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Ipotesidirevisionedelprelievosugli immobili

7agosto2013

Sommario
Presentazione.....................................................................................................................................3 Introduzione......................................................................................................................................4 1.Ipotesidiinterventon.1EsenzionetotaledallIMUperlabitazioneprincipale...........13 2.Ipotesidiinterventon.2IncrementononselettivodelladetrazionedibasedellIMU previstaperlabitazioneprincipale..............................................................................................17 3.RimodulazioneselettivadellesenzionedallIMUsullabitazioneprincipale ....................21 Ipotesidiinterventon.3.1EsenzioneselettivadallIMUperlabitazioneprincipalein funzionedelvaloredellimmobile ............................................................................................21 Ipotesidiinterventon.3.2IncrementoselettivodelladetrazioneIMUperabitazione principaleinfunzionedellacondizioneeconomicadelproprietario,parametrataal redditodellostessosoggetto.....................................................................................................24 Ipotesidiinterventon.3.3IncrementodelladetrazioneIMUperlabitazioneprincipale decrescenteinfunzionedellacondizioneeconomicadelnucleofamiliare,misurata attraversolISEE..........................................................................................................................29 Ipotesidiinterventon.3.4EsenzioneselettivadallIMUperlabitazioneprincipalea favoredeisoggettiincondizionedidisagioeconomico,individuatoattraversolISEE..34 Ipotesidiinterventon.3.5ApplicazionedeivaloriOMIperladeterminazionedella baseimponibileIMU..................................................................................................................37 4.InterventisullIMUrelativaallabitazioneprincipalecontestualiadaltritributi.............46 Ipotesidiinterventon.4.1EsenzionedallIMUperlabitazioneprincipalecon contestualeeliminazione/riduzionedelladeducibilitaifiniIRPEFdellerendite abitazioneprincipaleereintroduzionetotale/parzialeinIRPEFdeiredditidegli immobilinonlocati.....................................................................................................................46 Ipotesidiinterventon.4.2RimborsodellIMUsullabitazione(integraleoparziale) attraversolattribuzionediuncreditodiimposta(ounadetrazione)IRPEF....................55 Ipotesidiinterventon.4.3EsenzionedallIMUperlabitazioneprincipaleecontestuale rimodulazionedellaTARESrelativaaiserviziindivisibili ...................................................58 5.Ipotesidiinterventon.5DeducibilitdellIMUperleimprese........................................63 6.Ipotesidiinterventon.6RestituzioneaiComunidelgettitoderivantedagliimmobili adusoproduttivoclassificatinelgruppocatastaleD ................................................................65 7.Ipotesidiinterventon.7AbolizionedelladdizionalecomunaleallIRPEFecontestuale incrementodellIRPEF ....................................................................................................................68 8.Ipotesidiinterventon.8DerubricazionedellarevisionedellIMUrelativa allabitazioneprincipaleaunproblemadifinanzalocale........................................................69

9.Ipotesidiinterventon.9AbolizionedellaprimaratadeiversamentiIMUsospesiai sensidelD.L.n.54del2013...........................................................................................................72 Ipotesidirevisionedellatassazioneimmobiliare:Tavolasinottica........................................74 Appendice1Impostamunicipalepropria(IMU) .......................................................................81 Appendice2Tributocomunalesuirifiutiesuiservizi(TARES).............................................95 Appendice3Analisidellimpattosullafinanzadecentratadelleipotesidirevisione dellimposizioneimmobiliare.....................................................................................................101

Presentazione
Questo documento intende offrire una rassegna delle diverse ipotesi di intervento sulla tassazione immobiliare che sono emerse nel recente dibattito, corredandole con valutazioni di naturaquantitativaequalitativa. Occorre ricordare che il D. L. 21 maggio 2013, n. 54, oltre a disporre la sospensione del pagamento della prima rata dellIMU, ha anche prefigurato una complessiva riforma dellimposizionesugliimmobili,cheilgovernoimpegnatoadefinireentrolafinedelmesedi agosto. Il documento offre valutazioni su una gamma di ipotesi di intervento: non ha la pretesa di essere esaustivo, ma cerca di tener conto di quanto emerso negli ultimi mesi, nel dibattito politico, negli interventi accademici, nelle audizioni parlamentari, nei rapporti degli organismi internazionali. Il documento organizzato in schede, che riportano, per ogni ipotesi di intervento,limpattodigettito,glieffettidistributivisuicontribuenti,leimplicazioniintermini di finanza locale e gli aspetti amministrativi e gestionali per il contribuente e lAmministrazione. Ogni scheda si conclude evidenziando i principali punti di forza e di criticitdeidiversiinterventi. Le schede da 1 a 8 riguardano ipotesi di intervento sulla fiscalit immobiliare applicate a decorrere dallanno 2014; la scheda 9 concerne labolizione del versamento della prima rata dellIMUrelativaallanno2013. Il documento si conclude con tre appendici dedicate, rispettivamente, allanalisi del quadro normativo vigente dellIMU, allassetto attuale del tributo comunale sui rifiuti e sui servizi (TARES) e, infine, alle implicazioni della riforma del prelievo sugli immobili per gli equilibri difinanzalocale. Esprimolauspiciochequestolavoropossarispondereallobiettivochemieroprefissoquando lho avviato: offrire un contributo al dibattito in corso, al chiarimento delle implicazioni concrete delle varie proposte, nella consapevolezza che le scelte politiche debbono basarsi su adeguatiapprofondimentitecnici. Desidero infine ringraziare tutti coloro che hanno contribuito alla stesura del presente documento, in particolare: il dott. Vieri Ceriani, la prof. Fabrizia Lapecorella, il dott. Paolo Puglisi, il dott. Giovanni DAvanzo, la dott.ssa Maria Teresa Monteduro, la dott.ssa Claudia Rotunno, il dott. Marco Manzo, il dott. Fernando Di Nicola, il dott. Maurizio Festa e il dott. CorradoPollastri,chesisonoavvalsidelpreziososupportodeilorofunzionari. Roma,7agosto2013 IlMinistrodellEconomiaedelleFinanze FabrizioSaccomanni

Introduzione
Latassazioneimmobiliarestatanegliultimiannicostantementealcentrodeldibattito politico e culturale del Paese. Dal 2009 si sono susseguiti numerosi e importanti interventi legislativi: la legge delega sul federalismo fiscale (L. 5 maggio 2009, n. 42), lemanazione del D. Lgs. 14 marzo 2011, n. 23, in materia di federalismo municipale che ha istituito lIMU, la cui applicazione stata anticipata al 2012 con il D.L. 6 dicembre 2011, n. 201 (c.d. Salva Italia), convertito dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, la legge n. 228 del 2012 (legge di stabilit per il 2013) con la quale stata ridefinita lattribuzione ai Comuni e allErario del gettito IMU, fino al recente D.L. 21 maggio 2013, n. 54 che ha sospeso il versamento della prima rata IMU per alcuni immobili, nellemorediunacomplessivariformadellatassazioneimmobiliare. Negli anni recenti e nellattuale contesto, caratterizzato da un profondo rallentamento congiunturale, la politica economica italiana ha necessariamente dovuto perseguire congiuntamente due obiettivi: il riequilibrio strutturale dei conti pubblici per ridurre rapidamente il peso del debito e la creazione di condizioni che consentissero la ripresa della crescita, frenatasi a seguito delle turbolenze sui mercati dei debiti sovrani che si sonosucceduteinunbrevearcoditempo. I pi importanti organismi internazionali hanno in questi anni reiteratamente sottolineato lurgenza di promuovere la crescita e la competitivit, anche attraverso riformestrutturaliingradodirilanciareleconomiadallatodellofferta,ediintrodurre misure contro la disoccupazione e le conseguenze sociali della crisi. LAnnual Growth Survey del 2012 e, pi recentemente, quella del 20131 presentata dalla Commissione Europea nel novembre scorso raccomandavano, infatti, ai Paesi con elevata pressione fiscale la riduzione del prelievo, cui far fronte con una riduzione delle spese, salvaguardando le risorse destinate agli investimenti strategici e al capitale umano. Al tempostesso,sisuggerivaildesigndistruttureimpositivegrowthfriendly,caratterizzate da una ricomposizione del prelievo daattuarsi riducendo ilcarico fiscale sulle imprese e sul fattore lavoro e, contestualmente, aumentando la tassazione sul consumo e sul patrimonio immobiliare, rivedendo anche i regimi agevolativi che creano distorsioni e riducono lefficienza del sistema fiscale. Valutazioni e raccomandazioni analoghe sono stateformulatedallOCSEedalFMI2. Nel 2011 lItalia aveva gi unelevata pressione fiscale (42,5% del PIL), ma una bassa tassazione della propriet immobiliare (0,6% del PIL con riferimento alle imposte ricorrenti).SeilproblemaprincipaledelnostroPaeselacrescitaeconomica,spostare il carico fiscale sugli immobili e contestualmente migliorare gli incentivi allofferta di lavoro e allattivit di impresa apparsa come unopportunit per il ridisegno del

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Annual Growth Survey 2013, http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/ags2013_en.pdf. Tax Policy reform and Economic growth, OECD Tax Policy Studies, n. 20, 2010; The delega fiscale and the strategic orientation of tax reform, IMF, settembre 2012.

sistema tributario meritevole di essere perseguita. Lincremento del prelievo sugli immobili stato realizzato attraverso lampliamento della base imponibile dellIMU, previstaaregimedallart.8delD.Lgs.n.23del2011,eanticipatainviasperimentale con il D.L. n. 201 del 2011. In particolare, stata ripristinata la tassazione dellabitazione principale e sono stati incrementati i coefficienti moltiplicativi da applicarsi alle rendite catastali. Tale scelta rispondeva a tre diversi obiettivi: equit in senso orizzontale e verticale (rispettare i criteri della capacit contributiva e della progressivit); efficienza economica (minimizzare limpatto distorsivo delle imposte sulleconomia); efficienza tributaria (minimizzare linsieme dei costi indiretti per i contribuenti e per lamministrazione: i costi di informazione e compliance per il contribuente, nonch i costi di analisi, la rilevazione e lelaborazione dei dati, lesazione,ilcontrolloelagestionedelcontenziosoperlamministrazione). Lanticipazione dellIMU rispondeva anche alla necessit di mantenere e sviluppare lassettofederaledelineatodallaleggen.42del2009. Nella letteratura sul federalismo fiscale la scelta di affidare ai Comuni una forma di imposizione sulla ricchezza immobiliare e quella di includere nella base imponibile anche le abitazioni principali ha sempre avuto solide giustificazioni. Tra queste, in particolare, meritano di essere ricordate la stabilit del gettito destinato al finanziamento della spesa pubblica locale e la responsabilizzazione degli amministratori locali (accountability) che sono incentivati ad erogare servizi pubblici in modo pi efficace ed efficiente quando i cittadini, fruitori dei servizi ed elettori, possono tenere conto del loro operato, al momento del voto o al momento della scelta dellalocalitincuirisiedere. Lincremento della base imponibile IMU realizzato attraverso lapplicazione alle rendite di coefficienti moltiplicativi uniformi ha lasciato aperto il problema delliniquit dellattuale sistema catastale (tra diverse aree territoriali del Paese, tra diverse zone delle aree urbane, tra diverse tipologie di immobili soprattutto residenziali) e ha reso urgente la necessit di portare a compimento la riforma degli estimi. Infatti, subito dopo lentrata in vigore del D. L. n. 201 del 2011, il Governo aveva presentato alle Camere un disegno di legge delega (A.S. n. 3519) che prevedeva, tra laltro,lariformadel catasto per assicuraremaggiore equit nella determinazionedelle basi imponibili catastali mediante la revisione dellintero sistema di valutazione del valorepatrimonialeedellerenditedegliimmobili. Lo scioglimento anticipato delle Camere lo scorso dicembre ha interrotto il percorso parlamentaredelladelegafiscale.Tuttavia,lelineeprogrammatichedellariformasono state riproposte alla Camera il 31 maggio scorso con il Disegno di legge sulla delega fiscale(A.C.1122). Il processo di revisione delle rendite catastali sar attuato favorendo la collaborazione tra lAgenzia delle Entrate e i Comuni e condurr alla perequazione effettiva dei 5

differenziali che oggi si registrano tra rendite di immobili situati in diversi territori urbani, assicurando una redistribuzione del carico tributario coerente con il valore degli immobili. Per attivare questo processo lungo e complesso, tuttavia essenziale che il Parlamento concluda nel pi breve tempo possibile lesame del DDL di delega checontieneiprincipidirettiviperattuarelariformadelcatasto. Lapplicazione dellIMU per lanno 2012 stata caratterizzata anche dallattribuzione di una quota del gettito allo Stato (art. 13, comma 11 del D.L. n. 201 del 2011) pari alla met dellimporto calcolato applicando laliquota standard dello 0,76% alla base imponibile di tutti gli immobili, ad eccezione, in particolare, dellabitazione principale edellerelativepertinenze,nonchdeifabbricatiruraliadusostrumentale. Successivamente, la legge di stabilit per il 2013 (art. 1, comma 380, della legge n. 228 del2012)hasoppresso,perglianni2013e2014,laquotadiimpostariservataalloStato e ha attribuito allErario il gettito dellIMU, derivante dagli immobili ad uso produttivo classificati nel gruppo catastale D, calcolato ad aliquota standard dello 0,76%. In relazione a detti fabbricati, i Comuni conservano solo la potest di aumentare sino a 0,3 punti percentuali laliquota standard dello 0,76% e, conseguentemente,didisporredelrelativogettito. Il recente D. L. n. 54 del 2013, oltre a posporre il pagamento della prima rata dellIMU sullabitazioneprincipale,haprospettatounacomplessivariformadellimposizionesul patrimonioimmobiliare,indicandoinparticolare:
Il D. L. 21 maggio 2013, n. 54, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 luglio 2013, n. 85, prospetta allart. 1 una complessiva riforma della disciplina dellimposizione fiscale sul patrimonio immobiliare, ivicompresaladisciplinadeltributocomunalesuirifiutiesuiservizi,volta,inparticolare, a riconsiderare larticolazione della potest impositiva a livello statale e locale, e la deducibilit ai fini della determinazione del reddito di impresa dellimposta municipale propria relativa agli immobili utilizzatiperattivitproduttive. Lattuazione di detta riforma dovr essere effettuata nel rispetto degli obiettivi programmatici primari indicati nel Documento di economia e finanza 2013 come risultante dalle relative risoluzioni parlamentarie,inognicaso,incoerenzacongliimpegniassuntidallItaliainambitoeuropeo. Nelle more dellattuazione della riforma, la norma in esame ha stabilito la sospensione del pagamentodellaprimaratadellIMUperleseguentitipologiediimmobili: a) abitazione principale e relative pertinenze, esclusi i fabbricati classificati nelle categorie catastaliA/1,A/8eA/9;

il riordino della disciplina dellIMU e della TARES, con riconsiderazione dellarticolazionedellapotestimpositivaalivellostataleelocale; la deducibilit dellIMU relativa agli immobili utilizzati per le attivit produttive nelladeterminazionedelredditodiimpresa(aifiniIRPEFeIRES).

b) unit immobiliari appartenenti alle cooperative edilizie a propriet indivisa, adibite ad abitazione principale e relative pertinenze dei soci assegnatari, nonch alloggi regolarmente assegnatidagliIstitutiautonomiperlecasepopolari(IACP)odaglientidiediliziaresidenziale pubblica, comunque denominati, aventi le stesse finalit degli IACP, istituiti in attuazione dellart.93delD.P.R.24luglio1977,n.616; c)terreniagricoliefabbricatiruralidicuiallart.13,commi4,5e8,delD.L.n.201del2011. Il successivo art. 2 contiene una clausola di salvaguardia, in cui si stabilisce che, nel caso di mancata adozione della riforma complessiva dellimposizione immobiliare entro il termine del 31 agosto 2013, continua ad applicarsi la disciplina vigente e il termine di versamento della primaratadellIMUdegliimmobilidicuiallart.1fissatoal16settembre2013.

Il riferimento allarticolazione della potest impositiva tra lo Stato e gli enti locali richiama il rispetto dei principi di sussidiariet tra i diversi livelli di governo e di responsabilitfiscalediognilivelloistituzionaleneiconfrontideicittadini. Nel dibattito che si sviluppato sulla tassazione immobiliare ampia rilevanza stata attribuita alla questione della tassazione dellabitazione principale. Al riguardo, va segnalato che uneventuale esenzione dallIMU per labitazione principale comporterebbe per i Comuni una perdita di gettito di circa 4 miliardi annui (di cui circa 3,4 miliardi corrispondenti alle aliquote e detrazioni standard), per la quale sarebbe necessaria unidonea copertura finanziaria. Va peraltro rilevato che questa scelta rappresenterebbe una netta inversione di tendenza rispetto al processo di attribuzione ai Comuni di una maggiore potest impositiva in linea con i principi fondamentali del federalismo fiscale in materia di responsabilit fiscale e trasparenza nelle scelte degli amministratori locali. Ulteriori criticit riguardano gli effetti redistributivi e, in particolare, la circostanza che lesenzione totale comporterebbe effettiregressivi3.Inrealt,soprattuttopereffettodellemaggiorazionidelladetrazione, lIMU sullabitazione principale pi progressiva rispetto allICI 2007, che ancora includevalabitazioneprincipale. Neldibattitorecentesullimposizioneimmobiliaresono,inoltre,emersiulterioriaspetti criticidellassettoattualechesonobrevementerichiamatidiseguito. Con lintroduzione dellIMU si determinato un disallineamento tra potest impositiva, responsabilit nella gestione del tributo e attribuzione del gettito tra diversilivellidigoverno. Come si gi avuto modo rilevare, la commistione tra gettito erariale e gettito comunale derivante dalle stesse basi imponibili stata eliminata con la legge di
3 Una revisione del regime di imposizione sullabitazione principale destinata ad alterare gli equilibri

dei rapporti finanziari tra livelli di governo a legislazione vigente, ponendo un rilevante problema di riassetto delle risorse. Si renderebbero necessarie compensazioni per i gettiti di cui i Comuni sarebbero eventualmente privati e una revisione dei meccanismi che garantiscono lesercizio delle leve fiscali autonome.Suquesteproblematiche,sivedalAppendice3.

stabilit per il 2013; esistono, tuttavia, ulteriori margini di miglioramento realizzabili intervenendo soprattutto sulla componente dellattuale TARES relativa ai servizi indivisibili, il cui gettito (stimato in 1 miliardo di euro), riservato allo Stato per lanno 2013,sigiustificaesclusivamenteinviatransitoria. La disciplinadellIMUhapoideterminato unasimmetrianeltrattamentofiscaledegli immobili a disposizione e degli immobili locati. Infatti, il reddito derivante dagli immobili tenuti a disposizione stato escluso dallIRPEF4 mentre il reddito degli immobili locati rimasto assoggettato alla stessa imposta. Lesclusione dallIRPEF del reddito degli immobili a disposizione ha prodotto diversi squilibri. Da un lato, i soggetti con immobili a disposizione hanno subito, a seguito dellintroduzione dellIMU, un incremento del prelievo complessivo significativamente inferiore rispetto ad altre categorie di possessori di immobili (alcuni contribuenti a reddito alto possono anche aver risparmiato imposta nonostante lintroduzione dellIMU). Dallaltro, nella transizione allIMU, i possessori di immobili locati hanno perduto larga parte delle agevolazioni di cui godevano, disposte dai Comuni nel regime ICI previgente5. A regime, dunque, i possessori di immobili locati subiscono due forme di prelievo, una sul reddito effettivo (lIRPEF o la cedolare secca) e una sul patrimonio (lIMU ad aliquotastandard),mentreipossessoridiabitazioniadisposizionepaganolasolaIMU (sempreadaliquotastandard),senzaesseregravatidaimpostesulredditofigurativo. I possessori di immobili locati beneficiano di minori detrazioni IRPEF, per tipologia di reddito e per carichi familiari: il reddito da locazione infatti compreso nel reddito di riferimento per il calcolo delle detrazioni spettanti, a differenza di quello figurativo degli immobili a disposizione che non contribuisce invece a definire la capacit contributiva. Lesclusione del reddito derivante dagli immobili a disposizione dallimposta progressiva garantisce, inoltre, un vantaggio maggiore ai proprietari con reddito complessivo pi alto, minando le politiche di incentivo allemersione e il contrastoalmercatoirregolaredegliaffitti. Lasimmetria di trattamento tra immobili a disposizione e immobili locati non sembra trovare alcuna giustificazione, n sul piano equitativo, n sul piano economico e, quindi, sembra meritevole di esame in sede di revisione della disciplina fiscale sul patrimonioimmobiliare,anchenellotticadiincentivareilmercatodegliaffitti.

La legislazione previgente prevedeva, in particolare, che fosse incluso ai fini IRPEF il reddito figurativo degli immobilia disposizione, determinato sulla base della rendita catastale maggiorata diun terzo. 5 Lintroduzione dellIMU ha comportato il superamento di tutti i regimi agevolativi ICI preesistenti. Il meccanismo di compensazione del gettito previsto dallart. 13 comma 17 del D.L n.201 del 2011, che ha fissato nel gettito ICI 2010 lammontare di risorse IMU (netta dei tagli compensativi) effettivamente disponibili per i Comuni, ha penalizzato maggiormente chi aveva un gettito ICI basso per effetto della presenzadiregimiagevolativiealiquotebasse.Ancheallalucediquestofenomeno,sonopochigliEnti chehannoreintrodottoleagevolazionipergliimmobililocati.

Con il passaggio dallICI allIMU, gli immobili di propriet delle imprese hanno subito un incremento di prelievo, dovuto sia allaumento delle aliquote e dei coefficienti moltiplicativi applicati alle rendite catastali, sia alla circostanza che lIMU non ha sostituito le imposte sui redditi che gravano sugli immobili ad uso produttivo (mentrehasostituitoilprelievoIRPEFsuiredditidituttiglialtriimmobilinonlocati). Il riferimento alla deducibilit dellIMU relativa agli immobili utilizzati per attivit produttive ai fini della determinazione del reddito di impresa contenuto nellart. 1 del D.L. n. 54 del 2013 prospetta un intervento che sarebbe in linea con quanto avviene nei principali Paesi europei e, inoltre, consentirebbe di superare i problemi di incostituzionalit che lindeducibilit attualmente prevista pu porre sul piano della capacitcontributiva. Unaltroaspettochedeveesseremenzionatoquellorelativoaltrattamentodeiterreni agricoliedeifabbricatiruraliadusostrumentale.Pertaliimmobililart.1delD.L.n.54 del2013haprevistolasospensionedelpagamentodellaprimaratadellIMU. Nella prospettiva di una pi ampia riforma, occorre analizzare, sotto il profilo della ragionevolezza e della coerenza con lordinamento tributario, laspettativa di una definitiva esenzione dallIMU degli immobili in questione, generata dalla sospensione delpagamentodellaprimarata. Uneventuale intervento di esenzione per i terreni e i fabbricati rurali strumentali non sarebbecoerenteconlastrutturadiunimpostapatrimoniale,qualelIMU,che,anche attraverso la reintroduzione dellimposizione sullabitazione principale, colpisce tutti gliimmobilipossedutidaisoggettipassivi. Epropriodellanaturadiunimpostapatrimonialecolpiretuttalaricchezzaposseduta dal contribuente che, nel caso di specie, riguarda il complesso degli immobili appartenenti allo stesso soggetto. Non a caso non vi sono esempi di esenzioni che riguardinoiterreninelpanoramainternazionaledellemisuretributarieditalgenere. Se da un lato, dunque, pu ritenersi giustificabile una sospensione del versamento della prima rata dellIMU relativa ai terreni agricoli nella prospettiva della riforma complessivadellafiscalitimmobiliarecheinteressa,comesivedrnelprosieguodella trattazione, anche questi immobili dallaltro non si pu sottacere che lesenzione definitiva dallIMU degli immobili in questione determinerebbe lintroduzione di elementi discriminatori nei confronti di altre fattispecie immobiliari colpite dalla stessa imposta. Infatti, ad esempio, si creerebbe una palese e irragionevole disparit di trattamento tra i fabbricati strumentali allattivit di impresa, che sono oggetto dellIMU, e i terreni agricoli e i fabbricati rurali strumentali che, nonostante vengano utilizzati nellambito dellesercizio di unattivit agricola, sarebbero esentati dallimpostapatrimoniale.

Un intervento di riforma pi razionale potrebbe essere quello di utilizzare gli spazi di manovra consentiti nellambito della disciplina dellIMU per rimodulare le aliquote previsteperilsettoreagricolo,attualmentegipiuttostoagevolato. Con riferimento alla disciplina IMU relativa al settore agricolo si potrebbe valutare lampliamento della base imponibile IMU relativa ai terreni agricoli e la contestuale riduzionedellealiquoteapplicabilinelsettoreagricolo. A tale riguardo, occorre precisare che, a legislazione vigente, stata prevista lesenzioneper: i fabbricati rurali ad uso strumentale ubicati nei Comuni classificati montani o parzialmente montani di cui allelenco dei Comuni italiani predisposto dallIstituto nazionale di statistica (ISTAT) 6, vale a dire, come chiarito nella circolare n. 3/DF del 18 maggio 2012, quello rinvenibile al seguente indirizzo: http://www.istat.it/it/archivio/6789, i terreni agricoli ricadenti in aree montane o di collina7. Loperativit di tale esenzione si fonda sullelenco dei Comuni allegato alla circolare n. 9 del 14 giugno 1993, la cui validit per lIMU stata confermata anche nella citata circolaren.3/DF.

Si deve evidenziare che lart. 4, comma 5bis, del D. L. 2 marzo 2012, n. 16, dalla legge 26 aprile 2012, n. 44, prevede che Con decreto di natura non regolamentare del Ministro delleconomia e delle finanze, di concerto con il Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali,possonoessereindividuatiicomunineiqualisiapplicalesenzionedicuiallaletterah) del comma 1 dellarticolo 7 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, sulla base della altitudine riportata nellelenco dei comuni italiani predisposto dallIstituto nazionale di statistica(ISTAT),nonch,eventualmente,anchesullabasedellaredditivitdeiterreni. Pertanto, con lemanazione del predetto decreto, si potrebbe ottenere un significativo ampliamento della base imponibile IMU, tenuto conto del fatto che, attualmente, i Comuni classificati come montani, parzialmente montani e di collina sono la stragrandemaggioranza. La revisione della base imponibile potrebbe essere finalizzata allapplicazione di unaliquota ridotta ai terreni soggetti a imposta da fissarsi in modo tale da assicurare linvarianzadelgettitoIMUcomplessivamentegravantesuiterreni. Nellambito della riforma complessiva dellimposizione fiscale sul patrimonio immobiliare rientra anche il tributo comunale sui rifiuti e sui servizi (TARES) disciplinatodallart.14delD.L.n.201del2011,che,comesarillustratonelprosieguo

Art.9,comma8,delD.Lgs.14marzo2011,n,23,richiamatodallart.13delD.L.n.201del2011. Lo stesso comma 8 dellart. 9 del D. Lgs. n. 23 del 2011, rinvia alla lettera h) dellart. 7 del D. Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, in base alla quale risultano esenti i terreni agricoli ricadenti in aree montane o di collinadelimitateaisensidellarticolo15dellalegge27dicembre1977,n.984.
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della trattazione, consta di una componente relativa al servizio rifiuti e una relativa ai serviziindivisibili. Per quanto concerne la prima componente, si ricorda che il comma 1 dellart. 14 prevede, come gi per la TIA1 e la TIA2, che il gettito derivante dalla TARES deve assicurare la copertura integrale della totalit dei costi riguardanti il ciclo di gestione dei rifiuti. Si deve, inoltre, accennare alla circostanza che il Comune pu coprire detti costi o attraverso listituzione della TARES, avente natura tributaria, oppure con listituzione della TARES, cosiddetta corrispettivo, prevista dal comma 29 dellart. 14, del D. L. n. 201 del 2011, nel caso in cui abbia realizzato sistemi di misurazione puntualedellaquantitdirifiuticonferitialserviziopubblico. Fatta questa breve premessa, si deve aggiungere che, posto che il conseguimento della totale copertura dei costi appare un presupposto imprescindibile, pu essere ragionevole attribuire ai Comuni una pi ampia discrezionalit nella scelta dei criteri dideterminazionedelletariffedellaTARES.Attualmente,infatti,lart.14,comma9,del D.L.n.201del2011stabiliscecheletariffacommisurataallequantitequalitmedie ordinarie di rifiuti prodotti per unit di superficie, in relazione agli usi e alla tipologia di attivit svolte, sulla base dei criteri determinati con il D.P.R. 27 aprile 1999, n. 158, recanteilcosiddettoRegolamentosulmetodonormalizzato. La rigidit del sistema di determinazione delle tariffe TARES relativa al servizio rifiuti derivante dallapplicazione dei criteri del D.P.R. n. 158 del 1999, , tuttavia, mitigata dalla previsione recata dal comma 22 dellart. 14 del D. L. n. 201 del 2011 che consente di stabilire con il regolamento comunale di disciplina della TARES anche voci di categoria diverse da quelle fissate nel citato D.P.R. n. 158 del 1999, nonch sottocategorie, con omogenea potenzialit di produzione dei rifiuti. Nellambito di tale manovra rientra anche quella diretta allindividuazione dei coefficienti potenziali di produzione dei rifiuti diversi da quelli previsti nelle tabelle dellAllegato 1 al richiamatoD.P.R.n.158del1999. Va segnalato, inoltre, che le tariffe della TARES corrispettivo di cui al comma 29 dellart. 14 del D. L. n. 201 del 2011 possono essere determinate senza tenere conto necessariamentedelRegolamentosulmetodonormalizzato. Pertanto, lattuale disciplina della TARES consente di sganciarsi dalla stretta applicazionedeicriteriprevistidalD.P.R.n.158del1999. Unamaggiorediscrezionalitnellasceltadellemodalitdideterminazione delletariffe della TARES, ferma restando la copertura integrale dei costi potrebbe, comunque, essereassicurataattraversounospecificointerventonormativo. Allo stesso modo si dovrebbe affrontare il problema delle altre agevolazioni che i Comuni possono introdurre sotto forma di ulteriori riduzioni ed esenzioni, la cui copertura attualmente assicurata da risorse diverse dai proventi della TARES, a norma del comma 19 dellart. 14. Si potrebbe, invece, considerare lipotesi che anche 11

queste agevolazioni siano coperte con il gettito della TARES, operando una redistribuzionetraicontribuentiTARES.

