Más Ética Más Desarrollo

Ms tica, ms desarrollo
Bernardo Kliksberg
Bernardo Kliksberg INAP Direccin: c/Atocha, 106. 28012 - Madrid Telfonos: 91.27.39.100 Web: www.inap.map.es Catlogo general de publicaciones oficiales: http://publicaciones.administracion.es Temas Grupo Editorial SRL, 2006 Bernardo de Irigoyen 972 piso 9no C1072AAT Ciudad de Buenos Aires Argentina Tel/Fax: 4307.4531 www.editorialtemas.com Director Editorial: Jorge Scarfi Diseo de cubierta e interiores: Diego Barros Correccin: Laura G. Villaveirn Altavista
1 edicin para Argentina, mayo de 2004 2 edicin para Argentina, julio de 2004 3 edicin para Argentina, octubre de 2004 4 edicin para Argentina, febrero de 2005 5 edicin para Argentina, octubre de 2005 6 edicin para Argentina, junio de 2006
1 edicin para Espaa, junio de 2006
ISBN 84-7351-254-5 / 978-84-7331-254-1 NIPO 329-06-012-3
Prohibida la reproduccin total o parcial por cualquier medio sin permiso escrito de la Editorial
A Ana, mi amor y mi pilar A mis padres, Clara (z'l) amor e integridad sin lmites, y Elizer escritor y luchador infatigable, de quienes aprend lo principal A mis hijos Iosi, Esther, Rubn, Annat y Joel, mis estmulos y mi orgullo A mis hermanos de sangre y de vida, Lea y Naum, y sus familias A todos aquellos que suelen dialogar con su corazn para mejorarse, y ayudar a reparar ticamente Amrica Latina y el mundo
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Prlogo a la edicin espaola Palabras preliminares para la edicin espaola Introduccin Sed de tica Primera Parte El impacto de la tica sobre el desarrollo Ms tica, ms desarrollo La tica cuenta El capital social y la cultura. Las dimensiones postergadas del desarrollo Segunda Parte Los desafos ticos de Amrica Latina Los nios latinoamericanos en riesgo Ms desigualdad, ms corrupcin La marginalidad rural Un escndalo tico. Los nios de la calle La pobreza en Amrica Latina. Revisando mitos sobre la poltica social La discriminacin de la mujer en el mundo globalizado y en Amrica Latina
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Tercera Parte La tica en accin El voluntariado. El impacto social y moral de quienes ayudan a los dems Hacia una nueva tica empresarial La familia importa: el caso de las remesas migratorias Cmo poner en marcha la participacin? Algunas cuestiones estratgicas Cuarta Parte Propuestas para una economa orientada por la tica Hacia una nueva visin de la poltica social en la Argentina Se necesitan gerentes ticos. La era post Enron. Es posible construir una economa con rostro humano? Bibliografa
2 / Ms tica, ms desarrollo
Prlogo a la edicin espaola
La tica ha pasado a ocupar un lugar destacado en las reflexiones del siglo Empezando por la misma gestin pblica, el xito en los procesos de modernizacin y reformas en los servicios pblicos como condicin para el buen gobierno depender de que la gestin pblica tome en consideracin aspectos ticos, se dote de un infraestructura tica, adopte un comportamiento tico como compromiso poltico, un marco legal eficaz, mecanismos eficaces de rendicin de cuentas, cdigos de conducta efectivos, etc. De igual modo, todas las ciencias sociales estn siendo examinadas y abordadas desde el prisma de los principios ticos, todas estn siendo redefinidas en sus objetivos y reformuladas sus tcnicas, y para todas se reclama una insercin de valores ticos como medio para hacer frente a la realidad social del nuevo siglo. La pregunta que enseguida nos hacemos es por qu hay inters en estos asuntos ahora, a qu obedece esta revisin tica del presente y el futuro. La respuesta no puede dejar de enmarcarse en el proceso de globalizacin y los nuevos retos que el mismo plantea en lo relativo a las obligaciones y responsabilidades con respecto a la sociedad. Ms concretamente, cabra conectar la importancia que viene adquiriendo la tica en este momento con el modelo de desarrollo que estamos construyendo, un modelo basado en la economa, en sus principios de eficiencia y eficacia, donde las decisiones globales que se toman tienen consecuencias inmediatas en la organizacin de la sociedad. Ahondando ms en estos postulados, cabe constatar que esta visin sesgada del desarrollo, centrada en el crecimiento econmico, no ha llevado a resolver los grandes problemas que pesan en la actualidad sobre la sociedad y los gobiernos del mundo actual: el fortalecimiento de las democracias, la necesidad de justicia social, pero, sobre todo, el aumento de la desigualdad