POLTICAS PBLICAS PARA COMUNIDADES CAMPESINAS 2011-2012

POLTICAS PBLICAS PARA COMUNIDADES CAMPESINAS 2011-2012

POLTICAS PBLICAS PARA COMUNIDADES CAMPESINAS 2011-2012

Diciembre 2012

Elaboracin de contenidos: Minda Bustamante Sobrevilla Pedro Castillo Castaeda Coordinacin: Alejandro Laos F. Fotografa: Asociacin SER

GRUPO ALLPA Comunidades y Desarrollo SER - Asociacin Servicios Educativos Rurales Jirn Mayta Cpac N 1329, Jess Mara Lima 4727950 - 4727937 allpa@allpa.org.pe postmast@ser.org.pe www. Allpa.org.pe www.ser.org.pe

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Esta publicacin es parte de los materiales de trabajo del Programa Comunidades Campesinas Inclusion y Desarrollo auspiciado por la Cooperacion Belga al Desarrollo

Cooperacin Belga al Desarrollo

Artculo 23 Los pueblos indgenas tienen derecho a determinar y a elaborar prioridades y estrategias para el ejercicio de su derecho al desarrollo. En particular, los pueblos indgenas tienen derecho a participar activamente en la elaboracin y determinacin de los programas de salud, vivienda y dems programas econmicos y sociales que les conciernan y, en lo posible, a administrar esos programas mediante sus propias instituciones. Artculo 26 1. Los pueblos indgenas tienen derecho a las tierras, territorios y recursos que tradicionalmente han posedo, ocupado o de otra forma utilizado o adquirido. 2. Los pueblos indgenas tienen derecho a poseer, utilizar, desarrollar y controlar las tierras, territorios y recursos que poseen en razn de la propiedad tradicional u otra forma tradicional de ocupacin o utilizacin, as como aquellos que hayan adquirido de otra forma. 3. Los Estados asegurarn el reconocimiento y proteccin jurdicos de esas tierras, territorios y recursos. Dicho reconocimiento respetar debidamente las costumbres, las tradiciones y los sistemas de tenencia de la tierra de los pueblos indgenas de que se trate. Declaracin de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indgenas Resolucin aprobada por la Asamblea General, 13 de septiembre de 2007

PRESENTACIN
En los ltimos aos el Grupo ALLPA viene realizando un seguimiento de las polticas de Estado para comunidades campesinas y pueblos originarios en la perspectiva de aportar a que esta importante poblacin logre su real inclusin al proceso nacional de desarrollo. En esta oportunidad queremos presentar los resultados del seguimiento realizado durante los aos 2011 y 2012. Ha sido un perodo de muchos cambios mundiales y nacionales que han incidido en el comportamiento de las autoridades para gestionar las polticas pblicas y su preocupacin por la poblacin originaria, pero a la vez tambin un perodo de muchas oportunidades para el crecimiento del pas y para producir cambios institucionales que aporten a consolidar la gobernabilidad, sin embargo para las comunidades y un sector importante de la ciudadana estos cambios son percibidos como lejanos y se sienten defraudados de la actuacin del estado. La Ley de Consulta Previa, algunos planes pblicos sobre salud y educacin, algunas ordenanzas y acciones regionales a duras penas aceptadas y en muchos casos en proceso de implementacin muestran la debilidad con que los gobiernos actuales asumen la atencin a los pueblos originarios, a pesar de que el pas sigue creciendo econmicamente y casi ha duplicado sus ingresos scales en los ltimos cinco aos. Las comunidades han mostrado importantes preocupaciones debido a que no se sienten priorizadas por las polticas pblicas, pues a pesar de la buena situacin nanciera del pas no han sido visibles las atenciones a sus di cultades econmicas y limitadamente vienen accediendo a infraestructura bsica y programas sociales. Sin embargo, las inversiones extractivas y las obras de infraestructura se han multiplicado en los territorios comunales sin ser consultados, ni tomados en cuenta. Una muestra actual de las distancias que an persisten entre las comunidades campesinas y pueblos originarios andinos con el estado es el caso del Programa Mi Riego, en donde se anuncia la inversin de 1,000 millones de soles para mejorar la infraestructura hidrulica en la sierra, asumiendo que impulsara su pronto crecimiento y conexin con los mercados. Las comunidades no han sido consultadas y no guran como sujetos de esta accin pblica, algunas frases recogidas de dirigentes comunales lo gra can Acaso las actuales autoridades de Agricultura y el gobiernos no saben que casi la mitad de las tierras agrcolas andinas son de propiedad de las comunidades?, no necesitamos grandes represas, sino pequeos reservorios y ms que nada conservar y proteger las lagunas en las cabeceras de cuenca, lo que necesitamos son recursos para mejorar o tecni car el riego. Existe asimismo entre los comuneros la percepcin de que el Estado sigue creciendo para muchas actividades econmicas y de servicios a las ciudades pero que se reduce y desaparece cuando tiene que atender sus derechos en con ictos que surgen sobre sus tierras y la prestacin de servicios bsicos en sus territorios, a pesar de los compromisos establecidos en la Constitucin y mltiples normas nacionales e internacionales. Asimismo no existe una institucionalidad clara del Estado para la relacin con las comunidades y los pueblos originarios y menos se cumplen compromisos pblicos para apoyar su desarrollo, muchas responsabilidades estatales han sido transferidas a los Gobiernos Regionales sin mayores orientaciones y recursos, hasta ahora la Ley de Consulta Previa a los pueblos no ha sido implementada luego de casi ao y medio de su promulgacin.

Estos aos, como se desarrolla en el documento no han sido signi cativos para el mejoramiento de las polticas pblicas en favor de las comunidades a pesar de los anuncios de las nuevas autoridades, lamentablemente la inclusin social que debe acompaar al desarrollo econmico an sigue pendiente, lo cual debe llamar la atencin del pas, pues no estn lejanas las movilizaciones amaznicas y andinas que dramticamente pusieron sobre la mesa la presencia de nuestros pueblos originarios y su demanda por sus derechos que an no son atendidos. Para los prximos meses esperamos que el Estado el gobierno central, los gobiernos regionales y las municipalidades- pueda corregir las orientaciones de la poltica pblica para atender los temas prioritarios de las comunidades campesinas, presentados en distintos niveles y reuniones desde que empezaron sus gestiones: la disposicin de fondos pblicos para apoyar actividad econmica comunal (sistemas y tecni cacin de aguas, asistencia tcnica agropecuaria, proyectos productivos para potenciar alimentos y recursos andinos, capitalizacin e inversiones agropecuarias y forestales de largo plazo), la seguridad jurdica de las tierras comunales y recursos naturales bajo su conduccin, la implementacin de Ley de Consulta Previa de acuerdo al Convenio 169 OIT, la implementacin de una institucionalidad estatal para atender a pueblos originarios (INDEPA, o cinas regionales, fondo indgena, padrn nacional de Comunidades Campesinas y Nativas y de Pueblos Originarios, padrn nacional de tierras comunales, cumplimiento de leyes de proteccin de los derechos de comunales). Este ao el Grupo ALLPA ha cumplido XV aos apoyando la vigencia de las comunidades campesinas y los pueblos originarios y se rea rma en la necesidad de continuar con esta tarea ms an cuando los hallazgos de este informe rea rman que an tenemos un camino bastante largo que recorrer para lograr que nuestros comuneros sean incluidos plenamente a la vida nacional. Finalmente queremos agradecer el trabajo dedicado de Minda Bustamante y Pedro Castillo quienes elaboraron los textos que presentamos, as como al conjunto de dirigentes comunales, funcionarios pblicos, expertos y acadmicos, profesionales de ONGs que nos acompaaron en diversas reuniones de trabajo que permitieron recoger las ideas centrales que presentamos. Lima, Diciembre del 2012

SITUACIN INSTITUCIONAL DE LAS COMUNIDADES CAMPESINAS: RECONOCIMIENTO Y TITULACIN DEL TERRITORIO COMUNAL

Las comunidades campesinas son una de las instituciones y formas de organizacin ms antiguas en el espacio rural peruano. Fruto de una serie de transformaciones de los diversos grupos originarios (retomando la experiencia de los ayllus, formando comunes de indios o haciendas, luego comunidades de indgenas y nalmente comunidades campesinas), en la actualidad se trata de instituciones modernas, de carcter territorial, reconocidas como tales por el Estado peruano, quien les otorga existencia legal y personera jurdica. Al mismo tiempo, las comunidades son expresin de los pueblos indgenas del Per y albergan aproximadamente cuatro millones y medio de personas (1 milln 84 mil 738 familias)1 que se ubican en la costa, en los Andes y en la Amazona. Histricamente ellas han aportado al desarrollo del Per de mltiples maneras, jugando un papel econmico importante como abastecedoras de alimentos para el mercado interno y siendo guardianas de nuestra gran diversidad biolgica y cultural. Sin embargo, pese a que disfrutamos de sus aportes todos los das y que gozan de reconocimiento estatal desde el ao 1920, el Estado peruano sigue sin considerarlas como grupo objetivo en el diseo de polticas pblicas que busquen su desarrollo.

Reconocimiento
A partir de la Constitucin de 1920, lo que fue reiterado en las Constituciones de 1933, 1970 y 1993, nuestro ordenamiento constitucional ha reconocido expresamente la existencia y personera jurdica de las comunidades campesinas, antes denominadas comunidades de indgenas. Sin embargo, a pesar de la importancia que tienen las comunidades para el pas y de su presencia en todo el territorio nacional, como veremos en las siguientes lneas, no existen cifras o ciales actualizadas que nos puedan dar el nmero exacto de cuntas existen. Los ltimos registros o ciales publicados datan de 1998. Posteriormente, gracias a datos brindados por funcionarios del Organismo de Formalizacin de la Propiedad Informal (Cofopri) se sabe que hasta el 2010 se reconoci la existencia de 6,069 comunidades campesinas que se ubican en la costa (174 comunidades) en los Andes (5,805 comunidades) y en la selva 90 de ellas. Sin embargo antes de revisar las ltimas cifras respecto a la existencia de las comunidades haremos un breve repaso a los ltimos registros respecto a su reconocimiento. As, de acuerdo al Directorio de Comunidades Campesinas del Per del ao 19912, se reconocan 4,948 comunidades campesinas. El 71,6% se localizaba en la sierra centro sur del pas, en los departamentos de Puno (23,24%), Cusco (16,73%), Ayacucho (9,32%), Junn (7,76%), Huancavelica (7,68%) y Apurmac (6,87%). Este documento no registraba comunidades en los departamentos de Madre de Dios, San Martn, Tumbes y Ucayali.
Fuente: Organismo de Formalizacin de la Propiedad Informal (Cofopri) 2010; y ENAHO-2010. Se calcul el nmero promedio de miembro del hogar. Clasi cndolos por departamento y por rea rural. Se utiliz la de nicin de rea rural propuesta por el INEI para la aplicacin del ENAHO: territorio ocupado por los centros poblados que tienen como mximo 400 viviendas agrupadas contiguamente. 2 Ministerio de Agricultura, Proyecto Especial de Titulacin de Tierras y Catastro Rural - PETTCR. Lima, 1991.
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Luego en 1998, el Proyecto Especial de Titulacin de Tierras y Catastro Rural publicara el que fuera el ltimo Directorio o cial de comunidades campesinas. Debemos reparar que de 1991 al ao 1998, el nmero de comunidades reconocidas aumento en 718, lo que representa un incremento de 12.67% respecto al registro anterior. Lo particular de este Directorio es que las comunidades campesinas empiezan a aparecer como tales en la selva. As San Martn que antes no tena ninguna comunidad reconocida aparece con una en el registro. Lo ms signi cativo se encuentra en Loreto que de 2 comunidades pasa a tener 65 de ellas, es decir un 96.9% ms que el ao 1991. Posteriormente, segn informacin del PETT no publicada se reconocan en el ao 2002 un total de 5818 comunidades campesinas. Con ligeras modi caciones en ese ao se con rmaba la presencia mayoritaria de comunidades en la sierra sur del pas. Puno (21,5%), Cusco (15,23%), Ayacucho (9,92%), Huancavelica (9,71%), Apurmac (7,6%) y Junn (6,69%).

COMUNIDADES CAMPESINAS RECONOCIDAS 1991 - 2010

Ao 1991 Departamento 1 Amazonas 2 Ancash 3 Apurmac 4 Arequipa 5 Ayacucho 6 Cajamarca 7 Cusco 8 Huancavelica 9 Hunuco 10 Ica 11 Junn 12 La Libertad 13 Lambayeque 14 Lima 15 Loreto 16 Madre de Dios 17 Moquegua 18 Pasco 19 Piura 20 Puno 21 San Martn 22 Tacna 23 Tumbes 24 Ucayali Total Nmero Reconocidas 50 290 340 84 461 99 828 380 162 8 384 109 24 282 2 0 60 71 128 1,140 0 46 0 0 4948 % 1.01 5.86 6.87 1.70 9.32 2.00 16.73 7.68 3.27 0.16 7.76 2.20 0.49 5.70 0.04 0 1.21 1.44 2.59 23.24 0 0.93 0 0 100% Ao 1998 Nmero Reconocidas 52 344 377 99 577 107 885 542 237 9 389 120 25 285 65 0 75 73 136 1222 1 46 0 0 5666 % 0.92 6.07 6.65 1.75 10.18 1.89 15.62 9.57 4.18 0.16 6.87 2.12 0.44 5.03 1.15 0 1.32 1.29 2.40 21.57 0.02 0.81 0 0 100% Ao 2002 Nmero Reconocidas 52 345 442 100 577 107 886 565 257 9 389 120 25 287 75 0 75 73 136 1251 1 46 0 0 5818 % 0.89 5.93 7.60 1.72 9.92 1.84 15.23 9.71 4.42 0.15 6.69 2.06 0.43 4.93 1.29 0 1.29 1.25 2.34 21.50 0.02 0.79 0 0 100% Ao 2010 Nmero Reconocidas 52 350 470 104 654 104 928 592 285 11 391 120 28 289 95 0 75 73 136 1265 1 46 0 0 6069 % 0.86 5.77 7.74 1.71 10.78 1.71 15.29 9.75 4.70 0.18 6.44 1.98 0.46 4.76 1.57 0 1.24 1.20 2.24 20.84 0.02 0.76 0 0 100%

Fuente: Directorio de Comunidades Campesinas del Per 1991. Ministerio de Agricultura, PETT. Directorio de Comunidades Campesinas del Per 1998. Ministerio de Agricultura, PETT. Directorio de Comunidades Campesinas del Per 2002. Ministerio de Agricultura, PETT. Directorio de Comunidades Campesinas del Per 2010. Ministerio de Vivienda, Cofopri. Elaboracin propia.