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1. Ipotesi di intervento n. 1 Esenzione totale dallIMU per labitazione principale


1. Schemadiintervento La proposta prevede lesenzione totale dallIMU per labitazione principale e relative pertinenze, con lesclusione degli immobili classificati nelle categorie catastali A/1, A/8 e A/9 (in analogia a quanto previsto per lesenzione dallICI per labitazione principale nel2008). 2. Effettidigettito Nel2012iversamentirelativiallIMUperabitazioneprincipalesonoammontatiacirca 4 miliardi di euro subase annua di cui circa 3,4 miliardi ad aliquota base e 0,6 miliardi per le maggiorazioni delle aliquote deliberate dai comuni. Lesenzione totale dallIMU per labitazione principale avrebbe effetti negativi sul gettito per circa 4 miliardi di euro. Noncisonosignificativedifferenzetraglieffettisulgettitodicompetenzaedicassa. 3. Profiliredistributivi Dellapropostainesamebeneficerebberoicirca17,8milionidicontribuenti8chehanno effettuatoversamentiIMUperabitazioneprincipale,perunimportomediodicirca227 euro. Nel 2012, circa un quarto delle abitazioni principali risultava gi esente da IMU adaliquotadibase. La Tabella seguente riporta la distribuzione del beneficio medio per classi di reddito complessivodeiproprietaridiabitazioniprincipali.
BeneficiderivantidallesenzionedallIMUsullabitazioneprincipale perclassidiredditocomplessivodeiproprietari

Finoa10.000 da10.000a26.000 da26.000a55.000 da55.000a75.000 da75.000a120.000 oltre120.000 Totale

Soggetti (%sutotale) 28,10 42,37 23,51 2,82 2,18 1,01 100,00

Versamenti (%sutotale) 23,31 36,77 27,89 4,79 4,40 2,83 100,00

Beneficiomedio (Euro) 187 195 267 382 455 629 227

Suunaplateadiproprietaridiabitazioniprincipali(ancheincompropriet)dicirca24milioni.

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Lesenzione dallIMU dellabitazione principale avrebbe un effetto fortemente regressivo:ilbeneficioaumenterebbealcresceredelredditocomplessivo.Icontribuenti conreddititrai75milaeuroei120milaeurorisparmierebberoinfatti455euroequelli con redditi superiori a 120 mila euro 629 euro. Al contrario, il beneficio per i contribuenti pi poveri sarebbe sensibilmente inferiore: per i contribuenti con reddito finoa10milaeuroilrisparmiosarebbedisoli187euro. Ordinando le famiglie per reddito equivalente (un reddito procapite del nucleo familiare che tiene conto delle economie di scala della famiglia attraverso opportune scale di equivalenze, come ad esempio ISEE o scala OCSE modificata), lintervento comporta una diminuzione dellincidenza dellimposta pari a 0,48%. In particolare, sarebbebeneficiatomaggiormenteilprimoquintodireddito(1,03%),mentreirestanti quintibeneficerebberodiunavariazionecompresatra0,41%e0,55%.(sivedaTabella 1,apag.31). Inoltre, su base territoriale, lintervento comporta un maggior beneficio per i contribuenti dei Comuni dellItalia centrale con un risparmio medio dimposta di 293 euro, e un minor vantaggio per i contribuenti dei Comuni del sud e delle isole con un beneficiomediodi176euro.
1200,00

ConfrontotraIMUmediaperabitazioneprincipalee redditocomplessivomedionelcomune

1000,00

IMUabitazione principale versata media

800,00

600,00

400,00

200,00

0,00 5.000,00 10.000,00 15.000,00 20.000,00 25.000,00 30.000,00 35.000,00 40.000,00 45.000,00 50.000,00

Redditocomplessivo medio

Il reddito medio risulta concentrato nella fascia 10.00025.000 euro, mentre il versamento medio IMU relativo allabitazione principale si concentra per lo pi nellintervallo 0340 euro. La relazione tra le due variabili positiva: al crescere del reddito medio cresce anche il versamento medio IMU ma in misura meno che proporzionale. 4. Impattosullafinanzadecentrata La perdita di gettito derivante dallesenzione dallIMU per labitazione principale si rifletteinteramenteinunariduzionedelleentrateComuni.

14

Cos, come specificato nellAppendice 3 del presente documento (cui si rimanda per un esame pi dettagliato dei problemi di finanza locale) il meccanismo pi semplice per attuare una compensazione sarebbe quello di assegnare agli enti locali a titolo di compensazione il gettito riscosso nel 2012. Gli importi da compensare potrebbero essere derivati dai versamenti F24 a livello comunale del 2012, comprensivi di sforzo fiscale. Questo meccanismo di compensazione eviterebbe comportamenti opportunistici da parte di Comuni che potrebbero aver aumentato laliquota solo in previsione di maggiori trasferimenti compensativi. La compensazione potrebbe avvenireaumentandolerisorsedelFondodiSolidarietComunale. Inalternativa,lacompensazioneaiComuni(equindiilriflessosulbilanciodelloStato) potrebbe riguardare il solo gettito standard, pari a circa 3,4 miliardi di euro. Data la natura strutturale dellintervento di soppressione dellimposta, risulterebbe opportuno prevedere lattribuzione di una nuova leva fiscale in sostituzione della manovrabilit perduta dellIMU sullabitazione principale. I nuovi margini di autonomia dovrebbero poter garantire lesercizio di una leva di entit confrontabile con quella derivante dalla manovrabilit delle aliquote relative allabitazione principale (circa 0,6 miliardi gi esercitatisucirca2,5miliardidilevapotenziale). 5. AspettiamministrativiperilcontribuenteeperlAmministrazione 6. Proecontro Laproposta di esenzionetotale dallIMU per labitazione principale non sembra pienamente giustificabile sul piano dellequit ed efficienza del tributo, come peraltro emerge anche dalle audizioni di esperti (Copaff, Banca dItalia) e dalle raccomandazionidelFondoMonetarioInternazionale. Sotto il profilo dellefficienza, le imposte immobiliari sono preferibili alle imposte sui fattori produttivi (lavoro e capitale) perch minimizzano limpatto negativo delle imposte sulla crescita economica e hanno effetti meno distorsivi sullutilizzo dei fattori produttivi e sullaccumulazione del capitale. Per questo motivo, le raccomandazioni del Consiglio dellUnione Europea e dellAnnual GrowthSurveydel2012edel2013sisonoorientateversoiltaxshiftingnegliStati Membri del prelievo dal lavoro e capitale, che scoraggiano occupazione e deprimonogliinvestimenti,aiconsumieallepropriet. Sotto il profilo dellequit si rileva come il possesso dellabitazione principale uno dei fattori per la definizione della condizione economica dei contribuenti e 15 Linterventononpresentaparticolariprofilidicriticit. OccorrerdefinireilmeccanismodicompensazioneperiComuni.

la relativa capacit contributiva. In particolare il titolo di godimento dellabitazionediresidenzacostituisceunadelledeterminantiprincipalidellecondizioni di vulnerabilit delle famiglie: i proprietari, specialmente quando non gravati dagli oneridelmutuo,sonoinfatti,aparitdialtrecondizioni,ovunquemenoespostiarischi di povert e deprivazione economica. (Franzini et al., Progetto di ricerca CRISS Ministero del Lavoro, della Salute e della Solidariet Sociale, Rapporto Intermedio 2008). Se si eliminasse il prelievo patrimoniale, in assenza di un prelievosulredditofigurativo,sostanzialmentenelsistematributarioitalianosi trascurerebbetalefontedicapacitcontributiva. LIMU sullabitazione principale, pur tassando il patrimonio ad aliquote proporzionali e non progressive, equivale a unimposizione progressiva sul reddito, considerato che la ricchezza immobiliare pi concentrata del reddito. Peraltro, la presenza di detrazioni standard e maggiorazioni delle detrazioni per i figli di et non superiore a 26 anni contribuisce a migliorare leffetto di progressivitdellimposta.LipotesidiesenzionetotaledellIMUsullabitazione principaledetermina,quindi,effettiregressivisulladistribuzionedeiredditi. Sotto il profilo della compatibilit del prelievo con un sistema fiscale multilivello, lIMU sullabitazione principale anche particolarmente appropriata, in considerazione sia della stabilit e della nonmobilit della base imponibile, sia della circostanza che, gravando, in particolare, sui residenti elettori, garantisce la massima trasparenza del rapporto tra contribuenti e amministratorieuna maggioreresponsabilizzazionedegliamministratorilocali (accountability). Con il D.L. n. 201 del 2011, stata reintrodotta limposizione sullabitazione principale: lesenzione dallICI dellabitazione principale, introdotta nel 2008, rappresentavainfattiunanomalianelconfrontointernazionale.Varicordatoche in tutti i Paesi dellUnione Europea esistono forme di imposizione sugli immobilicheincludonoancheilprelievosullabitazioneprincipale.

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2. Ipotesi di intervento n. 2 Incremento non selettivo della detrazione di basedellIMUprevistaperlabitazioneprincipale


1. Premessa LIMUsullabitazione principale prevedeuna detrazione di base di importo pari a 200 euro, maggiorata di 50 euro per ogni figlio convivente di et non superiore a 26 anni fino ad un massimo di 400 euro. La detrazione, compresa la maggiorazione, pu, quindi,arrivareaunimportomassimocomplessivodi600euro. Lattuale meccanismo di detrazioni rende gi esente dallimposizione IMU sullabitazione principale circa il 25% degli immobili assicurando una forma di progressivitdelprelievoalcresceredelvalore(catastale)dellimmobile. Lincremento della detrazione di base consentirebbe di incrementare la platea dei soggettitotalmenteesentidallIMUperlabitazioneprincipale. 2. Schemadiintervento Lintervento prevede un aumento generalizzato della detrazione base per abitazione pertuttiicontribuenti.Sipropongonoquattroscenari: 1. esenzione abitazione principale fino ad un importo IMU di 300 euro (ossia incrementodetrazioneda200a300euro); 2. esenzione abitazione principale fino ad un importo IMU di 350 euro (ossia incrementodetrazioneda200a350euro); 3. esenzione abitazione principale fino ad un importo IMU di 400 euro (ossia incrementodetrazioneda200a400euro); 4. esenzione abitazione principale fino ad un importo IMU di 500 euro (ossia incrementodetrazioneda200a500euro).

3. Effettidigettitodicompetenza Nel primo scenario, su oltre 19 milioni di abitazioni principali, agli immobili gi esentati a legislazione vigente (25%) si aggiunge un ulteriore 24% e i restanti immobili risultano agevolati. La perdita di gettito conseguente allincremento della detrazione da200a300eurodicirca1,3miliardidieuro. Nel secondo scenario su oltre 19 milioni di abitazioni principali, agli immobili gi esentati a legislazione vigente (25%) si aggiunge un ulteriore 30% circa e i restanti immobili risultano agevolati. La perdita di gettito conseguente allincremento della detrazioneda200a350eurodicirca1,8miliardidieuro.

17

Nelterzoscenariosu oltre 19 milioni di abitazioni principali, agli immobili gi esentati a legislazione vigente (25%) si aggiunge un ulteriore 40% circa e i restanti immobili risultano agevolati. La perdita di gettito conseguente allincremento della detrazione da200a400eurodicirca2,2miliardidieuro. Nel quarto scenario su oltre 19 milioni di abitazioni principali, agli immobili gi esentati a legislazione vigente (25%) si aggiunge un ulteriore 52% circa e i restanti immobili risultano agevolati. La perdita di gettito conseguente allincremento della detrazioneda200a500eurodicirca2,7miliardidieuro. LaTabellaseguentesintetizzaglieffettidigettitodeiquattroscenariipotizzati:
Effettifinanziari (inmilionidi euro)

Misura

Immobiliesentie/oagevolati

Esenzioneabitazioneprincipale finoadunimportoIMUdi300 euro(ossiaincremento detrazioneda200a300euro) Oppure

1.308

Suoltre19milionidiabitazioniprincipali, gliimmobiligiesentatialegislazione vigente(25%)salgonoa49%(+24%)ei restantiimmobilirisultanoagevolati

Esenzioneabitazioneprincipale finoadunimportoIMUdi350 euro(ossiaincremento detrazioneda200a350euro)

1.791

Suoltre19milionidiabitazioniprincipali, gliimmobiligiesentatialegislazione vigente(25%)salgonoacirca55%(+30%)e irestantiimmobilirisultanoagevolati

Oppure

Esenzioneabitazioneprincipale finoadunimportoIMUdi400 euro(ossiaincremento detrazioneda200a400euro)

2.176

Suoltre19milionidiabitazioniprincipali, gliimmobiligiesentatialegislazione vigente(25%)salgonoacirca65%(+40%)e irestantiimmobilirisultanoagevolati

Oppure Esenzioneabitazioneprincipale finoadunimportoIMUdi500 euro(ossiaincremento detrazioneda200a500euro)

Suoltre19milionidiabitazioniprincipali, gliimmobiligiesentatialegislazione vigente(25%)salgonoacirca77%(+52%)e irestantiimmobilirisultanoagevolati

2.720

18

4. Profiliredistributivi Laumento generalizzato della detrazione di base per tutti i proprietari, indipendentemente dal reddito dichiarato, beneficerebbe in misura maggiore i proprietari di abitazioni conrendita catastale pi elevata rispetto a quelli con immobili con rendita catastale pi bassa (ad es. un proprietario di abitazione con rendita bassa avrebbe minore capienza nellIMU dovuta per usufruire dellaumento della detrazione mentre un proprietario di abitazione principale con rendita medio alta beneficerebbe diunmaggiorvantaggioinvaloreassoluto). Nella Tabella seguente si evidenzia un caso tipo che esemplifica le situazioni sopra descritte.
Casotipodiununicoproprietariodiabitazioneprincipalesenzafigliacarico

Rendita Catastale 250 350 550 1.000 1.500

IMUad Base aliquotabase Imponibile (LV) 42.000 0 58.800 35 92.400 170 168.000 472 252.000 808

IMUcondetrazione Beneficio 400euro 0 0 0 272 608 0 35 170 200 200

Ordinando le famiglie per reddito equivalente, lintervento comporta una diminuzione di incidenza pari a 0,15% per lo scenario 1 (detrazione totale 300 euro), 0,21% per lo scenario2 (detrazionetotale350 euro), 0,25% per lo scenario 3 (detrazione totale 400 euro) e 0,32% per lo scenario 4 (detrazione totale 500 euro). In particolare, sarebbe beneficiato maggiormente il primo quinto di reddito (tra 0,36% e 0,72% a seconda dello scenario), mentre i restanti quinti beneficerebbero di una variazione compresatra0,15%e0,41%.(sivedaTabella1,pag.29). Su base territoriale lipotesi di intervento comporta una maggiore progressivit ma evidenti criticit per i Comuni di piccole dimensioni, nei quali mediamente la rendita delle abitazioni di circa 298 euro, che vedrebbero quasi azzerato il gettito derivante dallimposta,aseguitodellinterventoproposto. 5. Impattosullafinanzadecentrata La revisione dello schema delle detrazioni risulterebbe complessa da regolare tra livelli di governo. Infatti, lincremento delle detrazioni condiziona sia il gettito standard sia la capacit di sforzo fiscale in misura tanto maggiore quanto pi elevata ladetrazione. A regime, un intervento significativo sulle detrazioni rischia di compromettere lutilizzo della leva fiscale, anche alla luce delle forti sperequazioni territoriali delle 19

rendite catastali (per detrazioni molto elevate lIMU e, quindi, anche la leva fiscale rimarrebberosostanzialmentesoloaigrandiComuni). La distribuzione delle rendite medie per classi di ampiezza dei Comuni evidenzia un andamento crescente allaumentare della fascia demografica dei Comuni. Si passa, infatti, da una rendita media di 298 euro per gli immobili siti nei Comuni con meno di 1.000 abitanti (1.948 Comuni) a una rendita media di 830 euro per gli immobili siti nei Comuniconoltre250.000abitanti(12Comuni). Non facendo direttamente riferimento ad un gettito riscosso (come nel caso dellesenzione), la compensazione per singolo comune dovrebbe essere simulata ex ante,costituendouneserciziomoltocomplesso. Per semplicit, il gettito residuo potrebbe essere invece genericamente assegnato al finanziamento del Fondo di solidariet comunale (riducendo le altre forme di alimentazione statale) e i singoli Comuni potrebbero essere compensati con lattribuzione del gettito IMU relativo allabitazione principale calcolato ad aliquota di base. La perdita del gettito da sforzo fiscale dovrebbe essere compensata con nuove forme di autonomia. Per unanalisi pi approfondita dei problemi relativi alla compensazione della perdita di gettito derivante dallattuazione dellintervento in esame,sirinviaaquantoillustratonellAppendice3. 6. AspettiamministrativiperilcontribuenteeperlAmministrazione Lattuazioneditaleinterventononpresentaparticolaridifficoltapplicative.

7. Proecontro Lintervento proposto presenta criticit redistributive poich laumento generalizzato della detrazione di base per tutti i proprietari, anche per coloro che dichiarano redditi elevati e in dipendenza dellincremento della detrazione rispetto a quella base di 200 euro, beneficia in misura maggiore i proprietari di abitazioni con rendita catastale pi elevata rispetto a quelli con immobili con renditacatastalepibassa. Con laumento generalizzato della detrazione IMU, limposta sarebbe versata quasi esclusivamente dai contribuenti residenti nelle grandi aree urbane, svuotando le basi imponibili dei piccoli centri con abitazioni caratterizzate da renditecatastalimediamentebasse. Distribuendoilbeneficiosututtalaplateadeicontribuenti,linterventoriescead esentaredalprelievounminornumerodicontribuentirispettoadunintervento ditiposelettivoaparitdicosto. Lattuazioneditaleinterventononpresentaparticolaridifficoltapplicative. 20

3. Rimodulazione selettiva dellesenzione dallIMU sullabitazione principale


Ipotesi di intervento n. 3.1 Esenzione selettiva dallIMU per labitazione principale in funzionedelvaloredellimmobile 1. Schemadiintervento Lintervento prevede laumento a 437, 508 e 618 euro della detrazione per abitazione principale graduata in base alla rendita catastale. Si propongono quattro scenari possibili: 1. esenzione abitazione principale per immobili con rendita catastale fino a 650 euro (ossia incremento detrazione da 200 a 437 euro). In tale ipotesi sono esenti tutti gli immobili con una rendita inferiore o pari a 650 euro; per gli immobili con rendita superiore a 650 euro si continua ad applicare la detrazione vigente (200euro); 2. esenzione abitazione principale per immobili con rendita catastale fino a 756 euro (ossia incremento detrazione da 200 a 508 euro). In tale ipotesi sono esenti tutti gli immobili con una rendita inferiore o pari a 756; per gli immobili con rendita superiore a 756 euro si continua ad applicare la detrazione vigente (200 euro); 3. esenzione abitazione principale per immobili con rendita catastale fino a 920 euro (ossia incremento detrazione da 200 a 618 euro). In tale ipotesi sono esenti tutti gli immobili con una rendita inferiore o pari a 920 euro; per gli immobili con rendita superiore a 920 euro si continua ad applicare la detrazione vigente (200euro); 4. esenzione abitazione principale fino ad un importo IMU di 618 euro per immobili con rendita catastale fino a 920 euro (ossia incremento detrazione da 200a618euro)eincrementodelladetrazionebaseda200a250europertutti gli altriimmobili. 2. Effettidigettitodicompetenza Nel primo scenario, su oltre 19 milioni di abitazioni principali, gli immobili esentati passano dal 25%, a legislazione vigente, al 68%, con una perdita di gettito conseguente allincrementodelladetrazioneda200a437eurodicirca1miliardodieuro. Nel secondo scenario su oltre 19 milioni di abitazioni principali, gli immobili esentati passano dal 25%, a legislazione vigente, al 76%, con una perdita di gettito conseguente allincrementodelladetrazioneda200a508eurodicirca1,5miliardidieuro. 21

Nel terzo scenario su oltre 19 milioni di abitazioni principali, gli immobili esentati passanodal25%,alegislazionevigente,all83%conunaperditadigettitoconseguente allincrementodelladetrazioneda200a618eurodicirca2,1miliardidieuro. Nel quarto scenario su oltre 19 milioni di abitazioni principali, gli immobili esentati passano dal 25%, a legislazione vigente, all88% ed il restante 12% risulta agevolato, con una perdita di gettito conseguente allincremento delle detrazioni di circa 2,2 miliardidieuro.
Misura Esenzioneabitazioneprincipale finoadunimportoIMUdi437 europerimmobiliconrendita catastalefinoa650euro(ossia incrementodetrazioneda200a 437euro) Oppure Esenzioneabitazioneprincipale finoadunimportoIMUdi508 europerimmobiliconrendita catastalefinoa756euro(ossia incrementodetrazioneda200a 508euro) Oppure Esenzioneabitazioneprincipale finoadunimportoIMUdi618 europerimmobiliconrendita catastalefinoa920euro(ossia incrementodetrazioneda200a 618euro) Oppure Esenzioneabitazioneprincipale finoadunimportoIMUdi618 europerimmobiliconrendita catastalefinoa920euro(ossia incrementodetrazioneda200a 618euro)eagevolazioneper immobiliconrenditacatastale oltre920euro(ossiaincremento detrazioneda200a250euro) Effettifinanziari(in milionidieuro) Immobiliesentie/oagevolati

1.026

Suoltre19milionidiabitazioni principali,gliimmobiliesentati passanodal25%alegislazione vigenteal68%(+43%) Suoltre19milionidiabitazioni principali,gliimmobiliesentati passanodal25%alegislazione vigenteal76%(+51%) Suoltre19milionidiabitazioni principali,gliimmobiliesentati passanodal25%alegislazione vigenteall83%(+58%)

1.499

2.068

2.192,7

Suoltre19milionidiabitazioni principali,gliimmobiliesentati passanodal25%alegislazione vigenteal88%edilrestante12% risultaagevolato

3. Profiliredistributivi Ordinando le famiglie per reddito equivalente, lintervento comporta una diminuzione di incidenza pari a 0,11% per lo scenario 1, 0,17% per lo scenario 2, 0,23% per lo scenario 3 e 0,25% per lo scenario 4. In particolare, sarebbe beneficiato 22

maggiormenteilprimoquintodireddito(tra0,31%e0,59%asecondadelloscenario), mentre i restanti quinti beneficerebbero di una variazione compresa tra 0,06% e 0,35%. Lesenzione dallIMU per labitazione principale, modulata sulla base di un parametro patrimoniale quale la rendita catastale, determina dunque una variazione dellincidenza pi bassa rispetto alle ipotesi di intervento 1 e 2 sia in termini aggregati cheinterminidiquintidiredditocomplessivo(sivedaTabella1,pag.29). Su base territoriale, lesenzione dallIMU per labitazione principale, modulata sulla base di un parametro patrimoniale quale la rendita catastale, incide in particolare sui Comuni di minore ampiezza demografica (i comuni con meno di 5.000 abitanti costituiscono il 70% del totale dei comuni italiani, oltre 5.600 Comuni) ove, sono concentrati immobili con rendite mediamente pi basse della media nazionale (525 euro). Negli scenari proposti, quindi, i piccoli Comuni sarebbero privati quasi completamente della loro principale entrata e dovrebbero essere di conseguenza compensaticontrasferimentidiparientitdallivellocentraledigoverno. 4. Impattosullafinanzadecentrata I problemi relativi alla compensazione della perdita di gettito per i Comuni non si discostano significativamente da quanto specificato per lintervento esaminato in precedenza,cuisirimanda. 5. AspettiamministrativiperilcontribuenteeperlAmministrazione Lintervento proposto risulta di semplice applicabilit, poich lesenzione o la detrazione sono legati a un parametro oggettivo, vale a dire la rendita catastale, gi conosciuto e utilizzato sia dal contribuente sia dal Comune rispettivamente perladeterminazioneeperilcontrollodellesattaquantificazionedellIMU. 6. Proecontro Rimanendo nellambito della stessa imposta patrimoniale, lincremento selettivo delle detrazioni finalizzato a obiettivi di concentrazione del beneficio sui soggetti titolari di immobili di minor valore, massimizzando, a parit di condizioni,ilnumerodisoggettiesentatidallobbligotributario. Lintervento comporta degli effetti redistributivi positivi migliorando la progressivit dellimposta ma problemi per i piccoli Comuni che sarebbero privatiquasicompletamentedellaloroprincipalefontedigettito. Lintervento non presenta particolari difficolt gestionali sia dal punto di vista del contribuentesiadaquellodelComune. 23

Ipotesi di intervento n. 3.2 Incremento selettivo della detrazione IMU per abitazione principale in funzione della condizione economica del proprietario, parametrata al redditodellostessosoggetto. 1. Schemadiintervento Lintervento limita i suoi effetti ai proprietari di abitazioni principali con reddito complessivo fino a 55.000 euro e ai fabbricati classificati nelle categorie catastali A/1, A/8eA/9.Nellospecifico,siaumentaladetrazionedibaseda200a280,330e400euro e si escludono le abitazioni principali con categoria catastale A/1 (abitazioni di tipo signorile), A/8 (abitazioni in ville) e A/9 (castelli, palazzi di eminenti pregi artistici o storici).Sipropongonotrescenaripossibili: 1. per immobili di categoria diversa da A/1, A/8 e A/9, esenzione abitazione principale con rendita catastale fino a 418 euro e agevolazione per le altre abitazioni principali di cui sono titolari soggetti che dichiarano un reddito complessivo fino a 55.000 euro (ossia incremento detrazione da 200 a 280 euro). Per gli immobili di categoria da A/1, A/8, A/9 o per quelli di cui sono titolari soggetti che dichiarano un reddito superiore a 55.000 euro si continua ad applicareladetrazionevigente(200euro); 2. per immobili di categoria diversa da A/1, A/8 e A/9, esenzione abitazione principale con rendita catastale fino a 490 euro e agevolazione per le altre abitazioni principali di cui sono titolari soggetti che dichiarano un reddito complessivo fino a 55.000 euro (ossia incremento detrazione da 200 a 330 euro). Per gli immobili di categoria da A/1, A/8, A/9 o per quelli di cui sono titolari soggetti che dichiarano un reddito superiore a 55.000 euro si continua ad applicareladetrazionevigente(200euro); 3. per immobili di categoria diversa da A/1, A/8 e A/9, esenzione abitazione principale con rendita catastale fino a 589 euro e agevolazione per le altre abitazioni principali di cui sono titolari soggetti che dichiarano un reddito complessivo fino a 55.000 euro (ossia incremento detrazione da 200 a 400 euro). Per gli immobili di categoria da A/1, A/8, A/9 o per quelli di cui sono titolari soggetti che dichiarano un reddito superiore a 55.000 euro si continua ad applicareladetrazionevigente(200euro).

2. Effettidigettitodicompetenza Nel primo scenario, su oltre 19 milioni di abitazioni principali, gli immobili esentati passano dal 25% a legislazione vigente al 43% e un ulteriore 53% risulta agevolato con una perdita di gettito conseguente allincremento della detrazione da 200 a 280 euro di circa1miliardodieuro.

24

Nel secondo scenario, su oltre 19 milioni di abitazioni principali, gli immobili esentati passano dal 25% a legislazione vigente al 54% e un ulteriore 42% risulta agevolato con una perdita di gettito conseguente allincremento della detrazione da 200 a 330 euro di circa1,5miliardidieuro. Nel terzo scenario, su oltre 19 milioni di abitazioni principali, gli immobili esentati passano dal 25% a legislazione vigente al 65% e un ulteriore 31% risulta agevolato con una perdita di gettito conseguente allincremento della detrazione da 200 a 400 euro di circa2miliardidieuro.

Misura Esenzioneabitazioneprincipale finoadunredditocomplessivodi 55.000europerimmobilidi categoriadiversadaA/1,A/8,A/9 conrenditacatastalefinoa418euro eagevolazioneperimmobilicon renditacatastaleoltre418euro (ossiaincrementodetrazioneda200 a280euro) Oppure Esenzioneabitazioneprincipale finoadunredditocomplessivodi 55.000europerimmobilidi categoriadiversadaA/1,A/8,A/9 conrenditacatastalefinoa490euro eagevolazioneperimmobilicon renditacatastaleoltre490euro (ossiaincrementodetrazioneda200 a330euro) Oppure Esenzioneabitazioneprincipale finoadunredditocomplessivodi 55.000europerimmobilidi categoriadiversadaA/1,A/8,A/9 conrenditacatastalefinoa589euro eagevolazioneperimmobilicon renditacatastaleoltre589euro (ossiaincrementodetrazioneda200 a400euro) Effettifinanziari(inmilioni dieuro) Immobiliesentie/oagevolati

1.011

Suoltre19milionidi abitazioniprincipali,gli immobiliesentatipassanodal 25%alegislazionevigenteal 43%edunulteriore53% risultaagevolato

1.495

Suoltre19milionidi abitazioniprincipali,gli immobiliesentatipassanodal 25%alegislazionevigenteal 54%edunulteriore42% risultaagevolato Suoltre19milionidi abitazioniprincipali,gli immobiliesentatipassanodal 25%alegislazionevigenteal 65%edunulteriore31% risultaagevolato

2.008

3. Profiliredistributivi Ordinando le famiglie sulla base del reddito equivalente, lintervento comporta una diminuzione dellincidenza dellimposta per tutti gli scenari. La variazione 25

dellincidenza cresce allaumentare della detrazione, infatti si passa da un valore di 0,11% dello scenario 1 a 0,23% dello scenario 3. In particolare, sarebbe beneficiato maggiormenteilprimoquintodireddito(tra0,28%e0,54%asecondadelloscenario), mentre i restanti quinti beneficerebbero di una variazione compresa tra 0,11% e 0,31%(sivedaTabella1,pag.29). Su base territoriale emergono problemi per i piccoli Comuni che vedrebbero quasi completamenteeliminatoilgettitoderivantedallimposta.

4. Impattosullafinanzadecentrata I problemi relativi alla compensazione della perdita di gettito per i Comuni non si discostano significativamente da quanto specificato nel paragrafo 5 dellipotesi di interventon.2,cuisirimanda. 5. AspettiamministrativiperilcontribuenteeperlAmministrazione Lintervento proposto risulta di semplice applicabilit, poich lesenzione o la detrazione sono legati a parametri oggettivi, quale la rendita catastale e il reddito complessivo del titolare dellabitazione principale che rendono agevole sia la determinazione dellimposta da parte del contribuente sia il suo controllo dapartedelComune.

