ANLISIS / SEPTIEMBRE 2011

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Subsidios a Sectores Econmicos

Agustina Leonardi Nadia Mealla Percara

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Introduccin Los subsidios se definen como las transferencias en efectivo o especie del Estado a sectores econmicos ya sean del sector privado (productores o consumidores) o del sector pblico (empresas bajo gestin estatal). En Argentina, los mismos se han transformado en uno de los pilares del modelo econmico actual ya que tanto las subvenciones a distintos sectores econmicos como los que contemplan el rea social, integran una parte importante del gasto pblico y han experimentado un crecimiento exorbitante en los ltimos siete aos. En las primeras instancias luego de la crisis de 2001, donde las tasas de pobreza y desempleo llegaban a niveles muy elevados, los mismos funcionaron como un fuerte elemento de contencin. Sin embargo, con el transcurso de los aos, en lugar de ir mermando dichas transferencias y focalizndolas hacia los grupos ms vulnerables, tal como hubiese indicado la lgica dada la recuperacin y el posterior crecimiento de la economa, los subsidios se han expandido de manera formidable y sin discriminacin. En este marco, cabe sealar que el presente Anlisis se limita al estudio de los subsidios dirigidos a sectores econmicos otorgados por la Administracin Pblica Nacional (APN)1, dado que el Sector Pblico Nacional abarca un conjunto ms amplio que el efectuado por la primera. En forma concreta, el siguiente documento muestra, en primer lugar, la evolucin de los subsidios por sectores econmicos para el perodo 2005-2010. Luego, se expone la participacin que tiene cada sector en el total de subsidios as como tambin los principales organismos y empresas destinatarios de los mismos. Por ltimo, se da a conocer la importancia de dichas transferencias en el gasto corriente y se concluye con el impacto del esquema de subsidios en distintos frentes econmicos y sociales. 1. Evolucin de los Subsidios a Sectores Econmicos de la Administracin Pblica Nacional Como se mencion en la introduccin, los subsidios en Argentina fueron tomando un protagonismo cada vez mayor en nuestra economa, sobre todo despus de la devaluacin de 2002, constituyndose en un factor importante del crecimiento del gasto pblico nacional. El objetivo del complejo sistema de subsidios es mantener fijo el precio de determinados bienes y servicios tal como es el caso de los subsidios al transporte, al sector energtico y a la industria agroalimentaria, pero tambin tienen el propsito de atender el funcionamiento de las empresas pblicas o bien impulsar el desarrollo de determinados sectores, lo cual se concreta mediante asistencia financiera, tanto a Pymes como a pequeos productores, bsicamente a travs de bonificaciones en la tasa de inters. En nuestro pas, el destino de los fondos se puede agrupar en seis grandes grupos o sectores: el sector energtico, el transporte, el sector agroalimentario, las empresas pblicas no incluidas en el sector energtico ni el transporte, el sector rural y forestal y el sector industrial.

La Administracin Pblica Nacional est compuesta por el Tesoro Nacional, los Recursos Afectados, los Organismos Descentralizados y las Instituciones de Seguridad Social. Es el universo del sector pblico comprendido en el Presupuesto Nacional.

Tal como se evidencia a partir del Cuadro N1, la suma total por este concepto para el perodo 2005-2010 asciende a $136.835,6 millones, lo que implica una suba de 1.281% en un lustro. Es decir, en cinco aos el total de subsidios aument 39 veces. Precisamente, en el ao 2010, la suma total destinada a subvenciones creci un 44,2% anual aunque el mayor ascenso se dio en el ao 2007 con un incremento del 125,5% respecto al ao previo. Por su parte, en el ejercicio 2009, se ha evidenciado una marcada desaceleracin de estas erogaciones, en parte como consecuencia de algunas medidas adoptadas por el Gobierno Nacional en su intento por reducir la carga financiera que implican dichas asignaciones, y a su vez, debido al menor nivel de actividad econmica registrada en el pas a causa del impacto de la crisis internacional. Cuadro N 1 Subsidios a Sectores Econmicos (millones de pesos corrientes)
Sector Energtico Transporte Empr. Pblicas Agroalimentario Rural y Forestal Industrial Total 2005 2.020,6 916,9 157,1 135,8 247,6 3.478,0 2006 2007 2008 2009 2010 Total 4.031,8 8.330,9 16.208,0 15.944,1 26.022,3 72.557,7 1.875,8 4.218,7 8.746,0 11.583,5 13.306,2 40.647,1 232,4 521,8 1.413,0 2.320,9 4.143,5 8.788,7 - 1.181,0 3.799,0 2.314,9 2.903,0 10.197,9 222,7 328,9 680,0 1.008,3 1.499,1 3.874,8 123,5 44,8 62,0 133,5 158,0 769,4 6.486,2 14.626,1 30.908,0 33.305,2 48.032,1 136.835,6
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la ASAP

