentao Escolar. 15 Programa Nacional do Livro Didtico. 16 Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar.
escuela primaria. En conjunto estos programas mejoraron la calidad de las escuelas, especialmente en las reas pobres, y como consecuencia promueven el aprendizaje y contribuyen a la reduccin de las tasas de repitencia. Ms an, al mejorar la calidad de la educacin y la percepcin de los beneficios que otorga asistir a la escuela, se crean incentivos adicionales para que los padres no retiren a sus hijos de la escuela. Durante dcadas, las tasas extremadamente altas de repitencia en Brasil impidieron el avance educativo de muchos nios. Adems, la repitencia provocaba cuellos de botella en el sistema educativo, reduciendo las plazas libres para los nios fuera del sistema. Dada la importancia de la reduccin de las tasas de repitencia en Brasil, se implementaron varios programas para mejorar directamente la promocin de grado. Algunos ejemplos son la adopcin de la promocin automtica, la organizacin de escuelas en ciclos que combinan mltiples series (en la mayora de los estados, el primer y segundo grados fueron combinados en un solo ciclo inicial, reduciendo as la repeticin al final del primer grado) y tambin introduciendo clases aceleradas (para completar ms de un grado en un determinado ao escolar). Estas modificaciones en la organizacin de las escuelas redundaron en importantes reducciones de la repeticin de grados. Por lo tanto, sirven al mismo tiempo para aumentar plazas de ingreso para los estudiantes que ingresan al sistema, y tambin para brindar incentivos a los que ya estn dentro, para
que no abandonen. Adems de estas mejoras de los recursos y el funcionamiento de las escuelas, las polticas tambin estaban destinadas a brindar a los alumnos de los sectores desaventajados mejores condiciones para beneficiarse de las oportunidades educativas e incentivos adicionales para asistir a la escuela. Se introdujo en el pas un sistema de transferencias condicionadas en efectivo para aumentar la equidad del acceso a la educacin. Al nivel federal, se consolidaron y ampliaron los programas existentes para conformar el programa Bolsa Familia. Estos programas fueron vitales para el avance educativo acelerado del pas. Al imponer condiciones, las transferencias de ingresos dieron a las familias los recursos e incentivos para mantener a sus hijos en la escuela y as poder beneficiarse efectivamente de las oportunidades educativas disponibles. En suma, el avance educativo sin precedentes en Brasil durante la dcada anterior es el resultado de un conjunto de polticas bien diseadas y bien equilibradas. Primero, se disearon e implementaron diversas polticas para mejorar la calidad de las escuelas y
de eso se deriv la atraccin de estudiantes a las escuelas. Segundo, se modificaron las reglas de las escuelas para activar las promociones de grado y evitar las repeticiones innecesarias. Estos cambios abrieron plazas, permitindole a un nmero mayor de nios asistir a la escuela y brindaron mayores incentivos a los padres para que no retiren a sus hijos de la escuela. Y tercero, estas polticas fueron complementadas por un programa amplio de transferencias condicionadas de efectivo, dndole a los nios pobres mejores condiciones para asistir a la escuela y recibir los beneficios de la educacin. Acceso al agua en Paraguay Paraguay tiene la cuarta cobertura ms baja de mejoras para el acceso a agua entre los 19 pases de la regin de Amrica Latina considerados en este estudio. Sin embargo, registr los mayores incrementos del ndice de Oportunidades Humanas en cuanto a agua en el perodo 1995-2005. Como se destac en el captulo 2, el rea de residencia es la circunstancia ms importante asociada con la desigualdad de oportunidades de los nios en el acceso a agua en la regin. En Paraguay que es el cuarto pas con mayor proporcin de poblacin rural entre los pases considerados la tasa de cobertura en las reas rurales es menos de la mitad que la de la cobertura de las reas urbanas. Esta seccin describe algunos aspectos en la poltica de provisin de agua en el Paraguay
rural, que pueden haber contribuido a este incremento del ndice de Oportunidades Humanas en agua. La caracterstica ms interesante en la provisin de agua en el Paraguay rural es un proceso participativo de diseo de polticas que integr al gobierno central, los gobiernos locales, los grupos comunitarios de usuarios, las asociaciones de usuarios, y el sector privado. SENASA es la agencia gubernamental del agua en el sector rural. En las reas rurales los servicios de distribucin de agua potable son suministrados por asociaciones de usuarios del agua llamadas Juntas que son creadas con el apoyo de SENASA (Sotomayor y otros, 2008). SENASA es responsable de brindar asistencia tcnica y coordinar y ejecutar las inversiones necesarias para el servicio de provisin de agua potable en las reas rurales. Un aspecto exitoso de este modelo de distribucin es que SENASA ya no es un proveedor de servicios, sino ms bien un facilitador. Una vez que los estudios tcnicos y los diseos de los sistemas de agua estn disponibles, SENASA busca apoyo comunitario para el proyecto. Los beneficiarios participan
desde el inicio de los proyectos de agua a travs de la Junta Comunitaria. Los activos del proyecto de agua son inmediatamente entregados a las Juntas para su operacin y mantenimiento. Las reuniones comunitarias, abiertas a todos, se realizan para analizar los pro y los contra del proyecto y los requerimientos para los insumos comunitarios como contribuciones en efectivo o en especie. La Junta firma el contrato con SENASA definiendo: i) la contribucin de la comunidad en la forma de efectivo, trabajo, tierra y/o materiales; ii) la proporcin de fondos provistos por SENASA que deben ser reembolsados, y las condiciones del pago; iii) la necesidad de contribuir a un fondo para el reemplazo de equipos e instrumentos; iv) la responsabilidad de la comunidad de tomar a cargo el mantenimiento y la operacin del sistema una vez completado y los montos estimados que esto costar; y v) la obligacin de la Junta de crear una administracin para la operacin y el mantenimiento del sistema. Este enfoque ha funcionado por varios aos en centenares de comunidades. La rpida expansin de las Juntas en Paraguay hizo posible la construccin de nuevos sistemas de agua en zonas rurales en los ltimos aos. Sin embargo, esta situacin hizo que SENASA llegara al lmite de su capacidad para brindar directamente el seguimiento y servicios de asistencia a las Juntas. Para enfrentar este desafo, SENASA desarroll el modelo de asociaciones de Juntas para apoyar la provisin de asistencia tcnica a las el caso de problemas mayores. El sector privado est cada vez ms implicado en el abastecimiento de agua en el Paraguay rural. SENASA ampli su asociacin con las comunidades locales para incluir tambin a los pequeos proveedores periurbanos de agua conocidos como aguateros, los que operaban principalmente en la zona metropolitana de Asuncin. Los aguateros haban construido en las ltimas dcadas sistemas de distribucin de agua por tubo, en las reas urbanas sin financiamiento pblico. Ese sistema promediaba las 300 conexiones, y segn una encuesta del 2002, 90 por ciento de sus clientes estaban satisfechos con el servicio que brindaban (Drees-Gross y otros, 2005). Los aguateros operaban donde haba abundantes fuentes de agua y en donde podan seleccionar a los clientes en base a su capacidad de pagar todos los costos del servicio. Para ampliar la asociacin con el sector privado, SENASA pilote la primera licitacin de subsidio mnimo en el mundo en el sector rural del agua. Se organizaron tres ruedas de
Juntas. Se espera que SENASA participe directamente en el apoyo a las Juntas slo en
licitacin en 2002, 2004 y 2005 enfocadas en los aguateros que ampliaran su servicio a los sectores rurales. La asignacin del subsidio fue acordada por cada nueva conexin hecha en el rea de servicio. En la primera rueda de la licitacin, el subsidio fue fijado en US$150 por conexin y el criterio de seleccin fue el costo de conexin para el consumidor final. La propuesta ms baja generada fue extremadamente competitiva, la cual requera un compromiso por parte de la comunidad del orden de US$50 a US$67 por conexin en cuatro comunidades (Drees-Gross y otros 2005). El consorcio ganador contrat a residentes pobres durante la construccin, sobre todo para cavar las zanjas de las tuberas, pagndoles con efectivo y con bonos que contaran para reducir el costo de la conexin posterior al sistema. Por otro lado, muchos residentes optaron por pagar la tarifa de conexin al momento de la instalacin con cuotas a una tasa de inters razonable. A partir de la segunda ronda de licitacin, los aguateros tenan que competir por el monto del subsidio que solicitaran al gobierno. Con este sistema, el riesgo de la licitacin fue desplazado de la comunidad a SENASA. El costo por casa de la conexin fue fijado en US$80, as como un nivel de tarifa predeterminado. Se puso un tope al mximo subsidio de conexin para prevenir que SENASA tuviera costos excesivos. Los aguateros solicitaron brindar el servicio a cualquier hogar que quisiera pagar los costos de la conexin en un rea de servicio definida durante 10 aos. El esquema
de subsidio ha sido un xito: las comunidades estn satisfechas porque el servicio fue ampliado ms rpidamente, su contribucin a los costos de la ampliacin se redujeron, y esta asociacin innovadora le evita al gobierno la presin del financiamiento inicial. La asociacin entre la agencia gubernamental de agua en el sector rural, los grupos de usuarios locales, las asociaciones de usuarios, y las firmas privadas para la provisin de agua en el Paraguay rural brinda un ejemplo de cmo los arreglos institucionales diseados para promover sinergias entre las diferentes partes interesadas pueden resultar muy exitosos para ampliar las oportunidades de los nios. Electricidad en Brasil, Chile y Honduras Igual que con el aprovisionamiento del agua, la desigualdad de oportunidades en electricidad est muy frecuentemente asociada al lugar de residencia. La divisin urbano/ rural es la circunstancia que ms explica la desigualdad de oportunidades entre los nios de Amrica Latina, lo que pone en evidencia la importancia de las polticas de electri-
ficacin rural. La pregunta natural entonces es qu comunidades hay que conectar y qu criterio utilizar para seleccionarlas.17 En general, los pases recurren a dos criterios diferentes. El primero es incorporar a la red las comunidades que presentan una mejor relacin costo-efectividad de la instalacin, es decir aquellas que estn ms cerca de la actual red, cuya poblacin es relativamente grande (y por lo tanto un tamao de mercado relevante para el consumo de energa) o con un potencial productivo. El segundo criterio incluye a las comunidades en funcin de las necesidades sociales como la pobreza, y la exclusin, y sin tomar en cuenta el tamao reducido de la poblacin. El Proyecto de alivio de la pobreza del noreste rural en Brasil adopt el criterio de asignacin social para la electrificacin rural. Tambin se puede adoptar una combinacin de ambos enfoques, como en el proyecto de desarrollo territorial de Chile o en al proyecto de infraestructura rural de Honduras, en donde la incidencia de la pobreza, pero tambin el potencial productivo, fueron considerados para incluir a una comunidad en el programa. Dos factores adicionales deben ser considerados una vez que un sector obtiene el servicio elctrico. Primero, extender el servicio a las comunidades ms pobres no debe poner presin sobre las finanzas de las empresas de servicio, de lo contrario el servicio podra ser discontinuado o sufrir interrupciones regulares. Segundo, el hecho de que se realicen conexiones en un sector no es una garanta de que todos los hogares obtendrn el aos de acceso tienen entre 15 y 20 por ciento de los hogares sin conexin. Los costos y tarifas de conexin son otras barreras importantes que impiden a los hogares pobres acceder al servicio. Estos dos factores, de no ser manejados correctamente, podran terminar impidiendo que los nios pobres tengan un igual acceso a la electricidad, an despus de que la localidad tenga acceso al servicio. El responsable de la poltica pblica debe asegurarse de que la promocin de la electricidad entre los pobres se haga de tal manera que las finanzas de las empresas de servicios se mantengan slidas y se pueda brindar electricidad a los nios pobres. Para alcanzar esta meta, se han implementado con xito mecanismos de financiamiento pblico a las firmas privadas que licitaron competitivamente a estos fondos (por ejemplo en el estado de Cear, en Brasil). En otros casos, las empresas brindan el servicio con tarifas subsidiadas. Pero es bien sabido que los subsidios a la electricidad a los proveedo17 Esta seccin est basada en el Grupo Independiente de Evaluacin del Banco Mundial (2008).
servicio. La experiencia internacional muestra que an comunidades con ms de diez
res o a los consumidores llegan desproporcionadamente a los pobladores que estn en una mejor situacin, ya que los no pobres gastan una proporcin mayor que los pobres de su presupuesto total en electricidad. Los subsidios a las conexiones o los microprstamos ya sea para empresas y familias que estn fuera o dentro de la red, tienen ms probabilidades de llegar a los pobres y ayudarles a obtener el servicio. Las experiencias ilustran que las polticas destinadas a las comunidades pobres y distantes en el sector rural y las polticas que ayudan a los hogares pobres a conectarse a la red, promovern la extensin del servicio entre los nios, y a maximizar as la mejora del ndice de Oportunidades Humanas. Chile crece contigo: Un sistema de proteccin social integrado para los nios, desde su nacimiento hasta el pre-kinder Chile tiene el ndice de Oportunidades Humanas ms elevado de los 19 pases analizados en este libro. En educacin y vivienda ha brindado sostenidamente altos niveles de oportunidades distribuidas a los nios de manera relativamente equitativa, en el perodo que va de 1996-2006. Este buen desempeo es consistente con un proceso de construccin de consensos en torno a las polticas de largo plazo que gradualmente
integran polticas sectoriales dirigidas a los nios y enfocadas ms especficamente en los segmentos de nios ms vulnerables. Una de las iniciativas ms recientes iniciada en 2007 es un sistema integrado de proteccin social para nios desde su nacimiento hasta el pre-kinder, llamado Chile Crece Contigo (MIDEPLAN 2007). Este sistema complementa un ambicioso programa de transferencias condicionadas de efectivo llamado Chile Solidario. Es el resultado de un comit interministerial que apunt a operativizar las propuestas de un comit asesor presidencial. Este comit asesor estuvo integrado por 14 expertos interdisciplinarios en medicina, economa, sociologa, psicologa, y polticas pblicas dirigidas al bienestar y las oportunidades de los nios. Para generar insumos a sus labores, el comit asesor realiz un amplio proceso de consultas. Chile Crece Contigo (CCC) es una iniciativa que hace avanzar las polticas nacionales dedicadas a la niez y la adolescencia, que cubre el perodo 2001-2010, establecido en el ao 2000. Esta poltica nacional estuvo sujeta a un proceso de consultas nacionales que incluy a las instituciones gubernamentales y no-gubernamentales. Las polticas nacionales destinadas a la niez y
la adolescencia se inspiran en la Convencin Internacional de los Derechos Infantiles, ratificada por Chile en 1990. Caractersticas claves de Chile Crece Contigo El objetivo principal del sistema es equiparar las oportunidades. Se reconoce que actualmente en Chile el entorno socioeconmico familiar al momento del nacimiento es una de las mejores predicciones del nivel socioeconmico que tendr una persona adulta. Apoyar a las personas desde el inicio de sus vidas es la prioridad del gobierno chileno para reducir las brechas de la desigualdad observada hoy en el pas (MIDEPLAN 2007). Chile crece contigo apunta a brindarle al nio acceso universal a los servicios bsicos para garantizarle un desarrollo adecuado en las primeras etapas de su ciclo de vida. Antes de los 4 aos de edad, se estructuran las habilidades bsicas como el lenguaje, el desenvolvimiento social, el control emocional, las capacidades cognitivas. Los primeros seis aos de vida son los ms importantes en el proceso de desarrollo de una persona. Dada la caracterstica multidimensional del desarrollo infantil temprano, se necesita una amplia y bien coordinada red de iniciativas pblicas. El sistema est diseado para ausus necesidades especficas. Se requiere de una deteccin temprana de las dificultades de desarrollo del nio, as como identificar los factores de riesgo biolgico, psicolgico y social para el desarrollo infantil, y poder brindar un apoyo efectivo equiparando las oportunidades. Para esto se necesita el apoyo en tiempo y de manera simultnea de diversas iniciativas enfocadas en los nios, lo cual exige una muy buena coordinacin. La coordinacin efectiva requiere buenos sistemas de gestin en el nivel local, que es una prioridad de Chile Crece Contigo. El sistema de proteccin social brinda apoyo a todos los nios segn sus necesidades especficas a travs de cuatro lneas de accin: (i) ayuda focalizada para nios de hogares que estn en el 40 por ciento ms bajo de la distribucin de ingresos o que tienen otras particularidades de vulnerabilidad; (ii) monitoreo del desarrollo del nio desde el primer control prenatal hasta la matriculacin en la escuela; (iii) programas educativos para todos los ciudadanos, y (iv) mejora de las leyes de maternidad y paternidad.
mentar la coordinacin y catalizar sinergias para darle apoyo a cada nio en funcin de
Para los nios de hogares que estn en el 40 por ciento ms bajo de la distribucin de ingresos y que no cotizan al sistema de seguridad social, el programa CCC garantiza el acceso automtico a un subsidio familiar para todas las mujeres embarazadas y nios desde su nacimiento hasta los 18 aos de edad. En el 2010, el programa CCC pondr a disposicin atencin infantil gratuita de calidad para todos los nios cuyos padres trabajan, estudian o buscan empleo. El programa CCC facilita el acceso de las familias de este segmento de la poblacin a las actuales iniciativas pblicas como el programa de proteccin social Chile solidario, programas de estudios acelerados, ayuda a la insercin en el mercado laboral, programas de mejora de vivienda, programas de atencin a la salud mental, programas de prevencin de la violencia domstica, asesora legal, entre otros (MIDEPLAN 2007). El sistema CCC garantiza que cada mujer embarazada tenga acceso a la informacin relevante que cualquier madre/padre de familia o miembro del hogar debe conocer en cuanto al embarazo y al parto, pero tambin en relacin a las leyes laborales. El sistema CCC organiza talleres de trabajo sobre parto y atencin infantil y promueve el involucramiento activo en la crianza de los hijos. Tambin organiza visitas de profesionales de la salud a las casas donde hay mujeres embarazadas con cualquier tipo de factor de riesgo o nios con algn factor de riesgo de desarrollo. El sistema CCC se enfoca en la deteccin temprana de los nios que tienen algn tipo de atraso en su desarrollo, con
especial nfasis hasta la edad de dos aos. Una vez identificados, estos nios reciben el apoyo necesario para superar el atraso detectado. Se ofrecen programas educativos a todos los ciudadanos sobre temas tales como desarrollo infantil de capacidades fsicas, cognitivas y sociales en diferentes etapas del ciclo de vida. Estos programas educativos utilizan una variedad de canales como la televisin, la radio y las pginas Web (por ejemplo www.crececontigo.cl). El sistema tambin est promocionando la mejora de diversas leyes de maternidad y paternidad como (a) transferencia automtica de todo perodo de reposo pre-parto no utilizado al perodo postparto, en el caso de un parto prematuro; (b) el derecho para las mujeres que trabajan a dar el seno a sus bebs, independientemente de la existencia de un centro de atencin infantil en su sitio de trabajo; (c) extensin del perodo de reposo por maternidad hasta un ao en el caso del nacimiento de un nio con discapacidad, entre otros factores. La gestin del sistema CCC pone nfasis en la provisin local de los servicios pblicos. Con este fin, desarroll una red territorial para la gestin del sistema. Apoya a las muni-
cipalidades en el fortalecimiento de sus capacidades administrativas, y puso en marcha un sistema de informacin en lnea para monitorear el desarrollo infantil, y adems certifica la calidad de los proveedores de servicios. Consideraciones de Polticas Este libro se enfoca en medir si las oportunidades bsicas estn disponibles para todos, y en qu medida estn desigualmente estn distribuidas; y por ello, brinda una herramienta que facilita el benchmarking y la evaluacin de los avances. No trata de profundizar en cmo realizar estos avances. Pero una mejor comprensin del avance y de los patrones de la desigualdad es primordial para el diseo de polticas. Las condiciones histricas, la fragmentacin tnica, la geografa accidentada, todo esto puede estar detrs de las razones por las que ciertos grupos tienen menos oportunidades que otros, y puede explicar los patrones observados en este informe. Enferman y Sokoloff (2000) por ejemplo, plantean que la herencia colonial impidi una rpida expansin de la educacin primaria en Amrica Latina hasta mediados del siglo XX, cuando los gobiernos nacionales comenzaron a ampliar este servicio. Por contraste, en Amrica del Norte, se fund y organiz la provisin del servicio a nivel local y la universalidad ya era una meta en el siglo XIX. Alesina y Easterly (1999) muestran que la inversin local en mayor fragmentacin tnica. La geografa, en cambio, tienen un papel importante en poder explicar las diferencias de acceso a los bienes pblicos (ver Escobal y Torero (2004) para un ejemplo en Per. La importancia de estos factores variar a lo largo de los pases. Los avances observados en las ltimas dcadas, y como se reporta aqu en la ltima dcada, muestran que los pases estn aumentando el nivel y mejorando la provisin de los recursos asignados, y que hay un proceso que busca igualar las oportunidades que est comenzando a superar las diferencias. Pero las diferencias subsisten, y comprender por qu los intereses de ciertos grupos no han sido representados correctamente en la distribucin poltica y de recursos, todava es fundamental para evitar que sus nios reciban menos oportunidades. Una consideracin de importancia para la igualdad de oportunidades es cmo los pases se organizan para brindar los servicios clave. ste fue el tema central del Informe
bienes pblicos, incluyendo la educacin, es menor en las comunidades que tienen una
de Desarrollo Mundial 2004, Hacer que los Servicios Trabajen para los Pobres. Qu tan efectiva es una sociedad al organizarse para proveer los servicios de manera justa depender de la disponibilidad de la tecnologa apropiada, los recursos, las capacidades administrativas en los diferentes niveles gubernamentales, as como de las consideraciones de economa poltica. Los pases se organizan a s mismos de modos diferentes para proveer estos bienes y servicios. An cuando los ricos puedan encontrar alternativas privadas, para los pobres, la provisin de bienes pblicos es primordial para poder acceder a las oportunidades bsicas. Sin embargo, la provisin de bienes pblicos no es lo mismo que provisin del sector pblico. Como est analizado por Besley y Ghatak (2006), algn tipo de intervencin gubernamental puede ser fundamental, ya que el sector privado por s mismo no brindar el nivel ptimo de un bien pblico, pero esto no implica un involucramiento directo del sector pblico en la actividad misma. El diseo de una provisin efectiva de los bienes pblicos, incluyendo un adecuado marco regulatorio, podra significar el involucramiento del sector pblico en asociaciones con el sector privado, as como el involucramiento del sector terciario que comprender organizaciones no gubernamentales y organizaciones comunitarias. Cualquiera sean los arreglos y roles de los diferentes sectores, la estructura de los incentivos que el gobierno establezca, y los mecanismos de rendicin
de cuentas de los proveedores, tienen que ser definidos para garantizar que no se discrimine a determinados grupos, o para garantizar que los pobres reciban adecuadamente los servicios.18 En este sentido, la descentralizacin, como un medio para mejorar la distribucin de servicios, puede contribuir a mejorar la eficiencia de estas polticas que apuntan a mejorar la equidad de las oportunidades, ya que pueden potencialmente mejorar la provisin de servicios aumentando la rendicin de cuentas de los proveedores de servicios a los ciudadanos y a travs de mejorar las capacidades de tomas de decisiones de las autoridades locales disponiendo de mejor informacin. La consideracin geogrfica merece un debate adicional. Como se vio antes, en el caso de las oportunidades bsicas como el agua, el saneamiento y la electricidad, la dimen18 Un caso a resaltar es el de los efectos de equidad de la privatizacin de servicios en America Latina durante los 90s. La evidencia es mixta. Mackenzie y Mookherjee (2003) encontraron efectos positivos en el acceso y la calidad de los servicios para los pobres, mientras que Estache y otros (2001) mostraron efectos positivos en los ratios de acceso a electricidad entre los pobres de Chile. Sin embargo, tambin existe evidencia de una reduccin en el nivel regional de subsidios cruzados en la concesin de agua en Argentina, perjudicando a los pueblos pequeos y rurales (Campos y otros [2003]).
sin geogrfica es un aspecto crtico de la desigualdad de oportunidades en muchos pases de la regin. Por lo tanto, igualar las oportunidades como objetivo de polticas tambin est en el centro del inters de los pases para enfrentar las variaciones territoriales relacionadas con el bienestar, que es el tema central del Informe de Desarrollo Mundial 2009. Para poder enfrentar las disparidades territoriales, el informe analiza el uso de las polticas de conectividad espacial (carreteras y telecomunicaciones, por ejemplo) y las polticas enfocadas territorialmente (incentivos a la inversin local, por ejemplo) dependiendo de las caractersticas del pas. Sin embargo, un pilar clave de una estrategia de desarrollo que apunta a reducir las disparidades territoriales es lo que el Informe de Desarrollo Mundial 2009 llama polticas territorialmente ciegas. Un rasgo comn a muchas polticas en este grupo es su enfoque de brindar capital humano porttil, como la salud y la educacin; lo que la gente llevar consigo siempre que los incentivos econmicos y las oportunidades promuevan su reubicacin desde las zonas rezagadas hacia las reas dinmicas. Este conjunto de polticas puede fcilmente relacionarse con el nfasis puesto en la igualdad de oportunidades que se analiza en este libro. Un mensaje clave del Informe de Desarrollo Mundial 2009 es que resulta econmicamente ineficiente para los gobiernos intentar garantizar que todas las oportunidades econmicas sean iguales a lo largo del pas; el mapa econmico de un pas puede y debe ser muy heterogneo, as como la viabilidad y/o rentabilidad de las actividades econmicas este informe, el mapa de las oportunidades bsicas debe ser homogneo. Por ejemplo, puede no haber oportunidades iguales de empleo en todos los lugares del pas, pero debe haber iguales oportunidades de acceso a agua potable y saneamiento en todos los lugares del pas, lo que ya es de por s, una meta ambiciosa en la regin. El gobierno debera apuntar a la implementacin de polticas que puedan garantizar que el lugar en el que un nio nace no tenga un impacto en sus posibilidades de xito en la vida. Un tipo de programa de esta categora es el de las transferencias monetarias condicionadas, que ha sido popularizado y muy efectivo en numerosos pases. En Brasil, Bolsa Familia, analizado anteriormente, mejor los resultados educativos y de salud. Las transferencias asignadas a cambio de la asistencia escolar y las visitas mdicas no solamente brindan asistencia directa a travs del dinero en efectivo, sino que tambin garantizan que los nios mejoren su capital humano portable y las oportunidades de futuro. Estos programas han sido evaluados rigurosamente, y las experiencias como Bolsa Familia en Brasil, Oportunidades en Mxico (ver Behrman y otros, 2005), Familias en Accin en
depender de las condiciones del mercado; pero, primordial para las polticas y para