6. Proecontro Il riferimento al reddito dichiarato dal soggetto come parametro utile alla selezionedellaplateadeipossibilibeneficiaridiunosgravio/esenzionedallIMU per labitazione principale solleva alcune criticit legate principalmente alla circostanza che ne beneficerebbero anche i potenziali evasori (ad es. proprietari chedichiaranoredditidalavoroautonomoparticolarmentebassi). Sono possibili, inoltre, meccanismi elusivi dellimposta (ad es. intestazioni fittiziedelleabitazioniafamiliariconredditobassoe/onullo). Linterventodeterminaeffettiredistributivipositivimigliorandolaprogressivit dellimposta ma anche problemi per i piccoli Comuni che vedrebbero significativamenteridursilaloroprincipalefontedigettito. Si introducono ulteriori elementi di personalizzazione nel design di unimposta di carattere reale (la legislazione vigente per il2013 eil 2014 gi prevede,infatti, la maggiorazione della detrazione di base legata al numero dei figli conviventi dietnonsuperiorea26anni). Si deve, in particolare, ricordare che in materia di tributi locali (IMU e addizionale comunale allIRPEF) alcuni Comuni hanno previsto, con proprie 26

deliberazioni, regimi di favore in relazione a particolari condizioni reddituali. In particolare, per quanto riguarda lIMU, alcuni Comuni hanno stabilito linnalzamento della detrazione nel caso in cui il soggetto passivo dellIMU sia un pensionato il cui reddito non superi un determinato livello; mentre per quanto riguarda laddizionale allIRPEF proprio il Legislatore che ha disposto che i Comuni possano fissare con proprio regolamento una soglia di esenzione in ragione del possesso di specifici requisiti reddituali. Fra questi rientrano, come si desume dallesame delle deliberazioni pubblicate sul sito del Dipartimento delle Finanze, anche quelli che riguardano i redditi da pensione nonsuperioriaunimportospecifico.

27

Tabella1Variazionidiincidenzadelleipotesidiesenzionetotaleoselettivadellabitazioneprincipale
Esenzione IMUABP (Ipotesi intervento1) IncrementononselettivodetrazionebaseIMU ABP(Ipotesidiintervento2) Esenzioneselettivaabitazione principaleinfunzionedellarendita (Ipotesidiintervento3.1) Incrementodetrazioniselettivo IMUabitazioneprincipalein funzionedelreddito(Ipotesidi intervento3.2)

Quintidireddito complessivo equivalente

1 2 3 4 5 Totale Costoriforma (mldeuro) Numero abitazioni esentate 1,03% 0,55% 0,49% 0,45% 0,41% 0,48% 3,4

237 308 418 50euro 80euro 130euro 200euro 100euro 150euro 200euro 300euro euro euro euro flat;368 (detrazione (detrazione (detrazione (detrazione (detrazione (detrazione (detrazione finoa finoa finoa eurofinoa totale280 totale350 totale400 totale300 totale350 totale400 totale500 650 756 920 920euro euro) euro) euro) euro) euro) euro) euro) eurodi eurodi eurodi direndita rendita rendita rendita 0,36% 0,20% 0,17% 0,16% 0,10% 0,15% 1,3 0,49% 0,28% 0,24% 0,22% 0,14% 0,21% 1,8 0,58% 0,33% 0,29% 0,26% 0,18% 0,25% 2,2 0,72% 0,41% 0,36% 0,33% 0,24% 0,32% 2,7 0,31% 0,18% 0,14% 0,12% 0,06% 0,11% 1,0 0,43% 0,25% 0,20% 0,19% 0,09% 0,17% 1,5 0,56% 0,34% 0,29% 0,25% 0,14% 0,23% 2,1 0,59% 0,35% 0,30% 0,27% 0,16% 0,25% 2,2 0,28% 0,16% 0,14% 0,13% 0,07% 0,11% 1,0 0,41% 0,24% 0,20% 0,19% 0,10% 0,17% 1,5 0,54% 0,31% 0,28% 0,26% 0,14% 0,23% 2,0

100%

49%

55%

65%

77%

68%

76%

83%

88%

43%

54%

65%

28

Ipotesi di intervento n. 3.3 Incremento della detrazione IMU per labitazione principale decrescente in funzione della condizione economica del nucleo familiare, misurataattraversolISEE. 1. Premessa Sin dalle fasi iniziali di conversione del D. L. n. 201 del 2011, stata pi volte avanzata la richiesta di subordinare laccesso alla citata detrazione alla situazione reddituale del soggetto beneficiario. Una soluzione potrebbe essere rappresentata dallutilizzo dello strumento selettivo per laccesso alle prestazioni di welfare, vale a dire lIndicatore dellaSituazioneEconomicaEquivalente(ilc.d.ISEE). A tale proposito, si deve ricordare che il nuovo ISEE, da poco approvato dalla Conferenza Unificata, appare pi idoneo rispetto alla versione precedente ad individuarelasituazioneredditualeepatrimonialedelcontribuente. Tuttavia, il nuovo ISEE resta un indicatore composito di reddito e patrimonio, nel quale la componente patrimoniale (il 20% dei valori) risulta di rilievo e spesso prevalente. 2. Schemadiintervento Si potrebbe prevedere lintroduzione di una detrazione aggiuntiva fino a 600 euro rispetto ai citati 200 euro, decrescente al crescere dellindicatore ISEE, fondato su coefficienti di equivalenza che tengono conto del numero e della tipologia dei componenti familiari. Per questo motivo, la detrazione aggiuntiva potrebbe essere sostitutivadellaquotadidetrazioneoggicollegataalnumerodeifigli. Per la graduazione del beneficio stato stimato il nuovo ISEE, calcolato in base alla bozzadiDPCMdiriforma. La detrazione aggiuntiva potrebbe essere piena (fino a capienza dellIMU) per il 40% pi povero dei contribuenti, come individuato da un ISEE inferiore a 13000 euro, per poi decrescere fino ad annullarsi ad una soglia ISEE di 70000 euro, sopra la quale ci sarebbepocopidel5%pibenestante. Ciascun contribuente potrebbe decidere liberamente se far calcolare il proprio ISEE, al fine di fruire della maggiore detrazione o rinunciare al calcolo della detrazione aggiuntiva. 3. Effettidigettitodicompetenza Una riduzione dellIMU sullabitazione principale collegata allindicatore ISEE nel modo qui previsto genererebbe una riduzione complessiva di gettito annuo di competenzapariacirca2miliardi,corrispondentiad unariduzionevariabiledicarico 29

fiscalepericomplessivi24milionidisoggettiproprietariocomproprietaridellacasain cuiabitano. 4. Profiliredistributivi Un intervento di questo tipo avvantaggia ovviamente i nuclei familiari che risiedono nellabitazione principale, con vantaggi maggiori per i nuclei capienti e meno abbienti, come misurati dallISEE. Per ragioni di maggiore comparabilit tra le varie ipotesi di riforma e di considerazione dellaggregato pi vasto dei contribuenti potenziali IMU o IRPEF, compresi cio i non possessori di abitazione principale o di immobili in generale,purchpercettoridiredditiassoggettabiliallIRPEF,nelletabellecheseguono sono considerati i circa 43 milioni di persone che hanno base imponibile potenzialmente soggetta a IMU (comproprietari di almeno un immobile) o a IRPEF (percettori di reddito tassabile, anche quando soggetto a tassazione separata), con la sola esclusione dei percettori di solo reddito finanziario, come noto soggetto ad imposizionesostitutiva. Sotto il profilo dellequit verticale sarebbero beneficiati maggiormente i quinti pi poveri della popolazione, come evidenziato nella tabella seguente che riporta lincidenzadellevariazionidicaricosulredditoperquintidiredditoequivalente(un reddito procapite che tiene conto della numerosit familiare e delle conseguenti economie,analogamenteaquantopresoinconsiderazionedallISEE).
Quintidireddito equivalente Primoquinto Secondoquinto Terzoquinto Quartoquinto Quintoquinto Totale DifferenzedicaricoIMU Frequenze 7.811.823 8.529.831 8.629.822 9.021.340 9.277.213 43.270.029 Amm. (mln) 253 457 497 514 351 2.072 Redditolordo Amm. (mln) 81.822 133.295 156.302 202.850 357.571 931.841 Incidenza Val. Variazioni Medio 10.474 0.31% 15.627 0.34% 18.112 0.32% 22.486 0.25% 38.543 0.10% 21.535 0.22% Val. Frequenze Medio 32 7.811.823 54 8.529.831 58 8.629.822 57 9.021.340 38 9.277.213 48 43.270.029

La variazione di incidenza risulta rilevante per i citati pensionati che risiedono nella abitazione di propriet ed hanno redditi modesti, come si osserva nella tabella che segue.

30

Tipodireddito prevalente

DifferenzedicaricoIMU Frequenze Ammontare (inmlndi euro) 18.733.417 699 963

Redditolordo

Incidenza

Val. Frequenze Medio 37 66 18.733.417 14.530.105

Lavoro dipendente Pensioni, 14.530.105 imponibilio esenti Collaborazione 608.677 coordinata Lavoro 4.603.086 autonomo Altriredditi 4.669.283 nondalavoro Totale 43.144.567

Ammontare Val. Variazioni (inmlndi Medio euro) 479.000 25.569 0.15% 281.094 19.346 0.34%

14 175 220 2.072

23 38 47 48

608.677 4.603.086 4.669.283 43.144.567

20.248 121.665 29.833 931.841

33.266 26.431 6.389 21.598

0.07% 0.14% 0.74% 0.22%

Sottoaltripuntidivistaredistributivi,vasegnalatochedalbeneficiosarebberoesclusii Comuni e i nuclei che risiedono in immobili con valori catastali particolarmente bassi, inquantogiesentatidallanormativavigente,mentrelemaggioririduzionidiimposta sarebbero localizzate nei Comuni ad alta densit abitativa e valori catastali mediamente pi elevati, per i quali a legislazione vigente dovuta unIMU sullabitazione principale di entit significativa anche per abitazioni classificate nelle categoriecatastaliA/1,A/8eA/9eredditimodesti. La tabella seguente, che riporta la redistribuzione del carico IMU per ripartizione geografica, fornisce un riscontro indiretto: si osserva infatti che il centro, che comprende citt come Roma e Firenze, ad alto valore medio catastale, beneficerebbe maggiormentedellosgravio.
Area geografica DifferenzedicaricoIMU Frequenze Ammontare (inmlndi euro) 20.950.209 1.057 8.632.103 517 13.687.717 497 43.270.029 2.072 Redditolordo Ammontare (inmlndi euro) 20.950.209 502.706 8.632.103 192.563 13.687.717 236.572 43.270.029 931.841 Incidenza Val. Variazioni Medio 23.995 22.308 17.284 21.535 0.21% 0.27% 0.21% 0.22% Val. Frequenze Medio 50 60 36 48

Nord Centro SudeIsole Totale

Infine, se si osserva limpatto redistributivo per tipologia di famiglia, si evince che la discriminante di maggior favore non legata alla presenza di figli (di cui tiene conto lindicatore di reddito equivalente), quanto allessere nuclei monoreddito o monocomponente,cheregistranounmaggiorsgraviopercentuale. 31


Tipologia famigliadifatto DifferenzedicaricoIMU Frequenze Ammontare (inmlndi euro) 7.585.408 484 183 Redditolordo Incidenza Val. Frequenze Medio 64 65 7.585.408 2.838.604 Ammontare Val. Variazioni (inmlndi Medio euro) 169.656 22.366 0.29% 46.166 16.264 0.40%

Singlegiovaneo anziano Coppia 2.838.604 monoreddito senzafigli Coppiabireddito 6.249.790 senzafigli Coppia 14.707.837 monoredditocon figli Coppiabireddito 11.888.389 configli Totale 43.270.029

323 592

52 40

6.249.790 14.707.837

153.020 250.432

24.484 17.027

0.21% 0.24%

490 2.072

41 48

11.888.389 43.270.029

312.567 931.841

26.292 21.535

0.16% 0.22%

5. Impattosullafinanzadecentrata I problemi relativi alla compensazione della perdita di gettito per i Comuni non si discostano significativamente da quanto specificato nel paragrafo 5 dellipotesi di interventon.2,cuisirimanda. 6. AspettiamministrativiperilcontribuenteeperlAmministrazione Lattuazione di questa proposta presenta unelevata complessit amministrativa ed suscettibile di determinare un notevole aggravio degli adempimenti a carico del contribuente. Per misurare e valutare laccesso allulteriore detrazione IMU, la quasi globalit dei circa 20 milioni di nuclei familiari potrebbe recarsi presso un centro di servizio, con tutta la documentazione necessaria, e farsi calcolare lISEE. Tuttavia, data la facoltativit di utilizzo di questa detrazione aggiuntiva, sarebbero di fatto esentati dagli oneri di adempimento per il calcolo dellISEE sia i nuclei gi esentati di fatto dallattuale IMU con la detrazione di base e la maggiorazione per i figli, sia quelli che presumono di avere un tenore di vita troppo elevato per fruirne, o, comunque, per sostenere un onere di adempimento troppo elevato rispetto alla modestia della detrazione aggiuntiva attesa.

7. Proecontro IndubbiamentelutilizzodellISEEingradodimodulare,inmodopiaderente alla reale situazione reddituale e patrimoniale dei contribuenti lentit della detrazione IMU per labitazione principale. Si deve evidenziare che attualmente 32

alcune delibere IMU fanno gi riferimento allISEE per la determinazione dellimposta dovuta per labitazione principale (ad esempio Alessandria per il 2012 ha previsto una riduzione dellaliquota pari a 1 punto millesimale per i nucleifamiliariconISEEinferiorea7.500euroeMacerata,sempreperil2012,ha stabilito laumento della detrazione di 50 euro per i soggetti passivi con ISEE inferioreougualea7.500edi25europerisoggettipassiviconISEEcompreso traeuro7.500e9.000). Il collegamento dellIMU allISEE giova anche per superare un delicato problema sociale e redistributivo, legato alla situazione di pensionato solo o in coppia senza figli, con redditi minimi e abitazione di propriet: in questi casi, in assenzadiunaulterioredetrazionelegataallacondizionedibassotenoredivita, accadecheilpensionatogiindifficoltperlentitdelsuoredditodebbaanche trovarelerisorseperpagarelIMUsullacasaincuiabita. Tuttavia,perquantoaccennato,lariduzionedellimpostaperprofilireddituali modesti non viene del tutto centrata dallutilizzo dellISEE, che fortemente condizionato dai valori patrimoniali, confermando, per questa via, le eventuali distorsioni che si vogliono qui contrastare. In altre parole, un contribuente redditualmente povero che possiede labitazione in cui abita non verrebbe sempreindividuatocometaledaunISEEcheconsideraeccessivamenteilvalore della sua abitazione nel misurare il suo tenore potenziale di vita. Questo fenomeno potrebbe essere superato dallutilizzo del solo indicatore della situazione reddituale equivalente, individuabile allinterno del pi articolato calcolodellISEE. Si ricordano le criticit gestionali dellintervento in esame appena illustrate nel precedente paragrafo relative alla notevole complessit amministrativa e allaggraviodegliadempimentiacaricodelcontribuente.

33

Ipotesi di intervento n. 3.4 Esenzione selettiva dallIMU per labitazione principale a favoredeisoggettiincondizionedidisagioeconomico,individuatoattraversolISEE. 1. Premessa Diversi commentatori ed esperti hanno evidenziato come uno dei problemi pi rilevanti dellattuale profilo dellimposta sullabitazione principale sia quello della sostenibilitdelprelievoperiproprietaridiunabitazionediresidenzaabassoreddito. Questo fenomeno presenta maggiori criticit per quei soggetti che posseggono abitazioni di valore (e dimensione) rilevante ma percepiscono un reddito basso (ad esempioipensionatisuperstitiproprietaridellabitazione). 2. Schemadiintervento Lintervento potrebbe consistere nellincremento della detrazione di base per abitazione principale sino a concorrenza dellimposta (esenzione) in favore dei possessoriincondizionedieffettivodisagioeconomicodaindividuaremedianteISEE. Si distingue dalla precedente ipotesi di intervento in quanto in questo caso lISEE utilizzato per individuare i soggetti meno abbienti, per i quali viene annullata lIMU sulla abitazione principale, e non per graduare il beneficio della detrazione maggioratasututtalascaladeilivellidiISEE. Linterventovoltoaesentareipossessoriincondizionidisagiatehafattoriferimentoad una soglia ISEE attorno alla sua mediana, al di sopra della quale si trova il 50% della popolazionepiagiata,aprescinderedalpossessoomenodellaabitazioneprincipale. Tale soglia stata individuata in 18.000 euro del nuovo ISEE, calcolato in base alla bozzadiDPCMdiriforma. 3. Effettidigettitodicompetenza Sulla base di questa soglia, abbastanza generosa e tale da comprendere nel beneficio il 50% della popolazione con situazione economica disagiata, la perdita di gettito IMU pari a circa 560 milioni di euro e i beneficiari risultano i nuclei meno abbienti che, a normativavigente,versanolIMUsullabitazioneprincipale. 4. Profiliredistributivi Rispetto allintervento precedentemente illustrato di graduazione dello sgravio in base allISEE, questo intervento costerebbe meno e concentrerebbe i suoi benefici solo sui possessori di abitazione principale appartenenti al 50% di popolazione meno abbiente. Alsuperamentoditalesoglia,ilbeneficiosarebbeinteramenteperso.

34

Come nella scheda 3.3, per ragioni di maggiore comparabilit tra le varie ipotesi di riforma sono considerati nelle tabelle che seguono i contribuenti potenziali IMU o IRPEF, compresi cio i non possessori di abitazione principale o di immobili in generale,purchpercettoridiredditiassoggettabiliallIRPEF. Lo sgravio in termini di incidenza sul reddito risulta pi significativo per i quinti pi poveri,comesiosservanellatabellaseguente.

Quintidi reddito equivalente Primoquinto Secondoquinto Terzoquinto Quartoquinto Quintoquinto Totale DifferenzedicaricoIMU Frequenze Ammontare (inmlndi euro) 7.811.823 135 8.529.831 148 8.629.822 154 9.021.340 96 9.277.213 29 43.270.029 564 Redditolordo Ammontare (inmlndi euro) 81.822 133.295 156.302 202.850 357.571 931.841 Incidenza Val. Variazioni Medio 10.474 15.627 18.112 22.486 38.543 21.535 0.17% 0.11% 0.10% 0.05% 0.01% 0.06%

Val. Frequenze Medio 17 17 18 11 3 13 7.811.823 8.529.831 8.629.822 9.021.340 9.277.213 43.270.029

In termini di incidenza, il primo quinto ha benefici significativamente superiori agli altri,mentreiduequintipibenestantisonoquasiesclusidallosgravio. Anche in questo caso sono le famiglie monoreddito a beneficiare mediamente di maggiori sgravi, in considerazione della capacit del reddito equivalente, come individuatodallISEE,dicoglierelatipologiadifamigliemonoredditoabassotenoredi vita.Lamaggioreincidenzadellosgravioosservabilenellatabellachesegue.

Tipologia famigliadifatto DifferenzedicaricoIMU Frequenze Ammontare (inmlndi euro) 7.585.408 110 2.838.604 63 Redditolordo Incidenza Val. Frequenze Medio 14 22 7.585.408 2.838.604 Ammontare Val. Variazioni (inmlndi Medio euro) 169.656 22.366 0.06% 46.166 16.264 0.14%

Singlegiovaneo anziano Coppia monoreddito senzafigli Coppiabireddito senzafigli Coppia monoredditocon figli Coppiabireddito configli Totale

6.249.790 14.707.837

48 226

8 15

6.249.790 14.707.837

153.020 250.432

24.484 17.027

0.03% 0.09%

11.888.389 43.270.029

118 564

10 13

11.888.389 43.270.029

312.567 931.841

26.292 21.535

0.04% 0.06%

35

5. Impattosullafinanzadecentrata In considerazione della preesistenza di interventi similari nei regimi ICI adottati dai Comuni (e in sporadici casi riattivati anche per lIMU), lattuazione dellintervento potrebbe essere demandata agli enti locali. In alternativa, la misura potrebbe essere gestitaalivellonazionale. 6. AspettiamministrativiperilcontribuenteeperlAmministrazione Questo intervento presenta gli stessi problemi amministrativi gi evidenziati nella precedente ipotesi in relazione alla complessit amministrativa e allaggravio degli adempimenti a carico del contribuente, anche se tali effetti sonoattenuatidalpiristrettonucleodisoggettiacuirivoltolintervento. Si frapporrebbe ad unagevole applicazione della misura anche la previsione secondo la quale lattuazione dellintervento potrebbe essere demandata ai Comuni attraverso lindividuazione di un apposito fondo vincolato di limitata entit (circa 560 milioni di euro nellipotesi in esame) distribuito in ragione del livello medio della rendita catastale e della presenza di disagio economico sociale, ma tale da garantire un equilibrato utilizzo dello strumento su tutto il territorionazionale. Le principali criticit sarebbero legate alla necessit di ripartire le risorse tra i Comuni.

7. Proecontro Questo tipo di intervento affronterebbe uno dei principali problemi dellIMU relativaallabitazioneprincipale:lasostenibilitdellimpostapatrimonialeperi proprietariconbassotenoredivita(comeindividuatodalnuovoISEE). Emerge una complicazione per i contribuenti e una difficolt applicativa per quantoconcerneleregolazionicontabilitraStatoeComuni.

36

Ipotesi di intervento n. 3.5 Applicazione dei valori OMI per la determinazione della baseimponibileIMU 1. Premessa Una delle criticit in merito allapplicazione dellIMU rappresentata dalla determinazionedellabaseimponibilecorrelataavaloricatastalichenonrappresentano unabaseaggiornatadelvaloredegliimmobilicensitiincatasto. UnarevisionedelCatastoavrebbeeffettipositivisulpianodistributivo,poichlattuale divario tra rendite catastali e valori di mercato appare assai ampio e tale da generare fenomenidiiniquitcontendenzaafavorireicontribuentipiricchi. Si deve, tuttavia, osservare che lattuazione del nuovo Catasto previsto dalla Delega fiscale presentata ma non approvata nella scorsa legislatura e riproposta alla Camera il 31 maggio scorso (A.C. 1122) necessiterebbe, comunque, di tempi lunghi, come enunciato dal Direttore dellAgenzia delle Entrate nellaudizione al Senato della Repubblica VI Commissione Finanze e Tesoro, del 4 giugno 2013, concernente la tassazionedegliimmobili. Lanticipazione sperimentale dellIMU, prevista dallart. 13 del D. L. n. 201 del 2011, al finedirealizzareunavvicinamentodelvaloreimponibiledellIMUaquellodimercato degli immobili oggetto dellimposizione, ha gi stabilito un incremento dei moltiplicatori da applicare alle rendite presenti in catasto, rivalutate sulla base delle percentualipreviste,asecondadelletipologiediimmobili,daicommi4e5dellostesso art.13. La normativa IMU e lapplicazione dei nuovi coefficienti uniformi per categorie catastali non rappresentano tuttavia una soluzione definitiva al problema della sperequazione tra tipologie di immobili e territori. Infatti, considerando ad esempio le abitazioni, linnalzamento uniforme del moltiplicatore da 100 a 160 fonte di ulteriori iniquit,dalmomentocheleprocedurediaggiornamentodellerenditecatastali,dicui allart. 1, comma 335 della legge n. 311 del 2004 (Legge finanziaria per il 2005) hanno avuto scarsissima applicazione9. Si deve precisare, infatti, che solo 17 Comuni hanno attivatoledisposizionidelpredettocomma335.

Il richiamato art. 1, comma 335, della legge n. 311 del 2004 prevede, su richiesta del Comune e in collaborazione con lAgenzia, il riclassamento di intere microzone dei territori comunali nelle quali il rapporto tra il valore medio di mercato e il corrispondente valore medio catastale si discosti significativamentedallanalogorapportorelativoallinsiemedellemicrozonecomunali,ovverodisingole unit immobiliari, nel caso in cui sia stata verificata la sussistenza di variazioni edilizie e di ristrutturazionichecomportanounamodificadelloroclassamentorisultantealcatasto.

37

2. Schemadiintervento Per correggere leffetto di sperequazione territoriale, una soluzione potrebbe essere il ricorso ai valori contenuti nella banca dati delle quotazioni immobiliari di compravendita dellOsservatorio del mercato immobiliare dellAgenzia delle Entrate (OMI).LOMI rilevasullintero territorio nazionale e con periodicit semestrale i valori medidicompravenditaelocazionediimmobiliordinari. I segmenti di mercato rilevati sono rappresentati tramite la zonizzazione del territorio, in quanto la localizzazione la caratteristica che incide maggiormente sul valore di mercatodegliimmobili. Pertanto, ciascun Comune dellintero territorio nazionale suddiviso in zone omogenee (zone OMI) nelle quali si registra uniformit di apprezzamento per condizioni economiche e socioambientali. In ciascuna zona sono rilevati, su base campionaria, i valori medi di mercato dei fabbricati distinti per destinazione duso e pertipologiadiimmobile. Per utilizzare i valori contenuti nella banca dati delle quotazioni immobiliari dellOMI per necessario conoscere lesatta ubicazione di ogni unit immobiliare nelle zone OMI, i cui perimetri vettoriali sono stati definiti per il 97% dei Comuni (escluse le province di Trento e Bolzano) sulla base della cartografia catastale e alle quali stato associatoil90%circadellostockcatastalenazionale.Ilrestante10%(circa3,5milionidi abitazioni e 2,5 milioni di altri immobili) riguarda le province di Trento e Bolzano (342 comuni) e circa 2.500 comuni con stock non interamente associato. La rimozione di tali criticit in corso, ma per alcuni grossi centri (Torino, Cagliari, Palermo) potrebbe richiederetempianchepiuttostolunghi(finoa2anni). Si propongono di seguito alcuni scenari di simulazione che prevedono lutilizzo delle banchedatiOMI. il primo (scenario A) rivaluta la base imponibile a valori di mercato, utilizzando i valoriOMI(inluogodeimoltiplicatoriparia160)perlarivalutazionedellerendite catastali delle abitazioni principali e secondarie delle persone fisiche e prevede contestualmente una rimodulazione delle aliquote dellabitazione principale (con unalleggerimentodelprelievodi1,4miliardidieurocomplessivirispettoalgettito IMU valutato ad aliquota di base) e delle altre abitazioni, lasciando invariato il sistemadelleattualidetrazioni; ilsecondo(scenarioB)rivalutalabaseimponibileavaloridimercato,utilizzandoi valoriOMI(inluogodeimoltiplicatoriparia160)perlarivalutazionedellerendite catastali delle sole abitazioni di propriet delle persone fisiche e prevede contestualmente una rimodulazione delle aliquote dellabitazione principale e secondarie, e delle detrazioni delle abitazioni principali (crescenti al crescere della classedemograficadeiComuni).

38

il terzo (scenario C) prevede lutilizzo della distanza media comunale dai valori di mercato delle basi imponibili per differenziare un aumento della detrazione per lIMU sulle abitazioni principali, individuando classi di comuni con detrazione crescentealdiminuiredelladistanzadelvaloremedioimponibiledalvaloremedio dimercato.

Gli scenari presentati (scenario A e B) fanno riferimento a basi imponibili determinate applicando alle rendite catastali delle abitazioni principali e secondarie i valori OMI persingoloComune,insostituzionedelcoefficientemoltiplicativoparia160previstoa legislazione vigente. Lo scenario C, invece, applica la distanza media comunale delle basi imponibili dai valori di mercato (valori OMI) alle sole abitazioni principali ai fini di differenziare la detrazione per lIMU sullabitazione principale, individuando classi di Comuni con detrazione crescente al diminuire della distanza del valore medio imponibiledalvaloremediodimercato. ScenarioA

3. Effettidigettitodicompetenza Il gettito IMU a normativa vigente per abitazioni e pertinenze diverse dallabitazione principale stimato in circa 6,1 miliardi di euro (di cui circa 5,3 miliardi relativo alle sole abitazioni). Per quanto riguarda le abitazioni principali e relative pertinenze, il gettito IMU a normativa vigente pari a circa 4 miliardi (di cui circa 3,4 miliardi ad aliquotadibase). La simulazione dello scenario A limitata ai soli fabbricati del gruppo A ad uso abitativo, considerato che per quelli classificati nelle categorie C/2, C/6, C/7 il valore OMI attribuito dallAgenzia delle Entrate soltanto agli immobili riconosciuti come pertinenzeresidenziali,ovvero:periltipoC/2conconsistenzanonsuperiorea30metri quadrati;periC/6eC/7conconsistenzanonsuperiorea50metriquadrati. Per quanto riguarda le abitazioni diverse dallabitazione principale, il valore OMI risulta di circa 1.700 miliardi di euro; applicando unaliquota pari a 3,05 per mille siottieneunimpostaequivalentealgettitoIMUalegislazionevigente(5,3miliardi dieuro). Per quanto riguarda le abitazioni principali, il valore OMI corrispondente pari a circa 4.020 miliardi di euro; applicando unaliquota pari a 1,5 per mille e la stessa detrazione prevista dalla normativa vigente (detrazione di base pari a 200 euro maggioratadi50europerciascunfiglioconviventedietnonsuperiorea26anni, fino ad un massimo di 600 euro complessivi), si ottiene un gettito di 2 miliardi di euro (alleggerendo al contempo il prelievo sulle abitazioni principali rispetto alla normativavigente). 39


IMUvigentesu abitazioneprincipale adaliquotadibase Nuovaimpostasuabitazioneprincipale Effetto conaliquotadell1,5permilleapplicata di aivaloridimercato(OMI)enuova gettito impostasuabitazionidiversedaquelle principaliconaliquotadel3,05permille applicataaivaloridimercato(OMI)

Abitazioniprincipali Abitazionidiverseda quellaprincipale Effettodigettito complessivo 3,4

2,0

1,4

5,28

5,28

8,68

7,28

1,4

inmiliardidieuro

Lapplicazione di moltiplicatori differenziati per zone OMI alle rendite catastali per la determinazione della base imponibile IMU utilizzando il dettaglio territoriale sub comunale della zona OMI ovvero il dettaglio comunale ridurrebbe significativamente le iniquit interne alle citt delle vigenti rendite catastali ma, come sopra evidenziato, andrebbero definite le zone OMI (che non derivano da atto normativo) e lesatta ubicazione dello stock catastale (non sono ancora esattamente ubicate circa 3,5 milioni diabitazioni).