y la pobreza. Las ineficiencias de las tcnicas econmicas tradicionales para solucionar estas dos lacras ha generado, en los ltimos aos, una lnea de pensamiento sustentada en la idea de reformular la concepcin econmica convencional; se ha pasado, paulatinamente, a la necesidad de una reflexin tica en torno a la economa misma, a los modelos que ella propone y a las decisiones que se toman, se ha planteado la necesidad de superar la escisin entre tica y economa y de alcanzar una economa orientada por la tica. Se trata ahora de pensar ticamente el desarrollo, un desarrollo que no puede limitarse a lo puramente econmico, sino que, por el contrario, retomando los planteamientos de Adam Smith, debe reintroduXXI.
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cir la tica en las leyes econmicas. Se viene hablando as de desarrollo humano basado en los valores sociales y sustentado sobre la promocin, junto a las formas tradicionales de capital fsico y humano, de un nuevo capital recientemente descubierto por las ciencia sociales: el capital social. Junto a la potenciacin de las virtualidades de este capital social, complementado por las otras formas, estamos asistiendo a una revitalizacin de las polticas pblicas. Y es que, no puede dejar de recordarse, por obvio y pretencioso que pueda parecer, que los gobiernos deben estar al servicio de los problemas de la poblacin, deben hacerse cargo de las funciones y responsabilidades que la sociedad demanda. En particular, se est depositando en las polticas sociales una gran confianza como elementos complementarios y motores del crecimiento econmico. Unas polticas sociales de las que, sin duda, somos herederos y a las que debemos el desarrollo en las sociedades avanzadas. Y si nos concretamos en Amrica Latina, los mltiples desafos que el avance significativo de democratizacin en esta regin del planeta presenta se estn encarando con una visin diferente, fruto de la percepcin del origen en que radican los problemas que obstaculizan su desarrollo: la desigualdad y la pobreza. En el marco de la discusin existente en esta zona sobre las vas para el desarrollo se inscriben las aportaciones de Bernardo Kliksberg. La tesis central del autor es que es posible construir una economa con rostro humano, esto es, economas donde se invierta fuerte en la gente, donde haya buenos niveles de equidad y que adems crezcan. Con un discurso fluido y ejemplificador de la realidad latinoamericana, Kliksberg va desgranando las claves para la construccin de un desarrollo humano basado en los valores sociales y plantea las propuestas para hacer efectivo un crecimiento tico. Aparecen as en la palestra nuevos conceptos como capital social, solidaridad, participacin, responsabilidad social empresarial, como aspectos clave para alcanzar un desarrollo humano que acabe con la pobreza. El punto de partida lo constituye el cuestionamiento de la visin reduccionista del desarrollo. Aunque el tema econmico es central, el desarrollo no puede quedar reducido a la economa, sino que, por el contrario, se debe concebir como un modelo integrado en el que, junto a lo econmico, se tengan en cuenta las instituciones, la poltica, el desarrollo humano y el medio ambiente. Es sta, indubitablemente, una propuesta argumentada y con posibilidades, fundamentada en unos modelos de desarrollo integrado, que traten de conciliar crecimiento econmico y progreso social. Para ello, apunta Kliksberg, hay que recuperar la relacin entre valores ticos y comportamientos econmicos, poner en el centro de la agenda pblica temas como la coherencia de las polticas econmicas con los
valores ticos, la responsabilidad social de la empresa privada y de la funcin pblica, el fortalecimiento de las organizaciones voluntarias, y el desarrollo de la solidaridad en general. La tica no slo no es ajena a la economa sino que debera orientarla y regularla. En la base de una economa con rostro humano coloca Kliksberg a las polticas pblicas. Se necesitan polticas pblicas activas, descentralizadas, trasparentes, con buena gerencia social, con un servicio pblico profesionalizado, erradicando el clientelismo y la corrupcin. Se requieren polticas pblicas responsables, que traten de obtener crecimiento econmico y eficiencia econmica pero al mismo tiempo buscan preservar la igualdad, el acceso a oportunidades. Se precisan polticas pblicas renovadas, que articulen lo econmico y lo social y en las que se d prioridad