Colombia (ver Atanasio y otros, 2005) y Bono de Desarrollo Humano en Ecuador (ver Schady y Araujo, 2008) muestran que estas intervenciones han mejorado la asistencia escolar, y en algunos casos, el estatus nutricional entre los nios pobres. Cualquier poltica que apunta a mejorar el acceso de los nios a los servicios bsicos entrar dentro de esta categora. 3.7 Desarrollos futuros del ndice de Oportunidades Humanas Este libro seleccion un nmero limitado de circunstancias para una primera descripcin de la desigualdad de oportunidades para los nios. Un conjunto de circunstancias ms completo debe ser desarrollado en el futuro para llegar a una mayor comprensin del problema. Por ejemplo, las caractersticas tnicas y de raza podran ser circunstancias importantes que ejercen influencia sobre la posibilidad de acceder a algunas oportunidades bsicas. Sin embargo, debido a la falta de datos comparables, estas circunstancias no fueron tomadas en consideracin aqu. De modo similar, otras formas de diferencias por el lugar de residencia, como el estado, la municipalidad, o incluso el barrio, pueden ser importantes para diagnosticar el origen de la desigualdad de oportunidades. Si el anlisis se restringe a las reas urbanas, dejar de lado la circunstancia de la ubicacin del lugar de residencia, ms pases (Argentina y Uruguay) pueden ser incluidos en el
anlisis con el tiempo. El nmero y la seleccin de oportunidades bsicas tambin se pueden modificar. Slo las variables relacionadas a dos oportunidades bsicas (educacin y condiciones de vivienda) han sido incluidas aqu. En gran medida, esto fue condicionado por la disponibilidad de informacin comparable entre diferentes encuestas de hogares para un gran nmero de pases. Se puede prever que el acceso a la salud y a otras oportunidades bsicas, como los derechos civiles deban ser incluidos en las futuras versiones del ndice, si es que los datos son comparables y estn disponibles. Por ejemplo, los datos sobre los indicadores nutricionales de nios, como el ndice de peso y masa corporal, as como los registros de vacunaciones, podran brindar mucha informacin, como lo seran las variables que aproximan la calidad y el nivel del acceso a la infraestructura de salud, como la probabilidad de nacer en una institucin de atencin mdica. Es, tambin, el caso de la asistencia al pre-escolar u otras intervenciones para promover el desarrollo infantil temprano. En el caso de los derechos civiles, uno podra buscar datos en la posesin de certificados de nacimiento de los nios, los registros de resultados escolares, docu-
mentos identificatorios, y dems ese tipo. La dimensin vivienda podra beneficiarse con datos de recoleccin de basura. Para promocionar una agenda de igualdad de oportunidades se necesitan hacer esfuerzos especiales para recopilar datos ms detallados sobre la situacin de los nios. La regin avanz en la recopilacin de estadsticas pero todava se puede mejorar, especialmente en cuanto a los datos infantiles y de la poblacin joven. El ndice de Oportunidades Humanas presentado en este y el captulo anterior pueden ser ampliados de diferentes maneras. La versin actual brinda un primer panorama de la situacin del principio de la igualdad de oportunidades entre los nios de la regin. Las futuras versiones del ndice pueden brindar una descripcin ms detallada del problema al tomar en consideracin ms circunstancias y oportunidades bsicas. Esto permitir que haya una mejor comprensin del problema y recomendaciones ms efectivas para las polticas pblicas. 3.8 Resumen El ndice de Oportunidades Humanas puede servir como una herramienta de diagnstico oportunidades y grupos de poblacin hace que sea un punto de referencia apropiado para sondear los avances en la provisin de oportunidades iguales para todos. Es posible computar el origen de los cambios en la igualdad de oportunidades, observando sus fuentes en la expansin de cobertura y/o en reducciones de la desigualdad. Tambin es posible distinguir qu circunstancias son las principales barreras para la igualdad de oportunidades. La aplicacin de estas propiedades a mltiples grupos de poblacin y oportunidades bsicas diversas puede brindar un mapa de rutas para los responsables de las polticas pblicas que quieran disear la ampliacin de las oportunidades bsicas a lo largo del proceso de desarrollo. Igualar las oportunidades es parte del proceso de desarrollo. Empricamente, el ndice de Oportunidades Humanas est fuertemente asociado al PBI y con el crecimiento a largo plazo. En una compleja interaccin, el crecimiento genera los recursos para expandir las oportunidades bsicas, y las oportunidades bsicas son fundamentales para el desarrollo individual, para construir el capital humano y para el crecimiento de largo plazo.
til para el anlisis de polticas. Su flexibilidad de aplicacin a diferentes circunstancias,
Amrica Latina en su conjunto ha realizado avances durante la ltima dcada en aras de alcanzar el objetivo de brindar ms oportunidades y aumentar ms proporcionalmente el acceso de los grupos desaventajados; esto es, reducir el papel de circunstancias exgenas como la ubicacin, el gnero y el entorno familiar. Pero en la mayora de los casos la cobertura est lejos de ser universal, y las circunstancias exgenas, la ubicacin, el gnero y el entorno familiar todava son preocupantes, y tienen un papel sustantivo en impedir que muchos nios tengan acceso a las oportunidades. A pesar de los avances de la regin, el terreno de juego dista mucho de ser parejo. Segn el anlisis presentado aqu, la divisin urbano/rural es todava considerable en muchos aspectos, y es la circunstancia ms importante para explicar la desigualdad de oportunidades en el acceso al agua, el saneamiento y la electricidad. El mapa de las oportunidades bsicas es muy heterogneo. A pesar de los grandes avances en las oportunidades educativas, el entorno familiar es todava un fuerte factor que ejerce influencia sobre las posibilidades de los nios latinoamericanos de acceder a una educacin primaria de alta calidad, y an de asistir a los primeros aos de la escuela secundaria; las races de una baja movilidad intergeneracional todava son profundas. De hecho, al observar el anlisis de las oportunidades educativas reportadas aqu, el gnero y la educacin del padre o la madre son la
principal causa de desigualdad en la asistencia escolar para nios entre 10 y 14 aos de edad, mientras que la educacin y el ingreso del padre o la madre es la principal causa de desigualdad, una proxy de educacin primaria de calidad la conclusin a tiempo del sexto grado. Pero los avances de las oportunidades en la regin son alentadores. Las mejoras observadas en oportunidades bsicas en Amrica Latina se debieron a las ampliaciones de la cobertura en todos los casos. Pero los pases difieren en los patrones para el incremento de la cobertura; en algunos casos estas ampliaciones implicaron grandes reducciones de la desigualdad de oportunidades mientras que en otros las reducciones de la desigualdad fueron modestas. Hay algunas experiencias de polticas como la de SENASA para el aprovisionamiento del agua en Paraguay, el Proyecto chileno de desarrollo territorial para la electricidad, y las polticas educativas en Brasil, que muestran que hay maneras de ampliar la cobertura poniendo nfasis tambin en los aspectos distributivos. Los programas de transferencias monetarias condicionadas que brindan capital humano
tambin han tenido una gran importancia en los avances observados en pases como Brasil, Mxico y Colombia. Las iniciativas de polticas como las que revisamos brevemente muestran que las semillas de la universalizacin de oportunidades estn ah. Amrica Latina, tan desigual en trminos de resultados, se est transformando en una regin menos desigual en trminos de oportunidades.
Referencias
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DESIGUALDAD DE OPORTUNIDADES ECONMICAS EN SIETE PASES DE AMRICA LATINA
CAPTULO 4 DESIGUALDAD DE OPORTUNIDADES ECONMICAS EN SIETE PASES DE AMRICA LATINA
E
164 . Desigualdad de Oportunidades Econmicas
ste captulo utiliza el enfoque de arriba hacia abajo (top-down) que descompone el total de los resultados de desigualdad en dos componentes, uno debido a las circunstancias que estn fuera del control de la persona, y un componente residual que captura los efectos del esfuerzo y la suerte. El primer componente puede ser presentado como un indicador del nivel
de desigualdad de oportunidades, una medida de la proporcin de oportunidades de la desigualdad general. Este es un enfoque consecuencial en donde la desigualdad de oportunidades est definida por la importancia de los resultados desiguales entre los grupos definidos por las circunstancias. Esta descomposicin se aplica al ingreso, al consumo y a los ingresos laborales. El captulo 5 utiliza la misma metodologa para investigar los logros educativos. 4.1 Medicin de la desigualdad de las oportunidades econmicas1 Para medir la desigualdad de oportunidades en un determinado resultado, se puede descomponer la desigualdad total del resultado en dos partes: una generada por las circunstancias que estn fuera del control de la persona, y otra debida a desiguales esfuerzos y suerte. Los resultados desiguales que resultan de las circunstancias son generalmente considerados socialmente inaceptables, o en ltima instancia indeseables. Este captulo reporta los resultados de la descomposicin de la desigualdad de resultados para tres indicadores diferentes de bienestar econmico: ingresos laborales, ingreso del hogar per cpita, y el consumo per cpita del hogar. Se utilizan tres
1 Este captulo est basado en Ferreira y Gignoux (2008). Se recomienda al lector recurrir a esta fuente para mayores detalles tcnicos.
variables con el fin de capturar los impactos diferenciados que cada uno tiene en el bienestar del hogar, y as obtener una comprensin ms completa de la desigualdad de oportunidades.2 Metodologa El enfoque es conceptualmente sencillo. Primero, se identificaron seis variables relacionadas con las circunstancias exgenas a la persona a partir de los conjuntos de datos ms completos disponibles: gnero, raza o etnicidad, lugar de nacimiento, el nivel educativo alcanzado por la madre, el nivel educativo alcanzado por el padre, y la ocupacin principal del padre. Estas variables estn analizadas con mayores detalles ms adelante. Luego la muestra se divide (en cada pas) en grupos denominados clulas, de modo que todas las personas que estn en una determinada clula tengan exactamente la misma combinacin de circunstancias. Los subgrupos resultantes son conocidos en la documentacin cientfica como tipos. Estas clulas luego son comparadas unas a otras. Las diferencias de resultado entre las clulas pueden ser atribuidas a la desigualdad de oportunidades, mientras que las diferencias dentro de las clulas pueden ser consideradas el resultado del esfuerzo o la suerte. A continuacin, se escogi una medida de desigualdad que satisface dos propiedades: (i) Capacidad de descomponerse, en el sentido que el valor del ndice para una poblacin dada sea exactamente igual a la suma del valor del ndice entre los tipos (es decir, ndice dentro de todos los tipos. (ii) Ser path independent, en el sentido que la descomposicin debe generar el mismo resultado aunque uno utilice el enfoque directo o residual discutido en el captulo 1. En otras palabras: la descomposicin es invariable ya sea que se elimine primero la desigualdad dentro de los grupos (within-group), y luego se compute el componente entre los grupos (between-group), o que se haga la inversa.
2 Hay dos etapas adicionales en la correspondencia del ingreso o el consumo del hogar al bienestar individual que pasamos por alto aqu, cuando utilizamos el ingreso o el consumo per cpita. Primero, hacemos un supuesto extremo sobre la inexistencia de las economas de escala en el consumo dentro del hogar. Segundo, suponemos que los recursos del hogar se comparten equitativamente, lo cual podra no ser el caso.
computado sobre las medias de los grupos) y el valor (apropiadamente agregado) del
Hay un ndice nico que satisface estos dos requerimientos: la desviacin media logartmica, o el ndice Theil-L.3 Debido a que esta medida pertenece a la clase de medidas de entropa generalizada, cuando su parmetro llega a cero, tambin es conocida como E(0). La descomposicin puede cambiar para otras medidas de desigualdad de la clase entropa generalizada, pero el anlisis en este captulo se limita a E(0). Salvedades Debemos mencionar dos potenciales salvedades en cuanto a los clculos. Primero, dividir la muestra en muchas clulas puede provocar restricciones de tamao de la muestra, algo comn a todos los mtodos paramtricos. An siendo parsimonioso en la subdivisin de la muestra por educacin o por ocupacin de los padres, o por regin, igual la divisin resulta en 216 clulas. Esto conduce a un nmero no-trivial de clulas con un pequeo nmero de observaciones, resultando en amplias variaciones de la muestra para el clculo de la media. Esto puede crear un sesgo ascendente en la estimacin de la desigualdad entre los grupos, y disminuir la precisin. Para abordar este problema, el enfoque no-paramtrico se complementa con un procedimiento de clculo paramtrico propuesto por Bourguignon, Ferreira y Menndez (2007). La conclusin principal es que, con la excepcin de Mxico, los resultados del clculo paramtrico y no-paramtrico son muy cercanos, lo cual refuerza la confianza en las estimaciones. La segunda salvedad se refiere al hecho de que, aunque las seis variables empleadas en este estudio son un conjunto de circunstancias ms amplio que los que se utilizaron
en cualquier estudio anterior del que tengamos conocimiento, todava es posible pensar en otras variables relevantes que no son observadas. Una medida verdadera de la desigualdad de oportunidades requerira utilizar todas las variables de circunstancia relevantes para la divisin de la poblacin en tipos. Pero esto, por supuesto, es de una factibilidad muy improbable en la prctica para cualquier conjunto de datos que se conciba, y es ciertamente imposible para los siete pases examinados en este captulo. Los clculos empricos definidos en esta seccin paramtricos o no deberan por lo
3 Entre las medidas de desigualdad fundamentadas por la media aritmtica del ingreso (que incluye prcticamente todas las medidas alguna vez utilizadas en la prctica) y que satisfacen el principio Pigou-Dalton Transfer (que requiere que la desigualdad disminuya si una persona rica transfiere una unidad a una persona ms pobre), slo la desviacin de la media logartmica se puede descomponer y es path independent. Este resultado fue establecido por Foster y Shneyerov (2000), y aplicado por primera vez en el contexto de la desigualdad de oportunidades por Ferreira y Gignoux (2008).
tanto ser interpretados como un estimado de los lmites inferiores de la desigualdad de oportunidades: incluir cualquier circunstancia adicional provocara que cada clula sufriese nuevas subdivisiones. Esto no puede disminuir la proporcin de desigualdad entre los grupos y, a menos que el elemento adicional sea ortogonal a la medida de ventaja, la aumentara. De modo similar, en el caso paramtrico, agregar otra variable independiente de circunstancia hacia la derecha de la forma reducida de la regresin debe reducir la variante del residual y aumentar la variante de las circunstancias observadas.4 Un ejemplo especfico y controversial de una circunstancia omitida del conjunto de variables es el talento innato. En la medida que las circunstancias genticas (o predeterminadas por otras causas) de habilidades, fortaleza, y capacidad fsica e intelectual estn correlacionadas a las variables de circunstancia observadas (como el entorno familiar), estas diferencias son capturadas por nuestra medida de lmite inferior de la desigualdad de oportunidades. Pero la mayora de variantes en el talento innato probablemente no est correlacionada a las caractersticas observadas como educacin de los padres, raza o gnero, y por lo tanto no es capturada por nuestra descomposicin. Mientras que los puntos de vista difieren sobre si el talento debiera ser tratado como una circunstancia o no, como se observa aqu arriba la descomposicin resultante sin incluirlo puede ser considerada como una estimacin de lmite inferior en la desigualdad de oportunidades relacionada con las circunstancias. Por lo tanto, cualquiera sea el sitio que uno ocupe en el debate, se puede asumir que incluir el talento como una variable aumentar la desigualdad de oportunidades resultante. Usos para las polticas pblicas La descomposicin genera dos tipos diferentes de productos que podran ser tiles para los responsables de la poltica pblica. El primero, por supuesto, es sencillamente una medida del grado de desigualdad de oportunidades en una sociedad. No es una medida perfecta, ya que brinda una evaluacin de la desigualdad asociada con un conjunto de
4 Una posible incomprensin sera argumentar que, debido a que ciertas circunstancias omitidas podran estar negativamente correlacionadas a las circunstancias observadas, la medida paramtrica no necesariamente sera un lmite inferior. Por supuesto es posible que la proporcin de desigualdad atribuida a un conjunto especfico (observado) de circunstancias est sobre-estimado. Esto puede suceder si las variables de circunstancia omitidas son negativamente correlacionadas con a aquellas observadas. Pero la R2 de la regresin relevante no puede disminuir por incluirse estas otras variables de circunstancia, de manera que el clculo es un lmite inferior para la proporcin de desigualdad atribuida a todas las circunstancias (antes que al subconjunto observado), de forma anloga al caso paramtrico.
slo seis circunstancias observadas. Pero es informativa, y puede ser presentada ya sea como un indicador del nivel de desigualdad de oportunidades, o como una medida de la proporcin de la desigualdad de oportunidades general. Los dos nmeros se analizan a continuacin para los siete pases para los que hay datos disponibles. Si se calculan repetidamente en el tiempo, estos indicadores pueden brindar a los gobiernos y a otros actores sociales un diagnstico til de cmo la distribucin de oportunidades est evolucionando en su pas. Este captulo tambin reporta un segundo producto de la descomposicin, que puede ser an ms til para los responsables de la poltica pblica. Debido a que la descomposicin se apoya en los niveles de avance medio (ingreso medio, por ejemplo) para cada grupo, es posible clasificar todos los tipos (o grupos de circunstancia) desde los menos a los ms aventajados un perfil de oportunidades de la poblacin. Se puede utilizar dicho perfil para focalizar el anlisis en la parte inferior de la curva de distribucin de avance pero, debido a que los tipos varan mucho en la proporcin de la poblacin, comparar solo los de tipo menos avanzado entre pases no sera recomendable. En cambio, en este captulo reportamos los niveles de ventaja para los de tipo ms bajo que representan 10 por ciento de la poblacin en cada pas. Este nivel mnimo de ventaja es informativo porque, como la medida de pobreza basada en el ingreso, contiene informacin tanto del nivel como de la distribucin de la ventaja. Es en realidad el concepto por el que Roemer (2006) sugiri que la tasa de desarrollo econmico debera ser medida.5 Los responsables de la poltica pblica pueden aprender mucho sobre quines tienen la menor cantidad de oportunidades en sus pases, solamente observando los
tipos de circunstancia incluidos. Su conjunto de circunstancias constituye un perfil de privacin de oportunidades que identifica a esos grupos que tienen menos capacidad para participar de la prosperidad nacional, como est definido por las caractersticas predefinidas que heredaron, sin tener culpa en ello. Los datos Este estudio se bas en datos de siete encuestas de hogares nacionalmente representativas; la Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) 1996, de Brasil; la Encues5 Al comentar el Informe de Desarrollo Mundial 2006, John Roemer propuso que la tasa de desarrollo econmico debera tomarse como la tasa en la que el nivel de la ventaja media del tipo menos favorecido crece con el tiempo (Roemer, 2006, pgina 243).
ta de Calidad de Vida (ECV) 2000, de Colombia; la Encuesta Condiciones de Vida (ECV) 2006, de Ecuador; la Encuesta Nacional sobre Condiciones de Vida (ENCOVI) 2000, de Guatemala; la Encuesta Nacional sobre Niveles de Vida de los Hogares (MxFLS) 2002, de Mxico; la Encuesta de Niveles de Vida (ENV) 2003, de Panam; y la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2001, de Per.6 Estas encuestas brindan los conjuntos de indicadores ms comparables internacionalmente, y sobre los que se pueden fundar las estimaciones de desigualdad de oportunidades para la regin. Todas juntas, estas encuestas representan ms de la mitad del total de la poblacin de Amrica Latina. En todos los pases, la muestra se restringi a personas entre los 30 y los 49 aos de edad, que son las cohortes con la proporcin ms elevada de personas con empleo.7 El tamao de las muestras por cada encuesta, tanto antes como despus de descartar las observaciones con datos faltantes, estn reportadas en la Tabla 4.1. Las encuestas contienen informacin sobre un conjunto de circunstancias comn: (a) tres variables relacionadas con el entorno de la familia: educacin del padre y de la madre y la ocupacin del entrevistado durante su infancia; (b) etnicidad (o raza); y (c) regin de nacimiento (o rea geogrfica de nacimiento). La nica excepcin es que la variable de la ocupacin del padre falta para Colombia y Per. Al presentar los resultados abajo, apuntamos explcitamente las implicaciones de esta excepcin, comparando la clasificacin de los pases a los de un conjunto alternativo de descomposiciones, en el que ignoramos la variable de la ocupacin del padre para todos los pases. El gnero tambin se utiliza como una variable de circunstancia en el anlisis de los ingresos. Las variables de la educacin de los padres estn codificadas en tres categoras: i) sin educacin (o desconocida); ii) primaria (incompleta o completa, dependiendo del pas), y iii) primaria completa o secundaria (o ms alto). La ocupacin del padre es recodificada en dos categoras: trabajador agrcola y otros. La etnicidad (codificada en
6 Para una discusin comprehensiva sobre las bases de datos y variables para esta metodologa, ver Ferreira y Gignoux (2008). PNAD y ENAHO son encuestas de hogares nacionales originales, MxFLS es un tipo de encuesta Rand, y las otras son encuestas LSMS. 7 Las tasas de empleo para hombres y mujeres (respectivamente) entre los 30 y los 49 aos de edad son: 0.90 y 0.55 en Brasil; 0.91 y 0.62 en Colombia; 0.97 y 0.72 en Ecuador; 0.96 y 0.51 en Guatemala; 0.96 y 0.46 en Mxico; y 0.91 y 0.53 en Panam, 0.94 y 0.72 en Per. Para Brasil y Per, restringimos ms la muestra a los jefes de hogar y las esposas, ya que la informacin sobre el entorno familiar fue recolectado para estas personas.
Tabla 4.1: Caractersticas de las encuestas Encuesta y ao Criterios seleccin de muestra PNAD 1996 30-49 aos y jefe de familia o esposo(a) 85,692 50,560 ECV 2003 30-49 aos ECV 2006 30-49 aos ENCOVI 2000 30-49 aos MXFLS 2002 30-49 aos ENV 2003 30-49 aos ENAHO 2001 30-49 aos y jefe de familia o esposo(a) 13,947 9,830
Tamao de muestra original Observaciones con datos de ingresos y circunstancias Proporcin de la muestra original Observaciones con datos de ingresos y/o consumo y circunstancias Proporcin de la muestra original
22,517 16,575
12,650 9,671
6,956 4,661
8,631 4,478
6,339 4,127
0.590 71,688
0.736 22,436
0.765 12,643
0.67 6,865
0.519 6,726
0.644 5,653
0.704 13,649
0.837
0.996
0.999
0.984
0.779
0.889
0.979
Fuente: compilacin de los autores.
dos categoras) es capturada ya sea por medio de la etnicidad auto-reportada o por la capacidad de hablar un idioma indgena. La regin de nacimiento est codificada en tres regiones amplias (una de ellas siendo la capital), pero es capturada por el tipo de rea (urbana/rural) en el caso de Panam.8
8 Ferreira y Gignoux (2008) contiene tablas que describen las definiciones especficas de las variables de circunstancia de cada encuesta, y las correspondientes estadsticas descriptivas.
El nmero de categoras para cada variable de circunstancia se redujo a no ms de tres para restringir el nmero de clulas de grupos de circunstancia con ninguna o muy pocas observaciones. Esto es importante porque el anlisis no-paramtrico se apoya sobre la calidad de los clculos de las medias condicionales en estas clulas, y sus variaciones de muestreo pueden ser muy altas para las clulas que contienen pocas observaciones. Como se indic anteriormente, eso puede aumentar artificialmente la desigualdad estimada entre los grupos, induciendo de esa manera una sobre-estimacin de la desigualdad de oportunidades. Regresando a las variables de ventaja, los ingresos laborales se miden sobre una base individual como ingresos mensuales de todas las ocupaciones, incluyendo el valor monetario de los diversos pagos en especies. Hay, sin embargo, algunas diferencias metodolgicas entre las encuestas, que pueden afectar la comparabilidad. El principal ejemplo son las diferencias en el perodo de referencia para los ingresos de los trabajadores auto-empleados, es decir la duracin del mes en Brasil, Colombia y Per, un perodo que depende de la frecuencia de los pagos en Panam, o el ao en otros lugares. Los ingresos y el consumo familiar se miden como el ingreso del hogar per cpita (de todas las fuentes) y el consumo agregado del hogar per cpita, respectivamente. Los agregados para los ingresos familiares (generalmente construidos por los proveedores de encuestas) se computan como la suma de todos los ingresos de cada miembro del hogar, e incluye todos los ingresos laborales, as como otros ingresos de activos, pensiones y transferencias. El perodo de referencia para otros ingresos nuevamente difiere agrcolas) tambin se incluyen. Se dispone de datos sobre el gasto en consumo para seis de los siete pases, siendo Brasil la nica excepcin. El perodo de referencia es el ao, pero algunos gastos se miden sobre una base semanal o mensual. Los agregados de consumo difieren entre las encuestas en algunos aspectos. En particular, el ingreso y el consumo se ajustan a las diferencias en el costo de vida local de la mayora de los grupos de datos de las encuestas LSMS (Ecuador, Guatemala, y Panam, pero no Colombia) y en la encuesta ENAHO de Per. Las encuestas LSMS (Colombia, Ecuador, Guatemala y Panam), y la de Per, tambin incluyen las rentas imputadas para las viviendas ocupadas por los
un poco entre las encuestas. Los ingresos de los negocios de la familia (agrcolas o no
propietarios tanto en los agregados de consumo como de ingresos, mientras que las MxFLS y PNAD no. 4.2 Desigualdad de oportunidades en los salarios Amrica Latina es ampliamente conocida por tener uno de los niveles ms altos del mundo en desigualdad de salarios, con medias de desviaciones logartmicas (ndices Theil en parntesis) que van desde el nivel ms bajo de 0.572 (0.485) en Panam, al puntaje ms desigual de 0.786 (0.790) en Guatemala.9 De esta desigualdad, los datos y las tcnicas paramtricas y no-paramtricas descritas antes encuentran que entre una quinta parte y una tercera parte puede explicarse por la desigualdad de oportunidades asociada con seis caractersticas de circunstancia: gnero, etnicidad, niveles de educacin de los padres, la ocupacin del padre y el lugar de nacimiento (Grfico 4.1).10 Esta descomposicin de la desigualdad de salarios genera dos medidas de desigualdad de oportunidades estrechamente relacionadas. Una es simplemente el nivel de desigualdad atribuible a las circunstancias (ver Grfico 4.1). Los clculos de niveles no-paramtricos para salarios van desde una desviacin media logartmica de 0.123 en Colombia a 0.230 en Guatemala.11 Otra medida es la proporcin de la desigualdad de ingresos que est representada por estas seis circunstancias. Para este conjunto de pases, la medida de proporcin de desigualdad (no-paramtricamente calculada) de oportunidad es: Brasil (35 por ciento),
Guatemala (29 por ciento), Ecuador (26 por ciento), Panam (25 por ciento), Mxico (23 por ciento), Per (21 por ciento), y Colombia (20 por ciento). Las diferencias entre Guatemala, Mxico, Ecuador y Panam son estadsticamente no significativas.12
9 Las diferencias entre Brasil, Colombia y Ecuador, y entre Ecuador y Per, son no significativas al nivel de 5%, sobre la base de los errores estndar bootstrapped. 10 Ferreira y Gignoux (2008) tambin contiene cada clculo individual (y los errores estndar bootstrapped) para dos estimadores alternativos no-paramtricos, el clculo paramtrico, y para tres diferentes medidas de entropa generalizada. 11 Estos resultados deberan ser interpretados como clculos de lmite inferior para desigualdad de oportunidades de ingresos laborales entre la poblacin de trabajadores con empleo. Los desempleados y los que estn fuera de la fuerza laboral estn excluidos del anlisis, y la extrapolacin de estas proporciones a la poblacin general implicara un sesgo de la seleccin del muestreo. 12 La precisin de cada clculo, utilizando los errores estndar bootstrapped, est documentada en Ferreira y Gignoux (2008). Si la variable de la ocupacin del padre es omitida en todos los pases, para hacer que el conjunto de variables de circunstancia sea ms comparable, entonces la proporcin de oportunidades de Mxico cae por debajo de las de Per y Colombia (aunque las diferencias entre ellos siguen siendo no significativas).
Las proporciones de oportunidades son sistemticamente, aunque no sustancialmente, ms bajas para los clculos paramtricos en todos los pases, aunque la diferencia es slo de 3 por ciento (y estadsticamente no significativas) en el caso de Brasil. En los otros casos, las diferencias son mayores
GRFICO 4.1: DESCOMPOSICIN DE LA DESIGUALDAD TOTAL DE LOS SALARIOS INDIVIDUALES