4. Profiliredistributivi La proposta beneficia i proprietari di fabbricati ad uso abitativo diversi dallabitazione principale con un valore OMI inferiore a 10.000 euro e quelli con valore OMI compresi tra40.000e210.000euro. Conriferimentoalleabitazioniprincipali,risultabeneficiaredallinterventocircail60% deiproprietari,chepagainmedia100eurodimeno;risultainvecesvantaggiatocircail 20%deiproprietarichepagainmediacirca60euroinpi.Ingenerale,siailguadagno chelaperditasono,invaloreassoluto,pielevatialcresceredelreddito. Dal punto di vista redistributivo limpatto principale sarebbe quello del riequilibrio, pur approssimato, tra diversi gradi di sottostima nei vari Comuni e, allinterno di essi, tra zone di pregio e zone periferiche, a vantaggio di queste ultime. Dunque la natura di questa redistribuzione sarebbe sia verticale (beneficio per i pi poveri, correlati a fabbricatisitinelleperiferie),siaorizzontale(beneficioperiComuniconvaloricatastali oggipiviciniaquellidimercato).

40

ScenarioB 5. Effettidigettitodicompetenza La simulazione dello scenario B prevede, oltre alla rivalutazione della base imponibile a valori di mercato per le abitazioni principali e le altre abitazioni, e la conseguente rimodulazionedellerispettivealiquote,anchelagraduazionedelladetrazionerelativa allabitazione principale, in misura crescente allaumentare della classe demografica deiComunisecondolastrutturariportatanellaseguentetabella:
Classediampiezzademograficadei COMUNI(n.diabitanti) <5.000 da5.000a10.000 da10.000a50.000 da50.000a100.000 da100.000a250.000 Oltre250.000 DetrazioneIMU applicata(euro) 215 270 320 355 405 505

Con la struttura di detrazioni crescenti sopra ipotizzata, la base imponibile rivalutata con i valori OMI e unaliquota pari a 2,4 per mille, si otterrebbe un gettito di 3,1 miliardiedunaimpostamediadicirca173euro.
Classediampiezza demograficadei Comuni(n.diabitanti) <5.000 da5.000a10.000 da10.000a50.000 da50.000a100.000 da100.000a250.000 Oltre250.000 TOTALE IMUnetta (conrivalutazionedellabaseimponibileealiquotadel2,4 permille) Ammontare(mlndi Valoremedio Frequenza euro) (euro) 3.472.497 470 135,23 2.617.937 6.039.606 1.866.348 1.483.193 2.518.246 17.997.827 392 959 318 251 720 3.110 149,75 158,74 170,24 169,37 286,03 172,78

Analogamente a quanto presentato nello scenario A, per quanto riguarda le abitazioni diverse dallabitazione principale, la base imponibile rivalutata a valori di mercato (valori OMI) risulta di circa 1.700 miliardi di euro; applicando unaliquota pari a 3,05 per mille si ottiene unimposta equivalente al gettito IMU a legislazione vigente (5,3 miliardidieuro). 41

IMUvigentesu abitazioneprincipale adaliquotadibase

Abitazioniprincipali Abitazionidiverseda quellaprincipale Effettodigettito complessivo inmiliardidieuro 3,4

Nuovaimpostasuabitazioneprincipale Effetto conaliquotadel2,4permilleapplicataai di valoridimercato(OMI)enuovaimposta gettito suabitazionidiversedaquelleprincipali conaliquotadel3,05permilleapplicata aivaloridimercato(OMI)

3,1

0,3

5,3

5,3

8,7

8,4

0,3

6. Profiliredistributivi Con riferimento alle abitazioni principali, la proposta ha effetti positivi in termini distributivi esentando per ogni classe demografica comunale circa 1/3 dei soggetti possessori di tali abitazioni che, per effetto della struttura delle detrazioni crescenti, diventano incapienti. Questa soluzione mitiga pertanto gli effetti indesiderati dovuti allincremento del prelievo nelle aree urbane dove si registrano maggiori apprezzamentidimercatodelleabitazionirispettoaiComunidipiccoledimensioni. Rispetto alla normativa vigente, in media risultano beneficiare della nuova struttura delprelievosullabitazioneprincipaleiproprietariresidentineiComunisoprai100.000 abitanti che risparmierebbero da 50 a 62 euro. Va inoltre considerato che in tutti i Comuni,il30%deiproprietariconabitazioniconrenditebassesarebberoesentati.
ClassediampiezzademograficadeiComuni(n.di abitanti) %soggetti paganti DifferenzaprelievoIMU dellanormativapropostasui proprietaridiprime abitazionirispettoalla legislazionevigente Valore Ammontare Medio (euro) 148 64 30 14 93 205 70 40,01 21,98 4,22 6,22 50,25 62,45 3,33

<5.000 da5.000a10.000 da10.000a50.000 da50.000a100.000 da100.000a250.000 oltre250.000 TOTALE

68,60% 70,50% 70,41% 70,29% 69,94% 69,21% 69,85%

42

ScenarioC 7. Effettidigettitodicompetenza Lo scenario C prevede lutilizzo della distanza media comunale dei valori di mercato dalle basi imponibili IMU per differenziare un aumento della detrazione dellIMU sullabitazione principale, individuando classi di Comuni con detrazione crescente al diminuiredelladistanzadelvaloremedioimponibiledalvaloremediodimercato. Lasimulazioneriportataintabella(sudatidistockdel2010econsiderandoinmaniera grossolana lincapienza dellimposta) stata elaborata ipotizzando 4 classi di comuni secondo il valore calcolato per ciascuno di essi del rapporto tra il valore medio di mercato(valOMI)eilvaloremedioimponibile(valIMU)delleabitazioni. Loscenarioprevedeungettitoadaliquotabaseparia1,1miliardidieuro Con la struttura di detrazioni crescenti sopra ipotizzata, la base imponibile rivalutata conivaloriOMIeunaliquotabase,siotterrebbeungettitodicirca1,1miliardieduna perdita di gettito dellIMU relativa alle abitazioni principali di circa 2,3 miliardi di euro.
IMUvigentesu abitazioneprincipale adaliquotadibase Abitazioniprincipali 3,4 Nuovaimpostasuabitazioneprincipale condetrazionecrescentealdiminuire delladistanzadelvaloremedio imponibiledalvaloremediodimercato (adaliquotabase) 1,1 Effetto di gettito

2,3

inmiliardidieuro

8. Profiliredistributivi I risultati evidenziano una perdita di gettito dellIMU relativa alle abitazioni principali complessivamente pari a circa il 68% (2,3 mld di euro) e distribuita nelle diverse classi con la perdita massima del 93% (1,1 mld di euro) nei Comuni dove il valore medio di mercato al massimo due volte il valore imponibile catastale. Nei Comuni dove il valore di mercato medio oltre il triplo del valore medio catastale delle abitazioni il gettitononsubiscevariazionirimanendoinvariataladetrazione.

43

Val.OMI / Val.IMU

Stima nuovo StimaIMU Abitazioni Nuova gettitoIMU N. N. media principali detrazione aliquote comuni capoluoghi () (milioni) () base (milioni)
3.074 43 7,4 500 2.251 30 6,7 400 1.154 19 2,9 300 1.270 9 2,4 200
341 2 0,3 400

Quota% perditadi gettito

finoa2 22,5 2,53 oltre3


TNEBZ*

91 491 197 280


18

12 73 68 117
59

93% 65% 52% 0% 73% 68%

TOTALE

8.090 103 19,7

1.077

55

*per le provincie di Trento e Bolzano non stato possibile elaborare il rapporto Val. OMI/ Val. IMU pertanto stata ipotizzata una detrazione paria400pertuttii341comuni.

9. AspettiamministrativiperilcontribuenteeperlAmministrazione Lelemento di maggiore criticit costituito dalla circostanza che la determinazione della base imponibile dellIMU, essendo affidata a valori di largamassima,avrebbeleffettodisollevareunnotevolecontenzioso,difficile dagestiredalpuntodivistaamministrativo.

10. Proecontro Dal punto di vista redistributivo limpatto principale del ricorso ai valori OMI per le abitazioni potrebbe ridurre la sperequazione esistente tra i valori di mercato e i valori catastali tra territori e tra immobili di diverso valore che crea iniquit e disparit di trattamento. Leffetto redistributivo sarebbe sia verticale (beneficio per i pi poveri, correlati a fabbricati siti nelle periferie), sia orizzontale (beneficio per i Comuni con valori catastali oggi pi vicini a quelli di mercato). Gli scenari A e B (rivalutando le basi imponibili a valori di mercato) presentano maggiore complessit rispetto allo scenario C che, invece, utilizza la distanza media comunale dei valori di mercato dalle basi imponibili IMU solo per differenziareperclassediComuniladetrazioneperabitazioneprincipale. IlricorsoaivaloriOMIperladeterminazionedellabaseimponibileIMUavrebbe necessariamente carattere temporaneo, nelle more della revisione organica degli estimi catastali prevista dalla legge delega riproposta alla Camera il 31 maggio scorso. 44

La valorizzazione delle rendite a valori di mercato in tempi brevi tuttavia possibile solo per gli immobili residenziali, utilizzando le quotazioni di mercato delletransazionirilevatedallAgenziadelleEntrate(OMI)subasecomunale,edi macrozonaperiComunipigrandi. Sebbene il ricorso ai valori OMI permetterebbe di superare, almeno temporaneamente, le distorsioni rappresentate dal ricorso allattuale sistema di valori catastali, si devono, per, ricordare alcuni limiti che emergono dalla stessa lettura delle guide e note metodologiche che sono state diramate dallAgenzia delleEntrate: 9 I valori in questione sono riferiti allordinariet degli immobili e, in particolare, allo stato conservativo prevalente nella zona omogenea e lutilizzo delle quotazioniOMInellambito del processo estimalenon pu che condurre ad indicazioni di valori di larga massima. Pertanto, le valutazioni OMI non sono suscettibili di sostituire la stima effettuata da un tecnico professionista, poich, come afferma la stessa Agenzia, detta stima costituisce lunico elaborato in grado di rappresentare e descrivere in maniera esaustiva e con piena efficacia limmobile e di motivare il valoredaattribuirealbenemedesimo. 9 Le quotazioni OMI possono essere, in determinate circostanze, sospese, come, ad esempio, accaduto in seguito agli eventi sismici del 20 e 29 maggio2012inEmiliaRomagnaeinalcunezonecolpitedalsismacheha interessatolAbruzzo,il6aprile2009. 9 UnariflessionemeritalacircostanzacheisoggettipassividellIMUsono, non solo il proprietario dellimmobile, ma anche il titolare di diritto reale di usufrutto, uso, abitazione, enfiteusi, superficie sullo stesso e il concessionario di aree demaniali mentre le elaborazioni OMI riguardano esclusivamente i valori medi di compravendita e di locazione di immobili ordinari. Pertanto, il ricorso ai valori OMI, nei casi in cui il soggetto passivo dellIMU il titolare di un diritto parziario (diverso dalla piena propriet) sul bene immobile finirebbe per creare effetti distorsivi ancora pi amplificati rispetto a quanto accade ora con lutilizzodellarenditacatastale,dalmomentochedettivalorisonodiretta espressione del procedimento di determinazione del prezzo del bene in fasedivendita. 9 Come innanzi sottolineato, le criticit rappresentate potrebbero avere leffetto di aumentare il contenzioso in merito al calcolo della base imponibile che risulterebbe da valori di larga massima. I perimetri delle zone OMI, inoltre, non derivano da atti normativi ma sono stati definitisullabasediregolamentiinterniallAgenzia. 45

4. Interventi sullIMU relativa allabitazione principale contestuali ad altri tributi


Ipotesi di intervento n. 4.1 Esenzione dallIMU per labitazione principale con contestuale eliminazione/riduzione della deducibilit ai fini IRPEF delle rendite abitazione principale e reintroduzione totale/parziale in IRPEF dei redditi degli immobilinonlocati 1. Premessa Per quanto riguarda la deducibilit IRPEF delle rendite dellabitazione principale, la scelta del Legislatore stata, a decorrere dallanno 2000, per effetto delle modifiche apportatealcomma3bisdellart.10delTUIRdallart.2,comma1,dellaleggen.388del 2000, di escludere dalla tassazione ai fini IRPEF limmobile adibito ad abitazione principale e le relative pertinenze, riconoscendo la deduzione fino allammontare della rendita catastale dellimmobile. Prima del 2000, era invece prevista una deduzione parziale dellabitazione principale in sede IRPEF. Larticolo 6, comma 1, lettera a), della legge n. 488 del 1999 aveva infatti introdotto il comma 3bis nellarticolo 10 del TUIR al fine di riconoscere, ai fini IRPEF, la deduzione dal reddito complessivo per un importo nonsuperiorealire1.800.000dellarenditacatastaledellimmobileadibitoadabitazione principale. Per quanto riguarda lesclusione dei redditi fondiari concernenti i beni non locati, il comma1dellart.8delD.Lgs.n.23del2011prevedechelIMUsostituiscelICIe,perla componente immobiliare, lIRPEF e le relative addizionali dovute in riferimento ai redditifondiariconcernentiibeninonlocati. Detta disposizione introdotta per lIMU a regime si applica anche allIMU sperimentale di cui allart. 13 del D. L. n. 201 del 2011. La logica di tale norma deve essere ricercata nellacircostanzacheilD.Lgs.n.23del2011,allart.2prevedeladevoluzioneaicomuni della fiscalit immobiliare. Pertanto, gli immobili a disposizione, nellottica del legislatore del federalismo fiscale municipale, costituiscono una componente che confluisce nellambito dellIMU in quanto imposta a vocazione patrimoniale e non espressione di una fonte di reddito come avviene, invece, nel caso di immobili oggetto dilocazione. E stato fatto, per, osservare che tale sistema ha indubbiamente creato una disparit di trattamento tra immobili non locati (tenuti a disposizione), esclusi dallIRPEF e soggetti alla sola IMU, e immobili locati, inclusi nellIRPEF (o sottoposti su base opzionale a cedolaresecca)esoggettiancheadIMU. Unaltra difformit di trattamento conseguente allesclusione degli immobili non locati dallIRPEF la sottostima del reddito di riferimento per i decrementi delle detrazioni IRPEF per chi possiede immobili a disposizione: in tal modo, limposizione personale perde la capacit di osservare lintero reddito ed attribuisce perci maggiori detrazioni 46

(per tipo di reddito e per carichi familiari) a proprietari di immobili a disposizione rispettoadaltricontribuenticonlinteroredditodalavoroodaimmobiliaffittati. 2. Schemadiintervento Lintervento prevede linclusione totale/parziale nellIRPEF degli immobili non locati e al contempo limposizione (anche parziale) in IRPEF delle rendite catastali delle abitazioniprincipali. Tale proposta coerente con il modello Comprehensive Income Tax10. Un sistema fiscale neutrale dovrebbe essere strutturato in modo tale che il prelievo sul rendimento economico derivante dalla propriet immobiliare rifletta i meccanismi che contraddistinguonolimposizionesulrendimentodelcapitalee,nelcasodellabitazione principale occupata dal proprietario, la base imponibile dellimposta dovrebbe essere costituitadalrendimentoeconomicofigurativoalnettodegliinteressipassivipagatisui mutui e dei costi di gestione, considerato che laffitto figurativo dellabitazione rappresenta di fatto una stima della capacit di consumare derivante dalla propriet dellabitazione. Diseguitosiriportanoglieffettidigettitodicompetenzaeglieffettidistributivisubase familiare ipotizzando due scenari alternativi. Nello scenario A si ipotizza linclusione nellIRPEF degli immobili non locati e la totale abrogazione della deducibilit ai fini IRPEF della rendita catastale delle abitazioni principali. Nello scenario B si ipotizza di includere nellIRPEF il 20% della rendita catastale degli immobili non locati e di una quotapariall80%dellarenditacatastaledelleabitazioniprincipali. Considerato che le stime di gettito sono distinte tra abitazioni principali ed immobili nonlocati,possibileprevedereunariformachesiaunmixdeiduescenari,adesempio con inserimento in imponibile Irpef dell80% della rendita catastale dellabitazione principale e dellintera rendita catastale di altri immobili non locati (tenuto conto che essacostituirebbecomunqueunapercentualeattornoal10%dellarenditadimercato).

Secondo questo schema, il redditoentrata soggetto a tassazione sarebbe rappresentato dalla somma di tuttelecomponentidiredditochepotrebberoessereconsumatenelcorsodellarcovitalesenzaridurrelo stock di ricchezzareale posseduto: in altri termini,ilvalore del consumo effettuato durantelanno, pi la variazione del valore della ricchezza posseduta. Dovrebbero perci essere incluse nel reddito complessivoIrpefnonsolotuttelecomponentidiredditomonetario,maancheognialtrorendimentodel capitale posseduto che potrebbe incrementare la capacit di consumare: interessi attivi, dividendi, guadagniincontocapitale,tuttiespressiinterminireali,cioalnettodellinflazione.Ancheilrendimento derivante dallabitazione di propriet, espresso come laffitto che si sarebbe dovuto pagare per luso dellabitazionedovrebbe,inlineateorica,essereinclusonelredditocomplessivo.

10

47

ScenarioA(completaimponibilitIRPEF) 3. Effettidigettitodicompetenza InbaseadelaborazionicondotteconilmodellodimicrosimulazioneIRPEFsistimache: a. linclusione nellIRPEF delle rendite catastali degli immobili non locati (in particolare, per quanto riguarda i fabbricati, le rendite individuate nella dichiarazione dei redditi dellanno dimposta 2010 con utilizzo 2, 6, 9, 10, 11, 12, 13, 15) comporti un recupero di gettito di competenza annua di IRPEF e relativeaddizionalicomunaleeregionaledicirca1.964milionidieuro; b. la totale abrogazione della deducibilit ai fini IRPEF della rendita catastale delle abitazioni principali (senza considerare la contestuale perdita di gettito legata allesenzione dallIMU su tali abitazioni) comporti un recupero di gettito di competenza annua di IRPEF e relative addizionali comunale e regionale pari a +3.210 milioni di euro, di cui 2.742 milioni di euro relativi a soggetti che hanno presentato la dichiarazione dei redditi e 468 milioni di eurorelativiasoggettichenonlhannopresentata. 4. Profiliredistributivi Le tabelle seguenti riportano, per tutti i contribuenti, gli effetti redistributivi per classi di reddito complessivo, per tipologia di reddito prevalente e per area geografica dellinclusionenellIRPEFdegliimmobilinonlocati.
VariazionedigettitoIrpef(*) Classidi Val. reddito Frequenza Ammontare medio complessivo (euro) finoa15.000 19.433.202 381.773 20 da15.000a 14.557.786 512.439 35 28.000 da28.000a 5.890.245 560.260 95 55.000 da55.000a 799.353 165.851 207 75.000 oltre75.000 866.642 344.374 397 Totale 41.547.228 1.964.698 47 Redditolordoonnicomprensivo Incidenza Val. Frequenza Ammontare medio Variazioni (euro) 19.433.202 134.610.224 6.927 0,28% 14.557.786 301.475.288 20.709 0,17% 5.890.245 799.353 866.642 41.547.228 213.454.545 50.886.127 113.532.906 813.959.091 36.239 63.659 131.003 19.591 0,26% 0,33% 0,30% 0,24%

Ammontareespressoinmigliaiadieuro

(*)variazioneIRPEF+variazioneaddizionalicomunaleeregionale

48

Tipologiadi reddito prevalente Lavoro dipendente Pensione Lavoronon dipendente Altriredditi Totale

VariazionedigettitoIrpef(*) Redditolordoonnicomprensivo Incidenza Val. Val. Frequenza Ammontare medio Frequenza Ammontare medio Variazioni (euro) (euro) 20.089.212 486.716 24 20.089.212 438.433.747 21.824 0,11% 14.226.852 4.277.873 2.953.290 41.547.228 737.967 315.071 424.944 1.964.698 52 74 144 47 14.226.852 4.277.873 2.953.290 41.547.228 242.607.416 105.986.309 26.931.619 813.959.091 17.053 24.775 9.119 19.591 0,30% 0,30% 1,58% 0,24%

VariazionedigettitoIrpef(*) Redditolordoonnicomprensivo Incidenza Val. Val. AreaGeografica Frequenza Ammontare medio Frequenza Ammontare medio Variazioni (euro) (euro) Nord 20.517.069 1.005.846 49 20.517.069 442.587.277 21.572 0,23% Centro 8.402.895 459.876 55 8.402.895 172.843.741 20.570 0,27% SudeIsole 12.627.264 498.975 40 12.627.264 198.528.073 15.722 0,25% Totale 41.547.228 1.964.698 47 41.547.228 813.959.091 19.591 0,24%
Ammontareespressoinmigliaiadieuro (*)variazioneIRPEF+variazioneaddizionalicomunaleeregionale

Lamisuracomporterebbeunaminoreincidenzadellimpostaperlaclassediredditofra 15.000 euro e 28.000 euro (0,17%) e una maggiore incidenza per i redditi compresi fra 55.000 euro e 75.000 euro (0,33%). Con riferimento alla tipologia di reddito, la variazione dellincidenza dellimposta piuttosto bassa per redditi da lavoro dipendente (0,11%) e per redditi da pensione (0,3%). La variazione dellincidenza si distribuisce,invece,quasiuniformementeperareageografica. Le tabelle seguenti riportano gli stessi effetti redistributivi relativi alla totale abrogazione della deducibilit ai fini IRPEF della rendita catastale delle abitazioni principali.
VariazionedigettitoIrpef(*) Classidi Val. reddito Frequenza Ammontare medio complessivo (euro) finoa15.000 19.433.202 434.622 22 da15.000a 14.557.786 977.384 67 28.000 da28.000a 5.890.245 877.498 149 55.000 da55.000a 799.353 176.496 221 75.000 oltre75.000 866.642 276.306 319 Totale 41.547.228 2.742.306 66
Ammontareespressoinmigliaiadieuro

Redditolordoonnicomprensivo Incidenza Val. Frequenza Ammontare medio Variazioni (euro) 19.433.202 134.610.224 6.927 0,32% 14.557.786 301.475.288 20.709 0,32% 5.890.245 799.353 866.642 41.547.228 213.454.545 50.886.127 113.532.906 813.959.091 36.239 63.659 131.003 19.591 0,41% 0,35% 0,24% 0,34%

49

(*)variazioneIRPEF+variazioneaddizionalicomunaleeregionale

Lavoro dipendente Pensione Lavoronon dipendente Altriredditi Totale


Frequenza 20.089.212 14.226.852 4.277.873 2.953.290 41.547.228

Ammontare 1.156.833 1.086.712 275.945 222.816 2.742.306

Val. medio (euro) 58 76 65 75 66


Frequenza 20.089.212 14.226.852 4.277.873 2.953.290 41.547.228

Ammontare 438.433.747 242.607.416 105.986.309 26.931.619 813.959.091

Val. medio Variazioni (euro) 21.824 0,26% 17.053 24.775 9.119 19.591

0,45% 0,26% 0,83% 0,34%

Area Geografica Nord Centro SudeIsole Totale

VariazionedigettitoIrpef(*) Val. Frequenza Ammontare medio (euro) 20.517.069 1.470.590 72 8.402.895 695.939 83 12.627.264 575.777 46 41.547.228 2.742.306 66

Redditolordoonnicomprensivo Incidenza Val. Frequenza Ammontare medio Variazioni (euro) 20.517.069 442.587.277 21.572 0,33% 8.402.895 172.843.741 20.570 0,40% 12.627.264 198.528.073 15.722 0,29% 41.547.228 813.959.091 19.591 0,34%

Ammontareespressoinmigliaiadieuro (*)variazioneIRPEF+variazioneaddizionalicomunaleeregionale

Lincidenza dellimposta risulta minore per i contribuenti della classe di reddito oltre i 75.000 euro (0,24%) e maggiore incidenza per quelli i cui redditi sono compresi tra 28.000 euro e 55.000 euro (0,41%). Con riferimento alla tipologia di reddito, la variazione dellincidenza dellimposta piuttosto bassa per i redditi da lavoro dipendente (0,26%) e per i redditi da lavoro non dipendente (0,26%). La variazione dellincidenzamaggiorealCentro(0,40%)eminorealSudeIsole(0,29%). ScenarioB(parzialeimponibilitIRPEF) 5. Effettidigettitodicompetenza InbaseadelaborazionicondotteconilmodellodimicrosimulazioneIRPEFsistimache: a. linclusione nellIRPEF del 20% della rendita catastale non maggiorata degli immobili non locati comporta un recupero di gettito di competenza annua di IRPEF e relative addizionali comunale e regionale pari a +379,4 milioni di euro. b. Linclusione ai fini IRPEF di una quota pari all80% della rendita delle abitazioni principali comporta un recupero di gettito di competenza annua di IRPEF e relative addizionali comunale e regionale pari a +2.560 milioni di euro, di cui 2.186 milioni di euro relativi a soggetti che hanno presentato la 50

dichiarazione dei redditi e 374 milioni di euro relativi a soggetti che non lhannopresentata. 6. Profiliredistributivi Le tabelle seguenti riportano gli effetti redistributivi, per tutti i contribuenti, per classi di reddito complessivo, per tipologia di reddito prevalente e per area geografica dellinclusionenellIRPEFdel20%dellarenditarelativaaimmobilinonlocati.
VariazionedigettitoIrpef(*) Classidi Val. reddito Frequenza Ammontare medio complessivo (euro) finoa15.000 19.433.202 84.241 4 da15.000a 14.557.786 105.439 7 28.000 da28.000a 5.890.245 106.216 18 55.000 da55.000a 799.353 29.043 36 75.000 oltre75.000 866.642 54.445 63 Totale

Redditolordoonnicomprensivo Incidenza Val. Frequenza Ammontare medio Variazioni (euro) 19.433.202 134.610.224 6.927 0,06% 14.557.786 301.475.288 20.709 0,03% 5.890.245 799.353 866.642 41.547.228

213.454.545 50.886.127 113.532.906 813.959.091

36.239 63.659 131.003 19.591

0,05% 0,06% 0,05% 0,05%

41.547.228

379.384

VariazionedigettitoIrpef(*) Tipologiadi Val. reddito Frequenza Ammontare medio prevalente (euro) Lavoro 20.089.212 96.485 5 dipendente Pensione 14.226.852 142.713 10 Lavoronon 4.277.873 61.481 14 dipendente Altriredditi 2.953.290 78.704 27 Totale

Redditolordoonnicomprensivo Incidenza Val. Frequenza Ammontare medio Variazioni (euro) 20.089.212 438.433.747 21.824 0,02% 14.226.852 4.277.873 2.953.290 41.547.228

242.607.416 105.986.309 26.931.619 813.959.091

17.053 24.775 9.119 19.591

0,06% 0,06% 0,29% 0,05%

41.547.228

379.384

Area Geografica Nord Centro SudeIsole Totale

VariazionedigettitoIrpef(*) Val. Frequenza Ammontare medio (euro) 20.517.069 194.426 9 8.402.895 89.027 11 12.627.264 95.931 8 41.547.228 379.384 9

Redditolordoonnicomprensivo Incidenza Val. Frequenza Ammontare medio Variazioni (euro) 20.517.069 442.587.277 21.572 0,04% 8.402.895 172.843.741 20.570 0,05% 12.627.264 198.528.073 15.722 0,05% 41.547.228 813.959.091 19.591 0,05%

Ammontareespressoinmigliaiadieuro (*)variazioneIRPEF+variazioneaddizionalilocali

La misura comporterebbe una variazione dellincidenza dellimposta decisamente minoreeanalogamentedistribuitarispettoalleipotesiprevistenelloscenarioA. 51

Le tabelle seguenti riportano gli effetti redistributivi, per tutti i contribuenti che hanno presentato la dichiarazione dei redditi, per classi di reddito complessivo, per tipologia di reddito prevalente e per area geografica della limitazione della deducibilit ai fini IRPEFadunaquotaparial20%dellarenditacatastaledelleabitazioniprincipali.
Classidi reddito complessivo finoa15.000 da15.000a 28.000 da28.000a 55.000 da55.000a 75.000 oltre75.000 Totale

VariazionedigettitoIrpef(*) Val. Frequenza Ammontare medio (euro) 19.433.202 342.655 18 14.557.786 781.163 54 5.890.245 799.353 866.642 41.547.228

Redditolordoonnicomprensivo Incidenza Val. Frequenza Ammontare medio Variazioni (euro) 19.433.202 134.610.224 6.927 0,25% 14.557.786 301.475.288 20.709 0,26% 5.890.245 799.353 866.642 41.547.228

700.304 141.123 220.835 2.186.080

119 177 255 53

213.454.545 50.886.127

36.239 63.659

0,33% 0,28% 0,19% 0,27%

113.532.906 131.003 813.959.091

19.591

Tipologiadi reddito prevalente Lavoro dipendente Pensione Lavoronon dipendente Altriredditi Totale

VariazionedigettitoIrpef(*) Val. Frequenza Ammontare medio (euro) 20.089.212 923.463 46 14.226.852 4.277.873 2.953.290 41.547.228

Redditolordoonnicomprensivo Incidenza Val. Frequenza Ammontare medio Variazioni (euro) 20.089.212 438.433.747 21.824 0,21% 14.226.852 4.277.873 2.953.290 41.547.228

865.875 220.699 176.043 2.186.080

61 52 60 53

242.607.416 105.986.309 26.931.619 813.959.091

17.053 24.775 9.119 19.591

0,36% 0,21% 0,65% 0,27%

Area Geografica Nord Centro SudeIsole Totale

VariazionedigettitoIrpef(*) Val. Frequenza Ammontare medio (euro) 20.517.069 1.173.154 57 8.402.895 554.154 66 12.627.264 458.771 36 41.547.228 2.186.080 53

Redditolordoonnicomprensivo Incidenza Val. Frequenza Ammontare medio Variazioni (euro) 20.517.069 442.587.277 21.572 0,27% 8.402.895 172.843.741 20.570 0,32% 12.627.264 198.528.073 15.722 0,23% 41.547.228 813.959.091 19.591 0,27%

Ammontareespressoinmigliaiadieuro (*)variazioneIRPEF+variazioneaddizionalilocali

Lincidenzadellimpostarisultaminorepericontribuentiicuiredditisuperanoi75.000 euro (0,19%) e maggiore per quelli i cui redditi sono compresi fra 28.000 euro e 55.000 euro (0,33%). Con riferimento alla tipologia di reddito, la variazione dellincidenza dellimposta piuttosto bassa per i redditi da lavoro dipendente (0,21%) e per i redditi 52

da lavoro non dipendente (0,21%). La variazione dellincidenza maggiore al Centro (0,32%)eminorealSudeIsole(0,23%). 7. AspettiamministrativiperilcontribuenteeperlAmministrazione Non si rinvengono particolari profili di criticit. Si tratterebbe in sostanza di un ritorno al sistema gi in vigore per lIRPEF che prevedeva, per quanto riguarda gli immobili non locati la loro imponibilit sino al 2012, e, relativamente allabitazione principale, una deduzione parziale, fino allanno 2000 e, successivamente, la deduzione fino allammontare della rendita catastale dellimmobile.

