INFORME SOBRE EL PROYECTO DE PRESUPUESTO 2008

ASAP Asociacin Argentina de Presupuesto y Administracin Financiera Pblica

Noviembre de 2007

NDICE

INTRODUCCIN SNTESIS DESARROLLO

3 4 5

1. Marco jurdico 2. Ejecucin presupue staria de ejercicios anteriores 3. Pautas Macroeconmicas para la formulacin del Presupuesto 2008 4. Proyeccin 2007: base del Presupuesto 2008 5. Marco Fiscal de 2008 6. Anlisis de Ingresos del Sector Pblico Nacional 7. Gastos Primarios de la Administracin Pblica Nacional 7.1. El lmite al gasto primario impuesto por la Ley Federal de Responsabilidad Fiscal 7.2. Previsional 7.3. Remuneraciones 7.4. Transferencias a Provincias 7.5. Subsidios y prstamos a sectores econmicos 7.6. Inversin Real Directa 7.7. Aspectos relevantes del gasto social 8. Intereses 9. Financiamiento ANEXO Cuadro 15. Transferencias discrecionales a provincias Cuadro 16. Principales disposiciones en materia de poltica energtica

5 7 9 12 13 14 17 18 18 20 21 21 23 25 29 29

32 33

INTRODUCCIN

Como un servicio a sus asociados y usuarios, la Asociacin Argentina de Presupuesto y Administracin Financiera Pblica (ASAP) ha realizado un anlisis del Proyecto de Ley de Presupuesto Nacional 2008 que el Poder Ejecutivo present en el Congreso de la Nacin, el 15 de septiembre del corriente ao. El objetivo de este Informe consiste en describir y destacar algunas de las cuestiones ms relevantes del mismo, enfatiza ndo los elementos valiosos que contiene, y realizando algunas recomendaciones a fin de mejorar algunos de sus aspectos. Tambin pretende aproximar el Presupuesto al ciudadano, ya que, debido a la naturaleza tcnica del mismo, su lectura directa puede resultar compleja. Cabe mencionar que, como sucede cada cuatro aos, este Presupuesto tiene la particularidad de haber sido formulado por una administracin que no lo ejecutar. Sin embargo, el resultado de la votacin del 28 de octubre implica una continuidad de los actores polticos que encabezan el Poder Ejecutivo, lo cual, sumado a la mayora alcanzada en ambas Cmaras del Congreso Nacional, hace prever que no habr cambios significativos entre lo propuesto por el Ejecutivo, y lo finalmente aprobado por el Legislativo. Por ltimo, previo a la lectura del cuerpo del informe, resulta necesario mencionar que el presente trabajo no pretende cubrir en forma exhaustiva al conjunto de los innumerables asuntos involucrados en el proyecto presupuestario.

SNTESIS

Al igual que lo que sucediera el ao anterior en oportunidad de la presentacin del Proyecto de Presupuesto de 2007, a la luz del desempeo reciente de la economa y, consecuentemente, de la recaudacin tributaria, resulta altamente probable que los ingresos efectivos de 2008 superen a los presupuestados para ese ao. A su vez, la ausencia de pautas de incrementos salariales y de los haberes jubilatorios en las previsiones presupuestarias, las que seguramente se otorgarn durante el ao prximo, hace suponer que una porcin significativa de esos ingresos excedentes se destinarn a estos conceptos, por lo que la ejecucin presupuestaria ser mayor que la prevista en el Proyecto remitido al Congreso. En este sentido cabe destacar que, a grandes rasgos, la poltica presupuestaria seguida en los ltimos aos por el gobierno nacional consisti en no incluir, en los proyectos presupuestarios elevados al Congreso, pautas de aumento nominal para los principales componentes del gasto (vg. Salarios y jubilaciones y pensiones, inversin real directa, etc.), postergando las decisiones sobre estos conceptos para despus del inicio del ejercicio fiscal, en funcin del desempeo de la recaudacin. Esta prctica, sobre la cual no hay muchos antecedentes en el pasado, y que puede sintetizarse en la consigna primero se recauda y luego se gasta, resulta a la postre una regla de disciplina fiscal. Sin embargo, usada en forma excesiva 1 y sin hacer participar al Congreso en el proceso de ampliaciones presupuestarias2 , tiene el inconveniente de debilitar la funcin del Presupuesto Pblico como instrumento preventivo y como institucin de orden poltico que conjuga los acuerdos que logran las diferentes fuerzas partidarias representadas en el Poder Legislativo. Adicionalmente, otro inconveniente consiste en que la no inclusin de decisiones de gastos genera una gran cantidad de modificaciones presupuestarias que implican una sobrecarga administrativa. En consecuencia, si lo que se busca es formular el Presupuesto en un escenario de prudencia respecto de los ingresos futuros y, concomitantemente, atemperar las presiones al alza de los gastos, una forma de alcanzar ese objetivo podra ser la puesta en vigencia del Fondo Anticclico Fiscal (FAF), y la inclusin en el Presupuesto de un artculo con el detalle del uso que se le dara a los eventuales ingresos excedentes a los estimados inicialmente. De esta forma, no slo se mejorara la previsibilidad del Presupuesto, sino que tambin el Congreso participara en la asignacin de los mayores recursos. Analizando las previsiones del Proyecto en el marco del desempeo reciente, la velocidad del crecimiento del gasto primario deber pasar de una tasa de aproximadamente el 45% con que culminara el presente ejercicio respecto a 2006, a una tasa del 16,3% en 2008. Sin embargo, dado que muchos de los incrementos verificados en 2007 son rgidos a la baja y que se fueron tomando a lo largo del ao, tan slo la anualizacin del impacto de esas medidas hace improbable la consecucin de esa variacin.
1

Desde el ejercicio 2004, las ampliaciones en los crditos de gastos no bajan del 16% del Presupuesto inicial, y llegan hasta el 23%, lo que representa incrementos significativos - ver seccin Ejecucin Presupuestaria de ejercicios anterioresDel total de ampliaciones de los ejercicios 2004, 2005 y 2006, slo el 25% por Ley, a travs del Congreso Nacional. ver seccin Ejecucin Presupuestaria de ejercicios anteriores-

DESARROLLO

1. Marco jurdico El sistema presupuestario nacional se encuentra regido por la Ley N 24.156, que establece los objetivos y regula la administracin financiera y los sistemas de control del Sector Pblico Nacional3 . Con respecto al universo de aplicacin de esa ley, de acuerdo a lo previsto por el artculo 8, el Sector Pblico Nacional est integrado por: a) Administracin Nacional, conformada por la Administracin Central y los Organismos Descentralizados, comprendiendo en estos ltimos a las Instituciones de Seguridad Social. b) Empresas y Sociedades del Estado, que abarca a las Empresas del Estado, las Sociedades del Estado, las Sociedades Annimas con Participacin Estatal Mayoritaria, las Sociedades de Economa Mixta y todas aquellas otras organizaciones empresariales donde el Estado nacional tenga participacin mayoritaria en el capital o en la formacin de las decisiones societarias. c) Entes Pblicos excluidos expresamente de la Administracin Nacional, que abarca a cualquier organizacin estatal no empresarial, con autarqua financiera, personera jurdica y patrimonio propio, donde el Estado nacional tenga el control mayoritario del patrimonio o de la formacin de las decisiones, incluyendo aquellas entidades pblicas no estatales donde el Estado nacional tenga el control de las decisiones. d) Fondos Fiduciarios integrados total o mayoritariamente con bienes y/o fondos del Estado nacional. En cuanto al proceso de formulacin y aprobacin del presupuesto nacional, la Ley establece que el Poder Ejecutivo Nacional debe fijar anualmente los lineamientos generales para la formulacin del proyecto de ley de presupuesto general. A su vez, sobre la base de los anteproyectos preparados por las jurisdicciones y organismos descentralizados, y con los ajustes que resulte necesario introducir, el Ministerio de Economa y Produccin por intermedio de la Secretara de Hacienda es el encargado de confeccionar el proyecto de ley de presupuesto general de la Administracin Pblica Nacional (en adelante, presupuesto general o presupuesto) 4 y elevarlo a la consideracin del Jefe de Gabinete de Ministros.

La administracin financiera comprende el conjunto de sistemas, rganos, normas y procedimientos administrativos que hacen posible la obtencin de los recursos pblicos y su aplicacin para el cumplimiento de los objetivos del Estado. En tanto, los sistemas de control comprenden las estructuras de control interno y externo del sector pblico nacional y el rgimen de responsabilidad que estipula y est asentado en la obligacin de los funcionarios de rendir cuentas de su gestin. Para el resto de las instituciones integrantes del Sector Pblico Nacional (Empresas Pblicas, Fondos Fiduciarios y Entes Pblicos no comprendidos en la Administracin Nacional) rige un rgimen diferente (arts. 44 a 54 de la Ley 24.156). De acuerdo a lo previsto, los directorios o mxima autoridad ejecutiva de las mencionadas instituciones deben elaborar el proyecto de presupuesto anual y remitirlo antes del 30 de septiembre de cada ao a la Oficina Nacional de Presupuesto (ONP), que es el organismo encargado de analizar si los mismos se encuadran en el marco de las polticas, planes y estrategias fijados. Finalmente, los proyectos de presupuesto, acompaados del informe de la ONP, son sometidos a la aprobacin del Poder Ejecutivo Nacional.

Por su parte, el Poder Ejecutivo Nacional debe presentar el proyecto de ley de presupuesto general a la Cmara de Diputados de la Nacin, antes del 15 de septiembre del ao anterior para el cual regir 5 , acompaado de un mensaje conteniendo los objetivos que se propone alcanzar y las explicaciones de la metodologa utilizada para las estimaciones de recursos y para la determinacin de las autorizaciones para gastar. Una vez remitido el Proyecto de Presupuesto al Congreso Nacional, esta propuesta se analiza, se debate, se acuerda y, eventualmente, se modifica. En el caso de introducir modificaciones, t odo incremento del total del presupuesto de gastos previstos en el proyecto presentado por el Poder Ejecutivo Nacional debe contar con el financiamiento respectivo. Finalmente, c oncluida la etapa deliberativa, el proyecto aprobado por el Congreso vuelve al Poder Ejecutivo, el cual debe ejecutar los gastos de acuerdo a lo que all se establece 6 . En cuanto a la ejecucin del presupuesto, una vez promulgada la ley de presupuesto general, el Poder Ejecutivo Nacional debe establecer la distribucin administrativa de las autorizaciones de gastos, que consiste en una presentacin desagregada hasta el ltimo nivel previsto en los clasificadores y categoras de programacin utilizadas, de las autorizaciones para gastar (crditos) y realizaciones contenidas en la ley de presupuesto general. La Ley de Administracin Financiera tambin establece el marco general para efectuar modificaciones al presup uesto durante su ejecucin, correspondindole al Poder Ejecutivo, al momento de decidir la distribucin administrativa de los gastos, aprobar los alcances y mecanismos especficos. De acuerdo a lo establecido originalmente en el art. 37 de la ley N 26.124, quedaban reservadas al Congreso Nacional las decisiones que afectaran el monto total del presupuesto y el monto del endeudamiento previsto. A su vez, el Jefe de Gabinete de Ministros poda disponer las reestructuraciones presupuestarias que considerara necesarias, siempre que no modificaran el total aprobado por cada ley de presupuesto, y que no implicaran incrementos en los gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital o de las aplicaciones financieras7 , ni tampoco un cambio en la distribucin de las finalidades. Sin embargo, en virtud de la sustitucin del mencionado art. 37 por el art. 1 de la Ley N 26.124 realizada en agosto de 2006, el Jefe de Gabinete de Ministros ha visto incrementadas sus atribuciones para modificar el presupuesto aprobado por el Congreso, quedando facultado para autorizar modificaciones en los gastos en la medida que se respete el monto total aprobado por el Congreso. En consecuencia, dado que actualmente el Jefe de Gabinete est habilitado para aumentar gastos corrientes y/o de capital en detrimento de aplicaciones financieras, mediante el dictado de Decisiones Administrativas puede modificar los resultados financiero y primario.