0.8 0.7 0.6 0.5
E(0) ndices
pero o bien dudosamente significativas o no significativas en el nivel de confiabilidad de 5 por ciento. Esto es consistente con la observacin (analizada arriba) de que la variante que ampli las clulas con pocas observaciones podra causar un sesgo en los clculos no-paramtricos.13 Resulta interesante que una clasificacin de
0.4 0.3 0.2 0.1 0 Brasil Colombia Ecuador Guatemala Mxico Panam Per
Desigualdad total
Desigualdad de oportunidades (estimacin no-paramtrica)
Desigualdad de oportundiades (estimacin paramtrica)
los pases por el nivel de la desigualdad de oportunidades es sorprendentemente diferente de la clasificacin general de desigualdad de salarios. Particularmente Brasil, que slo tiene la quinta ms alta desigualdad de salarios, tiene el segundo ms alto nivel de desigualdad de oportunidades, y de lejos la mayor proporcin de oportunidades de esa desigualdad (ver Tabla 4.5 al final del captulo). Reclasificaciones como sta sugieren que la desigualdad de oportunidades y la desigualdad de resultados realmente miden dos aspectos diferentes de la distribucin en la sociedad. Los clculos para la proporcin parcial de la desigualdad de oportunidades de salarios explicados por cada variable de circunstancia indican que las variables del entorno familiar son sistemticamente las ms importantes (Grfico 4.2).14 Esto es particularmente cierto para la educacin de la madre, que est asociada con entre 9 y 12 por ciento de la desigualdad total. Las proporciones relativas de desigualdades asociadas con la etnici13 Dadas las concesiones metodolgicas recprocas entre los mtodos paramtrico y no-paramtrico, que estn analizados con mayores detalles en Ferreira y Gignoux (2008), recomendamos que: (i) cuando sea posible, las encuestas que se utilicen para calcular la desigualdad de oportunidades deberan recabar muestreos ms grandes; y (ii) cuando eso no sea posible, los investigadores deberan reportar los clculos paramtricos y no-paramtricos, para tener un sentido de la posible amplitud de la verdadera desigualdad de oportunidades. 14 stas son calculadas con el mtodo paramtrico, y esencialmente son clculos de la proporcin de la desigualdad atribuible a una variable individual (por ejemplo, el lugar de nacimiento), cuando se controla por otros determinantes observados.
GRFICO 4.2: DESIGUALDAD GENERAL DE OPORTUNIDADES EN LOS SALARIOS Y PROPORCIONES DE LAS VARIABLES INDIVIDUALES DE CIRCUNSTANCIA
0.40 0.35
Proporcin de la desigualdad de oportunidades
0.30 0.25 0.20 0.15 0.10 0.05 0.00 Paramtrico, todas las circunstancias Slo gnero todas las circunstancias
B Brasil C Colombia
Slo raza
Variables de circunstacias E Ecuador
Slo ocupacin del padre

