Guía de Gestión por Resultados en el Sector Público de Guatemala

CONTENIDO
Tema Presentacin Gestin por Resultados Planificacin y Presupuesto por Resultados

a) Etapa de diagnstico o anlisis de situacin - Identificacin y anlisis de la problemtica - Priorizacin de problemas o condicin de inters - Construccin o adopcin de un modelo conceptual - Elaboracin de un modelo explicativo - Identificacin de caminos causales crticos - Elaboracin del modelo prescriptivo b) Etapa de diseo - Formulacin de resultados - Formulacin de los productos (intervenciones) - Modelo lgico de la estrategia c) Etapa de implementacin - Modelo operativo - Programacin presupuestaria por resultados d) Etapa de Seguimiento y Evaluacin - El seguimiento - La evaluacin
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Plan Operativo Multianual y Marco Presupuestario de Mediano Plazo

- Plan Operativo Multianual (POM) - Presupuesto Multianual - El Plan Operativo Anual (POA)
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Anexos
Anexo 1 - Ficha tcnica de los costos asociados a los subproductos Anexo 2 - Metodologa alternativa para la construccin de un modelo lgico Anexo 3 - Bsqueda de evidencia Anexo 4 - Indicadores de resultado Anexo 5 - Casos prcticos. Diseo de estrategias de causalidad
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Gestin por Resultados
Presentacin El gobierno de la Repblica de Guatemala por medio de la Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia (Segeplan) y del Ministerio de Finanzas Pblicas (Minfin), a partir del 2012 han implementado el enfoque de la Gestin por Resultados en la Administracin Pblica, que conlleva a la definicin de Resultados Estratgicos de Gobierno para impulsar cambios sustanciales en la gestin pblica y el logro consecutivo de las mejoras en las condiciones de vida de los guatemaltecos. La Gestin por Resultados es una estrategia centrada en el desempeo del desarrollo y en las mejoras sostenibles en los resultados del pas, para mejorar la toma de decisiones, e incluye herramientas prcticas para la planificacin estratgica, la programacin y ejecucin presupuestaria, el monitoreo y la evaluacin de los resultados1. Especficamente, la gestin por resultados debe centrar su atencin en el ciudadano y las necesidades que ste valora para su desarrollo. Este documento se presenta como una gua metodolgica de Gestin por Resultados que permitir la concrecin de los procesos a nivel institucional y sectorial. Para ello, se han formulado algunas herramientas para que las instituciones de la administracin pblica puedan utilizar en el proceso de la identificacin de resultados estratgicos de mediano y largo plazo.
La definicin se basa en el convenio de la Mesa Redonda de Resultados de Marrakech, 2004.
Planificacin y Presupuesto por Resultados para el Sector Pblico de Guatemala
1. Gestin por Resultados 1.1 La Gestin por Resultados (GpR) es un enfoque de la administracin pblica que orienta sus esfuerzos a dirigir todos los recursos - humanos, financieros y tecnolgicos sean estos internos o externos, hacia la consecucin de resultados de desarrollo, incorporando un uso articulado de polticas, estrategias, recursos y procesos para mejorar la toma de decisiones, la transparencia y la rendicin de cuentas. Es un enfoque diseado para lograr la consistencia y coherencia buscadas entre los resultados de desarrollo de pas y el quehacer de cada una de sus instituciones. 1.2 La GpR busca que las instituciones pblicas aumenten el valor que aportan a la ciudadana por medio de la mejora continua de la entrega de los productos que trasladan a la sociedad, de modo que generen cambios positivos y sostenibles a largo plazo en las condiciones de vida del ciudadano. 1.3 Este enfoque implica un cambio sustancial en la modalidad de gestin: la planificacin, la asignacin presupuestaria, el seguimiento y la evaluacin, y la ejecucin, que tradicionalmente ha estado orientada principalmente a ejecutar actividades, producir una rendicin financiera orientada a justificar el cumplimiento de la norma, premiando la ejecucin independientemente de los logros. La GpR busca remplazar el modelo burocrtico tradicional por una gestin eficiente y eficaz para lograr un cambio real, que se concreta en la satisfaccin de las necesidades del ciudadano, para lo cual, es determinante realizar esfuerzos para formular resultados estratgicos. 1.4 Este documento pone a disposicin de las instituciones pblicas y de la ciudadana en general, los instrumentos y metodologas que la Administracin Central ha validado para la construccin de intervenciones estratgicas de gobierno, que permita alcanzar resultados positivos en favor de los guatemaltecos. 1.5 Finalmente, es importante sealar que para lograr el avance en la implementacin de la GpR, es necesario tener en cuenta que deben cumplirse de forma lgica y ordenada las fases del ciclo de la gestin, la planificacin, la asignacin presupuestaria, la ejecucin, el seguimiento y la evaluacin. 1.6 En el grfico siguiente se puede observar el proceso cclico de la gestin por resultados con los momentos de planificacin, asignacin presupuestaria y gestin institucional (ejecucin).
Esquema 1 Ciclo de gestin por resultados
Fuente: Tomado y adaptado de Albert Serra, Modelo abierto de gestin para resultados en las administraciones pblicas. BID-CLAD 2006.
2. Planificacin y Presupuesto por Resultados: 2.1 Es el instrumento que el gobierno utiliza para definir el rumbo o destino del pas, para ello debe responder a tres preguntas, dnde estamos?, a dnde queremos ir? y cmo podemos llegar?, para contestar a la primera pregunta se realiza un anlisis de la situacin social y econmica del pas mediante el uso de informacin estadstica confiable. La respuesta a la segunda se relaciona con los objetivos de gobierno vigentes, para contestar a la tercera pregunta deben analizarse distintas opciones para lograr los objetivos y elegir aquellas que se muestren ms pertinentes y eficientes. 2.2 La planificacin orientada a resultados2 debe tener un carcter estratgico, uno operativo y otro participativo. Estratgico porque la respuesta a la pregunta dnde queremos ir? debe partir de una visin clara del futuro, por lo menos a mediano plazo, y plantear un conjunto de objetivos que han sido priorizados y jerarquizados mediante un anlisis riguroso de los factores polticos, econmicos y sociales del entorno. No se pueden considerar estratgicos aquellos planes formulados con innumerables objetivos y metas,
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Garca L., Roberto, Garca M. Mauricio, 2010. La gestin para resultados en el Desarrollo Avances y desafos en Amrica Latina y el Caribe, BID.
pues no permiten focalizar los esfuerzos y recursos gubernamentales en las reas o aspectos ms importantes. Un ejercicio que contribuye significativamente a responder a la pregunta a dnde queremos ir? es la formulacin de una visin de largo plazo, pues permite que los pases establezcan un consenso nacional en torno a los desafos que los gobiernos debieran emprender durante los prximos 20 o 25 aos. Aunque las visiones de largo plazo no establecen objetivos ni estrategias detalladas, parten de un pronstico bien documentado sobre las tendencias socioeconmicas del pas y su entorno y presentan metas a lograr en cada una de las reas estratgicas. 2.3 Por otro lado, la planificacin debe ser operativa y responder a la pregunta cmo podemos llegar? mediante el diseo de los productos y los procesos, y el clculo de los insumos que se necesitarn para concretar los objetivos propuestos en el ejercicio estratgico. Adems, se requiere disponer y asignar los recursos econmicos necesarios para llevar a cabo tales propuestas, y coordinar la accin de las instituciones y las entidades involucradas. Este proceso conlleva el uso de metodologas que aseguren que la planificacin operativa se basa en razonamientos lgicos y que aprovechen el conocimiento de los actores. El uso de la metodologa del modelo lgico o de la cadena de resultados permite ordenar adecuadamente las relaciones causa-efecto que deben existir entre un objetivo estratgico, el programa que se llevar a cabo para lograrlo, los productos que las instituciones debern desarrollar para ponerlo en marcha y los procesos e insumos que se requerirn. 2.4 En resumen, la planificacin orientada a resultados tiene que ser al mismo tiempo estratgica, operativa y participativa. El producto de un proceso de planificacin debe plasmarse en un plan nacional de mediano plazo, con sus respectivos objetivos, programas, metas e indicadores, este plan debe estar integrado al presupuesto. 2.5 En el marco de las actividades de planificacin de las organizaciones es necesario distinguir entre la planificacin estratgica y la planificacin operativa. Aun cuando ambas tratan de determinar los mejores cursos de accin, la primera se refiere al largo y mediano plazo y la segunda se relaciona con el corto plazo. 2.6 La planificacin estratgica pone su foco de atencin en los aspectos del ambiente externo a la institucin: los usuarios finales a quienes se entregan los productos principales o estratgicos y los resultados finales o los impactos de su intervencin. 2.7 La planificacin operativa se refiriere a la determinacin de las metas de corto plazo, las cuales permiten hacer operativas las estrategias. A partir de esto es posible realizar la programacin de las actividades y la estimacin del presupuesto que se requiere para llevarlas a cabo.
2.8 La planificacin operativa tiene que ver con la generacin de metas y compromisos internos que son parte de la programacin para lograr los productos en la calidad, cantidad y el tiempo necesario. 2.9 En el ciclo de la gestin por resultados, un instrumento muy empleado para analizar el proceso de la GpR es lo que se denomina la cadena de resultados. 2.10 La cadena de resultados es un instrumento que ayuda a identificar la lgica de las relaciones de causalidad de las polticas, las estrategias y los programas. Desde la perspectiva de la cadena de resultados, los insumos y los procesos son necesarios para proveer servicios, actividades, productos y que stos conducen lgicamente al logro de los efectos directos y de los impactos.
Esquema 2 Eslabones de la cadena de resultados
Fuente: Adaptado segn Banco Mundial y OCDE (2005).
2.11 En la GpR, las autoridades institucionales asumen la responsabilidad del logro de los resultados y de la entrega de los productos. La asuncin de esta responsabilidad implica a su vez que dichas autoridades tienen capacidad de gestin de los recursos, porque ha habido desconcentracin de funciones, delegacin de la toma de decisiones y que se reconoce su nivel de desempeo. Definicin de resultado: 2.12 El resultado es el cambio en las condiciones, caractersticas o cualidades de un grupo poblacional, en el ambiente o el medio socioeconmico, en un tiempo y magnitud establecidos. El generador de ese cambio es el producto entregado por el Estado al ciudadano, que consiste en un conjunto estandarizado de bienes y servicios. El producto se le denomina tambin como intervencin. 2.13 Un resultado se formula pensando en el ciudadano y para ello es necesario definir con precisin cuatro elementos bsicos: 5
Qu va a cambiar en el ciudadano? (Nivel educativo, ingresos, empleabilidad, salud, etc) En Quines? (Nios, mujeres, hogares, comunidades, etc) Cal es el Cambio? (Incrementar, disminuir o eliminar una situacin) En qu Magnitud y Tiempo? (Delimitar el tiempo en que se espera el cambio y su magnitud)
2.14 El elemento QU hace referencia a una necesidad, condicin o problema que experimenta la ciudadana3, el ambiente o el medio socio-econmico y que requiere atencin del Estado. Una caracterstica esencial de este elemento, es que debe ser susceptible de ser modificado.
2.15 El elemento QUINES se refiere a la poblacin o a los aspectos del medio socioeconmico y del ambiente que van a experimentar un cambio en virtud de las intervenciones estratgicas del Estado. A continuacin se muestran algunos ejemplos:
Menores de 5 aos (que pueden sufrir desnutricin) Nios y nias de 7 aos (que deben iniciar primer ao de educacin primaria) Hectreas de territorio nacional con vocacin forestal (que pueden estar deforestadas) Mercancas importadas (que pueden ser introducidas por contrabando) Metros cbicos de agua (que puede estar contaminada)
2.16 Para analizar este elemento es necesario caracterizar la poblacin sujeta al cambio.
Se define como el conjunto de ciudadanos de un pueblo o nacin.
Definicin de Poblacin: Es un conjunto de individuos, colectivos, aspectos del medio socio - econmico o del ambiente identificables por sus caractersticas internas o externas. Ejemplos de caractersticas internas de: Individuos: edad, sexo, etnia, grado de instruccin Organizaciones: tipo de empresa, giro de negocio de la microempresa Hectreas: cultivables, de vocacin forestal Mercancas: de consumo bsico Ejemplos de caractersticas externas de: Individuos: lugar de residencia, caractersticas de hogar Organizaciones: ubicacin geogrfica Hectreas: ubicacin geogrfica Mercancas: Origen, destino Poblacin objetivo: Es un conjunto de individuos o colectivos, aspectos del medio socio - econmico o el ambiente, identificables por sus caractersticas internas o externas que puede presentar el problema de desarrollo o uno de los factores causales. La poblacin objetivo es una parte de la poblacin. Poblacin elegible (beneficiaria): Es un conjunto de individuos, colectivos, o aspectos del medio socio - econmico o el ambiente identificable por sus caractersticas internas o externas, que presenta uno o ms problemas de desarrollo o factores causales y que, en base a unas reglas explicitas establecidas por el Estado, es considerada elegible para recibir los productos de un programa. La poblacin elegible es una parte de la poblacin objetivo. La diferencia entre la poblacin elegible y la poblacin objetivo determina la cobertura que se espera alcanzar con el programa en funcin del resultado definido. Este segundo elemento se formula y cuantifica empleando la poblacin objetivo. Asimismo, permite identificar el territorio donde est la poblacin elegible.
2.17 El elemento CAMBIO expresa el sentido de la modificacin del elemento QU. Puede ser un incremento, disminucin o eliminacin de una condicin o problema. 2.18 En el elemento MAGNITUD Y TIEMPO, la magnitud expresa de forma numrica el avance que se espera lograr en el resultado; el tiempo se refiere al perodo que tomar lograr el resultado. 2.19 Si la magnitud se expresa en porcentaje, es importante hacer referencia al valor de base, y al valor que se espera alcanzar, de lo contrario no es posible establecer con exactitud el cambio esperado. 2.20 La planificacin y programacin es un proceso que se disea e implementa por medio de diferentes etapas determinantes, siendo las siguientes: a) b) c) d) Diagnstico o anlisis de situacin. Diseo (Resultados y sus cadenas causales y la definicin de productos). Implementacin. Seguimiento y evaluacin.
a) Etapa de diagnstico o anlisis de situacin
2.21 A partir de un diagnstico de la situacin actual (por medio del anlisis de brechas preferiblemente), la Planificacin Estratgica establece cuales son las acciones que se tomarn para llegar a un futuro deseado, el cual puede estar referido al mediano o largo plazo. La definicin de los Objetivos Estratgicos, los indicadores y las metas, permiten establecer el marco para la elaboracin de la Programacin Operativa Anual que es la base para la formulacin del proyecto de presupuesto. 2.22 El proceso de diagnstico o anlisis situacional, se inicia con la definicin de las reas o sectores sobre los que se va a trabajar, la identificacin de las instituciones pblicas que tienen competencias relevantes sobre cada uno de ellos y el nombramiento de la institucin rectora del sector. 2.23 Esta etapa consiste en el anlisis preciso y confiable de un problema (condicin de inters) sobre el cual se desea incidir, conocer su magnitud, las causas que lo provocan y las intervenciones que disminuyan, incrementen, mantengan o eliminen (segn sea el caso) dichas causas. Regularmente es un problema considerado prioridad, porque limita el desarrollo y las oportunidades de los ciudadanos.
2.24 Es importante que el contenido del diagnstico sea til para la formulacin de las estrategias y el diseo de los resultados que se pretenden alcanzar; es decir, se requiere que sea comprensivo y que est fundamentado en el conocimiento vigente que al respecto se encuentre disponible. 2.25 Define el punto de partida institucional y tiene como propsito identificar las prioridades en trminos de los problemas y sus causas a atender. Es una de las bases fundamentales para la posterior identificacin de los resultados institucionales y/o estratgicos. 2.26 Esta etapa se subdivide en seis fases, que son:
Fase 2
Identificacin y anlisis de la problemtica Priorizacin de problemas o condicin de inters Construccin o adopcin de un modelo conceptual
Fase 4
Elaboracin de un modelo explicativo Identicacin de caminos causales crticos
Fase 6
Elaboracin del modelo prescriptivo
Fase 1
Fase 3
Fase 5
Identificacin y anlisis de la problemtica Fase 1
2.27 Para lograr la identificacin y delimitacin de la problemtica con sus causas y consecuencias, se propone aplicar el instrumento metodolgico participativo que ayude a desarrollar ideas creativas para identificar uno o ms problemas en base a la informacin recolectada y experiencia de los participantes. 2.28 El anlisis inicia describiendo los principales problemas que afectan a la poblacin, para determinar la importancia relativa de estos problemas se requiere comparaciones entre distintos momentos en el pas (por ejemplo la tendencia del problema en los ltimos 5 o 10 aos) y comparaciones con pases de caractersticas similares.
2.29 Se presentarn tambin desagregaciones por territorio y grupos especficos de poblacin (sexo, edad, etnia, nivel socioeconmico, entre otros) que permitan focalizar el problema. De este modo el anlisis de situacin podr presentar conclusiones bien fundamentadas sobre la importancia relativa de cada problema en el pas, sector, territorio y grupo de poblacin. 2.30 La informacin se obtendr del anlisis de los registros nacionales e internacionales y de estudios realizados por instituciones acadmicas y especializadas, la cual debe estar disponible.
Priorizacin de problemas o condicin de inters Fase 2
2.31 Esta fase consiste en la identificacin de una situacin o circunstancia (problema) que limita, directa o indirectamente, las oportunidades de la poblacin para el desarrollo de sus capacidades. La condicin de inters o problema, pueden ser: criminalidad, analfabetismo, desnutricin crnica, baja competitividad, baja recaudacin tributaria, etc. 2.32 Luego de haber agotado el proceso de anlisis de la problemtica, se procede de acuerdo a la magnitud de los problemas identificados, a determinar la importancia relativa de estos problemas, priorizando el de mayor impacto. Identificar el sector a abordar: La decisin poltica que define el sector con el que se trabajar. Identificar la problemtica: Comparar las bases estadsticas nacionales (tendencias en los ltimos 5 o 10 aos), regionales (con pases de caractersticas similares), y, Anlisis de poblacin a nivel general, con relacin a los problemas identificados. Determinar la importancia relativa de los problemas identificados. Definir el problema priorizado. Estos problemas deben ser factibles de cambio a mediano plazo.
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Ejemplo:
Identificar el sector a abordar: Seguridad y Justicia Comparar las bases estadsticas nacionales (tendencias en los ltimos 5 o 10 aos), regionales (con pases de caractersticas similares), y, anlisis de poblacin a nivel general, con relacin a los problemas identificados. Homicidios Delitos contra el patrimonio Secuestros Robo a mano armada Robo de vehculos
Identificar la problemtica:
En este proceso los involucrados generarn discusin en busca de consensos y acuerdos para determinar el problema principal a abordar. Determinar la importancia relativa de los problemas identificados: Para este caso, segn la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala, la vida es el bien jurdico tutelado por el Estado de mayor vala, por lo cual se determina como el problema de mayor impacto. Alto ndice de homicidios
Definir el problema priorizado:
2.33 Para lograr que el diagnstico sea comprensible, se requiere tomar como punto de partida la construccin o adopcin de un modelo conceptual. Las condiciones de inters que servirn de base para la programacin presupuestaria por resultados, pueden estar establecidas dentro de los planes de gobierno. 2.34 Desde la perspectiva de la gestin por resultados, lo que se busca con la etapa del diagnstico es organizar en forma precisa el estado actual del conocimiento que se dispone sobre la condicin de inters y su magnitud. 2.35 A continuacin se presentan otros ejemplos de problemas priorizados o condiciones de inters: La desnutricin crnica se convierte en un problema priorizado o condicin de inters porque afecta en forma negativa del desarrollo integral de la niez condicionando su desempeo en el futuro, y en general la calidad de vida de los guatemaltecos. El bajo rendimiento en comprensin lectora o razonamiento matemtico en los nios de primaria constituye un problema a condicin de inters porque afecta en forma negativa su desempeo intelectual futuro, condicionando de esta forma su calidad de vida.
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La infraestructura vial del pas en malas condiciones, es un problema o condicin de inters, debido a que las vas de comunicacin con escaso mantenimiento, incrementan los costos de transporte y el tiempo de acceso de la poblacin a los servicios bsicos.
Construccin o adopcin de un modelo conceptual
Fase 3
2.36 Luego de haber agotado la fase de la identificacin y priorizacin de la problemtica, se requiere tomar como punto de partida un modelo conceptual que permita delimitar el dominio del problema priorizado o la condicin de inters. Asimismo, el uso de modelos conceptuales evitar que la Gestin por Resultados se disee a partir de percepciones e instrumentos que no estn sustentados en evidencias. Los problemas priorizados o condiciones de inters priorizados, servirn de base para la planificacin y asignacin presupuestaria por resultados, los cuales deben estar establecidos dentro de los planes de gobierno. 2.37 El modelo conceptual, es un diagrama estructurado que representa un conjunto de relaciones entre conceptos fundamentales preexistentes al problema o condicin de inters, que han sido utilizados en investigaciones (evidencias) sobre problemas similares por diversas instituciones y en varios pases, que interrelacionados en una posicin de causaefecto, podrn ser el respaldo cientfico (experimentos y/o pruebas con valor estadstico) adecuado para orientar la bsqueda de soluciones. 2.38 Ese respaldo y fundamento que le confiere la evidencia cientfica acerca de problemas similares ocurridos en diversos contextos, hace que el modelo conceptual resuma en forma esquemtica el estado actual del conocimiento relacionado a determinado problema o condicin de inters, sin incurrir en particularidades. 2.39 En este sentido, una relacin generalizable debe estar basada necesariamente en evidencia de carcter cientfico. Con relacin a ello, mientras mayor sea la calidad de evidencia cientfica identificada relacionada con la condicin de inters, estaremos ante una relacin de tipo generalizable, a diferencia de relaciones que pueden estar basadas en percepciones u opiniones. De esta forma una relacin generalizable puede ser replicada en diferentes contextos o entornos.
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2.40 En el contexto de la gestin por resultados, las relaciones entre el problema o la condicin de inters y los conceptos (o factores) establecida en el modelo conceptual, deben cumplir con al menos una de las siguientes caractersticas para que puedan considerarse como generalizables: Asociatividad: Se refiere a dos o ms conceptos vinculados de modo que la existencia de uno se halle asociado al otro, aun cuando no presenten un nexo de causa-efecto. Por ejemplo: la tos y la tuberculosis: ninguna de las dos es causa de la otra, pero en promedio, una persona tuberculosa tiende a presentar tos; y la persistencia de tos no es un factor que provoque tuberculosis, otro ejemplo se evidencia en la diabetes y las enfermedades virales, generalmente una persona con una diabetes mal controlada es ms propensa a tener niveles bajos en las defensas del sistema inmunolgico; pero las enfermedades virales contradas no producen diabetes, ni la diabetes enfermedades virales. Causalidad: Implica una relacin causa-efecto entre dos o ms factores. La generacin de uno contribuye a la generacin del otro. Un ejemplo es la diarrea como causa de la desnutricin crnica; la persistencia de la primera es un factor que causa la segunda.
2.41 Pasos para la adopcin de un modelo conceptual: Identificar los actores involucrados o vinculados con el problema o condicin de inters. Investigar sobre los modelos conceptuales existentes y publicados en revistas, libros especializados, ensayos y cualquier otro documento que ha sido publicado. Una fuente 13
de informacin recomendable son los anlisis realizados por la comunidad cientfica, organismos internacionales de cooperacin y organismos internacionales para el desarrollo, as como la opinin de los expertos en el tema. Revisar, analizar y comparar los modelos conceptuales encontrados. De ser necesario adoptar un modelo, se debe realizar una adaptacin del mismo al contexto nacional, para lo cual es indispensable identificar y delimitar las causas directas e indirectas que afectan el problema priorizado o condicin de inters y realizar una revisin de evidencia y estadsticas, que permitan caracterizar a la condicin de inters y a las causas identificadas, con respecto al mbito de intervencin. En el caso de no disponer de un modelo conceptual ampliamente conocido, se propone aplicar otros instrumentos metodolgicos completos como la metodologa alternativa para la construccin de un modelo lgico (Ver Anexo No. 2), que permite en un proceso lgico identificar la relacin causal del problema. Bajo esta metodologa, la revisin del modelo lgico puede llevarse a cabo con la ayuda de los expertos que permita contextualizar el problema o la condicin de inters.
Ejemplo del modelo conceptual
2.42 Seleccionado el modelo conceptual, se debe propiciar la discusin abierta en torno al mismo. Se debatir primero sobre los distintos modelos identificados en la literatura si los hubiere, a continuacin se trabajarn las modificaciones y adecuaciones del modelo que se decida emplear con base en la informacin y contexto nacional como se explica en el siguiente apartado.
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2.43 Los modelos conceptuales pueden incluir factores causales que no tienen importancia relativa en el pas, o excluyen los que s la tienen y que deben incorporarse. La decisin de incorporar o eliminar un factor causal tiene que basarse en evidencias o en decisiones de poltica de alto nivel preferiblemente con la opinin de expertos u otros actores.
Elaboracin de un modelo explicativo