Diferencia 2010-2005 1.187,9% 1.351,2% 2.537,5% 1.003,9% -36,2% 1.281,0%

De toda la serie analizada, se desprende que la mayor expansin para el perodo 20052010 se da en el rubro de empresas pblicas donde la cifra se expandi 2.537,5%, seguido en segundo orden por la suba experimentada por los subsidios al sector transporte que fue de 1.351,2% y, en tercer lugar, se encuentra el sector energtico que experiment una crecimiento de 1.188%. Por su parte, el sector industrial fue el menos favorecido, dado que las transferencias a dicho sector cayeron un 36% desde el 2005. En el siguiente grfico se puede observar la evolucin del monto total de subsidios por ao. Estimando que el 2011 cerrar con una cifra de aproximadamente $70.000 millones, el crecimiento de dicha partida para el perodo 2005-2011sera de 1.912,6%, cifra que implica la importancia que han tenido las subvenciones en los ltimos seis aos, como parte de un modelo de gasto pblico sumamente expansivo.

Grfico N 1 Evolucin del Total de Subsidios por ao (millones de pesos corrientes)

80.000 70.000,0 70.000 60.000 50.000 40.000 30.908,0 30.000 20.000 10.000 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 3.478,0 6.486,2 14.626,1 33.305,2 48.032,1

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de ASAP

II. Participacin del Subsidios por Sectores Econmicos En trminos de participacin, para el ao 2010, al sector energtico se le asign el 54,2% del total de subsidios a sectores econmicos, seguido por el sector transporte con el 27,7% (ver Grfico N2). Es decir ambos sectores concentran casi el 82% del total de subsidios mientras que las empresas pblicas renen el 8,6% seguida por el sector agroalimentario (6%). Es decir, el grueso de los subsidios se destina principalmente a la energa, transporte y empresas pblicas. A su vez, desagregando los mismos, los destinados al sector energtico estn concentrados principalmente en la Compaa Administradora del Mercado Mayorista Elctrico S.A (CAMESSA), que financia el abastecimiento de las centrales trmicas y en la empresa Energa Argentina S.A (ENARSA). Otros beneficiarios de este sector son el Ente Binacional Yaciret (para compensar la cesin de energa elctrica por parte de Paraguay), las empresas Nucleoelctrica Argentina S.A. (NASA) y Yacimientos Carbonferos Fiscales; empresas proveedoras de combustibles lquidos (para incentivar el uso de combustibles alternativos al gas natural y/o energa elctrica), y el Fondo Fiduciario para el Transporte Elctrico Federal (para el financiamiento del tendido de lneas de alta tensin). Con respecto a los subsidios al transporte, se cuentan los asignados al Fondo Fiduciario del Sistema de Infraestructura del Transporte para compensar los incrementos de los costos de las empresas de servicios de transporte pblico automotor de pasajeros de carcter urbano y suburbano, los destinados para gastos de explotacin y de inversin a favor de los concesionarios de trenes y subtes del rea metropolitana y los destinados a las empresas Aerolneas Argentinas S.A., Ferrocarril General Belgrano y los crditos fiscales otorgados a favor de las petroleras en compensacin por el aporte de gasoil subsidiado para el transporte pblico de pasajeros.

Por otro lado, las empresas AySA, ARSAT, Radio y Televisn Argentina S.E, TELAM, entre otras, son las principales beneficiadas dentro del rubro de empresas pblicas.