G Guatemala
Slo educacin del padre

M Mxico
Slo educacin de la madre

Panam
Slo regin de nacimiento

P Per
dad y el lugar de nacimiento varan entre los pases, siendo la etnicidad ms importante en Brasil y Mxico (donde explican entre 5 y 7 por ciento de las desigualdades) y el lugar del nacimiento teniendo ms impacto en Brasil, Mxico, Panam, y Per (donde explican entre 4 y 6 por ciento de la desigualdad). La desigualdad de oportunidades relacionada con el gnero de las personas va desde un mnimo de 0-1 por ciento en Panam y Colombia a un mximo de 5 por ciento en Guatemala. En Brasil, Ecuador, y Mxico, el
gnero de la persona representa entre 3 y 4 por ciento de la desigualdad general. Como en otras partes de este informe, esta seccin compar las medidas de la desigualdad de oportunidades entre los pases en un nico punto del tiempo. Pero qu sucede con las dinmicas? La desigualdad de oportunidades es estable o voltil? Se mueve en paralelo con los resultados generales de desigualdad, o de manera independiente? Debido a que en Amrica Latina es muy difcil encontrar datos transversales repetidos con la informacin que se requiere, un estudio, de Cogneau y Gignoux (prxima publicacin), utiliz cuatro rondas especiales de una encuesta de hogares de Brasil que cubri dos dcadas, para hacer precisamente estas preguntas (Recuadro 4.1).
Recuadro 4.1: Dinmicas de la desigualdad de oportunidades: salarios en Brasil, 1976-1996
Cmo vara en el tiempo la desigualdad de oportunidades, a medida que cambian los factores macroeconmicos? Siguen tendencias paralelas o divergentes la desigualdad de oportunidades y de resultados? Qu efecto tiene sobre los cambios de las oportunidades econmicas la expansin de la escolaridad? Estas son algunas de las preguntas hechas por Cogneau y Gignoux (prxima publicacin) en su estudio sobre la evolucin de la desigualdad de oportunidades en la distribucin de los ingresos en Brasil entre 1976 y 1996. En 1976, 1982, 1988 y 1996, adems de la informacin habitual sobre el lugar de nacimiento y la etnicidad, la Encuesta Nacional de Hogares de Brasil (PNAD) tambin hizo preguntas sobre el entorno familiar. Utilizando estos datos (restringidos a hombres con empleo entre 40 y 49 aos de edad) los autores descompusieron el total de la desigualdad de ingresos en una proporcin atribuible a cuatro circunstancias predeterminadas, y un componente residual. Estas descomposiciones son muy similares a las que presentamos en este informe. Sobre todo, los niveles de desigualdad y la desigualdad de oportunidades de ingresos presentaron una ruta histrica similar, incluyendo un pico a finales de 1980 en lo ms alto de la curva hiperinflacionaria, y el subsiguiente descenso (ver cuadro abajo). Sin embargo, la desigualdad general subi ligeramente desde el comienzo hasta el final del perodo, mientras que la desigualdad de oportunidades registr una ligera cada. An as, los ndices de la desigualdad de oportunidades al final del perodo (1996) no son significativamente diferentes de los ndices al comienzo del perodo (1976), y se reducen ligeramente, pero significativamente de 1982 y 1988 hasta 1996. Debido a que la desigualdad general de ingresos subi durante el perodo, aunque los niveles de desigualdad de oportunidades eran muy estables, la proporcin de la desigualdad de oportunidades en el total de la desigualdad cay desde mediados de los 70 hasta mediados de los 90. El acceso desigual a la educacin fue uno de los principales canales para explicar los efectos de circunstancias como el entorno familiar sobre los resultados del mercado laboral. Adems, las polticas educativas podran ser la principal intervencin pblica para promover la igualdad de oportunidades. Cogneau y Gignoux (prxima publicacin) encontraron que las desigualdades educativas aumentaban en las cohortes de ms edad (las que iban a la escuela en los aos 40 y 50) y luego bajaban para las de menos edad (en la escuela en los aos 60 y 70), y que estos cambios educativos contribuan al subsiguiente aumento (en los aos 80) y la disminucin (90) de la desigualdad de oportunidades econmicas. Adems, los cambios en la movilidad educativa intergeneracional se limitaban al perodo y no afectaban significativamente la desigualdad de oportunidades. Desigualdad de oportunidades de ingresos durante dos dcadas en Brasil 1976 1982 1988 1996 Desigualdad total ndice de Gini 0.570 (0.009) 0.585* (0.004) 0.623* (0.005) 0.599* (0.005) ndice Theil 0.625 (0.027) 0.687 (0.017) 0.772* (0.018) 0.719 (0.028) Desigualdad de oportunidades ndice Theil con 9 grupos 0.212 (0.021) 0.222 (0.009) 0.239 (0.013) 0.173* (0.008) Proporcin de desigualdad total 0.339 0.323 0.310 0.241 ndice Theil con 128 grupos 0.254 (0.023) 0.280 (0.012) 0.213* (0.009) Proporcin de la desigualdad total 0.406 0.363 0.296
Fuente: encuestas PNAD, Instituto Brasileiro de Geografica e Estatistica Nota: ndices de desigualdad de oportunidades calculados para hombres entre 40 y 49 aos de edad, basados ya sea en 9 o 128 grupos de orgenes sociales, construidos con cuatro variables relacionadas con el nivel de educacin del padre (4 categoras), la ocupacin del padre (4), la regin de nacimiento (4) y el color (2); La categorizacin de los 128 grupos no est disponible en 1982 porque no se recolect informacin sobre el lugar de nacimiento; Fuente encuestas PNAD, IBGE. * Indica que es significativo a 5 por ciento comparado con el ao anterior; errores estndar bootstrapped, obtenidos utilizando 100 replicaciones, entre parntesis.
Tabla 4.2: Coeficiente de Gini y desviacin media logartmica para distribucin de ingresos y consumo per cpita Medidas de desigualdad Ingreso per cpita Coeficiente de Gini Desviacin media logartmica Consumo per cpita Coeficiente de Gini Desviacin media logartmica ----0.506 0.449 0.455 0.354 0.49 0.409 0.593 0.635 0.459 0.381 0.45 0.351 0.600 0.695 0.555 0.559 0.487 0.417 0.577 0.619 0.587 0.711 0.566 0.630 0.550 0.557 Brasil Colombia Ecuador Guatemala Mxico Panam Per
Fuente: clculos de los autores basado en muestras de individuos entre 30 y 49 aos de edad tomados de las siguientes encuestas de hogares: PNAD 1996 de Brasil, ECV 2003 de Colombia, ECV 2006 de Ecuador, ENCOVI 2000 de Guatemala, MxFLS de Mxico, ENV 2003 de Panam y ENAHO 2001 de Per. Nota: --- = No disponible.
4.3 Desigualdad de oportunidades en el ingreso y el consumo de los hogares As como el salario puede ser un indicador importante del avance econmico, cual176 . Desigualdad de Oportunidades Econmicas
quier debate sobre la oportunidad econmica tambin tiene que considerar la distribucin del bienestar de los hogares, medido por el ingreso y/o el consumo per cpita. La desigualdad general del ingreso de los hogares es generalmente muy alta en este conjunto de pases (Tabla 4.2). En todos los pases con disponibilidad de datos de consumo, la desigualdad del consumo es considerablemente ms baja que la desigualdad de ingresos o de salarios.15 Esto es consistente con el punto de vista ampliamente aceptado de que los ingresos y los salarios no se miden tan precisamente como los gastos de consumo (particularmente en las encuestas estndares de ingreso de productores agrcolas auto-empleados o trabajadores del sector informal), y adems que el consumo tiene ms probabilidades de estar ms cerca del ingreso permanente que
15 Con la excepcin de Mxico.
del ingreso corriente (siempre que los hogares tengan acceso a algunos mecanismos de suavizacin del consumo).16 Una descomposicin paralela a la que se realiz con los salarios permite hacer un clculo de la proporcin de desigualdad del ingreso per cpita (Grfico 4.3) y de consumo (Grfico 4.4). Tambin debe apuntarse que el gnero ahora fue excluido del conjunto de circunstancia, debido a que estos indicadores estn definidos a nivel del hogar, y el gnero del jefe de hogar es endgeno (y por lo tanto no es una circunstancia). La endogeneidad aparece porque en algunos pases reportar la jefatura del hogar es una opcin del entrevistado, y porque la formacin del hogar (por ejemplo si son o no son casados) es algo endgeno. Por lo tanto, se utilizaron cinco circunstancias (la raza, la educacin del padre y de la madre, la ocupacin del padre, y el lugar de nacimiento) como pertenecientes al jefe de hogar reportado.17 Los resultados de ingresos se reportan para los seis pases, pero no se dispona de datos de consumo para Brasil. Los clculos no-paramtricos de los niveles de la desigualdad de oportunidades para los ingresos del hogar van desde 0.121 en Ecuador a 0.231 en Guatemala. Las proporciones de desigualdad de oportunidades van de 21 por ciento en Mxico a 37 por ciento en Guatemala. Aunque en lneas generales los niveles son similares, las proporciones tienden a ser ms elevadas en los ingresos del hogar, que los clculos correspondientes a los salarios en la mayora de los pases.18 Esto podra darse porque adems de la capacidad salarial, las circunstancias pueden afectar tres otros determinantes importantes para los ingresos del hogar: ingresos de capital o transferencias, la seleccin de la pareja
y la composicin del resto del hogar (incluyendo, sobre todo, el nmero de nios). Los clculos paramtricos y no-paramtricos generalmente estn ms cerca tanto del ingreso del hogar como del consumo que en el caso de los salarios, y las diferencias raras veces son estadsticamente significativas.19 Esto podra reflejar, una vez ms, el hecho de
16 Ver, por ejemplo, Deaton (1997), sobre estas dos razones para preferir los datos de consumo sobre los ingresos al evaluar la distribucin del bienestar en los pases en desarrollo. 17 Se ejecut un conjunto separado de regresiones con los mismos datos, pero sin incluir la ocupacin del padre, y la diferencia de los resultados fue estadsticamente no significativa en todos los casos. 18 La inversa es cierta solamente en Brasil y Mxico, donde las diferencias eran pequeas (y en el caso de Mxico, eran estadsticamente no significativas). 19 Nuevamente Mxico es una excepcin. Esto podra relacionarse con el hecho de que la encuesta mexicana no incluye la renta imputada a las casas ocupadas por sus propietarios, y no ajusta las diferencias espaciales en el costo de vida. Ms an, la MxFLS tiene un muestreo ms pequeo, y correspondientemente grandes ponderaciones de muestreo, que podran afectar la precisin de los clculos no-paramtricos.
GRFICO 4.3: DESCOMPOSICIN DE LA DESIGUALDAD TOTAL: INGRESO DEL HOGAR PER CPITA
0.8 0.7 0.6 0.5
E(0) ndices
GRFICO 4.4: DESCOMPOSICIN LA DESIGUALDAD TOTAL: CONSUMO DEL HOGAR PER CPITA
0.8 0.7 0.6 0.5
E(0) ndices
0.4 0.3 0.2 0.1 0 Brasil

Desigualdad total
0.4 0.3 0.2 0.1 0 Colombia

Desigualdad total D
Colombia
Ecuador
Guatemala
Mxico
Panam
Per
Ecuador
Guatemala
Mxico
Panam
Per
D Desigualdad de oportundiades ( (estimacin paramtrica)
Desigualdad D de oportundiades ( (estimacin paramtrica)
que la proporcin de las clulas con muy pocas observaciones sea menor para la muestra de los ingresos y consumo familiar que para la muestra de los ingresos laborales. Mientras que la desigualdad general es menor en la distribucin del consumo que en la de los ingresos, lo contrario se verifica para los clculos de la desigualdad de oportunidades. Las proporciones de la desigualdad de oportunidades son sistemticamente superiores en los seis pases (20 a 30 por ciento), cualquiera sea el mtodo de clculo
(Grfico 4.4). Esto apoya la hiptesis de que las medidas de desigualdad de oportunidades basadas en los salarios y en los ingresos tienden a subestimar la desigualdad de oportunidades del ingreso permanente.20 Los clculos no-paramtricos de la desigualdad de oportunidades para los gastos del consumo son 27 por ciento en Colombia y Mxico, 34 por ciento en Ecuador, 35 por ciento en Per, 42 por ciento en Panam, y 52 por ciento en Guatemala. Regresando al anlisis de las variables de circunstancia individuales, las caractersticas del entorno de los padres estn una vez ms asociadas con la mayor proporcin de des20 Este punto es anlogo al hecho bien conocido de que los clculos de la movilidad intergeneracional son mucho ms altos cuando se basan en salarios de perodos nicos para padres y nios, que cuando estn basados en un histrico ms extenso de ingresos laborales. Ver, entre otros, Solon (1999) y Mazumder (2005).
GRFICO 4.5: DESIGUALDAD GENERAL DE OPORTUNIDADES Y POR CIRCUNSTANCIA EN EL CONSUMO PER CPITA
0.6
Proporcin de la desigualdad de oportunidades
0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0 Todas Todaslascircu Tod a las aslas s circu circunstacias cu unsta ta acias
Colombia C
S Slor Sloraza Slo or raza a

E Ecuador
Sloocupac Slo ocupac ocupacin ac cin n del padre ndelp ndelpadre

G Guatemala
Sloe Slo educacin ed ed ducacin uca a ndel acin n del padre p

Mxico M
Sloedu Slo loeducacin educacin du ucac ci de cin delamadr d elam la am madre madr re
P Panam
Slore Slo regin re ndenacim n de nacim nden n nacimiento miento m ient