Finalmente, con el ltimo de sus reportes, el Organismo de Formalizacin de la Propiedad Informal (Cofopri), reconoce en el ao 2010 la existencia de 6069 comunidades campesinas. Slo tres departamentos no tiene comunidades campesinas en su territorio: Madre de Dios, Tumbes y Ucayali. La comparacin con la informacin de 1991 con la proporcionada por Cofopri en diciembre 2010 indica que los departamentos que presentan un mayor incremento de comunidades son Huancavelica con 212 comunidades ms que representa un incremento de 35.8%. Contina Ayacucho con 193 comunidades ms respecto a 1991 (29.5%) y Apurmac con un incremento de 27.7% es decir 130 comunidades adicionales. Los casos de Loreto y San Martn son un caso especial. En principio confirmaran la presencia de comunidades campesinas en la selva y tambin porcentualmente representan el 97.8% (93 comunidades ms) y el 100% para el caso de San Martn. Sin embargo hay que considerar que San Martn para el ao 1991 no presentaba comunidad campesina alguna y Loreto slo tena 2 comunidades. Un caso particular es el de Cajamarca. Para el ao 2002 presentaba 107 comunidades y el ao 2010 se reconocan solo 104. Presentando un decrecimiento de 2.8%.
Comunidades campesinas reconocidas 5666 4948 5818 6069

Ao 1991

Ao 1998

Ao 2002

Ao 2010

Por ltimo es necesario mencionar que el nmero de comunidades tal y como se puede apreciar en el cuadro anterior siempre han ido en aumento con el paso de los aos. As, comparando el ao 1991 con el 2010 se puede afirmar que las comunidades crecieron alrededor de 18.4%, es decir 1121 comunidades ms que el ao 1991.

Titulacin
La presencia de las comunidades en el pas es innegable. En la actualidad, casi el 19% del territorio nacional corresponde a las comunidades campesinas. Su presencia es tal que se encuentran en todo el pas. Histricamente han aportado al desarrollo del Per de mltiples maneras, jugando un papel econmico importante como abastecedoras de alimentos para el mercado interno y siendo guardianas de nuestra gran diversidad biolgica y cultural. Al mismo tiempo, las comunidades han posibilitado la reproduccin social, cultural y econmica de un amplio sector de la poblacin peruana. Pese a ello y del reconocimiento estatal de la que gozan desde el ao 1920, la titulacin de sus tierras es una tarea an pendiente por parte del Estado.

Situacin Actual Luego del proceso de reforma agraria vivido en el pas en la dcada de 1970 una tarea que el Estado peruano tiene pendiente es la formalizacin de la propiedad agraria, incluida la de las comunidades. Sin embargo, hasta el da de hoy esta labor no ha concluido. Desde hace muchos aos, el Estado tiene la responsabilidad de sanear la propiedad de las comunidades. Para facilitar este proceso se dict en 1987, durante el primer gobierno del presidente Alan Garca, la Ley 24657 o Ley de Deslinde y Titulacin del Territorio Comunal, que declar de necesidad nacional e inters social la titulacin de ellas. As, en el marco del modelo econmico impuesto en la dcada de 1990 y dado que el tema de las comunidades campesinas fue abordado bsicamente como un problema de informalidad de la propiedad agraria, cuya principal va de solucin, por tanto, era la titulacin de dicha propiedad; se pens que se asumira como una poltica estatal. Con ello adems se liberalizara y dinamizara el mercado de tierras y se las hara rentables para el agro nacional. En esa lnea, el gobierno de Fujimori promulg en 1995 la Ley 26505, de inversin privada en el desarrollo de las actividades econmicas en las tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinas y nativas, mal llamada Ley de tierras. Esta nueva norma vino a confirmar las orientaciones que se venan dando con la Ley de promocin de las inversiones en el sector agrario, decreto legislativo 653, y con la Constitucin de 1993. A todo ello se suma que durante el gobierno de Alberto Fujimori se puso fin a la reforma agraria y, complementada con sucesivas modificaciones legales, se reemplaz el principio de la tierra es de quien la trabaja por el principio de que se garantiza a quien es su propietario, entendiendo como tal a quien cuenta con su ttulo de propiedad, sin importar mayormente el uso de la tierra. En virtud de esos cambios en la legislacin agraria, la titulacin se vuelve el mecanismo que garantiza la mejor defensa de las tierras, ello explicara la necesidad de contar con organismo especializado en la formalizacin de la propiedad agraria. En este contexto, en el ao 1992 se cre el PETT mediante la Ley orgnica del Ministerio de Agricultura. Esta dependencia tendra entre sus funciones principales la de llevar adelante el proceso de titulacin de la propiedad rural, denominacin que abarca la de las comunidades campesinas del pas. Lamentablemente, los esfuerzos del PETT estuvieron centrados en darle seguridad jurdica a los predios de propietarios individuales, faltndole mayor iniciativa para sanear las propiedades de las comunidades y campesinas. As el PETT se le encarg inicialmente el saneamiento de la propiedad de los predios adquiridos por el Estado en virtud del proceso de reforma agraria. Gradualmente se incrementaran sus funciones, hasta convertirse en el rgano encargado del saneamiento de la propiedad rural en el pas. De esta manera, entre 1992 y 1995 el PETT entregara alrededor de 159 mil ttulos de propiedad debidamente inscritos, cantidad a la que habra que sumar 1 014 182 ttulos inscritos en los registros pblicos entre3 1996 y el ao 2000, gracias a un crdito del BID.
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Parte de ese proceso y sus vicisitudes pueden verse en DEL CASTILLO, Laureano, Propiedad rural, titulacin de tierras y propiedad comunal, en Debate Agrario, n.o 26, Lima, Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES), julio de 1997.

Lamentablemente, el masivo proceso de saneamiento de la propiedad rural que acabamos de resear, excluy explcitamente a las comunidades campesinas y nativas, pues se privilegi a los predios particulares ubicados en la regin de la costa. Sin embargo, en parte por la confusa legislacin pero tambin por las expectativas generadas y la escasa difusin dada a ese proceso, muchos comuneros acudieron a las oficinas del PETT con la esperanza de recibir su ttulo de propiedad individual, siendo generalmente rechazados por sus funcionarios4. Como indicamos en lneas arriba no existen cifras seguras sobre el nmero actual de comunidades campesinas. Lo mismo sucede con la cantidad de tierras que poseen. La extensin de tierras que tienen tituladas es una informacin an menos confiable. La falta de voluntad poltica para llevar a cabo este proceso de titulacin y la ausencia de una institucionalidad slida que lleve adelante esta explicaran en parte la falta de cifras confiables. Un repaso breve alrededor de esta institucionalidad nos ayudara a comprender ms este problema: desaparecida la Direccin de Comunidades Campesinas y Nativas, luego de la reforma agraria, y liquidado el Instituto Nacional de Desarrollo de las Comunidades Campesinas (INDEC), no hubo dependencia alguna que se ocupara de la promocin, asesoramiento, vigilancia y fiscalizacin del funcionamiento de las comunidades campesinas y nativas. Tal descuido con estas importantes organizaciones del mundo rural peruano cambi, por razones totalmente oportunistas, durante el gobierno de Alberto Fujimori, cuando en 1998 se cre, dentro del entonces Ministerio de Promocin de la Mujer y el Desarrollo Humano (Promudeh), la Secretara Tcnica de Asuntos Indgenas (SETAI). Aos despus, en 2001, se cre la Comisin Nacional de los Pueblos Andinos y Amaznicos (Conapa), pero, ante los duros cuestionamientos que recibi, en abril de 2005 se constituy el Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuanos (Indepa), entidad que ha seguido esa suerte de peloteo que caracteriza la atencin del Estado hacia las comunidades: absorbido por el Mimdes a inicios de 2007, y decidida por el Congreso su restitucin, fue declarado en reorganizacin, anuncindose en febrero de 2008 su adscripcin, ahora, a la Presidencia del Consejo de Ministros. Actualmente el Indepa est en el Ministerio de Cultura especficamente en el Vice ministerio de Interculturalidad. As las cosas, la nica entidad que por razones funcionales se vinculaba a las comunidades campesinas y nativas era el Proyecto de Titulacin de Tierras y Catastro Rural, hasta que, tambin a inicios de 2007, fue absorbido por el Organismo de Formalizacin de la Propiedad Informal (Cofopri). Aunque en trminos formales la facultad de reconocer a las comunidades y titularlas corresponde a las direcciones regionales agrarias (ahora dependientes de los gobiernos regionales), Cofopri continuaba siendo la nica entidad que maneja informacin nacional sobre estas organizaciones, hasta tanto no se concretase la transferencia de esas funciones a los gobiernos regionales (conforme se dispuso por decreto supremo 056-2010-PCM, de mayo de 2010). El cuadro siguiente nos ayuda a graficar lo explicado anteriormente. Se puede apreciar en el nmero de comunidades campesinas reconocidas por departamento, as como la cantidad de tierras que estn tituladas y las que faltan titular, desde el ao 1998 a diciembre 2010.
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Era comn escuchar en esa poca denuncias contra el PETT por titular individualmente al interior de las comunidades. Aunque se dieron algunos casos, ellos no constituan una poltica del Ministerio de Agricultura, debindose ms bien al desconocimiento de las normas o a la intervencin irregular de funcionarios de menor nivel.

COMUNIDADES CAMPESINAS RECONOCIDAS, TITULADAS Y POR TITULAR 1998 - 2010

Ao 1991 Departamento 1 2 3 Amazonas Ancash Apurmac Reconocidas 52 344 377 99 577 107 885 542 237 9 389 120 25 285 65 0 75 73 136 1222 1 46 0 0 5666 Por Tituladas titular 51 201 270 51 346 78 641 427 92 2 348 66 15 126 31 0 71 58 114 925 0 43 0 0 3956 1 143 107 48 231 29 115 145 7 41 54 10 159 34 0 4 15 22 297 1 3 0 0 1710 Ao 1998 Reconocidas 52 345 442 100 577 107 886 565 257 9 389 120 25 287 75 0 75 73 136 1251 1 46 0 0 5818 Tituladas 52 221 326 57 370 79 647 470 109 2 349 41 16 173 41 0 71 63 120 935 1 45 0 0 4188 Por titular 0 124 116 43 207 28 239 95 148 7 40 79 9 114 34 0 4 10 16 316 0 1 0 0 1630 Ao 2002 Reconocidas 52 350 470 104 654 104 928 592 285 11 391 120 28 289 95 0 75 73 136 1265 1 46 0 0 6069 Por Tituladas titular 52 331 432 95 477 82 796 518 205 4 357 112 17 229 41 0 72 65 125 1056 1 43 0 0 5110 0 19 38 9 184 22 132 74 80 7 34 8 11 60 54 0 3 8 11 209 0 3 0 0 959

4 Arequipa 5 Ayacucho 6 Cajamarca 7 Cusco 8 Huancavelica 9 Hunuco 10 Ica 11 Junn 12 La Libertad 13 Lambayeque 14 Lima 15 Loreto 16 Madre de Dios 17 Moquegua 18 Pasco 19 20 21 22 23 24 Piura Puno San Martn Tacna Tumbes Ucayali Total

Fuente: Directorio de Comunidades Campesinas del Per 1998. Ministerio de Agricultura, PETT. Directorio de Comunidades Campesinas del Per 2002. Ministerio de Agricultura, PETT. Directorio de Comunidades Campesinas del Per 2010. Ministerio de Vivienda, Cofopri. Elaboracin propia.

De acuerdo con el cuadro anterior de un total de 5666 comunidades al ao 1998 estaban tituladas 3956 de ellas, lo que presentaba un 69.81%; faltando por titular 1710 (30.19%) comunidades. Para el ao 2002 existe una ligera modi cacin de estos datos. As, tenemos que para ese ao existan 152 comunidades adicionales respecto al ao 1998. En lo concerniente a los registros de titulacin de dicho ao tenemos que 4188 (72%) comunidades cuentan con el titulo de sus tierras, restando por titular 1630 (28%) de ellas. Finalmente, el ltimo registro que se conoce respecto a la titulacin de comunidades data de diciembre de 2010. Para ese ao, siempre tomando como referencia el ao 1998, han aumentado el nmero de comunidades en 403. Tituladas existen 5110 (84%) y por titular 959 comunidades que representan casi el 16% del total de reconocidas.

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COMUNIDADES CAMPESINAS RECONOCIDAS Y TITULADAS 2010

Departamento Comunidades Reconocidas Amazonas Ancash Apurmac Arequipa Ayacucho Cajamarca Cusco Huancavelica Hunuco Ica Junn La Libertad Lambayeque Lima Loreto Moquegua Pasco Piura Puno San Martn Tacna Total 52 350 470 104 654 104 928 592 285 11 391 120 28 289 95 75 73 136 1.265 1 46 6.069 Tituladas Nmero 52 331 432 95 477 82 796 518 205 4 357 112 17 229 41 72 65 125 1,056 1 43 5,110 Porcentaje 100.0% 94.6% 91.9% 91.3% 72.9% 78.8% 85.8% 87.5% 71.9% 36.4% 91.3% 93.3% 60.7% 79.2% 43.2% 96.0% 89.0% 91.9% 83.5% 100.0% 93.5% 84% Nmero 0 19 38 9 184 22 132 74 80 7 34 8 11 60 54 3 8 11 209 0 3 959 Tituladas Porcentaje 0.0% 5.4% 8.1% 8.7% 28.1% 21.2% 14.2% 12.5% 28.1% 63.6% 8.7% 6.7% 39.3% 20.8% 56.8% 4.0% 11.0% 8.1% 16.5% 0.0% 6.5% 15.8% rea Titulada (ha) 691,917.6300 1708,081.7321 1974,103.6632 1415,774.5455 2806,989.4510 347,493.0150 2682,443.0822 1747,667.6323 970,704.9602 71,478.0603 1267,187.1397 469,282.3263 444,184.2500 2194,683.9926 279,257.9801 498,595.0825 502,842.9297 921,164.4177 2162,313.0415 1264,4000 486,528.7300 23643,958.06

Fuentes: COFOPRI. Directorio de Comunidades Campesinas. 2010. Elaboracin propia

Repasando con un poco ms detalle los ltimos datos que se conocen respecto a la titulacin de comunidades campesinas presentamos el siguiente cuadro que detalla el nmero y porcentaje de las comunidades tituladas y por titular, pero especialmente el rea que hasta ese momento est titulada a favor de ellas. De acuerdo a este cuadro se habran titulado 5110 comunidades, por lo que estara pendiente la titulacin de 972 comunidades campesinas, cifra que representa el 15.8% del total de comunidades reconocidas a nivel nacional. Puno, Cusco, Apurmac, Ayacucho y Huancavelica concentran el 66.4% de esas comunidades pendientes por titular. Lo particular es que estos departamentos concentra 66.4% del total de comunidades campesinas del pas, el que a diciembre de 2010, ascenda a 6069 comunidades.