8. Proecontro Lintervento proposto di inclusione nellIRPEF delle rendite catastali delle abitazioni tenute a disposizione avrebbe il pregio di risolvere lasimmetria di trattamento tra abitazioni tenute a disposizione e abitazioni locate. Lattuale asimmetria non trova giustificazione dal punto di vista equitativo, n tributario, n economico. I possessori di immobili locati sono soggetti a due forme di prelievo,unasulreddito(lIRPEFoinalternativaesuopzionelacedolaresecca)e una sul patrimonio, mentre i possessori di abitazioni a disposizione sono soggetti solo allIMU (sempre ad aliquota del 7,6 per mille), senza essere soggetti ad impostesulreddito.Va,peraltro,ricordatochepercolorochelocanogliimmobili lattuale normativa disincentiva lofferta di abitazioni in affitto e incentiva la convenienzaadaffittarenelmercatoirregolare. Inoltre,inlineateorica,latotaleesclusionedelredditofigurativodegliimmobili non locati dal reddito complessivo IRPEF rappresenta una fonte di inefficienza nellaallocazionedellerisorseediiniquitnellordinamentotributario: 9 induce un investimento in abitazioni superiore a quello ottimale (in assenza di imposte). Un contribuente che investa in titoli di stato o azioni dovrebbe pagare unimposta (quasi sempre sostitutiva nel nostro ordinamento), mentre se decide di investire nellacquisto della propria abitazione non sottoposto atassazionesulrendimentochetraedalbene,conlaconseguenza di un sovrainvestimento in abitazioni e di una subottimale allocazione di risorsedallinvestimentoincapitaleproduttivo. 9 viola lequit orizzontale perch, a parit di reddito complessivo, chi investe in azioni od obbligazioni deve pagare unimposta, a differenza di chi investe nellapropriacasa. 9 violasottounaltroaspettolequitorizzontaledalmomentochesottostimail reddito di chi possiede immobili a disposizione e, per questa via, attribuisce 53

maggiori detrazioni per tipo di reddito e per carichi familiari a proprietari che presentano maggiori livelli di patrimonio immobiliare tenuto a disposizioneaparitdilivellidiredditopersonale. Solo due Paesi EU (Paesi Bassi e Lussemburgo) tassano labitazione principale allinterno dei sistemi di imposizione sui redditi (con rendimenti figurativi normalmente molto al di sotto dei valori mercato). Peraltro, i paesi della UE tassano gli immobili nellambito delle imposte locali, in particolare attraverso imposte ricorrenti che sono prelevate anche sullabitazione principale. La reintroduzione dellIMU sullabitazione principale ha quindi allineato il sistema fiscale italiano a quello degli altri paesi europei, consentendo di superare lanomaliaitalianadelprelievoimmobiliare. Linclusione nellIRPEF delle rendite catastali degli immobili non locati e leliminazione della deducibilit di quelle dellabitazione principale potrebbe migliorare complessivamente la progressivit dellIRPEF, che risulta oggi meno incisiva, per effetto della graduale sottrazione di base imponibile al prelievo personale. Occorre, per, sottolineare che lattuazione della proposta in esame comporta un aggravio della pressione fiscale se non si procede ad una rivisitazione complessivadellealiquotedelleimpostecoinvolte.

54

Ipotesi di intervento n. 4.2 Rimborso dellIMU sullabitazione (integrale o parziale) attraversolattribuzionediuncreditodiimposta(ounadetrazione)IRPEF 1. Schemadiintervento Le ipotesi di esenzione dallIMU per labitazione principale si scontrano con problematiche legate alla riallocazione di risorse tra Comuni e Stato, considerata lassegnazione dellimposta sulle abitazioni principali ai Comuni, mediante trasferimenticompensativi. Al contrario, lipotesi di lasciare il gettito dellIMU sulla abitazione principale ai Comuni sarebbe coerente con la scelta gi effettuata dal Legislatore di assegnare loro larga parte delle basi imponibili sugli immobili dei residenti sul territorio degli stessi enti locali e risponderebbe ai principi di sussidiariet ed autonomia propri del federalismofiscaleassicurando: a) stabilitdelgettitoperiComuni,perchsitassanocespitichenonhannomobilit geograficaepercigarantisconounabasenonaleatoriadifinanziamento; b) autonomia e responsabilit impositiva degli amministratori locali al fine di garantire efficienza e trasparenza nella gestione del prelievo fiscale verso i cittadini(accountability); Lintervento consisterebbe, quindi, nel continuare ad applicare lIMU sullabitazione principale e sulle relative pertinenze e nel prevedere, contestualmente, un recupero dellimpostaversataattraversoilriconoscimentodiunadetrazionedafarvalereaifini IRPEF. Il contribuente anticiperebbe il pagamento dellimposta che sarebbe successivamente rimborsata dallo Stato: per ciascun anno di imposta, infatti, lIMU sulla abitazione principale versata sarebbe detraibile dallIRPEF dovuta mediante la dichiarazionedeiredditipresentatalannosuccessivo. Nel caso di incapienza dellIRPEF del contribuente (ovvero nel caso in cui lIRPEF dovuta fosse inferiore allIMU da detrarre), potrebbero essere previsti meccanismi alternativi quali: i) il rimborso ambito attraverso il modello 730 dei crediti incapienti maturati; ii) la compensazione tra imposte attraverso i pagamenti F24; iii) il rimborso diretto,sullabasediunadomandaeffettuatadalcontribuente. Lentit dellIMU detraibile dallIRPEF dovrebbe essere quella commisurata allIMU calcolata ad aliquota e detrazione di base: in caso contrario, i Comuni avrebbero lincentivo ad utilizzare i margini di manovrabilit loro concessi portando il prelievo sulle abitazioni principali al livello massimo consentito, beneficiando di maggiori entrate che sarebbero poi rimborsate al contribuente a carico dello Stato. Tali comportamenti genererebbero di fatto effetti indesiderati in termini di responsabilizzazionedegliamministratorilocalieaccountability. 55

2. Effettidigettito E particolarmente complesso prevedere gli impatti di cassa di un tale intervento, in presenzaditresoluzionialternativerelativeaimeccanismiapplicativi,eindipendenza della tempestivit dei rimborsi, anche se si pu affermare che nel primo anno di applicazione ci sarebbe comunque un maggior gettito di cassa, dovuto al sovrapporsi delgettitoIMUediunaquotadirestituzionerimandataallannosuccessivo. In termini di competenza invece la manovra non presenterebbe sostanziali differenze rispetto allesenzione dallIMU per labitazione principale (se non un leggero maggior gettito per lErario legato al fenomeno, marginale, del mancato esercizio del diritto al rimborso). La perdita di gettito per lo Stato, nellipotesi di piena rimborsabilit dellIMU, sarebbe dicirca3,4miliardidieuro(adaliquotaedetrazionidibase). Nellipotesi invece di una rimborsabilit parziale, ad esempio mediante detrazione in cifra fissa, leffetto in termini di competenza sarebbe assimilabile a quello relativo allipotesidiaumentodelladetrazioneIMU. 3. Profiliredistributivi Gli impatti redistributivi sono assimilabili a quelli di completa o parziale esenzione dallIMU. Va tuttavia segnalato che, nel caso di incapienza (lIMU da detrarre minore dellIRPEF dovuta) potrebbero essere previste due modalit alternative con effetti distributivi differenziati, ovvero la rimborsabilit piena o parziale della parte di IMU eccedente. La rimborsabilit parziale presenterebbe evidentemente limiti di carattere redistributivo. Utilizzando i dati ottenuti dallincrocio dei versamenti 2012 con le dichiarazioni delle persone fisiche dellanno di imposta 2010, su un totale di pi di 16 milioni di contribuenti IMU, i versamenti di circa 3,4 milioni di contribuenti non risulterebbero totalmente capienti nellIRPEF, con un importo totale di IMU incapiente di pi di 702 milioni. Circa 1,6 milioni di contribuenti che hanno versato lIMU per 284,6 milioni di euro, non risultano abbinati alla relativa dichiarazione dei redditi. 4. Profiliamministrativi Le principali complicazioni amministrative derivano dalla procedura per regolare il rimborso dellIMU dovuto dallo Stato, nel caso di incapienza del contribuente ai fini IRPEF e di rimborsabilit piena. Andrebbero, infatti, gestiti i rimborsiedeffettuaticontrollialfinediverificarelaveridicitdelleinformazioni fornite dal contribuente in dichiarazione (ad es. importo dellIMU rimborsabile, 56

calcolato ad aliquota e detrazione standard ed eventualmente i principali dati informativiperilcalcolodelrimborso). Aumenterebbero i costi di adempimento da parte dei contribuenti che, per ottenere il rimborso dellIMU, dovrebbero, in caso di incapienza o di assenza dellobbligo di presentazione della dichiarazione IRPEF (ad es. nei casi dei pensionaticonassegnoalminimo)presentareunappositadomanda.

5. Proecontro Il mantenimento del gettito IMU sullabitazione principale a favore dei Comuni sarebbe coerente con i principi di sussidiariet ed autonomia tributaria propri del federalismo fiscale ed eviterebbe le complesse operazioni di trasferimento compensativo, nel caso di esenzione dellIMU sulle abitazioni principali. Inoltre, non risulterebbe attenuato il legame fra lonere dellimposta e il corrispettivo ricevuto sotto forma di servizio locale che un requisito fondamentale per lefficienzadiunassettodecentrato. Una criticit si riscontra nel caso in cui la detraibilit dellIMU dallIRPEF fosse consentita non ad aliquota e detrazione di base. Lintervento non sarebbe compatibile con gli incentivi alla responsabilizzazione degli enti locali e allaccountability: si verificherebbe un incentivo perverso per gli amministratori ad aumentare il prelievosulle abitazioni principali ai livelli massimi, considerato cheildirittoalrimborsodellIMUsarebbeinteramenteacaricodelloStato. Unulteriore criticit rappresentata dalla complessit amministrativa e dai maggiori oneri di adempimento per i cittadini e per le strutture dellAmministrazione (gestione dei rimborsi in caso di IRPEF non capiente e di rimborsabilitpienadellaquotaeccedenteedeserciziodellattivitdicontrollo). Sidevesottolinearecheperilcontribuentelinterventocostituirebbedifattoun prestito forzoso infruttifero, cio unanticipazione al Comune di unimposta che sarebberimborsatadalloStatolannosuccessivo.

57

Ipotesi di intervento n. 4.3 Esenzione dallIMU per labitazione principale e contestualerimodulazionedellaTARESrelativaaiserviziindivisibili 1. Premessa Unipotesi di service tax era gi contemplata nel decreto legislativo integrativo e correttivo del D. Lgs. n. 23 del 2011, deliberato dal C.d.M. il 21 ottobre 2011 ma mai approvato definitivamente. La proposta, discussa nella fase precedente allintroduzione dellIMU sperimentale, si proponeva di attrarre in qualche misura a tassazionelabitazioneprincipale. Lo schema di decreto era finalizzato a istituire, tra laltro, il tributo comunale Rifiuti e Servizi(RES)articolandoloinduecomponenti: 1) la prima istituita a fronte del servizio di gestione dei rifiuti solidi urbani e dei rifiuti assimilati avviati allo smaltimento, svolto in regime di privativa dai comuni; 2) lasecondaafrontedeiserviziindivisibilideicomuni. Le disposizioni concernenti la prima componente relativa al sevizio di gestione dei rifiuti sono state sostanzialmente riprese nella TARES di cui allart. 14 del D. L. n. 201 del 2011, in cui stata anche prevista, al comma 13, la c.d. maggiorazione pari a 0,30 europermetroquadrato,acoperturadeicostirelativiaiserviziindivisibilideicomuni. E stato previsto laumento di detta maggiorazione da parte dei comuni, con propria deliberazione,finoaunmassimodi0,40europermetroquadrato,elasuagraduazione ancheinragionedellatipologiadellimmobileedellazonadoveubicatolostesso. Il tributo RES, nella componente relativa ai servizi indivisibili dei comuni, avrebbe viceversa costituito, in sostanza, una reintroduzione dellICI sulle abitazioni principali. Infatti: a. prevedeva che il presupposto per lapplicazione di detta componente era loccupazione,aqualsiasititolo,difabbricatiadusoabitativo,erelativeunit immobiliari pertinenziali, da parte di soggetti anagraficamente residenti nel territorio del comune. Per fabbricato ad uso abitativo si intendeva lunit immobiliare, iscritta o iscrivibile nel catasto edilizio urbano, appartenente al gruppo catastale A, ad eccezione della categoria A/10. Non era considerato occupatoilfabbricatotenutoadisposizionedalproprietarioodaltitolaredei dirittirealidiusufrutto,uso,abitazione,superficiesullimmobile; b. individuava la base imponibile del tributo nel valore dei fabbricati ad uso abitativo e delle relative unit immobiliari pertinenziali, quale sarebbe risultato applicando allammontare delle rendite risultanti in catasto, rivalutate nella misura stabilita per le imposte sui redditi, il moltiplicatore paria100chepotevaesseremodificatosecondoquantoprevistodallarticolo 58

52, comma 5, del decreto del Presidente della Repubblica 26 aprile 1986, n. 131; c. stabiliva laliquota del tributo in misura pari allo 0,21 per cento, con facolt da parte del comune di modificarla in aumento fino allaliquota massima dello0,30percento,edidiminuirlafinoalsuoazzeramento; d. prevedeva alcune agevolazioni rapportate al reddito. In particolare, era prevista lesenzione per i soggetti passivi il cui reddito imponibile complessivo degli occupanti limmobile non superasse i 15.000 euro annui e il dimezzamento del tributo per i soggetti passivi non titolari del diritto di propriet, usufrutto, uso, abitazione e superficie, il cui reddito imponibile complessivo degli occupanti fosse compreso tra i 15.001 e i 28.000 euro annui. 2. Schemadiintervento Lintervento prevede lintroduzione di una service tax disegnata sulla base della bozza di provvedimento riguardante la RES, introducendo alcuni accorgimenti che tengano conto delle criticit che sono state sollevate in merito a detto tributo e che sono riportatepiavanti. ContestualmentevieneeliminatalamaggiorazioneTARES. 3. Effettidigettito Lesenzione della tassazione IMU sulle abitazioni principali e la contestuale introduzione di una service tax (sostitutiva del prelievo sulla maggiorazione TARES) potrebbeessere neutrale dal punto di vista finanziario. In assenzadi agevolazioni per i redditipibassi,ilgettitodellIMUadaliquotastandard(circa3,4miliardidieuro)ela contestuale eliminazione della maggiorazione TARES (valutato in 1 miliardo) sarebbe assicurato da unaliquota dell1,9 per mille della nuova service tax (4,3 miliardi). Introducendoagevolazionipertenerecontodellesituazionisoggettivedisvantaggio,si potrebbero incassare 4,3 miliardi con aliquote variabili tra 1,9 e 3,4 per mille, in dipendenzadellamodulazionedellagevolazioneconcessa. 4. Profilidistributivi Ai fini di migliorare gli effetti redistributivi dellimposta, e soprattutto di evitare che limposta sui servizi penalizzi le famiglie pi vulnerabili, possono essere adottati allinterno della service tax alcuni accorgimenti che introducono degli sgravi e/o esenzionipericontribuentinon proprietari indipendenzadiparametriqualiilreddito complessivoelanumerositfamiliare. 59

Nella Tabella seguente viene riportata la distribuzione per quinti di reddito complessivo ai fini IRPEF del reddito dei contribuenti non proprietari e un confronto con la platea dei contribuenti (proprietari e non). evidente una maggiore concentrazione nella coda inferiore della distribuzione dei non proprietari11: infatti, i non proprietari appartenenti ai primi tre quinti di reddito complessivo (i pi poveri) detengono circa il 30% del reddito complessivo di ciascun quinto; per i non proprietari deiduequintipiricchi,talepercentualesiriducerispettivamenteal19%eal10%.
%Reddito %Numerodi RedditoComplessivo Reddito Complessivodei contribuenti ContribuentiNon Complessivo contribuentinon Quintidireddito Proprietari(mlddi nonproprietari (mlddieuro) proprietarisul euro) sultotale* totale* Primoquinto 7,02 21,93 32,03% 29,14% Secondoquinto 18,88 69,78 27,05% 27,00% Terzoquinto 36,01 125,90 28,60% 28,49% Quartoquinto 34,06 180,33 18,89% 19,25% Quintoquinto 38,97 381,98 10,20% 11,53% Totale 134,94 779,91 *Lapercentualecalcolatacomerapportotranumerodicontribuenti(nonproprietarisultotale) perciascunquinto.

Diseguitovengonopresentatetresimulazioni: 1. lintroduzione della service tax sullabitazione principale senza correttivi per tener conto della situazione reddituale delle famiglie pi povere (e in particolare quelle dei non proprietari) e con aliquota del 1,9 per mille (gettito obiettivo: 4,3 miliardicirca); 2. lintroduzione della service tax sullabitazione principale con correttivi ispirati a quelli contenuti nel decreto legislativo integrativo e correttivo deliberato dal C.d.M. il 21 ottobre 2011 (esenzione per i soggetti il cui reddito imponibile complessivo degli occupanti limmobile non supera i 15.000 euro annui e dimezzamento del tributo per i soggetti non titolari del diritto di propriet,
Dai dati del Censimento generale della popolazione avvenuto nel 2001 ed elaborati dallIstat risultano locate in affitto ed in subaffitto circa 4,3 milioni di abitazioni. La media dei componenti di una famiglia dai datiISTAT2009paria2,41:circa10,4milionidisoggettirisiedonoinabitazioniinaffittoeinsubaffitto.Tra questi, i soggetti che possiedono redditi risultano pari a 8,6 milioni (il 45,1% sono lavoratori dipendenti, il 21,8%sonopensionati,il9,9%sonolavoratoriautonomieilrestante23,2%possiedeinprevalenzaaltrefonti direddito).Dalmatchingpuntualedeidatidelledichiarazionideiredditiconlarchiviodegliattidelregistro che include lo stock dei contratti in essere dal 2009, gli inquilini in affitto o in subaffitto risultano pari a 5,4 milioni. Va per osservato che il dato si discosta da quello sopra riportato in quanto sono rilevabili solo gli atti depositati al registro a partire dal 2009, dunque non sono compresi nella rilevazione tutti quegli atti con durata pluriennale, gi in essere e depositati prima del 2009. Inoltre si ricorda che non possibile rilevare mediante matching puntuale i soggetti che non possiedono redditi, e dunque non presentano dichiarazione, machecomunquerisiedonoinaffitto.
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usufrutto, uso, abitazione e superficie, il cui reddito complessivo degli occupanti compreso tra i 15.001 e i 28.000 euro annui), e con aliquota del 2,5 per mille (gettitoobiettivo:4,3miliardicirca). 3. lintroduzione della service tax sullabitazione principale con correttivi disegnati pertenercontodellasituazioneredditualeedellanumerositdelnucleofamiliare degli occupanti (esenzione per i soggetti il cui reddito complessivo familiare equivalente per tener conto della numerosit dei componenti risulta inferiore a 6.500euro),econaliquotadel2,2permille(gettitoobiettivo:4,3miliardicirca). I risultati dei correttivi sono riportati in termini di ripartizione del gettito complessivo tra totale delle famiglie e famiglie locatarie nella seguente tabella. In particolare si osserva che con i correttivi introdotti, si riduce notevolmente il prelievo sulle famiglie locatariepipovere,ottenendorisultatidistributivisoddisfacenti.
Servicetaxsenza correttivi (aliquotadel1,9permille)
Tot. Famiglie
Media Gettito Totale*

Quintidi reddito equivalente**

Servicetaxconcorrettivi (conaliquotadel2,5per mille)


Famiglie Locatarie
Media Gettito Totale*

Servicetaxconesenzioneper redditocomplessivo equivalenteminoredi6.500 euro(conaliquotadel2,2per mille)


Tot.Famiglie
Media Gettito Totale*

Famiglie Locatarie
Gettito Media Totale*

Tot.Famiglie
Media Gettito Totale*

FamiglieLocatarie
Media Gettito Totale*

Primoquinto Secondo quinto Terzoquinto Quartoquinto Quintoquinto Totale


*milionidieuro

124 140 159 181 255 172

625 702 797 911 1.282 4.317

122 130 136 146 186 135

177 148 121 86 59 590

7 98 178 235 336 171

37 489 892 1.178 1.686 4.283

4 58 102 158 243 76

5 66 91 93 77 332

21 162 184 210 296 175

106 813 923 1.055 1.484 4.381

18 151 158 169 215 115

26 171 140 99 68 505

**CalcolatiutilizzandolascaladiequivalenzaOCSEmodificata

5. AspettiamministrativiperilcontribuenteeperlAmministrazione Una problematica che deve essere sottolineata quella relativa al coinvolgimento dei soggetti che utilizzano limmobile a titolo di locazione che, diversamentedaquantoprevistodallattualeart.14delD.L.n.201del2011in materia di TARES, sarebbero costretti a effettuare il calcolo della sevice tax sulla base di elementi che non sono nella loro immediata disponibilit, vale a dire la rendita catastale. Altro problema deriva dalla circostanza che nella proposta di intervento le due componenti della TARES sarebbero soggette a due diversi criteri di determinazione. Per quanto riguarda la componente diretta alla copertura dei costi relativi al servizio di gestione dei rifiuti, infatti, la base imponibile determinata tenendo conto della superficie calpestabile, dichiarata dal contribuente, mentre la determinazione della TARES relativa ai servizi 61

indivisibili sarebbe, invece, commisurata alla rendita catastale. E indubbio che cos facendo, si introdurrebbe una complicazione di calcolo delle due componenti. A questo proposito, si deve riflettere sulla circostanza che normalmente, per la TARSU e la TIA e cio i tributi sostituiti dalla TARES, i contribuenti ricevevano i modelli di pagamento precompilati dal Comune; con lapplicazione del nuovo tributo si vedrebbero, invece, costretti a calcolare autonomamentelapartedellaTARESrelativaaiserviziindivisibili. Sarebbe, comunque, importante mantenere la tracciabilit della TARES che oggi garantitaattraversolutilizzodelmodelloF24odelbollettinodicontocorrente postale, compatibile con il predetto strumento e che, quindi, il gettito relativo a tale tributo immediatamente tracciabile. La disciplina della TARES prevede, invece, che, a decorrere dallanno 2014, il versamento del tributo pu essere effettuatoattraversolealtremodalitdipagamentooffertedaiservizielettronici di incasso e di pagamento interbancari. Ci comporta che la parte del gettito relativaallacomponentedellaTARESsuiserviziindivisibilinonpotrebbeessere pimonitorata. Un aspetto suscettibile di essere valutato quello dio consentire ai Comuni di scegliere tra due diversi criteri di determinazione della base imponibile, vale a direlasuperficiedellimmobileoppurelarenditacatastale.

6. Proecontro La maggiore criticit dellintervento consiste nella circostanza che la previsione dellesenzione dallIMU per labitazione principale in realt viene aggirata attraversolintroduzionedellaservicetax. Con lintroduzione di una service tax, il presupposto del tributo si sposta dal possesso alluso dellimmobile. Sebbene lincidenza delle abitazioni di propriet occupate da residentisiainItalia molto elevata (il 72,4% nel 2011, secondo idati dellAnnuario statistico dellIstat 2012), nel caso di immobili locati limposta a carico dellinquilino potrebbe necessitare di correttivi per compensare gli effettiredistributiviindesideratiinconsiderazioneanchedelfattoche: gli aumenti di valore degli immobili prodotti dai servizi locali sono a beneficiodeiproprietarienondegliinquilini; gli inquilini, come fruitori dei servizi locali, possono presentare caratteristiche assai diverse (es: locazioni brevi di studenti e lavoratori temporanei). A differenza di quanto previsto dallattuale art. 14 del D. L. n. 201 del 2011 in materia di TARES, i soggetti che utilizzano limmobile a titolo di locazione sarebbero inoltre tenuti a effettuare il calcolo della service tax sulla base di elementi che non sono nella loro immediata disponibilit, vale a dire la rendita catastale. 62

5.Ipotesidiinterventon.5DeducibilitdellIMUperleimprese
1. Schemadiintervento Lart.1delD.L.n.54del2013prevedeespressamentechelacomplessivariformadella disciplinadellimposizionefiscalesulpatrimonioimmobiliaresiavolta,inparticolare,a riconsiderare larticolazione della potest impositiva a livello statale e locale e la deducibilit ai fini della determinazione del reddito di impresa dellIMU relativa agli immobiliutilizzatiperattivitproduttive. La deducibilit dal reddito di impresa dellIMU permetterebbe di alleggerire il carico fiscale che grava attualmente sulle imprese e di aderire ad una richiesta da sempre avanzata dal settore imprenditoriale anche durante il periodo di vigenza dellICI. Inoltre, lintroduzione della deducibilit dellIMU ai fini della del reddito di impresa consentirebbe di superare le eventuali censure di incostituzionalit del regime di indeducibilitattualmenteprevisto. 2. Effettidigettitodicompetenza La stima degli effetti stata realizzata utilizzando i dati dichiarati in Unico 2012 da parte delle societ di capitali, societ di persone e enti non commerciali, individuando il reddito/perdita di specie per ogni singola societ/ente. Dai dati dei versamenti F24 stata rilevata lIMU versata da soggetti non persone fisiche (Societ di capitali, societ di persone ed enti non commerciali); lIMU versata per immobili, terreni ed aree edificabilistataresadeducibiledalredditoimponibiledichiarato.Dallanalisideidati risultaunaIMUtotale(immobili,terreniedaree)potenzialmentededucibile,relativaai contribuenti in esame, per 7 miliardi di euro, di cui circa 4,6 capienti nel reddito imponibile e 2,4 incapienti, con una conseguente perdita di gettito stimata in circa 1,25 miliardidieuro12relativiacirca432.000contribuenti.
Tipologia contribuente Societdi capitali Societdi persone Entinon commerciali Totale milionidieuro
12

IMUdeducibile Freq. 325.562 265.266 23.297 614.125 Amm. 5.510 1.099 440 7.049

dicuicapiente Freq. 228.704 201.497 1.841 432.042 Amm. 3.797 776 33 4.606

dicuiincapiente Freq. 127.596 74.846 21.972 224.414 Amm. 1.714 323 407 2.444

Variazione IRES/IRPEF Freq. Amm. 228.704 201.497 1.832 432.033 980 267 6 1.253

Questastimanonconsideraleditteindividualielepersonefisicheesercentiartieprofessioni.

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3. Profiliredistributivi Lipotesi in esame produce un vantaggio immediato per i soli contribuenti con reddito imponibile positivo; i contribuenti in perdita avranno un effetto dilazionato nel tempo conseguente al riporto delle maggiori perdite generate dalla deducibilit dellIMU, effetto che si realizzer quando tali contribuenti manifesteranno un reddito imponibile suscettibiledicompensazioneconperditediperiodidiimpostaprecedenti. 4. AspettiamministrativiperilcontribuenteeperlAmministrazione 5. Proecontro Lintroduzione della deducibilit dellIMU ai fini della del reddito di impresa suscettibile di assumere una valenza di livello costituzionale consentendo di superare le eventuali censure di incostituzionalit del regime di indeducibilit attualmenteprevisto. EstatosollevatoinambitoCOPAFFchelasemplicededucibilitdellIMUaifini IRPEF e IRES non darebbe, tuttavia, alcun beneficio alle imprese in maggiore stato di sofferenza o gi in perdita, in una fase congiunturale negativa, che richiederebbe lattuazione di misure anticicliche efficaci. Questi soggetti non potrebbero,infatti,usufruireditalevantaggiofiscale. Si deve, per, sottolineare che la misura in esame, oltre a essere espressamente prevista dal D. L. n. 54 del 2013, come innanzi riportato, costituisce da sempre una richiesta avanzata dal settore interessato, anche durante il periodo di vigenzadellICI. Linterventononpresentaparticolariprofilidicriticit.

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6. Ipotesi di intervento n. 6 Restituzione ai Comuni del gettito derivante dagliimmobiliadusoproduttivoclassificatinelgruppocatastaleD


1. Schemadiintervento Si ricorda che a partire dal 1 gennaio 2013, lart. 1, comma 380, della legge di stabilit perlanno2013ha: soppresso la riserva allo Stato della quota di imposta di cui al comma 11dellart. 13delD.L.n.201del2011; riservato allo Stato il gettito dellIMU, derivante dagli immobili ad uso produttivo classificati nel gruppo catastale D, calcolato ad aliquota standard dello0,76percento,previstadalcomma6,primoperiodo,dellart.13delD.L.n. 201 del 2011. Occorre, per, precisare che ai fabbricati rurali ad uso strumentale allattivit agricola classificati nel gruppo catastale D continua ad applicarsi laliquotadello0,2percento; stabilito che i Comuni possono aumentare sino a 0,3 punti percentuali laliquota standard dello 0,76 per cento per gli immobili ad uso produttivo classificati nel gruppocatastaleD. Lintervento prevede di eliminare tale riserva e attribuisce il gettito complessivo dellIMUaiComuni.