P Per
Variables de circunstacias
igualdad de oportunidades (Grfico 4.5). La proporcin de las desigualdades relacionadas con la educacin de la madre es tan alta como 25 por ciento en Guatemala y mayor a 15 por ciento en la mayora de los pases. La proporcin de desigualdad asociada con las otras variables es generalmente ms alta que para los salarios, con la misma clasificacin de cada circunstancia (el entorno de los padres siendo el ms importante, seguido por la etnicidad y el lugar de nacimiento). Tanto la etnicidad y el lugar del nacimiento son particularmente importantes en Guatemala y Panam, y el lugar del nacimiento
tambin es importante en Per. 4.4 El perfil de la oportunidad: identificacin de los grupos ms desaventajados Hasta ahora el anlisis se enfoc en la medicin de la desigualdad general de oportunidades en cada pas. Pero las divisiones de la poblacin en tipos que se utilizaron para las descomposiciones reportadas arriba tambin pueden ser utilizadas para identificar individualmente los grupos ms desaventajados en la distribucin de oportunidades en cada sociedad. Esta seccin del estudio busca identificar a los grupos ms desaventajados y tambin el grado de las desventajas que enfrentan. Las medias de resultados de los tipos se utilizan como el criterio de clasificacin para las de oportunidades de cada
tipo especfico21. Todos los tipos, en cada pas, son clasificados en orden creciente de resultado medio, y los grupos ms desaventajados son identificados como los grupos inferiores m del perfil de oportunidades de ese pas, en los que la proporcin de poblacin de m llega a 10 por ciento. El anlisis por lo tanto se enfoc en los grupos con combinaciones de tipos de circunstancia que estaban en las peores condiciones en trminos de consumo per cpita (ingreso per cpita en el caso de Brasil, donde no haba informacin sobre consumo), que en trminos acumulados totalizaron el 10 por ciento ms desaventajado de la poblacin (Tabla 4.3). El nmero de grupos desaventajados vara entre los pases: 5 en Guatemala y Per, 6 en Brasil, 16 en Ecuador, 20 en Mxico, y 25 en Panam. Algunos representan poblaciones grandes: ms de dos millones en dos grupos de Brasil, mientras que otros representan slo unos cuantos centenares de personas. Por ejemplo, el grupo de personas de raza negra y de razas diversas, nacidas en las regiones del norte o noreste, cuyo padre fue un trabajador agrcola analfabeto y cuya madre tampoco fue a la escuela, forman el tipo ms desaventajado y representa 6.8 por ciento de la poblacin en Brasil. Por lo tanto esta Tabla proporciona un perfil de la privacin de oportunidades, subrayando aquellos grupos de personas ms afectadas por las circunstancias en sus resultados econmicos. Esto no es lo mismo que un perfil de pobreza, ya que no clasifica a las personas o a los hogares por sus niveles de ingresos, sino slo por tipos. Las personas de entornos muy desaventajados que han logrado salir de la pobreza por sus propios esfuerzos o suerte estn incluidas. Las personas de sectores ms aventajados, que tuvieron malos resultados ya
sea debido a falta de suerte o a un pobre desempeo, no lo estn. Esto, por lo tanto, no es el tipo de perfil que uno podra utilizar para destinar transferencias de asistencia para aliviar las dificultades de los que tienen niveles muy bajos de consumo. En cambio, es el tipo de perfil que uno utilizara para identificar grupos amplios, definidos por caractersticas econmicamente exgenas, que en promedio no estn compartiendo la prosperidad social. Ambos perfiles son tiles, e informativos, pero sirven para diferentes propsitos.22
21 Un enfoque de dominancia estocstica sera ms satisfactorio pero slo brindara una clasificacin parcial e incompleta, y adolecera de limitaciones en el tamao de la muestra. Ntese tambin que otros momentos principales de orden, como la media u otro quintil, se podra emplear alternativamente. Ferreira y Gignoux (2008) contiene una lista de los grupos ms desaventajados de cada pas segn las caractersticas que los definen, as como la media de su consumo per cpita (por niveles y como proporciones de las medias nacionales) y proporciones de poblacin. 22 Identificar el traslape de los dos perfiles sera un tema interesante para un futuro trabajo analtico.
Tabla 4.3: Caractersticas de los grupos ms desaventajados econmicamente Caractersticas Miembro de minoras tnicas Ocupacin del padre: trabajo agrcola Ocupacin del padre: trabajo noagrcola Padre sin educacin Padre con educacin primaria Padre con educacin secundaria Madre sin educacin Madre con educacin primaria incompleta o completa Madre con educacin primaria o secundaria completa Regiones con la proporcin ms grande de grupos ms desaventajados (y proporcin en porcentaje) Brasil 100 88 12 89 10 0 91 9 0 Noreste y regiones del norte (100%) Colombia 33 ----77 23 0 96 4 0 Departamentos perifricos (65%) Ecuador 61 93 7 87 11 2 98 1 1 Costa y regiones insulares (51%), sierra y regiones de Amazonia (48%) Guatemala 100 100 0 99 0 0 99 0 1 Departamentos del norte y noroeste (99%) Mxico 65 94 6 72 16 11 94 5 1 Panam 76 84 16 58 37 5 93 6 2 Per 100 ----100 0 0 99 0 1 Departamentos del sur y costa (58%), departamentos interiores (42%)
Regiones reas rurales sur-cen(96%) trales y del sur (68%)
Fuente: Clculos de los autores; basado en muestras de individuos entre 30 y 49 aos de edad, tomados de las siguientes encuestas de hogares: PNAD 1996 de Brasil, ECV 2003 de Colombia, ECV 2006 de Ecuador, ENCOVI 2000 de Guatemala, MxFLS de Mxico, ENV 2003 de Panam y ENAHO 2001 de Per. Nota: --- = No disponible.
Hay un nmero de tendencias compartidas que sobresalen. Primero, los miembros de las minoras tnicas conforman la vasta mayora de la poblacin que se encuentra en los grupos desaventajados. En dos de los siete pases, estos grupos estn compuestos exclusivamente por personas de las minoras: los de raza negra y otras razas en Brasil; y en
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Guatemala las personas cuya lengua materna es la de una comunidad indgena. En cuatro de los otros pases restantes, las minoras tnicas siguen siendo la mayora: 76 por ciento de los que tienen lengua materna indgena en Panam y 56 por ciento en Per; 65 por ciento de los auto-reportados como indgenas en Mxico; y 61 por ciento de auto-reportados indgenas, negros o de etnicidad diversa en el Ecuador. Colombia es el nico pas de la muestra donde las minoras tnicas no son la mayora en los grupos ms desaventajados pero, an all, la proporcin de miembros que vienen de las minoras, 15 por ciento, es todava ms alto que los que provienen del total de la poblacin. Segundo, el entorno familiar est fuertemente asociado con la pertenencia a los grupos ms desaventajados. En los cinco pases donde esta informacin est disponible, no menos de 84 por ciento de aquellos que estn en los grupos ms desaventajados son hijas e hijos de trabajadores agrcolas, y esta proporcin alcanza 100 por ciento en Guatemala. Prcticamente lo mismo ocurre con la educacin de los padres. En seis de los siete pases ms de 80 por ciento de las personas pertenecientes a los grupos ms desaventajados son hijas e hijos de mujeres que no fueron a la escuela: 99 por ciento en Guatemala, 98 por ciento en Ecuador, 94 por ciento en Mxico, 93 por ciento en Panam, 91 por ciento en Brasil, y 82 por ciento en Per. Otra vez Colombia es una excepcin, con un poco ms de heterogeneidad ya que la proporcin es slo 58 por ciento. Resultados similares se obtienen para la educacin del padre, aunque menos marcados, en Ecuador, Mxico, Panam y Per. Tercero, a menudo indgenas de las mismas regiones geogrficas representan una
mayora entre las personas desaventajadas. En Brasil, todas las personas incluidas en este perfil haban nacido en las regiones del noreste o del norte; en Guatemala, 99 por ciento en cualquiera de los departamentos del norte o del nororiente; en Panam, 97 por ciento en las reas rurales (las regiones geogrficas no estn identificadas para este pas). Colombia, Ecuador, Mxico y Per tienen ms heterogeneidad en los orgenes geogrficos de las personas que estn en los grupos ms desaventajados: en Mxico, 68 por ciento haba nacido en las regiones del centro-sur y sur, y 31 por ciento en la regin del sur; en Colombia, 65 por ciento en uno de los departamentos ms aislados del pas; en Per, 59 por ciento en los departamentos del sur y de las zonas costeas, y 40 por ciento en la sierra y la selva de los departamentos no sureos; y en el Ecuador 51 por ciento en las regiones de la costa o insulares y 48 por ciento en la sierra y regiones amaznicas.
Estos hallazgos sugieren que los tipos ms desaventajados, desde la perspectiva de la igualdad de oportunidades, pueden ser fcilmente identificados segn un conjunto de caractersticas. En los siete pases de Amrica Latina que se examinaron aqu, tienden a ser los miembros de las minoras tnicas, o de familias agrcolas con bajos niveles educativos, que viven en las regiones pobres. Un ejercicio similar ofrece un panorama de los grupos ms aventajados en los siete pases (Tabla 4.4). Estos son los miembros de tipos que representan 10 por ciento de la poblacin, contando desde el tipo con la media ms alta de consumo, hacia abajo. Prcticamente ningn miembro de alguna minora tnica pertenece a los grupos ms aventajados, excepto en Colombia, donde los miembros de minoras representan 6 por ciento de estos tipos.23 Tambin hay pocos hijos de trabajadores agrcolas (8 por ciento en Guatemala, 6 por ciento en Ecuador, 3 por ciento en Brasil, 1 por ciento en Panam, casi ninguno en los otros pases) o de padres sin educacin (prcticamente ninguna persona con madre sin educacin en Brasil, Ecuador, Guatemala, y Panam, y menos de 10 por ciento en Colombia, Mxico y Per). El origen geogrfico de las personas pertenecientes a los grupos ms aventajados tiende a ser ms variado que el de las personas de los grupos desaventajados. En general, se observa que las buenas oportunidades no estn tan concentradas geogrficamente como la falta de oportunidades. An as, una mayora de los aventajados nacieron en la ciudad capital o en una de las regiones ms ricas: 44 por ciento en So Paulo y el Distrito Federal de Brasil; 31 por ciento en Bogot y 46 por ciento en los departamentos centrales en Colombia; 44 mala, departamentos del Nororiente y Petn en Guatemala; 88 por ciento en el Distrito Federal o de un departamento norteo en Mxico; 99 por ciento en un centro urbano en Panam, y 46 por ciento en Lima, o departamentos de Arequipa o Callao en Per. Otra manera de examinar los cambios relativos es comparar los niveles medios del consumo de los grupos ms y menos aventajados, como proporciones de las medias nacionales (Grfico 4.6).24
23 Sin embargo, tanto en Guatemala como en Panam, los grupos que tienen la media ms alta de ingresos incluyen a personas de lengua materna indgena. An as, estos grupos representan solamente una pequea proporcin, mucho menos que 1%, de la poblacin de los grupos aventajados. 24 Un intento de presentar resultados similares con unidades monetarias comparables (antes que en relacin con las medias nacionales) se vio frustrado por las dificultades con las tasas de cambio de la Paridad del Poder Adquisitivo (PPA) y el ndice de Precios (IPC) nacional utilizado para deflactar las monedas hasta el ao 1993, que es el ao para el que los datos PPA ms recientes estn disponibles.
por ciento en Quito y provincias de Cuenca en Ecuador; 67 por ciento en Ciudad Guate-
Tabla 4.4: Caractersticas de los grupos ms aventajados econmicamente Caractersticas Miembro de minoras tnicas Ocupacin del padre: trabajo agrcola Ocupacin del padre: trabajo no-agrcola Padre sin educacin Padre con educacin primaria Padre con educacin secundaria Madre sin educacin Madre con educacin primaria incompleta o completa Madre con educacin primaria o secundaria completa Regiones con la proporcin ms grande de grupos ms aventajados (y la proporcin) Brasil 0 3 97 3 30 66 1 35 64 Sureste, CentralOeste y Sur (46%), Sao Paulo y el Distrito Federal (44%) Colombia 4 ----0 12 87 0 1 99 Departamentos centrales (37%), Bogot y las islas (32%) Ecuador 0 6 94 0 0 100 0 10 90 Provincias Pichincha y Azuay (44%) Guatemala 0 8 92 1 6 94 0 20 80 Ciudad Guatemala, Noreste y El Petn (67%) Mxico 1 0 100 0 0 100 8 4 88 Distrito Federal y el Norte (88%) Panam 0 1 99 0 0 100 0 0 100 Ciudades y centros urbanos intermedios (99%) Per 0 1 99 0 0 100 0 0 100 Departamentos de Lima y Callao y Arequipa (96%)
Fuente: Clculos de los autores; basado en muestra de personas entre 30 y 49 aos de edad, tomados de las siguientes encuestas de hogares: PNAD 1996 de Brasil, ECV 2003 de Colombia, ECV 2006 de Ecuador, ENCOVI 2000 de Guatemala, MxFLS de Mxico, ENV 2003 de Panam y ENAHO 2001 de Per. Nota: --- = No disponible.
Los niveles de bienestar alcanzados por el 10 por ciento de la poblacin que est en los grupos ms desaventajados estn entre 27 por ciento (Panam) y 50 por ciento (Colombia) del nivel de la media nacional de bienestar. En el lado opuesto, los niveles de bienestar del 10 por ciento de la poblacin que est en los grupos ms
aventajados est entre 230 por ciento (Panam y Ecuador) y 290 por ciento (Brasil y Guatemala) del nivel de la media nacional de bienestar. La comparacin indica que una mayor desventaja de oportunidades econmicas para los grupos de pocas oportunidades est generalmente asociada con una ventaja mayor de los grupos con muchas oportunidades. Sin embargo, esta relacin no es sistemtica: en Panam, la desventaja relativa de los grupos que estn en peores condiciones es mayor que en otros pases, mientras que la ventaja relativa de los que estn mejor no lo es. En Colombia encontramos la situacin inversa. 4.5 Resumen
GRFICO 4.6: BRECHA DE OPORTUNIDADES: MEDIA DEL CONSUMO PER CPITA EN LOS TIPOS MS Y MENOS AVENTAJADOS, RELATIVO A LA MEDIA NACIONAL Consumo medio a escala
Per Panam Mxico Guatemala Ecuador Colombia Brasil 0.0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5
M de los grupos Media m ms aventajados
Media M del resultado general ( (normalizado a la unidad)
Media M de los grupos m desaventajado ms
Nota: Media de los resultados del grupo 10% ms desaventajado y 10% ms aventajado ajustado por la media general. La divisin hecha para Brasil est basada en datos de ingresos, ya que los de consumo no estaban disponibles. Fuente: clculos de los autores.
Este captulo describi los resultados de una evaluacin comparativa de desigualdad de oportunidades econmicas en seis pases de Amrica Latina. Se trat de un anlisis de arriba hacia abajo: la desigualdad total de los ingresos laborales, los ingresos del hogar y el consumo del hogar se descompuso en una proporcin resultante de las oportunidades y una segunda proporcin que abarca los esfuerzos, el talento y la suerte. Las circunstancias predeterminadas consideradas fueron la educacin de la madre, la educacin del padre, la raza o etnicidad, y el lugar de nacimiento. En el anlisis de los ingresos en el mercado laboral, se agreg el gnero. Se encontr que la desigualdad de oportunidades econmicas representa entre una quinta parte y un tercio de la desigualdad general de los ingresos laborales, como una estimacin de lmite inferior. La mayor desigualdad de oportunidades de ingresos laborales en los siete pases de Amrica Latina considerados se encontr en Brasil, y la menor en Colombia. La clasificacin de la proporcin de oportunidades result muy diferente de la clasificacin de la desigualdad general de los ingresos laborales (Tabla 4.5). La des185 . Desigualdad de Oportunidades Econmicas
circunstancias predeterminadas observadas que est asociada con la desigualdad de
igualdad de oportunidades para el bienestar del hogar por lo general result mayor que para los ingresos laborales. Cuando se mide el bienestar de los hogares por el ingreso per cpita del hogar, estimaciones conservadoras van de 21 por ciento en Mxico a 37 por ciento en Guatemala. Cuando se utiliza el consumo per cpita del hogar, la proporcin de la desigualdad total es an ms alta que para el ingreso del hogar: 27 por ciento en Colombia y Mxico, 34 por ciento en Ecuador, 35 por ciento en Per, 42 por ciento en Panam, y 52 por ciento en Guatemala.25 La proporcin de desigualdad de oportunidades en ingresos del hogar tiende a ser mayor que para los ingresos laborales, mientras que los clculos del consumo fueron mayores que para los ingresos del hogar o los salarios en todos los pases, y virtualmente cualquiera fuese el mtodo utilizado. Este hallazgo fortalece la nocin de que los errores de mediciones y los componentes transitorios se suman a la variante no relacionada a las circunstancias en las mediciones de ingresos laborales e ingresos del hogar. Por lo tanto, la medicin basada en consumo podra ser preferible, si uno est interesado en la desigualdad de oportunidades para el bienestar a largo plazo, o el ingreso permanente. Las clasificaciones presentadas en la Tabla 4.5, que resumen los principales hallazgos descritos en el captulo, deben ser interpretadas con precaucin por dos motivos. Primero, muchas de las diferencias de la clasificacin entre los pases no son estadsticamente significativas. Por ejemplo, las diferencias en las proporciones de desigualdad de oportunidades basada en el ingreso laboral entre Ecuador y Panam, o entre Mxico, Per y Colombia, no son significativas. Tampoco lo son las diferencias en las proporcio186 . Desigualdad de Oportunidades Econmicas
nes de desigualdad de oportunidades de consumo per cpita entre Per y Ecuador, o entre Mxico y Colombia. Segundo, la comparabilidad del ingreso laboral, el ingreso del hogar, y el consumo del hogar entre los pases est plagada de discrepancias que se originan en las diferencias metodolgicas en la construccin del agregado de bienestar y otros aspectos de la encuesta. Dicho esto, es interesante notar que las clasificaciones de los pases para desigualdad de resultados y para desigualdad de oportunidades nunca son las mismas. Como se puede esperar, hay una correlacin de clasificacin considerablemente alta entre desigualdad
25 Estos ndices son un poco ms pequeos para los clculos paramtricos pero, con la excepcin de Mxico, las diferencias no son estadsticamente significativas. No disponemos de datos de consumo para Brasil.
Tabla 4.5: desigualdad de oportunidades econmicas: Clasificacin de pases Indicador Ingreso laboral Desigualdad general Clasificacin Niveles de desigualdad de oportunidades Clasificacin Proporcin de desigualdad de oportunidades Clasificacin Ingreso per cpita Desigualdad general Clasificacin Niveles de desigualdad de oportunidades Clasificacin Proporcin de desigualdad de oportunidades Clasificacin Consumo per cpita Desigualdad general Clasificacin Niveles de desigualdad de oportunidades Clasificacin Proporcin de desigualdad de oportunidades Clasificacin --0.449 2 0.119 6 0.265 6 0.354 5 0.122 4 0.344 4 0.409 3 0.214 1 0.524 1 0.635 1 0.17 2 0.267 5 0.381 4 0.159 3 0.417 2 0.351 6 0.122 4 0.348 3 0.695 2 0.228 2 0.329 3 0.559 5 0.140 6 0.25 6 0.417 7 0.121 7 0.29 5 0.619 4 0.231 1 0.373 1 0.711 1 0.148 5 0.208 7 0.63 3 0.218 3 0.346 2 0.557 6 0.163 4 0.292 4 0.617 5 0.215 2 0.349 1 0.608 6 0.123 7 0.203 7 0.638 4 0.164 4 0.256 4 0.786 1 0.230 1 0.293 2 0.756 2 0.177 3 0.234 5 0.572 7 0.140 6 0.245 3 0.675 3 0.143 5 0.212 6 Brasil Colombia Ecuador Guatemala Mxico Panam Per
Fuente: Clculos de los autores; basado en muestras de personas entre 30 y 49 aos de edad, tomados de las siguientes encuestas de hogares: PNAD 1996 de Brasil, ECV 2003 de Colombia, ECV 2006 de Ecuador, ENCOVI 2000 de Guatemala, MxFLS de Mxico, ENV 2003 de Panam y ENAHO 2001 de Per. Nota: --- = No disponible. La desigualdad medida segn la desviacin media logartmica. Las proporciones de desigualdad de oportunidades son clculos no-paramtricos.
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de resultados y nivel de la desigualdad de oportunidades, en las tres mediciones de ingresos laborales, ingresos del hogar y consumo. Sin embargo, cuando la desigualdad de oportunidades est expresada como una proporcin de la desigualdad de resultados, la correlacin es considerablemente ms dbil. Por ejemplo, para el ingreso per cpita, Mxico aparece como el pas ms desigual en los resultados, pero el menos desigual en oportunidades. Guatemala, que es el ms desigual en oportunidades, tiene el cuarto nivel ms alto en desigualdad de resultados. La correlacin entre las clasificaciones de resultados y de desigualdad de oportunidades es un poco ms elevada para los salarios, pero an all las diferencias son sustanciales: Brasil tiene el quinto nivel ms alto observado de desigualdad general de ingresos laborales, pero aparece como el ms desigual en oportunidades. Estas bajas correlaciones sugieren que la desigualdad de oportunidades, medida de esta manera, realmente recoge algo muy diferente de la desigualdad de resultados. Podra haber una correlacin positiva entre la desigualdad de resultados y de oportunidades, y de hecho los mecanismos de la reproduccin inter-temporal de la desigualdad conduciran a esperar esto.26 Pero son diferentes conceptos. Tambin reafirmando en este sentido est la estrecha correlacin de clasificacin entre ingreso y consumo para las medidas de desigualdad de oportunidades para el bienestar de los hogares. Entre los seis pases para los que hay datos disponibles para ambos conceptos, la clasificacin de proporcin de oportunidades difiere solamente en un par de pases mientras que Colombia aparece como el menos desigual en oportunidades