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SUPERFICIE (ha) DE LAS TIERRAS COMUNALES 1998 - 2010

Departamento Comunidades Campesinas Ao 1988 - PETT Super cie Nmero (ha) 5666 16706,972.75 Ao 2002 - PETT Super cie Nmero (ha) 5818 19721,441.69 Ao 2010 - COFOPRI Super cie Nmero (ha) 6069 23643,958.06

Fuente: Directorio de Comunidades Campesinas del Per 1998. Ministerio de Agricultura, PETT. Directorio de Comunidades Campesinas del Per 2002. Ministerio de Agricultura, PETT. Directorio de Comunidades Campesinas del Per 2010. Ministerio de Vivienda, Cofopri. Elaboracin propia

El cuadro anterior nos muestra una comparacin entre los datos recogidos en el Directorio de Comunidades campesinas del ao 1998 y del 2002; y la ltima informacin que se conoce de las comunidades respecto a la super cie titulada de sus tierras. Lneas arriba habamos indicado el incremento de hasta un 6,6% en el nmero de comunidades entre el ao 1998 y el 2010. Sin embargo, lo ms signi cativo, es el dato referente a la super cie que ahora poseen las comunidades. Las comunidades pasaran a controlar 23643,958.06 ha, es decir, casi siete millones ms que el ao 1998. En 12 aos las tierras tituladas han aumentado en 29.3%, sin considerar las comunidades no tituladas. Las cifras anteriores sin embargo deben revisarse con cuidado. A pesar que entre 1998 y 2010 la frontera agrcola se ha ampliado signi cativamente, el enorme incremento de las reas tituladas a favor de las comunidades campesinas parece no tener sustento. Pensamos que las cifras que presenta COFOPRI deben ser revisadas y ajustadas. Las cifras presentadas, si bien seguramente sern necesarias revisarlas, nos muestran un dato concluyente: las comunidades actualmente concentran casi el 19% de todo el territorio nacional5, ello debera ser razn ms que su ciente para considerarlas como un activo para el desarrollo y no obstculo, como hasta ahora se las presentan a las comunidades, principalmente en el contexto actual por el aprovechamiento de los recursos naturales que se encuentran en sus tierras. El lento camino hacia la titulacin En abril de 1987 se promulg la Ley de Deslinde y Titulacin del Territorio de las Comunidades Campesinas, como complemento de la Ley N 24656 (Ley General de Comunidades Campesinas de 1987). Concebida como una ley especial, esta nueva ley buscaba solucionar el grave problema de la falta de saneamiento de la propiedad de las comunidades campesinas del pas, situacin que converta en inoperante la proteccin de las tierras comunales establecida en nuestras constituciones polticas desde 1920. La Ley N 24657 contempl un trmite administrativo bastante simple para lograr la titulacin y la linderacin comunal, adems de estimular la conciliacin extrajudicial, derivando a los jueces slo los con ictos en que no se pudiera llegar a acuerdos. Complementariamente, el Estado deba impulsar el saneamiento comunal habilitando partidas econmicas para la contratacin de tcnicos para hacer el levantamiento de planos. Lamentablemente sirvi de muy poco la declaracin de necesidad nacional e inters social que recibi la titulacin de las comunidades campesinas. Cabe mencionar, como avances en los primeros aos de aplicacin de la Ley de deslinde y titulacin, que muchos expedientes que se mantenan en las dependencias del Ministerio de Agricultura llegaron nalmente a los registros pblicos, con la consiguiente inscripcin del derecho de propiedad de las comunidades implicadas. Pero tambin hubo lmites, como el de que no se crearan juzgados especiales para solucionar la carencia de titulacin comunal (en la forma como la ley declaraba), o el de la falta de capacidad para impulsar las conciliaciones entre comunidades y terceros u otras comunidades; o el arbitraje, para solucionar las diferencias entre comunidades.
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El territorio peruano tiene una extensin total de 128521,560 ha.

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Comunidades campesinas reconocidas, tituladas y por titular Diciembre 2010

Por titular: 959

16% 6069
Tituladas: 5110

84%
Fuente: Cofopri, 2010

Luego de 26 aos de vigencia de la Ley, tal y como se muestra el gr co de arriba, existe un porcentaje bastante alto de comunidades que no tienen garantizado el derecho de propiedad de sus tierras. Segn el mismo Cofopri, las comunidades campesinas recibieron 62 nuevos ttulos en 2006 y slo cuatro ttulos en el 2010. 6 No obstante, la realidad es ms compleja que las cifras presentadas en el cuadro anterior. Desagregando los datos anteriores, podemos observar en el siguiente cuadro que, del universo de las comunidades tituladas, el 61.5% no est georreferenciada. Esto signi ca que la localizacin y extensin de sus tierras no forma parte de ningn sistema de informacin geogr ca (SIG). As, es necesario hacer una revisin de todo lo avanzado hasta el momento, para lograr un pleno saneamiento del derecho de propiedad de las comunidades del pas.
Comunidades campesinas reconocidas, tituladas Diciembre 2010
Tituladas sin georeferenciacin: 3140 Tituladas con georeferenciacin: 1970

5110 61.5%

38.5%

Fuente: Cofopri, 2010

Si sumamos las comunidades no tituladas del primer gr co (959) con las que no tienen georreferenciacin (3140), nos damos con la sorpresa de que del total de las comunidades reconocidas (6069), el 67.5% (4099) no tiene cmo acreditar fehacientemente su derecho de propiedad. Sin ttulos y sin planos catastrales georreferenciados la propiedad de sus tierras es un derecho inseguro. En el marco de la liberalizacin de la propiedad, y en un contexto de disputa por el uso y control de los recursos naturales, contar con un ttulo de propiedad y que est inscrito en los registros pblicos de propiedad inmueble es ms que necesario para lograr la mayor seguridad posible de un recurso tan valioso como la tierra. En ese sentido, se puede observar un lento proceso de titulacin de las tierras de las comunidades que evidencia la falta de voluntad y capacidad del Estado peruano para garantizar el derecho de propiedad de las comunidades campesinas del pas.
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Instituto del Bien Comn. Las comunidades que mueven al pas: El estado de las comunidades rurales en el Per. Informe 2012. Pg 13.

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El Ministerio de Agricultura como nuevo ente rector A inicios de la dcada de los noventa se dio un fuerte impulso a la formalizacin de la propiedad rural. As, en 1992 se conform, dentro del Ministerio de Agricultura (MINAG), el PETT, con la nalidad de sanear legalmente, a favor del Estado, los predios expropiados por la reforma agraria. Si bien en algn momento muy breve tuvo a su cargo el saneamiento de la propiedad comunal, esta fue una tarea marginal. En febrero de 2007 se aprob, en forma sorpresiva, la absorcin del PETT por Cofopri, dependencia del Ministerio de Vivienda. Con el sesgo propio de su creacin, esta institucin aplic normas creadas para el mbito urbano al mundo comunal. Por ejemplo, se entregaron ttulos de propiedad individual sobre las casas y huertas de comuneros en tierras comunales, sin respetar el derecho de propiedad de las comunidades consagrado constitucional y legalmente. Para terminar de complejizar el panorama, al aprobarse, a nes de 2002, la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, Ley 27867, se incluy en el inciso n de su artculo 51 la funcin de promover, gestionar y administrar el proceso de saneamiento fsico legal de la propiedad agraria, incluyendo las tierras de las comunidades. Se esperaba que una vez concluida la transferencia de estas funciones a los gobiernos regionales, se dotara a las respectivas direcciones regionales agrarias de los recursos necesarios (tcnicos y econmicos, pero sobre todo recursos humanos capacitados) para cumplir con el encargo, lo cual nunca se realiz plenamente. Estas marchas y contramarchas con respecto a la titulacin de las comunidades, al parecer terminaron por confundir al propio Estado. No exista ninguna entidad rectora que de na claramente qu es lo que se debe hacer y qu mecanismos hay que implementar para concluir con el saneamiento fsico legal de la propiedad comunal. Sin embargo, parece que el Estado quiere retomar este trabajo olvidado. Mediante Decreto Supremo 0012013-AG, del 25 de enero ltimo, el MINAG ha recuperado la rectora en materia de saneamiento fsico legal y formalizacin de la propiedad agraria. De ahora en adelante la agricultura de nir los objetivos, lineamientos y contenidos del proceso de saneamiento fsico legal de terrenos agrcolas, as como de la titulacin de tierras de las comunidades campesinas y nativas. Asimismo, el ente rector tiene el mandato de capacitar a los gobiernos regionales en esta materia con lo que se estara asegurando un proceso homogneo en todo el pas. Uno de los mayores retos que tiene por delante este nuevo ente rector es lo que tiene que ver con el presupuesto. En efecto, una de las mayores crticas con respecto a la titulacin de comunidades es que no exista un presupuesto espec co para esta tarea. Recordemos que el dinero que nanciaba instituciones como el desaparecido PETT era para sanear legalmente los predios expropiados por la reforma agraria y sobre toda las propiedades individuales; es decir, las comunidades nunca fueron una prioridad. Desde el MINAG se ha dicho que ahora gestionarn un prstamo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) de alrededor de US$100 millones, para realizar el proceso de titulacin durante los prximos cinco aos. Parte de este dinero tendra que destinarse al saneamiento comunal. Adicionalmente, el nuevo ente rector tiene que encargarse de cimentar polticas y normas que, de nidas entre los diferentes actores involucrados, garantizaran un alto grado de legitimidad a esta tarea. En ese sentido, tiene que identi car cules son los principales cuellos de botella a resolver para lograr que este proceso garantice los derechos de las comunidades.

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Problema
Informacin o cial no actualizada Falta de voluntad poltica Ausencia de georeferenciacin Superposicin de derechos

SITUACIN ACTUAL
El ltimo directorio o cial de comunidades campesinas se public en el ao 1998. No existe de nicin de una poltica pblica sobre el tema de formalizacin de la propiedad comunal. Ausencia de presupuesto para titular comunidades. El 61.5% de comunidades tituladas no tienen base gr ca catastral. Planos antiguos que no permiten establecer con precisin reas y linderos. Existencia de concesiones mineras en tierras comunales Lmites no claros con comunidades colindantes. Normas y procedimientos de titulacin y registro no acorde con la realidad comunal. Normas sobre propiedad comunal bajo el manto de diferentes constituciones polticas. Necesidad de implementar el catastro rural para las tierras comunales. No existen procedimientos administrativos recti caciones de reas, medidas y linderos. para efectuar

Normas inadecuadas (Revisin y concordancia de legislacin) Ausencia de procedimientos claros

Con ictos sociales

Controversias con los titulares de las concesiones mineras por el uso de las tierras comunales. Discrepancias con comunidades colindantes por lmites de las tierras Parcelacin individual de las tierras comunales. Las comunidades tienen Directivas con representacin legal imperfecta. El padrn comunal no est actualizado.

Representacin

En ese sentido, el Minag, como ente rector de la poltica nacional agraria tiene por delante los siguientes retos: Actualizar el registro nacional de comunidades campesinas. Gestionar un presupuesto necesario para el saneamiento comunal. Revisar, corregir y consolidar lo avanzado en linderamiento para lograr un real saneamiento de las tierras comunales. Adecuar la legislacin y procedimientos vigentes en materia de titulacin. Garantizar la gratuidad de la titulacin para las comunidades. Levantar un catastro rural de las tierras comunales Promocionar campaas de saneamiento de tierras comunales que contemple la solucin de conflictos por linderos y la falta de representacin de las comunidades. Es necesario, que esta nueva institucin retome esta tarea cimentando polticas y normas que, de nidas entre los diferentes actores involucrados, garantizaran un alto grado de legitimidad a esta tarea. Es innegable que, para las comunidades, contar con un ttulo de propiedad de sus tierras, y que est debidamente registrad, signi cara un decisivo avance en el marco del respeto, reconocimiento y ejercicio efectivo de sus derechos territoriales.

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ENCUENTRO NACIONAL DE COMUNIDADES CAMPESINAS Noviembre 2011

Recomendaciones para mejorar la tenencia de las tierras comunales: 1. Solicitamos al estado que culmine el deslinde del territorio de las comunidades campesinas y su titulacin en forma integral, precisando las responsabilidades del gobierno central (rectora, recursos y monitoreo) y de los gobiernos regionales (ejecucin y mantencin de registros). 2. Cumplir en estos procesos de titulacin con las normas nacionales para comunidades campesinas y el Convenio 169 OIT. Igualmente con la implementacin inmediata de la Ley de Consulta Previa. 3. El Estado debe cumplir con destinar recursos para la titulacin de las tierras comunales, actividades de difusin sobre el territorio comunal y los derechos de las comunidades y asimismo para la capacitacin de los comuneros sobre sus derechos sobre este recurso. 4. Se requiere con urgencia que el estado culmine los procesos de construccin de instrumentos claves para la titulacin: catastro rural, padrn de tierras comunales, ordenamiento territorial y zonicacin ecolgica econmica. 5. En forma integral tambin deben precisarse los derechos de los comuneros y la poblacin para el uso de los recursos naturales y la proteccin del medioambiente, aprobando normas sobre el manejo de las cuencas, la proteccin de sus cabeceras, proteccin de biodiversidad y recursos ancestrales. 6. Se necesita tambin que a corto plazo se norme integralmente las condiciones de tenencia de la tierra en el pas, asumiendo la precariedad y lmites que tenemos de este recurso, la necesidad de controlar su concentracin y su minifundizacin. 7. Se necesita tambin facilitar la resolucin de los conictos por la tierra en forma inmediata, transparentando instrumentos e informacin sobre ella, enfrentando la corrupcin que existe, culminando los procesos judiciales, mejorando las capacidades de dialogo y liderazgo de sus dirigentes. Fortaleciendo en ltima instancia a las organizaciones comunales y gremiales, para puedan cumplir bien su rol de defensa de la tierra y territorios comunales.

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LA CONSULTA PREVIA A LAS COMUNIDADES CAMPESINAS Y PUEBLOS ORIGINARIOS

El Per es signatario del Convenio N 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo, sobre pueblos indgenas y tribales en pases independientes. Por tratarse de un tratado internacional vinculado a los derechos humanos nuestro Congreso rati c ese Convenio en noviembre de 1993. Por tanto, el Convenio N 169 se ha incorporado a nuestra legislacin nacional. Ello ha quedado plenamente establecido luego que el Tribunal Constitucional reconociera a dicho convenio rango constitucional (Sentencia correspondiente al caso Cordillera Escalera, del 19 de febrero de 2009): De tal manera, habindose aprobado el Convenio N 169 mediante Resolucin Legislativa N 26253, publicada el 5 de diciembre de 1993, su contenido pasa a ser parte del Derecho nacional, tal como lo explicita el artculo 55 de la Constitucin, siendo adems obligatoria su aplicacin por todas las entidades estatales. Por consiguiente, en virtud del artculo V del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional, el tratado internacional viene a complementar normativa e interpretativamente las clusulas constitucionales sobre pueblos indgenas que, a su vez, concretizan los derechos fundamentales y las garantas institucionales de los pueblos indgenas y sus integrantes. 7 Aunque el Convenio N 169 reconoce una serie de derechos de los pueblos indgenas, estipula tambin en varios artculos la necesidad de que los Estados legislen o establezcan determinados procedimientos para viabilizar su plena aplicacin. Uno de esos aspectos es el derecho a la consulta al que se re ere el artculo 6 en sus dos partes: 1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos debern: a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a travs de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente; b) establecer los medios a travs de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la poblacin, y a todos los niveles en la adopcin de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra ndole responsables de polticas y programas que les conciernan; c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este n. 2. Las consultas llevadas a cabo en aplicacin de este Convenio debern efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la nalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas. Pese a la claridad de la norma citada el Estado peruano se demor 17 aos para el cumplimiento de dicha obligacin, estableciendo los medios apropiados. El 7 de septiembre de 2011 se public la Ley N 29785, Ley del Derecho a la Consulta Previa a los pueblos indgenas u originarios, reconocidos en el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT). La Ley desarrolla el contenido, los principios y el procedimiento
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Castillo, Pedro, El derecho a la tierra y los acuerdos internacionales. El caso del Per, Lima, CEPES International Land Coalition, 2009, pg. 66.