5 6

Lo cual se ha venido cumpliendo desde el ao 1992. En rigor, de acuerdo a lo previsto por la Constitucin Nacional, el Poder Ejecutivo puede vetar los artculos modificados e incorporados por el Congreso, en la medida que las partes no observadas tengan autonoma normativa y su aprobacin parcial no altere el espritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso. En consecuencia, las restricciones vigentes anteriormente no permitan la modificacin del Resultado Financiero, lo cual s est permitido con el marco actual.

Adicionalmente, en la ley de presupuesto de cada ejercicio fiscal, el Congreso suele delegar ciertas facultades al Jefe de Gabinete, con el objeto de flexibilizar el proceso de ejecucin del presupuesto. Si se analizan las leyes de presupuesto de los ltimos aos, se encontrar un captulo especial dedicado a las facultades delegadas, que tambin se incluy en el proyecto de ley de Presupuesto 2008, a partir de las cuales el Jefe de Gabinete queda facultado para: Introducir ampliaciones de gastos y disponer su distribucin, en la medida que sean financiadas con incremento de fuentes de financiamiento originadas en prstamos de organismos financieros internacionales, y con la condicin de que su monto sea compensado con la disminucin de otros crditos presupuestarios financiados con crdito externo. Introducir ampliaciones de gastos de la Administracin Central, de los Organismos Descentralizados e Instituciones de la Seguridad Social, financiados con incremento de los recursos con afectacin especfica, recursos propios, donaciones y los remanentes de ejercicios anteriores, destinando el 35 % al Tesoro Nacional.

Para finalizar, la ley de presupuesto general consta de tres grandes partes o ttulos: Ttulo I Disposiciones generales; Ttulo II Presupuesto de Recursos y Gastos de la Administracin Central; Ttulo III Presupuesto de Recursos y Gastos de los Organismos Descentralizados.

Cabe destacar que las disposiciones generales constituyen normas complementarias a la Ley de Administracin Financiera, que rigen para cada ejercicio financiero, y que se relaciona n directa y exclusivamente con la aprobacin, ejecucin y evaluacin del presupuesto del que forman parte. En consecuencia, segn el rgimen de administracin financiera no deben contener disposiciones de carcter permanente, ni pueden reformar o derogar leyes vigentes, ni crear, modificar o suprimir tributos u otros ingresos. No obstante, en la prctica este principio ha sido vulnerado en muchas de las leyes presupuestarias aprobadas, debido a la norma jurdica de que la ltima ley prevalece sobre las que la preceden.

2. Ejecucin presupuestaria de ejercicios anteriores En los ltimos ejercicios presupuestarios, los crditos de gastos originalmente aprobados han sido objeto de importantes ampliaciones. A medida que la recaudacin de los impuestos superaba las previsiones, el Poder Ejecutivo adopt medidas no previstas en las asignaciones originales, que luego fueron introducidas al Presupuesto aumentando los crditos para gastos corrientes, de capital y aplicaciones financieras. La ejecucin de los ltimos tres presupuestos ha tenido ampliaciones en los crditos de gastos del orden del 16% al 18% respecto de los niveles aprobados inicialmente. Para el corriente ejercicio, las ampliaciones llegaran al 23% 8 , acentuando el comportamiento de los aos anteriores.

Este porcentaje surge de los cuadros con informacin sobre 2007 presentados en el Proyecto.

Resulta evidente que modificaciones que alcanzan estos niveles tienden a relativizar una de las funciones centrales de todo presupuesto, que es la de previsibilidad. Si a los porcentajes descriptos en el prrafo anterior se le suman las modificaciones compensatorias (reducciones de crditos en algunos conceptos para incrementar otros gastos), se ampla la distancia entre la estructura de gastos originalmente aprobada y la final, debilitando an ms al presupuesto. Independientemente de la magnitud de los cambios realizados a los presupuestos aprobados, los instrumentos jurdicos utilizados para implementar estas modificaciones reflejan el grado de participacin institucional que se ha alcanzado en el manejo de los recursos pblicos.
CUADRO 1
Ampliaciones Presupuestarias de Ejercicios Anteriores Detalle de las ampliaciones presupuestarias introducidas por tipo de norma.
en millones de $

2004 Tipo de norma

1 2

2005 respecto del % de las Ppto. orig. ampliaciones 0% 14% 6% 2% 4% 0% 70% 30%

2006 respecto del % de las Ppto. orig. ampliaciones 76% 14% 28% 23% 5% -1% -1% 100% 16.635 65% 12% 24%

respecto del % de las Ppto. orig. ampliaciones 0% 11% 5%

3

Leyes

0% 70% 30%

Decretos de Necesidad y Urgencia Decisiones Administrativas en uso de "superpoderes"

s/i s/i

en uso de atribuciones confe-ridas 4 por la sustit. del art. 37 en uso de facultades ordinarias Resoluciones de la Sec. Hacienda TOTAL TOTAL DE MODIFICACIONES
5

16%

100% 9.565

18%

100% 14.293

18%

Fuente: ASAP, en base a informacin de la Secretara de Hacienda y al Observatorio Fiscal de esta Asociacin (www.asap.org.ar) Notas:
1 2

Por atribucin del Congreso, en virtud de lo dispuesto por el art. 37 de la Ley de Administracin Financiera.

Por excepcin a lo dispuesto por el art. 37 de la Ley de Adm. Fciera. original, que estableca que correspondan al Congreso las modificaciones que implicaran aumento de gastos corrientes en detrimento de aplicaciones financieras.
3

Se trata de las facultades "extraordinarias" que en algunas oportunidades el Congreso deleg al Jefe de Gabinete de Ministros, con el objeto de permitirle modificar el presupuesto sin sujeccin a lo previsto en el artculo 37 original, permitindole, en 4 Ampliaciones presupuestarias que se realizaron a partir de la vigencia del art. 1 de la Ley N 26.124 que sustituye al art 37 de la Ley de Adm. Fciera., y que no podan ser instrumentadas bajo el artculo original. 5 Por atribucin del Jefe de Gabiente de Ministros, en virtud de las facultades que habitualmente el Congreso le delega a travs de la Ley de Presupuesto de cada ao.

En este sentido, del total de incrementos de los ejercicios 2004, 2005 y 2006, slo el 25% fue aprobado por el Congreso de la Nacin, mediante una ley. Casi la mitad, se instrument a travs de decretos de necesidad y urgencia, mientras que el resto fue aprobado por decisiones administrativas del Jefe de Gabinete mediante atribuciones conferidas en cada ley de presupuesto o por el art. 1 de la Ley N 26.124, modificatoria del art. 37 de la Ley de Administracin Financiera. En cuanto a la naturaleza de la norma, corresponde recordar que, como se coment en la seccin anterior, a partir de la sancin de la Ley N 26.124 el Jefe de Gabinete est

habilitado para introducir aumentos en los gastos corrientes y de capital en detrimento de aplicaciones financieras. Sin embargo, dado que las decisiones que afecten el monto total del presupuesto y/o el monto del endeudamiento previsto quedan reservadas al Congreso Nacional, el nico instrumento por el cual el Poder Ejecutivo puede tomar este tipo de decisiones es a travs del dictado de decretos de necesidad y urgencia.
CUADRO 2 Ampliaciones Presupuestarias del Ejercicio 2007 Detalle de las ampliaciones presupuestarias introducidas por tipo de norma.
en millones de $

2007 al 31/8/07 Tipo de norma

1 2

2007 estimado
respecto del Ppto. orig. % de las ampliaciones

respecto del Ppto. orig.

% de las ampliaciones

Leyes

0% 8% 2%
3

0% 78% 22% 19% 4% 100% 11.474

0% 8% 2% 0% 2% 0% 13% 23%

0% 34% 10% 0% 8% 2% 56% 100% 26.110

Decretos de Necesidad y Urgencia Decisiones Administrativas

en uso de "superpoderes" en uso de las atribuciones conferidas por 4 la sustitucin del art. 37 en uso de facultades ordinarias A definir
6 5

2% 0% 10%

TOTAL TOTAL DE MODIFICACIONES

Notas: las notas 1 a 5 coinciden con las del Cuadro 1.
6

An no fueron implementadas estas ampliaciones, por lo cual se desconoce el instrumento jurdico a utilizar.

3. Pautas Macroeconmicas para la formulacin del Presupuesto 2008 Un principio bastante extendido en la presupuestacin pblica consiste en realizar las estimacio nes de recursos y gastos bajo un criterio conservador. Esta prctica es consecuencia de que el Presupuesto expresa, en esencia, el compromiso del Estado en la provisin de bienes y servicios pblicos y en el sostenimiento de determinadas polticas de gobierno, que implican la generacin de gastos, para cuyo financiamiento se cuenta con ingresos estimados y con la aprobacin de un nivel mximo de endeudamiento. Dado este lmite, si los ingresos percibidos son menores a los inicialmente estimados, puede surgir la imposibilidad de hacer frente a las obligaciones asumidas en el Presupuesto, lo cual podra provocar perjuicios al Fisco o, en su defecto, a los beneficiarios de las prestaciones, por falta de cumplimiento en la cobertura o calidad de los servicios comprometidos. Sin embargo, como ya se expres en el informe de la ASAP correspondiente al Proyecto de Presupuesto 2007, el principio conservador, debe ser aplicado dentro de ciertos mrgenes de razonabilidad. No consiste en la simple subestimacin de los ingresos para minimizar el riesgo de desfinanciamiento, sino en la utilizacin de valores, para las

principales variables9 , situados en la cota inferior del rango de valores de mayores probabilidades de ocurrencia. Del anlisis de las proyecciones de los ltimos cuatro Proyectos (ver Cuadro 3), surge que en todos los casos el crecimiento estimado para el ao siguiente es del 4,0%. En consecuencia, en los ejercicios anteriores se ha verificado una muy marcada diferencia entre los niveles originalmente proyectados de las variables y los finalmente verificados, los cuales siempre estuvieron varios puntos porcentuales por encima de los primeros. Estas fuertes divergencias se reflejaron en mayores ingresos percibidos, lo que permiti que con aumentos de los gastos en la misma cuanta se pudiera alcanzar el resultado primario originalmente presupuestado.
CUADRO 3 Variaciones del PIB estimadas en los Proyectos y finalmente verificadas
Estimacin para el ao 2003 2004 2005 2006 2007 2008 (*) Estimado Segn el Proyecto de Presupuesto para el Ejercicio 2004 + 5,5% + 4,0% 2005 2006 2007 2008 variacin verificada: + 9,0% + 9,0% + 9,2% + 8,8% + 8,2% *

+ 6,5% + 4,0%

+ 7,3% + 4,0%

+ 6,0% + 4,0%

+ 7,3% + 4,0%

En el caso del Proyecto de Presupuesto 2008, el escenario macroeconmico elegido no parece responder a un valor esperable en lo que se refiere al nivel del Producto en 2007, ya que para que se verifique la variacin proyectada del PIB real (se trabaj con una pauta del 7,3% interanual - i.a.-), la economa debera quebrar la tendencia fuertemente positiva que viene registrando, y estancarse en el resto de los meses 10 . Esta situacin, aunque menos marcada que en el Proyecto anterior11 , al margen de estar fuera del consenso de los especialistas, no parece ser una fuente de expectativas positivas para los agentes econmicos. En cuanto a la estimacin para el ao 2008, la variacin estimada del PIB real es del 4,0% i.a., acorde con el crecimiento potencial de la economa y, podra decirse, en la cota inferior del rango de valores ms probables. Sin embargo, de haber crecimiento durante el segundo semestre de 2007, habra un efecto arrastre que hace que el 4% estimado para 2008 resulte exiguo. La otra dimensin relevante del escenario macroeconmico, es la evolucin de los precios. En este sentido, al incluir decisiones de gasto que afectan la demanda agregada
9

10

11

Ya sea para el crecimiento del PIB real, la inflacin, o las elasticidades de los impuestos respecto del nivel de actividad. Esta afirmacin surge del Estimador Mensual de Actividad Econmica (EMAE) al mes de mayo, que el INDEC public el 19 de julio, casi dos meses antes de la presentacin del Proyecto a la Cmara de Diputados. Los resultados del estimador para los meses posteriores acentuaron esta situacin. En aquella proyeccin, se estimaba que el PIB real del ao en curso, el 2006, cerrara con un crecimiento del 6,0% i.a., cuando la tasa finalmente result del 8,8% i.a., casi tres puntos porcentuales menor.