Fase 4
2.44 El modelo explicativo se deriva del proceso de la construccin o adaptacin de un modelo conceptual y consiste en una caracterizacin especfica para nuestro pas, esto implica la identificacin de las causas del problema priorizado o condicin de inters en funcin de las caractersticas propias de Guatemala. De esta manera, las soluciones propuestas debern ser viables y factibles econmicamente y polticamente. 2.45 El modelo explicativo busca desagregar cada uno de los elementos del modelo conceptual con el mayor detalle posible, para valorar la fuerza de las relaciones causales, por medio de la revisin sistemtica (resumen de la informacin) de las evidencias. 2.46 Pasos para desarrollar el modelo explicativo:
Paso 1 Identificar los factores causales directos e indirectos
Paso 2 Jerarquizacin de factores causales
Paso 3 Identificacin del "Qu y Quines"
Paso 4 Establecer indicadores
Paso 5 Determinar la magnitud de condicin de interes y a quines afecta
Paso 6 Valoracin de la fuerza explicativa
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Paso 1: Identificar los factores causales directos e indirectos
2.47 Consiste en desagregar los factores causales (causas) directos que componen cada uno de los conceptos que explican el problema priorizado o condicin de inters. Los factores causales deben sustentarse con evidencias, para demostrar que al modificarlos, se va a producir un cambio de ese problema o condicin de inters. Los factores causales directos, son aquellos que inciden en el problema o condicin de inters, y los factores causales indirectos son los que inciden en los factores causales directos. 2.48 Las causas directas e indirectas a las que se les ha dado un determinado nivel de prioridad en funcin de su mayor o menor impacto en el problema priorizado o condicin de inters, se basa en el anlisis de tres parmetros que determinan dicho impacto: a) la frecuencia en la que se presenta el factor causal, b) el grado de evidencia y c) la fuerza explicativa. 2.49 Por ejemplo, la evidencia refleja que un factor causal directo de la desnutricin crnica, es la ocurrencia de enfermedades infecciosas como la diarrea aguda, sarampin e infecciones respiratorias. En tanto, un factor causal indirecto de la desnutricin crnica, puede ser la falta de lactancia materna exclusiva y el lavado de las manos, por lo que afectando estos factores se lograr un menor grado de incidencia de la diarrea (factor causal directo), por ende se tendr un efecto en la reduccin del problema priorizado o la condicin de inters (desnutricin crnica).
Paso 2: Jerarquizacin de factores causales
2.50 En este paso se realiza un ordenamiento de los factores causales, de mayor a menor jerarqua, en funcin a las magnitudes de la ocurrencia del factor en la poblacin o grupo de inters. Por ejemplo, si la enfermedad respiratoria aguda tiene una incidencia mayor que las otras, entonces tendra mayor prioridad y as sucesivamente. 2.51 Ejemplo del paso 1 y 2: Desagregando los factores causales del concepto Enfermedades Infecciosas, de acuerdo a la evidencia vigente, como las siguientes: la infeccin respiratoria aguda, sarampin, diarrea aguda y otras. Seguidamente, es necesario adaptar este esquema a las enfermedades que se encuentran presentes en nuestro pas y realizar la jerarquizacin en funcin a las magnitudes de ocurrencia en la poblacin.
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Esquema 4 Identificacin de factores causales
El diagrama muestra cmo se jerarquizaron las enfermedades infecciosas y las flechas gruesas indican cuales estn presentes en nuestro pas (infeccin respiratoria y diarrea aguda).
Paso 3: Identificacin del QU y QUINES
2.52 En este paso se requiere especificar el QU y el QUINES por cada factor identificado. El QU se refiere al problema o condicin explcita del factor causal y el QUINES al grupo poblacional especfico que se ve afectada por dicho problema o condicin. Cabe sealar que al definir el elemento QUINES, tambin se est definiendo la poblacin objetivo, lo que a su vez ayudara a cuantificar los recursos pblicos que se requeriran para su atencin.
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Paso 4: Establecer indicadores
2.53 Ahora, es necesario construir los indicadores de referencia para el problema priorizado o la condicin de inters, as como para cada uno de los factores causales; su valor denota la magnitud del factor o problema. La construccin del indicador consiste en la relacin entre el Qu y el Quines, en una expresin aritmtica (proporciones, razones, tasas, porcentajes, riesgos, etc.) teniendo de base los datos estadsticas propios del pas. 2.54 En la etapa de Seguimiento y Evaluacin que se desarrolla ms adelante, se expone con mayor detalle la definicin de indicadores y los elementos que la integran (Ver Anexo No.4 Indicadores de resultado).
Paso 5: Determinar la magnitud del problema priorizado o condicin de inters
2.55 Implica conocer la dimensin del problema priorizado y a quienes afecta, esto se logra por medio del uso de la informacin de estadsticas, en trminos de un indicador que ayudar a determinar adems de su valor, la tendencia, brecha existente e incidencia de la condicin de inters. 2.56 Ejemplo: Se desea conocer la magnitud de la desnutricin crnica (problema priorizado o condicin de inters), a quienes afecta y cules son las intervenciones que el gobierno debe realizar para reducir el problema. Por ejemplo:
MAGNITUD DE LA DESNUTRICIN CRNICA EN GUATEMALA

Esta tasa es an mayor en reas de poblacin indgena, especialmente en el Occidente del pas donde existen prevalencias superiores al 90%
La tasa de desnutricin crnica es del
49.8%
en los nios y nias guatemaltecos
Fuente: MSPAS (2010). Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil. Guatemala 2008-2009
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Paso 6: Valoracin de la fuerza explicativa
2.57 Refleja el grado de incidencia de un factor respecto a otro y respecto al problema priorizado o condicin de inters; este grado ha sido identificado a partir de la bsqueda sistemtica y sntesis de evidencias. Usando el modelo lgico, se tiene que:
2.58 Para fines didcticos, la fuerza explicativa se representa por el grosor de las flechas que conectan los factores causales. En este caso, una flecha de mayor grosor denota una mayor fuerza en la causalidad. 2.59 En este paso se hace necesario establecer la siguiente simbologa, con el propsito que facilite la presentacin y comunicacin de los hallazgos realizados:
Intervencin 1 Poblacin beneficiaria Factor 1 Poblacin objetivo
e +
e Condicin inters Poblacin objetivo
Intervencin 2 Poblacin beneficiaria
e+ +
Factor 2
Poblacin objetivo
Flecha: representa la relacin de causa-efecto, y su direccin correspondiente. Grosor de la flecha: representa la mayor o menor fuerza explicativa. Color de la flecha: las flechas rojas representan relaciones de causa efecto (ms gruesa la relacin causal es mayor) y las flechas azules representan la eficacia de la intervencin (ms gruesa ms eficaz). Flecha interna: se agrega una flecha hacia arriba o hacia abajo para denotar el cambio en los factores y su vnculo con la condicin de inters. Cuando la flecha apunta en ambas direcciones, denota que es una relacin de asociacin. Cuando la flecha es en una direccin denota una relacin causa y efecto (tiene una direccin). Smbolo e: significa que, para una relacin causal determinada, existe evidencia derivada de opinin de expertos.
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Smbolo e+: significa que, para una relacin causal determinada, existe evidencia derivada de una Revisin Sistemtica de Evidencias. Smbolo e++: significa que, para una relacin causal determinada, existe evidencia derivada de una Revisin Sistemtica de Evidencias ya probada. Smbolo ?: significa que est pendiente la Revisin Sistemtica de Evidencias respecto del factor causal. Caja (rectngulo): representa un factor causal. Tamao de caja: representa la magnitud del factor causal. Color de la caja: las rojas representan las causas o los factores explicativos de la condicin de inters, las azules las intervenciones. Elementos de la caja: en el caso de las cajas rojas, el texto rojo indica el QU y el negro el QUINES. En el caso de las cajas azules, el texto azul el QU y en negro la poblacin beneficiaria, es decir el QUINES.
El siguiente esquema, muestra un resumen preciso y confiable del conocimiento sobre los factores que ms inciden en el problema priorizado o la condicin de inters desnutricin crnica.
Esquema 5 Modelo explicativo sobre la desnutricin crnica
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2.60 Como resultado de realizar el esquema anterior, es posible determinar que los factores causales indirectos practicas de cuidado infantil, influyen indirectamente sobre el problema priorizado o la condicin de inters desnutricin crnica y de igual manera los factores directos enfermedades; la fuerza explicativa en conjunto con la evidencia encontrada, identifica las causas del problema priorizado o la condicin de inters especfica de nuestro pas.
Identificacin de caminos causales crticos

Fase 5
2.61 Consiste en establecer la jerarqua de todos los caminos de causalidad (secuencia de factores causales), identificables en el modelo explicativo, y determinar que caminos son los de mayor impacto para abordar el problema priorizado o la condicin de inters, permitiendo establecer la gua para la toma de decisiones. Para determinar el ordenamiento de los caminos causales crticos, es necesario debatirlos y consensuarlos.
2.62 Cmo identificar los caminos causales crticos? Utilizando la simbologa descrita anteriormente, el tamao de la caja (valor del indicador) y el grosor de la flecha, son criterios tcnicos para identificar los caminos causales crticos. Las cajas rojas representan los factores causales y las flechas representan la relacin de causa-efecto y su direccin correspondiente. El grosor de las flechas la mayor o menor fuerza explicativa. 2.63 En los ejemplos que se presentan a continuacin, cada una de las cajas de los factores causales est identificada con una letra mayscula y la condicin de inters est representada por una caja de color rojo plido. En cada ejemplo puede observarse la aplicacin de estos criterios tcnicos para la determinacin del camino causal crtico, hacia el cual debern orientarse las intervenciones estatales (respaldadas por la evidencia cientfica encontrada), que producirn mayor impacto en el abordaje del problema priorizado o condicin de inters.
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En qu factores intervenir? 2.64 Puede ser en cualquiera de los tres (A, B o C) debido a que el tamao de la caja es el mismo en los tres factores, al igual que el grosor de las flechas que denotan la fuerza explicativa.
En qu factores intervenir? 2.65 Sin duda en el factor A, debido a que el tamao de la caja indica que ese factor es el que presenta una mayor causalidad del problema priorizado o condicin de inters.
En qu factores intervenir? 2.66 En este ejemplo, sera sobre los factores E, B y C ya que esa cadena causal es la que denota una mayor cantidad de factores con mayor fuerza explicativa del problema priorizado o condicin de inters, aunque las cajas tengan el mismo tamao.
2.67 En el esquema siguiente (desnutricin crnica), se identificaron tres caminos causales crticos, tomando en consideracin el valor del indicador de cada factor y el grosor de la flecha. Se tom en cuenta adems de los criterios tcnicos desarrollados anteriormente, la decisin y voluntad poltica para realizar las intervenciones.
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Esquema 6 Ejemplo de la identificacin de caminos causales crticos
Elaboracin del modelo prescriptivo