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del derecho a la consulta previa a los pueblos indgenas u originarios respecto a las medidas legislativas o administrativas que les afecten directamente. Asimismo, de ne al derecho a la consulta como el derecho de los pueblos indgenas u originarios a ser consultados de forma previa sobre las medidas legislativas o administrativas que afecten directamente sus derechos colectivos (artculo 2). La norma legal seala con acierto que su nalidad es alcanzar un acuerdo o consentimiento entre el Estado y los pueblos indgenas respecto a las medidas administrativas o legislativas que las afecten directamente (artculo 3). Uno de los puntos ms controvertidos de la Ley es lo concerniente a los sujetos del derecho a la consulta (artculo 5) y los criterios para su identi cacin (artculo 7)8, los que di eren del Convenio. La norma legal recoge de manera errada lo previsto en el Convenio 169 de la OIT, pues si bien el Convenio 169 no establece una de nicin sobre pueblos indgenas s enuncia dos criterios para su identi cacin: criterio objetivo y subjetivo. El primero de ellos se re ere al hecho de descender de las poblaciones que habitaban el pas en la poca de la conquista o la colonizacin o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera sea su situacin jurdica, conserven en parte o en su totalidad sus propias instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas (artculo 1.b del Convenio 169). El criterio subjetivo se re ere a la conciencia de su identidad indgena diferente del resto de los habitantes de la poblacional nacional (artculo 1.2 del Convenio 169). No obstante la precisin del Convenio 169, el artculo 7 de la Ley no recoge adecuadamente el criterio objetivo. As, seala en su inciso a) que para ser reconocido como pueblo indgena se debe descender directamente de las poblaciones originarias del territorio nacional. La palabra directamente, no est recogida en el articulado del Convenio; adems, alude a que dicha poblacin no habra sufrido ninguna modi cacin a travs del tiempo, es decir el supuesto de la norma es que el pueblo indgena es esttico en el tiempo y no ha sufrido modi caciones. Ello contraviene sin lugar a dudas el Convenio 169 de la OIT. Respecto de los otros incisos del artculo 7 de la Ley, si bien son correctos en su redaccin, no se menciona que estos pueden ser cumplidos de forma total o parcial, como estipula el propio Convenio, lo que podra generar confusin al momento de identi car a los pueblos indgenas. La segunda parte del artculo 7 de la Ley, se re ere al caso de las comunidades campesinas y nativas. Errneamente menciona a las comunidades campesinas como si estas slo fueran andinas, desconociendo que estn ubicadas en todo el territorio nacional y, por ende, en las tres regiones naturales: costa, sierra y selva, como se vio en las pginas anteriores. Adicionalmente, la Ley seala que las comunidades pueden ser identi cadas como pueblos indgenas, condicionando su reconocimiento como tales al tamiz de los requisitos que la Ley y el propio Convenio imponen. Es necesario recordar que hasta antes del proceso de reforma agraria solo se reconoca a las comunidades indgenas, y que se cambi su denominacin por el carcter peyorativo que la palabra indgena encierra. Si se hubiera mantenido el nombre original no se hubiera presentado el problema que actualmente existe para reconocerlas como sujetos titulares del derecho a la consulta. Independientemente de la denominacin empleada, el ordenamiento legal vigente reconoce que las comunidades estn ligadas por vnculos ancestrales, sociales, econmicos y culturales, expresados en la propiedad comunal de la tierra, por lo que en forma tcita se acepta que las comunidades campesinas constituyen pueblos indgenas. Adicionalmente, como seala la Defensora del Pueblo: a partir de la Ley 27811, Ley que establece el rgimen de proteccin de los conocimientos colectivos de los Pueblos Indgenas vinculados a los Recursos Biolgicos, se trata de dar contenido a este trmino, estableciendo
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Criterio objetivo: a) descendencia directa, b) Estilos de vida y vnculos espirituales e histricos con el territorio que tradicionalmente usan u ocupan, c) instituciones sociales y costumbres propias y d) patrones culturales y modo de vida distinto a los de otros sectores de la poblacin nacional. Criterio subjetivo: conciencia del grupo colectivo de poseer una identidad indgena u originaria.

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que la denominacin indgenas comprende y puede emplearse como sinnimo de originarios, tradicionales, tnicos, ancestrales, nativos u otros vocablos, por lo que no es necesario que los pueblos indgenas se denominen a s mismos como tales, pudiendo utilizar nomenclaturas distintas para su autoidenti cacin. 9 La Ley 27811 seala que la de nicin de pueblos indgenas incluye a los pueblos en aislamiento voluntario o no contactados, as como a las comunidades campesinas y nativas. Ms recientemente, la Ley de Recursos Hdricos, Ley N 29338, en su artculo 64 seala que el Estado reconoce y respeta el derecho de las comunidades campesinas y comunidades nativas de utilizar las aguas existentes o que discurren por sus tierras y concluye a rmando que ningn artculo de la Ley debe interpretarse de modo que menoscabe los derechos reconocidos a los pueblos indgenas en el Convenio 169 de la OIT. En suma, se reconoce tcitamente a las comunidades su carcter de pueblo indgena. El propio Gobierno Peruano, en sus informes anuales a la OIT, ha reconocido a las comunidades campesinas como pueblos indgenas. As da cuenta la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones de la OIT (CEACR) al hacer referencia a lo manifestado por el Estado peruano: El Gobierno informa que el reglamento de la ley nm. 28945, Ley del Instituto Nacional de Pueblos Andinos, seala en su artculo 2 las de niciones que abarcaran a los pueblos andinos, pueblos amaznicos y pueblos afroperuanos. La Comisin toma nota que segn el Gobierno las comunidades campesinas y las comunidades nativas estn incluidas en el reconocimiento de sus derechos tnicos y culturales como colectividades similares a los pueblos indgenas, enfatizando los aspectos sociales, polticos y culturales. Esta a rmacin parece ser positiva en el sentido de que con rma anteriores memorias del Gobierno y comentarios de la Comisin en el sentido de que las comunidades indgenas estn cubiertas por el Convenio independientemente de su denominacin. 10 Continuando con la Ley del Derecho a la Consulta Previa y la relacin con el derecho de propiedad de las tierras de las comunidades, resulta importante la creacin de la base de datos o cial de pueblos indgenas (artculo 20). En efecto, la Ley slo seala el contenido que debe tener esta base de datos a nivel informativo (nombre, ubicacin, mapa etnolingstico, normas de organizacin, etc.). Sin embargo, en la prctica esa base de datos determinar quin es pueblo indgena y quin no lo es; por tanto, implica saber a quin se aplicar la norma si se afecta directamente derechos colectivos, como por ejemplo el derecho a la tierra de las comunidades. Para terminar con la Ley del Derecho a la Consulta Previa, nos referiremos a la segunda disposicin complementaria y nal que seala que la norma no modi ca ni deroga las medidas legislativas ni deja sin efecto las medidas administrativas dictadas con anterioridad a su vigencia. Lo que seala esta disposicin nal es que an cuando el Convenio estaba vigente todas las medidas que han afectado las tierras comunales en estos aos (como puede ser el caso de las concesiones mineras) no son materia de revisin por el Estado Peruano.

Reglamento de la Ley de Consulta Previa

Cuando concluy el proceso de consulta del reglamento de la Ley del Derecho a la Consulta Previa, la sensacin que qued para algunos, es que fue una oportunidad perdida, tanto para el Estado como para las organizaciones indgenas. Para el Estado, principalmente, porque no hizo todos los esfuerzos necesarios a n de traer de vuelta a las organizaciones que se apartaron de la consulta lo cual rest legitimidad a la norma aprobada, y por el innecesario apresuramiento en terminar, cuanto antes, el proceso de reglamentacin de la ley (cul era el apuro?).
Defensora del Pueblo. Derecho a la consulta: Mecanismo para institucionalizar el dilogo entre el Estado y los Pueblos Indgenas. Serie Informes de Adjunta Informe N 011-2009-DP/AMASPPI-PPI. Lima: 2009. Pg.38. 10 CEACR, Observacin individual sobre el Convenio sobre pueblos indgenas y tribales, 1989 (nm. 169) Per (rati cacin: 1994) Publicacin: 2009, prr. tercero.
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Por otra parte, las organizaciones indgenas tambin perdieron una gran oportunidad, pues no se percataron de que dar pelea, en esta instancia, no signi caba renunciar a la pretensin de modi car la propia ley, por el contrario se pudo continuar en el proceso para evidenciar lo que nalmente sucedi que fue el no respeto a los acuerdos y la falta de voluntad poltica por tener un dilogo acorde con lo que estaba en juego. Del proceso mismo se puede decir que no fue un dilogo intercultural, sino ms bien una etapa de negociacin entre 18 viceministerios y slo dos organizaciones indgenas (la Confederacin Campesina del Per CCP y la Confederacin de Nacionalidades Amaznicas del Per - CONAP). El resultado era previsible: el Estado no acept la postura de las organizaciones en los temas ms sensibles; uno de los ms importantes: el momento de la consulta cuando se trata del uso y aprovechamiento de recursos naturales. As, el reglamento del derecho a la consulta (D.S. 001-2012-MC) entr en vigencia el 4 de abril de 2012, mientras que el Convenio 169 de la OIT est vigente desde 1995; es decir, pasaron cerca de diecisiete aos para, recin, empezar a aplicar el derecho a la consulta previa a los pueblos indgenas en el Per. La paciencia de los pueblos indgenas est por dems probada. En el proceso de negociacin del reglamento llam la atencin la serie de errores que se produjeron, producto, seguramente, de lo nuevo que es dicho proceso para el pas. Sin embargo, tampoco pas desapercibida la poca voluntad del Estado para aceptar las propuestas medulares (sujetos y momento de la consulta, etc.) que las organizaciones indgenas presentaron durante la negociacin. Ciertamente, la decisin nal le pertenece al Estado, pero esta poca voluntad demostrada les resta con anza a los procesos futuros. Sealbamos que uno de los momentos ms crticos se produjo cuando se discuti el momento de la consulta cuando se trata del uso y aprovechamiento de recursos naturales (artculo 6 del Reglamento de la Ley de Consulta Previa). El gobierno no tena una nica postura al respecto, mostrando lo delicado del asunto. Finalmente, el Estado aprob que la consulta deba realizarse antes de aprobar la medida administrativa que faculte el inicio de la actividad de exploracin y explotacin de los recursos naturales.11 En efecto, este fue uno de los puntos que ms tiempo tom en la negociacin. Incluso, el representante de Energa y Minas solicit la postergacin de dicha discusin hasta no tener clara la posicin de su propia dependencia. El mismo gobierno no tena una nica postura al respecto; un hecho signi cativo, como para que se entienda lo delicado del asunto. Finalmente, el Estado propuso que la consulta debe realizarse antes de emprender las actividades de exploracin y explotacin de los recursos naturales, mientras que las organizaciones indgenas plantearon que la consulta debe realizarse antes de otorgar cualquier derecho que implique su uso o aprovechamiento. Esta es una diferencia sustantiva, como veremos ms adelante. Hay que tener presente que la medida administrativa que otorga derechos de exploracin y explotacin de recursos naturales ubicados en el subsuelo es la concesin, diferente y anterior a las medidas que facultan el inicio de exploracin y explotacin del recurso. En ese sentido, el razonamiento del Estado es muy simple: la concesin por s misma no faculta el inicio de actividades; solo otorga el derecho para explorar y explotar. En consecuencia, no se afectaran directamente los derechos de los pueblos indgenas. Dicho de otra forma: la concesin no se consulta. La CEACR, en su observacin General, sobre el Convenio nm. 169, 2008 seala con preocupacin el desafo que representa consultar una concesin. As expresa: En relacin a las consultas, la Comisin toma nota de dos desafos fundamentales: (i) garantizar que se realicen consultas apropiadas antes de adoptar todas las medidas legislativas y administrativas susceptibles de afectar directamente a pueblos indgenas y tribales; e (ii) incluir disposiciones en la legislacin que requieran consultas previas como parte del proceso en el que se determina si se otorgan concesiones para la explotacin y exploracin de recursos naturales12 (el resaltado es nuestro).
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Las dos organizaciones indgenas que participaron del proceso de consulta del reglamento plantearon que la consulta debe ser antes de otorgar cualquier derecho que implique el uso o aprovechamiento de los recursos naturales.