10

y al fijar pautas salariales y de haberes que sirven de referencia para el resto de la economa, el Presupuesto se constituye en un instrumento de gran relevancia para moderar las expectativas inflacionarias. Por lo tanto, resulta razonable esperar que los niveles estimados de variaciones de los precios al consumidor y de los precios implcitos del PIB nominal, muestren una desaceleracin de la inflacin. Sin embargo, considerando la evolucin de las variables durante el primer semestre, el ndice de precios implcitos del PIB para 2007 seguramente alcance una variacin al menos un punto porcentual mayor a la estimada 12 , lo que, sumado a la mayor variacin del PIB real esperable, seguramente arrojar un PIB nominal un par de puntos porcentuales por encima del presupuestado.

CUADRO 4
Variables Macroeconmicas utilizadas en el Proyecto
Ao 2007 2008 PIB nominal (mill. de $) 783.062 896.730 Var. Real del PIB 7,3% 4,0% Var. Nom. Var. nd. del PIB Pcios.Implc. 19,7% 14,5% 11,5% 10,2% IPC (IV trim.) 9,8% 7,3%

En este sentido, si con la subestimacin del PIB se busca atemperar las presiones al alza de los gastos, una forma distinta de alcanzar ese objetivo podra ser evitar la suspens in del Art. 9 de la Ley N 25.152 13 , an vigente, que dispone la constitucin del Fondo Anticclico Fiscal (FAF) 14 , y que equivaldra a dar una seal de una prudente administracin de las finanzas pblicas. De acuerdo al clculo de los recursos corrientes previstos para el Tesoro en el Proyecto, el ingreso correspondiente al 2008 del FAF sera de $ 1.850 millones. Otra opcin, que puede ser complementaria a la anterior, consiste en la inclusin de un artculo en la Ley de Presupuesto que contenga una planilla donde se detalle el uso que se le dara a los eventuales ingresos excedentes a los estimados inicialmente. De esta forma, el Congreso participara en la asignacin de los mayores recursos15 . En consecuencia, esta Asociacin considera que la adopcin de ambos procedimientos sera un avance significativo en la calidad institucional del Presupuesto Pblico.

12 13

14 15

El ndice de Precios Implcitos del PIB creci, en el perodo julio 06 junio 07, un 12,5%. Para que en 2007 alcance lo estimado en el Proyecto, en el segundo semestre debera variar un 10,5%. Mediante el Artculo 26 del Proyecto de Ley de Presupuesto 2008, se suspende la integracin del FAF, con excepcin de la afectacin de los recursos provenientes de las concesiones en los trminos que establece el Artculo 9 de la Ley N 25.152. La aplicacin del Fondo Anticclico implica la afectacin del 2% de los recursos corrientes del Tesoro, que es el ingreso principal que tiene el Fondo Anticclico. Podra establecerse que un determinado porcentaje del exceso de los ingresos fiscales pueda aplicarse a la cancelacin de deuda, y que otro tanto se destine a obra pblica y a gastos con fines sociales no recurrentes.

11

4. Ejecucin proyectada 2007: base del Presupuesto 2008 La informacin que acompaa al Proyecto de Ley no slo se refiere a las previsiones de gastos y recursos para el ao 2008, sino que tambin muestra una estimacin del probable cierre de autorizaciones de gastos y del clculo de recursos del ao en curso para la Administracin Nacional. Esta proyeccin del ao corriente sirve como base de comparacin de las previsiones de 2008, permitiendo calcular las variaciones interanuales tanto en los ingresos como en los gastos. De acuerdo a la estimacin de la ejecucin del ejercicio 2007 presentada en el Proyecto, los gastos y los ingresos se incrementaran, respecto del presupuesto original, en $26.110 y $24.055 millones (+23,1 % y +20,0 %), respectivamente. Con relacin al Presupuesto vigente al 31 de agosto de 2007, las modificaciones seran de $14.703 y $12.912 ((+11,8% y +9,8%). Por el lado de los gastos, los incrementos no incluidos en las previsiones originales estn asociados, principalmente, a las medidas tomadas con las prestaciones previsionales (jubilaciones y pensiones), y en segundo trmino, en las transferencias al sector privado, vinculadas fundamentalmente a subsidios al sector energtico y al de transporte. Tambin influyeron los aumentos en remuneraciones y los gastos en intereses de la deuda pblica.
CUADRO 5 Ingresos y Gastos de la Administracin Nacional
2007 2007 Crd. Vig.* Proy. Ppto. 130.405 143.277 98.233 99.898 26.047 37.328 6.125 6.050 11.295 1.170 131.535 144.447 110.418 122.666 13.654 14.947 39.997 49.582 41.512 42.82 7.036 7.037 8.218 8.280 14.197 16.652 124.615 139.318 diferencia en $ en % 12.872 9.9% 1.665 1.7% 43.3% 11.282 -75 -1.2% 40 3.6% 12.912 9.8% 12.248 11.1% 1.293 9.5% 9.585 24.0% 1.308 3.2% 0.0% 0,3 61 0.7% 2.455 17.3% 14.703 11.8%

en millones de $ Recursos Corrientes - Ingresos Tributarios ** - Contribuciones a la Seg. Soc. - Otros Ingresos Corrientes Recursos de Capital Total de Recursos Gastos Primarios - Remuneraciones - Prestaciones de la Seguridad Social - Transferencias - Inversin Real Directa - Otros Gastos Primarios Intereses Total de Gastos
[*] Crdito Vigente al 31/08/07 [**] Excluye la Coparticipacin Federal de Impuestos

Los ingresos, por su parte, se modificaron al alza como consecuencia de la dinmica que vienen presentando en lo que va del ao. No obstante, a la luz de lo efectivamente recaudado hasta septiembre, la proyeccin ingresos tributarios para 2007 incluida en el Proyecto de Presupuesto 2008 parece estar por d ebajo de lo que efectivamente se

12

recaudar 16 . Probablemente, la recaudacin efectiva se site al menos un 30% por encima del nivel de 2006, cinco puntos porcentuales por encima de lo contemplado en el Proyecto.

5. Marco Fiscal de 2008 En trminos de flujos de ingresos y gastos primarios 17 , el Proyecto presentado por el Ejecutivo para el ejercicio 2008 prev que el Sector Pblico Nacional obtendr un resultado primario que superar la barrera de los tres puntos del Producto (3,15% del PIB, $ 28.242,0 millones), nivel que independientemente de las necesidades de financiamiento que tenga que afrontar un Estado, suele considerarse como un esfuerzo fiscal importante para cualquier sistema econmico. Si se incluyen los intereses de la deuda, los cuales mantienen su nivel en trminos del Producto (pasan del 2,23% al 2,22% en 2008), el resultado financiero equivale al 0,93% del PIB ($ 8.330,7 millones), lo que implica un incremento de 0,2 p.p. respecto del nivel estimado para 2007 (0,72% del PIB; $ 5.674,9 millones). De esta forma, puede afirmarse que el Estado Nacional, al menos en cuanto a sus operaciones ubicadas arriba de la lnea18 , detraer ms recursos del resto de la economa de los que volcar en forma de gasto. No obstante, esta afirmacin no implica que su efecto sobre el conjunto de la economa sea necesariamente contractivo, ya que para poder determinar el impacto habra que estudiar los efectos redistributivos del agente econmico Estado Nacional, y analizar el origen del financiamiento y el destino de las amortizaciones y otras aplicaciones financieras. En cuanto al endeudamiento, resulta relevante enfatizar que casi la totalidad del supervit financiero previsto para la Administracin Nacional se concentra en las Instituciones de la Seguridad Social19 . En consecuencia, el ahorro de la Administracin Central (Tesoro Nacional y Recursos Afectados) es prcticamente nulo y, dado que casi la totalidad de la deuda se encuentra en cabeza del Tesoro, eso implica que no hay recursos disponibles para la reduccin neta del stock de deuda. De hecho, de la lectura de las cuentas de financiamiento (debajo de la lnea) surge que, considerando que los recursos destinados a incrementar las inversiones financieras superan en aprox. $ 6.500 millones a la utilizacin de activos financieros, el endeudamiento neto presupuestado (nueva deuda menos amortizaciones) para la Administracin Central es de aproximadamente $ 5.800 millones.

16

17 18

19

A esta conclusin se lleg a partir del anlisis de los niveles de recaudacin que debera verificarse en los prximos meses para alcanzar el total proyectado para 2007, del comportamiento estacional histrico de los tributos, y de la evolucin reciente de la actividad econmica. En estas categoras se incluyen a los ingresos y gastos corrientes y de capital, con excepcin de los pagos de intereses de la deuda pblica. Comprende a las operaciones relativas a: a) Ingresos: tributarios, contribuciones a la seguridad social, no tributarios, transferencias, y de capital; b) Gastos: remuneraciones, bienes y servicios no personales, intereses y otras rentas de la propiedad, transferencias, inversin real directa, e inversiones financieras r ealizadas para implementar polticas pblicas. El resultado financiero previsto para las Instituciones de la Seguridad Social es de $ 7.111 millones, el de la Administracin Central suma $1.217 millones, mientras que el de los Organismos Descentralizados es deficitario en $ 351 millones.

13

De acuerdo a lo que se desarrolla en la seccin Financiamiento, para que el stock de la deuda no aumente, dejando de lado los efectos de la actualizacin del CER, la capitalizacin de intereses y el reconocimiento de deudas, el resultado financiero del SPNF debera ser superior al previsto en el Proyecto, alcanzando la suma de $ 14.130 millones (1,58% del PIB), en lugar de los $ 8.330 millones previstos (0,93% del PIB). No obstante, aun incorporando estos efectos, y manteniendo los resultados fiscales previstos en el proyecto, la deuda en relacin al PIB descendera como consecuencia de que el aumento del PIB nominal superara al del stock de la deuda (+ 14,5% i.a. y aprox. + 6,0% i.a., respectivamente), pasando del 54% a fines de 2007 al 51% del producto un ao despus 20 . Sin embargo, una amenaza para la consecucin de este objetivo sera la necesidad de afectar mayores recursos a los incluidos en el Proyecto para financiar la brecha de las provincias21 . En el Mensaje del Proyecto se menciona el marco fiscal provincial actual, el cual mostrara a fin del ejercicio 2007 un resultado primario positivo y un resultado financiero levemente superavitario. A su vez, para 2008 se estima que el consolidado del Sector Pblico Provincial mantendr polticas presupuestarias que permitan ejecutar un crecimiento de los gastos alineado a la pauta de crecimiento nominal del PIB y un resultado financiero equilibrado. No obstante, la fuerte incidencia de las remuneraciones en la estructura de gastos de las provincias representa un riesgo para las cuentas de Nacin, ya que de persistir los incrementos salariales, es probable que el Tesoro Nacional reciba requerimientos financieros por parte de algunos gobiernos provinciales por encima del lmite fijado para el Programa de Asistencia Financiera (PAF), previsto en la suma de $ 6.607 millones, nivel que representa un aumento del 9% respecto de lo presupuestado en 2007 22 .