Fase 6
2.68 Consiste en identificar las intervenciones ms eficientes para atacar la problemtica o condicin de inters, por medio de los caminos causales crticos. La intervencin es el conjunto de bienes y servicios, que permitan ampliar la capacidad de prestacin de servicios de las instituciones. 2.69 Realizar esta fase implica una bsqueda de evidencia del nivel de eficacia deseable sobre el camino causal priorizado. Adems, es necesario realizar un anlisis de las intervenciones que el pas ya realiza. 2.70 Para fines de anlisis es preciso que se especifiquen claramente el Qu y el Quines de cada intervencin. Posteriormente, es necesario realizar un inventario de las intervenciones potenciales que no se vienen implementando en el pas. Por ltimo, del total de intervenciones identificadas, se requiere el desarrollo de la revisin sistemtica de evidencias para priorizar dichas intervenciones en funcin de su nivel de eficacia para reducir el problema o la condicin de inters.
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2.71 El siguiente esquema, muestra que las cajas punteadas de color azul y encerradas en un crculo naranja son las intervenciones ms eficaces para contrarrestar la desnutricin crnica, y que no se estn implementando. En tanto, las cajas azules slidas, son las intervenciones vigentes y que no son eficaces, por ello se tiene la flecha punteada.
Esquema 7 Ejemplo del anlisis de las intervenciones
2.72 Las flechas punteadas del esquema anterior, demuestran la poca o inexistente fuerza explicativa de las intervenciones vigentes sobre el factor lavado de manos. Por consiguiente, en el siguiente esquema se presenta el modelo prescriptivo para el caso de estudio. Esquema 8 Ejemplo del modelo prescriptivo
2.73 La consejera de padres y la vacuna contra el rotavirus, por medio de la evidencia cientfica demostraron ser las intervenciones de mayor impacto para contrarrestar la desnutricin crnica. Con el establecimiento del modelo prescriptivo, la etapa del diagnstico llega a su fin.
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b) Etapa de diseo 2.74 Ahora, es el momento de determinar sobre la base de la evidencia encontrada cul es el cambio que se desea efectuar en las condiciones de vida del ciudadano?, cmo se va a lograr ese cambio deseado? Es el momento de realizar el diseo de la estrategia. 2.75 Dentro del contexto de la gestin por resultados, la definicin de resultados e intervenciones diseadas bajo esta metodologa se le denomina Programacin Presupuestaria por Resultados. 2.76 La programacin debe definirse en funcin de los resultados estratgicos, institucionales y productos, que el pas debe implementar con relacin a una problemtica especfica o condicin de inters. Esto permite alinear los esfuerzos presupuestarios de la administracin pblica en funcin del logro de los resultados, independientemente de las responsabilidades sectoriales e institucionales en el desarrollo de las intervenciones. 2.77 La alineacin de las acciones del gobierno deben ser abordadas en forma articulada por una o varias instituciones y las estrategias diseadas de forma que en su conjunto logren los resultados que la poblacin requiere y valora.
2.78 La etapa de diseo se realiza en tres fases:
Fase 1
Formulacin de Resultados
Fase 2
Formulacin de Productos (Intervenciones)
Fase 3
Construccin del Modelo Lgico
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Formulacin de resultados
Fase 1
2.79 Los resultados son los cambios deseables en las condiciones o caractersticas de un grupo poblacional, en una magnitud y perodo especficos. Los mismos sern definidos a partir de los caminos causales crticos determinados en el anlisis de situacin o diagnstico. 2.80 En la formulacin de resultados se define la siguiente clasificacin:
Resultados Estratgicos
Son definidos de forma inter institucional o sectorial, con el acompaamiento tcnico de las entidades rectoras de planificacin y presupuesto del Estado. Cuentan con el respaldo poltico del Gobierno. Programticamente deben ser asociados a un programa presupuestario.
Resultados Institucionales
Son definidos por cada institucin en funcin de su naturaleza o razn de ser. Cuentan con el acompaamiento tcnico de las entidades rectoras de planificacin y presupuesto del Estado. Pueden ser asociados a un programa o a un subprograma presupuestario.
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2.81 La cadena de resultados se realiza a partir de cada uno de los factores causales identificados en el modelo explicativo, fase cuatro. 2.82 Dentro de la cadena de resultados existe una jerarqua que responde a la temporalidad del alcance de los mismos:
Resultado final: Es el cambio logrado en el largo plazo en el estado de la poblacin, como consecuencia de las intervenciones realizadas por las entidades y otros actores. Este resultado corresponde a la condicin de inters. Por ejemplo, reduccin de la desnutricin crnica. Puede ser estratgico, sectorial o institucional: Resultado estratgico: Es el resultado de mayor nivel. Se obtiene al transformar en positivo un problema considerado relevante para el desarrollo del pas o del mbito socio - econmico al que se est aplicando la GpR (problema de desarrollo). Se identifica a partir del anlisis de situacin considerando especialmente las prioridades polticas de Estado o de gobierno, los derechos y necesidades de los ciudadanos y los compromisos internacionales. El gobierno puede definir las metas de los resultados estratgicos que se compromete a alcanzar durante su gestin, por lo tanto el componente poltico es sumamente alto en los resultados estratgicos. Por ejemplo, reduccin de la desnutricin crnica. Resultado sectorial o institucional: Son los resultados de mayor nivel de un sector o de una institucin que no han sido seleccionados como resultados estratgicos de gobierno. Tienen las mismas caractersticas que los resultados estratgicos en cuanto a su identificacin. La autoridad de la institucin (rectora en el caso del sector) es quien define las metas que se compromete a alcanzar en un periodo de tiempo, de modo que el componente poltico es muy importante. Ejemplos de posibles resultados sectoriales e institucionales son aumentar en x% las hectreas boscosas y aumentar el aprendizaje de matemticas y espaol en alumnos inscritos en el nivel de primaria.
Resultado intermedio: Persigue el cambio en el mediano plazo, que conduce a lograr el resultado final. Por ejemplo, la reduccin de la diarrea contribuye directamente a reducir la desnutricin crnica.
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Resultado inmediato: Es el efecto que en el corto plazo se consigue gracias a la provisin de bienes y servicios pblicos, y permite el logro del resultado intermedio. Por ejemplo, un mayor hbito en el lavado de manos contribuye a reducir la diarrea.
2.83 Estos niveles de resultados (sectorial, institucional, intermedio e inmediato) no representan una regla fija en todas las cadenas de resultados. La cadena tiene que llegar hasta el resultado que le permita identificar de la forma ms precisa posible, los productos que la administracin pblica tiene que entregar para lograr el resultado. 2.84 La especificacin de cada nivel de resultado se realiza respondiendo a sus elementos bsicos:
1
En Quienes?
Es el texto de color negro de caja de causas (ver esquema 5) que seala la poblacin especfica de referencia afectada por el factor causal.
2
Cul es el cambio?
Expresa el sentido de la modificacin del elemento Qu. Se identifica en el I modelo explicativo con una flecha interna a la par del elemento Qu (ver esquema 5)
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En Qu?
Es el texto de color rojo de la caja de causas (ver esquema 5); se refiere a la naturaleza del cambio, tanto en la condicin de inters, como en el factor causal.
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Qu magnitud y tiempo? La magnitud expresa de forma numrica el avance que se espera lograr en el resultado; el tiempo se refiere al perodo que tomar lograr el resultado.
2.85 Este mismo proceso se repite con todos los factores del camino causal. 2.86 En el ejemplo que se presenta a continuacin, puede observarse como se define una cadena de resultados, a partir de la cadena causal crtica. Puede advertirse que la cadena causal crtica se conecta a la cadena de resultados por medio de la definicin del factor Magnitud y Tiempo.
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Esquema 9 Ejemplo de cadena de resultados
2.87 El resultado correspondiente al problema priorizado o la condicin de inters
(disminuir la desnutricin crnica) ser el resultado final, mientras que el nivel causal inmediato ser el resultado intermedio (que est constituido por la disminucin de la diarrea aguda) y el previo el resultado inmediato (que lo conforma la intervencin orientada a promover el lavado de manos). 2.88 Como puede observarse, las intervenciones ms inmediatas estn orientadas a conseguir los resultados iniciales que permitirn alcanzar el resultado final.
Formulacin de productos (intervenciones)

Fase 2
Qu es un Producto (Intervencin)? 2.89 Para el efecto de sta metodologa para la implementacin de la Gestin por Resultados, el PRODUCTO ser entendido tambin como INTERVENCIN, en el sentido de que consiste en un conjunto estandarizado de bienes y servicios que incidir en el 29
camino causal crtico que contribuir al logro de los resultados estratgicos al ser entregados a la poblacin. 2.90 En este contexto la teora del presupuesto por programas se complementa con el presupuesto por resultados, debido a que esta ltima define el producto como los bienes o servicios que surgen cualitativamente diferentes de la combinacin de los insumos requeridos por cada institucin. Ejemplos: el producto "hospital" o Nios y nias de 1 a menores de 5 aos con refuerzos de vacunacin se diferencian, cualitativamente, por los insumos utilizados en su proceso productivo. 2.91 De esta forma, se establece una relacin de insumo-producto, que consiste en la combinacin de los diversos insumos requeridos en el proceso de produccin, en cantidades y calidades adecuadas y precisas, para el respectivo producto que los requiere. 2.92 El siguiente esquema muestra la complementariedad de la tcnica del presupuesto por programas con la metodologa del presupuesto por resultados.
Esquema 10
2.93 De acuerdo a la GpR y al presupuesto por resultados, la combinacin de los insumos, que durante el proceso productivo son transformados en los bienes o servicios que se entregarn a la poblacin, reciben el nombre de subproducto. Una agrupacin de subproductos constituye el producto (intervencin), el cual generar el cambio en las condiciones, cualidades o caractersticas del ciudadano, es decir, permitir el alcance del
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resultado previsto. Es importante mencionar que el subproducto aisladamente no logra el cambio esperado. 2.94 En el marco de la Fase de Diseo, la provisin de bienes y servicios se genera a partir de las intervenciones identificadas en el modelo prescriptivo, para efectos del presupuesto por resultados cada producto debe ser asociado a una categora presupuestaria denominada actividad. 2.95 Los pasos que las entidades pblicas deben seguir para formular los productos que trasladarn al ciudadano son:
Paso 1 Diseo del producto (intervencin)
Paso 2 Estructuracin del subproducto
Paso 1: Diseo del producto (intervencin) 2.96 En este paso se busca establecer el contenido mnimo del producto, de tal manera que sea posible asegurar que su entrega al beneficiario directo generar el cambio esperado en la cadena de resultados. 2.97 Desde la perspectiva del ciudadano, todos los bienes y servicios que recibe de parte del Estado tienen la lgica de producto. Por otro lado, los cambios en las acciones, actitudes, caractersticas y atributos del ciudadano, provocados por la dotacin de productos, tienen la lgica de resultados.
2.98 Qu tareas deben realizarse para disear cada producto? Identificar una o ms intervenciones vinculadas con uno o ms caminos causales crticos. Por ejemplo: para alcanzar el resultado de reducir la desnutricin crnica en nios y nias menores de 5 aos, el Ministerio de Desarrollo Social dirigir sus esfuerzos en la entrega de una transferencia condicionada denominada bono de salud, en tanto, el Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social, se orientar a la vacunacin de nios y nias conforme a su edad y los refuerzos 31
correspondientes, prcticas de cuidado infantil y monitoreo del crecimiento en el nio y nia. Las intervenciones tienen que adaptarse al lugar de aplicacin, incorporando las condiciones culturales y socioeconmicas de la poblacin. Esto puede demandar adecuaciones y sustitucin de insumos. Identificar los elementos clave del producto que se pretende trasladar al ciudadano. Estos son: i) qu bienes y servicios recibir el beneficiario directo; ii) quin entrega el producto; iii) dnde se entrega; iv) frecuencia de entrega.
2.99 En los dos ejemplos que se presentan a continuacin puede observarse aspectos necesarios sobre el diseo del producto y las tareas necesarias para realizarlo. Es importante advertir que en el diseo del producto, la cadena causal crtica se vincula a la lnea de produccin y a la cadena de resultados, por medio de la intervencin.
Esquema 11 Ejemplo diseo del producto
2.100 El esquema anterior presenta una intervencin (por medio de la consejera) cuya efectividad ha sido fundamentada con la evidencia recabada por medio de una bsqueda sistemtica de informacin. En este contexto, la consejera requiere de una lnea de produccin cuyo proceso inicia con el suministro de insumos, los que a travs de las actividades (acciones) programadas generarn productos que permitirn alcanzar el resultado final deseado.
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2.101 En este caso, el producto lo constituye la consejera que se brind por medio de capacitacin a las madres (sesiones) de nios menores de 6 meses. La poblacin beneficiada son precisamente las madres de los nios menores de 6 meses y el impacto de la incidencia de la intervencin estatal (por medio de la consejera) se espera que se produzca en el resultado intermedio que es disminuir la diarrea aguda. Segn la evidencia encontrada, las actividades que promueven la disminucin de la diarrea aguda en nios de 6 a 24 meses, son las que tienen mayor impacto en la bsqueda de disminuir la desnutricin crnica en nios menores de 60 meses, como resultado final que se pretende alcanzar.
Esquema 12 Ejemplo diseo del producto (intervencin)
2.102 El esquema anterior presenta la importancia de la definicin adecuada de las intervenciones que se realizarn para el alcance de los resultados esperados. Cuando la intervencin ha sido diseada de manera clara y lgica permite establecer fcilmente los mecanismos adecuados para el monitoreo y evaluacin de su efectividad en el alcance de los resultados. 2.103 En comparacin en el esquema anterior se presenta una definicin operacional del mismo producto que ha sido trabajado en condiciones no controladas, sin evidencia obtenida por medio de una bsqueda sistemtica y fuera del contexto de la GpR. Esta 33
situacin no permite determinar la efectividad del impacto de la intervencin, ocasionando que las asignaciones presupuestarias destinadas a los productos que persiguen el alcance de los resultados previstos, por consiguiente no contribuyen al lograr del cambio esperado en el ciudadano.
Paso 2: Estructuracin del subproducto
2.104 Un subproducto constituye la combinacin de insumos que son transformados en bienes o servicios, entregados en su conjunto a la poblacin. Sobre la base de que un producto es un conjunto estandarizado de bienes y servicios, se debe registrar el subproducto especfico que forma parte de dicho conjunto estndar. 2.105 El subproducto hace operativo al mnimo nivel al producto y permite su costeo, logrando la relacin entre los insumos necesarios para la prestacin de los bienes y servicios. 2.106 Qu tareas deben realizarse para disear un subproducto estandarizado?
Definir la lista completa de insumos necesarios y suficientes que, combinados generan una unidad del subproducto. Esta lista de insumos requiere ser exhaustiva, comenzando por una primera versin y siendo mejorada en funcin de su aplicacin real y prctica en el punto de atencin al usuario o unidad administrativa. Este listado tiene la lgica de una receta, pero con algunos atributos adicionales, entre los que se encuentran una codificacin estndar y la clasificacin presupuestaria vinculada con cada insumo.
Determinar los costos de los insumos requeridos por cada subproducto y sobre esta base desarrollar una estructura de los costos en que se incurrirn para su elaboracin y entrega a la poblacin. En este sentido, una estructura de costos no es ms que el conjunto de las proporciones que respecto del costo total de los insumos listados, representa cada tipo de costo, en funcin del protocolo definido por cada entidad. Aqu debe determinarse el elemento del costo, su tipo de imputacin y su grado de variabilidad (Ver Anexo No. 1 Ficha tcnica de los costos asociados a subproductos).
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2.107 Qu ventajas tiene para las entidades pblicas determinar el costo de los insumos y desarrollar una estructura de costos? Permite establecer estimaciones ms precisas de la cantidad y costo total de los insumos que requiere la elaboracin de los subproductos que se trasladarn a los ciudadanos. Facilita establecer asignaciones presupuestarias ms precisas de los recursos que sern destinados para la compra de los diferentes insumos. Faculta establecer un parmetro de referencia para negociar precios ms bajos con los proveedores, sobre la base del volumen de compra y precios determinados. De esta forma, se puede disminuir o mantener el precio de los productos que se trasladan al ciudadano, permitiendo aumentar o mantener la cobertura de la poblacin beneficiada. Posibilita medir la eficiencia de los encargados de la gestin de compra de los insumos, para obtener economas presupuestarias a travs de obtener precios de compra ms bajos o para procurar la suficiencia de los recursos disponibles, obteniendo precios de compra igual a los estimados. Permite definir un sistema de costeo de insumos a travs del cual pueden detectarse variaciones entre el precio presupuestado y el precio real de los mismos y tomar las acciones correctivas que se consideren pertinentes.
2.108 En el siguiente esquema se resume la estructuracin del subproducto. Esquema 13 Ejemplo estructuracin del subproducto
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2.109 En este esquema se observa que la estructuracin del subproducto se refiere a la determinacin de los insumos necesarios para su elaboracin y posterior entrega a la poblacin. Estos insumos deben ser especificados por las entidades por medio de un protocolo donde se determina su clasificacin por elemento del costo, imputacin, variabilidad y otros elementos que permiten costear con mayor exactitud como el porcentaje de uso, merma, etc. Los insumos directos e indirectos conjuntamente con el recurso humano y los bienes de capital (directos e indirectos, segn lo determina el protocolo de la entidad), permiten elaborar los subproductos que integran los productos que sern recibidos por los ciudadanos.
2.110 La definicin de los productos y subproductos depender en gran medida del modelo prescriptivo y el diseo de la intervencin.
Modelo lgico de la estrategia