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Por su parte, el propio Convenio 169 nos puede ayudar a resolver el tema: seala en su artculo 15 que los gobiernos debern consultar a los pueblos indgenas antes de emprender (dar inicio) o autorizar (otorgar derechos) cualquier programa de prospeccin o explotacin de los recursos naturales que existen en sus tierras. La postura del gobierno de slo consultar las medidas que impliquen el inicio de actividades mineras, nicamente estara conforme con uno de los supuestos que prev el Convenio en esta materia. Inclusive, la propia administracin de Alan Garca entendi en parte el problema, y public el 12 de mayo de 2011 el Decreto Supremo 023-2011-EM, Reglamento del procedimiento para la aplicacin del derecho de consulta a los pueblos indgenas para las actividades mineroenergticas, que reconoci en forma expresa, en su artculo 14, que las medidas administrativas materia de consulta son el otorgamiento de las concesiones mineras, de bene cio, de labor general y de transporte minero. Esta norma fue derogada por la Ley de Consulta Previa, pero marc una pauta al respecto. Las organizaciones indgenas entendieron que este es un retroceso en el reconocimiento de sus derechos. Los con ictos socioambientales que se viven en todo el territorio nacional, en contra de la actividad minera, tienen un punto de partida: el otorgamiento de una concesin. Una de las nalidades del derecho es regular la realidad social de una poblacin, sin llegar a forzarla. Dar la espalda a una realidad como la descrita anteriormente es, simplemente, deslegitimar al propio derecho en su bsqueda por una sana y armnica convivencia en sociedad Adicionalmente, una vez publicado el reglamento, se detectaron perjuicios que son clamorosos para la institucionalizacin del derecho a la consulta y que no pueden pasarse por alto. El ms importante es que el reglamento no recogi los acuerdos esenciales sobre el tema del proceso de consulta, a los que se llegaron durante la negociacin (artculos modi cados: 9.2, 20.6, 23.3 y 27.4). Tambin es perjudicial que se hayan incorporado de manera sorpresiva varios artculos (1.5, 2.3, 3.n y 24) y disposiciones complementarias, transitorias y nales (12.a, 13.a, 14.a y 15.a) que no fueron materia de consulta ni negociacin. La buena fe que debe primar en este tipo de actos, se quebrant. Respecto a los acuerdos que no fueron respetados, el Tribunal Constitucional (exp. 0022-2009-PI/TC) ha sealado que el principio de buena fe es el ncleo esencial del derecho a la consulta y que debe ser comprendido como aquel que busca evitar actitudes o conductas que pretendan la evasin de lo acordado. La misma Ley de Consulta (Ley 29785) establece que el acuerdo entre el Estado y los pueblos indgenas es de carcter obligatorio para ambos (art. 15); y, como es lgico, en el propio reglamento, en los artculos 1.5 y 23.2, se repite que el resultado del proceso de consulta es obligatorio en aquellos aspectos donde se lleg a un acuerdo entre las partes. Entonces, por qu no se respetaron los acuerdos? En cuanto al otro problema, el de los artculos incorporados que nunca fueron consultados, se puede alegar que es facultad del Poder Ejecutivo reglamentar las leyes, pero ello no signi ca que pueda desnaturalizarlas ni transgredirlas (art 188.8 de la Constitucin). Un ejemplo preocupante es la dcimo quinta disposicin complementaria, transitoria y nal que se incorpor en el reglamento, segn la cual, la provisin de servicios pblicos no ser materia de consulta. Esto contraviene la Ley de Consulta en muchos de sus artculos (1, 2, 3 y otros). En efecto, cuando el Ejecutivo indica que los servicios pblicos no sern consultados, supone que estos no afectarn directamente a los pueblos indgenas; entonces, para el Estado, las carreteras o aeropuertos que se construyan en sus tierras no enervan los derechos indgenas de
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Organizacin Internacional del Trabajo. Los Derechos de los Pueblos Indgenas y Tribales en la Prctica- Una Gua sobre el Convenio Nm. 169 de la OIT. Programa para promover el Convenio Nm. 169 de la OIT (PRO 169) Departamento de Normas internacionales del Trabajo. OIT: Ginebra, 2009.el Convenio Nm. 169 de la OIT (PRO 169) Departamento de Normas internacionales del Trabajo. OIT: Ginebra, 2009.

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propiedad o posesin, o, para decirlo en trminos del reglamento aprobado, no producen cambios en el ejercicio de los derechos colectivos de los pueblos. Esta es una medida fuera de toda legalidad, razn y sentido. Por otra parte, es necesario sealar que no todo fue negativo. As, la stima disposicin complementaria, transitoria y nal del Reglamento de la Ley de Consulta seala que el Estado brinda las garantas establecidas por la Ley y la Constitucin a la propiedad comunal y protege el derecho a la tierra de los pueblos indgenas conforme al Convenio 169 de la OIT (deber reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesin sobre las tierras que tradicionalmente ocupan). Se trata de un avance signi cativo, pues si bien el Convenio est vigente desde el ao 1995, en adelante se tendr que reconocer que los pueblos indgenas tienen un derecho de posesin sobre sus tierras legalmente reconocido. Tambin es muy importante que se haya eliminado tcitamente la exigencia de poseer un ttulo de propiedad para ser reconocido como titular de las tierras, al momento de negociar el ingreso de terceros para explotar los recursos naturales que se encuentran en ellas. En adelante, bastar demostrar la posesin de las tierras para lograr una mejor posicin al momento de negociar la afectacin de sus derechos de propiedad. A manera de balance quedan ms interrogantes que certezas. Si no todas las comunidades sern reconocidas como pueblos indgenas; si ni la concesin ni los servicios pblicos sern consultados; si no se respetan los acuerdos; y si se incorporan normas que no fueron materia de consulta, qu pueden esperar los pueblos indgenas respecto al derecho a la consulta? La generacin de relaciones entre el Estado y los pueblos indgenas debe tener como marco la equidad, la buena fe y el respeto. El derecho a la consulta debe ser entendido como un vehculo que procura el respeto de los derechos de estos pueblos. El pas, por n, cuenta con una ley y un reglamento que regulan su derecho de ser consultados, y las autoridades tienen la responsabilidad de no desaprovechar esta oportunidad de generar un clima de con anza y convivencia respetuosa entre el Estado y los peruanos indgenas.

El idioma como elemento objetivo determinante para identi car pueblos indgenas
Un debate que lleva aos, pero que siempre es actual, gira en torno a la determinacin de los pueblos indgenas (PPII). En el camino, se ha ido aceptando que no es posible delimitar a poblaciones tan diversas y heterogneas en un solo concepto. El propio Convenio 169 se cuida de no de nir quines son PPII y, ms bien, nos re ere a dos criterios (objetivo y subjetivo) para su identi cacin. 13 En el Per, las diferentes denominaciones (comunidades campesinas, nativas, pueblos originarios, comunidades ancestrales, comunidades indgenas, etc.) trajeron consigo una serie de confusiones y distintas interpretaciones respecto a quines conforman los PPII del pas. Sin embargo, no sin controversia, se admita que las 6,069 comunidades campesinas y las 1,462 comunidades nativas, o cialmente reconocidas, cumplan con los elementos exigidos por el Convenio 169 para ser identi cadas como tales. Posteriormente, con la aprobacin de la Ley y el Reglamento del Derecho a la Consulta, se pone en duda la condicin de PPII de las comunidades, situacin que se acenta con la publicacin de la directiva (R.M. 202-2012-MC) que regula el funcionamiento de la Base de Datos O cial de PPII. En efecto, el numeral 7.1.5 seala que esta base incorpora dos elementos objetivos para el reconocimiento de un pueblo indgena: la lengua y las tierras comunales. Se a rma que ambos elementos, en conjunto, probaran la continuidad histrica prevista en el Convenio 169. Producto de ello, hasta el momento se han identi cado 52 pueblos indgenas: 48 de la regin amaznica y 4 de la regin andina (quechua, aimara, jakaru y urus). Al respecto, es necesario sealar que dicha directiva marca un retroceso respecto al consenso alcanzado, que seala categricamente que la lengua no es un elemento determinante para la identi cacin de PPII. La directiva desconoce, as, que la prdida del idioma form parte de un disimulo que emprendi la poblacin rural
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Objetivo: continuidad histrica, conexin territorial e instituciones polticas, culturales, econmicas y sociales distintivas (retienen en parte o todas sus instituciones propias). Subjetivo: autoidenti cacin. Artculo 1 del Convenio 169 de la OIT.

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para no ser estigmatizada por las personas de la ciudad, ocultando su lengua materna hasta perderla, pero que sin embargo no los convirti en aculturados14 ; es decir, no adoptaron rasgos culturales de las personas de la ciudad y mantuvieron patrones culturales que los diferenciaban de otros. En la misma lnea, el Grupo de Anlisis para el Desarrollo (Grade) en un informe para el Banco Mundial, a rm que la prdida del idioma form parte de una estrategia de la poblacin quechua para abandonar elementos de su cultura original. La negacin de su idioma y la no promocin de uso entre las nuevas generaciones pareceran responder a la discriminacin de la que fue objeto.15 Igual de concluyente es el antroplogo Jaime Urrutia, quien considera que el idioma no puede ser la nica variable y menos la determinante, para establecer la poblacin indgena en un pas, y propone tres elementos que deberan ser tomados en cuenta: la etnicidad, la cultura y, fundamentalmente, la autopercepcin de la poblacin como tal. 16 La propia OIT seala tambin que el idioma, el vestido y otros signos exteriores de la identidad indgena, muchas veces se han perdido involuntariamente como resultado de polticas asimilacionistas aplicadas desde la colonizacin. Por eso es que el Convenio 169 no exige que se hable el idioma para reconocer a un pueblo como indgena.17 Lo ltimo no deja dudas respecto al error que se ha cometido. Ciertamente, la directiva no restringe el uso de otra variable para identi car a los PPII, pero s convierte a la lengua en una exigencia de obligatorio cumplimiento para los que quieran ser reconocidos como indgenas. Si bien es cierto este es un proceso que recin se inicia, pero las autoridades estn en la obligacin de explicar con mayor detalle el contenido de esta directiva y ser categricas en a rmar que se tomarn en cuenta otros elementos para la identi cacin de los PPII.

El acuerdo Previo
Desde antes de aprobarse el Reglamento de la Ley de Consulta Previa empezaba a sealarse que la gura del acuerdo previo era su ciente para defender la propiedad de las tierras comunales ante la presencia de empresas mineras o de hidrocarburos. Esta postura ha sido sealada con mayor fuerza ahora que ya se conoce que slo existen cuatro pueblos indgenas en los Andes. As, desde diferentes sectores gubernamentales, se enfatiza que el respeto a la propiedad de las tierras de las comunidades campesinas es el permiso, autorizacin o acuerdo previo que obtienen dichas empresas de ellas antes de iniciar sus actividades extractivas. Esta posicin, suponemos, es una salida para satisfacer a un grueso nmero de comunidades principalmente campesinas que no tendrn derecho a la Consulta Previa pues no seran reconocidas como pueblos indgenas. El argumento es que, bajo esta frmula, no tendra mucho sentido que las comunidades o los propios pueblos indgenas exijan la consulta previa, por ejemplo ante una concesin minera, si es que ya cuentan con un
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Degregori, Carlos Ivn. Movimientos tnicos, democracia y nacin en Per y Bolivia, en La Constitucin de la nacin y la representacin ciudadana en Mxico, Guatemala, Per, Ecuador y Bolivia. FLACSO. Guatemala, 1999, pp. 176-179. Grupo de Anlisis para el Desarrollo (Grade). Etnicidad, pobreza y exclusin social: la situacin de la poblacin indgena urbana en Per. Informe nal. Lima, marzo de 2002, p. 12. Tomado de Laureano del Castillo. Consultora sobre polticas pblicas referidas a los pueblos indgenas, comunidades campesinas y comunidades nativas. Defensora del Pueblo. Lima, 2005, pp. 18-19. Convenio nmero 169 sobre pueblos indgenas y tribales: un manual. OIT, Ginebra, 2003, p. 24.

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mecanismo como el acuerdo previo. En teora, esta gura les permitira a las comunidades, paralizar cualquier tipo de actividad que tenga que ver con el aprovechamiento de los recursos naturales ubicados dentro de sus tierras comunales. Pero qu signi ca realmente el acuerdo previo? El acuerdo previo est previsto en el artculo 7 de la ley 26505, Ley de Promocin de la inversin en las actividades econmicas en las tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinas y nativas, del ao 1995. La intencin principal de esta norma no es promover o proteger las tierras individuales o comunales , sino por el contrario, tal y como lo indica su extenso nombre, es impulsar y desarrollar la inversin privada en ellas, mediante cualquier actividad econmica, sea agraria, minera o de hidrocarburos. El texto original de la ley 26505 estableca la obligacin de los empresarios mineros de llegar a un acuerdo con los propietarios de las tierras antes de iniciar cualquier tipo de actividad. Sin embargo, como era fcil suponer, el acuerdo previo originalmente aprobado caus preocupacin entre los empresarios, quienes rpidamente se pronunciaron en el sentido que la Ley paralizara la inversin minera en el pas. Ello explica que, a las pocas semanas de publicada la norma, los representantes del gobierno fujimorista salieran raudos a anunciar que se cambiara el texto de la Ley, como una respuesta a las presiones de los inversionistas mineros. Seis meses despus, en enero de 1996, se aprueba una alternativa al acuerdo previo. As, si no hay acuerdo entre el empresario extractivista y el propietario de las tierras individual o comunal, el primero podra recurrir a la culminacin del procedimiento de servidumbre18. De esta manera se relativiza o exibiliza la obligacin de llegar a un acuerdo con el propietario de tierras. Cmo establecer un acuerdo si nalmente existe un resquicio por ms pequeo que este sea que permite a la otra parte saltarse la negociacin? La norma vigente seala expresamente que el acuerdo previo es con el propietario de las tierras y el propio reglamento del artculo 7 de la Ley (DS 017-96-AG) seala la necesidad de acreditar fehacientemente el derecho de propiedad sobre la tierra para el cobro de un monto indemnizatorio por el uso de este recurso. En el pas existen 6,069 comunidades campesinas reconocidas o cialmente, de las cuales el 67.5% (4,099) no tienen cmo acreditar su derecho de propiedad pues no cuentan con ttulo ni con planos catastrales georreferenciados. En muchos casos, el proceso de titulacin est paralizado desde hace aos Con quin negocia la empresa minera si las comunidades no pueden probar la propiedad de sus tierras? Por qu ciertos sectores promocionan la vigente gura del acuerdo previo si a todas luces es desventajosa para las comunidades? El desequilibrio de poderes es evidente, y se da, sobre todo, en la esfera econmica (las empresas cuentan con ms recursos); en el acceso a los rganos de decisin poltica del pas; y en la posibilidad de contar con informacin privilegiada (la capacidad de una comunidad de acceder a este tipo de informacin es casi nula). Precisamente, esta desinformacin de los comuneros sobre sus derechos fundamentales se presenta como un primer gran problema a atender para evitar la imposicin de estos acuerdos. Las comunidades que no sern contempladas por la Base de Datos de pueblos indgenas que el viceministerio de Interculturalidad hasta el momento an no presenta, seguirn enfrentado las presiones que ejercen las empresas extractivas sobre sus tierras comunales con la complicidad de un Estado que da la espalda a esta realidad. El acuerdo previo tal y como est diseado no es la solucin.

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Este procedimiento faculta a las empresas extractivas recurrir al Ministerio de Energa y Minas para el otorgamiento de una servidumbre minera que le permita dar inicio a sus actividades. Este mecanismo se cuestion desde su entrada en vigencia, pues est diseado para favorecer a las empresas que lo solicitan.