6. Anlisis de los Ingresos del Sector Pblico Nacional no Financiero La estimacin de los ingresos muestra que el Ejecutivo no prev cambios significativos en la poltica tributaria 23 . En trminos globales, el incremento esperado de los ingresos tributarios ms las Contribuciones a la Seguridad Social es levemente superior al del PIB nominal (15,5% versus 14,5%), por lo que medidos en trminos del Producto, estos recursos se incrementan moderadamente, llegando a representar un 26,0% del mismo. En consecuencia, se espera que el exceso de crecimiento de los ingresos tributarios y de las contribuciones a la Seguridad Social respecto del PIB nominal (o, dicho de otro modo, el incremento de la presi n tributaria), que ha sido una de las caractersticas centrales de la situacin fiscal post-crisis, se reduzca fuertemente en 2008, al punto que para los aos 2009 y 2010, la expectativa expresada en el captulo Presupuesto Plurianual del Proyecto es que ingresos pblicos y Producto nominal crezcan a igual ritmo, manteniendo prcticamente constante la presin tributaria y la participacin del resto de los ingresos. En un contexto de convergencia de la tasa de crecimiento del Producto a niveles cercanos al de largo plazo, y con el resto de las principales variables macroeconmicas
20 21

Ver la seccin 7 Financiamiento, donde se desarrollan estos conceptos. Esto implicara incrementar la inversin financiera. 22 Para dimensionar la magnitud establecida para el PAF en 2008, cabe mencionar que para el corriente ejercicio se presupuest una suma de $6.040 millones, de los cuales, al 31 de agosto, se ejecut un 85,3%. 23 Segn se desprende del anlisis de las estimaciones, como se describe ms adelante, podra haber algn aumento en los derechos aduaneros.

14

sin saltos abruptos, en las proyecciones para 2008 los recursos tributarios y las contribuciones a la seguridad social, que representan el 93% de los ingresos totales, mantienen parte del impulso observado durante el presente ejercicio, reflejando la continuidad del mismo marco normativo general y determinadas situaciones puntuales que afectan en particular a ciertos impuestos. En el mensaje del Proyecto de Presupuesto se explicita que el crecimiento previsto en la recaudacin nominal se debe, fundamentalmente, a los incrementos estimados en la actividad econmica, a los precios, al desempeo del comercio exterior, al empleo y las remuneraciones y a las mayores ganancias generadas, principalmente por las sociedades, en los ltimos perodos fiscales. Asimismo se sostiene que tambin incidir en forma positiva la continuidad en la mejora del grado de cumplimiento de las obligaciones tributarias. Sin embargo, como se seal anteriormente, el PIB nominal estimado para 2007 es menor al que finalmente se alcanzar, lo cual, sumado a la evidencia del ritmo que viene mostrando la recaudacin en lo que va del ao, lleva a concluir que los ingresos tributarios de 2007 seguramente estarn varios puntos porcentuales por encima de los considerados en el proyecto. De esta forma, dado que el desempeo en el corriente ao sirve de base de clculo para el siguiente, resulta altamente probable que los ingresos percibidos durante 2008 superen a los contemplados en Proyecto. Volviendo a los clculos del Proyecto, y centrndose en los principales impuestos, tanto el impuesto al Valor Agregado como el de Ganancias, que concentran el 36,4 % y el 25,7 % del total respectivamente, tienen proyectada una evolucin un tanto menor a la de la recaudacin total (alrededor del 13% i.a., versus el 15,5%). Con respecto a las Contribuciones a la Seguridad Social, corresponde aclarar que la reducida tasa de crecimiento estimada (+ 7,8% i.a.) es consecuencia del alto nivel alcanzado en 2007 debido a circunstancias excepcionales 24 . Por lo tanto, descontando ese efecto, crecen a buen ritmo, producto de una mayor ocupacin proyectada, del incremento de la formalidad de la misma y de los aumentos en los salarios. Como dato destacado, surge la evolucin de los Derechos a las Exportaciones, que est muy por encima de la del resto de los impuestos (+29,2 % i.a.). Este comportamiento no se explicara solamente por el crecimiento de las exportaciones, que est estimado en el orden del 18,3 % i.a. En consecuencia, como se manifiesta en el Proyecto, puede deberse al incremento de los derechos efectivos promedio 25 . El resto de los impuestos mantienen un comportamiento bastante homogneo, con la salvedad de los vinculados a los combustibles, cuya estimacin muestra una variacin un poco ms moderada, del orden del 6% i.a. En cuanto a los restantes ingresos corrientes y de capital, que concentran el 7% restante del total de recursos, se prev un importante crecimiento de transferencias corrientes
24

Principalmente por el traspaso de cuentas de las AFJP a la ANSES en el marco de la implementacin de la Ley.26.222, y tambin por el rgimen de facilidades de pago (Ley 25.994). 25 Los aumentos de los derechos efectivos promedio son originados por subas en los aranceles a las ventas externas o por cambios en la composicin de las exportaciones, a favor de productos que tributan alcuotas mayores. Dado que en el Mensaje no se mencionan medidas de aumento de aranceles, seguramente la suba se deba a una participacin creciente de productos de altos aranceles (principalmente, productos primarios y derivados).

15

(pasan de $256 a $1.062 millones, +315% i.a.), y de las Rentas de la Propiedad 26 (de $3.727 a $5.588 millones, +50% i.a.), mientras que los Ingresos No Tributarios y las Ventas de Bienes y Servicios de la Administracin Pblica crecern como los recursos tributarios. Otros aspectos a sealar, que surgen de la lectura del Mensaje del Proyecto, son los referidos a la estructura de distribucin, entre la Nacin y las provincias, de los recursos que se prevn recaudar en el ao 2008 y a cunto asciende el monto de los ingresos de libre disponibilidad, o sea aquellos gravmenes que pueden ser utilizados para diferentes objetivos del gobierno nacional, sin condicionamientos de orden legal que establezcan a priori el destino de los mismos. Sobre la base de la planilla de distribucin sectorial de los recursos tributarios y contribuciones del Sector Pblico Nacional que figura en el mensaje, se ha elaborado el Cuadro 6.
CUADRO 6 Ingresos Tributarios y Contribuciones Distribucin Nacin Provincias Rigidez normativa del Tesoro Nacional Monto Anual 173.026 90.039 59.878 23.108 60.476 233.502 % del Total 74.1% 38.6% 25.6% 9.9% 25.9% 100.0% % del SPNF 100.0% 52.0% 34.6% 13.4%

en millones de $

Sector Pblico Nacional - Tesoro Nacional - Seguridad Social Nacional * - Resto del Sector P. Nacional Coparticipacin y otras Transf. Automt. a Pcias. TOTAL

[*] Incluye el Fondo Fiduciario Vial y el de Infraestructura Hdrica, Gastos AFIP (IVA), INCAA y Contribuciones INSSJyP.

Del total de los ingresos recaudados por el Estado Nacional (aproximadamente un 93% de los recursos corrientes y de capital), un 74,1% estn sujetos a la administracin del Sector Pblico Nacional, quedando el resto destinado automticamente a las provincias mediante la Coparticipacin Federal y los fondos afectados. Sin embargo, los recursos de libre disponibilidad (Tesoro Nacional) alcanzan al 52,0% de los ingresos del Sector Pblico Nacional (o sea, slo el 38,6% del total de impuestos de origen nacional), lo que evidencia que el gobierno nacional est sometido a un importante grado de rigidez asignativa. Adems, si se tiene en cuenta que una porcin de esos ingresos tienen como destino el pago de intereses de la deuda, los ingresos tributarios y contribuciones de libre disponibilidad para destinar al gasto primario se reducen a un 30,4% del total, sin considerar el objetivo de supervit. Como en aos anteriores, el proyecto contiene, asimismo, la estimacin del Gasto Tributario, o sea, de la prdida de recaudacin que anualmente se produce como consecuencia de exenciones totales o parciales27 o de regmenes de promocin
26 27

Principalmente por las renta del Fondo de Garanta de Sustentabilidad del Rgimen Previsional Pblico de Reparto de la ANSES. Va reduccin de alcuotas.

16

econmica. Para el 2008 esta detraccin en los ingresos se estim en $19.843 millones (2,2% del PIB). La mitad corresponde a prdidas en el IVA (78% por exenciones y un 22% por regmenes de promocin), y un 25% en Ganancias (principalmente, por exenciones a las utilidades por renta financiera y acciones). 7. Gastos Primarios de la Administracin Pblica Nacional 28 El proyecto de presupuesto de la Administracin Nacional para el ejercicio 2008 prev un total de gastos por $ 161.486 millones, lo cual constituye un incremento del 15,9% respecto de las proyecciones para el corriente ao (+$ 22.168 millones), levemente inferior, en trminos relativos, al crecimiento previsto para los ingresos. Por otra parte, si la comparacin se efecta con el presupuesto inicial aprobado para 2007, la variacin alcanza el 42,6% (+$ 48.278 millones) debido a que, de acuerdo con las proyecciones del Proyecto, las ampliaciones presupuestarias del ejercicio 2007 alcanzaran el 23% de los crditos inicialmente aprobados (ver punto 2).
CUADRO 7 Gastos de la Administracin Pblica Nacional
en millones de $ Gasto Previsional Remuneraciones Transferencias a provincias Subsidios y prstamos a sec. econmicos - Subsidios - Prstamos Inversin Real Directa Otros gastos*** Gasto Primario Total Intereses Gastos Totales
* Crdito vigente al 31/08/2007.

2007*
(1)

2007**
(2)

2008
(3)

variacin i.a.
(4) = (3)/(1) (5) = (3)/(2)

39.997 13.654 11.469 14.669 13.339 1.330 7.036 23.593 110.418 14.197 12.461

49.582 14.947 s/i s/i s/i s/i 7.037 122.666 16.652 139.318

57.829 17.450 11.915 16.420 15.872 548 8.135 30.668 142.417 19.069 161.486

44.6% 27.8% 3.9% 11.9% 19.0% -58.8% 15.6% 15.6% 29.0% 34.3% 29.6%

16.6% 16.7%

15.6% 16.1% 14.5% 15.9%

** Proyectado por el Ministerio de Economa y Produccin. *** Se incluyen las transferencias para gastos sociales, el financiamiento de las universidades pblicas, y gastos en bienes y servicios de la Administracin Nacional, entre otros conceptos.

En cuanto a la poltica general de gastos, de manera anloga a lo previsto para 2007, se observa un mayor impulso en los de naturaleza corriente que en los de capital, destacndose, en valores absolutos, el incremento en Prestaciones a la Seguridad Social (poco ms de $ 17.800 millones respecto del 2007 inicial y casi $ 8.250 millones respecto del proyectado). Por otra parte, en trminos relativos, sobresalen los incrementos del gasto en prstamos y subsidios (108,7% ms que lo presupuestado inicialmente para 2007, +$ 8.550 millones) y, en segundo lugar, el de la inversin real directa (+64,7% respecto del crdito inicial para 2007 y +15,6% respecto del proyectado).

28

Se consideran slo los gastos de la Administracin Nacional, dado que ese es el mbito de cobertura del Presupuesto, y que la informacin referencial que se publica del resto del Sector Publico presenta un menor grado de desagregacin.