a las polticas sociales como palanca del crecimiento econmico. Una poltica social renovada debe ser descentralizada, tiene que generar redes y alianzas, tiene que haber concertaciones entre las polticas pblicas y la sociedad civil. En una sociedad democrtica, el Estado debe ser responsable, la poltica social tiene que garantizar los derechos bsicos de los ciudadanos a alimentarse, tener acceso a salud, a educacin y trabajo. Ahora bien, y esto es importante subrayarlo, las responsabilidades principales que corresponde asegurar a las polticas pblicas pueden verse complementadas por las acciones de una sociedad civil activa, movilizada mediante el voluntariado, la responsabilidad social de la empresa privada y la articulacin y el empowerment de los pobres. Un desarrollo integrado implica trenzar lazos, establecer alianzas entre el Estado, la sociedad civil y el sector privado. De las propuestas que se plantean para hacer efectiva e integrar la tica en el desarrollo econmico y social son destacables las tesis sobre la participacin basada en una nueva legitimidad de carcter macroeconmico y gerencial. La revalorizacin de la participacin est ligada a las percepciones de sus aportes a la gerencia, tanto privada como pblica, y a sus ventajas, contrastada por mltiples experiencias, respecto de los modelos organizacionales de corte tradicional de tipo jerrquico. Los beneficios que la participacin genera de autoestima, confianza, responsabilidad colectiva, visin compartida y valores de solidaridad, se reflejan en resultados positivos en el diseo, ejecucin y control de los programas sociales en los que la participacin aporta eficiencia organizacional, propicia la equidad y genera sostenibilidad. Se resaltan como valores de las organizaciones participativas la cooperacin, la horizontalidad, la flexibilidad, la gerencia adaptativa, la precisin en la determinacin de los fines y la subordinacin a ellos de los procesos organizativos. Todos estos aspectos estn en el origen del cambio de paradigma de las organizaciones y en la propuesta de un modelo de organizaciones
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inteligentes e innovadoras en la que las polticas pblicas han de desempear un papel destacado en su promocin y realizacin efectiva. Finalizo haciendo propia una reflexin recurrente del autor a lo largo de la obra, la idea de que la economa debe estar regida por valores ticos, porque la economa es un instrumento, debe ser eficiente pero al servicio de determinados parmetros, se debe medir por lo que genera en trminos de oportunidades para los jvenes, en la erradicacin de la desnutricin, en el aumento de la esperanza de vida, en el acceso a la salud y a la educacin. Y aado, con Amartya Sen, que el ser humano no es slo un medio del desarrollo sino un fin ltimo y que como nos repite el autor, el comportamiento tico es tambin rentable econmicamente. Francisco Ramos Fernndez-Torrecilla Director del Instituto Nacional de Administracin Pblica
Palabras preliminares para la edicin espaola
Amrica latina est buscando afanosamente nuevos horizontes. Una ciudadana cada vez ms participativa y articulada est exigiendo respuestas a la gran deuda social pendiente que hace muy difcil la vida y subsistencia de muchas familias en la regin, arroja nios y ancianos a las calles, deja a una cuarta parte de los jvenes fuera del sistema educativo y del mercado de trabajo, y crea exclusiones de gnero, etnia y color. La ciudadana ha mostrado su decisin de buscar a travs de un ejercicio cada vez ms activo de la democracia que sus mandatos electorales de cambio sean efectivamente llevados a la prctica, haya rendicin continua de cuentas sobre ellos, sean ejecutados con toda probidad, y se respete su derecho permanente a la participacin. En los ltimos aos ha generado un verdadero terremoto poltico en la regin. En la ltima dcada ocho Presidentes han debido renunciar ante la finalizacin de sus perodos, no por asonadas militares que han quedado desterradas de la historia, sino por grandes protestas populares canalizadas a travs de vas democrticas. Por otra parte, la ciudadana ha llevado al gobierno de diversos pases a una nueva generacin de lderes que respondiendo a diversas historias nacionales tienen en comn la bsqueda de modelos de desarrollo integrales y totalmente inclusivos. Espaa es un buen punto de referencia para las demandas sociales en ebullicin en Amrica latina. Es el escenario de una