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LAS COMUNIDADES CAMPESINAS Y LOS PUEBLOS ORIGINARIOS EN EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN

La relacin del estado con los pueblos indgenas ha sido una constante de desencuentros, sobre todo por la vocacin centralista del estado Peruano. La institucionalidad indgena nacional no ha podido atender e cazmente la diversidad de demandas que surgen desde los pueblos indgenas en cada una de las diversas regiones del Pas. Cada regin es diversa y cada pueblo indgena tiene una cosmovisin y forma de afrontar la vida diferente, sus demandas tambin son distintas es por eso que la Constitucin Poltica del Per reconoce la diversidad tnica y cultural de la nacin. La carta magna, adems reconoce su autonoma en la forma de organizacin y la propiedad de la tierra. Pese a esta realidad y a la existencia de normas que obligan al estado a asumir posturas de respeto y reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas en ms de 20 aos de vigencia de la Constitucin y el Convenio 169 no se ha logrado que los pueblos indgenas perciban estas normas en su cotidiano vivir como una realidad. En la actualidad los con ictos sociales ms importantes se vienen produciendo en las regiones, sobre todo donde hay inversin de industrias extractivas que coincidentemente se encuentran en tierras que pertenecen a comunidades indgenas. Para afrontar la debilidad en la relacin estado-pueblos indgenas hemos revisado lo que se ha avanzado hasta hoy en materia legislativa para enfocarnos en la viabilidad de su aplicacin a las realidades diversas del pas. El proceso de Descentralizacin y la transferencia de funciones desde el gobierno central a los gobiernos regionales, presenta una oportunidad interesante de poder abordar con mayor cercana la relacin entre pueblos indgenas y estado. Una relacin ms cercana con los problemas que afrontan los pueblos indgenas en cada regin, con sus particularidades y diversidad. Desde los Gobiernos Regionales se pueden establecer formas de articulacin entre los ministerios del ejecutivo, los gobiernos locales y los pueblos indgenas. Muchas de las funciones que han sido transferidas a los Gobiernos Regionales, aun no entran en vigencia. Sin embargo pese a las di cultades, existen iniciativas normativas interesantes que se han venido generando desde gobiernos regionales con poblacin indgena. Normas que reconocen los derechos de los pueblos indgenas y buscan promover una relacin intercultural entre ellos y el nivel regional de gobierno. Es por ello que en la actual coyuntura se hace cada vez ms necesario poder contar con mecanismos descentralizados que puedan hacer que las normas se adecen a cada una de las diversas realidades del Pas, aprovechando las autonomas regionales y locales as como la normatividad internacional que interactan dentro de un mismo sistema jurdico.

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En este artculo nos proponemos analizar En un primer momento la institucionalidad indgena en el Per, los intentos de establecer formas de relacin con las comunidades campesinas y pueblos indgenas desde el estado, las que han ido cambiando de enfoque conforme cambiamos de Gobierno. En una segunda parte analizaremos el proceso de descentralizacin, la trasferencia de funciones as como las aplicaciones prcticas que se han venido dando como iniciativas en algunas Regiones. Adems de ver cuan viables estn siendo estas iniciativas. Despus abordaremos el impacto de las normas en la trasferencia de funciones y como estas se vienen plasmando en la relacin con comunidades y pueblos indgenas en este acpite analizaremos la Ley de consulta previa en las funciones regionales destacando el importante rol que deben asumir en esta coyuntura los gobiernos regionales en su funcin de articulador y generador de polticas de desarrollo regional con un enfoque de gnero e interculturalidad. Para terminar presentaremos dos estudios de caso de administracin regional y su relacin con comunidades y pueblos indgenas: los de Puno y Ayacucho.

Institucionalidad Indgena en el Per

En el caso de institucionalidad indgena, en el Per se ha pasado por procesos integracionistas y paternalistas desde que Lega en 1920, reconoce a las comunidades de indgenas. Pero es recin desde 1993 que se pasa a una etapa de reconocimiento de la diversidad tnica y cultural de nuestro pas, que permite a los ciudadanos y ciudadanas indgenas ejercer su derecho a la diversidad cultural y adems poder reconocerse como ciudadanos y ciudadanas peruanos y peruanas. ste reconocimiento legal, sin embargo ha estado y aun est muy lejano de un reconocimiento pleno de derechos. La institucionalidad indgena es importante ya que con su implementacin, se busca transversalizar la gestin de los asuntos indgenas en el conjunto de la gestin estatal y polticas publicas. (Abanto, 2011) Desde nales de los 60 y durante los 70en el gobierno de Velasco que se impulsaron polticas de estado que buscaban integrar a los pueblos indgenas como ciudadanos, se realiz el proceso de reforma agraria y se modi c la identidad de comunidades indgenas a comunidades campesinas y comunidades nativas, se reconoci el quechua como idioma o cial y se crearon espacios de participacin social manejados por el Sistema Nacional de Movilizacin Social SINAMOS (Pajuelo, 2008). En este periodo se trabaj sobre todo desde un enfoque de atencin a comunidades campesinas y nativas teniendo una perspectiva bsicamente agrarista, primero desde la poltica de reforma agraria, que con el SINAMOS nalmente logr como nico objetivo que se termine de inscribir a una parte de las comunidades campesinas que se haban establecido en el pas post reforma agraria. En el Gobierno de Alan Garca en la dcada de los 80 por medio de los Rimanacuy se estableci casi el mismo patrn de coordinacin con las comunidades campesinas, el n era establecer la forma de titulacin de tierras y la promulgacin de la Ley de comunidades campesinas que se dio en 1986 que introdujo la forma de organizacin comunal basada en Asamblea Comunal, y Junta Directiva, las misma que deba ser renovada cada dos aos y para que tenga vigencia, inscrita en Registros Pblicos, lo que di cult la legitimidad de muchas autoridades tradicionales por lo engorroso del proceso, di cultades que aun persisten al seguir en vigencia la norma.

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Durante el Gobierno de Alberto Fujimori desde el Ministerio de Agricultura se estableci el Proyecto Especial de Titulacin -PETT que por aos fue la institucin del Estado que se dedico tambin a la titulacin de tierras y de alguna manera centralizaba la informacin con respecto a ellas y a las comunidades. Si es que en alguna regin del pas con presencia de comunidades surga algn con icto con respecto a tierras, los dirigentes se dirigan al PETT. Posteriormente el PETT se convirti en COFOPRI entidad estatal que empez con procesos de titulacin individual en un intento de poder quebrar la unidad de comunidades indgenas, las funciones del COFOPRI hoy han pasado a los Gobiernos Regionales. Es durante este gobierno que se crea tambin la Secretara Tcnica de Asuntos Indgenas SETAI, fue el rgano encargado de promover, coordinar, dirigir, supervisar y evaluar las polticas, planes, programas y proyectos con enfoque de gnero para el desarrollo de las comunidades campesinas y nativas, respetando su identidad tnica y cultural y sus formas de organizacin. La importancia del SETAI es que en su conformacin haba dos representantes de la selva y de la sierra dos de ellas mujeres, sin embargo no se le dot de presupuesto como para poder impulsar la mayor parte de polticas propuestas (Meentzen, 2001). La SETAI se disuelve en el 2003 para dar paso al Consejo Nacional de Pueblos Andinos y Amaznicos CONAPA adscrito a la PCM. En el 2005 Con la ley 28495 de fecha 6 de abril del 2005, en el marco de la promocin de la inclusin y participacin de los pueblos indgenas y afroperuano, se fund el INDEPA, como organismo pblico descentralizado con rango ministerial adscrito a la PCM. El INDEPA se cre como el ente rector de las polticas nacionales referentes a los pueblos indgenas amaznicos, andinos y afroperuano, encargado de proponer y supervisar el cumplimiento de las mismas, y de coordinar con los gobiernos regionales y locales la ejecucin de programas y proyectos dirigidos a la promocin, defensa, investigacin y a rmacin de los derechos y el desarrollo de la identidad cultural de estos pueblos. (Ambiente, 2012). Durante el gobierno de Alejandro Toledo, con la creacin del INDEPA, se intento crear un organismo que se dedique a disear e implementar polticas pblicas destinadas a mejorar la relacin del Estado con los pueblos indgenas y buscar su desarrollo. Es en esta Ley, que por primera vez se utiliz el vocablo PUEBLOS en una norma o cial. El segundo gobierno de Alan Garca erradic de su poltica estatal algn inters por acercar el Estado a los pueblos indgenas y comunidades. En el 2007 convirti al INDEPA en una secretara al interior del Ministerio de la Mujer y le quit el rango ministerial y las funciones de formular propuestas de coordinacin y desarrollo. Mientras dur ste gobierno, se intent invisibilizar a las comunidades y pueblos indgenas. Con diversos discursos despectivos el presidente Garca emiti opiniones en contra de las comunidades y pueblos indgenas y nalmente desde su gobierno se fortaleci la poltica econmica extractivista que ya vena siendo impulsada por varios gobiernos anteriores que redund en el crecimiento de la con ictividad social. Durante estos primeros meses del gobierno de Humala se ha fortalecido el Viceministerio de Interculturalidad, se ha promulgado la Ley de consulta previa y su reglamento. Si hacemos un recuento de los ltimos 30 aos de poltica estatal referida a comunidades campesinas, nativas y pueblos indgenas lo avanzado es muy poco. Ms aun si tratamos de relacionar la institucionalidad indgena con el proceso de descentralizacin, con la transferencia de funciones a los Gobiernos Regionales y ms recientemente con la aplicacin de la normatividad sobre consulta previa.

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Descentralizacin y polticas de inclusin de pueblos indgenas y comunidades

Durante el Gobierno de Alejandro Toledo se impulso el proceso de descentralizacin que implicaba trasferencia de funciones que hasta ese momento estaban en Ministerios y dependan del aparato estatal a los Gobiernos Regionales (GRs). Este proceso dependa del Consejo Nacional de Descentralizacin, posteriormente durante el segundo gobierno de Alan Garca paso a ser una Secretara dentro de la PCM. En mayo de este ao se ha presentado la propuesta de Plan Nacional de Descentralizacin y Regionalizacin que debe ser consultado a 25 GRs, este proceso se basa principalmente en un enfoque territorial que promueve el ordenamiento territorial y la descentralizacin scal. Esta propuesta debe ser implementada a mediano plazo y aun no se ha logrado un consenso. Desde el estado las polticas pblicas destinadas a comunidades y pueblos indgenas han sido pocas. Como hemos visto no hay una entidad dedicada a establecer una relacin directa con las comunidades campesinas, nativas y pueblos indgenas que fortalezca la relacin con los Gobiernos Regionales. Como problemas comunes a todos los GRs, tenemos: los que se relacionan con las industrias extractivas que generan cada vez ms con ictividad regional, tambin los de titulacin de tierras comunales, la necesidad de acciones de desarrollo agropecuario (semillas, mejoramiento de ganado, etc), problemas con atencin de salud, educacin, acceso a la justicia entre otras. Cuando analizamos la normatividad que favorece a los pueblos indgenas y que podra generar mejores condiciones de vida y ejercicio de derechos, nos encontramos con dos grandes problemas que se relacionan entre si. El primero es la desarticulacin que existe entre los tres niveles de gobierno respecto la promocin del desarrollo de los pueblos indgenas y el segundo se da en la falta de claridad de las normas sobre funciones de los tres niveles de gobierno. La carencia de lineamientos de poltica nacional, la escasa asignacin de recursos (humanos, nancieros, tcnicos) para la ejecucin de acciones y la necesidad de vincular los procesos de integracin regional al desarrollo de los territorios son otros problemas que se han evidenciado en el anlisis normativo que hemos realizado. Pero si bien es cierto que existen con ictos normativos, falta de recursos y poca claridad en la determinacin de funciones a desarrollar por cada uno de los niveles del Estado. Lo destacable y posible es que la forma mas cercana de acercar el gobierno a los pueblos indgenas se puede hacer desde una instancia regional de acuerdo con la normatividad vigente, teniendo en consideracin que el desarrollo directo de los pueblos indgenas est directamente relacionado con los Gobiernos Regionales y es a este estamento gubernamental en coordinacin con el gobierno central, a quien le corresponde, generar polticas de desarrollo y adems una articulacin entre lo rural y lo urbano ya que si bien la mayor parte de pueblos indgenas tienen su territorio en el sector rural, tambin hay poblaciones indgenas urbanas. En algunos Gobiernos Regionales se han publicado ordenanzas regionales que buscan desde un enfoque de derechos, establecer una relacin mas uida con los pueblos indgenas. En estos casos tenemos por ejemplo, la ordenanza emitida por el Gobierno Regional de San Martin (Ordenanza Regional 028-2005 ORDEPISAM) la que en el ao 2006 usando como base legal adems de la Constitucin Poltica del Estado, el Convenio 169 de la OIT entre otras normas nacionales, estableciendo el derecho a la consulta y la participacin de las poblaciones indgenas de San Martin en las decisiones administrativas o legales que puedan afectarlos y que se tomen desde el Gobierno Regional.

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EL objetivo de esta ordenanza fue crear la O cina de Desarrollo de los Pueblos Indgenas de San Martin ORDEPISAM como una entidad articuladora entre Gobierno Regional y pueblos indgenas, que no pudo instalarse hasta marzo de 2011. Otro ejemplo es la Ordenanza 005-2011/GRP-CRP, por la que el Gobierno Regional de Puno, despus de una movilizacin de los pueblos Aymaras dispone la suspensin de las concesiones Mineras en Puno y la cancelacin de la explotacin de la Mina Santa Ana. En su artculo 3ero esta ordenanza reconoce la preexistencia de los pueblos indgenas de Puno amparado por el Convenio 169 de la OIT, se reconoce la existencia de los pueblos Aymaras, Quechuas y Amaznicos quienes descienden de los Pukinas, Pukaras, Pakajes, Qollas, Lupakas, Tiawanakus y Uros que habitan la Regin Puno. Si bien esta ordenanza regional fue derogada porque no esta dentro de las funciones del GR decidir la viabilidad o inviabilidad de las explotaciones de empresas extractivas, se utiliza el Convenio 169 y se reconoce la preexistencia de pueblos indgenas en el territorio de la Regin Puno. El gobierno Regional de Puno en mayo de 2012, promulga la Ordenanza Regional N019-2011-GRP-CRP, que reconoce como pueblo originario indgena al pueblo de los Uros. Si bien la Ordenanza es solamente declarativa, en su fundamentacin sostiene lo siguiente: Que los pueblos indgenas tienen derecho a practicar y revitalizar sus tradiciones y constumbres culturales () Fortaleciendo con este concepto la vitalidad de los Pueblos indgenas y la vigencia y revitalizacin constante que tienen sus costumbres y cosmovisin. En el caso de Ayacucho, mediante ordenanza regional N 010-2008-GRA/CR, se estable que el Quechua y el Ashninka son idiomas o ciales en la Regin Ayacucho. La importancia de esta Ordenanza, radica en que fue gestionada por la Federacin Departamental de Clubes de Madres de Ayacucho FEDECMA, ya que en general son las mujeres indgenas las portadoras de la lengua y las trasmisoras de la misma a sus hijos e hijas. Tambin es importante recalcar que son las mujeres indgenas, quienes se relacionan con las entidades des estado que prestan servicios bsicos como educacin y salud, adems de ser las mujeres quienes acuden al sistema de justicia local (polica, scala y jueces) en busca de una salida a los problemas de pensiones de alimentos y violencia familiar o las entidades bancarias para poder cobrar los subsidios otorgados por el Estado. En muchas de la entidades de la Regin Ayacucho que se relacionaban directamente con las poblaciones indgenas se hablaba solamente castellano, mediante la promulgacin de esta Ordenanza el Gobierno Regional impuls el respeto a la identidad y el ejercicio de ciudadana indgena de los pueblos indgenas de Ayacucho.