Fase 3
2.111 Es el conjunto de relaciones de causa-efecto entre las acciones que se realizan y los resultados a alcanzar en la poblacin beneficiaria. Para ello, es importante contar con los insumos necesarios que permitan realizar intervenciones para resolver un problema, considerando las evidencias sobre su eficacia. 2.112 No debe confundirse el modelo lgico, con lo que se conoce comnmente como marco lgico. A diferencia de este instrumento, el modelo lgico es un diagrama basado en cajas y flechas, que ilustra la teora de cambio del programa (la estrategia) y donde:
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2.113 Segn lo muestra la simbologa especfica del diagrama del modelo lgico, el nfasis est en la relacin que conecta cada caja (flechas) y as delimitar el programa; es decir, cul es la combinacin necesaria y suficiente para lograr, con un nivel de certeza conocido, el resultado previsto en un horizonte de tiempo. 2.114 Es importante considerar tambin que el modelo lgico ayuda a considerar y priorizar los aspectos del programa ms crticos para su abordaje estratgico, monitoreo y evaluacin. Asimismo, permite crear un entendimiento entre los diferentes actores, especialistas y no especialistas en el tema, mostrando cmo se conectan las intervenciones con los resultados proyectados. 2.115 Debido a que el modelo lgico de la estrategia, no es ms que presentar un diagrama simple sobre cmo y porqu funcionar la estrategia, se recomienda que sea elaborado con un lenguaje claro y suficientemente especfico para ser entendido y evaluado. En este sentido, el modelo pretende ilustrar cmo y porqu se cree que las intervenciones alcanzarn los resultados previstos. 2.116 Qu tarea debe realizarse para disear el modelo lgico? Consensuar las estrategias del programa tanto en trminos de resultados como en la prioridad de las intervenciones. En el siguiente esquema se presenta el modelo lgico determinado para el ejemplo que se viene desarrollando: Esquema 14 Ejemplo modelo lgico de la estrategia
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2.117 El modelo lgico de la estrategia determinada para el combate de la desnutricin crnica en nios menores a 60 meses, est fundamentado en la evidencia que respalda el hecho de que las intervenciones estatales (productos) ms efectivas deben ser orientadas en orden de prioridad hacia las vacunas contra el Rotavirus y contra el Neumococo y luego a la Consejera. De esta forma, se impacta en la principal cadena de resultados conectada a la desnutricin crnica. 2.118 Las dos intervenciones estn orientadas a desarrollar una serie de actividades en funcin del logro de resultados inmediatos e intermedios priorizados, que permitan alcanzar el resultado final deseado. 2.119 Para finalizar, un modelo lgico es un trabajo en curso, que puede ser refinado a medida que el programa y sus respectivas intervenciones se desarrollan. 2.120 Es importante indicar que la bsqueda de evidencia es fundamental en cada una de las etapas de la Gestin por Resultados, principalmente dentro de las etapas de anlisis de situacin o diagnstico y diseo, debido a que tanto la elaboracin y validacin de los modelos explicativo y prescriptivo, as como el desarrollo y construccin del modelo lgico, se sustentan en la bsqueda de evidencias (Ver Anexo No.3 Bsqueda de evidencia).
c) Etapa de implementacin
2.121 El diseo de la estrategia de causalidad (visto en la etapa anterior), marca el camino a seguir para alcanzar los resultados preestablecidos; ahora bien, es indispensable definir un modelo operativo que permita identificar los requerimientos logsticos para entregar los bienes y servicios a la poblacin y adems programar presupuestariamente los productos vinculados a los resultados previstos. 2.122 A continuacin se presentan los requisitos previos, pasos y actores de esta etapa:
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Insumos
Pasos
Actores
Aportaciones de la fase
Productos formulados y su red de produccin
Costear productos Costear proyectos Autoridades mximas de las instituciones involucradas en el resultado de desarrollo
Productos costeados
Proyectos para mejorar la produccin y entrega de productos estratgicos
Elaborar programas y proyectos presupuestarios. Concluir programas estratgicos
Lista priorizada de productos y parmetros empleados en la priorizacin
Programas estratgicos
Profesionales de las reas financieras, de planificacin y sustantivas de las instituciones involucradas
Proyectos de mejora de la produccin costeados y priorizados
Elaborar escenarios y priorizar productos y proyectos
Escenarios anuales y multianuales Programas presupuestarios (expresin presupuestaria de los programas estratgicos)
Asignar presupuesto y definir metas
Establecer compromisos de gestin
Metas de produccin
Metas de resultados
Modelo operativo 2.123 Elaborar el modelo operativo es definir claramente los procesos (acciones) e insumos que implica la entrega del producto. De esta manera el responsable de la implementacin del producto, podr realizar los requerimientos logsticos, la estructura de costos y el costeo respectivo. Se trata de establecer la capacidad instalada institucional que permite la realizacin eficiente de las intervenciones definidas en las fases previas. 2.124 Para ello, debe cuantificar la meta fsica del producto; es decir, cunto del producto se tiene que entregar al beneficiario durante el ao o la vigencia del programa. Adicionalmente, es necesario considerar aquellos procesos complementarios para una entrega satisfactoria. Si un resultado involucra la participacin de varias instituciones, la determinacin de la meta fsica se debe realizar de formar coordinada.
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2.125 Es indispensable tomar en cuenta las restricciones presupuestarias, por lo que es necesario considerar algunos criterios de priorizacin de los productos y ajustar las metas de ser necesario, por ejemplo: poblacin ms vulnerable, mbito rural, por quintiles poblacionales, etc.
Aspectos a considerar del producto (intervencin)
Cantidad a entregar
Cobertura: Cantidad de beneficiarios
Calidad esperada
Tiempo de entrega
Lugar de entrega
2.126 Es necesario identificar la capacidad instalada de las instituciones que haga posible la entrega de los productos, tomando en cuenta los siguientes elementos:
Bienes Materiales fsicos para entregar el producto. Mantenimiento de equipos, impresin, servicios no personales, etc. Maestros, mdicos, personal administrativo, etc.
Servicios
Recurso Humano
Mobliliario, Maquinaria y Equipo

