Sistemas Administrativos

Sistema Nacional de Gestin de Recursos Humanos

El dilema sobre la liquidacin de la CTS de los obreros municipales en el Per

Diethell Columbus Murata(*)

NDICE
ANLISIS I. Generalidades. II. Del Estatus Laboral de los Obreros Municipales a travs del tiempo. III. Opiniones Institucionales a tener en consideracin. IV. Aportes y Comentarios. V. Corolario.

Resumen Ejecutivo Durante las ltimas dcadas, el estatus laboral por el que han atravesado los obreros municipales en el Per ha sido bastante inconsistente, pasando en un primer momento de un rgimen laboral privado a un rgimen laboral pblico, lo cual ha afectado el clculo de sus beneficios sociales, y en especial el de la Compensacin por Tiempo de Servicios (CTS), que ha seguido el curso de un rgimen laboral privado a un rgimen laboral pblico, para volver nuevamente al rgimen laboral privado, conforme lo seal la derogada Ley Orgnica de Municipalidades, Ley N 23853. Sobre este ltimo punto, el presente artculo busca dilucidar cul es la manera correcta de hacer el clculo de la CTS en el caso de los obreros municipales, a fin de que las distintas entidades municipales a nivel nacional liquiden de manera adecuada las mismas, sin vulnerar este importante derecho laboral.

BITCORA INFORMATIVA Procedimientos Administrativos y plazos prescriptorios.

I. Generalidades Las mltiples variaciones del rgimen laboral de los obreros municipales y las consecuencias que ello ha implicado en el clculo de su Compensacin por Tiempo de Servicios CTS, no es algo novedoso en la administracin de los gobiernos locales de nuestro pas. As por ejemplo, tenemos que el estatus laboral por el que han atravesado los obreros municipales, ha tenido tericamente tres perodos; el primero de ellos bajo el rgimen privado, luego el rgimen pblico y finalmente otra vez privado, situacin que ha generado un sin fin de distorsiones y problemas a la hora de practicar la liquidacin de este beneficio social. En este contexto, si el marco normativo inicialmente privado, vara a un rgimen pblico y este luego retorna a un rgimen laboral privado, la cuestin con la que nos estamos enfrentando en la praxis es la supuesta idea que la CTS que corresponde a los obreros de los gobiernos locales, tambin estara afecta a estos cambios normativos y, consecuentemente, la liquidacin debera practicarse por tramos como lo seal en 1998 el Tribunal Constitucional. Finalmente, debo sealar que en el presente artculo trataremos de explicar nuestra posicin respecto a esta controversia que a menudo se viene presentando en la mayora de entidades municipales a nivel nacional, esperando con ello poder contribuir en algo a su esclarecimiento definitivo.

II. Del Estatus Laboral de los Obreros Municipales a travs del tiempo Inicialmente, los obreros se encontraban sujetos a su propia normativa, regulada por la Ley N 8439, en cuyo artculo 3, se dispuso que los beneficios sociales que les correspondan se equiparaban a los establecidos en la Ley N 4916 (Ley que regulaba los derechos de los trabajadores pertenecientes al rgimen laboral de la actividad privada). Posteriormente, mediante Ley N 9555 (modificatoria de la Ley N 8439), se hizo extensivo a los obreros que prestaban servicios al Estado los derechos que otorgaba la Ley N 8439, razn por la cual estos empezaron a estar sujetos a las disposiciones del rgimen laboral de la actividad privada. Que, siendo ello as, los obreros que prestaban servicios al Estado desde la modificatoria de la Ley N 8439, pasaron a estar comprendidos en el rgimen de la actividad privada y, por ende, les corresponda percibir los derechos derivados del mismo, razn por la cual, si bien aquellos obreros contratados por el Estado, reciban la denominacin de servidores pblicos por encontrarse prestando servicios en reparticiones del Estado, el rgimen bajo el cual servan era el de la actividad privada, correspondindoles nicamente la aplicacin del Decreto Ley N 11377, respecto a las facultades de direccin del empleador estatal; es decir, el establecimiento de normas para la prestacin del servicio, horarios, remuneracin, procesos

(*) Abogado por la Universidad Nacional Federico Villarreal con Postgrado en Administracin y Gestin Pblica CAEN. Abogado especialista en Gestin Pblica. Ex Asesor Legal de la Municipalidad de San Isidro. Actualmente, es Director de la Oficina de Asesora Jurdica de la Municipalidad de Pueblo Libre. Conferencista invitado en temas sobre Gestin Pblica, Modernizacin del Estado y Derecho Ambiental.