cuando se utiliza el consumo (por debajo de Mxico), el orden se invierte para el ingreso. Ambos conceptos generan precisamente la misma clasificacin en los cuatro otros pases: el ms desigual en oportunidades es Guatemala, seguido por Panam, Per y Ecuador.27 En realidad, esa re-clasificacin desaparece cuando se omite del anlisis la variable de la ocupacin del padre para que, cuando el conjunto de circunstancias resulte lo ms comparable posible para nuestra muestra de pases, las medidas de proporcin de la desigualdad de oportunidades generen precisamente la misma clasificacin de pases para el ingreso y el consumo.
26 Ver Bourguignon, Ferreira y Walton (2007) para una discucin. 27 Brasil, para el que no se tienen datos de consumo, se encuentra detrs de Panam y Per en la clasificacin basada en el ingreso.
Entre todos los indicadores de bienestar econmico, las circunstancias que tuvieron el mayor impacto sobre las proporciones de oportunidad fueron las variables del entorno familiar: los niveles educativos tanto del padre como de la madre (teniendo el de la madre un efecto mayor) y la ocupacin del padre. La raza o la etnicidad y el lugar de nacimiento tuvieron un efecto menor, pero todava eran considerables, particularmente en Amrica Central. En verdad, la importancia de tener un entorno indgena en Guatemala y Panam hace que los niveles de desigualdad de oportunidades generales sean ms altos en esos pases. Finalmente, los perfiles de privacin de oportunidades identifican a los tipos ms desaventajados en cada pas, y describen sus caractersticas agregadas. Sin sorpresa, los grupos ms desaventajados pueden por lo general ser identificados como miembros de las minoras tnicas, hijas e hijos de trabajadores agrcolas, con bajos niveles educativos, y generalmente viviendo en regiones pobres bien definidas. Las circunstancias ms importantes para la clasificacin de los grupos en la parte ms baja de la escala de oportunidades no son necesariamente las mismas que las que cuentan para las proporciones ms grandes de desigualdad en la descomposicin general. En particular, la raza y la etnicidad son determinantes ms importantes de la privacin severa de oportunidades que las proporciones de oportunidades de la desigualdad general. Las variables del entorno familiar, como la educacin y la ocupacin de los padres, son sobresalientes en ambos casos.
Referencias
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5
DESIGUALDAD DE OPORTUNIDADES EN EL RENDIMIENTO EDUCATIVO EN CINCO PASES DE AMRICA LATINA
CAPTULO 5 CAPTULO 1 DESIGUALDAD DE OPORTUNIDADES INEQUALITY OFEN OPPORTUNITIES: EL RENDIMIENTO EDUCATIVO WHAT IT IS AND WHY IT MATTERS EN CINCO PASES DE AMRICA LATINA
E
192 . Desigualdad de Oportunidades en el Rendimiento Educativo
ste captulo presenta clculos de la desigualdad de oportunidades en el rendimiento educativo de varios pases de Amrica Latina, utilizando una tcnica similar a la utilizada en el captulo anterior.1 La desigualdad de oportunidades en la adquisicin de educacin es tan importante como el bienestar econmico, por diversas razones. Primero, porque la educacin
es uno de los principales determinantes de los beneficios y el bienestar personal. Por lo tanto la desigualdad de oportunidades educativas puede muy bien traducirse en una desigualdad de oportunidades econmicas. Segundo, la educacin tiene un considerable valor intrnseco, y por lo tanto la desigualdad de oportunidades para adquirirla podra ser considerada injusta en s misma. Tercero, la educacin est relacionada con otras capacidades individuales intrnsecamente valoradas, como la participacin en las instituciones polticas. Finalmente, a travs de muchos de estos canales, la desigualdad de oportunidades educativas podra tambin generar ineficiencias econmicas e institucionales.2 5.1 Medicin de la desigualdad de las oportunidades educativas El estudio examina la desigualdad de oportunidades para el rendimiento educativo de nios de 15 aos de edad en cinco pases de Amrica Latina (y tambin en nueve pases de Europa y Norteamrica). Estas mediciones se hicieron utilizando datos internacionalmente comparables a partir de pruebas de nivel estandarizadas para lectura y matemticas, del Programa para la Evaluacin Internacional de Alumnos (PISA, siglas en
1 Este captulo est basado en Ferreira y Gignoux (2008). Se refiere al lector a dicha investigacin para abordar los detalles tcnicos. 2 Ver el Informe de Desarrollo Mundial 2006 (Banco Mundial 2006) para una sntesis de los argumentos.
ingls). El rendimiento educativo medido por pruebas calificadas es una mejor medicin del capital humano que el logro educativo, medidos por los aos de escolaridad o los niveles de educacin concluidos, debido a la considerable heterogeneidad en la calidad de la enseanza entre las escuelas. Metodologa Las mediciones de la desigualdad de oportunidades en los rendimientos educativos reportados en este captulo estn basadas en el mismo tipo de descomposicin realizada para los resultados econmicos en el captulo 4. La desigualdad total observada se descompone en dos partes: una generada por las circunstancias que estn fuera del control de la persona, y la segunda relacionada con los esfuerzos hechos en la adquisicin de la educacin, as como la suerte, el error de medida, y aquellos componentes de talento innato que no estn correlacionados a las circunstancias observadas. Los datos contienen cinco variables de circunstancia: el gnero del nio, el nivel educativo del padre, el nivel educativo de la madre, la ocupacin principal del padre, y el tipo de rea donde est ubicada la escuela. Con la notable excepcin de la raza (que no est disponible en los datos de PISA), estas son las mismas variables que se utilizaron para la medicin de la desigualdad de oportunidades econmicas. Sin embargo, el paralelo metodolgico con el captulo 4 no es perfecto. Surge una dificultad adicional cuando se ejecutan estas descomposiciones para los datos de educacin. Las variables de las pruebas calificadas que miden los avances educativos estn estandarizadas, de modo que sus medias y desviaciones estndar son valores arbitrarios (la media y la desviacin estndar para el conjunto de pases de la OCDE se fij en 500 y 100 respectivamente). Esta estandarizacin implica a la vez una traslacin de la media y recalcular la escala de dispersin. Y no hay una medida de desigualdad capaz de derivar, desde una distribucin as transformada, la desigualdad de la distribucin original.3 Sin embargo, una medida de la desigualdad de oportunidades para los rendimientos, formulada como una proporcin de la desigualdad total, puede construirse y no es afectada por la estandarizacin de las pruebas de nivel. Esta tcnica se utiliza para los clculos de este captulo; asimismo, el funcionamiento y las limitaciones de la tcnica son explicados con ms detalles en Ferreira y Gignoux (2008).
3 Esta imposibilidad de resultado fue formalmente establecida por Zheng (1994).
Salvedades Las mismas salvedades discutidas en el captulo 4 se aplican a la medicin de la desigualdad de oportunidades educativas. En particular, los clculos no-paramtricos necesitan grandes muestras. Como las muestras PISA no son grandes, existe un trade-off en la definicin de las categoras de circunstancia. Ms categoras capturaran mejor los efectos de varias circunstancias sobre los avances, pero ms categoras tambin implicaran que algunas clulas (agrupamientos de personas con las mismas circunstancias, o tipos) puedan estar vacas, o contener muy pocas observaciones. Las clulas pequeas generan un problema porque las medias condicionales para estos tipos son calculadas de manera imprecisa. Partir la muestra en muchas clulas puede por lo tanto sesgar hacia arriba el clculo de la proporcin de la desigualdad de oportunidades. Por ello complementamos las medidas no-paramtricas con el mismo procedimiento de clculo paramtrico ejecutado en el captulo 4, pero para E(2), y no para E(0).4 Como en el captulo 4, la existencia de variables de circunstancia omitidas y no observadas requiere que interpretemos las medidas de desigualdad de oportunidades como estimaciones del lmite inferior de las proporciones reales. Si algunas circunstancias no194 . Desigualdad de Oportunidades en el Rendimiento Educativo
observadas previamente de alguna manera se tornaran observables, la proporcin de oportunidades desiguales representadas por las circunstancias podra aumentar, pero nunca disminuir. As como se mencion anteriormente, las descomposiciones paramtricas permiten identificar la contribucin parcial de cada variable de circunstancia individual a la desigualdad de oportunidades. Debido a que el tamao de la muestra es el doble de grande para la lectura que para las matemticas (ver abajo), la descomposicin paramtrica arroja estimaciones ms bajas de desigualdad de oportunidades que la descomposicin no-paramtrica para los avances en matemticas. Sin embargo, para los rendimientos en lectura los dos conjuntos de estimaciones estn mucho ms cerca.
4 E(0) y E(2) pertenecen a la clase entropa generalizada de ndices de desigualdad. Esta clase incluye todos los ndices de desigualdad que satisfacen un conjunto de cinco propiedades. Entre estas propiedades est el principio de transferencia Pigou-Dalton el cual requiere que una transferencia desde una persona pobre hacia una persona rica no debera implicar una reduccin de la desigualdad, mientras que una transferencia desde un rico a un pobre no debera implicar un aumento de desigualdad. Esta clase se prefiere ante otros ndices, como el de Gini, porque tambin satisface una propiedad de descomposicin que requiere que la medida debe ser adicionalmente descomponible en desigualdad entre los grupos y dentro de los grupos. Los diferentes miembros de la clase se obtienen para diferentes valores de un parmetro de sensibilidad a los cambios de ingresos en diferentes puntos de la distribucin. E(2) es sensible a los cambios en la parte alta de los extremos, mientras que E(0) no le pone ms peso a los cambios en los extremos superiores o inferiores.
Los datos Este estudio utiliz un conjunto de encuestas sobre rendimiento educativo internacionalmente comparable, del Programa para la Evaluacin Internacional de Alumnos (PISA, siglas en ingls), patrocinado por la OCDE. Los datos provienen de la unidad de registro de encuestas PISA 2000, y fueron recolectados en cinco pases de Amrica Latina. Estas cinco encuestas son un subconjunto de la primera ola de encuestas PISA, que fueron realizadas en 43 pases en total, incluyendo 29 pases de la OCDE. Las encuestas fueron presentadas en escuelas de Brasil y Mxico (y en la mayora de los pases de la OCDE) en el ao 2000, y en Argentina, Chile, y Per en el 2001 (Tabla 5.1).
Tabla 5.1: Fechas de encuestas PISA, tasas de cobertura y tamao de muestras Indicador Fecha de la muestra Tasa de cobertura (%) Tamao de muestras Lectura Matemtica 3,983 2,230 4,893 2,717 4,889 2,721 4,600 2,567 4,429 2,460 Argentina 2001 77 Brasil 2000 69 Chile 2001 82 Mxico 2000 45 Per 195 . Desigualdad de Oportunidades en el Rendimiento Educativo 2001 50
Fuente: Programa OCDE para la Evaluacin Internacional de los Alumnos (PISA, siglas en ingls)
Las muestras de los examinados son representativas de las poblaciones de los alumnos de 15 aos de edad que asisten a clases. Las muestras no son, por lo tanto, representativos de la poblacin total de personas de 15 aos de cada pas, ya que los que abandonaron la escuela no fueron testeados. Adems, los nios que asisten a los grados inferiores (por debajo del sptimo grado) no fueron encuestados en Argentina (excluyendo a 4 por ciento), Brasil (16 por ciento) o Per (10 por ciento). Las tasas de cober-
tura (expresadas en ratios de la poblacin representada por la encuesta para el total de la poblacin de 15 aos de edad) varan considerablemente entre los pases. Igualan 77% para Argentina, 69% para Brasil, 82% para Chile, 45% para Mxico y 50% para Per (ver Tabla 5.1). Debido a este punto sobre la seleccin, las comparaciones internacionales de desigualdad en las pruebas de nivel observadas deberan ser interpretadas con cautela: no son evaluaciones del sistema educativo completo, sino solamente de las distribuciones del rendimiento condicionado a la permanencia dentro del sistema. En cada pas, todos los nios de la muestra pasaron una prueba de lectura. Adicionalmente, cerca de la mitad de la muestra pas una prueba de matemticas, mientras que la otra mitad pas una prueba en ciencias (Tabla 5.1). En este informe, slo se consideran las pruebas en lectura y matemticas. Todas las encuestas contienen informacin sobre un conjunto de cinco circunstancias comn a todos: el gnero del nio, la educacin de la madre y del padre, la ocupacin del padre, y el tipo de rea donde est ubicada la escuela. La educacin de los padres se mide por el nivel ms alto de educacin alcanzado y se codifica en tres categoras: (i) sin educacin, educacin primaria o nivel desconocido; (ii) educacin secundaria baja o secundaria alta; y (iii) educacin post-secundaria. Las ocupaciones del padre estn agregadas en tres categoras: i) legisladores, funcionarios y profesionales, tcnicos y oficinistas; ii) empleados de servicio, artesanos y comerciantes,
operadores de planta o de mquinas y ensambladores; y iii) trabajadores agrcolas y de la industria pesquera, ocupaciones menos calificadas u ocupacin desconocida.5 La ubicacin de la escuela no es tan predeterminada (es decir econmicamente exgena) como el lugar de nacimiento. Sin embargo, como cualquier migracin que tiene lugar entre el nacimiento y el momento de pasar la prueba a los 15 aos de edad refleja sobre todo la decisin de los padres ms que del nio, es razonable considerar la ubicacin como exgena. La ubicacin de la escuela es, entonces, utilizada como una proxy del patrimonio espacial heredado por la persona, y est re-codificado integrando tres categoras: i) pueblos o pequeos poblados (menos de 15,000 habitantes); ii) aglomeraciones (entre 15,000 y 100,000 habitantes); y iii) ciudades (ms de 100,000 habitantes).6 La informacin sobre la ubicacin de la escuela no fue recolectada en Per. Como en el
5 Ocupaciones elementales es una categora ISCO88 que integra ocupaciones como vendedores ambulantes, asistentes domsticos, conserjes, porteros, recolectores de basura, peones, pescadores y obreros de construccin, minera, industria y transporte. 6 PISA tambin recab informacin sobre la ocupacin de la madre. Utilizamos esta variable en clculos preliminares, y los resultados no cambiaron, de modo que los hemos omitido en este anlisis.
captulo 4, al presentar los resultados ms adelante, comparamos las clasificaciones de los pases con aquellos que estn en un conjunto alternativo de descomposiciones, en las que ignoramos en todos los pases la variable de ubicacin de la escuela. Las variables de las pruebas utilizadas para medir el avance estn construidas a partir de las respuestas de los estudiantes a una serie de pruebas con tems, por medio de un ajuste basado en el mtodo Teora de Respuesta al tem (IRT, siglas en ingls). El rendimiento (o habilidades cognitivas) es tratado como un rasgo no observable o latente. El mtodo IRT busca determinar cunto de ese rasgo no observable posee cada uno de los examinados. Como este rasgo no se puede medir directamente, el IRT busca inferirlo a partir de un conjunto de respuestas a los tems de la prueba. Los mtodos IRT consisten en modelar las respuestas a los tems como el resultado de dos conjuntos de parmetros independientes, uno que describe los tems y el otro las habilidades del examinado. Los detalles tcnicos estn analizados en Ferreira y Gignoux (2008). 5.2 Desigualdad de oportunidades en el rendimiento educativo En Amrica Latina la desigualdad tanto en el acceso como en el alcance educativo, ya sea medida por los aos de escolaridad o por niveles educativos alcanzados, ha sido ampliamente documentada.7 Sin embargo, la desigualdad de los logros educativos medida por el rendimiento del alumno en pruebas comparables, tradicionalmente ha recibido menos atencin, debido sobre todo a la escasez de datos.8 Aunque las pruebas estandarizadas presentan desafos para la medicin de la desigualdad total en educacin, por la falta de una mtrica para los rendimientos, brindan una idea de la dimensin de la desigualdad de oportunidades en la adquisicin de educacin. Las distribuciones de las pruebas de nivel en lectura, condicionadas a la ocupacin del padre (Grfico 5.1) y a la ubicacin de la escuela (Grfico 5.2), se obtuvieron utilizando clculos no-paramtricos de densidad kernel, y brindan una descripcin desagregada del vnculo entre estas dos circunstancias y los rendimientos educativos. Los grupos de nios de familias con entornos ms privilegiados tienden a mostrar densidades significativamente ms altas a medida que aumenta el rendimiento educativo (Grfico 5.1).
7 Ver, por ejemplo, De Ferranti y otros (2004), y las referencias que contiene. 8 Las excepciones incluyen a Mizala y Romaguera (2000) y Chay, McEwan y Urquiola (2005) sobre Chile, y Albernaz, Ferreira y Franco (2002) sobre Brasil.
Asimismo, los estudiantes de las ciudades ms grandes tienen densidades significativamente ms altas en rendimientos ms elevados (comparado con estudiantes de reas rurales y pequeos poblados) en Mxico y en menor medida en Chile (Grfico 5.2). Este anlisis exploratorio sugiere que las diferencias de rendimientos asociadas con la ocupacin de los padres son marcadas en los cinco pases, y que las diferencias asociadas con la ubicacin de la escuela, una proxy imperfecta para el lugar de residencia, varan entre los pases y son ms pronunciadas en Mxico. Aunque es informativa, una comparacin de las funciones de densidad condicionadas no brinda una medida sinttica de la desigualdad de oportunidades en la adquisicin de educacin. El Grfico 5.3, por contraste, descompone la desigualdad total de rendimientos de los puntajes de lectura en la proporcin imputable a cada una de las cinco variables de circunstancias analizadas, y una segunda proporcin representada por el esfuerzo, la habilidad o la suerte. El primer conjunto de barras a la izquierda del grfico presenta el clculo no-paramtrico de la proporcin de desigualdad de oportunidades en educacin dentro del total de desigualdad: Argentina (28 por ciento), Brasil (22 por ciento), Chile (24 por ciento), Mxico (27 por ciento) y Per (23 por ciento). Sin embargo, estas estimaciones no son tan precisas como las estimaciones del tamao de la
GRFICO 5.1: DISTRIBUCIONES DE LAS PRUEBAS DE NIVEL EN LECTURA, CONDICIONADAS A LA OCUPACIN DEL PADRE
0.12
Densidad Argentina Densidad
0.12 0.08 0.04 0 0 200
Brasil Densidad
0.12 0.08 0.04 0 0 200
Chile
0.08 0.04 0 0 200 400 600 800 80
400
600
800 0
400
600
800
Valores - t, valores probables
0.12
Densidad
Mxico Densidad
0.12 0.08 0.04 0 0 200
Per
0.08 0.04 0 0 200 400 600 800
Ocupacin baja clasificacin
400
600
80 800 00
Ocupacin alta clasificacin
Fuente: Encuesta PISA 2000, clculos de los autores utilizando las estimaciones de densidad de Kernel.
desigualdad de oportunidades econmicas: sobre la base de los errores estndar bootstrapped, no hay diferencias significativas en estas proporciones entre los cinco pases. Cuando se excluye la variable de la ubicacin de la escuela para los pases donde esta informacin est disponible (todos excepto Per), los resultados son: Argentina (23 por ciento), Brasil (18 por ciento), Chile (22 por ciento), Mxico (21 por ciento). Las diferencias entre estos porcentajes tampoco son estadsticamente significativas. El segundo conjunto de barras presenta estimaciones paramtricas, computadas utilizando el mismo conjunto de cinco variables de circunstancia. Estos clculos son aproximadamente 20 a 30 por ciento ms bajos que los clculos no-paramtricos en la mayora de los casos. La diferencia puede deberse ya sea a problemas con la forma de los supuestos funcionales inherentes al clculo paramtrico (lo cual puede reducir su capacidad para capturar las desigualdades entre los grupos), o a pequeos sesgos de las muestras que incrementan las variaciones espreas de los muestras en las descomposiciones no-paramtricas. As, las medidas paramtricas podran ser interpretadas como estimaciones razonables de lmite inferior de las posibles proporciones de desigualdad relacionadas a estas cinco circunstancias, mientras que las estimaciones no-paramtricas pueden ser observadas como estimaciones razonables de lmite superior. En pocas
GRFICO 5.2: DISTRIBUCIONES DE LAS PRUEBAS DE NIVEL, CONDICIONADAS AL REA DE UBICACIN DE LA ESCUELA
0.12
Densidad Argentina Densidad
0.12 0.08 0.04 0 0 200
Brasil
0.08 0.04 0 0 200 200 400 600 800
400
600
8 800 00
0.12
Densidad
Chile Densidad
0.12 0.08 0.04 0 0 200
Mxico
0.08 0.04 0 0 200 400 600 80 800
Rural/poblado peq.
400
600
800
Cuidades
Valores - t, valores probables Fuente: Encuesta PISA 2000, clculos de los autores utilizando las estimaciones de densidad de Kernel.
GRFICO 5.3: DESIGUALDAD GENERAL DE OPORTUNIDADES EN EL RENDIMIENTO DE LECTURA. PROPORCIN DE DESIGUALDAD DE OPORTUNIDADES Y PROPORCIONES PARCIALES PARA CADA VARIABLE DE CIRCUNSTANCIA
0.3 0.25 Desigualdad de Oportunidades 0.2 0.15 0.1 0.05 0 Todas das las as s circunstancias, cir circunst rc st rcuns tancias t anci Todas Tod das las das la as circunstancias, circ rcunst st tancias no paramtrico paramtrico
Argentina A Brasil B
Slo educacin
Slo S lo l lo gnero g o g
Slo Slo educacin educaci edu u cin ucac cin del padre
Chile C
Slo o educacin ed ducac du ucac ci cin de la madre
Slo o ocupacin ocu u ci upac cin in del padre