2. Effettidigettitodicompetenza LeliminazionedellariservaalloStatodelgettitoIMU,derivantedagliimmobiliaduso produttivo classificati nel gruppo catastale D, calcolato ad aliquota standard dello 0,76 per cento, prevista dal comma 6, primo periodo, dellart. 13 del D. L. n. 201 del 2011, determinaunaperditadigettitoperlErariodicirca4,66miliardidieuro. 3. Profiliredistributivi Linterventononimplica effetti sul contribuente, ma solo sulle entrate dei Comuni, che vengono incrementate in misura corrispondente alla base imponibile dei fabbricati del gruppoD. Di seguito si riportano la distribuzione per classi di incidenza della base imponibile IMUcorrispondenteatalifabbricatisultotaledeifabbricatidelComune,ilnumerodei ComuniedilgettitoIMU.

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% Incidenza della base imponibile

Nord

Centro IMU

Sud IMU

Totale

fabbricatiDsul Numero di IMUfabbricati Numero di totale fabbricati 0 <= 10 <= 20 <= 30 <= 40 <= 50 <= 60 <= 70 <= 80 <=90 > 90 Totale comuni gruppo D comuni 6 2.394

fabbricati Numero di gruppo D comuni

fabbricati Numero di IMUfabbricati gruppo D comuni gruppo D 6 2.394

310 7.607.365 135 3.448.602 576 188.729.338 313 97.396.416 756 650.544.670 311 501.049.258 984 776.200.334 286 142.661.503 831 564.474.233 152 104.140.517 629 424.124.225 67 60.609.404 285 191.983.315 24 33.392.637 119 82.785.947 8 6.033.583 34 39.334.332 4 21.811.615 9 9.794.131 1 238.796

352 8.063.415 797 19.119.382 656 164.546.542 1.545 450.672.296 580 204.911.580 1.647 1.356.505.508 311 134.817.081 1.581 1.053.678.918 162 100.190.597 1.145 768.805.348 96 51.489.508 792 536.223.137 55 35.114.820 364 260.490.771 30 31.110.666 157 119.930.196 8 13.063.055 46 74.209.002 2 16.330.120 12 26.363.047

4.539 2.935.580.284 1.301 970.782.331 2.252 759.637.384 8.092 4.666.000.000

(importiineuro)
% Incidenza della base imponibile fabbricatiDsul Numero di totale fabbricati 0 <= 10 <= 20 <= 30 <= 40 <= 50 <= 60 <= 70 <= 80 <=90 > 90 Totale comuni 6 310 576 756 984 831 629 285 119 34 9 4.539 Nord % IMU fabbricati gruppo D 0,0% 0,3% 135 6,4% 313 22,2% 311 26,4% 286 19,2% 152 14,4% 67 6,5% 24 2,8% 8 1,3% 4 0,3% 1 63% 1.301 Numero di comuni Centro % IMU fabbricati Numero di gruppo D 0,4% 10,0% 51,6% 14,7% 10,7% 6,2% 3,4% 0,6% 2,2% 0,0% 21% 352 656 580 311 162 96 55 30 8 2 2252 comuni Sud % IMU fabbricati Numero di gruppo D comuni 0,0% 6 1,1% 797 21,7% 1.545 27,0% 1.647 17,7% 1.581 13,2% 1.145 6,8% 792 4,6% 364 4,1% 157 1,7% 46 2,1% 12 16% 8.092 Totale % IMU fabbricati gruppo D 0,0% 0,4% 9,7% 29,1% 22,6% 16,5% 11,5% 5,6% 2,6% 1,6% 0,6% 100%

4. AspettiamministrativiperilcontribuenteeperlAmministrazione 5. Proecontro La proposta, coerentemente con lo spirito di unimposta che di indubbia derivazione comunale, ha il pregio di restituire lintero gettito dellIMU ai Comuni, evitando problemi di riequilibrio connessi al funzionamento del Fondo di solidariet comunale, dal momento che gli immobili appartenenti al gruppo catastaleDnonsonodistribuitiuniformementesututtoilterritorionazionale. I Comuni avrebbero un margine pi ampio di manovrabilit delle aliquote che potrebbeindurliaridurrelapressionefiscalesuipropricontribuenti. 66 Linterventononpresentaparticolariprofilidicriticit.

La potest comunale di intervenire sul livello di tassazione degli immobili delle imprese potrebbe,tuttavia, generare fenomeni di competizione fiscale, dannosi per i Comuni, finalizzati ad attirare imprese ed investimenti sul proprio territorio. Un simile comportamento determinerebbe, nel medio periodo, aliquotediequilibriomoltobasse(lacosiddettaracetothebottom). Va, tuttavia, rilevato che la Legge di Stabilit per lanno 2013 ha riservato allo Statoilgettitodegliimmobiliadusoproduttivo(gruppocatastaleD)perrendere il sistema fiscale immobiliare pi efficiente, attenuando i possibili effetti distorsivi sullallocazionedel capitale.Si tratta,in effetti,di avvicinare il modello di imposizione immobiliare italiano al sistema britannico che prevede una distinzione tra immobili residenziali e immobili delle imprese: i livelli decentrati di Governo possono intervenire sulla tassazione degli immobili residenziali, anche nellottica di incrementare la trasparenza e laccountability degli amministratori locali, mentre resta di esclusiva competenza del Governo centralelatassazionedegliimmobiliadusoproduttivo. La perdita di gettito da parte dello Stato dovrebbe essere neutralizzata con unaltra manovra compensativa. A questo proposito si veda lipotesi di interventorelativaalleliminazionedelladdizionalecomunaleallIRPEF.

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7. Ipotesi di intervento n. 7 Abolizione delladdizionale comunale allIRPEFecontestualeincrementodellIRPEF


1. Schemadiintervento LinterventoconcernentelarestituzioneaiComunidelgettitoderivantedagliimmobili ad uso produttivo classificati nel gruppo catastale D necessita di relativa manovra compensativa a causa del venire meno della riserva allo Stato del gettito concernente dettifabbricati. Una soluzione potrebbe essere quella di abolire laddizionale comunale allIRPEF e di prevederecontestualmentelincrementodellIRPEF. 2. Effettidigettitodicompetenza Labolizione delladdizionale comunale allIRPEF determina una perdita di gettito di circa3,4miliardidieuro. Mediante il modello di microsimulazione IRPEF stato simulato lincremento di ciascuna aliquota IRPEF di 0,47 punti percentuali. Tale incremento determina la compensazionedellasuddettaperdita. 3. Problemiamministrativi Lintervento presenta particolari profili di criticit nella fase transitoria di determinazione dellaumento dellaliquota IRPEF per compensare leliminazione delladdizionalecomunaleallIRPEF. 4. Proecontro Occorre, comunque, prevedere un regime transitorio che tenga conto delle specificitnormativeeapplicativepropriedelladdizionalecomunaleedellIRPEF.

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8. Ipotesi di intervento n. 8 Derubricazione della revisione dellIMU relativaallabitazioneprincipaleaunproblemadifinanzalocale


1. Schemadiintervento Unipotesi di intervento alternativa quella di utilizzare le eventuali risorse aggiuntive a copertura (a mero titolo di ipotesi di lavoro e senza alcun pregiudizio per le puntuali verifiche che occorrer compiere entro la fine del mese di agosto, si qui ipotizzato che le risorse aggiuntive da destinare al riordino della tassazione immobiliare si ragguaglino a 2 miliardi) per allentare i vincoli finanziari dei Comuni, lasciando a questi ultimi la possibilit, nellesercizio della propria autonomia tributaria, di ridurre il prelievo IMU per labitazione principale e relative pertinenze fino allazzeramentodellimposta,attraversolariduzionedellaliquotadibaseparia0,4%. Lintervento sarebbe attuato attribuendo ai Comuni nuove risorse destinate ad alimentare il fondo di solidariet comunale e, contestualmente, prevedendo per gli stessi enti la facolt di ridurre laliquota di base fino ad azzerarla13. In sostanza, si consentirebbeaiComunidiescluderelapplicazionedellIMUsullabitazione principale attraverso il semplice azzeramento dellaliquota di base, anzich mediante lelevazione dellimporto della detrazione, fino a concorrenza dellimposta dovuta, come , invece, attualmenteprevistodalcomma10dellart.13delD.L.n.201del201114. Si deve ricordare che gi nel 2012 i Comuni hanno utilizzato i margini di manovra previsti dalla legislazione vigente a loro disposizione in relazione allabitazione principale. Da ci scaturita unampia variabilit nelle scelte effettuate dai Comuni sullimposizione in questione e, infatti, circa 1000 Comuni hanno azzerato limposta sulla abitazione principale con laumento della detrazione o con la riduzione dellaliquota. Il senso delloperazione che, nel caso in cui il perimetro finanziario dellintervento sia minore di 4 miliardi, questo lunico scenario in cui la prospettiva della totale esenzionedellabitazioneprincipalerestainpiedi. Questa ipotesi di intervento potrebbe utilmente abbracciare anche elementi desunti dalleprecedentiipotesi.Sipotrebbeinfatti: accrescere lautonomia finanziaria dei Comuni, potenziando i margini di discrezionalit sul fronte della TARES, dando loro la possibilit di introdurre una service tax per la copertura dei servizi indivisibili (in ipotesi, fino a un massimo di gettito potenziale dellordine di 2 miliardi di euro). Questa maggiore
13

A legislazione vigente, invece, il comma 7 dellart. 13 del D. L. n. 201 del 2011 stabilisce che i Comuni possono modificare, in aumento o in diminuzione, laliquota prevista per labitazione principale, pari allo 0,4%, solo sino a 0,2 puntipercentuali. 14 Il comma 10 dellart. 13 del D. L. n. 201 del 2011 prevede che i Comuni possono disporre lelevazione dellimporto della detrazione, fino a concorrenza dellimposta dovuta, nel rispetto dellequilibrio di bilancio. In tal caso il comune che ha adottato dettadeliberazionenonpustabilireunaliquotasuperioreaquellaordinariaperleunitimmobiliaritenuteadisposizione.

69

autonomia darebbe ulteriore spazio finanziario ai Comuni e consentirebbe, in linea di principio, la riduzione dellIMU sullabitazione principale fino al suo azzeramento. reintrodurre la tassazione del reddito figurativo delle abitazioni sfitte in IRPEF e utilizzare il gettito per coprire la deducibilit (almeno parziale) dellIMU dal reddito dimpresa e di lavoro autonomo. E noto, infatti, che, con il passaggio dallICI allIMU, gli immobili di propriet delle imprese hanno subito un incremento di prelievo, dovuto sia allaumento delle aliquote e dei moltiplicatori applicati alle rendite catastali, sia alla circostanza che lIMU non ha sostituito le imposte sui redditi che gravano sugli immobili ad uso produttivo (mentre ha sostituito il prelievo IRPEF sui redditi di tutti gli altri immobili non locati). Lart. 1 del D. L. n. 54 del 2013 nel prospettare una complessiva riforma della disciplina dellimposizione fiscale sul patrimonio immobiliare fa riferimento, tra laltro, alla deducibilit dellIMU relativa agli immobili utilizzati per attivit produttive ai fini della determinazione del reddito di impresa. Rispetto alla riduzione delle aliquote applicabili allIMU, questo intervento sarebbe in linea con quanto avviene nei principali Paesi europei e, inoltre, consentirebbe di superare i problemi di incostituzionalit che lindeducibilit attualmente prevista pu porre sul piano della capacit contributiva. In particolare si potrebbe prevedere la deducibilit, almeno parziale, dellIMU dallIRES e dallIRPEF eventualmente estendendola anche allIRAP (a titolo di esempio, la deducibilit al 50 per cento comporterebbe unoneredicirca850milioniaregime).

In questo modo la proposta si configurerebbe come un intervento pi complessivo dei due precedenti, contenendo oltre alla possibilit di consistenti riduzioni dellIMU sulle abitazioni principali, anche elementi importanti di revisione della tassazione immobiliare:listituzionedellaservicetax,lintroduzionedelladeducibilitdellIMUdal redditodimpresaedilavoroautonomoediundisincentivoagliimmobilisfitti. Lintervento sarebbe efficiente dal punto di vista economico, in quanto rispetterebbe i principi di autonomia e responsabilit dei Comuni. Lesenzione totale dallIMU per labitazione principale, stabilita con norma statale, ridurrebbe la responsabilizzazione (accountability) degli amministratori locali, di conseguenza indebolendo il controllo democratico sulle loro scelte che esercitato dai cittadini contribuenti, fruitori dei servizilocaliealcontempoelettori. Verrebbealtresdemandataallautonomasceltadeicomunileventualeistituzionedella service tax sui servizi indivisibili, con possibilit di graduare il livello di prelievo in funzione della riduzione dellIMU, fino alleventuale abolizione dellIMU sullabitazione principale. Lautonomia lasciata ai Comuni potrebbe essere in parte contemperata disponendo, ad esempio, la riduzione dellaliquota standard per lIMU sulleabitazioniprincipaliolaumentodellerelativedetrazioni. 70

La deducibilit dellIMU sugli immobili strumentali dal reddito dimpresa e di lavoro autonomo e la tassazione in Irpef delle rendite degli immobili residenziali sfitti riguarderebbero esclusivamente la fiscalit dello Stato, senza interferenze con limposizionecomunale. 2. AspettiamministrativiperilcontribuenteeperlAmministrazione Non si pongono problemi rilevanti. Lintervento in esame richiede, al pari di tutte gli altri ipotizzati, un potenziamento della dotazione del fondo di solidariet comunale e lindividuazione di opportuni criteri di ripartizione tra gli enti interessati. Le opzioni possibilisono: il ricorso ai fabbisogni standard, di prossima definizione ed emanazione entro la fine del2013(dicuiallaleggen.42del2009)eallacapacitfiscale. il riferimento alla distribuzione del gettito IMU sullabitazione principale, relativo allanno2012,calcolatoadaliquotadibase. Per i contribuenti, si rimanda alle schede sulle precedenti ipotesi di intervento. Comunque, gli adempimenti non sarebbero complessi, inserendosi nellalveo di adempimentigioraprevisti.

71

9. Ipotesi di intervento n. 9 Abolizione della prima rata dei versamenti IMUsospesiaisensidelD.L.n.54del2013


1. Schemadiintervento SiipotizzalabolizionedelpagamentodellaprimarataIMUperletipologiediimmobili coinvoltenelprovvedimentodisospensionedelineatodalD.L.n.54del2013. 2. Effettidigettitodicompetenza Lintervento prospettato ha effetti negativi sul gettito dellIMU 2013 pari a 2.426,4 milionidieuro,dicuicirca2,1miliardiascrivibilialleabitazioniprincipali(dipropriet individuale, indivisa e IACP) e circa 0,3 miliardi alla componente terreni e fabbricati rurali. Noncisonosignificativedifferenzetraglieffettisulgettitodicompetenzaedicassa. Nel prospetto seguente, per ciascuna delle singole categorie di immobili interessate dal provvedimentosiriportailgettitosubaseannuaequellorelativoallaquotadel50%.
GettitoIMUsuimmobiliconsideratinelD.L.54(Anno2012) introitisubase annua gettito50%

IMUabitazioneprincipale(conmaggiorazionepercomuni chehannodeliberatonel2012aumentofinoal6permille) IMUterreni IMUfabbricatiruralistrumentali IMUunitimmobiliariappartenentiallecooperativea proprietindivisa,adibiteadabitazioniprincipali,IACPe ediliziaresidenzialepubblica Totale inmilionidieuro

4.082,1 630,2 64,2

2.041,1 315,1 32,1

76,2

38,1

4.852,7

2.426,4

72

3. Impattosullafinanzadecentrata Labolizione della prima rata IMU comporta una perdita di gettito che si riflette interamenteinunariduzionedelleentratecomunali. Il meccanismo pi semplice per attuare una compensazione quello di assegnare agli enti la met del gettito riscosso nel 2012, come risulta dai versamenti F24 a livello comunale dello scorso anno. Questo meccanismo di compensazione eviterebbe comportamenti opportunistici da parte di Comuni che potrebbero aver aumentato laliquota solo in previsione di maggiori trasferimenti compensativi relativi allIMU 2013. La compensazione potrebbe avvenire aumentando le risorse del Fondo di SolidarietComunale. 4. AspettiamministrativiperilcontribuenteeperlAmministrazione Linterventononpresentaparticolariprofilidicriticitpericontribuenti. OccorrerdefinireilmeccanismodicompensazioneperiComuni. 5. Proecontro Linterventopropostononaffrontaiproblemistrutturalidelprelievoimmobiliare.

73

Ipotesidirevisionedellatassazioneimmobiliare:Tavolasinottica
Costo della riforma Efficienza (gettito di competenza miliardidi) Abolizione totale IMU Alto Scarsa abitazioneprincipale 4mld Leimpostesul patrimonioimmobiliare sonofralemeno distorsive.Lefficienza diminuirebbeselIMU venissesostituitacon altreimpostedipari gettitomapidistorsive (es.baseimponibile redditolavoro) Incremento detrazione di Medio Media base IMU da 200 fino a 500 IMUrimaneanchese ScenarioA:1,31mld indebolita (ScenarioA:da200a300) ScenarioB:1,79mld (Sivedano (ScenarioB:da200a350) considerazionisupra) ScenarioC:2,18mld (ScenarioC:da200a400) Scarsaselettivit:allo ScenarioD:2,72mld stessocostosipotrebbe (ScenarioD:da200a500) esentareunnumero maggioredicontribuenti Misuraproposta Equit/Impatto redistributivo Impattoregressivo rispettoalreddito Impattoterritoriale: inpresenzadi renditesperequate sulterritorio, avvantaggia maggiormentei comunidellItalia centrale;menoi Comunidelsude delleisole Impatto progressivo rispettoalreddito Impattoterritoriale: avvantaggiatii residentineipiccoli Comuni; svantaggiatii residentineigrandi Comuni / Accountability Responsabilizzazione deilivellidigoverno Scarsa Selacompensazione sibasasulgettito riscossonel2012,si evitano comportamenti opportunisticidegli amministratori. Sidiminuisceil controllodemocratico deicittadinisugli amministratorilocali Media Comuniminori: deresponsabilizzazion eamministratori Comunimaggiori: responsabilizzazione permaneanchesein misuraminore Costocompliance pericontribuenti Nullo Costi amministrativi Medio Occorrerdefinire ilmeccanismodi compensazione periComuni

Basso Rideterminazione delladetrazione

Semplice applicazione Occorrer definire il meccanismo di compensazione periComuni

74

3.1

3.2

Costodellariforma (gettitodicompetenza miliardidi) Esenzione selettiva IMU abitazione Medio principale in funzione valore immobile: detrazione in base alla rendita (ScenarioA: Scenario A: 1,03 mld di Da200a437:rendita<650 euro Detrazione200:rendita>650) (ScenarioB: Scenario B: 1,50 mld di euro Da200a508:rendita<756) detrazione200:rendita>756) (ScenarioC: Scenario C: 2,07 mld di Da200a618:rendita<920 euro detrazione200:rendita>920 (ScenarioD: Scenario D:2,19 mld di euro Da200a618:rendita<920 detrazione250:rendita>920 Incremento detrazione selettivo IMU Medio abitazione principale in funzione della condizione economica del proprietario, misurata dal suo reddito. Redditocomplessivo<55.000 PerabitazionidiversedaA1,A8,A9 ScenarioA:1,01mld ScenarioA: aumentodetrazionea200a280 ScenarioB:1,50mld ScenarioB: aumentodetrazionea200a330

Misuraproposta

Efficienza

Equit/Impatto redistributivo Impatto progressivo rispettoalreddito Impatto territoriale: avvantaggiatii residentinei piccolicomuni; svantaggiatii residentinei grandicomuni

Media IMUrimane,anchese indebolita Miglioralaselettivit rispettoadipotesi precedente

Accountability / Costo Responsabilizzazione complianceperi deilivellidigoverno contribuenti Basso Media Comuniminori: Rideterminazione deresponsabilizzazione delladetrazione amministratori Comunimaggiori: responsabilizzazione permaneanchesein misuraminore

Costi amministrativi Semplice applicazione Occorrer definireil meccanismodi compensazione periComuni.

Media IMUrimane,anchese indebolita Vengonointrodotti correttiviinbasea capacitcontributiva personaleinuna impostareale Riformapiselettiva

Impatto progressivo rispettoalreddito Ilriferimentoal redditodichiarato presentaproblemi inpresenzadi evasioneo elusione

Media Comuniminori: responsabilizzazione permaneanchesein misuraminore. Comunimaggiori: responsabilizzazione permane.

Basso Semplice applicazione Rideterminazione delladetrazione Occorrer definireil meccanismodi compensazione periComuni.

75

Misuraproposta

3.2

ScenarioC: aumentodetrazionea200a440 cont Redditocomplessivo>55.000 PerabitazioniA1,A8,A9 detrazionerimanea200 3.3 Incremento detrazione IMU abitazione principale decrescenti in funzione della condizione economica del nucleo familiare,misurataattraversolISEE. Detrazioneaggiuntivadi600 oltrealle200attuali Detrazione: ISEE<13.000:Piena 13.000<ISEE<70.000:Decrescente ISEE>70.000:Nulla 3.4 Esenzione selettiva dallIMU per labitazione principale a favore dei soggetti in condizione di disagio economico, individuato attraverso lISEE Interventoselettivosuindividuipoveri Beneficiano 1015% delle famiglie proprietarie

Costodellariforma Efficienza (gettitodi competenza miliardidi) Scenario C: 2,01 Plateaesentemeno mld numerosa

Equit/Impatto redistributivo

Accountability / Responsabilizzazione deilivellidigoverno

Costocompliance pericontribuenti

Costi amministrativi

Medio 2,0mlddieuro Ne beneficerebbero il 95%deicontribuenti

Media IMUrimane,anche seindebolita Vengonointrodotti correttiviinbasea capacitcontributiva personaleinuna impostareale

Basso Consogliaa18000 560milionidieuro perlinteraIMU esentata(aliquota base+ maggiorazione Comuni)

Buona Vengono avvantaggiati contribuentimeno ricchi,personesole ecoppie monoreddito, pensionati Territorialmente avvantaggiail centro Media Buona IMU rimane, anche Vengono seindebolita avvantaggiati contribuentia redditoe Elementidi patrimoniobasso, personalizzazionein seproprietaridi unaimpostareale. abitazione Selettivitmeans testedsufamiglie povereecon vincolidiliquidit.

Media Gliamministratori sonoresponsabilizzati ancheseinmisura minorerispettoa legislazionevigente Responsabilizzazione neiComunimaggiori

Medioalto Contribuentedeve decideresecalcolare lISEEefruiredi detrazione

Notevole complessit amministrativa Difficile determinareper singoloComunei trasferimentia compensazione

Media Selintervento demandatoai Comuni,gli amministratorilocali sonoresponsabilizzati nellepolitichedi contrastoallapovert (esperienzesimiliin regimeICIe,in misuraminore,in IMU)

Medio Ilcontribuente decidesecalcolare ISEEefruiredi detrazionealcuni possonoaverlogi calcolatoperfruiredi altribenefici Plateapiristretta rispettoaintervento 3.3:costiaggregati minori.

Notevole complessit amministrativa Difficile determinareper singoloComunei trasferimentia compensazione

76

Misuraproposta

3.5

4.1

Applicazione valori OMI per la determinazione base imponibile IMU ScenarioA: valori OMI/ revisione aliquote /detrazioni invariate (abitazioni principali+altre) ScenarioB: valori OMI/ revisione aliquote /detrazioni crescenti al crescere dimensione comunale (abitazioni principali+altre) ScenarioC: detrazioni decrescenti al crescere della distanza valore OMI valore IMU a livello comunale (abitazioni principali) Esenzione dallIMU per labitazione principale con contestuale eliminazione/riduzione della deducibilit ai fini IRPEF e reintroduzione totale/parziale in IRPEFdeiredditidegliimmobilinon locati scenario A: inclusione in IRPEF di immobili non locati e/o totale abrogazione della deducibilit ai fini IRPEF della rendita abitazioni principali

Costodellariforma (gettitodicompetenza miliardidi) Medio A:1,4mld B:0,3mld C:2,3mld

Efficienza

Equit/Impatto redistributivo

Buonaconrischida valutare Maggiore rispondenzadelle basiimponibiliai valoridimercato Miglioramentodelle stimevalidoperzona epercittmanonper singoloimmobile Rispecchiailsolo valorecompravendita enonaltridirittireali

Accountability / Responsabilizzazione deilivellidigoverno Media ScenariBeC: amministratorisono responsabilizzati, ancheseinmisura minore.

Costocompliance pericontribuenti Medio IvaloriOMIsonodi prontoutilizzoma fannoriferimentoa stimedimassima chepotrebbero ingenerare contenziosoda partedei contribuenti

Costi amministrativi Criticit nella mappatura dello stock abitativo nazionale PergliscenariA eB: Potenziale contenziosodei Comuni (carattere regolamentare zoneOMI); Potenziale contenzioso titolaridirittisu immobili

ScenarioA: +1,87mld Gettito:+1,96mld (immobili non locati in IRPEF) + 3,21 mld (rendita abitazioni principali in IRPEF) 3,3 mld (IMU abitazione principale)

ScenarioA:
efficienzapeggiora:si abolisceunaimposta patrimonialesugli immobilipoco distorsiva. efficienzamigliora:in IRPEFloschemadi comprehensiveincometax evitadistorsionie disparitditrattamento traredditidiversi

ScenarioA: neutrale a livello territoriale; favorisceredditi sottoopocosopra lasogliadi esenzioneIrpefe quellidalavoro dipendente

Scarsa Abolizione IMU abitazione principale indebolisce accountability

Bassi

Bassi inquantosi torna allimposizione IRPEFgiin vigoreprimadel 2000

77

4.1

Costodellariforma (gettitodicompetenza miliardidi) scenario B: inclusione nellIRPEF del ScenarioB: 20% della rendita degli immobili 0,36 mld Gettito: + 0,38 cont non locati e/o inclusione nellIRPEF mlddieuro dell80%dellarenditadelleabitazioni (20% rendita immobili non locati in IRPEF) + 2,56 mld di euro (80% rendita abitazioni principaliinIrpef) 3,3 mld di euro (IMU abitazioneprincipale

Misuraproposta

Efficienza

Equit/Impatto redistributivo ScenarioB: (20%rendita immobilinon locatiinIRPEF) variazione dellincidenza dellimposta minorerispetto alleipotesi previstenello scenarioA

4.2

Rimborso IMU per labitazione principaleattraversolattribuzionedi un credito dimposta (o una detrazioneIRPEF)

Alto 3,4mlddieuro (aliquotaedetrazione standard)

ScenarioB: efficienzapeggiora inquantoIMUviene abolitaeleimposte sulleabitazionisono fralemenodistorsive; efficienzamigliora mainmanieramolto ridottarispettoa scenariosupra (poichlerendite catastaliridottee reinseritesarebbero unaquotairrisoriadi quelledimercato) Media Efficienza assimilabile a quella derivante da abolizione parziale di IMU

Accountability / Responsabilizzazione deilivellidigoverno Scarsa AbolizioneIMU abitazioneprincipale indebolisce accountability

Costocompliance pericontribuenti Bassi

Costi amministrativi Bassi inquantosi torna allimposizione IRPEFgiin vigoreprimadel 2000

Effetti redistributivi similiaquelli derivantida parziale abrogazione dellIMU

Media Permanela responsabilitdei livellidigoverno locale.

4.3

Esenzione dallIMU per labitazione principale, abolizione maggiorazione TARES e contestuale rimodulazione della TARES relativa ai servizi indivisibili Aliquota base: 0,19% e no agevolazioni

Neutrale da un punto di vistafinanziario. AbolizioneIMU abitazioneprincipale (3,3mld)e maggiorazioneTARES (1mld)

Alta Pi stretto collega mento tra tributo pa gatoeserviziricevuti La base imponibile lastessadellIMU.

Criticit per le famiglie a basso reddito e non proprietarie. Possibiitdiintro durre correttivi che

Alta Lintroduzionedella servicetaxpermettedi rafforzareilcontrollo democraticodeicitta dinineiconfrontide gliamministratori

Medi Contribuenti incapientidovre bberopresentare dichiarazionereddi tiochiedererim borso Ritardonel recuperodellIMU anticipata Mediobassi Gliinquilinido vrebberocomputare iltributosulle renditecatastali chepotrebberonon esseredaloro

Alti Probleminel casodigestione dirimborsia contribuenti incapientinel casoincuilIMU dadetrarre minore dellIRPEF dovuta Bassi

78

Misuraproposta

4.3

(Possibiliscenarialternativi cont Aliquota base: 0,34% con agevolazioni redditoindividuale Aliquota base: 0,22% con agevolazioni redditoequivalente 5 DeducibilitdellIMUperleimprese

Costodellariforma (gettitodicompetenza miliardidi) gettitoRES:+4,3mld

Efficienza

Equit/Impatto redistributivo tenganocontodi: redditofamiliare; statusdiinquilino; composizionedel nucleofamiliare

inefficienza in quanto imposta su base imponibile di tipopatrimoniale

Accountability/ Costocompliance Responsabilizzazione pericontribuenti deilivellidigoverno locali. conosciute

Costi amministrativi

Medio 1,25mld

Media Misuradetermina unariduzionedi impostaviamaggiore deducibilitdicosti perleimprese Efficiente:sestimola investimentie produzione riduceilcuneosul fattorecapitale I profili di efficienza dellimposta non cambiano per il contribuente. Efficienzapeggiora percompetizione fiscalefracomuni. Rischiodialiquote pibasse dellottimalenel medioperiodo(raceto thebottom).