Infraestructura
Generalmente son requeridos para varios productos: computadoras, materiales de laboratorio, escritorios, etc.
Representa las instalaciones o edificaciones necesarias para proveer las interveniones. Luz, agua, telfono, entre otros.
Servicios Generales
2.127 Al llegar a esta fase es necesario considerar el tema de la implementacin de proyectos, por ejemplo, para ampliar la capacidad de la entrega de las intervenciones, es importante contar con infraestructura adecuada. Para ello, las normas del Sistema Nacional
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de Inversin Pblica4 determinan el mtodo de costeo de los proyectos. Cada proyecto contar con un calendario de ejecucin multianual (que se incorporar al Plan-Presupuesto Operativo Multianual) y con los cambios esperados en la entrega de productos por medio del periodo de ejecucin. 2.128 El modelo operativo debe tener clara la estrategia anual que se adoptar para la entrega de los productos al ciudadano.
Esquema 15 Definicin de la entrega del producto (intervencin)
Programacin presupuestaria por resultados
2.129 Definido el modelo operativo de implementacin del PpR, se procede a incorporar las intervenciones establecidas (productos) al presupuesto pblico, para lo cual es necesario utilizar la tcnica del presupuesto por programas y utilizar la normativa y clasificaciones presupuestarias vigentes. 2.130 En la formulacin presupuestaria, los resultados deben asociarse a la categora programtica Programa o Subprograma segn convenga al mbito administrativo de la institucin, y sus productos asociados a nivel de la categora programtica Actividad, tal como se muestra a continuacin:
www.segeplan.gob.gt Sistema de Inversin Pblica (SNIP)
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2.131 Como ejemplo, la expresin presupuestaria del resultado Reduccin de la Desnutricin Crnica, tendra la estructura que se muestra a continuacin, en donde se observa que los productos (intervenciones) asociados al resultado figuran al nivel de la actividad. 2.132 En este caso, como se trata de un resultado estratgico donde varias instituciones apoyan al logro del mismo, el programa aparecer en las estructuras del presupuesto de cada institucin responsable y esta caracterstica lo hace constituirse en un programa estratgico.
Expresin Presupuestaria
14 14 00 000 001
Denominacin
Unidad de Media Prevencin de la desnutricin crnica Nios y nias menores de 1 ao vacunados de acuerdo a su edad y esquema de vacunacin vigente Nios y nias de 1 a menores de 5 aos con refuerzos de vacunacin Prcticas para el cuidado infantil en el nio menor de 5 aos Monitoreo de crecimiento en el nio menor de 5 aos Suplementacin con micronutrientes en el nio menor de 5 aos
Nios
14
00 00 00 00
000 000 000 000
002 003 004 005
Nios Nios Nios Nios
MSPAS
14 14 14
42
Expresin Presupuestaria
14 00 000
Denominacin
006
Unidad de Media Suplementacin con micronutrientes a mujer en edad frtil Desparasitacin a nios y nias de 2 a menores de cinco aos Vigilancia del agua para consumo humano y uso recreativo Manejo especfico de casos de infeccin respiratoria aguda en el nio menor de 5 aos Manejo especfico de casos de enfermedad diarreica aguda en el nio menor de 5 aos Prevencin de la desnutricin crnica Bono seguro para salud Prevencin de la desnutricin crnica Proteccin de fuentes de agua Mujeres
14 14 14
00 00 00
000 000 000
007 008 009
Nios Eventos Nios
14
00
000
010
Nios
12
MIDES
12 15 00 000 002
Aporte
AMBIENTE
15
00
000
001
Tonelada mtrica
2.133 Con este procedimiento, el PpR se integra al presupuesto pblico expresado en trminos de categoras presupuestarias susceptibles de asignacin legal de recursos, evidenciando su complementariedad. 2.134 Ahora bien, la metodologa del Presupuesto por Resultados, exige establecer el costo de los subproductos que se entregan a la poblacin con el nico objetivo de realizar asignaciones presupuestarias ms precisas, que permitan alcanzar las metas de los resultados finales establecidos. La entrega de los subproductos a la poblacin se lleva a cabo en los denominados centros de atencin. 2.135 Estos centros de atencin y unidades administrativas de produccin reciben el nombre centros de costo. Para efectos de facilitar el proceso de provisin del servicio y la asignacin de crditos presupuestarios, durante la formulacin presupuestaria, debern agruparse en categoras de centros de costo, que responden a la capacidad instalada del centro de atencin. 2.136 Un ejemplo de un centro de costo y sus categoras, son los Centros de Salud del Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social. El centro de costo lo constituye el Centro de Salud, por ser el punto de atencin donde se prestan los servicios al ciudadano. Segn la estructura organizacional del Ministerio de Salud, los Centros de Salud se clasifican en Centros de Salud Tipo A y Centros de Salud Tipo B en funcin de su ubicacin geogrfica, cobertura de poblacin y el tipo de servicios prestados. Esto constituye la Categora del Centro de Costo. 43
2.137 Por lo tanto, en la lgica del PpR, la asignacin de crditos presupuestarios se basa en la cantidad de productos que la institucin debe entregar al ciudadano objetivo, por medio de los distintos puntos de atencin, para alcanzar los resultados finales, y no en base a cuntos recursos recibe la institucin. 2.138 Lo anterior puede ilustrarse por medio de los diagramas que se presentan a continuacin:
Esquema 16 Lgica de la programacin presupuestaria por resultados
Esquema 17 Ejemplo de la lgica de la programacin presupuestaria por resultados Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social
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2.139 El Ministerio de Finanzas Pblicas, a travs de la Direccin Tcnica del Presupuesto, ha puesto a disposicin de las entidades pblicas en su pgina de internet, las guas Mdulo PpR Sistema de Gestin y la Gua del Mdulo de PpR Sistema de Gestin. Estos documentos tienen la finalidad de orientar paso a paso a los usuarios del Sistema de Gestin (Siges), para que durante el proceso de formulacin presupuestaria, ingresen en forma adecuada la informacin referente a los resultados estratgicos e institucionales diseados, los subproductos y productos correspondientes, costos, entre otros aspectos. Las guas pueden encontrarse en las siguientes direcciones web:
http://www.minfin.gob.gt/presupuesto_formulacion/files.html?folder=2013 y http://www.minfin.gob.gt/presupuestoscapacitaciones
d) Etapa de seguimiento y evaluacin
2.140 El seguimiento es un proceso continuo de medicin de avances de las metas programadas en todos los eslabones la cadena de resultados, durante el proceso de ejecucin de los programas. Su propsito es mejorar la toma de decisiones gerenciales reduciendo la incertidumbre y aumentando las evidencias. 2.141 La evaluacin debe llevarse a cabo al finalizar la ejecucin de las intervenciones. Consiste en verificar si las intervenciones contribuyeron efectivamente al logro de los resultados previstos y efectuando el cambio esperado en el ciudadano y su entorno. Determina el cumplimiento de los resultados planteados, la eficiencia de la implementacin, su efectividad, impacto y sostenibilidad. 2.142 Los aspectos de utilidad y factibilidad del seguimiento y de la evaluacin en los cuales se debe puntualizar son los siguientes: 45
Los indicadores a seleccionar deben ser parte de la lnea que conecta el insumo con el resultado final, representados en el diagrama de un modelo lgico. La informacin necesaria para disear el programa y elaborar los modelos lgicos, es la misma informacin que se necesita para llevar a cabo los procesos de seguimiento y evaluacin. Deben contar con criterios bien fundamentados para identificar qu evaluar y en qu momento aplicar la evaluacin. No todo el Programa requiere ser evaluado al mismo tiempo. Se debe priorizar cuales son las cadenas de resultados ms relevantes, y al interior de cada una de ellas, identificar cul flecha o flechas son convenientes de evaluar en ese momento de desarrollo en que se encuentra el Programa.
2.143 El esquema siguiente presenta el seguimiento vinculado al modelo lgico. Bajo este enfoque, la seleccin y formulacin de los indicadores se definen para cada uno de los elementos del modelo lgico; que va desde los insumos hasta el resultado final.
Esquema 18 Modelo lgico y seguimiento
2.144 El seguimiento contribuye al proceso de revisin interna continua, con la finalidad de realizar ajustes en la planificacin, programacin y adoptar medidas, cuando sea necesario. Adems es una de las principales fuentes de informacin para las evaluaciones. Cuando se trate de un resultado estratgico, el seguimiento debe realizarse de manera conjunta entre las instituciones responsables.
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2.145 El seguimiento ayuda a orientar los esfuerzos hacia resultados, contribuye a facilitar la visin multidisciplinaria e intersectorial y crea un espacio muy adecuado para la participacin si se emplea apropiadamente alrededor de los siguientes objetivos: Determina si se han alcanzado los resultados propuestos. Determina cunto falta para alcanzar los resultados propuestos en los planes y qu acciones se pueden tomar para alcanzarlos. Sirve de instrumento para la toma de decisiones a lo largo de todo el ciclo de la GpR. Permite el aprendizaje y experiencias de mejora en las actividades y en las instituciones. Contribuye a la difusin y la transparencia mediante la transmisin y socializacin de los informes de seguimiento a todos los implicados
2.146 Desde esta perspectiva, el seguimiento se refiere a la medicin de avances y cumplimiento del logro de los resultados, en lo cual, es de gran relevancia la capacidad de gestin que tenga la o las instituciones responsables. 2.147 El monitoreo es una accin especfica que forma parte del seguimiento, se refiere a la medicin puntual de un indicador, que puede ir desde el proceso de produccin hasta los resultados finales. 2.148 El monitoreo de indicadores de resultado es un trabajo peridico vinculado al ciclo de generacin de la informacin por el sistema estadstico del pas. En cada uno de estos ciclos la entidad rectora correspondiente debe generar documentos de difusin y realizar eventos de discusin. Dichas discusiones deben combinar la informacin de resultados con la informacin financiera y fsica de las asignaciones realizadas en el presupuesto anual. 2.149 Por su parte, el monitoreo de los indicadores de insumo es un trabajo permanente que deben realizar las instituciones responsables de la provisin de los productos (intervenciones). Este trabajo comprende el anlisis del avance de la ejecucin financiera de insumos claves asociados a los productos (intervenciones), as como del sistema de abastecimiento de insumos a los centros de costos o unidades operativas prestadoras de servicios. 2.150 Es importante hacer nfasis en que un monitoreo adecuado implica necesariamente un seguimiento a las variables clave en forma peridica e ininterrumpida. Estas variables clave se expresan como indicadores; es decir, como seales que comunican o ponen de manifiesto hechos relevantes. Dentro de este contexto, los indicadores se constituyen como rasgos observables que pueden ser medidos y verificados en forma objetiva. Esta informacin sirve para la toma de decisiones en el nivel operativo, asimismo, en el nivel gerencial y poltico (Ver Anexo No. 4 Indicadores de resultado). 47
2.151 El principal propsito del seguimiento y evaluacin es contribuir al proceso de una revisin interna continua con el propsito de realizar ajustes en la programacin y adoptar medidas, de ser necesario. En segundo lugar, un sistema de seguimiento es una de las principales fuentes de informacin para las evaluaciones: el seguimiento forma la base del proceso de evaluacin, que se enfoca en determinar la eficiencia, eficacia, impacto, relevancia y sostenibilidad de las intervenciones. 2.152 Los hallazgos de este trabajo deben ser compartidos con las entidades involucradas, determinndose los factores que explican posibles retrasos en la distribucin de insumos. 2.153 En cada caso deben explorarse las medidas correctivas, las cuales podran estar relacionadas incluso con los marcos normativos vigentes que regulan el accionar de la administracin pblica. 2.154 En los siguientes esquemas se presenta por tipo de resultado, el indicador que debe monitorearse con la finalidad de dar seguimiento al alcance de los resultados basado en el diseo de un modelo lgico. De izquierda a derecha, las lneas grises miden la efectividad/productividad de los procesos productivos, la lnea azul conecta el producto con el resultado y permite medir la eficacia de la intervencin, mientas que las lneas rojas explican la efectividad del programa estratgico.
Esquema 19
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Esquema 20
Esquema 21
2.155 La efectividad y eficacia de la intervencin tambin debe ser objeto de monitoreo desde la perspectiva del diseo pertinente del producto, la capacidad instalada institucional para gestionar el resultado y la calidad y disponibilidad de los insumos requeridos en el proceso productivo. Este anlisis se complementar con los juicios de valor que los 49
decisores/responsables de los programas incorporen al proceso con la finalidad de mejorar el alcance de los resultados.
Esquema 22
Esquema 23
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2.156 Un elemento clave en el xito y sostenibilidad de la Gestin por Resultados, es el involucramiento de la sociedad civil y de la poblacin en general, a travs de su conocimiento, apropiacin y uso de la informacin de desempeo del Estado. Para ello, se requiere de la publicacin y difusin de la informacin generada, tanto a nivel de resultado como de producto e insumo, en los diversos medios disponibles. 2.157 La evaluacin consiste en el anlisis crtico de los avances en la ejecucin fsica y financiera de los productos (intervenciones) y su efecto en favor de los ciudadanos, con el fin de orientar adecuadamente la responsabilidad del Estado en la vida econmica y social del pas. 2.158 Algunas caractersticas de la evaluacin son: La objetividad, independencia, imparcialidad y transparencia con nfasis en el logro de resultados. Busca mejorar la capacidad del Estado en respuesta a las demandas del ciudadano. Por lo tanto su prctica no podr interpretarse como un proceso de fiscalizacin. La evaluacin es de dominio pblico. Es fuente de evidencia para la toma de decisiones.
2.159 La evaluacin para el logro de los resultados, requiere de la generacin sistemtica de informacin sobre la capacidad institucional y el impacto de las intervenciones. 2.160 Dicha informacin debe ser contrastada con patrones tcnicos de referencia que muestren que la gestin cumple con las mejores prcticas institucionales. Finalmente, tal informacin se convierte en insumo para la evaluacin, la cual permite establecer si el logro de los resultados se lleva a cabo de manera eficiente, eficaz y si las intervenciones (provisin de bienes y servicios) demuestran haber tenido xito en modificar la problemtica o condicin de inters. 2.161 En el marco de la GpR, la evaluacin debe orientarse ms especficamente a la revisin analtica de cada eslabn de la secuencia de causalidad de las estrategias. El propsito es generar informacin que demuestre s: Los procesos estn propiciando la provisin adecuada de los productos (intervenciones). Los productos (intervenciones) estn generando los efectos deseados sobre la poblacin La estrategia de causalidad es consistente en el proceso de generacin del resultado final.
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2.162 Ahora bien, a diferencia del monitoreo, que se centra en observar como vara en el tiempo el tamao de las cajas del modelo lgico, la evaluacin tiene por objeto analizar la fuerza de las flechas que conectan los cajas del diagrama modelo lgico. En el esquema siguiente se presenta de manera simple la definicin de evaluacin, y se resalta las flechas, diferencindolos en tres colores, cuyo significado se explica a continuacin.
Esquema 24 Definicin de evaluacin y el modelo lgico
La flecha azul, conecta el Producto y Resultado de un Programa. La fuerza de esta flecha mide la eficacia y la efectividad de las intervenciones del Programa. Cuando se mide su eficacia se utilizan diseos experimentales que se desarrollan en escenarios aislados del contexto, mientras cuando se mide su efectividad se utilizan diseos cuasiexperimentales, o incluso observacionales, que se desarrollan en escenarios que incluyen todas las variables del contexto. Esta diferenciacin es importante tomarla en cuenta, pues la efectividad de las intervenciones, tales como la adecuacin intercultural de los servicios o los programas de educacin, son muy sensibles al contexto donde se implementan. Las flechas rojas que conectan las cadenas de resultados, tienen su origen en modelos explicativos. En la medida que la fuerza de estas flechas sean mayores se espera que nuestras intervenciones sean ms efectivas en lograr el resultado final. Como las intervenciones directamente no modifican la fuerza de estas flechas, entonces, hacer bien la tarea de priorizacin de cadenas de resultados antes de definir las intervenciones, resulta ser fundamental para lograr que el Programa sea efectivo. Es decir, la efectividad de un Programa no solamente depende de la eficacia de las intervenciones implementadas sino tambin de la estrategia seleccionada, y es por ello que es til hacer una evaluacin del diseo de la estrategia en la etapa de planificacin del Programa. La fuerza de estas flechas se establece principalmente a partir de estudios observacionales que requieren de sofisticados modelos estadsticos para reducir los sesgos, las interacciones y efecto de confusin de las variables de contexto.
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Las flechas grises que conectan insumos, actividades (acciones) y productos (intervenciones), estn vinculadas con la eficiencia en la implementacin de las intervenciones y son muy sensibles al contexto organizacional. Para medir la fuerza de estas flechas se utilizan estudios de casos, estudios cualitativos, pero tambin se aplican diseos experimentales y cuasi-experimentales. Estas flechas requieren ser evaluadas intensamente de manera muy gil durante la implementacin del Programa.
2.163 Como se puede apreciar las tres flechas, desde el punto de vista de la evaluacin, presentan marcadas diferencias. Diferenciarlas y hacerlas explicitas en los diagramas de los modelos lgicos, son tiles para definir qu evaluar y cuando evaluar. A continuacin, paso a paso se presenta los elementos que deben ser esclarecidos en el diseo de un plan de evaluacin. Plan de evaluacin:
Paso 1: Priorizar las cadenas insumo resultado Establecer criterios claros para identificar las cadenas de resultados que prioritariamente deben ser sujetas de evaluacin. La seleccin de estas cadenas Insumo-Resultado es una decisin de caso por caso. Utilizar la jerarquizacin de los caminos causales como criterio de priorizacin.
Paso 2: Identificar a los decisores polticos, gerenciales y funcionales Es esencial que la priorizacin de las cadenas Insumo-Resultado a evaluar sea discutido, aceptado y aprobado por los decisores que estn vinculados al Programa. Este paso garantiza que los resultados de la evaluacin sean utilizados por los decisores. Para completar este paso, es necesario identificar los decisores alrededor del diagrama del modelo lgico segn su perfil y rol que desempean. En el esquema siguiente, se han definido tres perfiles de decisores. Para cada uno de esos perfiles, se presentan sus principales atribuciones respecto de un Programa, y tambin se muestra alrededor de que flecha se ubican. En resumen, se puede decir que las flechas rojas se discuten y se buscan consensos con los decisores que cumplen un rol poltico, las flechas azules con los decisores con un rol gerencial y las grises con aquellos que entregan el servicio.
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Esquema 25 Rol y perfil decisor y el modelo lgico
Actividades (Acciones)
Productos
(Intervenciones)
Paso 3: Focalizar la evaluacin 2.164 Determinar correctamente el foco de la evaluacin es una decisin especfica en cada caso. En general, se sugiere aplicar dos criterios para determinar con mayor pertinencia el foco de la evaluacin: 1) juzgar a priori cul ser la utilidad de los resultados de la evaluacin; y 2) analizar la factibilidad de realizarlo con los recursos disponibles y en el estado de desarrollo que se encuentra el Programa, partiendo del modelo lgico, que se desea evaluar. 2.165 En el siguiente diagrama del modelo lgico, se presentan los niveles de evaluacin que se considera pertinente aplicar, segn el estado del programa.
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Esquema 26 Niveles de evaluacin
Actividades (Acciones)
Productos
(Intervenciones)
2.166 A los efectos de la gestin para el logro de resultados en favor del ciudadano, es fundamental generar informacin de manera sistemtica a cerca de la gestin institucional o sectorial que permita llevar a cabo el seguimiento y evaluacin y verificar que la gestin se encuentre en los mrgenes esperados: por ejemplo, que la asignacin presupuestaria para la compra de vacunas neumococo sea consistente con la provisin esperada de la vacuna en la poblacin objetivo (nios menores de 5 aos). 2.167 La evaluacin tiene que ver con la razn de ser, segn el mbito de competencia. As como para una empresa, su razn de ser es la rentabilidad; para la poltica social de gobierno debe ser la proteccin de sus ciudadanos. 2.168 Dentro de la GpR, las instituciones pblicas deben considerar que en sus procesos productivos agregan valor a los recursos fsicos y financieros que se les asignan y los transforman en resultados. 2.169 Se requiere contar con informacin sobre los resultados que se entregan a los ciudadanos, los procesos de trabajo que generan valor pblico y permiten lograr los resultados, y la organizacin institucional en donde se llevan a cabo los procesos. 55
2.170 En el esquema siguiente se muestra la relacin entre los niveles de anlisis para el seguimiento y evaluacin:
Esquema 27 Relacin entre niveles de anlisis del seguimiento y evaluacin
Seguimiento y Evaluacin Resultados Procesos Organizacin Registro de disponibilidad de infraestructura, recursos humanos y tecnologa Comparacin con estndares organizativos Comparacin con expectativas y necesidades de decisores vlidos
Informacin Registros de calidad y Monitoreo cantidad de resultados Nivel de Anlisis
Registro de uso de recursos
Seguimiento
Comparacin con estndares de resultados Comparacin con expectativas y necesidad de eficacia y eficiencia
Comparacin con estndares de procesos Comparacin con expectativas y necesidades de eficiencia
Evaluacin
Fuente: Adaptado de Tecnologa para la Organizacin Pblica (www.top.org.ar).
2.171 En el rea de procesos, el seguimiento y evaluacin puede ejercerse sobre los procesos de trabajo y las actividades realizadas que, con el uso de la tecnologa disponible, permite transformar recursos en resultados. 2.172 En el rea de organizacin, se deber evaluar la capacidad instalada institucional y el propio diseo organizativo, con el nimo de verificar que tal organizacin facilite el logro de los resultados. 2.173 Para finalizar, cuando concluye la ejecucin de las intervenciones, la evaluacin permite determinar el grado de xito de sus efectos, la sostenibilidad de los resultados y su contribucin a lograr efectivamente el cambio previsto en el ciudadano. Adems, los resultados de la evaluacin a las intervenciones ejecutadas servirn de fuente de evidencia para el diagnstico y diseo de futuras intervenciones que se pretendan establecer.
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2.174 El indicador permitir examinar, analizar y comprender la naturaleza del problema priorizado o la condicin de inters que se pretende medir, es decir EL QU y EN QUINES. Esto permitir definir el indicador que mejor mida la efectividad de las intervenciones programadas que contribuirn al alcance de los resultados previstos. 2.175 A continuacin se presenta un esquema que corresponde a un indicador que ha sido diseado para realizar el monitoreo del resultado Reducir en diez puntos porcentuales, la prevalencia de desnutricin crnica en menores de 5 aos al finalizar 2016. Partiendo de la cadena insumos-resultados, el indicador seleccionado es el Porcentaje de nios menores de 60 meses con desnutricin crnica.
Esquema 28 Ejemplo estructura de la frmula del indicador
2.176 Segn se muestra en el esquema anterior, el Qu (condicin de inters / problema priorizado) siempre constituir el numerador de la frmula, mientras que En Quines ser el denominador, en el caso de que el indicador mida directamente una accin, en otros casos pueden ser indicadores proxi, relacionados con la problemtica o condicin de inters.
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2.177 Para efecto de comprender los elementos del indicador, es posible encontrar para la gran mayora de indicadores vinculados con resultados finales, desarrollos tericos y metodologas validadas para su medicin. Existen organizaciones y grupos de trabajo que se dedican a desarrollar y validar este tipo de indicadores. Principalmente son organismos internacionales tales como: la Organizacin Mundial de la Salud (OMS), Organizacin Mundial del Comercio (OMC), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Fondo Monetario Internacional (FMI), Banco Mundial (BM), etc. 2.178 Los indicadores siempre necesitan un punto de referencia contra el cual compararse; por lo tanto son relativos. Una diferencia en cierta direccin significar que la situacin es mejor, en el sentido opuesto, que la situacin es desfavorable. 2.179 Un punto de referencia bien seleccionado es clave para la evaluacin de la gestin pblica y la toma de decisiones. Dentro de este contexto, tal como lo muestra el esquema que se presenta a continuacin, la eficacia de la gestin pblica se evala a partir de la medicin del problema priorizado o la condicin de inters que se pretende cambiar, antes de la implementacin de un programa o accin. El clculo de la lnea base de indicadores brinda ese punto de partida y se define en funcin de los propsitos de la evaluacin.
Esquema 29 Lnea base y la evaluacin de la gestin pblica
2.180 La metodologa de la determinacin de la lnea base, requiere que se calcule el valor de los indicadores en un perodo previo a la implementacin de las intervenciones programadas, para lo cual es sumamente importante tener informacin sobre el comportamiento histrico de las variables. 2.181 Cuando se ha establecido la meta del programa y determinado la lnea base (Anlisis de situacin o diagnstico), es imperante su monitoreo y evaluacin continuos para verificar su adecuada ejecucin (a travs de indicadores de producto) y establecer su efectividad (por medio de los indicadores de resultado).
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2.182 La GpR implica tambin un cambio radical en la cultura organizacional de la administracin pblica, ahora tiene que priorizar valores como a) el buen desempeo, el cumplimiento de compromisos y la rendicin de cuentas; b) el inters por el anlisis de los problemas y sus causas, las razones de los logros o fracasos; c) el aprendizaje y la innovacin; d) el trabajo interinstitucional y en equipo y e) el anlisis poltico de los actores y beneficiarios de polticas y programas, sus intereses y su capacidad de influencia. 2.183 Esto significa que los directivos asumen la responsabilidad del logro de los resultados de desarrollo y de la entrega de los productos. La asuncin de esta responsabilidad implica a su vez que estos directivos tienen capacidad de gestin de los recursos, porque ha habido desconcentracin de funciones, delegacin de la toma de decisiones, y que se reconoce su nivel de desempeo. 2.184 Por lo tanto, es recomendable que la GpR se lleve a cabo en el marco de un convenio de gestin, que incluya una matriz de corresponsabilidad. Dicha matriz rene los requisitos que establecen la responsabilidad institucional, metas y resultados, prev los recursos fsicos y financieros e identifica la autoridad responsable. Este convenio debe suscribirse entre las partes corresponsables, en el sentido del cumplimiento de los proceso de trabajo que finalmente generarn valor pblico y permitirn el logro de resultados. 2.185 Con el afn de alcanzar los resultados y lograr los cambios en las condiciones del ciudadano, es imprescindible convertir la matriz de responsabilidad presupuestaria en una matriz de corresponsabilidad, que contiene un detalle mayor que el de las estructuras de presupuesto y constituye la parte central del convenio de gestin. 2.186 El diseo adecuado de los convenios de gestin permite mejorar el cumplimiento de los resultados prestablecidos por lo que cada institucin pblica debe abordar este tema con la mayor profundidad posible, cuidando de mantener la flexibilidad en los procesos puesto que finalmente debe prevalecer el logro de resultados en favor del ciudadano. 2.187 El presupuesto pblico, adems de ser la expresin financiera de los planes de gobierno, constituye en s mismo una matriz de produccin de bienes y servicios que las organizaciones o instituciones pblicas debern implementar, generando valor al transformar recursos en resultados en favor del ciudadano. Por lo tanto, el presupuesto pblico posee una estructura presupuestaria y una organizativa institucional (los responsables de tales estructuras presupuestarias), que al ser objeto de asignacin de