17

Una de las caractersticas del incremento previsto para 2008 es que se mantiene un alto grado de rigidez en el gasto pblico, dado que la suma de Remuneraciones y Jubilaciones y Pensiones asciende al 53% del gasto primario. Este rasgo puede significar una vulnerabilidad fiscal mayor, debido a que reduce la capacidad del Ejecutivo para realizar una poltica de contencin del gasto en caso de que fuera necesario.

7.1. El lmite al gasto primario impuesto por la Ley Federal de Responsabilidad Fiscal El proyecto remitido por el Ejecutivo no hace ninguna mencin al cumplimiento del Rgimen Federal de Responsabilidad Fiscal. Este rgimen, aprobado en el ao 2004 por medio del art. 10 de la Ley N 25.917, dispone una regla para limitar el crecimiento del gasto primario, estableciendo que el mismo (con algunas deducciones 29 puntuales debido a la naturaleza de algunos gastos) no puede superar el crecimiento nominal del PIB, que segn las previsiones del proyecto de presupuesto, es de 14,5% para el prximo ao. A partir de la informacin disponible, se realiz un clculo para estimar la variacin del gasto primario prevista para 2008 (ajustado por las deducciones correspondientes), el cual arroj un incremento del 18% aproximadamente respecto del nivel proyectado para 2007. En consecuencia, el crecimiento del gasto excede en 3,5 puntos porcentuales el crecimiento del PIB nominal, ms all de que se reconozca que existe una subestimacin de los valores proyectados para el ao 2008. 30 Al respecto, se considera que en el Proyecto debera haberse incluido un artculo para exceptuar del cumplimiento de lo dispuesto por el mencionado art.10.
CUADRO 8

Sector Pblico Nacional Consolidado Comportamiento del Gasto Primario (% PIB)

2001 14,4% 2002 12,9% 2003 13,5% 2004 13,4% 2005 14,5% 2006 14,9% 2007 17,3% 2008 17,5%

7.2. Gasto Previsional El gasto previsional contemplado en el Proyecto de Presupuesto 2008 incluye el pleno impacto del incremento del 12,5% en las jubilaciones y pensiones a cargo de la

29

30

La Ley 25.917 establece como definicin para el gasto pblico primario a la suma de los gastos corrientes y de capital, excluidos los intereses de la deuda pblica, los gastos financiados con prstamos internacionales, y los gastos de capital destinados a infraestructura social bsica necesaria para el desarrollo econmico social, financiados con cualquier uso del crdito. De todas formas, pautas de crecimiento real del PIB 2008 un poco ms altas que la del 4% previsto, no modifican sustancialmente las conclusiones. Para igualar el incremento del 15,1% del gasto primario (sin computar las deducciones), el aumento real del PIB, manteniendo la misma variacin de precios, debera ser del 8,7%.

18

ANSES 31 , que beneficia a alrededor de 5 millones de personas. Esta medida, con vigencia a partir del mes de septiembre del corriente ao, tendr un costo estimado algo superior a $ 5.200 millones en 2008. Ms all de dicho incremento, en el proyecto de ley no se hace mencin a futuros aumentos de haberes en el transcurso del prximo ao, a diferencia de la ley de presupuesto 2007, donde se incorpor un artculo que autorizaba al Poder Ejecutivo el otorgamiento de incrementos adicionales en la medida en que la evolucin de las finanzas pblicas as lo permitiera. El aumento del 12,5% sumado al pleno impacto que tendr en 2008 la incorporacin de 1,3 millones de beneficiarios que tuvo lugar durante el corriente ao 32 , ms el alta de unos 260.000 nuevos beneficiarios que se prev incorporar el ao prximo, explican el fuerte aumento en el gasto previsional, que crece 44,6% (+$ 17.832 millones) respecto de lo aprobado inicialmente para 2007, y un 16,6% (+$ 8.246 millones) con relacin al gasto proyectado para el corriente ao. De manera anloga a lo ocurrido en 2007, este aumento constituye, por mucho, el mayor incremento en trminos nominales para el prximo ejercicio, e implica un importante esfuerzo fiscal del gobierno, dado que se trata del mayor componente del gasto de la Administracin Nacional. De acuerdo a estimaciones propias, en el ao 2008 el gasto de la ANSES, en valores constantes, ser un 60,6% mayor que el gasto del ao 2001, lo que implica una asignacin real muy superior a la etapa precrisis. Este aumento est explicado por aumentos en los haberes promedio y por la cantidad de personas incorporadas al Sistema, especialmente a partir del rgimen de facilidades.
CUADRO 9 Prestaciones a la Seguridad Social
en millones de $ Ao 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Monto Anual (a pcios. 2001) 16.853 13.134 13.214 14.417 14.806 17.273 25.001 27.074 ndice 2001=100 100,0 77,9 78,4 85,5 87,9 102,5 148,3 160,6 Haber medio (a pcios. 2001) 100,0 78,8 78,9 85,8 88,5 101,2 112,5 111,3

31

32

Incluye a jubilados y pensionados nacionales (por Reparto y Componente pblico del Rgimen de Capitalizacin), a beneficiarios de la jubilacin anticipada, a beneficiarios de la moratoria previsional, y a ex-combatientes de la Guerra de Malvinas Debido a que las altas de beneficiarios se realizan a lo largo de todo el ao, el impacto de las incorporaciones del corriente ao ser mayor en 2008.

19

7.3. Remuneraciones El gasto en remuneraciones de la Administracin Nacional asciende a $ 17.450 millones en el Proyecto de Presupuesto 2008, y resulta un 16,7% mayor al proyectado para 2007, como consecuencia del pleno impacto de los aumentos salariales otorgados durante el corriente ao, del incremento de la planta ocupada, y de la incorporacin de las personas contratadas bajo el rgimen Decreto N 1184/01 con honorarios menores a $ 2.164, al rgimen establecido por la Ley Marco de Regulacin del Empleo Pblico Naciona l. Debido a que el Estado est obligado a realizar aportes patronales y sociales por el personal que reviste bajo esta ltima modalidad, el traspaso de un rgimen a otro implica un aumento del gasto en remuneraciones, an sin mediar un incremento en la dotacin de personal. Por otra parte, si bien el proyecto de ley no hace ninguna mencin a futuros aumentos salariales en el prximo ao, en el Mensaje de elevacin al Congreso se comenta que durante el curso del ao 2008 se prev continuar con el proceso de negociacin sectorial de los convenios colectivos que an se hallan abiertos. No obstante, se expresa que las polticas que se instrumenten en este sentido estarn encuadradas en el marco de los niveles de crditos fijados y de los criterios de presupuesto y de financiamiento contenidos en el proyecto de ley. En cuanto a la evolucin de las remuneraciones en los aos posteriores a la crisis, al igual que en el caso de las prestaciones, se observa que la masa salarial pagada por la Administracin Nacional medida a precios de 2001, superar al finalizar el corriente ao los niveles del ao base. A su vez, medido en trminos de salarios reales, de acuerdo a las proyecciones para 2007, tambin se habra superado el nivel de 2001.
CUADRO 10 Remuneraciones de la Administracin Nacional
en millones de $ Ao 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Monto Anual* (a pcios. 2001) 7.855 5.895 6.313 6.387 7.165 7.995 9.464 10.324 ndice 2001=100 Salario medio ** (a pcios. 2001) 100,0 75,0 80,4 81,3 91,2 101,8 120,5 131,4 100,0 75,1 80,3 79,7 83,1 90,9 106,1 110,6

[*] Incluye las remuneraciones de las Universidades

20

7.4. Transferencias a Provincias Las transferencias a provincias pueden ser desagregadas en dos grandes tems: (a) las originadas en el cumplimiento de leyes que disponen afectaciones de fondos a fines determinados y (b) las denominadas transferencias discrecionales, sobre las que el Poder Ejecutivo Nacional puede definir su destino. A partir del ao 2007, y en consonancia con lo dispuesto por el Artculo 10 de la Ley de Presup uesto Nacional 2007 (Ley N 26.198), el Poder Ejecutivo excluy de las cuentas pblicas de la Administracin Nacional los gastos derivados de Leyes Especiales y la coparticipacin federal a la Provincia de Tierra del Fuego y a la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, por lo que a partir de esa disposicin el Presupuesto Nacional dej de incluir las transferencias realizadas en forma automtica 33 . No obstante lo anterior, las transferencias discrecionales a provincias constituyen unos de los principales componentes del Presupuesto Nacional. Los recursos domsticos que solventan a las transferencias discrecionales quedan liberados, una vez cumplido el objetivo del programa o proyecto, y pueden ser destinados a otros fines, cosa que no ocurre con los fondos afectados por alguna norma legal, por lo menos hasta que no se modifique la ley que los sustenta. No obstante, existen algunas transferencias con discrecionalidad relativa, como es el caso de los convenios de prstamos con el BID o el Banco Mundial, en donde, una vez firmado el contrato, queda determinado el destino de los desembolsos, el cual se mantiene mientras no se reestructure el contrato. En el Proyecto 2008, el gasto previsto para las transferencias discrecionales asciende a $ 11.915 millones y equivale al 47% de los gastos operativos (remuneraciones y bienes y servicios no personales) del Estado Nacional. Esta consideracin de las cifras en trminos absolutos contrasta con las variaciones interanuales, ya que en el Presupuesto 2007 esa misma relacin se sita en el 57%. Ello se debe a que el incremento anual de las transferencias a provincias (+3,9%) es mucho menor que la del promedio de gastos primarios. Los conceptos de gasto ms importantes del Proyecto 2008 correspondiente a las transferencias a provincias se detallan en el Cuadro 15 que figura en el Anexo I del presente informe. 7.5. Subsidios y prstamos a sectores econmicos El gasto de la Administracin Nacional previsto para 2008 en concepto de subsidios a empresas privadas y pblicas 34 es un 19% mayor que el crdito presupuestario vigente del corriente ejercicio 35 , alcanzado un total de $ 15.872 millones. Asimismo, la
33

34

35

Artculo 10.- Facltase al JEFE DE GABINETE DE MINISTROS a instrumentar los actos administrativos para dar cumplimiento a lo dispuesto en el ltimo prrafo del artculo 3 del Anexo al artculo 1 del Decreto N 1.731 de fecha 7 de diciembre de 2004 Este decreto, que reglamenta la Ley Federal de Responsabilidad Fiscal, dispone en el anexo mencionado que el Presupuesto de la Administracin Pblica Nacional excluir los recursos impositivos de origen nacional pertenecientes a los Gobiernos Provinciales y a la CIUDAD AUTNOMA DE BUENOS AIRES en la medida que se distribuyan en forma automtica, . De acuerdo a la definicin contemplada en este informe, corresponde al total de transferencias corrientes y de capital a empresas pblicas y privadas (partidas 519, 526 y 55), as como las destinadas a provincias en el marco de la Poltica Energtica del Gobierno Nacional (Programa 76 del Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios). Crdito vigente al 31/08/2007.