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debemos precisar que el clculo de la CTS del personal obrero debe efectuarse en funcin a las normas establecidas en el TUO de la Ley de Compensacin por Tiempo de Servicios, aprobado por Decreto Supremo N 001-97-TR, y su Reglamento aprobado mediante Decreto Supremo N 004-97-TR. De la Opinin del Instituto Nacional de Administracin Pblica - INAP Mediante Oficio N 1003-93-INAP/DNP del 12.07.94, la Direccin Nacional de Personal del INAP comunica a la Municipalidad de Miraflores, que respecto a su consulta sobre el rgimen laboral de los obreros municipales en funcin al artculo 52 de la Ley N 23853, esta debe tener en cuenta lo siguiente: Cabe mencionar que en el ltimo prrafo de la Primera Disposicin Complementaria, Transitoria y Final de la Ley de Bases de la Carrera Administrativa D. Leg. 276, seala que el personal obrero al servicio del Estado, sea permanente o eventual, se rige por las normas pertinentes. Consecuentemente, se concluye que los trabajadores obreros no estn comprendidos en la Carrera Administrativa (rgimen laboral pblico), por lo que en tanto no se reglamente el artculo 52 de la Ley N 23853, a los obreros municipales les resulta aplicable las normas para el rgimen laboral privado. Por otra parte, la Direccin Nacional de Personal del INAP, mediante Oficios N 136-85-INAP/ DNP, 326-85-INAP/DNP y 381-85-INAP/DNP, sealaron que los obreros municipales se seguirn rigiendo por las normas del rgimen laboral privado mientras no se haya reglamentado el artculo 52 de la Ley Orgnica de Municipalidades N 23853. De la Opinin del Ministerio de Justicia Mediante Informe N 006-2000-JUSDNAJ-DDJ del 05.06.00, la Direccin Nacional de Justicia del Ministerio de Justicia, emite opinin respecto al rgimen laboral de los obreros municipales y la forma en la que se debe efectuar el clculo de la CTS del citado gremio laboral, a cuyo efecto seala principalmente lo siguiente: 1. Mediante diversos pronunciamientos, la Direccin Nacional de Personal del INAP, ha sealado que los Obreros Municipales se seguirn rigiendo por las normas del rgimen laboral privado mientras no se haya reglamentado el artculo 52 de la Ley Orgnica de Municipalidades N 23853. 2. La Defensora del Pueblo, mediante Resolucin N 003-DP-99 del 03.02.99, considera que el personal obrero de las municipalidades no se rige ntegramente por el D. Leg. N 276, correspondiendo liquidar la CTS con arreglo al D. Leg. N 650 (rgimen privado). La citada Resolucin seala que en todo caso ante la duda respecto a la norma a aplicarse en la liquidacin de la CTS, se debera recurrir al Indubio Pro Operario, es decir, la norma ms favorable al trabajador. 3. Similar interpretacin tiene la Contralora General de la Repblica, al establecer en la Hoja Informativa N 076-97-CG/OAJ de julio de 1997, que el clculo de la CTS del personal obrero municipal debe efectuarse de acuerdo a la Ley N 9555 y al D. Leg. N 650. 4. La Oficina de Asesora Jurdica del Ministerio de Trabajo, mediante Informe N 92-99-TR/OAJ-OALS, manifiesta que los Obreros Municipales se rigen por las normas del Rgimen privado y no por las del D. Leg. N 276. 5. Teniendo en cuenta lo antes mencionado y las opiniones vertidas, el Ministerio de Justicia concluye que tanto la Ley N 23853 y el D. Leg. N 276, tienen rango de Ley, pero ambas contienen mandatos contradictorios, ya que la primera de ellas dispone que el rgimen laboral de los obreros es el pblico, vale decir, deben regirse por el D. Leg. N 276, sin embargo, esta ltima seala en forma expresa que los obreros no se rigen por sus normas. En ese sentido, concluye que ante esta situacin y de las opiniones vertidas anteriormente, corresponde liquidar la CTS de los obreros municipales en funcin al rgimen laboral privado. (Cabe sealar que dentro del anlisis efectuado por el Ministerio de Justicia tambin se tuvo en consideracin los argumentos de la STC N 0810-98-AA/TC). IV. Aportes y Comentarios De la lectura y anlisis de las normas y opiniones citadas hasta el momento, se advierte que la controversia gravita entorno a que si desde la vigencia de la Ley N 23853 hasta la promulgacin de la Ley N 27469 corresponde liquidar la CTS de los obreros municipales en funcin el rgimen laboral pblico o no, vale decir, si resulta de aplicacin lo regulado en el inciso c) del artculo 54 del D. Leg. N 276 para este perodo. Resulta obvio que el problema surge cuando en el ao 1984 se promulg la Ley N 23853, cuyo artculo 52, dispone cambiar o modificar normativamente el rgimen laboral de los obreros municipales pasando del privado (Ley N 8439 modificado por la Ley N 9555) al pblico (D. Leg. N 276), siendo que luego de ello en el ao 2001 mediante Ley N 27469, se dispuso nuevamente restituir a los obreros municipales al rgimen laboral de la actividad privada. En este punto conviene analizar cual es el alcance de la citada variacin de rgimen laboral dictado por la Ley N 23853, el mismo que conllevara a que la liquidacin de la CTS se efecte en funcin a tramos o perodos (privado hasta antes de 1984, luego pblico desde 1984 hasta el 2001 y finalmente privado desde julio de 2001 a la fecha). 1. En primer lugar concordamos con el INAP y el Ministerio de Justicia, en el sentido que existe una contraposicin insalvable con el artculo 52 de la Ley N 23853, ya que dicha norma dispone que el rgimen laboral de los obreros es el pblico, vale decir, deben regirse por el D. Leg. N 276, sin embargo, esta ltima norma seala de forma expresa