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recursos se constituye en una matriz de responsabilidad presupuestaria que usualmente se aprueba por medio de un Decreto del Congreso de la Repblica. 3. Plan Operativo Multianual y Marco Presupuestario de Mediano Plazo 3.1 Plan Operativo Multianual (POM)5 3.1.1 El Plan Operativo Multianual (POM) es un instrumento de planificacin que sirve como orientador para el quehacer institucional en un perodo de, al menos, tres aos. Este instrumento de gestin funciona como el eslabn que permite vincular el marco estratgico del Plan Estratgico Institucional con la Planificacin Operativa Anual de la Institucin dado que en l se materializan los programas estratgicos de gobierno. 3.1.2 En sntesis el POM presenta las metas de resultados esperados en funcin de la produccin. Esta produccin se habr calculado con base a necesidades, capacidad de produccin y entrega y estimaciones presupuestarias y de ejecucin de proyectos, de acuerdo a la elaboracin de escenarios. 3.1.3 El POM contiene dos elementos bsicos: a) es de carcter indicativo dado que sirve de gua de la poltica institucional de mediano plazo y b)opera como el marco referencial del plan operativo anual para apoyar el cumplimiento de los resultados estratgicos. 3.1.4 Como mnimo, este documento debe contener: La definicin, en trminos operativos, de los resultados Estratgicos e institucionales, constituyndose en criterios orientadores al accionar institucional, tal es el caso de los Resultados Estratgicos de Gobierno definidos en los Tres Pactos. La definicin de los productos y subproductos. El anlisis de la cadena de produccin institucional. El costeo de los bienes y servicios que la Institucin ofrece a la poblacin. Articulacin de los planes Operativos Institucionales de los aos respectivos con el Presupuesto Multianual, facilitando una programacin de los resultados a nivel plurianual en trminos realistas.
3.1.5 La elaboracin del POM constituye de 5 pasos elementales: Validacin del marco estratgico y resultados a lograr,
Los lineamientos e instrumentos para formular el POM pueden ser consultados en la siguiente direccin electrnica: www.segeplan.gob.gt.
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Identificacin de productos, (bienes y servicios) y metas requeridos para el logro del resultado. Costear, programar y presupuestar bienes y servicios a entregar dentro marco Presupuesto Multianual. Identificar la Red de Produccin de los bienes y servicios terminales. Disear el sistema de seguimiento a nivel de, producto, resultado y efecto.
3.1.6 El Sistema de Seguimiento a nivel del POM, se construye con un nmero limitado de indicadores que se focalizan en la parte media de la cadena causal, cubriendo la medicin de productos, los resultados, efectos e impacto.
3.2 Presupuesto Multianual 3.2.1 El presupuesto multianual es un ejercicio de programacin del gasto pblico que permite establecer las necesidades presupuestarias de mediano plazo que propician la provisin oportuna de productos estratgicos de calidad y el logro de resultados preestablecidos en favor del ciudadano. Comprende estimaciones para tres aos y es el marco de referencia para la presupuestacin programtica por resultados. 3.2.2 La adopcin del marco de programacin presupuestaria multianual supone un cambio metodolgico en el cual el presupuesto anual se programa, formula y ejecuta en un contexto de resultados, metas, indicadores, estimaciones y proyecciones de mediano plazo. 3.2.3 Los principales objetivos para la adopcin de un marco presupuestario de mediano plazo son: Consolidar la disciplina fiscal y el equilibrio macroeconmico. Brindar certeza presupuestaria y financiera a las unidades de gobierno. Proveer sostenibilidad financiera al logro de los resultados finales. Enmarcar las elecciones de poltica y de gasto pblico sobre la base de la capacidad real de financiamiento por parte del Estado. Mejorar la vinculacin polticas-plan-presupuesto y centrar los esfuerzos de presupuestacin y gestin en el logro de resultados. Mejorar la rendicin de cuentas pblicas.
3.2.4 Los programas presupuestarios definidos en un contexto de asignaciones multianuales, es la base para la discusin y determinacin de las asignaciones presupuestarias anuales, sin excepcin. 61
Grfico 1 Presupuesto Multianual por Resultados
3.2.5 El grfico anterior muestra la importancia del presupuesto multianual para lograr la provisin de productos estratgicos que permitan el alcance de los resultados establecidos. El logro de los resultados finales en el mediano plazo, puede lograrse nicamente por medio de la sostenibilidad financiera de las intervenciones cuya evaluacin determin su eficiencia en la consecucin del cambio esperado en el ciudadano. 3.2.6 En este contexto, el aporte ms relevante de la poltica fiscal consiste en proveer sostenibilidad financiera los resultados; por su parte, las instituciones pblicas responsables del logro de resultados en favor del ciudadano, deben enfocarse en mejorar continuamente sus intervenciones.
3.3 El Plan Operativo Anual (POA) 3.3.1 Es el documento legal de gestin operativa que refleja los detalles de los productos y servicios que la Institucin tiene programado realizar durante un ao y que facilita el seguimiento de los procesos requeridos para la produccin de bienes y servicios, los cuales se concatenan con el presupuesto en las categoras presupuestarias. 3.3.2 El plan anual (POA)6: es la herramienta concreta de gestin operativa de la planificacin estratgica y multianual que explicita los resultados estratgicos de la institucin en un plan de accin institucional de corto plazo.
6
Los lineamientos e instrumentos para la elaboracin del POA pueden ser consultados en la siguiente direccin electrnica: www.segeplan.gob.gt.
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3.3.3 En este instrumento se puede encontrar: La cartera de los productos, servicios y actividades que la Institucin tiene programada ofrecer a la poblacin. Las metas anuales de gestin y permite identificar y medir los costos de los productos y servicios, tanto unitariamente como a nivel general. La programacin anual de la entrega de bienes y servicios por Centro de Costo de la Institucin. La programacin anual de los costos de la entrega de bienes y servicios por Centro de Costo de la Institucin.
3.3.4 El proceso de formulacin del POA, consta de 4 pasos elementales: Validar el marco estratgico y resultados identificados en el POM. Revisin y programacin anual de productos (bienes y servicios), actividades y metas. Programacin cuatrimestral de costos de bienes y servicios. Identificar Indicadores anuales (insumos, productos).
3.3.5 El Sistema de Seguimiento a nivel del POA, se concentra en la medicin de un nmero limitado de indicadores que se focalizan en la cadena causal, cubriendo principalmente la medicin de los insumos y productos.
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Anexo No. 1 Ficha tcnica de los costos asociados a los subproductos
A.1.1 Para efectos de realizar el costeo de los subproductos dentro del Sistema de Gestin (Siges), se recomienda utilizar una ficha tcnica de los costos asociados a los subproductos como la que se muestra a continuacin:
(A) (B) (C) (D) (E) (F) (G) (H) (I) (J) (K) (L) (M) (N)
Nombre del Subproducto
Descripcin del insumo en el MSPAS
Unidad de uso
Cantidad en unidades de uso (cantidad por vez)
Nmero de veces
Factor logstico (Factor de conversin)
Factor de prdida (Merma)
Tipo bien/servicio [Fungible/ Bienes capital/ Servicio]
Directos/ Indirectos
Fijos/ Variables
Tipo de insumo Complementario/ Otro
Porcentaje de uso
Tipo de clculo
Tipo de Adquisicin (Centralizado/ Descentralizado)
Nios y nias recin nacidos (24 horas) vacunados con una dosis de Hepatitis B
Vacuna antihepatitis para nios menores de 24 horas Recipiente plstico (atomizador) Bolgrafo
ml
0.5
0.5
Bien
Directo
Variable
Complementario
100
Unidad
Bien
Directo
Fijo
Sustituto
100
Unidad
0|
Bien
Indirecto
Fijo
Complementario
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A.1.2 La descripcin de cada una de las columnas, se presenta a continuacin: (A) (B) (C) (D) Nombre del producto: corresponde al nombre del subproducto. Descripcin del insumo: nombre del insumo que forma parte del subproducto. Unidad de uso: es la unidad en que se medir la cantidad del insumo utilizado para cada intervencin del subproducto. Cantidad en unidades de uso: es la cantidad del insumo que se utilizar en cada entrega del subproducto.
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(E) (F)
(G) (H)
(I) (J) (K) (L) (M)
(N)
Nmero de veces: esta variable es definida en funcin del protocolo de atencin de la entidad, indica la cantidad de veces al ao que se proporciona la intervencin al beneficiario. Factor logstico (factor de conversin): determina la relacin que existe en la unidad de medida de uso con la unidad de medida de presentacin con que se adquiere el producto. A manera de ejemplo, si se usa en gramos y se compra por kilogramo, el factor de conversin es de 1,000 (cantidad de gramos por kilogramo), pero si la unidad de compra fuera en libras, entonces el factor de conversin ser 453.59 (cantidad de gramos por libra). Factor de prdida (merma): indica la cantidad de prdida del insumo que se da en la provisin del subproducto al ciudadano. Tipo de bien o servicio: debe agregarse si es un bien de carcter fungible (que se consumen durante el proceso productivo, estos deben ser presupuestados todos los aos), bienes de capital (es el que sirve para producir otros bienes, no deben presupuestarse todos los aos) o servicio. Directos/Indirectos: debe incluirse si el insumo es directo (directamente atribuible al subproducto) o indirecto (no pueden atribursele directamente al subproducto ya que no estn asignados exclusivamente a l). Fijos/Variables: debe indicarse si el insumo es de naturaleza variable (que cambia con la cantidad de subproductos entregados a la poblacin o fija (que no vara en funcin de la cantidad entregada de subproducto). Tipo de insumo: debe indicarse si se trata de un insumo complementario o sustituto de otro insumo. Porcentaje de uso: est relacionado con la cantidad en unidades de uso (D). Indica el porcentaje del insumo que se utilizar en cada intervencin. Tipo de clculo: es la clasificacin que indica si el clculo de la cantidad de insumo por subproducto se determinar automticamente en funcin de la demanda de servicios, o bien, deber registrarse manualmente la cantidad de insumos en el Sistema de Gestin (Siges). Se recomienda consultar la Gua del Mdulo del PpR. Sistema de Gestin puesta a disposicin de las entidades estatales por la Direccin Tcnica del Presupuesto, en el pgina de internet del Ministerio de Finanzas Pblicas en el siguiente link: http://www.minfin.gob.gt/presupuesto_formulacion/files.html?folder=2013 Tipo de adquisicin: debe indicarse si la compra del insumo se realiza en forma centralizada a nivel institucional o si el insumo se adquiere en las unidades ejecutoras.
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Anexo No. 2 Metodologa alternativa para la construccin de un modelo lgico
A.2.1 Luego de haber finalizado la Fase 1: Identificacin y anlisis de la problemtica y la Fase 2: Priorizacin de problemas o condicin de inters, se llega a la Fase 3, en donde se debe construir o adoptar un modelo conceptual.
A.2.2 En el caso de no disponer de un modelo conceptual ampliamente conocido, se propone una alternativa para construir un modelo lgico dado que permite identificar las relaciones causales de un problema. Este proceso metodolgico puede construirse con la ayuda de expertos que permitan contextualizar el problema o la condicin de inters.
Anlisis del problema A.2.3 El anlisis inicia describiendo los principales problemas que afectan a la poblacin por ejemplo: desempleo, violencia, deterioro del medio ambiente, desnutricin; algunos en el mbito institucional, tales como violencia: homicidios, delitos contra el patrimonio (robos, hurtos, asaltos, etc.), custodia de los privados de libertad, entre otros. Para determinar la importancia relativa de estos problemas se requiere realizar comparaciones entre distintos momentos en el pas (por ejemplo la tendencia del problema en los ltimos 5 o 10 aos) y comparaciones con pases de caractersticas similares. Se presentarn tambin desagregaciones por territorio y grupos especficos de poblacin (sexo, edad, etnia, nivel socioeconmico, entre otros) que permitan focalizar el problema. De este modo el anlisis de situacin podr presentar conclusiones bien fundamentadas sobre la importancia relativa de cada problema en el pas, sector, territorio y grupo de poblacin.
Paso 1
A.2.3.1 A partir del listado de problemas identificados, determinar el problema central que afecta a la poblacin, aplicando criterios de prioridad y selectividad.
66
A.2.3.1.1 Es necesario determinar la magnitud del problema priorizado o condicin de inters, esto implica, conocer la dimensin del problema priorizado y a quienes afecta, en base a informacin estadstica en trminos de un indicador que ayudar a determinar adems de su valor la tendencia, la brecha existente, e incidencia de la condicin de inters.
Efectos
Problema central Priorizado (elegido)
Causas
A.2.3.1.2 El problema debe ser redactado de tal forma que relacione los siguientes elementos:
No. 1
Quines? Poblacin Guatemalteca
El qu? Homicidios
Indicador ndice de Homicidios
Redaccin del problema Alto ndice de Homicidios
Paso 2
A.2.3.2 Anotar las causas directas del problema central detectado. Esto significa buscar qu elementos estn o podran estar provocando el problema. Para ello, es necesario definir el grado de incidencia de un factor causal respecto a otro en relacin al problema priorizado por medio de la bsqueda sistemtica de evidencias.
67
Paso 3
A.2.3.3 Anotar las causas indirectas del problema central detectado. Esto significa buscar qu elementos estn o podran estar provocando el problema de forma indirecta y que tienen relacin con las causas directas. Los factores causales deben sustentarse con evidencias para demostrar que al modificarlos, se va a producir un cambio de ese problema o condicin de inters. A.2.3.3.1 Esto consiste en un ordenamiento de los factores causales de mayor a mejor jerarqua en funcin de las magnitudes de ocurrencia del factor en la poblacin o grupo de inters.
Efectos
EFECTO
Problema central
CAUSA EFECTO
Priorizado (elegido)
Causas directa 1
CAUSA
Causas directa 2 Priorizada (elegida)
Priorizada (elegida)
Causa indirecta 1 Causa indirecta 2
EFECTO
Causa indirecta 3
Causa indirecta 4
Causa indirecta 5
CAUSA
Causa indirecta 6..
68
Paso 4 A.2.3.4 Definir los efectos ms importantes del problema en cuestin, de esta forma se analiza y verifica su importancia.
Paso 5 A.2.3.5 Definir los efectos indirectos que causa el problema en cuestin.
Efecto indirecto 6
EFECTO
Efecto indirecto 1 Efecto indirecto 2 Efecto indirecto 3 Efecto indirecto 4 Efecto indirecto 5
CAUSA
Efecto directo 1
Efecto directo 2
Priorizado (elegida)
Efecto directo 3
EFECTO
CAUSA
EFECTO
CAUSA
69
Paso 6 A.2.3.6 Una vez que tanto el problema central, como las causas y los efectos estn identificados, se construye el rbol de problemas integrando los tres elementos en un slo diagrama. El rbol de problemas da una imagen completa de la situacin negativa existente.
EFECTO
Efecto indirecto 6
CAUSA
EFECTO
Efecto indirecto 1 Efecto indirecto 2 Efecto indirecto 3 Efecto indirecto 4 Efecto indirecto 5
CAUSA
Efecto directo 1 Priorizado (elegida)
EFECTO
EFECTO
CAUSA
CAUSA
EFECTO
CAUSA
EFECTO
Causa indirecta 1 Causa indirecta 2 Causa indirecta 3
Causa indirecta 4
Causa indirecta 5
CAUSA
Causa indirecta 6..
A.2.3.6.1 Es necesario que el problema central este correctamente definido y que las relaciones causales estn correctamente expresadas.
70
Anlisis de resultados
Paso 1
A.2.4.1 Construccin del rbol de resultados. El rbol de resultados da una imagen completa de la situacin positiva futura, manteniendo los niveles jerrquicos de la problemtica priorizada. En ese sentido, el problema central permitir establecer el resultado de mayor nivel (resultado estratgico); las causas directas establecern los resultados intermedios y en algunos casos inmediatos; y las causas indirectas, establecern los resultados inmediatos y en algunos casos los productos/intervenciones.1 A.2.4.1.1 Es muy importante haber construido bien el rbol de problemas, para poder llegar a un buen rbol de resultados.
EFECTO
Impactos
CAUSA EFECTO
Efectos
Efectos
Efectos
CAUSA CAUSA
Efectos
Efectos
Efectos
EFECTO
EFECTO EFECTO CAUSA CAUSA
RESULTADO
CAUSA CAUSA
EFECTO EFECTO
Resultado Resultado
CAUSA CAUSA
Resultado Resultado
Resultados Intermedios Resultado Resultado
Resultados Inmediatos
EFECTO EFECTO Resultado Resultado Resultado Resultado Resultado Resultado Resultado Resultado Resultado Resultado
El producto: Se define como el conjunto articulado de bienes y/o servicios que recibe la poblacin beneficiaria con el objetivo de generar un cambio, tambin se le denomina intervencin.
71
Paso 2 A.2.4.2 Luego de definidos los niveles de resultados, es necesario establecer una lnea basal y construir los indicadores para definir una meta y reducir la brecha de la problemtica priorizada o condicin de inters. La construccin del indicador consiste en la relacin entre el Qu y el Quines, en una expresin aritmtica (proporciones, razones, tasas, porcentajes, etc.) teniendo de base los datos estadsticos propios del pas. (Anexo 4).
Paso 3 A.2.4.3 Retomando los elementos descritos en el rbol de resultados se trasladan a una matriz que permita describir los elementos bsicos de los resultados.
Cuadro 2 Anlisis del resultado
Quines?
El qu?
Indicador
Cul es el cambio?
Redaccin final del resultado Incrementar en 5% el alfabetismo de la poblacin mayor de 15 aos, durante el perodo 2014-2018
Ao 2014 Meta 1%
Ao 2015 Meta 1%
Ao 2016 Meta 1%
Ao 2017 Meta 1%
Ao 2018 Meta 1%
Poblacin de 15 aos o ms
Analfabetismo
Tasa de analfabetismo
Incrementar la tasa de alfabetismo
72
Paso 4 A.2.4.4 A continuacin, es necesario identificar los productos/intervenciones que inciden directa o indirectamente para alcanzar los resultados definidos.
EFECTO EFECTO
CAUSA CAUSA
Impactos
EFECTO
CAUSA CAUSA
Efectos
Efectos
Efectos
EFECTO
EFECTO EFECTO CAUSA CAUSA
RESULTADO
CAUSA CAUSA
EFECTO EFECTO
Resultado Resultado
CAUSA CAUSA EFECTO EFECTO Resultado Resultado Resultado Resultado
Resultado Resultado
Resultado Resultado
Resultados Intermedios
Resultado Resultado
Resultado Resultado
Resultado Resultado
Resultados Inmediatos
CAUSA CAUSA
Resultado Resultado
INTERVENCION INTERVENCION
Producto Producto 1 1
INTERVENCION INTERVENCION
73
Paso 5 A.2.4.5 Luego de la definicin de los resultados y los productos, es necesario identificar la lgica de las relaciones de causalidad por medio de la cadena de resultados, que conducen lgicamente al logro de los efectos directos y de los impactos. A continuacin se presenta el Cuadro 3 que permite integrar la cadena de resultados y los productos.
Cuadro 3 Cadena de resultados y productos
INTERVENCIONES/ PRODUCTOS 1. 2. 3. 4. A.2.5 Definiciones:
RESULTADO INMEDIATO
RESULTADO RESULTADO INTERMEDIO FINAL
4.2.5.1 Problema El qu? Condicin de inters: Es una situacin negativa que se desea cambiar en la poblacin. Ejemplo: desnutricin, mortalidad, homicidios. A.2.5.1.1 Un problema no es la falta o la ausencia de una solucin, hay que reconocer que no es en general, deseable enunciar los problemas como la falta de una solucin, ya que de esa manera se est describiendo lo que quiere hacerse y no, en realidad, el problema que existe. A.2.5.1.2 Los problemas se identifican en el marco de las competencias sobre las que se tiene rectora, pero si el problema es sectorial se debe considerar que hay otros actores que apuntan a la solucin de la misma problemtica.
74
A.2.5.2 Quines?: Es la poblacin con caractersticas identificables y es la que padece el problema. Ejemplo: ciudadano, nios en un rango de edad, mujeres en un rango de edad, hombres en un rango de edad, hogares, comunidades, organizaciones, unidades productivas. A.2.5.3 Indicador: Es la forma en que se puede medir y cuantificar el problema identificado. Tambin es la representacin cuantitativa que sirve para medir el cambio de una variable con respecto a otra. Y es la base sobre la cual se trabaja para realizar anlisis de tendencias, brechas, y definicin de metas sobre los problemas identificados, adems los indicadores son un elemento importante sobre los cuales se hace seguimiento y evaluacin. A.2.5.4 rbol de problemas: Es la representacin grfica de un conjunto de relaciones causales. En este caso los problemas. A.2.5.5 Resultado: Es el cambio en las condiciones, caractersticas o calidad de vida en un grupo poblacional y/o de su entorno inmediato. A.2.5.6 Cul es el cambio?: Es la transicin de un estado a otro. El paso de la situacin negativa a una situacin positiva en la poblacin. A.2.5.7 Meta: Se refiere a cuanto se va a hacer o lograr y cul ser el cambio sobre la tendencia de los indicadores analizados. Es el valor al que se espera que llegue un indicador luego de haber realizado un conjunto de intervenciones. A.2.5.8 Temporalidad: Lapso de tiempo en el cual se esperan alcanzar las metas establecidas sobre los indicadores para cada resultado. A.2.5.9 Territorialidad: Es el lugar especfico en el espacio donde se lograr el resultado. A.2.5.10 rbol de resultados: Es la representacin grfica de un conjunto de relaciones causales. En este caso los resultados. A.2.5.11 El producto: Se define como el conjunto articulado de bienes y/o servicios que recibe la poblacin beneficiaria con el objetivo de generar un cambio.
75
Anexo No. 3 Bsqueda de evidencia
A.3.1 La bsqueda de evidencia es de suma importancia en cada una de las etapas del presupuesto por resultados, principalmente dentro de las etapas de diagnstico y diseo, debido a que tanto la elaboracin y validacin de los modelos explicativo y prescriptivo, as como el desarrollo y construccin del modelo lgico, se sustentan en la bsqueda de evidencias. A.3.2 En general, la bsqueda de evidencia se refiere a las investigaciones de carcter cientfico que determinan o permiten inferir un resultado. Dichas investigaciones pueden o no tener validez estadstica, lo cual dota de mayor o menor sustento a la evidencia encontrada. A.3.3 Para efecto de realizar una bsqueda de evidencia existen diversos mtodos que permiten identificar los productos y resultados, adems de definir las relaciones de causalidad entre ellos. A.3.4 A continuacin se muestran los tipos de revisin existentes:
Revisin Sistemtica Utiliza criterios explcitos para identificar y seleccionar evidencias, aplicando metanlisis a los resultados identificados. El metanlisis se refiere a la aplicacin de tcnicas estadsticas que permiten agregar resultados independientes, pero relativos a una misma temtica identificada. Revisin Monogrfica sta no considera el uso del metanlisis. La falta de un sustento estadstico le confiere menor validez con respecto a la revisin sistemtica.
A.3.5 En el caso del modelo prescriptivo, dado que identifica intervenciones que afectarn la cadena de resultados, es recomendable llevar a cabo una revisin sistemtica de evidencias (por medio de metanlisis), para asegurar un mayor conocimiento sobre la intervencin. Debido a que este tipo de revisin es bastante exigente, es la recomendada para fundamentar la relacin entre productos y resultados. A.3.6 El metanlisis2 es un procedimiento estadstico utilizado para combinar los resultados de diferentes estudios y obtener una nueva aproximacin a la realidad. Su mayor utilidad es
Alarcn V. Jorge. Revisin Sistemtica y Metanlisis.
76
cuando los resultados previos son contradictorios o cuando el tamao de la muestra se considera dbil. A.3.7 Uno de los objetivos del metanlisis es el estimar una medicin global o efecto promedio de varios estudios, lo que se trata es de sintetizar los resultados encontrados. A.3.8 Entre las precauciones que hay que tomar en cuenta es la de evitar la presencia de error sistemtico en los estudios seleccionados (de seleccin, de medicin o el efecto confusor de ciertas variables) y en el proceso mismo de seleccin. A.3.9 A continuacin se presenta un ejemplo de metanlisis, en busca sintetizar los resultados de dos estudios clnicos acerca del efecto de un procedimiento quirrgico en la mortalidad. Los resultados del estudio 1 son los siguientes: Muertos 50 210 Vivos 280 740 Total
Procedimiento Ciruga 230 Control 530 Riesgo Relativo (RR): 1.13
A.3.10 Segn este resultado, la ciruga incrementa la probabilidad de morir en un 13%. A.3.11 El RR compara la frecuencia con que ocurre el dao entre los que tienen el factor de riesgo y los que no lo tienen. Como base para su clculo se utilizan los valores de incidencia acumulada, correspondiendo al cociente entre la incidencia en expuestos en relacin con la del grupo no expuesto, segn la siguiente frmula: RR Tasa incidencia e puestos Tasa incidencia no e puestos .
El segundo estudio tuvo los siguientes resultados: Muertos 190 50 405 210 Vivos 595 260 Total
Procedimiento Ciruga Control RR: 1.66
77
A.3.12 Este estudio muestra que la ciruga eleva la probabilidad de morir en 66%, es decir mayor que en el estudio anterior. Combinando ambos estudios (metanlisis) se obtiene lo siguiente: Muertos 420 580 455 420 Vivos 875 1000 Total
Procedimiento Ciruga Control RR: 0.83
A.3.13 Con el metanlisis se demuestra que la probabilidad de morir se reduce con la ciruga en 17%. Es decir, un resultado diferente a los estudios aislados. Por lo tanto, la conclusin del metanlisis puede ser que la ciruga tiene un efecto protector antes que un factor de riesgo. Es obvio que este resultado va a tener gran influencia en la decisin de recomendar o no el procedimiento quirrgico. A.3.14 Existen mltiples criterios y clasificaciones para determinar el grado de evidencia de las diferentes intervenciones o relaciones que se identifiquen. En el siguiente diagrama se muestra una clasificacin de los tipos de bsqueda que depende de la mayor o menor consistencia de los criterios que se utilizan en la bsqueda de evidencia. En la clasificacin se observan cuatro niveles de evidencia:
1 2
Cuando el estudio se sustenta en la intervencin o relacin, se basa como mnimo en un estudio experimental de alta calidad metodolgica que considere todos los desenlaces relevantes.
Incluye como mnimo un estudio cuasiexperimental bien diseado, no aleatorio; adems de estudios cuasiexperimentales aleatorios con limitaciones metodolgicas y una revisin sistemtica no cuantitativa con estrategias de bsqueda apropiadas y conclusiones fundamentadas, as como estudios de cohorte.
3
4
Se refiere a estudios observacionales de casos y controles en los que se elimin en lo posible los sesgos.
A travs de consenso, estudios cualitativos, puntos de vista u opinin de expertos.
A.3.15 En este sentido cmo debe realizarse la bsqueda de evidencia? En la revisin de la evidencia, es importante la calidad de la bsqueda. En tal sentido, lo primero que debe hacerse es estructurar la pregunta que se va a investigar, la cual debe ser el reflejo de la relacin de causalidad. La pregunta que gua la
78
bsqueda de evidencia debe estructurarse a partir de cuatro elementos claramente identificados:

1. Poblacin: Grupo de poblacin que recibe el producto, intervencin o que se halla vinculado al factor o causa (hombres, mujeres, nios, nias, etctera).
2. Intervencin: Bien o servicio que se entrega a un grupo poblacional o a una causa que se relaciona con otro factor.
Elaboracin de la pregunta de bsqueda PICO

3. Comparacin: Tipo de estudio (experimento, observacin de casos, estudio de cohortes, etctera).
4. Outcome (Resultado/efecto): Cambio sobre un grupo poblacional identificado.
A.3.16 El proceso de determinacin de la pregunta PICO (el trmino PICO, se compone de la letra inicial de cada uno de los elementos explicados en el esquema anterior: Poblacin, Intervencin, Comparacin y Outcome) se presenta en el siguiente esquema: Ejemplo para determinar la pregunta PICO
Pregunta estructurada: Existen estudios (C) que explican que la consejera en madres (I) incide en la prctica del lavado de manos (O) de ellas y de los nios de 0 a 24 meses (P).
79
A.3.17 Tal como lo muestra el esquema, la letra P representa a la Poblacin que recibe el producto (beneficiada), que en el caso de nuestro ejemplo son las madres de nios de 0 a 24 meses. La letra I identifica a la Intervencin la cual consistir en brindar consejera en el lavado de manos. A.3.18 La letra C representa la Comparacin entre la evidencia encontrada sobre la efectividad de las intervenciones para el alcance de los resultados previstos y por ltimo la letra O (del ingls Outcome) que identifica el Efecto o Resultado que se espera alcanzar, que en el ejemplo est representado por la prctica del lavado de manos. A.3.19 Asimismo, es importante mencionar que debe determinarse las fuentes de informacin ligadas con la pregunta de bsqueda (PICO). Por lo general, estas fuentes son de fcil acceso a travs de internet y de libre descarga para el pblico. A.3.20 Por ejemplo, en el caso de temas vinculados a salud, se pueden encontrar documentos e investigaciones en pginas de internet de la Organizacin Mundial de la Salud (OMS), Organizacin Panamericana de la Salud (OPS), entre otras. A.3.21 Ahora bien, dentro de este contexto:
La bsqueda de evidencia tiene algn orden?
A.3.22 El orden recomendado para realizar la bsqueda de evidencia que sustente la eficiencia de las intervenciones programadas se detalla a continuacin en el siguiente esquema:
80
Esquema 1 Pasos de la bsqueda de evidencia
Determinadas la pregunta de bsqueda y las fuentes de informacin, se procede a revisar las evidencias existentes. Esto ayuda a identificar si ya existen revisiones sistemticas y documentacin acerca de la pregunta de bsqueda. Si no se encuentran revisiones sistemticas ya existentes, se procede a buscar las evidencias a partir de la pregunta de bsqueda estructurada y las fuentes de informacin identificadas.
1 2
Si ya existe una revisin sistemtica, se debe determinar si las investigaciones que la sustentan son recientes o antiguas; se recomienda dar prioridad a las investigaciones recientes. Si no existe una revisin sistemtica, se debe determinar si existen investigaciones no sistematizadas sobre el tema en cuestin, (lo que conlleva a sistematizarlas). Si no existen investigaciones, se debe sustentar la evidencia mediante una revisin monogrfica y generar una agenda de investigaciones pendientes, necesaria para mejorar la evidencia en el tema.
81
Anexo No.4 Indicadores de resultado
A.4.1 Definicin de indicador A.4.1.1 Existen abundantes fuentes que contienen la definicin de lo que es un indicador, en trminos generales, la mayora coincide: Indicadores, son una herramienta que entrega informacin cuantitativa respecto al logro o resultado en la entrega de los productos (bienes o servicios) generados por la institucin, pudiendo cubrir aspectos cuantitativos o cualitativos de este logro (ILPESCEPAL, 2005). Unidades de informacin que se miden en el transcurso del tiempo y que documentan cambios en una condicin de inters. Se utilizan para medir los logros de un proyecto, por ejemplo:
A.4.2 Utilidad de los indicadores dentro de la gestin por resultados (GpR) A.4.2.1 La GpR proporciona a las instituciones, el instrumental para dar respuestas a las principales demandas de los ciudadanos por medio de una mayor transparencia, mayor eficiencia y eficacia del gasto pblico o del empleo adecuado de los recursos pblicos. A.4.2.2 Este enfoque permite dar respuesta apropiada a las principales demandas de los ciudadanos, lo que permite una medicin precisa y permanente de los resultados. Esta medicin utiliza indicadores, que preferiblemente se organizan en lo que se denomina un Sistema de Seguimiento, que se amplia ms adelante, tomando en cuenta que la GpR constituye un proceso dinmico. Por lo que, los indicadores tienen mayor sentido y utilidad si se organizan y estructuran en un Sistema de Seguimiento. A.4.2.3 En su conjunto, los indicadores deben servir para resolver dos preguntas fundamentales: Se estn haciendo progresos hacia el logro de los resultados deseados? Se estn logrando cambios positivos en las condiciones de la poblacin o en el medio socioeconmico?
82
A.4.3 Cadena de indicadores de resultados A.4.3.1 Para dar seguimiento a los resultados, es necesario que este sea estructurado de tal manera que cubra la totalidad de la cadena causal de resultados, mediante indicadores definidos. Es decir, es necesario definir los indicadores simultneamente a la construccin de la cadena de resultados, una cadena de indicadores: que incluye los insumos, productos (bienes y servicios), resultados (efectos e impactos). A.4.3.2 Para poder medir la obtencin de resultados en la cadena causal, es necesario identificar indicadores que reflejen cmo cada insumo resulta en un producto, cada producto a su vez contribuye a un resultado/efecto, el que al final llega a producir un impacto/resultado final:
Indicadores de Insumos Indicadores de Productos
Indicadores de Efectos
Indicadores de Impactos
A.4.3.3 Los ejemplos que figuran a continuacin, se presentan sobre la base de que en el anlisis de situacin se utiliz el rbol de problemas. Sin embargo, en la definicin de la cadena causal de problemas y cadena causal de resultados pueden emplearse otros mtodos de anlisis. rbol de problemas Resultados Indicadores
Resultado final
Indicadores de impacto
Resultado intermedio
Indicadores de efecto
Resultado inmediato
Indicadores de producto
Indicadores de actividades e insumos
Productos (entregados) que conducen a la obtencin de resultados Proceso productivo de las instituciones (combinacin de insumos) = PRODUCTOS
83
A.4.3.4 Por tanto habr: Indicadores que describen las acciones/actividades e insumos. Indicadores que describen los productos. Indicadores que describen el logro (o no) de los resultados inmediatos. Indicadores que describen el logro (o no) de los resultados intermedios. Indicadores que describen el logro (o no) de los resultados finales.
A.4.3.5 Construccin en detalle de la cadena de indicadores de resultado rbol de problemas
Cadena de resultados
Cadena de indicadores
Proceso productivo de las instituciones = Productos Productos = combinacin de actividades e insumos
Indicadores de producto Indicadores de Actividades e insumos
84
A.4.3.6 Ejemplo cadena de indicadores

Ejecucin fsico-financiera del Programa Nacional de Micro-Riego
Insumos
No. de sistemas de micro-riego para hortalizas instalados

Producto
Aumento nivel de ingreso familiar de pequeos productores

Efectos
Disminucin nivel pobreza en el pas (departamento-municipio)