21

asistencia financiera mediante prstamos reintegrables y capitalizacin de empresas se reduce en un 60%, alcanzando una cifra del orden de los $ 548 millones. En suma, el Gobierno Nacional tiene previsto direccionar, a travs de la Administracin Nacional, $ 16.420 millones en este tipo de asistencia, incrementando en $ 1.750 millones (+12%) lo proyectado para 2007 36 . En cua nto al destino de estos aportes, anlogamente a lo proyectado para el corriente ao, para 2008 se prev que algo ms del 60% del total de las transferencias estar dirigido al financiamiento de la poltica energtica ($ 9.300 millones), que incluye, entre otras partidas, la transferencia a ENARSA para la adquisicin del gas de Bolivia ($ 850 millones), las transferencias a la Compaa Administradora del Mercado Mayorista Elctrico S.A. (CAMMESA) destinadas a mantener la estabilidad tarifaria, y al Fondo Fiduciario para el Transporte Elctrico Federal. Adems de estos fondos en concepto de subsidios, el Proyecto de ley contempla el otorgamiento de prstamos a empresas pblicas del sector energtico por un total de $ 315 millones. En resumen, durante 2008 se prev destinar un total de $ 10.681 millones al sector energtico, lo que implica un incremento de $ 1.579 millones (+ 17%) respecto de lo previsto para el corriente ao. Complementariamente a estas asignaciones, el proyecto de ley de presupuesto 2008 incluye en el articulado diversas disposiciones referidas a la poltica energtica. En el Cuadro 16 que figura en el Anexo I del presente informe se incluye una breve sntesis de dichos artculos. En segundo lugar, se encuentran los subsidios destinados al transporte automotor y de pasajeros, que totalizan $ 3.754 millones, y que tendrn un incremento del 10% respecto de las asignaciones en el corriente ao. Aqu estn incluidas las partidas afectadas al financiamiento del sistema pblico de transporte ferroviarios y de subterrneos, transporte pblico automotor, y las destinadas al rgimen de compensaciones de combustible aeronutico. En los ltimos aos, estos subsidios han experimentado incrementos con posterioridad a la aprobacin de la Ley de Presupuesto, debido a que el Tesoro Nacional se ha hecho cargo de los aumentos salariales surgidos de los convenios colectivos de trabajo del sector transporte. En tercer lugar, tambin se prev destinar $ 1.200 millones al financiamiento de otras empresas pblicas no incluidas en el sector energtico, lo cual implica un aumento del 158% respecto de las proyecciones para 2007. Este incremento responde bsicamente a las mayores asignaciones previstas para el financiamiento de la empresa estatal AySA S.A., por un total de $ 875 millones, y al Sistema Nacional de Medios Pblicos S.E., por una suma de $ 205 millones. En cuarto lugar, el Proyecto de Presupuesto 2008 tambin contempla la asignacin de $ 920 millones para el otorgamiento de compensaciones a las industrias y operadores que venden en el mercado interno productos derivados del trigo, el maz, el girasol y la soja, a fin de moderar la influencia sobre los precios internos de las variaciones en los precios externos de aquellos productos del agro que se exportan. Cabe sealar que el monto previsto para el prximo ao resulta coincidente con las asignaciones previstas para el 2007.

36

Si se incluyen los subsidios corrientes al sector transporte que efecta el Fondo Fiduciario de Infraestructura del Transporte este importe pasa a $ 18.020 millones.

22

Finalmente, para el prximo ao se prev destinar $ 482 millones al agro y $ 233 millones a la industria. En el primer caso, el monto previsto implica un aumento del 57% (+$ 175 millones) respecto de lo proyectado para 2007. En el caso de los subsidios para la industria, la asignacin resulta casi 4 veces mayor a la del corriente ao (+$ 186 millones), principalmente como consecuencia de que se prev aumentar la asistencia financiera a las PyMEs, en el marco del Programa de Reconversin Empresaria a cargo de la Subsecretara de la Pequea y Mediana Empresa y Desarrollo Regional. 7.6. Inversin Real Directa Las previsiones para 2008 confirman la alta prioridad que el gobierno nacional le viene asignando en los ltimos aos a los gastos de capital en general, y particularmente a la inversin real directa. Para el prximo ao, se prev que la inversin real alcance un total de $ 8.135 millones, un 15,6% superior a lo proyectado para 2007. A partir del siguiente cuadro se puede observar la evolucin interanual del conjunto de los gastos de capital en los ltimos aos.
CUADRO 11 Administracin Nacional Gastos de capital (Inversin Real Directa-Transferencias de capital-Inversin Financiera)
Ao 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Valores corrientes* (millones de $) 812 1.118 1.396 4.598 8.655 15.443 17.088 19.054 Valores constantes (mill. de $ 2001) 812 888 978 3.084 5.294 8.519 8.616 8.921 En relacin al gasto primario total 2,2% 2,9% 2,8% 7,9% 11,3% 16,3% 12,8% 14,5% En relacin al PIB 0,30% 0,36% 0,37% 1,03% 1,63% 2,36% 2,18% 2,12%

* Ajustados (no incluyen las transferencias de capital por Leyes Especiales)

Del total de gastos en inversin real directa, se prev que el 82,1% ($ 6.677 millones) se ejecute por proyectos de inversin y la parte restante ($ 1.458 millones) por adquisicin de bienes de uso. A su vez, la mayor parte de la inversin real directa est concentrada en la Direccin Nacional de Vialidad, con un total de $ 4.439 millones. Entre los proyectos viales de gran porte sobresalen la Ruta 14 Tramo Gualeguaych-Paso de los Libres ($ 874,9 millones) y la Autopista Rosario-Crdoba ($ 431,5 millones), que en conjunto absorben el 29% del gasto total de los proyectos de Vialidad Nacional. Aunque dentro de un rango menor de gastos, tambin se destacan los siguientes emprendimientos viales: Ruta Valcheta Pilcaniyeu ($ 98,7 millones); Ruta N 34 Lmite Salta Acceso San Pedro de Jujuy, Provincia de Jujuy ($ 97,8 millones);

23

Ruta N 40 Sur Perito Moreno Bajo Caracoles Tres Lagos ($ 81,2 millones); Ruta N 12 Empalme R.P. N 25. Pico Truncado, Provincia de Santa Cruz ($ 54,2 millones); Ruta N 39 Empalme R.P. N 43 Empalme R.P. N 43. Bajo Caracoles ($ 46,9 millones); Ruta N 40 Rospentek Ger Aike Rospentek El Zurdo ($ 44,3 millones).

En materia de obras viales tambin se destacan los proyectos de infraestructura en concesiones viales a cargo del rgano de Control de Concesiones Viales, que absorben cerca de un 6% de la inversin real directa de la Administracin Nacional. ($ 481 millones), y entre los que se cuentan la Autopista Mesopotmica Tramo Ceibas Gualeguaych, Provincia de Entre Ros ($ 67,2 millones) y el de Aumento de Capacidad en Concesiones Viales de la Provincia de Buenos Aires IV ($ 47 millones). Para otros fines, insumen asignaciones importantes los proyectos administrados por el Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios ($ 779 millones), entre los que se destacan los correspondientes a la Etapa II Transporte Urbano de Buenos Aires, financiada por el Banco Mundial ($ 129,2 millones); la construccin del Alteo Terrapln Viaducto Laguna La Picasa ($ 97,8 millones), que permitir restablecer el corredor biocenico central; la construccin del Centro Cultural del Bicentenario en el Edificio del Palacio del Correo ($ 60,3 millones); la construccin del Corredor Ferroviario Buenos Aires Rosario Crdoba ($ 60 millones); la refuncionalizacin del Hospital Nacional Posadas ($ 52,6 millones); y el soterramiento del Corredor Ferroviario Caballito Moreno de la ex Lnea Sarmiento ($ 50 millones). Ms adelante se presenta informacin adicional con relacin a los corredores ferroviarios. En materia de agua y saneamiento, las inversiones que sobresalen son la optimizacin del sistema de distribucin de agua potable en Formosa ($ 53,9 millones); la realizacin de colectores cloacales y estaciones elevadoras en Moreno, Provincia de Buenos Aires ($ 50,8 millones); la optimizacin y rehabilitacin de la Planta de Tratamiento de Desages en Crdoba Capital ($ 36,5 millones); y la construccin del acueducto Centro Oeste en Santa Fe ($ 37,2 millones), todos ellos a cargo del Ente Nacional de Obras Hdricas y Saneamiento, cuyo presupuesto en inversin real directa asciende a $ 513 millones. En este recorrido de los principales proyectos es importante destacar el proyecto, a cargo de la Comisin Nacional de Actividades Espaciales, denominado Misiones Satelitales que rene el complejo de inversiones del Plan Nacional Espacial 2004-2015 ($ 151 millones). Con relacin a las inversiones de las empresas pblicas, se destaca el nivel de inversin de Nucleoelctrica Argentina, con un monto de $ 1.005 millones (Central Atucha II), cuya mayor parte se financia con un prstamo del Tesoro Nacional de $ 562 millones. Otras empresas que tambin presentan montos de inversin sustantivos son ENARSA, en donde se proyecta una inversin de $ 764 millones; Aguas y Saneamientos Argentinos (AySA), con $ 467 millones; y Nucleoelctrica S.A., con $ 165 millones. Finalmente, cabe formular algunos comentarios vinculados con las autorizaciones de gastos para realizar contrataciones plurianuales que contiene el Proyecto de Ley de

24

Presupuesto 2008, en su artculo 11, lo cual da cumplimiento a lo establecido en el artculo 15 de la Ley de Administracin Financiera y Control del Sector Pblico. En las planillas anexas se incluyen un detalle de numerosas construcciones y adquisiciones de equipos que suman $ 2.226 millones, $ 3.638 millones y $ 5.056 millones, para los aos 2008, 2009 y 2010, respectivamente, los que representan, respectivamente, el 27%, el 45% y el 62% del monto de la inversin total prevista en el Proyecto para el prximo ao. Teniendo en cuenta el importante impacto que estas inversiones tienen en los aos 2009 y 2010, no quedara casi margen para la incorporacin de nuevos proyectos de inversin, tal como ocurri en la Ley de Presupuesto 2007. En particular, cabe destacar que tan slo dos proyectos absorben el 40% del total de las contrataciones plurianuales autorizadas por el art. 11. Se trata de la construccin del Corredor Ferroviario Buenos Aires Rosario Crdoba y del soterramiento del Corredor Ferroviario Caballito Moreno de la ex Lnea Sarmiento, para cada uno de los cuales se prev gastar algo ms de $ 11.000 millones al finalizar las obras. A su vez, de acuerdo a lo establecido en el art. 21 del proyecto de ley, se prev que una parte del gasto asociado a estas obras ser financiado por prstamos de organismos internacionales, hasta un mximo de $ 4.000 millones.

7.7. Aspectos relevantes del Gasto Social Los servicios sociales constituyen la parte ms significativa del Presupuesto de la Administracin Nacional, representando en el ao 2008 el 61,1% del total de gastos corrientes (incluye los intereses) y de capital, superando levemente al ao 2007 en donde la participacin alcanza al 60,6%. Observando los valores de otros aos 37 , es posible constatar que esta participacin es bastante constante en los sucesivos presupuestos, y las oscilaciones estn muy influenciadas por el gasto en seguridad social, que absorbe ms del 60% del gasto social, y por la evolucin del gasto en intereses de la deuda. Aparte de la administracin de las prestaciones de la seguridad social, son numerosos los programas presupuestarios que ejecutan los ministerios y entidades de la Administracin Nacional, especialmente por medio de transferenc ias a las provincias. En lo que sigue se har una mencin de aquellos que se consideran de mayor relevancia. Para un panorama ms integral, se remite a la lectura del Mensaje del Proyecto, en el apartado correspondiente al anlisis del gasto de la Administracin Nacional por finalidad y funcin. - Educacin Desde el punto de vista financiero, el mayor desafo que el gobierno nacional tiene en educacin es el cumplimiento de las leyes de financiamiento educativo (Ley N 26.075), educacin tcnico profesional (Ley N 26.058) y de incentivo docente (Ley N 25.053 y sus modificaciones), a lo que se le suma el sostenimiento del sistema de universidades nacionales.