experiencia econmica y social de avanzada, con logros notables para los ciudadanos, y enseanzas significativas para Amrica latina. Desde la plena integracin de las fuerzas armadas a la democracia, hasta sus vanguardistas proyectos actuales en terrenos como la eliminacin de las discriminaciones de gnero, la proteccin de la familia, la inclusin social universal, y muchos otros, es una muestra de cmo se puede avanzar en la historia. Cuenta con polticas pblicas activas, una funcin pblica profesionalizada y en continua formacin y desarrollo, altas inversiones en educacin, salud, y seguridad social, y una concertacin continua entre Estado, empresas y sociedad civil. Una de las expresiones que ilustra a la nueva Espaa, es su alto grado de solidaridad. Ha duplicado los recursos para cooperacin externa, y planea triplicarlos en poco tiempo llevndolos a un 0.5% del PBI, nivel muy superior a los porcentajes comparables de la mayor parte de los pases desarrollados.
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El Plan Director de su Cooperacin Internacional 2005-2008 dice que el pas parte de una concepcin interdependiente y solidaria de la sociedad internacional y que la meta central de la cooperacin espaola es erradicar la pobreza en el mundo. Ambas, Amrica latina y Espaa, tienen en comn, como lo explica aguda y rigurosamente Francisco Ramos en su Prlogo, un inters enorme por la tica. Sus sociedades exigen niveles ms elevados de responsabilidad tica en todos los actores sociales, y en el imaginario colectivo la visin de una sociedad presidida por la tica aparece como uno de los ms preciados sueos colectivos. Es para el autor un honor que una institucin seera, insignia de esta Espaa defensora de lo pblico, luchadora contra la pobreza en el mundo, y anhelante de tica, como el Instituto Nacional de Administracin Publica (INAP) haya tomado la iniciativa de publicar Ms tica, ms desarrollo para ponerlo a disposicin de la sociedad espaola, y se proponga utilizarlo en la formacin de los directivos pblicos del pas. El autor desea expresar su reconocimiento especial a Francisco Velsquez, Secretario General de la Administracin Pblica de Espaa, y a Francisco Ramos, Director del INAP, inspiradores de esta publicacin. Han sido siempre durante su extensa y reconocida trayectoria pblica, el modelo del alto gerente pblico de la mayor excelencia profesional, un compromiso activo con el servicio y con los desfavorecidos, y una tica total. El autor ha escrito con frecuencia sobre el gerente pblico necesario, ellos lo personifican y son fuente de estmulo colectivo. En Amrica latina esta obra ha tenido seis ediciones en poco tiempo, gracias al inters colectivo. Los mritos estn en la significacin poderosa que la tica tiene para nuestras sociedades. Estn profundamente deseosas de abrir y llevar adelante el gran debate tico por tanto tiempo postergado, sobre la tica aplicada a la economa y al desarrollo. Ese debate no admite ms dilaciones. Bernardo Kliksberg Washington, junio de 2006
Introduccin
Sed de tica
Amrica Latina presenta, a inicios del siglo XXI, un cuadro extendido de lo que podramos llamar pobreza paradojal. Las altas cifras de pobreza (41% de pobreza, 19% de pobreza extrema, CEPAL 2005) no se corresponden con la privilegiada dotacin de recursos naturales y ni siquiera con los niveles de Producto Bruto y Producto Bruto per cpita. Se trata de la paradoja de amplios niveles de pobreza en medio de la riqueza potencial. Vase el caso de las tres principales economas de la regin. Brasil ocupa el puesto nmero ocho en el mundo en Producto Bruto Interno anual y el 58 en Producto Interno per cpita. Sin embargo, en expectativa de vida y analfabetismo su lugar es el nmero 108 y en mortalidad infantil el 113. Mxico es la duodcima economa del mundo en Producto Bruto Interno y la 57 en Producto Interno per cpita, pero la nmero 64 en expectativa de vida, la 92 en analfabetismo y la 108 en mortalidad infantil. Argentina es una de las mayores potencias alimentarias del planeta. Est entre los cinco primeros pases del mundo en produccin y exportaciones de una larga serie de alimentos bsicos como la soja, el trigo, la carne y otros. En el ao 2002 export alimentos que podran abastecer a 330 millones de personas. Su poblacin es de slo 37 millones. Sin embargo, 1 de cada 5 nios del Gran Buenos Aires tena problemas de desnutricin, y la tasa era mayor an en algunas de las provincias pobres del norte.