Mxico M
Slo o ubicacin ub ubi bicacin caci de la escuela

Per P (a)
Nota: (a) La informacin sobre la ubicacin de la escuela no estuvo disponible para Per. Fuente: Encuesta PISA 2000, clculos de los autores.
palabras, los datos sugieren que entre 14 por ciento y 28 por ciento de las desigualdades en rendimientos de lectura en un grupo de cinco pases de Amrica Latina pueden
imputarse al conjunto de cinco circunstancias: gnero, nivel educativo de la madre, nivel educativo del padre, ocupacin del padre, y ubicacin geogrfica de la escuela. El Grfico 5.4 brinda las cifras correspondientes a los rendimientos en matemticas; los clculos no-paramtricos de la proporcin de oportunidades son: Argentina (29 por ciento), Brasil (24 por ciento), Chile (23 por ciento), Mxico (27 por ciento) y Per (17 por ciento). Una vez ms, no hay diferencias entre los pases que sean estadsticamente significativas, excepto para Per, que no es completamente comparable, por la falta de informacin sobre la ubicacin de la escuela en ese pas. Cuando se excluye la variable de la ubicacin de la escuela, las estimaciones son: Argentina (23 por ciento), Brasil (19 por ciento), Chile (19 por ciento), Mxico (21 por ciento), siendo todas las diferencias insignificantes. Las diferencias con las estimaciones paramtricas en este caso son algo ms grandes, lo cual se explica por las muestras ms pequeas disponibles para los rendimientos educativos. Los resultados sugieren que el rango de la proporcin de desigualdad de los rendimientos imputables al gnero, al entorno familiar y a la ubicacin geogrfica es de entre 15 por ciento y 29 por ciento en los pases de Amrica Latina.
GRFICO 5.4: DESIGUALDAD GENERAL DE OPORTUNIDADES EN EL RENDIMIENTO DE MATEMTICAS. PROPORCIN DE DESIGUALDAD DE OPORTUNIDADES Y PROPORCIONES PARCIALES PARA CADA VARIABLE DE CIRCUNSTANCIA
0.3 0.25 Desigualdad de Oportunidades 0.2 0.15 0.1 0.05 0 Todas las circunstancias, Todas las circunstancias, no paramtrico paramtrico
A Argentina B Brasil
Slo gnero
Slo educacin del padre

C Chile
Slo educacin de la madre
Slo ocupacin del padre

Mxico M
Slo ubicacin de la escuela

P Per (a)
Nota: (a) La informacin sobre la ubicacin de la escuela no estuvo disponible para Per. Fuente: Encuesta PISA 2000, clculos de los autores.
Los grficos 5.3 y 5.4 tambin brindan proporciones parciales de desigualdad en los rendimientos imputables a cada variable de circunstancia considerada separadamente. stas se estiman paramtricamente, y capturan la desigualdad de oportunidades atribuible a cada variable individual mientras se controla por las otras. Los resultados son muy similares en lectura y matemticas. El principal resultado es que las variables del entorno familiar, particularmente la ocupacin del padre y la educacin de la madre, son las ms importantes, y estn asociadas con el total de la desigualdad de resultados de los logros educativos entre 5 porciento y 14 porciento. La clasificacin de estas variables difiere entre los cinco pases. La educacin de la madre explica que haya una proporcin significativamente mayor de desigualdad en Chile, Mxico y Per que en los otros dos pases, mientras que la ocupacin del padre explica que haya una proporcin significativamente mayor en Argentina y Chile que en Mxico. Las proporciones de desigualdad imputables al gnero y a la ubicacin de la escuela generalmente son menos importantes, y representan menos de 3 por ciento de la desigualdad total. Una excepcin importante es el caso de Mxico, donde la ubicacin de la escuela representa una proporcin mayor de desigualdad de oportunidades que en cualquier otro pas, alcanzando tanto como 12 por ciento de la desigualdad en lectura y 9 por ciento en matemticas.
5.3 Comparacin de la desigualdad de oportunidades en Amrica Latina versus pases de la OCDE Mientras que las cifras presentadas en la seccin anterior son en s mismas interesantes y relevantes para las polticas pblicas, las comparaciones con otros pases pueden aportar mayor claridad sobre la desigualdad de oportunidades educativas en Amrica Latina. Son los efectos de las variables del entorno familiar, el gnero, y la geografa mayores en Amrica Latina que en Europa o Norteamrica? Hay muy poca evidencia para responder a esta pregunta, en gran medida porque la especificidad del sistema educativo de cada pas dificulta las comparaciones entre pases.9 Las encuestas internacionalmente comparables PISA, que se realizaron en cinco pases de Amrica Latina y en otros 38 pases, incluyendo a los Estados Unidos, Canad y la mayora de Europa, ofrecen condiciones nicas para una evaluacin internacional como sta. Todas estas encuestas aplicaron la misma metodologa, y se recolect en todos los pases participantes la misma informacin sobre el entorno familiar y la ubicacin. Estos datos se utilizaron para calcular el nivel de desigualdad de oportunidades en la educacin para un grupo de nueve pases europeos y norteamericanos Canad,
Finlandia, Francia, Alemania, Italia, Espaa, Suecia, Gran Bretaa y Estados Unidos con el propsito de realizar comparaciones con Amrica Latina.10 Utilizando una descomposicin paramtrica, la proporcin de desigualdad en los rendimientos de lectura representada por las circunstancias se estima en un rango que va de 12 por ciento en Canad a 27 por ciento en Alemania (Grfico 5.5), y en matemticas de 5 por ciento en Finlandia a 22 por ciento en Alemania (Grfico 5.6). Como se puede ver en los grficos, las estimaciones para los pases de Amrica Latina son ms altas que el promedio, pero bastante dentro del mbito de los pases de la OCDE. Son ms bajos en Canad, los pases escandinavos (Finlandia y Suecia) e Italia; intermedios en Francia,
9 Posibles excepciones son estudios comparativos sobre la movilidad intergeneracional en la educacin (ver por ejemplo Gaviria 2007). 10 Aunque Mxico es un pas de la OCDE, aqu lo agrupamos con los otros pases de Amrica Latina, y nos referimos a los nueve pases industrializados slo como la OCDE. Hay alguna heterogeneidad en el tamao de las muestras de la OCDE. Mientras que la muestra canadiense de 29,687 nios es mucho ms grande que en otros pases, el de Estados Unidos (3,846 nios) es comparable a los de Amrica Latina, con aproximadamente 4,000 nios, pero pequeo con respecto a la poblacin del pas. Los resultados relativos a Estados Unidos deberan por lo tanto ser tratados con cautela. Las tasas de cobertura, de las encuestas, de la poblacin de 15 aos de edad que est asistiendo a la escuela es mayor a 80% en todos los pases de la OCDE.
GRFICO 5.5: DESIGUALDAD DE OPORTUNIDADES EN EL REDIMIENTO DE LECTURA, PASES ALC Y OCDE

Proporcin de desigualdad de oportunidades, clculos paramtricos
GRFICO 5.6: DESIGUALDAD DE OPORTUNIDADES EN EL RENDIMIENTO DE MATEMTICAS, PASES ALC Y OCDE

Proporcin de desigualdad de oportunidades, clculos paramtricos
0.3 0.25 0.2 0.15 0.1 0.05 0 Can C Ita It Fi Fin Bra B Sue S EEUU E U Fra F Esp E GB Arg A Chl Per P Mex M Ale Al
0.25 0.2 0.15 0.1 0.05 0 Fin Fi Ita It C Can S Sue F Fra E Esp B Bra GB P Per E EEUU U A Arg Chl M Mex Al Ale
Fuente: Encuesta PISA 2000, clculos de los autores.
Fuente: Encuesta PISA 2000, clculos de los autores.
Espaa, Gran Bretaa y Estados Unidos, y ms elevados en Alemania. Para resultados ms detallados, ver Ferreira y Gignoux (2008). Comparado con los pases avanzados, la media de los pases de Amrica Latina parece ser ms desigual en oportunidades, con cerca de 20 por ciento del total de desigualdades imputables a las circunstancias, mientras que en el tpico pas avanzado, la cifra es 15 por ciento. En Alemania y Estados Unidos, los niveles relativos de la desigualdad de oportunidades son iguales a (o estn por encima de) los que se observan en Amrica Latina. Sin embargo, en trminos absolutos, Per y Argentina tienen los mayores niveles calculados de desigualdad de oportunidades, y los pases latinoamericanos tienen niveles ms altos de desigualdad de oportunidades educativas que cualquiera de los pases de la OCDE, con la excepcin de Alemania (Grficos 5.7 y 5.8).11 En Europa y en Norteamrica, la ocupacin y la educacin de los padres generan casi toda la desigualdad de oportunidades, mientras que el gnero y la geografa parecieran prcticamente no tener efecto (ver las tablas en Ferreira y Gignoux 2008).
11 Debido a que los puntajes son estandarizados respecto a una nica media y variante entre todos los pases, estos niveles pueden ser comparados en trminos relativos. Sin embargo, la estandarizacin implica una transformacin y traduccin de escala simultnea de distribucin, que como consecuencia dificultan la interpretacin de los valores absolutos.
GRFICO 5.7: COMPARACIN DE LA DESIGUALDAD DE OPORTUNIDADES EN EL RENDIMIENTO DE LECTURA EN PASES ALC Y OCDE
0.012
E(2) de pruebas de nivel estandarizadas E(2) de pruebas de nivel estandarizadas
GRFICO 5.8: COMPARACIN DE LA DESIGUALDAD DE OPORTUNIDADES EN EL RENDIMIENTO DE MATEMTICAS EN PASES ALC Y OCDE
0.012
0.008
0.008
0.004
0.004
0.000 Can Fi C Fin E Esp S Sue IIta

Nota: (a) La informacin sobre la ubicacin de la escuela no estuvo disponible para Per. Los valores absolutos no tienen significacin debido a la normalizacin. Fuente: Encuesta PISA 2000, clculos de los autores.
0.000
F Fra GB EEUU E U B Bra M Mex Chl Al Ale A Arg P Per (a)
Can Fi C Fin E Esp S Sue It Ita
Nota: (a) La informacin sobre la ubicacin de la escuela no estuvo disponible para Per. Los valores absolutos no tienen significacin debido a la normalizacin. Fuente: Encuesta PISA 2000, clculos de los autores.
F Fra GB EEUU E U B Bra M Mex Chl Al Ale A Arg P Per (a)
5.4 el perfil de oportunidades en educacin