Trasferimento implicitoad imprese Criticitperle imprese incapientichenon avrebberoalcun beneficio immediato I profili redistributivi dellimposta non cambiano per il contribuente

Bassi

Bassi Eviterebbe censuredi incostituzionalit sulla indeducibilit attualmente prevista

Restituzione ai comuni del gettito Alto derivante dagli immobili ad uso 4,6mld produttivo classificati nel gruppo catastaleD

Alta Migliora il controllo democratico che le imprese esercitano nei confronti dei comuni Migliora il rapporto fra livelli di governo, restituendo potest impositivaaicomuni

Nulli

Bassi

79

Costodellariforma (gettitodicompetenza miliardidi) Abolizione delladdizionale comunale Neutraledaunpunto allIRPEF e contestuale incremento divistafinanziario dellIRPEF abolizioneaddizionale comunale:3,4mlddi euro perneutralizzare leffettodiperditadi gettito:incrementodi 0,47%dituttele aliquoteIRPEF

Misuraproposta

Efficienza

Equit/Impatto redistributivo Effetti redistributivi complessi da determinare: dipenderebbero da attuale aliquota comunale di ogni contribuente e confronto con aliquota maggiorata dello 0,47%

Derubricazione revisione IMU relativa allabitazioneprincipale Destinazione di risorse per la parziale abolizione di IMU ad allentamento patto distabilitdeicomuni

Abolizione della prima rata dei versamenti IMU sospesi ai sensi del D.L.n.54del2013

Iprofilidiefficienza nettisonocomplessida determinareinmisura puntuale diminuzione distorsionisuoffertadi lavorodovutea decrementoaliquote localiIRPEF(effetti positivi,ma presumibilmente modesti,interminidi taxcompetitiontra territori) Maaumento distorsionisuoffertadi lavorodovutea incrementodiIRPEF erariale Medio Alta Risorse aggiuntive EfficienzaIMU ragguagliate a 2 invariata miliardi Potrebbedeterminare stimoloadinvestimenti ecrescita Misuraanticiclica Medio Considerazioni simili a eliminazioneIMU 2,43mld

Accountability / Responsabilizzazione deilivellidigoverno Scarsa Peggiorailcontrollo democraticochei cittadiniesercitanonel confrontideiComuni

Costo complianceper icontribuenti Nulli

Costi amministrativi Criticit nella fase transitoria difficile determinazione dellaliquota IRPEF per la compensazione delleliminazione delladdizionale comunale

Profilidistributivi dellIMU rimangono invariati

Alta I Comuni conservano la piena disponibilit dellalevafiscale Accountability invariata

Nulli

Nulli

Considerazioni similia eliminazioneIMU

Nulli

Moltobassi

80

Appendice1Impostamunicipalepropria(IMU)
1. Caratteristichegeneralidellimposta Lart. 13 del D.L. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, ha anticipato, in via sperimentale, listituzione dellimposta municipale propria (IMU)dicuiallart.8delD.Lgs.14marzo2011,n.23. Il comma 1 del citato art. 13 stabilisce che la nuova imposta applicata in tutti i Comuni del territorio nazionale dallanno 2012 e fino al 2014, in base agli artt. 8 e 9 del D. Lgs. n. 23 del 2011, in quanto compatibili, mentre lapplicazione a regime di detta impostafissataadecorreredallanno2015. LIMU, a norma del comma 1 del citato art. 8 del D. Lgs. n. 23 del 2011, sostituisce limposta comunale sugli immobili (ICI) e, per la componente immobiliare, limposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF) e le relative addizionali dovute in riferimento airedditifondiariconcernentiibeninonlocati. Uno degli aspetti di maggior rilievo dellapplicazione dellimposta per lanno 2012 era rappresentato dalla riserva di una quota dellIMU allo Stato, disciplinata dallart. 13, comma11delD.L.n.201del2011,ilqualeriservavaalloStatolaquotadiimpostapari alla met dellimporto calcolato applicando alla base imponibile di tutti gli immobili, adeccezionedellabitazioneprincipaleedellerelativepertinenze,nonchdeifabbricati ruraliadusostrumentale,laliquotadibasepariallo0,76%. Levoluzione normativa dellIMU si concretizzata con la legge di stabilit per il 2013 che ha disposto (art. 1, comma 380, della legge n. 228 del 2012) che per gli anni 2013 e 2014soppressalaquotadiimpostariservataalloStatodicuialcomma11,dellart.13 delD.L.n.201del2011ealcontempohaattribuitoalloStatostessoilgettitodellIMU, derivante dagli immobili ad uso produttivo classificati nel gruppo catastale D, calcolato ad aliquota standard dello 0,76%. In relazione a detti fabbricati, i Comuni conservano la potest di aumentare sino a 0,3 punti percentuali laliquota standard dello0,76%e,conseguentemente,didisporredelrelativogettito. Per quanto riguarda, invece, le linee fondamentali della disciplina dellIMU, lart. 13 del D. L. n. 201 del 2011 ha espressamente richiamato lapplicazione di alcune disposizioni concernenti lICI e lIMU a regime di cui agli artt. 8 e 9 del D. Lgs. n. 23 del2011,inquantocompatibili. Pertanto, la disciplina dellIMU sperimentale risulta dal complesso delle disposizioni appenarichiamateentrolequalisiarticolalapotestregolamentaredeiComunichein virt dellart. 52 del D. Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446 possono intervenire sulla disciplina di base dellIMU, esclusi gli elementi del tributo coperti da riserva di legge che sinteticamente il comma 1 dello stesso art. 52 riassume nei soggetti passivi, nellaliquota massima e nelle fattispecie impositive. Va, comunque, ribadito che ai fini IMU il potere conferito dallart. 52 del D. Lgs. n. 446 del 1997, deve essere coordinato 81

con la disciplina del nuovo tributo che pone dei limiti stringenti alla potest regolamentare. SonosoggettipassividellIMU: il proprietario di fabbricati, aree fabbricabili e terreni a qualsiasi uso destinati, compresi quelli strumentali o alla cui produzione o scambio diretta lattivit dellimpresa; il titolare del diritto reale di usufrutto, uso, abitazione, enfiteusi, superficie sugli stessi. Ai soli fini dellIMU, lex coniuge affidatario della casa coniugalesiintendeinognicasotitolarediundirittodiabitazione; ilconcessionarionelcasodiconcessionediareedemaniali; illocatariopergliimmobili,anchedacostruireoincorsodicostruzione,concessiin locazione finanziaria. Il locatario soggetto passivo a decorrere dalla data della stipulaepertuttaladuratadelcontratto. Il presupposto impositivo dellIMU costituito dal possesso di qualunque immobile, ivi comprese labitazione principale e le pertinenze della stessa. Possono intendersi quali pertinenze dellabitazione principale soltanto le unit immobiliari accatastate nelleseguenticategorie: C/2: magazzini e locali di deposito; cantine e soffitte se non unite allunit immobiliareabitativa; C/6:stalle,scuderie,rimesse,autorimesse; C/7:tettoie. Il contribuente pu considerare come pertinenza dellabitazione principale soltanto ununit immobiliare per ciascuna categoria catastale, fino ad un massimo di tre pertinenze appartenenti ciascuna ad una categoria catastale diversa, espressamente indicatadallanorma. Per labitazione principale e relative pertinenze viene riconosciuta una detrazione pari a200perilperiododuranteilqualesiprotraetaledestinazione. Perglianni2012e2013,ladetrazionedi200maggioratadi50perciascunfigliodi et non superiore a 26 anni, a condizione che lo stesso dimori abitualmente e risieda anagraficamente nellunit immobiliare adibita ad abitazione principale. La maggiorazione non pu superare 400 e, pertanto, limporto complessivo della detrazioneedellamaggiorazionenonpurisultaresuperiorea600. LabaseimponibiledellIMUcostituitadalvaloredellimmobiledeterminatoinmodo diversoasecondadellediversefattispecieimpositive. Perquantoriguardalealiquoteapplicabili,lart.13,comma6,delD.L.n.201del2011, stabilisce che laliquota di base dellimposta pari allo 0,76% che i Comuni possono modificare, in aumento o in diminuzione, laliquota di base sino a 0,3 punti percentuali. 82

E prevista, inoltre, per labitazione principale e relative pertinenze, unaliquota agevolata, pari allo 0,4%, che pu essere aumentata o diminuita dal Comune di 0,2 puntipercentuali. Altra ipotesi di aliquota agevolata costituita dai fabbricati rurali strumentali per i quali prevista laliquota di base dello 0,2% che pu essere solo diminuita fino allo 0,1%. Tale riduzione non pu essere stabilita per gli anni 2013 e 2014, limitatamente ai fabbricati rurali a uso strumentale appartenenti alla categoria catastale D/10, in quanto ilrelativogettitoriservatoalloStato. Nellipotesi, invece, ad esempio, degli immobili non produttivi di reddito fondiario ai sensi dellart. 43 del TUIR, ovvero degli immobili posseduti dai soggetti passivi IRES e degli immobili locati, il Legislatore ha previsto la possibilit da parte del Comune di ridurreulteriormentelaliquota. UnregimediparticolarefavoreprevistopericoltivatoridirettiegliIAP,iscrittinella previdenzaagricola.Inparticolare: non sono considerati fabbricabili i terreni posseduti e condotti dai coltivatori diretti e dagli IAP, iscritti nella previdenza agricola, sui quali persiste lutilizzazione agro silvopastorale mediante lesercizio di attivit dirette alla coltivazione del fondo, allasilvicoltura,allafunghicolturaedallallevamentodianimali; i terreni agricoli posseduti da coltivatori diretti e IAP, iscritti nella previdenza agricola,purchdaimedesimicondotti,sonosoggettiallimpostalimitatamentealla parte di valore eccedente euro 6.000 e con diverse riduzioni previste per la parte eccedente. Il quadro normativo relativo alle agevolazioni gi in parte esaminato si arricchisce di altredisposizionicheriguardano: i fabbricati di interesse storico o artistico di cui allart. 10 del D. Lgs. 22 gennaio 2004,n.42,recanteilCodicedeibeniculturaliedelpaesaggio,aisensidellarticolo 10 della L. 6 luglio 2002, n. 137. Per tali immobili prevista la riduzione del 50% dellabaseimponibile; i fabbricati dichiarati inagibili o inabitabili e di fatto non utilizzati, limitatamente al periodo dellanno durante il quale sussistono dette condizioni. Per tali immobili previstalariduzionedel50%dellabaseimponibile; i cosiddetti beni merce. I Comuni possono ridurre laliquota di base fino allo 0,38% per i fabbricati costruiti e destinati dallimpresa costruttrice alla vendita, fintanto che permanga tale destinazione e non siano in ogni caso locati, e, comunque,perunperiodononsuperioreatreannidallultimazionedeilavori. Le esenzioni sono stabilite dallart. 9, comma 8, del D. Lgs. n. 23 del 2011. A queste si aggiunge quella relativa ai fabbricati rurali ad uso strumentale ubicati nei Comuni

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classificati montani o parzialmente montani di cui allelenco dei Comuni italiani predispostodallISTAT. Si deve, infine, aggiungere che lart. 1 del D. L. 21 maggio 2013, n. 54 stabilisce, nelle more di una complessiva riforma della disciplina dellimposizione fiscale sul patrimonio immobiliare, la sospensione del pagamento della prima rata dellIMU dovutaper: labitazione principale e relative pertinenze. Sono escluse dalla sospensione le abitazioni di tipo signorile, classificate nella categoria catastale A/1, le ville, classificate nella categoria catastale A/8, i castelli o i palazzi di pregio storico o artistico,classificatinellacategoriacatastaleA/9; le unit immobiliari appartenenti alle cooperative edilizie a propriet indivisa adibite ad abitazione principale e relative pertinenze dei soci assegnatari, nonch per gli alloggi regolarmente assegnati dagli Istituti autonomi per le case popolari (IACP) o dagli enti di edilizia residenziale pubblica, comunque denominati, aventi le stesse finalit degli IACP, istituiti in attuazione dellart. 93 del D. P. R. 24 luglio 1977,n.616; i terreni agricoli e i fabbricati rurali di cui allart. 13, commi 4, 5 e 8, del D. L. n. 201del2011. La tabella seguente mostra le principali novit della disciplina introdotta dal D. L. n. 201del2011perlannodiimposta2012,rispettoal2011,perleabitazioniprincipali,gli immobililocati,gliimmobiliadisposizione,iterreniedifabbricatirurali.
Abitazione principale ICI2011 Esente IRPEF2011 Esente IMU2012 Baseimponibile:rendita catastalex1,05x160 Aliquotadibase:0,4%+ detrazione200euro+50euro perognifiglioacarico conviventeeconmenodi26 anni(finoadunmassimodi 400euro) Baseimponibile:rendita catastalex1,05moltiplicata rispettivamenteper160perle categoriecatastaliAtranne A10;140perlacategoria catastaleB,C3,C4eC5;80 perlacategoriacatastaleA/10 eD5;55perlacategoria catastaleC/1;60perla categoriacatastaleDtranne D5 Aliquotadibase:0,76% IRPEF2012 Esente

Fabbricati Locati

Baseimponibile:rendita catastalex1,05moltiplicata rispettivamenteper100per igruppicatastaliAeC;140 perilgruppocatastaleB;50 perlacategoriacatastale A/10;34perlacategoria catastaleC/1 Aliquotadibase:Tra0,4% e0,7%

Baseimponibile: redditodalocazione Aliquotadibase: aliquotamarginale IRPEFeaddizionalio cedolaresecca

Baseimponibile: redditoda locazione Aliquotadibase: aliquotamarginale IRPEFeaddizionali ocedolaresecca

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ICI2011 Immobilia Baseimponibile:rendita disposizione catastalex1,05moltiplicata rispettivamenteper100per igruppicatastaliAeC;140 perilgruppocatastaleB;50 perlacategoriacatastale A/10;34perlacategoria catastaleC/1 Aliquotadibase:tra0,4%e 0,9%

IRPEF2011 Baseimponibile: redditodafabbricati Aliquotadibase: aliquotamarginale IRPEF

IMU2012 IRPEF2012 Esente Baseimponibile:rendita catastalex1,05moltiplicata rispettivamenteper160perle categoriecatastaliAtranne A10;140perlacategoria catastaleB,C3,C4eC5;80 perlacategoriacatastaleA/10 eD5;55perlacategoria catastaleC/1;60perla categoriacatastaleDtranne D5 Aliquotadibase:0,76% Baseimponibile:coltivatori direttieIAPreddito dominicalex1,25x110.Altri soggettiredditodominicalex 1,25x135.Terrenidicollinao dimontagnaesenti Aliquotadibase:0,76% riduzionepercoltivatori direttieIAP Baseimponibile: periterreniaffittati redditodominicale x1,8oreddito agrariox1,7;peri terreninonaffittati redditoagrariox 1,7 Aliquotadibase: Aliquotamarginale IRPEF

Terreni

Baseimponibile:reddito dominicalex1,25x75. Terrenidicollinaodi montagnaesenti Aliquotadibase:0,6% riduzionepercoltivatori direttieIAP

Baseimponibile: redditodominicalex 1,8oredditoagrariox 1,7 Aliquotadibase: aliquotamarginale IRPEF

Fabbricati rurali

Esente

Esente

Baseimponibile:Aduso Esente abitativovalgonolestesse normeIMUsuabitazione principale Adusostrumentalerendita catastalex1,05moltiplicata rispettivamenteper160perle categoriecatastaliAtranne A10;140perlacategoria catastaleB,C3,C4eC5;80 perlacategoriacatastaleA/10 eD5;55perlacategoria catastaleC/1;60perla categoriacatastaleDtranne D5.Esentiifabbricatiubicati inzonemontane Aliquotadibase:aduso abitativostessenormeIMU abitazioneprincipale;aduso strumentale0,2%

Lart. 2 del D. L. n. 54 del 2013 precisa che la riforma di cui allart. 1 dovr essere attuata nel rispetto degli obiettivi programmatici primari indicati nel Documento di economia e finanza 2013, come risultante dalle relative risoluzioni parlamentari e, in ogni caso, in coerenza con gli impegni assunti dallItalia in ambito europeo. In caso di mancataadozionedellariformaentroladatadel31agosto2013,continuaadapplicarsi 85

la disciplina vigente e il termine di versamento della prima rata dellIMU degli immobilidicuialmedesimoart.1fissatoal16settembre2013. 2. IlripartodelgettitoIMUtradiversilivellidigoverno Larticolazione della potest impositiva tra Stato e Comuni e il riparto del gettito dellIMU tra i diversi livelli di governo stata profondamente modificata a seguito delle recenti disposizioni normative. Nella sua formulazione originaria, lart. 13, comma 11 del D.L. n. 201 del 2011 riservava, come gi illustrato, allo Stato la quota di imposta pari alla met dellimporto ottenuto applicando laliquota di base alla base imponibile di tutti gli immobili, tranne alcune fattispecie tra cui labitazione principale e relative pertinenze e i fabbricati rurali strumentali. Tale modalit di riparto stata applicatanelcorsodel2012.IlcontribuentehaversatotramitemodelloF24obollettino di conto corrente postale, compatibile con il sistema dei versamenti unitari, contestualmente la quota IMU di imposta riservata allo Stato e quella riservata al Comune di ubicazione dellimmobile; a tal fine lAgenzia delle Entrate ha istituito diversi codici tributo a seconda del destinatario del gettito e del tipo di immobile assoggettatoaIMU. Per lanno 2012, il comma 12bis dellart. 13 del D. L. n. 201 del 2011 ha previsto lobbligo dei Comuni di iscrivere nel bilancio di previsione lentrata da IMU in base ad importi predeterminati, stimati dal Dipartimento delle finanze del Ministero delleconomia e delle finanze (MEF) per ciascun Comune e pubblicati sul sito internet www.finanze.gov.it (cd. accertamento convenzionale). Tale accertamento convenzionale del gettito non ha consentito il riconoscimento da parte dello Stato, ai fini dei rapporti finanziari tra questo e i Comuni, delleventuale differenza tra gettito accertatoconvenzionalmenteegettitoreale. Il successivo comma 17 del citato art. 13 ha disposto la rimodulazione proporzionale del fondo sperimentale di riequilibrio, istituito nel 2011 ai sensi dellart. 2, comma 3, del D. Lgs. n. 23 del 2011 e del fondo perequativo di cui allart. 13 dello stesso decreto legislativo, nonch dei trasferimenti erariali dovuti ai Comuni della Regione Siciliana e della Regione Sardegna, in ragione delle differenze di gettito stimato ad aliquota di basederivantidalledisposizioniinmateriadiIMUintrodottedalD.L.n.201del2011; in caso di incapienza, ciascun Comune versa allentrata del bilancio dello Stato le somme residue. Secondo quanto dispone lart. 2, comma 3 del D. Lgs. n. 23 del 2011, tale fondo sperimentale di riequilibrio era alimentato, a decorrere dal 2011, con il gettito, o quote di gettito, derivante dalla fiscalit immobiliare, ivi compresa la cedolare secca sugli affitti, nonch, per il triennio 20122014, da una compartecipazionealgettitodellIVA,fissatainmisurafinanziariamenteequivalenteal 2% dellIRPEF. In relazione a ci, il successivo comma 8 del medesimo decreto legislativo dispone che i trasferimenti erariali di spettanza dei comuni sono ridotti in misuracorrispondentealgettitocheconfluiscenelFondoinbaseaicespitipredetti. 86

Come gi pi volte affermato, tale assetto stato profondamente innovato dallart. 1, comma 380 e seguenti della legge di stabilit per lanno 2013 (legge n. 228 del 2012). Infatti, per gli anni 2013 e 2014 il gettito IMU attribuito interamente ai Comuni, ad esclusione di quello derivante dagli immobili ad uso produttivo classificati nel gruppo catastale D, che attribuito interamente allo Stato ad aliquota standard. E stato contestualmenteistituito,nellostatodiprevisionedelMinisterodellinterno,ilfondodi solidarietcomunale,delqualesonoanchestabilitiladotazionefinanziariaeicriteridi riparto, alimentato da una quota dellIMU, di spettanza dei Comuni, da definirsi con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, previo accordo da sancire presso la ConferenzaStatoCitted autonomie locali. Corrispondentemente, nei predetti esercizi versata allentrata del bilancio statale una quota di pari importo dellIMU, di spettanza dei Comuni; tale importo rideterminato a seguito dellemanazione dei suddetti D.P.C.M. Ci comporta che, in sostanza, il gettito IMU affluir ai Comuni in parte direttamente, sulla base degli esiti della riscossione, e in parte dopo essere stato versato al bilancio dello Stato, mediante trasferimento dal fondo di solidariet comunaleiscrittonelbilanciostatale,perlaquotadispettanzadiciascunentelocale.In relazione allistituzione del nuovo fondo viene soppresso il fondo sperimentale di riequilibrio,nonchitrasferimentierarialiafavoredeicomunidellaRegioneSicilianae della Regione Sardegna, limitatamente alle tipologie di trasferimenti fiscalizzati. Conseguentemente, sempre in relazione allattribuzione ai Comuni dellintero gettito dellIMU, viene sospesa, per gli anni 2013 e 2014, la devoluzione di gettito di imposte erarialiimmobiliariin favoredei Comuni stessi e della compartecipazione comunale al gettito dellIVA disposta dal D. Lgs. n. 23 del 2011 (art. 2, commi 1, 2, 4, 5, 8 e 9). Si tratta, per quanto concerne le imposte erariali immobiliari di cui sospesa la devoluzione, dellimposta di registro e di bollo sugli atti di trasferimento immobiliare, dellimposta ipotecaria e catastale, dellimposta di registro sulle locazioni, delle tasse ipotecarieedellacedolareseccasugliaffitti. 3. IlgettitoderivantedallIMU Ai fini di fornire elementi informativi utili alla revisione delle imposte immobiliari, si illustrano di seguito i risultati che sono stati conseguiti nel 2012, primo anno di applicazionedellimpostamunicipale.
GettitoIMU2012 (allordodelle manovre comunali) 4.032.870.400 11.682.441.526 8.076.755.133 23.792.067.060 GettitoIMU2012 adaliquotadibase GettitoIMU2012 attribuibilea manovrecomunali 649.454.685 2.813.383.638 0 3.462.838.323

Abitazioneprincipale Altriimmobili(quotacomune) Altriimmobili(quotaStato) Totale Ineuro

3.383.415.716 8.869.057.888 8.076.755.133 20.329.228.737

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Il gettito totale dellimposta (alle deleghe del 14 marzo 2013) risultato di circa 23,8 miliardi di euro, di cui 9,9 miliardi versati in acconto e 13,9 miliardi a saldo. Hanno versatolimposta25,9milionidicontribuenti. Gli importi relativi allIMU calcolata ad aliquota di base15 si riferiscono alla verifica del gettito IMU effettuata ai sensi dellart. 9, comma 6bis, del D.L. n. 174 del 2012 e comprendonoimmobilicomunali16eversamentiritardati(circa500milionidieuro). La standardizzazione ad aliquota di base del gettito per ciascuno degli 8.093 Comuni italiani consente di stimare la capacit fiscale dei Comuni, ovvero lattitudine a generare gettito dalle proprie risorse fiscali. Questa stima presuppone che il governo locale possa fare affidamento certo su basi imponibili assegnategli in via esclusiva oppurecondivise conaltrilivelli di governo ma conuna netta distinzione dei rispettivi campidi autonomia.Lacapacitfiscale deveessere valutata in termini standardizzati17 perconsentireunacorrettacomparazionedellestessetraComunisuunpianodiequit e di neutralit (nondistorsione) rispetto alle scelte di amministratori e contribuenti locali. In altre parole: la capacit fiscale di un territorio dipende dalla base imponibile esistente e pu essere approssimata dal cosiddetto gettito teorico che si ricava applicando le aliquote di base uniformi a livello nazionale alla base imponibile locale; lutilizzo della leva fiscale (sforzo fiscale) dipende, invece, dalle scelte degli enti locali, che possono esercitare la loro autonomia impositiva variando laliquota dellimposta e introducendoregimiagevolativi. Sotto questo profilo, stato, quindi, necessariodepurarei gettiti concretamente rilevati dellIMU da quelle componenti che dipendevano dalle scelte autonome degli amministratori locali (in termini di aumenti delle aliquote rispetto a quelle di riferimento fissate centralmente, o di agevolazioni fiscali via detrazioni e/o regimi di favore). La valutazione del gettito IMU 2012 ad aliquota di base (Box 3.1) stata effettuata dal Dipartimento delle Finanze e condivisa con i rappresentanti del Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, del Ministero dellInterno e dellIFEL (in rappresentanzadellANCI).
Pubblicatiil31maggio2013sulPortaledelFederalismoFiscale. Si ricorda che lart. 10quater del D.L. n. 35 del 2013 ha previsto lattribuzione di un contributo ai Comuni di 330 milioni per lanno 2013 e 270 milioni per il 2014 a fronte del taglio di risorse 2012 e 2013 dovuto allIMUsugliimmobilidiproprietcomunale. 17 Tra i metodi di stima possibili, si ricorda il cosiddetto Representative Revenue System la cui idea di base quella di to calculate the amount of revenue that a region would collect given its tax bases if it were to exert average fiscaleffort.
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Box1LastimadelgettitoIMUadaliquotadibase
IcriterielemetodologieperdeterminareledistribuzionicomunalidellIMUaifinidellaverificadelgettitoIMU adaliquotabase2012sonodiseguitobrevementedescritti. LadefinizionedellIMUadaliquotabaseconsideraduedistintecomponenti: IMUsuabitazioneprincipaleesuifabbricatirurali; IMU sugli altri immobili diversi dallabitazione principale e dai fabbricati rurali, determinata dalla sommadellecomponentiperaltrifabbricati,areefabbricabilieterreniagricoli. Lametodologiadi standardizzazione ha assuntoariferimento i dati delversamento IMUdiciascunComune in acconto e a saldo mediante le deleghe di versamento F24 (aggiornate al 14 marzo 2013). Lapplicazione delle aliquote deliberate dai Comuni era prevista per il solo versamento a saldo, mentre lacconto doveva essere calcolato secondo le aliquote di base; il versamento della quota statale dellIMU per gli immobili diversi dalle abitazioniprincipaliedaifabbricatiruraliprevedevalasolaapplicazionedellaliquotadibase. Utilizzandoiversamentiinacconto,statopossibilericostruireilcosiddettogettitoteorico,cherappresentala proiezione a tutto lanno dellimposta versata in acconto ad aliquota base. Questultimo, non riflettendo lo sforzofiscaledeiComuni,puessereutilizzatocomestimadelgettitoadaliquotadibase. Limitatamente al gettito IMU relativo agli immobili diversi dallabitazione principale e dai fabbricati rurali, statopossibilericostruireilgettitostandardutilizzandoilgettitoeffettivodellaquotaStato. Infine, a partire dal gettito effettivo versato a saldo, almeno per i Comuni che non hanno deliberato regimi agevolativi particolarmente rilevanti (c.d. regimi pesanti) stata definita unaltra proxy del gettito standard. Per i Comuni che, al contrario, hanno esercitato lo sforzo fiscale, per gli immobili diversi dallabitazione principale, si inoltre determinata una proxy del gettito standard, a partire dal gettito effettivo ottenuto mediante la neutralizzazione della manovra comunale utilizzando le aliquote raccolte e messe a disposizione dallIFELperciascunComune. Sonostatiquindiindividuatidiversimetodiperapprossimareilgettitostandarddelcomune: ilmetodobasatosullaproiezionedellacconto; il metodo basato sulla quota IMU riservata allo Stato, con riferimento esclusivamente agli immobili diversidallaprimacasaedaifabbricatirurali; ilmetodobasatosulgettitoeffettivostandard. Talimetodisonostaticonsideraticongiuntamenteesiselezionato,asecondadellespecificitcomunali,quello che costituiva la migliore approssimazione della standardizzazione dellIMU, sia per lIMU sullabitazione principalechesuglialtriimmobili.

4. LIMUsullabitazioneprincipale Adaliquotadibase,cioalnettodellemanovrecomunali,ilgettitoIMUsullabitazione principale di circa 3,4 miliardi di euro e circa un quarto delle abitazioni principali risulta esente da IMU. Nel 2007, ultimo anno di applicazione dellICI sulle abitazioni principali, il gettito era stato di circa 3,3 miliardi; il numero dei contribuenti e il versamento medio erano stati sostanzialmente in linea con il dato evidenziato per lIMU18 (permaggioridettaglisivedailBox3.2).

La sostanziale invarianza del numero dei contribuenti tra ICI e IMU tiene anche conto del fatto che in caso di contitolarit sul medesimo immobile, ogni contitolare obbligato al pagamento della parte di IMU corrispondente alla propria quota di titolarit dellimmobile, mentre per lICI i Comuni avevano la possibilit di ammettere anche il versamento dellintero importo del tributo da parte di un solo contitolare, innomedituttiglialtri.