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Algo muy importante no cierra en estas economas, cuyo caso se repite en la mayor parte de la regin. As los ndices de pobreza de los pases andinos no condicen con datos que indican que esa regin tiene ms reservas de petrleo que Estados Unidos, 25% de los recursos de carbn del mundo y 20% de los recursos hdricos mundiales. Este cuadro de pobreza paradojal lleva a penurias de gran significacin en la vida diaria de los latinoamericanos y recae an ms fuertemente en los sectores ms vulnerables de la poblacin. As, el 16% de los nios sufren de desnutricin crnica. Uno de cada tres menores de dos aos est en situacin de alto riesgo alimentario. En Mxico, 40.000 nios mueren al ao por desnutricin. Cerca del 80% de los 40 millones de indgenas del continente estn en situacin de pobreza extrema. Las tasas de escolaridad de los afroamericanos son considerablemente ms bajas que los promedios. En Brasil, mientras los blancos tienen 7 aos de escolaridad, los afroamericanos slo 4, y nicamente un 2,2% de los negros y pardos alcanzan la universidad. Los discapacitados, que se estiman en 30 millones, carecen de proteccin significativa. Los adultos mayores tienen serios problemas de supervivencia. El 40,6% de las personas mayores de 65 aos de las reas urbanas no tienen ingresos de ninguna ndole. Anlisis recientes indican con nitidez que el conjunto de la situacin est fuertemente vinculada al hecho de que la regin presenta agudas desigualdades que la convierten en la ms inequitativa del planeta. La desigualdad aparece como una razn central de la pobreza. Un informe conjunto de la CEPAL, el PNUD y el IPEA del Brasil (2003) sobre el tema seala: una leve disminucin de la desigualdad contribuira mucho a reducir las privaciones extremas que se dan en la regin. Enfatiza en su conclusin final: el principal obstculo que se interpone al xito de los esfuerzos por reducir la pobreza en Amrica Latina y el Caribe radica en que el mejor remedio para tratar la pobreza que aflige a la regin la reduccin de la desigualdad parece ser uno que le resulta muy difcil recetar. Y agrega: al parecer son muy pocas las economas de la regin que han sido capaces de lograrlo aun en pequea medida. Este nivel tan alto de injusticia histrica es cada vez ms resentido por la poblacin. La encuesta LatinBarmetro indica que el 89% de los latinoamericanos califica como injusta o muy injusta la actual distribucin del ingreso de la regin. El reclamo de la gente est avanzando hacia formas de conciencia cada vez ms altas. Hoy en da est crecientemente focalizado en causas estructurales de la pobreza, como los resultados de las polticas aplicadas en los aos noventa, su impacto en ampliar las polarizaciones sociales, a su vez, como se ha visto en los
hechos, obstructoras del crecimiento y razn clave de la pobreza y las prcticas corruptas. La poblacin a travs de grandes luchas est presionando en toda la regin por modelos de democracia ms activos y por un Estado puesto al servicio de los grandes problemas de la poblacin, eficiente, participativo, transparente, que rinda cuentas y que fortalezca el desarrollo regional y municipal. La ciudadana est llegando a un nivel an ms elevado de percepcin de la realidad, que engloba muchos de los aspectos anteriores y otros. Capta que una dimensin central de toda la situacin es el vaco de tica. Ha habido una especie de agujero negro respecto de la tica. Exige cuestiones muy concretas. Entre ellas, que se erradique totalmente la corrupcin en todas sus formas, pero junto a ello, que las polticas econmicas sean consistentes con los valores ticos, que estn al