As como se hizo con la desigualdad econmica en el captulo 4, esta seccin identifica los grupos menos y ms aventajados en las oportunidades de rendimientos educativos en trminos de combinaciones de circunstancias, y tambin cuantifica el grado de la desventaja que enfrentan los grupos ms desaventajados. Otra vez, la metodologa comienza identificando los grupos de circunstancia que tienen las menores oportunidades, y sigue agregando grupos hasta que se identifica el 10 por ciento menos aventajado de la poblacin. El nmero de grupos desaventajados vara entre los pases, desde slo cuatro en Per hasta 26 en Brasil y Chile, con algunos que representan miles de personas y otros slo algunos centenares (Tabla 5.2).12 Por ejemplo, en Per, el grupo de varones, cuyos padre y madre no tienen educacin, y cuyo padre tiene una ocupacin agrcola o una ocupacin elemental, es el grupo de circunstancia con el rendimiento ms bajo en lectura, con una media de puntaje de prueba de 257 (comparado con una media nacional de 327), y representa 6.6 por ciento de la poblacin de 15 aos de edad.
12 El perfil de la privacin de oportunidad educativa est presentado integralmente en Ferreira y Gignoux (2008). Per no resulta totalmente comparable, porque la definicin de los grupos de circunstancia es ms parsimoniosa en ese pas.
Tabla 5.2: Caractersticas de los grupos ms desaventajados educativamente en pruebas de lectura ARGENTINA Mujer Padre sin educacin Padre: educacin primaria Padre: educacin secundaria Madre sin educacin Madre: educacin primaria Madre: educacin secundaria Padre legislador, funcionario de carrera, profesional, tcnico o trabajador en rea de servicios Padre obrero, operador de planta o de maquinaria, ensamblador, o con una ocupacin no especializada. Padre trabajador agrcola o de industria pesquera calificado, o sin ocupacin reportada Escuela ubicada en un pueblo o pequeo poblado (menos de 15,000 hab.) Escuela ubicada en ciudad o aglomeracin urbana (menos de 1,000,000 de hab.) Escuela ubicada en una metrpolis (ms de 1,000,000 de hab.) Media del rendimiento de los grupos Media del rendimiento Proporcin de la media de rendimiento (%) 15 62 21 17 75 11 14 7 16 BRASIL 10 66 24 10 80 14 6 5 21 CHILE 32 61 31 7 76 20 5 4 35 MEXICO 4 86 6 8 87 9 4 23 6 PER 33 93 4 3 96 3 1 1 4 205 . Desigualdad de Oportunidades en el Rendimiento Educativo
77 42 23 35 327.8 418.3 78
74 28 39 32 334.6 396 84
60 61 32 6 336.3 409.5 82
71 94 3 3 353.6 422 84
95 n.a. n.a. n.a. 257.1 327.2 79
Notas: ---- = No disponible. La unidad de medida del rendimiento est definida arbitrariamente de tal manera que la distribucin del rendimiento de toda la poblacin de los pases de la OCDE tenga una media de 500 y una desviacin estndar de 100. Fuente: Compilacin de los autores utilizando datos de las encuestas PISA 2000 y 2001.
Los varones generalmente son mayoritarios en los grupos desaventajados en rendimientos de lectura. En Mxico, 96 por ciento de los individuos en los grupos con rendimientos bajos son varones, seguidos por 90 por ciento en Brasil, 85 por ciento en Argentina, 68 por ciento en Chile y 67 por ciento en Per. Este resultado se invierte en las matemticas, donde las mujeres constituyen la mayora en los grupos desaventajados en todos los pases. El entorno familiar est tambin fuertemente asociado con la pertenencia a un grupo desaventajado. En los cinco pases, entre 61 por ciento y 93 por ciento de los que tienen 15 aos de edad y estn en grupos con bajos rendimientos tienen un padre que no fue a la escuela, y entre 75 por ciento y 96 por ciento tienen una madre que no fue a la escuela. Estas proporciones son mayores en Mxico y Per. En cuatro de cinco pases (siendo Argentina la excepcin), menos de 10 por ciento de las personas que estn en los grupos menos aventajados tienen padres con educacin secundaria o ms alta. La ocupacin de los padres est casi tan fuertemente asociada con la oportunidad educativa, siendo el 95 por ciento de los que tienen 15 aos de edad y pertenecen a grupos de bajo rendimiento en Per hijos de trabajadores agrcolas, 77 por ciento en Argentina, 74 por ciento en Brasil, 71 por ciento en Mxico, y 60 por ciento en Chile. Mxico es el nico pas donde los hijos de profesionales, funcionarios, tcnicos y trabajadores del sector de servicios, tienen un riesgo sustancial (23 por ciento) de enfrentar alguna desventaja.
Los patrones geogrficos de desventaja son ms heterogneos entre los pases. Las desigualdades geogrficas son fuertes en Mxico, donde 94 por ciento de los que tienen 15 aos de edad y estudian en pueblos o pequeos poblados estn en los grupos menos aventajados, y 61 por ciento en Chile. En Argentina y Brasil, por otro lado, los alumnos de los pueblos o pequeos poblados representan 42 por ciento y 28 por ciento del perfil, respectivamente. Para Per no se tiene la informacin sobre la ubicacin de la escuela. Para los grupos ms aventajados, las mujeres forman la mayora en el grupo de 15 aos de edad y estn en grupos de circunstancia de alto rendimiento en lectura, particularmente en Argentina y Chile (Tabla 5.3). Es interesante que en estos dos pases las mujeres tambin son mayora en los grupos de alto rendimiento en matemticas, aunque en una proporcin menor. Hay, por consiguiente, una asimetra en la composicin de gnero entre la parte baja y la parte alta de los tipos: mientras que los varones tienen menores resultados en lectura pero mejores resultados en matemticas entre los tipos desaventajados, las mujeres dominan los tipos aventajados tanto en lectura como en matemticas.
Tabla 5.3: Caractersticas de los grupos ms aventajados educativamente en pruebas de lectura ARGENTINA Mujer Padre sin educacin Padre: educacin primaria Padre: educacin secundaria Madre sin educacin Madre: educacin primaria Madre: educacin secundaria Padre legislador, funcionario de carrera, profesional, tcnico o trabajador en rea de servicios Padre obrero, operador de planta o de maquinaria, ensamblador, o con una ocupacin no especializada. Padre trabajador agrcola o de industria pesquera calificado, o sin ocupacin reportada Escuela ubicada en un pueblo o pequeo poblado (menos de 15,000 hab.) Escuela ubicada en ciudad o aglomeracin urbana (menos de 1,000,000 de hab.) Escuela ubicada en una metrpolis (ms de 1,000,000 de hab.) Media del rendimiento de los grupos Proporcin de la media de rendimiento (%) 95 8 22 70 11 42 47 77 7 BRASIL 51 11 21 69 4 35 61 86 9 CHILE 84 2 28 70 1 38 61 85 12 MEXICO 53 1 14 86 1 43 56 94 2 PER 61 0 7 92 0 17 83 99 0 207 . Desigualdad de Oportunidades en el Rendimiento Educativo
16 21 40 40 514.3 123
4 4 28 69 470.7 119
2 16 4 80 489 119
4 1 16 84 501.5 119
411.5 126
Notas: ---- = No disponible. La unidad de medida del rendimiento est definida arbitrariamente de tal manera que la distribucin del rendimiento de toda la poblacin de los pases de la OCDE tengan una media de 500 y una desviacin estndar de 100. Fuente: Compilacin de los autores utilizando datos de las encuestas PISA 2000 y 2001.
Si observamos el entorno familiar, pocos individuos con padres sin educacin pertenecen a los grupos ms aventajados slo 11 por ciento en Brasil, 8 por ciento en Argentina, 2 por ciento en Chile, 1 por ciento en Mxico y ninguno en Per. De modo similar, hay pocos nios hijos de trabajadores agrcolas en los grupos de muchas oportunidades: 16 por ciento en Argentina, 4 por ciento en Brasil y Mxico, 2 por ciento en Chile, y ninguno en Per. En Mxico y Chile, los ms aventajados estn tan concentrados geogrficamente como los menos aventajados, con 84 por ciento y 80 por ciento de ellos respectivamente que asisten a una escuela en una metrpolis. Estn menos concentrados en Brasil, en donde este porcentaje es de 69 por ciento, y en Argentina donde es de 40 por ciento. Argentina y Chile son los nicos dos pases donde proporciones significativas (21 por ciento y 16 por ciento, respectivamente) de nios de 15 aos de edad educativamente aventajados van a una escuela en un pueblo o un pequeo poblado. La media del rendimiento en lectura y matemticas de los grupos ms y menos aventajados, comparada con la media general, da una idea de cun adelantados y cun atrasados estn estos grupos en relacin al conjunto de la sociedad. La media de rendimientos en lectura del 10 por ciento de los que estn en los grupos menos aventajados com208 . Desigualdad de Oportunidades en el Rendimiento Educativo
parada con la media general es de 78 por ciento en Argentina, 79 por ciento en Per, 82 por ciento en Chile, 84 por ciento en Brasil y Mxico.13 Por el otro lado, la media de rendimientos de lectura del 10 por ciento de las personas que estn en los grupos ms aventajados es de 126 por ciento de la media general de rendimientos en Per, 123 por ciento en Argentina, y 119 por ciento en Chile, Mxico, y Brasil. Sin embargo, como se destac anteriormente, la estandarizacin de los puntajes que fundamentan estas proporciones permite hacer comparaciones de clasificacin entre pases, pero no dan lugar a una interpretacin relevante absoluta. 5.5 Resumen Este captulo presenta los resultados de una evaluacin comparativa de la desigualdad de oportunidades en los rendimientos educativos en cinco pases de Amrica
13 La media general de la poblacin de los pases vara considerablemente en la escala de PISA: 327 en Per, 396 en Brasil, 409 en Chile, 418 en Argentina, y 422 en Mxico. Los pases de la OCDE tienen una media de 500 y una desviacin estndar de 100.
Latina, y en nueve pases de Norteamrica y Europa. El anlisis sigui el mismo enfoque del captulo 4, aplicado a la desigualdad econmica: la desigualdad total en los rendimientos educativos fue descompuesta en un componente generado por un conjunto de circunstancias predeterminadas y un segundo componente abarcando los esfuerzos y la suerte individual. Las circunstancias predeterminadas son casi las mismas entre los pases: el gnero, la educacin de la madre y del padre, la ocupacin del padre; y la ubicacin de la escuela. No se tuvo informacin sobre raza o etnicidad para ningn pas. Las estimaciones indican que la desigualdad de oportunidades representa entre 14 y 28 por ciento de la desigualdad general en los rendimientos de lectura en Amrica Latina, y entre 15 y 29 por ciento en rendimientos de matemticas, como una estimacin de lmite inferior. Los clculos varan un poco entre los pases, pero no fueron lo suficientemente precisos como para brindar una clasificacin estadsticamente significativa de los pases por desigualdad de oportunidades educativas. Las estimaciones tambin tuvieron variaciones en funcin del mtodo de descomposicin utilizado: los mtodos paramtricos generaron estimaciones ms bajas con relacin al enfoque no-paramtrico. Como en el caso de los resultados econmicos, las circunstancias que tuvieron el mayor impacto sobre las proporciones de oportunidades fueron las variables del entorno familiar, particularmente la educacin de la madre y la ocupacin del padre. Sin embargo, la ubicacin de la escuela fue particularmente importante en Mxico, revelando grandes desigualdades geogrficas para los rendimientos educativos del pas. Se encontr un limitado impacto del gnero en las proporciones de oportunidades pero, y esto es interesante, si se observa la descomposicin de los tipos en los extremos de la distribucin (aquellos que tienen las medias de puntaje ms bajas y ms altas), el perfil de gnero fue bastante importante. Las mujeres dominan entre los ms aventajados en ambas disciplinas, y tambin entre los menos aventajados en matemticas. Los varones predominan en los grupos menos aventajados en lectura. Comparando con los pases de la OCDE, la media de los pases de Amrica Latina parece ser ms desigual en oportunidades en relacin a los rendimientos en la educacin, con 20 por ciento del total de desigualdades imputables a las circunstancias, mientras que
en el tpico pas avanzado, 15 por ciento de las desigualdades estn asociadas con las mismas circunstancias. Debido a que el total de las desigualdades de resultados tambin fue elevado en Amrica Latina, este patrn es an ms pronunciado cuando se observan los niveles. Argentina y Per registran los niveles brutos ms elevados de desigualdad de oportunidades educativas. Los perfiles de oportunidades educativas de los tipos de circunstancia que tienen las menores y mayores ventajas en trminos de oportunidades educativas revelan que para todos los pases, los grupos menos aventajados tienden a incluir una cuota desproporcionada de nios hijos de trabajadores agrcolas y padres con poca o ninguna escolaridad. En Chile y Mxico, las personas ms desaventajadas estudian en las reas rurales, mientras que en Argentina y Brasil, se encuentra una proporcin significativa de stos en las reas urbanas.
Referencias
Albernaz, ngela, Francisco H. G. Ferreira, y Creso Franco. 2002. Qualidade e Eqidade n o Ensino Fundamental Brasileiro. Pesquisa e Planejamento Econmico 32 (3): 45376. Chay, Kenneth Y., Patrick J. McEwan, y Miguel Urquiola. 2005. The Central Role of Noise in Evaluating Interventions that Use Test Scores to Rank Schools American Economic Review 95 (4): 123758. De Ferranti, D., G. Perry, F. Ferreira, y M. Walton. 2004. Inequality in Latin America and the Caribbean: Breaking with History? Washington, DC: World Bank. Ferreira, F., y J. Gignoux. 2008. Toward an Understanding of Socially Inherited Inequalities in Educational Achievement: Evidence from Latin America and the OECD. Washington, DC: World Bank. www.worldbank.org/lacopportunity Gaviria, Alejandro. 2007. Social Mobility and Preferences for Redistribution in Latin America. Economa 8 (1): 5596. Mizala, Alejandra, y Pilar Romaguera. 2000. School Performance and Choice: The Chilean Experience. Journal of Human Resources 35 (2): 392417. World Bank. 2006. World Development Report 2006: Equity and Development. Washington, DC: World Bank. Zheng, B. 1994. Can a Poverty Index Be Both Relative and Absolute? Econometrica 62 (6): 145358.
"Este es un magnco informe. Es la aplicacin emprica ms completa del enfoque de la igualdad de oportunidades. Espero que sea un punto de referencia que fomente otros estudios similares en otras regiones del mundo." John Roemer (Universidad de Yale) "Este es un informe muy amplio e impactante, tanto en trminos de su contenido analtico y la importancia de los temas abordados. Este es uno de los primeros estudios de este tipo que he visto, y otros estudios claman por ser hechos en otras regiones -ms pobres- del mundo." Pranab Bardhan (Universidad de California, Berkeley) "Esta publicacin es un nuevo paso adelante en la conceptualizacin del desarrollo y la equidad en Amrica Latina y El Caribe. Para los investigadores interesados en los fundamentos y la medicin de distintas teoras de la justicia, pero tambin para aquellos comprometidos con el diseo de mejores polticas pblicas, este trabajo se convertir en una referencia esencial." Luis Felipe Lpez Calva (Ocina Regional para Amrica Latina y el Caribe, PNUD)
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Edicin de conferencia

en Amrica Latina y el Caribe

Prlogo por Marcelo M. Giugale

Midiendo la Desigualdad de Oportunidades en Amrica Latina y el Caribe

Acerca de los autores y colaboradores

Prlogo La igualdad de oportunidades: un nuevo paradigma de desarrollo

igualdad de oportunidades, en Amrica Latina o en ningn otro lugar. La comunidad

GRFICO 1: PROBABILIDAD SIMULADA DE ACCESO A ELECTRICIDAD,CIRCA 2005

Probabilidad de acceso a agua potable

Probabilidad del grupo especfico (pi) Fuente: Elaboracin de los autores.

-) Probabilidad promedio nacional (p

b. Asistencia a la escuela, edad 10-14 aos

IOH para Vivienda 88 48 77 93 69 94 65 74 46 50 44 55 75 34 57 59 49 85 89 64

ndice de Oportunidades Humanas 88 62 72 91 74 86 71 74 55 50 53 73 82 46 69 67 66 85 86 70

Nicaragua Jamaica Venezuela

Promedio regional = 0.9

GRFICO 5: NDICE DE OPORTUNIDAD Y TASA DE COBERTURA: CHILE, 2006

Igualdad de oportunidades, 1D (porcentaje)

4 Acceso a computadora a la edad de 14

Indice de Oportunidad Humana (porcentaje) Fuente: Clculos de los autores.

Alto nivel de oportunidades bsicas para los nios

Igualdad relativa: Argentina Costa Rica Uruguay Venezuela

Podra existir una correlacin positiva entre desigualdad de resultados y la importancia

de juego sigue an sin nivelarse.

CAPTULO 1 DESIGUALDAD DE OPORTUNIDADES: QU ES, CMO PUEDE MEDIRSE Y POR QU ES IMPORTANTE

GRFICO 1.2: PROBABILIDAD SIMULADA DE ACCESO A ELECTRICIDAD, CIRCA 2005

GRFICO 1.4: DESCOMPOSICIN DE LA DESIGUALDAD DE RESULTADOS

Recuadro 1.1: Meritocracia e igualdad de oportunidades

Recuadro 1.2: Movilidad intergeneracional e igualdad de oportunidades

54 . Desigualdad CAPTULO 1 de Oportunidades

tratadas de manera diferente en diferentes mercados, lo cual puede generar diferentes

bsicas dependa de los recursos familiares, el ideal de la igualdad de oportunidades est

( y | c) F ( y ), c, entonces se viola la definicin igualitaria de oportunidades iguales.

enfoque desglosa la desigualdad general observada en los resultados, en este libro le

Recuadro 1.3: Contribuciones latinoamericanas a la literatura sobre las oportunidades

Recuadro 1.4 Preferencias Sociales y el Ultimatum Game

Recuadro 1.5: Ms all de las mediciones: la perspectiva de los derechos

CAPTULO 2 NDICE DE OPORTUNIDADES HUMANAS PARA LOS NIOS

primordial es tener una manera adecuada de medir esa desigualdad.

1 Matemticamente, el ndice de Oportunidades Humanas, O, estar dado por O =

85 . ndice de Oportunidades Humanas para los Nios

Tabla 2.1: Pases, encuestas y aos

Ao de la Encuesta 2002 2005

Tabla 2.2: Cobertura de las oportunidades bsicas en educacin

Tabla 2.3 Cobertura de oportunidades bsicas en condiciones de vivienda

GRFICO 2.1: INDICE D: UN NDICE PARA MEDIR LA DESIGUALDAD DE OPORTUNIDADES

la izquierda representa los grupos de nios

93 . ndice de Oportunidades Humanas para los Nios

Recuadro 2.1: Computar empricamente el ndice D

1 o los factores de expansin de la muestra. n

Tabla 2.4: Desigualdad de oportunidades (ndice D) en educacin

Fuente: Clculos de los autores. Nota: --- = No disponible.

Tabla 2.5: Desigualdad de oportunidades (ndice D) para condiciones de vivienda

como el porcentaje del nmero total de oportunidades que se

Tabla 2.6: ndices de oportunidades humanas en educacin

Tabla 2.7: ndices de Oportunidades Humanas en cuanto a condiciones de la vivienda

Fuente: Clculos de los autores empleando encuestas de hogares.

Tabla 2.8: ndice de oportunidades para educacin y vivienda

Tabla 2.9. : ndice-resumen de oportunidades

GRFICO 2.2: CAMBIOS EN EL NDICE DE OPORTUNIDADES HUMANAS (C.1995 A C.2005)

Cambio anual en puntos porcentuales

115 . ndice de Oportunidades Humanas para los Nios

116 . ndice de Oportunidades Humanas para los Nios

CAPTULO 3 USOS Y APLICACIONES DEL NDICE DE OPORTUNIDADES HUMANAS