Grfico N 2 Participacin de Subsidios por Sector Econmico Ao 2010

Sector Rural y Forestal 3,1% Sector Industrial 0,3%

Empresas Pblicas 8,6% Sector Agroalimentario 6,0%

Sector Transporte 27,7% Sector Energtico 54,2%

Fuente: elaboracin propia en base a datos de ASAP

Por su parte, los datos del primer semestre del corriente ao confirman que los fondos destinados a subsidios a sectores econmicos continan en pleno aumento, al verificarse una expansin del orden del 63% con respecto al mismo perodo del ao anterior. Cuadro N 2 Subsidios a Sectores Econmicos (millones de pesos corrientes)
Subsidios Ene-Jun 2011 Ene-Jun 2010 Diferencia Variacin Sector Energtico 19.242,10 10.904,4 8.337,70 76,5% Sector Transporte 9.502,40 5.976,1 3.526,30 59,0% Otras Empresas Pblicas 2429,7 1.504,3 925,40 61,5% Sector Agroalimentario 423,8 892,7 -468,90 -52,5% Sector Rural y Forestal 649,7 535,6 114,10 21,3% Sector Industrial 118,7 60,7 58,00 95,6% Total 32.366,40 19.873,80 12.492,60 62,9%
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de ASAP

En forma concreta, el Cuadro N 2 muestra que el monto total destinado a diversos sectores econmicos ascendi a $32.366 millones, lo que en trminos absolutos implica que la suma adicional destinada a esta finalidad fue de $12.492 millones y donde los subsidios dirigidos a sectores energtico y transporte explican ms del 90% del incremento. Resulta especialmente importante el monto de subsidios destinados al sector energtico, de hecho en el primer semestre de 2011 se verifica un incremento del 76,5% respecto al mismo perodo del ao anterior. Por otro lado, el impacto indirecto de las transferencias a dicho sector se constatan en el frente comercial, ya que ante un mayor consumo, se

requiere de mayores importaciones de gas, gasoil y de electricidad. Por ello, Argentina que en 2010 tuvo un supervit comercial energtico de unos mil millones de dlares, pasar este ao, segn estimaciones privadas, a un dficit de unos U$S 3.000 millones. Esto es consecuencia, entre otros factores, del gran desincentivo para la exploracin e inversin privada en dicho sector. Con el presente panorama, resulta claro que el mantenimiento de tarifas y control de precios implica un costo cada vez ms alto para las finanzas pblicas y tambin para la sociedad que debe soportar una mayor presin fiscal. Puntualmente, la participacin de los subsidios en el gasto corriente de la Administracin Pblica Nacional pasara del 3,3% en 2005 a 17,4% en 2011, es decir, crecera 5,4 veces.

Grfico N 3 Participacin de Subsidios en el Gasto Corriente

20,0% 18,0% 16,0% 14,0% 12,0% 10,0% 8,0% 6,0% 4,0% 2,0% 0,0% 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 3,3% 5,0% 10,8% 17,1% 15,9% 14,4% 17,4%

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la ASAP y Ministerio de Economa de la Nacin

Conclusin Los subsidios en nuestro pas tienen la prioridad de mantener bajo control las tarifas de los servicios pblicos y los precios de determinados bienes. Si bien esta poltica result ventajosa en los aos siguientes a la devaluacin de 2002, ya que funcion como un ancla de precios y contuvo la inflacin, desemboc en una enorme ineficiencia al incrementarse de manera desmedida sin atender a sectores que estrictamente lo necesitaban. Este complejo y costoso sistema tiene impactos directos e indirectos en varios frentes econmicos y sociales. As, a modo de conclusin final de este informe, describimos de manera sinttica los efectos que este esquema de subsidios tiene en la economa y en la sociedad: -Cuentas Pblicas: con el correr de los aos, la partida de subsidios dentro del Presupuesto Nacional ha crecido de manera exorbitante, convirtindose en uno de los componentes determinantes del aumento del gasto pblico, de hecho, las subvenciones crecieron 1.281% en el perodo 2005-2010. Asimismo, la participacin de las mismas