Impacto
A.4.4 Tipos de indicadores que se distinguen segn la cadena de resultados A.4.4.1 De acuerdo a la cadena causal de resultados se distinguen cuatro tipos de indicadores que en su conjunto cubren los eslabones de la cadena causal: Insumo, Producto, Efecto e Impacto. Reflejan el uso o consumo de recursos fsicos, financieros y humanos utilizados en el proceso de produccin de los bienes y servicios. Son la base I. Insumo de la evaluacin de la productividad institucional. Generalmente se ubican en la esfera de control interno de las instituciones. Se refiere a los bienes y servicios generados por las instituciones, se enfocan bsicamente en aspectos como la capacidad de atencin a la II. Producto demanda, provisin de bienes y servicios entregados a la poblacin. Son las tpicas herramientas de evaluacin presupuestaria, ya que pueden ser objeto de medicin en el corto plazo (un ao o menos). Mide los cambios que, por efecto de la intervencin, se han logrado en las III. Efecto condiciones de los beneficiarios directos o en el entorno en el cual los mismos se desenvuelven. Refleja el mbito de control de mayor nivel, en donde se verifica el efecto y la pertinencia de las polticas pblicas; se utilizan para medir el grado de IV: Impacto avance en la concrecin de los objetivos estratgicos y consecuentemente, en la solucin del problema asociado. Generalmente es de carcter multi-institucional o sectorial. 85
A.4.4.2 Caractersticas de los indicadores Pertinentes (deben tener una clara relacin con los objetivos y metas que se quieren evaluar). Medir lo que se pretende lograr y reflejar muy bien las metas. Comprensibles (sencillos, no ambiguos, claros). Factibles (realizables dentro de las capacidades institucionales segn el tiempo y recursos disponibles). Representativos (para todos los sectores y los actores sociales de relevancia). Slidos y confiables (su medicin no debe variar por el momento en que se mide, ni por la persona quien hace la medicin).
Identificacin de indicadores de resultado A.4.4.3 Sobre la base de EL QU y EL QUINES, se construyen los indicadores de referencia para cada uno de los resultados. Es preferible que se utilicen indicadores que midan directamente la presencia del problema o factor causal que se necesite medir, cuando esto no es posible o la frecuencia con que se puede obtener el indicador es baja, se utilizan indicadores que den una aproximacin a lo que se est midiendo (Proxy). A.4.4.4 El seguimiento de estos indicadores dar la pauta sobre cuellos de botella existentes en el logro de los resultados estratgicos (Pactos de Gobierno) y resultados institucionales. A raz de este seguimiento, se puede aplicar metodologas especficas de evaluacin para profundizar los problemas. Ejemplo Seguimiento de indicadores
Resultado (QU y QUINES) Se habr aumentado el empleo formal en el grupo de poblacin de xxx aos de edad
Nombre del indicador Tasa de empleo formal
Frmula
Origen de los datos Encuestas de empleo del INE
Observaciones
(Personas con empleo formal del grupo de poblacin xxx/ personas empleadas del grupo de poblacin xxx)*100
La frecuencia de medicin (cada 4 aos) es insuficiente para el seguimiento (las ENEI se estn efectuando ms frecuentemente)
86
A.4.4.5 Las Encuestas de Empleo e Ingresos (ENEI) del INE y la informacin de afiliados al IGSS son fuente de informacin para el ejemplo anterior. A.4.4.6 El seguimiento a nivel de resultados estratgicos (Pactos de Gobierno) y de resultados institucionales, se concentra en la medicin de los resultados obtenidos a travs de la aplicacin de indicadores de resultado (efecto e impacto) que forman parte de una cadena causal de indicadores. A.4.4.7 Por ejemplo, la medicin del Plan Estratgico (PEI) se centra en los efectos e impactos (indicadores de efecto e impacto). A.4.4.8 La medicin del Plan Operativo Multianual (POM) se centra en los indicadores de efecto. La medicin anual (POA), se centra en los indicadores de producto e insumo. Identificacin de indicadores de insumo y producto A.4.4.9 Estos indicadores se identifican, generalmente, en la medicin anual (a nivel del POA). Se limitan, principalmente, a los insumos y productos anuales (indicadores de gestin) y corresponden al mbito de gestin de las instituciones. A.4.4.10 Para medir los insumos y productos se necesitan ms de un indicador. Estos indicadores pueden ser de cobertura, de calidad, de eficiencia y, de desempeo. A continuacin se proporcionan algunos indicadores de producto:
Tipo de indicadores de producto De cobertura De calidad
Definicin Poblacin objetivo que ha recibido el servicio o el producto Cumplimiento del estndar definido para el producto Compara el costo unitario de los productos entregados, con el costo unitario inicial estimado Mide el cumplimiento de los compromisos institucionales. Es decir, la relacin entre la cantidad de productos que se program entregar y lo que realmente se entreg.
Frmula (Poblacin que recibe el producto/poblacin objetivo)*K (*100 ?) (Productos entregados que cumplieron el estndar de calidad/productos entregados)*K (costo de la entrega de los productos/productos entregados)/Costo unitario inicial (Productos entregados/Productos que se program entregar)*K
De eficiencia
De desempeo
87
Indicadores de insumo A.4.4.11 Los indicadores de insumo, son la base para la evaluacin de la productividad institucional. Se refieren a la medicin en la ejecucin de actividades dentro del proceso productivo de las instituciones; a la adquisicin de insumos, almacenaje y consumo. Fichas bsica de indicadores (poner estrictamente lo bsico) A.4.4.12 Cada indicador necesita contar con una Ficha Bsica en la que se registre por lo menos: El nombre del indicador. La institucin responsable de proporcionar el indicador y la fuente u origen de los datos. El fenmeno que mide (en el caso de los productos especificando qu caracterstica mide: cobertura, calidad, eficiencia, oportunidad, desempeo). La frmula. Las desagregaciones necesarias (por ejemplo: territorio, edad, sexo, etnia, nivel socio econmico). La frecuencia o periodicidad con que se puede obtener.
A.4.4.13 Es importante contar con este instrumento, debido a que el mismo proporciona la informacin bsica de cada indicador que se utilizar en el seguimiento. A.4.5 Sistema de seguimiento por resultados A.4.5.1 El propsito de un sistema de seguimiento basado en resultados permite generar y aplicar datos sistematizados en cuanto a la medicin del cumplimiento de los resultados. El sistema se basa en un seguimiento estratgico, multianual y anual de una serie de indicadores priorizados y organizados en cadena causal (insumo-producto-efecto-impacto). A.4.5.2 El seguimiento es una actividad continua que se desarrolla para guiar a los implementadores de estrategias con informacin sobre la situacin del progreso en el logro de los resultados y la utilizacin de los fondos destinados. En otras palabras un proceso continuo de medicin de avances hacia los resultados programados, con el objetivo de mejorar la toma de decisiones. A.4.5.3 El Sistema de Seguimiento se construye en una cadena causal de indicadores y que dentro de la planificacin se integran al Plan Estratgico Institucional (PEI), al Plan Operativo Multianual (POM) y al Plan Operativo Anual (POA), para que en efecto, se
88
pueda dar un seguimiento y verificar los cambios que se logran con la entrega de los productos. A.4.6 Construccin de lnea de base A.4.6.1 Seleccionados los indicadores, el siguiente paso consiste en establecer la lnea de base de los indicadores. Estos datos bsicos proporcionan informacin al comienzo del perodo de seguimiento.
89
Anexo No. 5 Casos Prcticos
Diseo de estrategias de causalidad
90
Ejemplo de aplicacin No. 1
A.5.1 Condicin de inters: Reduccin de la desnutricin crnica A.5.1.1 Diagnstico A.5.1.1.1 Modelo conceptual general Seguido de definir la condicin de inters, se inicia con la bsqueda de modelos conceptuales sobre desnutricin crnica. Para ello establecemos criterios de bsqueda, con el fin de evitar dispersarnos con informacin innecesaria en nuestro tema de estudio. Estos criterios pueden ser: a) b) c) Modelo conceptual o marco conceptual Nios, infancia o niez Desnutricin crnica o desnutrida.
A.5.1.1.1.1 Anlisis de los modelos conceptuales Luego analizaremos los modelos conceptuales encontrados, para determinar el que mejor explica la condicin de inters.
91
A.5.1.1.1.2 Recoleccin de informacin estadstica Esta debe ser de la condicin de inters y de la realidad donde se est desarrollando el diagnstico, as ser posible adaptar el modelo conceptual encontrado a las necesidades del pas, regin o municipio. A.5.1.1.2 Modelo explicativo A.5.1.1.2.1 Para determinar la magnitud de la condicin de inters, es necesario elegir indicadores que cuenten con la informacin ms actualizada posible. Es til conocer la tendencia y brechas del indicador. Para nuestro caso en estudio, el indicador generalmente aceptado, es la prevalencia de desnutricin crnica. A.5.1.1.2.2 Al consolidar informacin de diversas fuentes y tipos referente al indicador, es posible determinar su magnitud. Por ejemplo: Prevalencia de desnutricin crnica en nios menores de cinco aos a nivel nacional y por mbito urbano y rural. Prevalencia de desnutricin crnica en nios menores de 5 aos por departamento. Prevalencia de desnutricin crnica en nios menores de 5 aos por nivel de pobreza.
A.5.1.1.2.3 Seguidamente, es necesario determinar las causas que originan cada uno de los factores causales directos e indirectos, as como su magnitud a travs de un indicador. Es importante indicar que debe realizarse con la bsqueda de evidencia. De esta cuenta tendramos el siguiente modelo explicativo.
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A.5.1.1.3 Identificacin de caminos causales crticos A.5.1.1.3.1 A travs de debatir y analizar la magnitud de los factores y la fuerza de relacin causal, se priorizan e identifican los caminos causales que causan el mayor impacto en la condicin de inters. De esta cuenta tendramos como ejemplo el siguiente esquema:
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A.5.1.1.4 Establecimiento del modelo prescriptivo A.5.1.1.4.1 A este nivel de conocimiento, ya es posible disear las intervenciones a realizar por parte del Estado. Pero para ello es necesario realizar revisiones sistemticas sobre eficacia y costo-efectividad de las posible intervenciones.
A.5.1.2 Diseo Para esta segunda etapa, en nuestro ejemplo tendramos las siguientes intervenciones claves:
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A.5.2 Condicin de inters: Mortalidad materna y neonatal A.5.2.1 Diagnstico A.5.2.1.1 Modelo conceptual general Tomando en cuenta que UNICEF es una organizacin internacional que ha ganado credibilidad en lo que realiza, se determin adoptar el modelo conceptuar que considera intervenciones que han sido probadas y que han funcionado en otros pases similares a Guatemala, mismo que se muestra a continuacin:
95
A.5.2.1.2 Modelo explicativo Para la adaptacin del modelo a Guatemala, en la investigacin realizada se tom fundamentalmente el perfil epidemiolgico y los riesgos que representan las cuatro demoras en las mujeres embarazadas, provocadas por aspectos como la distancia de los servicios de salud en donde prestan la atencin especializada y la parte cultural de la poblacin (salida de la mujer hacia un servicio, traslado al centro de atencin logstica, aceptacin en el servicio y el manejo del caso en el servicio:
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A.5.2.1.3 Identificacin de caminos causales crticos En este grfico se visualizan los diferentes caminos causales crticos que el modelo explicativo contiene, los cuales se jerarquizaron de acuerdo a la evidencia, establecindose mayor incidencia de la hipertensin (preclamsia) y las hemorragias en las complicaciones:
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A.5.2.1.4 Establecimiento del modelo prescriptivo De acuerdo al camino causal crtico identificado como de mayor incidencia en la muerte materna, se establecieron las intervenciones a realizar por el estado. Asimismo, se procedi a revisar los productos o servicios que en la actualidad se brindan y se establecieron las nuevas intervenciones o intervenciones potenciales:
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A.5.2.2 Diseo En esta etapa se determinaron diez resultados inmediatos y uno intermedio, as como trece productos que el Estado puede ofrecer a la poblacin para la disminucin de la mortalidad materna y neonatal:
100
A.5.3 Condicin de inters: Delincuencia juvenil A.5.3.1 Diagnstico A.5.3.1.1 Modelo conceptual general Utilizando el modelo de bsqueda que la entidad decida como el indicado (en este caso bsqueda sistemtica) se determina un modelo conceptual apropiado y sobre todo que explique la causalidad de la condicin de inters.
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A.5.3.1.2 Modelo explicativo Luego de determinar cul es el modelo conceptual se procede a revisar los conceptos con la realidad del pas o poblacin objetivo, en este caso, identificar los factores de riesgo ms comunes o ms destacados para aumentar la delincuencia juvenil segn lo indique la evidencia del lugar de investigacin, para este ejemplo estudios, investigaciones y experimentos realizados en Guatemala sobre el tema de la Delincuencia Juvenil nos brindan el soporte necesario para avalar el siguiente modelo.
102
A.5.3.1.3 Identificacin de caminos causales crticos A travs de debatir y analizar la magnitud de los factores as como la fuerza de relacin causal entre conceptos, se priorizan e identifican los caminos causales que causan el mayor impacto en la condicin de inters. De esta cuenta tendramos varias rutas causales bien sustentadas con las cuales se proceder a trabajar.
103
A.5.3.1.4 Establecimiento del modelo prescriptivo A este nivel de conocimiento, ya es posible disear las intervenciones a realizar por parte del Estado. Pero para ello es necesario realizar revisiones sistemticas sobre eficacia y costo-efectividad de las posibles intervenciones o productos tanto actuales (productos y metas vigentes en las entidades que participan en el resultado) como potenciales de cada camino causal crtico establecido y elegido.
104
105
A.5.3.2 Diseo En este punto se tiene claramente inidentificadas las intervenciones claves que pueden ser utilizadas, y luego de un conceso en grupo con el poder poltico, tcnico y estratgico se decidir la estrategia en un modelo lgico tipo ejecutivo. En la mayora de los casos es mejor optar por pocas intervenciones/productos y elegir las que mayor respaldo tengan, como en este ejemplo la estrategia es sobre la prevencin, nuestras mejores intervenciones sern realizadas en los sectores priorizados y en los segmentos ms accesibles al cambio, segn lo mostro la evidencia, adems de poseer el apoyo de los cinco ejes estratgicos de la Agenda del Cambio del actual gobierno de Guatemala.
106
A.5.4 Condicin de inters: Calidad educativa A.5.4.1 Diagnstico A.5.4.1.1 Modelo conceptual general Los guatemaltecos y las guatemaltecas tienen derecho a una educacin de calidad. Una educacin que asegure su formacin integral como seres humanos, que les permita alcanzar las competencias que ayuden a ejercer de manera consciente la ciudadana y adquirir las habilidades necesarias para desenvolverse con xito en el mundo del trabajo. Se adopt un modelo conceptual de la Comisin consultiva para la Reforma Educativa, Marco General de la Transformacin Curricular, Ministerio de Educacin, Guatemala 2003, que incluye los factores ms determinantes para la Calidad Educativa, enfocndose la atencin en el segmento prioritario de los nios del primer grado escolar de la primaria:
107
A.5.4.1.2 Modelo explicativo Se procedi a revisar los conceptos del modelo anterior con la realidad del pas o poblacin objetivo y se eligieron los que ms aplican a la condicin de inters, siendo los siguientes:
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A.5.4.1.3 Identificacin de caminos causales crticos Se procedi a analizar la magnitud de los factores as como la fuerza de relacin causal entre conceptos, determinndose tres caminos causales, los cuales fueron ordenados de acuerdo al mayor impacto en la condicin de inters:
109
A.5.4.1.4 Establecimiento del modelo prescriptivo En el siguiente diagrama se muestran los productos que pueden intervenir en el incremento de la condicin de inters, algunos de ellos ya los ofrece el Ministerio de Educacin, otros se consideran potenciales por no estar an dentro de la cartera de servicios:
110
111
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A.5.4.2 Diseo En el modelo prescriptivo se mostraron todos los productos que el Estado podra ofrecer para incrementar la calidad educativa, sin embargo, considerando lo escaso de los recursos financieros, se estableci que la mayor incidencia se encuentra en dos productos, asimismo, se muestran dos resultados inmediatos y dos intermedios:
Modelo Lgico de la Estrategia
113

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CONTENIDO

Tema Presentacin Gestin por Resultados Planificacin y Presupuesto por Resultados

Plan Operativo Multianual y Marco Presupuestario de Mediano Plazo

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La definicin se basa en el convenio de la Mesa Redonda de Resultados de Marrakech, 2004.

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Esquema 1 Ciclo de gestin por resultados

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Esquema 2 Eslabones de la cadena de resultados

Fuente: Adaptado segn Banco Mundial y OCDE (2005).

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Se define como el conjunto de ciudadanos de un pueblo o nacin.

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a) Etapa de diagnstico o anlisis de situacin

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Identificacin y anlisis de la problemtica Fase 1

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Priorizacin de problemas o condicin de inters Fase 2

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Definir el problema priorizado:

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Construccin o adopcin de un modelo conceptual

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Elaboracin de un modelo explicativo

Paso 1 Identificar los factores causales directos e indirectos

Paso 2 Jerarquizacin de factores causales

Paso 3 Identificacin del "Qu y Quines"

Paso 4 Establecer indicadores

Paso 5 Determinar la magnitud de condicin de interes y a quines afecta

Paso 6 Valoracin de la fuerza explicativa

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Paso 1: Identificar los factores causales directos e indirectos

Paso 2: Jerarquizacin de factores causales

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Esquema 4 Identificacin de factores causales

Paso 3: Identificacin del QU y QUINES

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Paso 4: Establecer indicadores

Paso 5: Determinar la magnitud del problema priorizado o condicin de inters

MAGNITUD DE LA DESNUTRICIN CRNICA EN GUATEMALA

La tasa de desnutricin crnica es del

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Paso 6: Valoracin de la fuerza explicativa