Anlisis normativo y trasferencia de funciones

De las normas analizadas hemos podido encontrar con ictos de interlegalidad que confrontan por un lado las funciones de desarrollo que se deben implementar desde el aparato Estatal y por otro lado las que se han venido haciendo desde los GRs y que generan con ictos en el momento de establecer las polticas de desarrollo que puedan establecer los GRs. En este caso uno de los mayores impedimentos se da cuando las polticas que se pretenden implementar necesitan solvencia econmica ya que desde el ejecutivo se han implementado candados para el gasto publico lo que limita la autonoma que la ley ha otorgado a los GRs.

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De acuerdo a lo establecido por la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (LOGR) le corresponde al GR establecer polticas de desarrollo e inclusin en la que estableciendo parmetros de igualdad de oportunidades se dirijan al desarrollo de los pueblos indgenas. La LOGR, establece a partir de su artculo 60 las competencias para dictar polticas de desarrollo regional, estableciendo en su inciso b) que se debern implementar polticas de desarrollo en coordinacin con el gobierno central: b) Coordinar la ejecucin por los Gobiernos Locales de las polticas sectoriales y el funcionamiento de los programas de lucha contra la pobreza y desarrollo social del Estado, con nfasis en la calidad de los servicios, la igualdad de oportunidades con equidad de gnero y el fortalecimiento de la economa regional. El Gobierno Nacional coordina el cumplimiento de la ejecucin por los Gobiernos Regionales de lo que les competa de las polticas y programas sealados en el presente inciso. Con el anlisis de las normas ms importantes se ha elaborado un cuadro de legislacin aplicable por los Gobiernos Regionales:

Temas Principales
Interculturalidad en la descentralizacin

Sistema Jurdico y Legislacin

Constitucin Poltica del Per 1993. Art. 2-19. Incorpora el principio de interculturalidad precisando que toda persona tiene derecho a su identidad tnica y cultural por lo que el Estado reconoce y protege la pluralidad tnica y cultural de la Nacin Art. 89. El Estado respeta la identidad cultural de las comunidades campesinas y nativas, precisando que tienen existencia legal y son personas jurdicas, autnomas en su organizacin, en el trabajo comunal y en el uso y la libre disposicin de sus tierras, as como en lo econmico y administrativo, dentro del marco que la ley establece. La ley de Bases de la Descentralizacin (Ley 27783) Considera el componente intercultural como uno de los Objetivos de esta reforma de Estado. Ley de igualdad de oportunidades entre Mujeres y Hombres (Ley 28983) Establece el marco normativo, institucional de polticas pblicas en los mbitos nacional, regional y local, para garantizar a mujeres y hombres el ejercito de sus derechos a la igualdad, dignidad, libre desarrollo, bienestar y autonoma impidiendo la discriminacin en todas las esferas de su vida, pblica y privada. Desarrolla los principios y lineamientos a seguir por el Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial as como por los Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales y los Organismos Constitucionales Autnomos. Otorga al Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social la responsabilidad de coordinar y vigilar la aplicacin de la ley y seala que el Presidente del Consejo de Ministro, informara de su cumplimiento ante el pleno del Congreso de la Repblica

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Regionalizacin

Ley de Bases de la Descentralizacin (Ley 27783-17-06- 2002). Art.6: Uno de sus principales objetivos: Incorpora la participacin de las comunidades campesinas y nativas, reconociendo la interculturalidad y superando toda clase de exclusin y discriminacin. Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (Ley 27867-16-11-2002). Art. 8: Principios rectores de las polticas y la gestin regional. Sobre Inclusin: El Gobierno Regional desarrolla polticas y acciones integrales de gobierno dirigidas a promover la inclusin econmica, social, poltica y cultural, de jvenes, personas con discapacidad o grupos sociales tradicionalmente excluidos y marginados del Estado principalmente ubicados en los mbitos rurales y organizados en comunidades campesinas y nativas. Se busca promover los derechos de grupos vulnerables, impidiendo la discriminacin por razones de etnia, religin o gnero y toda otra forma de discriminacin. Ley del Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos Amaznicos y Afro Peruanos INDEPA (Ley 28495) INDEPA se crea como un organismo rector que propone a prueba y supervisa el incumplimiento de polticas nacionales, programas y proyectos dirigidos a la promocin, defensa, investigacin y a rmacin de los derechos y desarrollo con identidad de los pueblos andinos Amaznicos y Afro peruanos en coordinacin con los Gobiernos Regionales. Es importante porque en su conformacin se prevea un consejo consultivo que estaba integrado por miembros de los pueblos indgenas que seran elegidos en las Regiones. Ley reconocimiento, preservacin fomento y distribucin de las lenguas aborgenes (Ley 28106) Reconoce como idioma o cial, adems del castellano, el quechua y el aymar, las lenguas aborgenes consideradas en el mapa del patrimonio Lingstico y Cultural del Per, Familias Lingsticas y Lenguas Peruanas. Declara de inters nacional la preservacin, fomento y difusin de las lenguas, dispone la preservacin de las denominaciones en lenguas aborgenes que evoquen costumbre, hechos histricos, mitos, dioses tutelares andinos y amaznicos, valores culturales y hroes para designar eventos, edi caciones, centros educativos, centros poblados y otros lugares pblicos.

Inclusin educativa

Ley de Fomento de la Educacin de las Nias y Adolescentes Rurales (Ley 27558) Art 2 Establece criterios generales de promocin de condiciones de equidad entre nios, nias y adolescentes en reas rurales. De ne como bene ciarios/as de los alcances de la presente ley a las nias y adolescentes rurales que tienen residencia habitual en centros poblados menores y comunidades no urbanizadas, campesinas y nativas que se dedican predominantemente a actividades agrcolas, ganaderas y/o forestales. Ley para la Educacin Bilinge Intercultural (Ley 27818) El Estado reconoce la diversidad cultural peruana como un valor y dispone el fomento de la educacin bilinge intercultural de las regiones donde habitan los pueblos indgenas. El Plan Nacional de Educacin Bilinge Intercultural deber incorporar la visin y el conocimiento indgena. La educacin para los pueblos indgenas debe ser igual en calidad, e ciencia, accesibilidad para la poblacin en general

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Salud intercultural

Lineamientos de poltica del sector salud. Promover la salud de los peruanos como un derecho de la persona humana y crear una Cultura de la Salud: - Crear las condiciones para que los individuos, familias y comunidades, adquieran un mayor control sobre las decisiones y actos que afectan su salud. - Reorientacin de los servicios con enfoque de promocin de la salud e interculturalidad. R.M. 638-2006-MINSA. Aprueban la Norma Tcnica para la Transversalizacin de los enfoques de Derechos Humanos, Equidad de gnero e Interculturalidad en Salud RM 815-2010 MINSA 20-10-2010. Aprueba el documento tcnico de la Gestin Local para la Implementacin y el Funcionamiento de la Casa Materna en el marco de un enfoque de multiculturalidad en el Per. Se ubica la casa materna como un espacio comunal, gestionado, construido y sostenido coordinadamente entre la comunidad, el Gobierno Local y/o Regional, para el alojamiento temporal de mujeres gestantes y acompaantes cercanos en un ambiente clido. No se atienden partos, pero si se le prepara a la gestante con el acceso a los servicios de salud y se le asegura un parto institucional, mayormente en zonas rurales, andinas y amaznicas.

Recursos Naturales

Cdigo Civil Nociones y nes de las Comunidades Campesinas y Nativas. (DL 295-24-07-1984) Art.134. Reconoce a las Comunidades campesinas y nativas como organizaciones tradicionales y establece de inters pblico, constituidas por personas naturales y cuyos nes se orientan al mejor aprovechamiento de su patrimonio, para bene cio general y equitativo de los comuneros, promoviendo su desarrollo integral. Cdigo del Medio Ambiente y Recursos Naturales (DL 613). Art 54 Reconoce el derecho de propiedad de las comunidades campesinas y nativas ancestrales sobre las tierras que poseen dentro de las reas naturales protegidas y en sus zonas de in uencia, promueve la participacin de dichas comunidades para los nes y objetivos de las reas naturales protegidas donde se encuentran. Ley General de Comunidades Campesinas (Ley24656) Declara de necesidad nacional e inters social y cultural el desarrollo integral de las CCCC. De ne las Comunidades Campesinas como organizaciones de inters pblico, con existencia legal y personera jurdica, integrados por los familiares que habitan y controlas determinados territorios, ligada por vnculos ancestrales, sociales, econmicos y culturales, expresados en la propiedad comunal de la tierra, el trabajo comunal y la ayuda mutua.

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Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de Selva y Ceja de Selva (D.L. 22175) Reconoce la existencia legal y personalidad jurdica de las Comunidades Nativas. La ley reconoce a las comunidades como originarias de grupos tribales de la Selva y Ceja de Selva constituidas por familias vinculadas por elementos principales como: idioma o dialecto, caracteres culturales y sociales, tendencia y usufructo comn y permanente de un mismo territorio. Ley de Promocin de la Inversin en la Amazona (Ley 27037) Establece como responsabilidad conjunta del Estado y de todos los ciudadanos: la conservacin de la diversidad biolgica de la Amazonia y de las reas naturales protegidas por el Estado, el desarrollo y uso sostenible, basado en el aprovechamiento racional de los recursos naturales, materiales, tecnolgicos y culturales, el respeto de la identidad cultural y formas de organizacin de las comunidades campesinas y nativas.
Con ictos socioambientales

La Defensora del Pueblo maneja un reporte mensual de Con ictos Sociales y Gobernabilidad que permite acompaar los procesos en curso incorporando el anlisis de los componentes interculturales. Se cre la Unidad de Con ictos de la PCM , reemplazada por la Unidad de Dialogo y concertacin (julio de 2012) Se crearon Mesas de Trabajo interculturales luego del con icto de Bagua para abordar el desde un inters intercultural, aos 2010-2011.

Consulta Previa y Reglamento

La Ley de consulta (29785) Tiene como n alcanzar un acuerdo entre Estado y pueblos indgenas sobre las medidas legislativas o administrativas que los afecten de manera directamente. La ley expresa la necesidad de establecer dilogos interculturales a n de poder tomar decisiones con respeto de sus derechos colectivos. En la Ley de consulta previa, en general se hace alusin al Estado, por lo que podramos hacer una interpretacin extensiva a los GRs. Sin embargo despus nombra como ente tcnico al Vice ministerio de Interculturalidad. Reglamento de la Ley N 27985 (Decreto Supremo 001-2012-MC) Uno de los principios rectores del reglamento es la articulacin entre estamentos del gobierno. Sin embargo despus limita la funcin de los GRs a una aprobacin por parte del Viceministerio de Interculturalidad cuando se trate del proceso de consulta.

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Descentralizacin, Convenio 169 de la OIT y Ley de Consulta

El estado Peruano al momento de suscribir el Convenio 169 de la OIT se compromete a establecer medidas legislativas que fortalezcan los derechos reconocidos en el Convenio y que generen un desarrollo de la poblacin indgena equitativo con el de los otros integrantes de los estados. La poblacin indgena es la que tiene los mayores ndices de pobreza y no ejercicio de sus derechos a una ciudadana indgena. Este convenio en armonizacin con el Pacto de Derechos Civiles y Polticos (art. 2 y 27), establece que el Estado Peruano (al ser suscriptor de ambas normas internacionales) esta en la obligacin de generar medidas legales y administrativas que promuevan el desarrollo de los ciudadanos, en el caso de tener poblaciones indgenas deben establecer medidas que procuren que se pueda acceder en igualdad de oportunidades a los estamentos del estado para el ejercicio de sus Derechos. En tal sentido y estableciendo concordancia entre la legislacin internacional y la legislacin nacional le corresponde a los GRs adoptar medidas que puedan generar un desarrollo equitativo y participacin en la adopcin de polticas publicas regionales que promuevan el ejercicio de ciudadana indgena y el goce de sus derechos. En el caso de la relacin que se establece entre estado y pueblos indgenas y entre los problemas que generan mayor descontento y con ictividad estn los que se re eren a los recursos naturales y las actividades extractivas. En la Ley de consulta previa por ejemplo se establecen lineamientos para la relacin con pueblos indgenas, re rindose simplemente al Estado en general sin restriccin de funciones para implementacin de procedimientos de consulta previa. Sin embargo al dictarse el reglamento Se establecen restricciones directas, dotndose de mayores funciones al Viceministerio de Interculturalidad para poder establecer las formas y sobre que materias podra versar o tratar un procedimiento de consulta previa. En este caso se encuentra uno de los mayores con ictos de interlegalidad entre niveles de gobierno. Los GRs son los que se encuentran en directa relacin con los pueblos indgenas y con las comunidades ya que es en su jurisdiccin donde se encuentra la ubicacin fsica de comunidades y pueblos indgenas, por lo tanto correspondera al GR, ser el nexo directo entre las instancias nacionales y locales, tal y como lo establece la Ley. Pese a la necesidad de que sean los estamentos regionales los que se relacionen con los pueblos indgenas y articulen as una poltica coherente de desarrollo intercultural con inclusin y equidad, no se han de nido instancias regionales que puedan efectuar esta labor. Desde el ejecutivo se han establecido algunas polticas de este tipo, pero que generalmente han respondido a situaciones coyunturales ms que a polticas de mediano y largo plazo, como por ejemplo las mesas de dialogo que se instauraron despus del Baguazo una iniciativa promovida directamente desde el gobierno central a travs de la PCM y que no dio ningn resultado. Otro ejemplo es el que se dio en el Acta de Dorissa que se celebr entre Pluspetrol y los pueblos indgenas del ro corrientes, en la que el GR de Loreto acta como garante. Como estamos analizando, el Estado ha intentado establecer en casi todos los gobiernos una institucionalidad, alguna forma de relacin con los pueblos indgenas que en muchas ocasiones slo han tenido participacin efectiva en situaciones coyunturales sin que se apunte a medidas de desarrollo que involucren directamente a los GRs y promuevan polticas de desarrollo para Pueblos Indgenas. En lugar de descentralizar la poltica del Estado Peruano, los ltimos gobiernos se han esforzado por centralizar las funciones y la gestin de con ictos. En el caso del Per cada uno de los 25 GRs tiene una organizacin territorial y poblacin indgena diferente, generndose necesidades de relacin diversas en cada uno de los GRs. Sin embargo de acuerdo al anlisis de competencias hecho podemos establecer que los aspectos de polticas

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pblicas que generan mayor necesidad y tensiones en la relacin entre estado (en los tres niveles de gobierno: Nacional, Regional y Local) y pueblos indgenas son los siguientes: 1. Educacin: En el caso de educacin, le corresponde a los GRs supervisar y establecer criterios generales de promocin de condiciones de equidad entre nios, nias y adolescentes en reas rurales. De ne como bene ciarios/as de los alcances de la presente ley a las nias y adolescentes rurales que tienen residencia habitual en centros poblados menores y comunidades no urbanizadas, campesinas y nativas que se dedican predominantemente a actividades agrcolas, ganaderas y/o forestales. En estos casos muchas poblaciones indgenas cuentan con escuelas unidocentes que no cumplen todas las horas de servicio, lo que genera malestar en las comunidades. 2. Salud: En el caso de los servicios de salud, el problema es generalmente el mismo, la falta de atencin de los mdicos, la falta de personal en las postas medicas mas alejadas y el incumplimiento de horarios de trabajo. Otro de los con ictos que se generan y que no estn siendo previstos son los que se generan cada ao con el friaje. 3. Con ictos por lmites en tierras comunales: Los problemas de titulacin son desde hace muchos aos uno de los mayores problemas que tienen las comunidades, sobre todo en la con ictividad causada por el PETT en el establecimiento de lmites y linderos. 4. Problemas con mejoramiento de semillas, ganado y actividad agropecuaria: Otro de los problemas que generan mayor necesidad por parte de campesinos e integrantes de pueblos indgenas en cada una de las regiones. 5. Con ictos con Empresas Mineras: Este es uno de los temas que estn generando mayor con ictividad social y que el Ejecutivo se empea en tratar en forma centralizada (desde la Unidad de Con ictos de la PCM). 6. La falta de funcionarios y profesionales interculturales: Este problema se da mayormente desde las instancias del ejecutivo que se relacionan con dirigentes y poblaciones indgenas. En el caso de los GRs el problema no esta siendo mayormente solucionado. Ya que la formacin de profesionales de las universidades no busca formar en interculturalidad.