administrativos, entre otros aspectos, ms no las normas del rgimen pblico. Posteriormente, en el ao 1984 y mediante la promulgacin de la anterior Ley Orgnica de Municipalidades, Ley N 23853 (la misma que fue derogada por la Ley N 27972), se vari el rgimen laboral de los obreros municipales, signndose en el artculo 52 de la citada Ley que estos trabajadores se encuentran sujetos al rgimen laboral de la actividad pblica (aqu empieza la distorsin normativa). Finalmente, es de sealar que en el ao 2001, mediante la promulgacin de la Ley N 27469, se modific el artculo 52 de la Ley Orgnica de Municipalidades N 23853, en el extremo de sealar que los obreros que prestan sus servicios a las Municipalidades son servidores pblicos sujetos al rgimen laboral de la actividad privada, reconocindoles los derechos y beneficios inherentes a dicho rgimen; en consecuencia, recin a partir de la promulgacin de esta Ley en el ao 2001 los obreros municipales volveran a recuperar su rgimen laboral originario. III. Opiniones Institucionales a tener en consideracin La Sentencia del Tribunal Constitucional de 1998 Luego de muchas discusiones doctrinarias y casi 15 aos despus de promulgada la Ley Orgnica de Municipalidades N 23853 (que cambi el rgimen laboral de los obreros municipales desde 1984), el Tribunal Constitucional a propsito de un proceso de amparo interpuesto por un obrero de la Municipalidad Distrital de Brea, expide la STC N 0810-98-AA/TC, en cuyo fundamento jurdico N 5 establece que: En consecuencia, hasta antes de la vigencia de la Ley Orgnica de Municipalidades N 23853, la compensacin por tiempo de servicios del perodo laborado hasta esa fecha debe ser abonada de acuerdo al rgimen de la actividad privada, por tener el demandante derechos adquiridos, y aqulla que corresponde al perodo laborado con posterioridad a la vigencia de la referida ley, debe ser liquidada de acuerdo al rgimen pblico, vale decir, al D. Leg. N 276. Como se puede colegir de lo sealado por el mximo intrprete constitucional; el clculo de la CTS de los Obreros Municipales debe hacerse por tramos o etapas, todo ello en funcin a lo dispuesto en las normas sealadas y a los perodos en los que prest labores el obrero. Consecuentemente y segn esta sentencia del Tribunal Constitucional, el clculo de la compensacin por tiempo de servicios del primer perodo (Ley N 8439 hasta antes de la Ley N 23853), debe efectuarse en funcin al rgimen de la actividad privada. Respecto al segundo perodo o tramo (rgimen pblico - 1984 - 2001), resulta aplicable el artculo 54, inciso c), del D. Leg. N 276, que establece que la compensacin por tiempo de servicios se otorga al personal nombrado al momento del cese por el importe del 50% de su remuneracin principal. Finalmente, respecto al tercer perodo o tramo (Ley N 27469 Julio 2001 en adelante),