37

Tomando algunos aos representativos del perodo 1996-2006, esta relacin porcentual fue: 65 % Ao 1996; 63% Ao 1998; 57% Ao 2001; 63% Ao 2003 (Fuente: Oficina Nacional de Presupuesto).

25

El Proyecto se adecua a estas disposiciones, lo cual es consistente para el prximo ejercicio con la meta de gasto en educacin, ciencia y tecnologa equivalente al 5,3% del PIB. El plan formulado por el Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa est estructurado en torno a tres ejes de poltica educativa. El primero procura reducir las desigualdades garantizando la escolaridad bsica, el fomento de la escolarizacin temprana y la permanencia y egreso de los alumnos con saberes de calidad y equivalentes en todos los ciclos y niveles; el segundo eje est centrado en la implementacin de polticas de formacin docente, las cuales se instrumentarn a travs del Instituto Nacional de Formacin Docente; y el tercero est orientado a lograr el fortalecimiento de la calidad en cada uno de los niveles del sistema educativo. Para el cumplimiento de estos propsitos dicho Ministerio tiene una asignacin de $ 10.442 millones que implica un incremento del 18,5% respecto de la asignacin para el corriente ejercicio, correspondindole a ciencia y tcnica el 13%. El gasto del Ministerio desagregado por grandes grupos, es el siguiente:
CUADRO 12 Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa Proyecto de Presupuesto 2008 Conceptos Universidades Nacionales Fondo de Incentivo Docente Acciones Compensatorias Ciencia y Tcnica Educacin y formacin tecnolgica Gestin curricular y fortalecimiento de la formacin docente Aportes para infraestructura y equipamiento Resto de programas Total Millones de $ 5.782 1.862 514 446 380 230 142 1.086 10.442 Composicin 55% 18% 5% 4% 4% 2% 1% 10% 100%

En lo que respecta a las metas fsicas, en las universidades nacionales se estima un total de 84.598 egresados en el ao 2008, un nivel similar al que se estima para el corriente ao. Tampoco se proyectan cambios en la cantidad de alumnos matriculados, estimndose en un total de 1.396.904 alumnos para el prximo ao. Entre las acciones de carcter transversal impulsadas por la actual gestin del Ministerio, y dentro del marco estratgico menc ionado, tienen relevancia el Programa Integral para la Igualdad Educativa (PIIE), el Programa Nacional de Inclusin Educativa y el Programa de Mejoramiento del Sector Educativo. El primero abarca a 2.500 escuelas de nivel inicial con altos ndices de vulnerabilidad social, el segundo se focaliza en 1.200 establecimientos con los mayores ndices de desercin escolar y el tercero se focaliza en 6.700 establecimientos del nivel medio de mayor riesgo social y educativo.

26

Por otra parte, en 2008 se continuar con el fortalecimiento de la educacin tcnica y profesional, correspondindole al Ministerio, por intermedio del Instituto Nacional de Educacin Tcnica, asegurar en forma gradual, continua y estable niveles adecuados de equipamiento para talleres, laboratorios, entornos virtuales de aprendizajes38 , etc., as como tambin realizar acciones de capacitacin y otorgamiento de becas, entre otras. Otra poltica prioritaria es el fortalecimiento del sistema de formacin docente, que ser instrumentada por el Instituto Nacional de Formacin Docente a travs de tres reas de accin: el desarrollo institucional, entendido como el mejoramiento de la organizacin y dinmica pedaggica de los institutos superiores; el desarrollo curricular, orientado hacia la actualizacin, integracin y mejora de los planes de estudio y de la gestin del desarrollo y evaluacin curricular, as como a la renovacin de los dispositivos de formacin, enseanza y aprendizaje docente; y el desarrollo profesional, dirigido a la coordinacin de la oferta de capacitacin y desarrollo docente, brindando respuestas a las necesidades de prcticas pedaggicas en las escuelas. - Salud materno infantil La estrategia de intervencin del Plan Nacional a favor de la Madre y el Nio es la de promover las buenas prcticas de alimentacin, proveer alimentacin complementaria, y reducir las muertes infantiles y maternas. Para ello se realizan acciones de control de embarazos, deteccin y tratamiento del embarazo de riesgo, atencin del parto, adecuado control puerperal, deteccin y tratamiento temprano de patologas congnitas, acciones sobre las causas de muertes evitables y provisin de insumos. El programa de accin para el ao 2008 prev la distribucin de leche fortificada a 922.000 beneficiarios (mujeres embarazadas, nodrizas, nios hasta 2 aos y nios desnutridos hasta 6 aos); la provisin de medicamentos a aproximadamente 1.685.000 personas; la realizacin de anlisis para deteccin de enfermedades congnitas a 350.000 personas; y ampliar la cobertura del Seguro Universal de Maternidad e Infancia, que procura beneficiar a 747.905 personas, superando en un 62% los promedios estimados para el ao 2007, y que consiste en permitir a personas sin cobertura explcita de salud el acceso a un conjunto bsico de prestaciones materno infantiles. El gasto previsto para el desarrollo del programa asciende a $ 447 millones. - Seguridad alimentara La Ley N 25.724 denominada Programa de Nutricin y Alimentacin Nacional tiene el propsito de asegurar una provisin mnima de la canasta bsica a cada una de las familias en condiciones de indigencia. Los recursos del programa ($ 809 millones) se transfieren a los gobiernos provinciales, que definen el tipo de prestacin: entrega de leche, tickets y mdulos alimentarios, comedores. Las metas previstas estn expresadas en trminos promedio mensuales: Mdulos alimentarios 250.000; ticket alimentario 604.000; kg.de leche 812.500; mdulo alimentario remitido 250.000.

38

Ley N 26.058.

27

- Plan Familias, Plan Jefes de Hogar y Seguro de Capacitacin y Empleo El gobierno nacional est llevando a cabo una poltica de articulacin de acciones entre el Ministerio de Desarrollo Social y el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, siendo una de las expresiones ms importantes en lo que se refiere a la incidencia financiera la referida a la vinculacin entre el Programa Jefes de Hogar y el Plan Familias para la Inclusin Social. La estrategia consiste en el traspaso, progresivo y voluntario, de beneficiarios del Plan Jefes de Hogar en condiciones de vulnerabilidad y/o riesgo social, al Programa Familias por la Inclusin Social. Este traspaso se realiza simultneamente con prestaciones de la Secretara de Empleo y del Ministerio de Desarrollo Social, que procuran el fortalecimiento de la empleabilidad de la poblacin beneficiada, de modo que los trabajadores desocupados actualicen sus competencias laborales para su posterior insercin en empleos de calidad por medio de la instrumentacin de un seguro de capacitacin y empleo. Las acciones se realizan con apoyo de las oficinas de empleo municipales y de la Red de Servicios de Empleo que se est conformando en todo el pas. Por su parte, el Plan Familias, que junto a los programas de Seguridad Alimentaria y Manos a la Obra constituye una estrategia territorial integral del Ministerio de Desarrollo Social, se concreta mediante el otorgamiento de un ingreso no remunerativo a las familias en estado de vulnerabilidad y riesgo social, sujeto a una serie de requisitos que stas deben cumplir en materia de salud y escolaridad de los nios. De acuerdo con esto, se ha preparado el siguiente cuadro en donde se puede acceder a una visin de conjunto de las metas y presupuesto de estos dos grandes planes sociales, pudindose apreciar una readecuacin de los recursos financieros.
CAUDRO 13
Plan Familias y Plan Jefes de Hogar Estimacin Metas y Presupuesto (2007-2008)
Conceptos Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social Plan Jefes de Hogar Acciones de promocin de empleo Seguro de Capacitacin y Empleo Ministerio de Desarrollo Social Totales
[1] Metas proyectadas en el Mensaje del Proyecto. [2] Crdito Vigente al 31/08/2007.

Cantidad de beneficiarios 2007 (1) 1.081.791 980.767 22.941 78.083 604.849 1.686.640 2008 889.060 731.491 22.569 135.000 798.000 1.687.060

Presupuesto (mill. de $) 2007 (2) 2.688,7 1.948,1 471,9 268,7 1.127,4 3.816,1 2008 2.226,1 1.392,6 438,8 394,7 1.658,1 3.884,2

- Vivienda Anteriormente se mencion el importante esfuerzo que el Estado Nacional est realizando en la construccin de viviendas, cuya ejecucin est a cargo de los gobiernos provinciales y municipales. El gasto previsto en el Proyecto se mantiene 28

aproximadamente en los mismos niveles que los proyectados para el corriente ao. En la informacin complementaria del Proyecto de Ley de Presupuesto, remitida para conocimiento de los legisladores, figura como meta del Plan Federal de Vivienda, principal plan del gobierno nacional, la terminacin de 47.959 viviendas. Esta meta, evidencia que dicho Plan se encontrar en el prximo ao en avanzado estado de maduracin. Ello se deduce de la lectura de los datos publicados por la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda, la que informa que, sobre un total de 127.864 unidades aprobadas, estaban terminadas al 30 de septiembre 52.643 viviendas.

8. Intereses A partir del canje de deuda realizado a principios del ao 2005, la carga financiera de la deuda de la Administracin Central, que representa casi la totalidad de los pasivos del Estado Nacional, se ubic en un terreno manejable para las cuentas pblicas. En este marco, los intereses previstos para el ejercicio 2008 se mantienen constantes en trminos del PIB, en un nivel que representa un 2,2% del mismo. En trminos nominales, el monto asciende a $19.072 millones 39 , un 14,0% ms que los $16.655 del corriente ao. Sin embargo, es importante no perder de vista el efecto patrimonial de la capitalizacin de intereses, que para 2008 representar aproximadamente 0,25% del PIB. En suma, la carga financiera de la deuda pblica no representa en el prximo ao un riesgo para las cuentas pblicas. No obstante, pasando a una perspectiva temporalmente ms extensa, no debe perderse de vista que una parte importante de la deuda, debido a las condiciones excepcionales en que fue emitida 40 , paga tasas de inters muy por debajo de las que actualmente exige el mercado. En consecuencia, a medida que estos instrumentos vayan venciendo y su amortizacin se financie con deuda nueva, el monto de intereses pagado ir creciendo. Si dentro de un par de aos la deuda pblica tuviera una tasa promedio del 7% 41 y representara el 45% del producto, generara una carga de intereses del 3,15% del PBI, lo que demandara, para mantener el resultado financiero presupuestado para 2008, un ahorro primario de casi un punto porcentual adicional respecto de la situacin actual.

9. Financiamiento El Resultado Financiero de la Administracin Nacional de 2008, que se prev en $ 7.976 millones, representa, en trminos del PIB, un nivel mayor al estimado actualmente para 2007 (0,89% y 0,65%, respectivamente).

39 40

41

En rigor, el monto de intereses a pagar es un poco menor, ya que en esa cifra se incluyen las prdidas producidas por las colocaciones realizadas bajo la par. Una parte de estos ttulos fueron entregados en el proceso de normalizacin del sistema financiero (bonos compensatorios a ahorristas y a bancos), y tenan tasas desde el 2% anual. Otros, fueron emitidos en oportunidad del canje de deuda, y tienen tasas ascendentes bajas los primeros aos, y cercana a las actuales tasas de mercado para los ltimos aos-. Si bien actualmente la tasa de mercado para la deuda argentina es un par de puntos mayor, los pasivos con Organismos Internacionales y con el BCRA devengan tasas menores, por lo que de sustituir todos los ttulos actuales por ttulos emitidos en estas nuevas condiciones, la tasa promedio rondara el 7%.