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omplesso, oltre 0,6 miliardi m di gettito sullabitazio one princi ipale deriv vano dalle e Nel co variazionidialiq quotadispo ostedaiCo omuni. b delle e delibere fornite da ai Comuni i al Dipar rtimento d delle Finan nze risulta a Sulla base unam mpia variab bilit di comportam c menti: circa 2/3 dei Comuni non hann no variato o laliqu uota IMU sullabitaz zione prin ncipale, mentre m il 6,6% 6 ha d deliberato riduzioni i dellaliquota di base. b Il 18,4% ha op perato una variazione e in aumen nto fino a 1 punto e soloil7,8%deicomuni c ha aelevatola aliquotaIM MUfinoadue d punti.
Aliquoteap pplicatedaiComuni C sull labitazioneprincipale

Complessivamen nte lincid denza dell lIMU per r labitazio one princi ipale sul totale del l gettito o IMU st tato pari al a 17%. Ne el dettaglio o, tale valo ore risulta inferiore al 5% per r 1.290 Comuni C e, , nella maggioranza dei casi, si tratta di i Comuni che hanno o azzerato o limpo osta con laumento o della detrazione e o con la ridu uzione de ellaliquota a sullab bitazioneprincipale. p Dallatoop pposto,olt treunterzo odelgettit toIMUda amanovre e sullab bitazione principale p deriva da a quattro grandi g Com muni (Rom ma, Torino o, Genova, , Napol li) nei qua ali lincidenza del gettito g IMU U da abita azione prin ncipale su ul totale si i attesta amediame enteintorno oal27%. L85% dei contr ribuenti ha a effettuat to versame enti compresi entro i 400 eur ro, per un n gettito o compless sivo pari a circa il 54% del tot tale. Il 6,8% dei con ntribuenti ha h versato o oltre600 6 euro,co onungetti itocomplessivodipo ocoinferior real30%d deltotale. 90

Nelle tabelle seguenti si riporta la distribuzione del beneficio per fascia di versamento delcontribuente:
Beneficiderivantidallesenzionedall IMUsullabitazioneprincipale%su totale Fasciadi Numerodi versamento(euro) Contribuenti Beneficio

<=50 50100 100150 150200 200300 300400 400500 500600 oltre600 Totale

17,97 18,07 14,76 11,25 14,76 8,33 4,95 3,12 6,79 100

2,17 5,98 8,11 8,66 16,03 12,73 9,76 7,52 29,04 100

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Box2ConfrontotralIMUelICIsullabitazioneprincipale
Una delle principali novit dellIMU stata labolizione dellesenzione sulla abitazione principale che era stata introdotta nellanno 2008. In particolare tre sono le differenze fondamentali dellIMU rispetto allICI: a) la base imponibile si ottiene moltiplicando per 160 (100 con lICI) la rendita catastale rivalutata; b) laliquota ordinaria sullabitazione principale pari al 4 per mille e i Comuni hannofacoltdiaumentareoridurrelaliquotainunafasciacompresatrail2eil6permille(conlICIlealiquotesicollocavanotra il4eil7permille);c)ladetrazionebaseconcessaperlabitazionediresidenzaparia200euro(pocopidi100euroconlICI2007) epuessereinnalzatadalComune;essainoltreaumentadi50europerognifiglioconviventedietnonsuperiorea26anni,finoad un massimo di 600 euro. Complessivamente, il gettito IMU sullabitazione principale, ad aliquota standard, equivalente allICI dellultimoannodivigenza:rispettivamente3,4e3,3miliardi. Data la detrazione fissa di 200 euro, pi elevata di quella vigente nel 2007 sullICI (pari a 103,29 euro), lIMU sulle abitazioni principali risulta pi progressiva dellICI. Le due imposte sono state simulate sulle rendite catastali di tutti i soggetti che nel 2010 risultavano proprietari di abitazioni principali; per lIMU stata considerata laliquota del 4 per mille e la detrazione di 200 euro (prescindendo dalla maggiorazione per i figli) e per lICI laliquota del 5 per mille e la detrazione di 103,29 euro. Le basi imponibili sonostatecalcolateapplicandoallerenditecatastalirivalutateilcoefficienteprevistodallenormative(160perlIMUe100perlICI). Perilmeccanismodicalcolodellimposta,ilversamentoIMUrisultainferiorealversamentoICIperrenditecatastalifinoacirca660 euro,mentreperrenditesuperioririsultapielevato.Circaunquartodelleabitazioniprincipalirisultaesente. Tra le abitazioni principali, quelle con rendita inferiore a 660 euro che quindi beneficiano di un risparmio dallapplicazione della nuova imposizione sugli immobili rispetto allICI prima dellesenzione rappresentano il 74% in termini numerici ed il 50% in terminidirendita. Ordinando i proprietari per decili di rendita catastale dellabitazione principale e, calcolando per ciascun decile lincidenza dellIMU (ovvero il rapporto tralIMU ed il reddito complessivo al netto dellIMU) e dellICI 2007 (ovvero il rapporto tra lICI ed il reddito complessivo al netto dellICI), emerge dalla Figura seguente che lIMU presenta una progressivit pi marcata rispetto allICI; lincidenza di entrambe le imposte infatti crescente con la rendita catastale ma lICI determina un prelievo significativamente maggiore dellIMU per i proprietari appartenenti ai primi sette decili. Il contrario avviene per le rendite elevate, ovveroperiproprietaridegliultimitredecilidirendita,cherisultanosvantaggiatidalnuovoprelievo.

ConfrontoICI2007eIMU2012:incidenzaperdeciledirenditacatastaledellabitazioneprincipale

Considerando le caratteristiche principali dellimposta sugli immobili, lIMU rispetta lequit verticale e orizzontale nel caso di contribuenti proprietari dellabitazione principale che possono godere della detrazione che rendono progressivalimposta.Laliquotamediasalepoiprogressivamentetendendoal4permillepervalorimoltoelevatidi patrimonio immobiliare. Il Legislatore ha poi inteso accentuare la progressivit prevedendo unaliquota pi elevata, il 7,6 per mille, per gli immobili diversi dallabitazione principale. Questaliquota maggiorata ha un effetto progressivonellipotesicheuncontribuentepossiedaaltriimmobiliinaggiuntaallabitazioneprincipale.Ingenerale, tassareilpatrimonio,siapureadaliquoteproporzionalienonprogressive,equivaleaunimposizioneprogressivasul reddito, perch la ricchezza molto pi concentrata del reddito. Occorre, infine, ricordare che i Comuni possono, attraverso la manovrabilit delle aliquote, accentuare la natura progressiva dellimposta. Infatti, in alcune delibere comunalisonostateprevistealiquotedifferenziateasecondadelnumerodiimmobiliposseduti.

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5. LIMUsugliimmobilidiversidallabitazioneprincipale E importante ricordare che per gli immobili diversi dallabitazione principale e non locati lIMU sostituisce non solo lICI, ma anche lIRPEF e le addizionali regionali e comunali che erano dovute fino al periodo dimposta 2011; pertanto in sede di dichiarazionedeiredditi2012icontribuentibeneficerannodiunariduzionedellIRPEF dovuta per un importo totale di 1,6 miliardi, corrispondente in media a circa 93 euro percontribuente. 6. AnalisideiversamentiIMUsuifabbricatidiversidallabitazioneprincipale Il gettito dellIMU sui fabbricati diversi dallabitazione principale (al netto, quindi, di terreni, aree fabbricabili e fabbricati rurali) ammonta a 18 miliardi di euro. Anche in questo caso si riscontrata unampia variabilit di comportamenti nella determinazione delle aliquote fra i comuni, che hanno esercitato la loro autonomia anche in riduzione. In particolare, il rapporto tra la quota IMU comunale e quella statale risulta inferiore o uguale ad 1 per 900 comuni che hanno esercitato la manovrabilit in riduzione ovvero hanno disposto lapplicazione dellimposta ad aliquota ordinaria; 3.294 Comuni presentano, invece, un rapporto compreso tra 1 e 1,2 che evidenzia lapplicazione di aliquote comunali di poco superiori allaliquota base; solo 123 Comuni hanno un rapporto superiore a 1,75 che indica un aumento delle aliquote IMU sugli altri fabbricati prossimo al livello massimo. Per 1.948 Comuni il rapportotralaquotaIMUcomunaleequellastatalecompresotra1,2e1,4. Lanalisi dei versamenti per fasce di importo evidenzia che il 35% dei contribuenti ha versato IMU fino a 200 euro, per un importo complessivo che rappresenta il 3% del totale IMU sugli altri fabbricati. Versamenti per oltre 1.800 euro sono stati riscontrati nel 10,5% dei contribuenti per i quali il gettito complessivamente versato rappresenta circail65%deltotale. Con riferimento alla natura giuridica dei contribuenti, le persone fisiche che hanno versato lIMU su altri fabbricati sono circa 15,3 milioni con un importo medio di versamento di 736 euro, mentre i soggetti diversi dalle persone fisiche sono in numero dipocosuperiorea700.000conunimportomediodiversamentoparia9.313euro.Dal grafico sottostante (Figura 1) si evidenzia, infatti, che i versamenti fino a 1.800 euro sono attribuibili, quasi totalmente alle persone fisiche, mentre nella classe superiore a 1.800eurosicollocail96,3%deiversamentieffettuatidasoggettinonpersonafisica;in questa classe di versamenti ai circa 5,3 miliardi di euro versati dalle persone fisiche si aggiungonoicirca6,3miliardidieuroversatidaglialtrisoggetti. 93

IMUsualtr rifabbricati(diversidal llabitazione eprincipale)

7. An nalisideiversamenti v iIMUsuterreni,are eefabbrica abiliefabb bricatirura ali LIMU Usuiterren niregistraun u gettitodi630mili ionidieuroedstata aversatada d circatre e milion ni di contri ibuenti con n valore medio m di versamento di d 209 euro o. Il gettito o proviene e per oltre o l80% % dalle persone p fis siche. Rig guardo ai circa 600 mila agricoltori i profes ssionali, in ndividuati i isolando tra i titol lari di par rtita IVA c coloro che e svolgono o attivit economi ica agrico ola, il gett tito IMU sui s terreni circa la met del d gettito o compl lessivo. LIMU U sulle aree e fabbricab bili ammon nta a circa 1,1 miliard di di euro e ed stata versata v da a circa 1,5 1 milioni di contrib buenti con un impor rto medio intorno a 685 euro. Il 53% del l gettito ostatove ersatodaco ontribuentidiversidalleperson nefisiche. LIMU U sui fabbr ricati rurali e strum mentali st tata versat ta da poco o meno di i 300 mila a contrib buenti con n un impor rto medio dei versam menti di circa c 217 eu uro per un n totale di i circa64 6 milionidi d euro,pe eril75%ve ersatidalle epersonefi isiche. In gen nerale, poc co meno del d 30 de el gettito derivante d dalle man novre delib berate dai i Comuni provien ne da cinqu ue grandi citt c (Roma, Milano, Torino, G Genova, Na apoli). Con n riferim mento al numero n de ei contribu uenti, gli im mporti me edi di vers samento pi p elevati i sono stati risco ontrati in Comuni con c insediamenti produttivi p particolari (centrali i idroele ettriche, ae eroporti, ra affinerie, grandi g impianti indus striali, ecc. .) (oltre 5.0 000 euro)o a forte e vocazion ne turistica a (oltre 2.0 000 euro). Per 1.070 0 Comuni limporto medio di i versam mento risultato inf feriore a 100 1 euro; si s tratta qu uasi esclus sivamente di piccoli i Comuniconpop polazioneinferiorea5.000abita anti.

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Appendice2Tributocomunalesuirifiutiesuiservizi(TARES)
1. Caratteristichegeneralideltributo Lart.14,comma1,delD.L.n.201del2011haistituito,apartiredal1gennaio2013,il tributo comunale sui rifiuti e sui servizi (TARES) a copertura dei costi relativi al servizio di gestione dei rifiuti urbani e dei rifiuti assimilati, avviati allo smaltimento e deicostirelativiaiserviziindivisibilideiComuni. Contestualmente il comma 46 dello stesso art. 14 ha disposto la soppressione di tutti i previgenti prelievi in materia di rifiuti, vale a dire, la tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani (TARSU), la tariffa di igiene ambientale (TIA1) e la tariffa integrata ambientale(TIA2). A tale riguardo, deve essere sottolineata unimportante differenza tra la TARES e la TARSUcheattienealgradodicoperturadelcostodelservizidigestionedeirifiuti. LaTARES,infatti,deveassicurareconilpropriogettitolacoperturaintegraledelcosto delpredettoservizio. PerlaTARSU,invece,lobbligodicoperturaintegraledeicostieraprevistosoltantoper gli enti locali in stato di dissesto e, per un limitato periodo di tempo, per i Comuni siti nellaregioneCampania.Pertanto,iComunipotevanostabilirepercentualidicopertura delservizioinferiorial100%manoninferiorial50%,poichlacoperturadellarestante percentuale non coperta dal gettito della TARSU veniva assicurata con risorse attinte dallafiscalitgenerale. La disciplina della TARES deve essere effettuata con apposito regolamento comunale, previsto dal comma 22 dellart. 14. In particolare, tra le altre indicazioni che devono essere contenute nel regolamento, si sottolinea la possibilit di intervenire sulla classificazione delle categorie di attivit con omogenea potenzialit di produzione dei rifiuti. In altre parole, la norma consente ai Comuni di determinare le categorie di attivit con omogenea potenzialit di produzione di rifiuti e, pertanto, permette di individuare anche categorie diverse da quelle rispetto alle quali sono individuati i coefficienti potenzialidiproduzionedeirifiutidicuialletabelledellAllegato1alD.P.R.n.158del 1999,recanteilcosiddettoRegolamentosulmetodonormalizzato. A legislazione vigente, quindi, gi possibile allontanarsi dallapplicazione rigida deicritericontenutinelRegolamentostesso. 95

2. Presuppostoimpositivo Il presupposto del tributo il possesso, loccupazione e la detenzione di locali o aree scoperte, a qualsiasi uso adibiti, suscettibili di produrre rifiuti urbani e assimilati. Vengonoinsostanzaconfermatiglistessipresuppostideiprecedentiprelievisuirifiuti. La disciplina della TARES esclude dalla tassazione non solo le aree scoperte pertinenziali o accessorie a civili abitazioni ma, in generale, quelle relative a tutti i localitassabili,adeccezionedelleareescoperteoperative. Nella determinazione della superficie assoggettabile al tributo non si tiene conto, inoltre, di quella parte di essa nella quale si formano di regola rifiuti speciali, a condizione che il produttore ne dimostri lavvenuto trattamento in conformit alla normativavigente. Si ricorda che, anche in materia di TARES, ove il Comune intenda assoggettare al tributo le superfici produttive di rifiuti speciali non pericolosi, deve procedere allassimilazione di tali rifiuti a quelli urbani, poich, in mancanza di una volont espressa, tutti i rifiuti provenienti dalle attivit economiche sono da qualificare come speciali. 3. Soggettipassivi Soggetti passivi sono coloro che occupano o detengono i locali o le aree scoperte assoggettabili alla TARES. Tra i soggetti obbligati al pagamento del tributo sussiste il vincolodisolidariet. Un elemento di novit rispetto alla TARSU contenuto nel comma 6 dellart. 14 del D. L. n. 201 del 2011, il quale prevede che, in caso di utilizzi temporanei di durata non superiore a sei mesi nel corso dello stesso anno solare, il tributo dovuto soltanto dal possessore dei locali e delle aree a titolo di propriet, usufrutto, uso, abitazione, superficie. 4. Tariffeeagevolazioni Il tributo corrisposto in base a tariffa commisurata ad anno solare, a cui corrisponde unautonomaobbligazionetributaria. La tariffa commisurata alle quantit e qualit medie ordinarie di rifiuti prodotti per unit di superficie, in relazione agli usi e alla tipologia di attivit svolte, sulla base dei criterideterminaticonilD.P.R.n.158del1999. Secondotalicriteri,latariffacomposta: da una parte fissa relativa alle componenti essenziali del costo del servizio di gestione dei rifiuti, riferite in particolare agli investimenti per le opere e ai relativi ammortamenti; 96

da una parte variabile commisurata alla quantit di rifiuti conferiti al servizio fornito e allentit dei costi di gestione, in modo che sia assicurata la copertura integraledeicostidiinvestimentoediesercizio. Nellarticolarelatariffaperfascediutenzaeterritoriali,inoltre,iComunidevono: prevedere agevolazioni a favore delle utenze domestiche per la raccolta differenziata; individuare i coefficienti di riduzione qualora il produttore di rifiuti speciali dimostri di averli trattati conformemente alla normativa vigente, mediante attestazionerilasciatadalsoggettocheeffettualattivitdirecuperodeirifiutistessi. Lart.14prevedealcuneriduzioniperiseguenticasi: nelle zone in cui non effettuata la raccolta, il tributo dovuto in misura non superiore al 40% della tariffa da determinare, anche in maniera graduale, in relazione alla distanza dal pi vicino punto di raccolta rientrante nella zona perimetrataodifattoservita; il tributo dovuto nella misura massima del 20% della tariffa, in caso di mancato svolgimento del servizio di gestione dei rifiuti, ovvero di effettuazione dello stesso in grave violazione della disciplina di riferimento, nonch di interruzione del servizio per motivi sindacali o per imprevedibili impedimenti organizzativi che abbiano determinato una situazione riconosciuta dallautorit sanitaria di danno o pericolodidannoallepersoneoallambiente. Il Comune, con regolamento, pu, inoltre, prevedere riduzioni tariffarie, nella misura massimadel30%,nelcasodi: a) abitazioniconunicooccupante; b) abitazioni tenute a disposizione per uso stagionale o altro uso limitato e discontinuo; c) locali, diversi dalle abitazioni, e aree scoperte adibiti a uso stagionale o a uso non continuativo,maricorrente; d) abitazioni occupate da soggetti che risiedano o abbiano la dimora, per pi di sei mesiallanno,allestero; e) fabbricatiruraliadusoabitativo. Ilconsigliocomunalepudeliberare,altres,ulterioririduzioniedesenzioni. Tali agevolazioni sono iscritte in bilancio come autorizzazioni di spesa e la relativa copertura assicurata da risorse diverse dai proventi del tributo di competenza dellesercizioalqualesiriferisceliscrizionestessa. 97

5. LamaggiorazioneTARES La disciplina della TARES al comma 13 dellart. 14 del D. L. n. 201 del 2011 lapplicazione di una maggiorazione, pari a 0,30 euro per metro quadrato, a copertura dei costi relativi ai servizi indivisibili dei Comuni, i quali possono, con deliberazione del consiglio comunale, modificare in aumento la misura della maggiorazione fino a 0,40 euro, anche graduandola in ragione della tipologia dellimmobile e della zona ove ubicato. La maggiorazione deve essere corrisposta non solo dai soggetti tenuti a versare la TARES annuale, ma anche da coloro che sono tenuti al pagamento del tributo giornaliero e alla stessa sono applicabili le medesime riduzioni, agevolazioni ed esclusioniprevisteperlaTARES. Lart. 10, comma 2, lett. c) del D. L. 8 aprile 2013, n. 35, convertito dalla legge 6 giugno 2013,n.64,perilsoloanno2013einderogaaquantodiversamenteprevistodallart.14 delD.L.n.201del2011,stabilisceche: 6. LaTARESgiornaliera Per il servizio di gestione dei rifiuti assimilati prodotti da soggetti che occupano o detengono temporaneamente, con o senza autorizzazione, locali o aree pubbliche o di uso pubblico, i Comuni stabiliscono con regolamento le modalit di applicazione del tributo, in base a tariffa giornaliera. Loccupazione o detenzione temporanea quando siprotraeperperiodiinferioria183giorninelcorsodellostessoannosolare. La misura tariffaria determinata in base alla tariffa annuale del tributo, rapportata a giorno,maggioratadiunimportopercentualenonsuperioreal100%. Lobbligodipresentazionedelladichiarazioneassoltoconilpagamentodeltributoda effettuarsiconlemodaliteneiterminiprevistiperlatassadioccupazionetemporanea dispaziedareepubblicheovveroperlimpostamunicipalesecondariaprevistadallart. 11delD.Lgs.n.23del2011,apartiredalladatadientratainvigoredellastessa. Lestensione al tributo giornaliero della disciplina relativa al tributo annuale comporta lapplicazione, sussistendone i presupposti e in quanto compatibili, delle riduzioni e delleagevolazioniprevisteperiltributoannuale. 98 ilgettitodellamaggiorazionestandarddi0,30europermqattribuito direttamentealloStato; iComuninonpossonoavvalersidellafacoltdiaumentaredettamaggiorazione finoa0,40euro.

7. Riscossione LariscossionearegimedellaTARESdisciplinatadalcomma35dellart.14delD.L. n. 201 del 2011. Il versamento del tributo e della maggiorazione effettuato con modello F24, con apposito bollettino di conto corrente postale al quale si applicano le disposizioni relative al stesso modello F24, in quanto compatibili, ovvero tramite le altre modalit di pagamento offerte dai servizi elettronici di incasso o di pagamento interbancari. IltributoelamaggiorazionesonoversatiesclusivamentealComune. Il versamento del tributo e della maggiorazione, per lanno di riferimento, effettuato in quattro rate trimestrali, scadenti nei mesi di gennaio, aprile, luglio e ottobre. I Comunipossonovariarelascadenzaeilnumerodelleratediversamento. Per lanno 2013 la scadenza di gennaio stata differita dapprima ad aprile e poi a luglio. Infine, lart. 10, comma 2 del D. L. n. 35 del 2013 ha previsto che, in deroga a quantodiversamentestabilitodallart.14delD.L.n.201del2011che: la scadenza e il numero delle rate di versamento del tributo sono fissate dal Comune con propria deliberazione adottata, anche nelle more della regolamentazione comunale del nuovo tributo, e pubblicata, anche sul sito web istituzionale,almenotrentagiorniprimadelladatadiversamento; ai fini del versamento delle prime due rate del tributo, e, comunque, ad eccezione dellultima rata dello stesso, i Comuni possono inviare ai contribuenti i modelli di pagamento precompilati gi predisposti per il pagamento della TARSU o della TIA 1 o della TIA 2, ovvero indicare le altre modalit di pagamento gi in uso per gli stessi prelievi. I pagamenti di cui al periodo precedente, sono scomputati ai fini delladeterminazionedellultimaratadovuta,atitolodiTARES,perlanno2013; iComunipossonocontinuareadavvalersiperlariscossionedeltributodeisoggetti affidataridelserviziodigestionedeirifiutiurbani.

Infine, va ricordato che, sempre in deroga allart. 52 del D. Lgs. n. 446 del 1997, i Comuni possono affidare, fino al 31 dicembre 2013, la gestione del tributo ai soggetti che, alla data del 31 dicembre 2012, svolgevano, anche disgiuntamente, il servizio di gestionedeirifiutiediaccertamentoeriscossionedellaTARSU,dellaTIA1odellaTIA 2. 8. LaTAREScorrispettivo. Lart. 14, comma 29, del D. L. n. 201 del 2011 consente ai Comuni che hanno realizzato sistemidimisurazionepuntualedellaquantitdirifiuticonferitialserviziopubblicodi prevedere, con regolamento, lapplicazione della TARES corrispettivo. Tali Comuni devonocomunqueapplicareanchelamaggiorazionedicuialcomma13. La TARES corrispettivo applicata e riscossa dal soggetto affidatario del servizio di gestione dei rifiuti urbani. Si deve precisare che fino al 31 dicembre 2013 i Comuni 99

possonoaffidarnelagestioneaisoggettichealladatadel31dicembre2012svolgevano, anche disgiuntamente, il servizio di gestione dei rifiuti e di accertamento e riscossione dellaTARSU,dellaTIA1odellaTIA2.

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Appendice 3 Analisi dellimpatto sulla finanza decentrata delle ipotesi direvisionedellimposizioneimmobiliare


1. Premessa Acausa delle specifichecaratteristiche della base imponibile, le imposte immobiliari di natura patrimoniale sono ritenute dalla teoria economica della tassazione una fonte ottimale di finanziamento autonomo degli Enti locali. Le caratteristiche della base imponibile permettono, infatti, lapplicazione sul territorio di aliquote di imposizione differenti anche in aree contigue, consentendo il libero esplicarsi dellautonomia tributariadegliEntilocali.Sulversantedellimposizioneimmobiliare,poi,ilprelievodi natura patrimoniale, pi di quello sui trasferimenti di propriet, risponde allesigenza diuniformitdellabaseimponibileerisultamenodistorsivo. La semplicit della struttura dellimposizione patrimoniale sugli immobili garantisce, infine, trasparenza e una buona percezione del livello del prelievo. In questo contesto limposizione immobiliare locale applicata ai soggetti residenti (e votanti) favorisce lattivazione di un circuito virtuoso di responsabilizzazione. Lamministratore locale viene cos sottoposto al momento del voto al giudizio dei propri cittadini/contribuenti sullacongruittralivellodelprelievoedeiserviziofferti. In Italia i Comuni sono finanziati con una imposta patrimoniale immobiliare sin dal 1993 (ICI). Nel 2012 stata introdotta lIMU che, come illustrato in precedenza, ha prodotto un gettitodi circa15,6miliardi di euro a favore dei Comuni, pi di un quarto delleentratetotali,dicui4miliardidieuroderivantidallemaggiorazionidellealiquote di base decise a livello locale (sforzo fiscale). Il gettito relativo allimposizione sulle abitazioni principali, oggetto delle ipotesi di riforma riportate in questo documento, stato di 4 miliardi di euro, di cui circa 0,6 derivanti da sforzo fiscale autonomo. Una quota del gettito IMU 2012 affluita allo Stato, per un totale di circa 8,3 miliardi di euro. Nel 2013 lattribuzione anche della quota statale dellIMU ai Comuni e la riserva allo Stato del gettito derivante dagli immobili ad uso produttivo, classificati nel gruppo catastale D garantiranno ai Comuni un gettito, al netto delle maggiorazioni di aliquota stabilite dai Comuni, di 15,8 miliardi di euro. Parte di queste risorse, infine, non saranno direttamente incassate dai Comuni, ma contribuiranno allalimentazione del fondodisolidarietcomunale. Una riforma dellimposizione immobiliare destinata ad alterare gli equilibri dei rapporti finanziari tra livelli di governo a legislazione vigente, ponendo un rilevante problema di riassetto delle risorse. Operazione questa che pu essere attuata mediante opportune compensazioni delle perdite di gettito eventualmente subite dai Comuni e unarevisionedeimeccanismichegarantisconoleserciziodellelevefiscaliautonome. 101

2. Cosacompensare I principali punti critici da affrontare, a seguito del riassetto dellIMU, sono due, di differentenaturaecherichiedonoladozionediinterventispecifici,valeadire: la neutralit della riforma sulla dotazione di risorse degli enti locali, che si traduce in compensazioni delleventuale riduzione del gettito di pertinenza locale; la tutela del grado di autonomia tributaria locale, ossia lassegnazione di leve fiscali (margini di manovrabilit da parte dei Comuni di tributi agli stessi destinati) dotate di una capacit di gettito confrontabile con quelle eventualmentenonpiattivabiliaseguitodiunariformadellIMU. La compensazione di cui al primo punto pu riguardare sia il gettito potenziale complessivo(comprensivodellevariazionidialiquotadecisealivellolocale),sialasola componente derivante dallapplicazione delle aliquote di base. In questo secondo caso, il recupero del gettito derivante da sforzo fiscale, non pi realizzabile, dovr essere garantito attraverso lassegnazione di nuovi margini di manovrabilit dei tributi di competenzacomunale. Qualora, invece, la compensazione riguardasse lintero gettito, comprensivo di sforzo fiscale, si ridurrebbe il margine di autonomia per i Comuni e, soprattutto, si produrrebbero squilibri distributivi e importanti distorsioni nel sistema degli incentivi. Lo squilibrio riguarda il diverso trattamento degli Enti locali che hanno incrementato laliquota pi di altri, che risulterebbero avvantaggiati rispetto a coloro che hanno tenutopisottocontrollolealiquote. Siconsideriunesempiorelativoallacompensazionedelgettitodiunimpostaabolita: un Comune che ha portato laliquota al massimo incasserebbe una compensazione elevata (il gettito ad aliquote di base pi il frutto dellapplicazionedellealiquotemaggiorate); un Comune che ha ridotto laliquota percepirebbe un gettito inferiore (gettito standardmenolaperditadigettitoderivantedallariduzionedellealiquote); a regime, i Comuni incasserebbero, dunque, somme diverse, mentre i cittadini/contribuenti avrebbero il medesimo trattamento (nellesempio non pagherebbero pi imposta). A parit di prelievo sui cittadini, il Comune che avevalaliquotapialtasaringradodidisporredipirisorse. In sostanza, la compensazione di un gettito soppresso comprensivo dello sforzo fiscale opera una vera e propria redistribuzione di risorse a favore degli Enti locali meno virtuosi in termini di pressione fiscale locale. Una reiterazione dellapplicazione di questo tipo di compensazione, oltre a stratificare distorsioni, rischia di indurre un incentivo ad incrementare le aliquotein vista diriforme cheristrutturanoil prelievo locale. Tuttavia, questo rischio di incentivare comportamenti opportunistici nelle more dellentrata in vigore del nuovo regime non sussisterebbe se si facesse riferimento al 102

gettitocomplessivoeffettivamenteriscossoinunannoprecedente.Quindi,adesempio, nelcasodellabolizionedellaprimaratadellIMU2013relativaallabitazioneprincipale (ipotesi di intervento n. 9), anche alla luce della semplicit di gestione amministrativa, si potrebbe attuare la compensazione prendendo a riferimento il gettito effettivamente incassatonel2012. 3. Comecompensare Gli strumenti per attuare le compensazioni sono classificabili in due tipologie principali: assegnazione di risorse da redistribuire nellambito del Fondo di Solidariet Comunale; assegnazioneditributiaiComuni; I due strumenti presentano diverse caratteristiche e un diverso impatto sulla finanza deglientilocali. La compensazione tramite maggiorazione del Fondo di Solidariet Comunale comporta la individuazione dei criteri per il riparto tra i singoli enti interessati. Si potrebbe operare con gli ordinari criteri di ripartizione (fabbisogni standard e, a regime, capacit fiscale), oppure esplicitando un criterio, basato sullIMU effettivamenteriscossainunannoprecedente(cioil2012). Le compensazioni possono essere anche attuate mediante lassegnazione di nuove entrate tributarie di nuova istituzione o devolute. Tra le imposte esistenti che potrebbero essere attribuite ai Comuni per compensare eventuali perdite di gettito IMUsullabitazioneprincipalesisegnalano: la TARES relativa ai servizi indivisibili (c. d. maggiorazione) riservata, per il solo anno 2013, allo Stato. Si potrebbe, a regime, ampliare la facolt di manovra riservataaiComuniecipotrebbecostituireunulterioreformadiautonomia; lIMU sugli immobili appartenenti al gruppo catastale D, anchessa attualmente attribuita allo Stato. La sua eventuale attribuzione ai Comuni comporterebbe una revisione dei criteri di alimentazione del Fondo di Solidariet Comunale, per garantire il rispetto degli equilibri complessivi di finanza pubblica. Unanalisi dettagliata del prelievo IMU sugli immobili categoriaDriportatanellipotesidiinterventon.6.

Per quanto riguarda, invece, la possibilit di assegnare a titolo di compensazione un tributo di nuova istituzione, nel dibattito che si sviluppato intorno alle tematiche applicative dellimposta, sono emerse alcune posizioni a favore dellattribuzione ai Comunidiunaservicetax,chepotrebbeseguireloschemadiquellagicontemplatanel decreto legislativo integrativo e correttivo del D. Lgs. n. 23 del 2011, di cui si fatto cenno nellipotesi di intervento n. 4.3. Questa ipotesi peraltro molto simile a quella, 103

richiamata sopra, di potenziamento dellautonomia comunale sulla parte di TARES destinataacoprireiserviziindivisibili. Lattribuzione della maggiorazione della TARES o di una nuova service tax potrebbe garantire anche il ristoro degli spazi di autonomia attraverso la concessione di margini dimanovrabilitdellealiquotedibase. Si deve, tuttavia, rilevare che lattribuzione di nuovi tributi non consente di compensare esattamente la perdita di gettito per singolo Comune. Al fine di ottenere una specifica distribuzione delle compensazioni, in questo caso sarebbe necessario intervenireanchesullaripartizionedelFondodiSolidarietComunale. Occorre,infine,precisarechelediverseformedicompensazioneappenaaccennatenon sono in linea di principio alternative e possono essere utilizzate in combinazione tra loro.

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