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que los obreros no se rigen por sus normas. Consecuentemente, estaramos frente a una contraposicin legal que determinara que los obreros municipales no tengan un marco normativo que regule su propio rgimen laboral, lo cual constituira un interregno normativo que no se puede permitir. 2. En segundo lugar, respecto a la contraposicin de la Ley N 23853 y el D. Leg. N 276, consideramos que resultara factible la aplicacin del principio indubio pro operario, el mismo que est consagrado en el numeral 3 del artculo 26 de la Constitucin Poltica del Estado y, que establece como un principio constitucional que en caso de duda insalvable de una norma, la interpretacin debe ser la favorable al trabajador. 3. Finalmente, es de sealar que el artculo 52 de la Ley N 23853 vara o modifica normativamente el rgimen laboral de los obreros municipales, lo cual altera el contrato o vnculo laboral original con el que iniciaron sus labores para el Estado. Sobre este particular, es importante sealar que el Tribunal Constitucional en la STC N 0070-2004-AA/TC, ha establecido de manera clara que de no mediar aceptacin expresa por parte del trabajador, la modificacin normativa del rgimen laboral de los obreros municipales importara una violacin del artculo 62 de la Constitucin Poltica del Estado, que garantiza que los trminos contractuales (entindase tambin los de ndole laboral) no pueden ser modificados por las leyes. En consecuencia, si un obrero municipal inici sus actividades en el rgimen laboral privado, dicho rgimen no puede ser variado inconsultamente al rgimen pblico, salvo que el propio trabajador haya aceptado expresamente esta situacin, toda vez que una Ley no puede modificar el status laboral de un trabajador. V. Corolario De acuerdo a lo expuesto hasta el momento, queda claro que en el supuesto que un obrero haya ingresado a laborar en una Municipalidad, antes de la promulgacin de la Ley N 23853 (norma que dispone que a partir de su vigencia los obreros municipales se sujetarn al rgimen laboral pblico), corresponder que la liquidacin de su Compensacin de Tiempo de Servicios sea practicada en un solo tramo, bajo

las condiciones propias del rgimen laboral de la actividad privada. Finalmente, respecto de aquellos obreros que ingresaron a prestar servicios durante el perodo comprendido entre la vigencia de la Ley N 23853 y antes de la promulgacin de la Ley N 27469, en puridad y conforme a lo sealado en la STC N 0070-2004-AA/TC, les correspondera mantener el rgimen laboral pblico y su liquidacin ser efectuada conforme a las reglas establecidas en el D. Leg. N 276, empero, ello devendra en un imposible jurdico, toda vez que el Decreto Legislativo en cuestin ha establecido que los obreros no estn dentro de su mbito aplicacin normativa. En ese sentido y a efectos de superar esta incongruencia normativa entre la Ley N 23853 y el D. Leg. N 276, consideramos que debemos recurrir a otras fuentes formales del derecho tales como la doctrina, principios constitucionalmente reconocidos (tal como el indubio pro operario) y las opiniones institucionales de entidades relacionadas a este tema, con lo cual llegamos a la conclusin que a este grupo de trabajadores tambin le correspondera que la liquidacin de este beneficio social se practique en funcin a las normas propias del rgimen laboral privado.

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