29

Sin embargo, como se coment en la seccin dedicada al Marco Fiscal, resulta relevante enfatizar que casi la totalidad del supervit financiero previsto para la Administracin Nacional se concentra en las Instituciones de la Seguridad Social y que, en consecuencia, el ahorro de la Administracin Central (Tesoro Nacional y Recursos Afectados) es prcticamente nulo 42 . Dado que casi la totalidad de la deuda se encuentra en cabeza del Tesoro, eso implica que no hay recursos disponibles para la reduccin neta del stock. De hecho, de la lectura de las cuentas de financiamiento (debajo de la lnea) surge que, considerando que los recursos destinados a las inversiones financieras superan en aproximadamente $ 6.600 millones a la utilizacin de activos financieros, el endeudamiento neto presupuestado (nueva deuda menos amortizaciones) para la Administracin Central es positivo, y alcanza aproximadamente los $ 5.700 millones43 . Esto se puede apreciar con mayor claridad y detalle en el cuadro siguiente:
CUADRO 14
Fuentes y Aplicaciones Financieras
Resultado Primario del SPNF Intereses Resultado Financiero del SPNF Administracin Pb. Nacional (APN) Resto del SPNF Resultado Financiero de la APN Administracin Central (AC) Organismos Descentralizados Instituciones de Seg. Soc. Resultado Financiero de la AC Fuentes Disminucin Inv. Fciera. Adelantos Transit. BCRA Coloc. Deuda en pesos a LP Coloc. Deuda en mon. ext. a LP Prstamos de Organismos Internac. Otro endeudamiento Aplicaciones Inversin Financiera
Prst. a Pcias. y al resto del SPNF Otros

28.242 19.915 8.327 7.976 351 7.976 1.217 -351 7.111 1.217 76.360 6.608 22.512 8.807 27.273 7.442 3.718 77.577 13.216
8.129 5.087

Amortizacin
Deuda en pesos a LP Deuda en mon. ext. a LP Organismos Internacionales Adelantos Transit. del BCRA

64.361
17.986 7.800 6.927 21.335 10.313

Dismin. deuda no Financ. y Ctas. Y Doc. a Pagar

En consecuencia, si la ejecucin financiera del ao 2008 se realiza conforme lo previsto, a fines del ejercicio el stock nominal de deuda bruta de la Administracin Nacional ser mayor al stock al inicio. Para que el stock nominal de la deuda no aumente, dejando de lado los efectos de la actualizacin del CER, la capitalizacin de intereses y el
42

De los $ 7.976 millones de ahorro financiero de la APN, $ 7.111 lo aportan las Instituciones de la Seguridad Social, mientras que los $ 865 millones restantes corresponden a la Administracin Central. 43 Surge de restarle el resultado financieros a la utilizacin neta de activos financieros: (13.216 - 6.608) 865.

30

reconocimiento de deudas, el Resultado Financiero del SPNF debera ser superior al previsto en el Proyecto, alcanzando la suma de $ 14.100 millones (1,58% del PIB), en lugar de los $ 8.330 millones previstos (0,93% del PIB), lo que, dado el monto de los Intereses proyectados, implica un Supervit Primario del 3,80% del PIB. Si, en cambio, se incluye el efecto de la actualizacin por CER ($ 13.400 millones), la capitalizacin de intereses ($ 2.700 millones) y el reconocimiento por consolidacin de deudas 44 ($ 3.800 millones), se tiene un crecimiento de la deuda durante 2008 de $ 19.900 millones adicionales, totalizando la suma de $ 25.700 millones de incremento en el stock. En sntesis, y segn estos clculos, la deuda bruta pasara de $ 429.000 a fines de 2007 a $ 454.700 millones en diciembre de 2008. A pesar de este incremento, el aumento del PIB nominal proyectado en el Proyecto har que la relacin Deuda/PIB se reduzca tres puntos porcentuales, pasando aproximadamente del 54% al 51% 45 . De esta forma, se estara cumplimiento con lo dispuesto por el artculo 21 de la Ley Federal de Responsabilidad Fiscal, que establece como regla que se reduzca el porcentaje de la deuda pblica nacional respecto del PIB. En cuanto al financiamiento de los vencimientos de deuda y de la inversin financiera netos del resultado financiero (o sea, de las necesidades de financiamiento), en el Proyecto se estima que se colocarn ttulos en el mercado por un monto que rondar los $ 27.300 millones, lo cual representa poco menos del 3,0 % del PIB. Si bien esta magnitud no es especialmente elevada, teniendo en cuenta las turbulencias que recientemente se verificaron en los mercados financieros mundiales, la Secretara de Finanzas tendr un ao muy activo en el que probablemente se enfrente a tasas ms elevadas a la de los ltimos tiempos. Sin embargo, parte del supervit del resto de la Administracin Pblica, especialmente de la ANSES, podra ser utilizado para la compra de ttulos. De acuerdo a la informacin publicada, las Instituciones de la Seguridad Social usaran $ 12.300 millones de activos financieros acumulados y sus $ 7.100 millones de ahorro fiscal de 2008, para constituir el Fondo de Garanta de Sustentabilidad del Rgimen Previsional Pblico de Reparto por un monto de aproximadamente $ 9.300 millones y para comprar ttulos en monedas extranjera, por los restantes $ 8.100 millones. Por ltimo, cabe mencionar que se prev un endeudamiento neto con los organismos internacionales de crdito para la Administracin Nacional del orden de los $ 1.370 millones, como consecuencia de prstamos por $8.295 millones y amortizaciones por $6.925 millones. En caso de que no se cumpla totalmente el cronograma de desembolsos previstos, las necesidades de financiamiento se incrementaran por idntico valor al retraso ocurrido.

44

45

El proyecto contempla la colocacin de bonos por consolidacin de deudas (0,4% del PIB) originadas principalmente en reconocimientos previsionales y en deudas a proveedores. Esta relacin se calcula con el PIB del Proyecto de Presupuesto. Si la variacin del PIB nominal en 2008, como todo indica, es mayor a la prevista, la reduccin ser aun mayor. Esta situacin tambin se verifica para el ao 2007, ya que los clculos realizados por la ASAP y mencionados en el Informe del Proyecto de Presupuesto 2007 el ao anterior arrojaron un stock de deuda muy cercano a que se obtendr, pero no tanto en % del PIB, debido al mayor crecimiento del Producto en trminos nominales.

31

ANEXO I CUADRO 15 Administracin Nacional Transferencias a Provincias de Carcter Discrecional

Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios: $ 4.420 millones Planes Federales de Vivienda: $ 2.866 millones. Convenios con provincias de la Direccin Nacional de Vialidad: $ 568 millones. Plan de Construccin Ms Escuelas, Mejor Educacin: $ 547,6 millones. Plan Nacional de Obras Municipales 46 y otras transferencias a provincias y municipios para obras de infraestructura social, correspondientes al Programa Formulacin, Programacin, Ejecucin y Control de Obras pblicas: $ 309,1 millones. Convenios para la realizacin de obras hdricas: $ 203 millones. Habilitacin de 42 barrios habitados por familias con necesidades bsicas insatisfechas en el marco del Programa Mejoramiento de Barrios financiado por el BID: $ 189,7 millones. Obras de saneamiento en reas de riesgo sanitario y de reforma para la provisin de agua potable y construccin de alcantarillados, a cargo del Ente Nacional de Obras Hdricas de Saneamiento: $ 182,5 millones. Acciones hdricas y viales para el desarrollo del Norte Grande: $ 91 millones. Desarrollo de Infraestructura Urbana en los Municipios: $ 80 millones. Otros programas: $ 133,3 millones.

Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa: $ 828 millones. - Asignacin de gastos para la realizacin de inversiones destinadas a la educacin tcnica y profesional, en el marco de la Ley N 26.058 de Educacin Tcnica Innovacin tecnolgica en educacin: $ 328,6 millones. - Financiamiento de la infraestructura y el equipamiento de escuelas provinciales: $ 138,4 millones. - Mejoramiento de la calidad educativa (asistencia financiera, capacitacin y distribucin de equipos informticos): $ 129 millones. - Gestin curricular: $ 114,3 millones. - Programa de acciones compensatorias en educacin: $ 56,6 millones. - Capacitacin y formacin docente: $ 34,6 millones. - Otros programas: 26,6 millones. Ministerio de Desarrollo Social: $ 757 millones. - Plan de Seguridad Alimentaria destinado a hogares indigentes y comedores escolares: $ 647,4 millones. - Desarrollo del Plan Manos a la Obra: $ 40,6 millones. - Otros programas: $ 69,5 millones. Ministerio de Salud: $ 432 millones. - Programa Materno Infantil: $ 215,8 millones. - Aporte nacional al Hospital Garrahan: $ 153,7 millones. - Otros programas: $ 62,7 millones. Obligaciones a cargo del Tesoro: $ 661 millones. - Asistencia financiera a provincias Resto de jurisdicciones y entidades: $ 424 millones. Total: $ 7.524 millones.
46

Aprobado por e l Decreto N 2.291/2002 con la finalidad de fomentar la ejecucin de obras y servicios de infraestructura a nivel local, mediante el financiamiento de materiales y herramientas y la utilizacin de mano de obra intensiva, con la ocupacin de beneficiarios del Programa Jefes de Hogar.

32

ANEXO I CUADRO 16 Proyecto de Presupuesto 2008 Principales disposiciones en materia de poltica energtica De acuerdo al artculo 17, el Estado Nacional se hace cargo de las deudas generadas en el MEM (Mercado Elctrico Mayorista) con NASA (empresa estatal a cargo de las plantas de generacin nuclear), Yacyret (represa binacional con Paraguay) y los excedentes generados por el Complejo Hidroelctrico de Salto Grande. De acuerdo al artculo 18, se autoriza el suministro de gas natural a los usuarios abastecidos por gas licuado, beneficiarios del rgimen de compensaciones tarifarias, para lo cual se aumentar el subsidio por aumento de la tarifa a la vez que se disminuye el del gas licuado. Se acordar con el ENARGAS el aumento en las tarifas. De acuerdo al artculo 19, se autoriza nuevamente al Ejecutivo a otorgar aportes no reintegrables y prstamos al Fondo Unificado del sistema elctrico, dirigidos a subsidiar las tarifas. El artculo 20 aclara que las sumas del total de gastos presupuestados incluyen los fondos para iniciar en el 2008 una serie de obras, entre las que se destaca el Gasoducto del Noroeste Argentina a ser construido por ENARSA. El artculo 21 aclara que un conjunto de obras, incluyendo la construccin de cinco centrales de generacin elctrica, sern financiadas con operaciones de crdito pblico por hasta 4.000 millones de pesos. Por el artculo 22, se autoriza a iniciar la construccin de dos represas hidroelctricas: Condor Cliff y Barrancosa, en la provincia de Santa Cruz. Mediante el artculo 32, se faculta al Jefe de Gabiente a asignar hasta $ 150 millones al Fondo Fiduciario del GLP, encargado de subsidiar el GLP de sectores de bajos recursos y expandir la red de gas natural para los mismos. El artculo 33 exime del impuesto al gas oil a las importaciones de gas oil y diesel oil durante el 2008, destinadas a compensar picos de demanda, incluyendo las necesidades de generacin elctrica. Se autorizan a importar 1.800.000 m3 desgravados, los que pueden ser ampliados en un 20%. El artculo 34 sustituye el rgimen de compensaciones por adquisicin de gas oil a precio diferencial, por un rgimen de asignacin directa a las empresas que prestan el servicio pblico de transporte automotor. De ser aprobada, esta disposicin -cuya reglamentacin quedara a cargo del Ejecutivo- permitira a las empresas petroleras desinvolucrarse del rgimen de combustibles subsidiados para el transporte de pasajeros. Por el artculo 67, se autoriza al PEN a otorgar un prstamo preferencial a Bolivia destinado a la construccin de una planta de ext raccin y fraccionamiento de lquidos del gas, por U$S 450 millones.

33