Comunidades Campesinas y Pueblos indgenas y su relacin con Gobiernos Regionales: Los casos de Puno y Ayacucho
Los Gobiernos Regionales han asumido nuevas competencias que segn la Ley debieran permitir que se mejoren las condiciones de vida de la poblacin, impulsar el desarrollo integral del pas y el ejercicio de la ciudadana desde las regiones. Uno de los objetivos de la descentralizacin es acercar los servicios bsicos al servicio de la poblacin, de manera que se puedan atender oportunamente y de mejor manera sus demandas, sobre todo de la poblacin en situacin de mayor pobreza y exclusin social (Defensora, 2011). En los casos de los gobiernos regionales de Puno y Ayacucho, el nfasis de la inversin se dirige a poblacin en estado de vulnerabilidad, cumpliendo con lo que establece la ley de bases de la descentralizacin pero invisibilizando de esta manera a las comunidades campesinas y pueblos originarios como actores sociales importantes para el desarrollo regional y local.

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En el caso de la inversin Regional que se viene haciendo en Puno y Ayacucho, la mayor parte de recursos est destinada a desarrollo de proyectos especiales que se llevan acabo en comunidades campesinas sin que estas iniciativas y proyectos tengan relacin y estn articulados entre s. Cada uno de los proyectos especiales viene cumpliendo sus objetivos de manera individual sin articularse con otros que se dan en las mismas comunidades. En ese sentido, la normativa que trata sobre descentralizacin (Ley de Bases de la Descentralizacin y Ley Orgnica de Gobiernos Regionales), se re ere a las comunidades campesinas y nativas como integrantes de los grupos tradicionalmente excluidos en una parte y en otra promueve su integracin y participacin en todo nivel de gobierno. En cuanto a di cultades que histricamente han afrontado los comuneros y comuneras, la principal es la falta de atencin e informacin por parte de las instituciones publicas, en este caso del Gobierno Regional, en lo que concierne a inversin directa y polticas de desarrollo en sus comunidades. Tradicionalmente las o cinas del Estado que se encargaban de brindar informacin sobre comunidades campesinas se encontraban en las Direcciones Agrarias o Agencias agrarias que dependan del Ministerio de Agricultura. Esto porque se consideraba a las comunidades como instituciones bsicamente agrarias, desconociendo toda la riqueza cultural que aportan al pas como organizaciones sociales. Hoy (como antes) las necesidades de las comunidades campesinas y pueblos originarios, van ms all de la informacin agropecuaria, se necesita saber que es lo que se viene haciendo en los diversos programas sociales, construccin de escuelas, de carreteras, de postas de salud y por supuesto inversin en sistemas productivos y desarrollo de capacidades desde el Gobierno Regional. La informacin en el contexto actual es de mucha importancia ya que sirve en dos sentidos: En un primer sentido para que desde los Gobiernos Regionales se articule la inversin y se pueda efectuar anlisis de desarrollo por localidades y por el otro lado para que los integrantes de comunidades campesinas y pueblos originarios tengan una o cina donde puedan tener acceso a la informacin sobre la inversin y atencin por parte del Gobierno Regional y sus diversas dependencias. Analizaremos brevemente los casos de Puno y Ayacucho durante el ao 2012. Ayacucho La regin Ayacucho cuenta con 662 comunidades campesinas reconocidas de un total de 5818 que hay en todo el Per. En Ayacucho pese a la visible diversidad cultural, al reconocimiento mediante ordenanzas de la pluralidad lingstica, no hay voluntad poltica para atender a las comunidades campesinas y pueblos originarios. Si bien las leyes de descentralizacin antes analizadas establecen que las comunidades campesinas y pueblos originarios deben participar de las decisiones del Gobierno Regional, para superar toda forma de discriminacin y exclusin, en el caso de la Regin Ayacucho, no existen dichas polticas de inclusin ni de reconocimiento a comunidades campesinas y pueblos originarios. Hemos analizado documentos pblicos del Gobierno Regional (Ayacucho G. R., 2011) (Ayacucho G. R., 20112) (Ayacucho R. , 2012), se seala que el presupuesto del Gobierno Regional se viene invirtiendo en obras de infraestructura en los diferentes mbitos y gerencias. En los tres boletines, se re eja que el objetivo del Gobierno Regional es llevar el desarrollo a toda la regin y vencer la extrema pobreza. Los resultados que se quieren demostrar y dar a conocer son la cantidad de obras de infraestructura que se han venido realizando en los dos aos que tiene el Gobierno Regional. En los mismos documentos cuando se re ere a los logros en educacin y salud indica la cantidad de dinero invertida en infraestructura de salud y educacin, sin hacer referencia a la calidad de los servicios. Si bien se hace alusin a las poblaciones vulnerables y sector rural no se menciona a las comunidades campesinas y sus proyectos de desarrollo. Siendo Ayacucho la regin del Pas mas golpeada por el con icto armado en la que el 48% de su poblacin es poblacin rural, que vive en comunidades.

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En el caso de Ayacucho en el ao 2008 hubo todo un trabajo de las organizaciones indgenas y una propuesta para poder crear una O cina Regional de Pueblos Andinos y Amaznicos que incluye a las comunidades campesinas. Ese mismo ao, la Sub Gerencia de Desarrollo Social emite su opinin proponiendo la creacin de un Consejo Regional de Pueblos Andinos y Amaznicos cuya labor sera concertar polticas, programas y planes en la regin que incluyan activamente a las comunidades campesinas. (ALLPA, Las Comunidades Campesinas en Ayacucho, 2009). Esta propuesta quedo simplemente en ideas y propuestas pese a que fue trabajada por la Organizaciones ms representativas de pueblos indgenas y comunidades campesinas de la Regin Ayacucho. Esta propuesta ha sido desestimada por la actual administracin Regional y como sealamos anteriormente el objetivo es el desarrollo de la regin por medio de la infraestructura y el cemento. La inclusin de las comunidades campesinas y pueblos originarios en las polticas publicas de la Regin Ayacucho no est entre las prioridades del gobierno regional y la implementacin de la Ley de consulta previa tampoco. No se han analizado medidas a tomar frente a los crecientes con ictos socio-ambientales ni que rol jugar el gobierno regional en estos casos. Puno La regin Puno es la que tiene un mayor nmero de comunidades campesinas en su territorio de todas las regiones del pas. Las comunidades campesinas suman 1200. Las autoridades del gobierno regional durante el ao 2012 se han mostrado abiertas a las propuesta de inclusin de polticas que bene cien a comunidades campesinas y pueblos originarios de Puno. Una de las propuestas que se busca implementar durante el ao 2013 es la modi cacin estructural del gobierno regional, en la que se piensa incluir una o cina que se encargue de atender las demandas de comunidades campesinas y pueblos originarios. Otra de las funciones previstas es la de articular la informacin que maneja el gobierno regional sobre inversin en proyectos de desarrollo en la regin y particularmente en zonas rurales. La apertura de las autoridades regionales a los temas referidos a la implementacin de la Ley de consulta previa y cmo es que el Gobierno Regional puede asumir un rol ms activo en el proceso de consulta se viene trabajando con el n de informar y difundir los derechos de las comunidades campesinas y pueblos originarios frente a la actividad de empresas extractivas. Uno de los hechos que se puede observar en Puno es que la organizacin comunal est debilitada. Debilitada por las acciones del gobierno central y regional que han venido implementando polticas de deduccin de ndices de extrema pobreza considerando solamente poblacin rural y vulnerable sin considerar la riqueza cultural de las comunidades campesinas. En ese entendido, las comunidades campesinas ya no conservan sus formas de organizacin tradicional. Se han venido organizando en asociaciones de productores y parceleros al interior de la comunidad. Lo que se ha comprobado es que pese a la paulatina debilidad de la organizacin comunal para los temas econmicos, ella sigue estando vigente y fortalecida para los temas polticos y de reivindicacin de derechos, como se ha demostrado en las continuas movilizaciones por la defensa de la tierra. En ese mismo sentido es importante no perder de vista que la ley de consulta se aplicar a comunidades campesinas o pueblos originarios, no a organizaciones de productores ni parceleros, las funciones que debe desarrollar el gobierno regional en esa materia es muy importante, como generador de conocimiento y defensa de sus derechos. Podemos concluir que en el gobierno regional de Puno hay la voluntad poltica de incluir a las comunidades campesinas como prioridad en las polticas publicas regionales. La creacin de una o cina que pueda atender sus demandas es una deuda histrica que se tiene con los pueblos originarios y que al parecer se podr ver cristalizada en este gobierno.

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Conclusiones
Desde que se funda el estado Peruano, bajo el modelo de estado-nacin, nico y hegemnico dos han sido los ejes en los que se ha centrado el presente anlisis, el primero la vocacin centralista del gobierno y segundo la relacin con los pueblos indgenas ha sido de carcter integracionista y paternalista. De lo analizado podemos concluir que la Institucionalidad indgena en el Per ha tenido como problema principal el centralismo y el enfoque integracionista. De la legislacin favorable a los pueblos indgenas tenemos que el Estado ha reconocido la existencia de comunidades desde la Constitucin de 1920, sin embargo el ejerci de ciudadana equiparado al derecho de sufragio se dio recin en la Constitucin Poltica del Estado en 1979. Es con la Constitucin de 1993 que recin se reconoce la diversidad cultural en el Per y el derecho a la justicia propia de los pueblos indgenas. Es en esa misma poca que se rati ca el Convenio 169 de la OIT, integrando dicha norma internacional al sistema jurdico peruano. A partir de este momento, el reconocimiento de la diversidad tnica y la rati cacin del Convenio 169, es que podemos comenzar a hablar de ciudadana diferenciadas para el ejercicio de derechos. En el Per un pas con vocacin centralista, los procesos de descentralizacin han estado desarrollados siempre a medias, tras riendo funciones a los Gobiernos Regionales sin que la ejecucin de las mismas pueda ser efectivizada ya sea por falta de recursos econmicos o por falta de especializacin de los profesionales de los GRs. Sin embargo en un pas como el nuestro, nadie puede negar que los GRs, juegan un papel muy importante en la articulacin de los tres niveles de gobierno, al estar cerca de los gobiernos locales y en relacin tambin con las instituciones y Ministerios del Estado y su cercana con los pueblos indgenas y comunidades de su territorio. Desde el estado Peruano la institucionalidad indgena no ha funcionado para generar polticas de inclusin ni acercamiento a los Pueblos indgenas y comunidades, es por eso que se hace necesario que la institucionalidad indgena tambin se descentralice que desde las instancias regionales y locales de gobierno se puedan establecer polticas e cientes de desarrollo para los pueblos indgenas. En general cuando se hace un anlisis comparativo entre poblacin urbana y rural, los ndices mas bajos de Desarrollo Humano se encuentran en el sector rural y con mayor numero de comunidades, es por eso que el proceso de descentralizacin debe ir de la mano con el fortalecimiento de las polticas de desarrollo regional y local dirigidas a pueblos indgenas, respetando adems sus diferencias y propia cosmovisin La normatividad favorable a los pueblos indgenas debe y puede ser aplicada desde los GRs como El Convenio 169 de la OIT, al ser un tratado de Derechos Humanos y haber sido rati cado por el Estado Peruano, puede ser aplicado directamente en las ordenanzas regionales y emisin de normatividad. Uno de los problemas mas importantes que deben generar propuestas de coordinacin y articulacin entre Gobierno Nacional y GRs es el de procesos de consulta previa. Si bien el generar procesos de consulta previa unilateralmente puede crear alguna forma de con icto con el gobierno central. El establecimiento de procesos de mediacin no es incompatible con las Leyes, mas aun si ya se han tenido casos como el caso de Dorissa. En la actual coyuntura social y poltica, los acuerdos y las normas parecen ser las que menos se cumplen en general. A rmamos que los espacios regionales son los espacios desde los que podemos empezar a cambiar la lgica del desarrollo y de relacin entre estado y pueblos indgenas. La emisin de ordenanzas y otro tipo de normatividad regional que pueda hacer efectiva la aplicacin del Convenio 169, de los tratados internacionales sobre derechos humanos y las normas nacionales favorables a pueblos indgenas son el desafo que surge para esta nueva etapa en la descentralizacin, para que se puedan cumplir con la funciones trasferidas y generar espacios de articulacin y dialogo entre los tres niveles del Estado que vayan en bene cio y respeto de los derechos de los pueblos indgenas.

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ndice
Presentacin Situacin institucional de las comunidades campesinas: reconocimiento y titulacin del territorio comunal Reconocimiento Titulacin Situacin actual El lento camino hacia la titulacin El Ministerio de Agricultura como nuevo ente rector La consulta previa a las comunidades campesinas y Pueblos originarios Reglamento de la Ley de Consulta Previa El idioma como elemento objetivo determinante para identi car pueblos indgenas El acuerdo Previo Las comunidades campesinas y los pueblos originarios en el proceso de descentralizacin Institucionalidad Indgena en el Per Descentralizacin y polticas de inclusin de pueblos indgenas y comunidades Anlisis normativo y trasferencia de funciones Descentralizacin, Convenio 169 de la OIT y Ley de Consulta

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Comunidades Campesinas y Pueblos indgenas y su relacin con Gobiernos Regionales: Los casos de Puno y Ayacucho Ayacucho Puno Conclusiones Bibliografa ndice

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aos en la defensa de los derechos de las comunidades campesinas y la promocin de su desarrollo integral

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