en los gastos corrientes se expandi 5,4 veces desde el 2005. Lo preocupante es que el esquema de subsidios contina creciendo a tasas cada vez mayores en un contexto donde las finanzas pblicas se deterioran progresivamente. Es decir, las tasas de recaudacin tributaria crecen a un ritmo mucho menor que el incremento de las transferencias, lo que denota la imposibilidad de mantenerlos en el mediano plazo, con la consecuente amenaza para los contribuyentes de una mayor presin fiscal. De lo anterior se desprende la necesidad de sincerar las tarifas de los servicios pblicos y los precios de determinados bienes, que actualmente se encuentra por debajo del precio del mercado. -Oferta y Demanda: el control de precios ejercido sobre distintos sectores incentiva el consumo de los mismos mientras que, por el otro lado, la oferta no encuentra las condiciones apropiadas para realizar la inversin. En efecto, se produce una brecha entre la oferta y demanda que conlleva a escasez del bien o producto cuyo precio est regulado. -Balanza Comercial: como se mencion, los subsidios al desalentar una mayor oferta en los sectores que lo reciben y, a la vez, produce una mayor demanda, genera un desencuentro entre ambas variables. Bajo estas circunstancias, es que se debe recurrir a mercados externos para suplir la falta interna, lo que se da especialmente en el sector energtico. Concretamente, para los primeros siete meses del corriente ao, las importaciones de combustibles y lubricantes crecieron un 102% respecto del mismo perodo de 2010, en tanto que las exportaciones cayeron un 7%. Esto demuestra el empeoramiento de la balanza comercial energtica, adems de contribuir especialmente a la reduccin del supervit comercial, por la mayor participacin del rubro energa en el total de importaciones. -Ambiente de Inversin: la poltica de fijar tarifas y precios inferiores a los valores de mercado, genera una mayor demanda, a la vez que la oferta no puede responder. Es decir, al fijarse la tarifa o precio, la rentabilidad queda controlada, afectando negativamente la inversin en el sector. Esto es precisamente lo que ocurre con el sistema de subsidios en Argentina, donde el esquema de incentivos para invertir, por ejemplo en el sector energtico, ha resultado afectado y todos los inviernos se sufren las consecuencias de la falta de exploracin e inversin en dicho sector. -Asimetras en la Distribucin Personal y Regional: la ineficiencia del sistema se observa tanto en la distribucin personal como regional de dichos recursos. A modo de ejemplo, en el caso del sector energtico, el esquema tiende a favorecer a los sectores medios y altos por sobre los bajos, dado que los primeros usan ms energa y gas natural. Desde el punto de vista regional, las transferencias destinadas a la energa y transporte benefician ms que proporcionalmente a los usuarios de la Ciudad de Buenos Aires y el conurbano bonaerense en comparacin con los del resto del pas. -Falta de Transparencia: la complejidad que radica en el diseo del sistema de subsidios es una de las caractersticas que hacen a la ineficiencia del mismo. Tanto por la desorganizacin de la informacin como por falta de la misma, es que en determinadas ocasiones resulta sumamente confuso detectar los reales receptores de las compensaciones, as como quienes pretenden beneficiarse de la misma. Por otro lado, el proceso administrativo y burocrtico provoca que la tramitacin para la obtencin de los mismos sea muy lenta, con el consecuente reclamo de personas y empresas que esperan cobrar la transferencia prometida. Ante este panorama, la auditora privada resulta imposible y aumentan las oportunidades de corrupcin.

-Falta de Eficiencia: desde el punto de vista del sistema econmico, el actual esquema de subsidios afecta negativamente tanto a la eficiencia productiva como asignativa. En cuanto a la primera, que se refiere a que las empresas busquen minimizar sus costos, atenta fuertemente contra eso, dado que muchas veces la poltica de subsidios genera pocos incentivos para tal fin, ya que se supone que el Estado cubrir los mayores costos a travs de mayores transferencias. Por otro lado, la eficiencia asignativa, que implica igualar el precio que paga el usuario con el costo marginal, se ve claramente desalentada, ya que el usuario paga mucho menos del costo adicional lo que conlleva a una demanda mayor de la que regira en el mercado. En conclusin, el sistema se subsidios en la Argentina padece grandes fallas, volvindolo sumamente ineficiente. Resulta cada vez ms claro la necesidad de un cambio que se ajuste a las condiciones de mercado, permitiendo una provisin de servicios sostenible, asegurando tasas de reinversin adecuadas y favoreciendo a los sectores de menores ingresos.