servicio de los ms vulnerables, que las asignaciones de recursos presupuestarios estn presididas por valores ticos y que cada uno de los actores clave de la economa asuma sus responsabilidades ticas. As han surgido con gran fuerza en la regin temas como las responsabilidades ticas de los polticos, la tica de los funcionarios pblicos, la responsabilidad social de la empresa privada, la necesidad de apoyar a las organizaciones voluntarias, la tica en la justicia y otros semejantes. La exigencia por volver a discutir de tica en Amrica Latina forma parte de un clamor ms amplio que se est extendiendo mundialmente. La Comisin Mundial sobre la Dimensin Social de la Globalizacin, integrada por prominentes personalidades y encabezada por el presidente de Finlandia, Tarja Jalonen, y el presidente de Tanzania, Benjamn Mkapa, destaca: la globalizacin ha tenido lugar en un vaco tico, donde el xito y los fracasos del mercado tendan a convertirse en el mximo standard de conducta. Hoy el reclamo por ms tica empieza a tener respuestas concretas en Amrica Latina que han despertado la esperanza colectiva. La ciudadana ha dado amplios mandatos de programas de cambio integral, en donde los valores ticos juegan un rol central, a nuevos lderes polticos de gran estatura que estn introduciendo una visin diferente de cmo encarar los grandes problemas colectivos y del papel que puede desempear la tica en ellos. As entre ellos el presidente del Brasil, Luiz Incio Lula da Silva, ha enfatizado que un objetivo prioritario de su gobierno es enfrentar el hambre que hoy a afecta a ms de 40 millones de brasileos. Lula ha repetido que quiere transformar al hambre de una cuestin de salud pblica a un problema tico. Quiere reemplazar la visin usual del hambre desde la perspectiva nutricional, por hacer entender a la sociedad que hay un gran problema tico en juego. Por ende, que su solucin concierne a toda la poblacin. Ha establecido como uno de los programas estrella de su gestin el plan Fome
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Zero, cuyo lema es el de la solidaridad: El Brasil que come, ayudando al Brasil que tiene hambre y ha llamado a una gran alianza en torno a l. En la Argentina, el presidente Nstor Kirchner ha dado la ms alta prioridad a la inversin social, destinando amplios recursos a ella, a pesar de las dificultades del pas. Al transmitir su concepcin de prioridades ha subrayado: Hay que terminar con la discusin bizantina de que gastos como salud son improductivos. Aplicando esa misma tica de colocar en primer lugar a la gente, ha indicado respecto de las negociaciones sobre la deuda externa en su discurso de inauguracin de las sesiones del Congreso Nacional (marzo 2004): No pagaremos la deuda a costa del hambre y la exclusin de millones de argentinos. Ambos presidentes encabezan segn la encuesta LatinBarmetro la tabla de aprobacin pblica regional. Esta obra tiene por finalidad aportar elementos que permitan enriquecer el gran debate sobre la tica que comienza a perfilarse en el continente. En ella, el autor integra diversos trabajos que ha preparado, los cuales abordan las relaciones entre tica y economa desde distintos ngulos. En la Primera Parte se llama la atencin sobre los impactos concretos que la presencia o ausencia de valores ticos pueden tener sobre el desarrollo. Asimismo, se trabaja en detalle sobre la idea de capital social, que ha relegitimado la incorporacin al pensamiento sobre el desarrollo de una serie de aspectos marginados en el centro de los cuales esta la tica. En la Segunda Parte se incursiona sobre los desafos ticos fundamentales que presenta la Amrica Latina de hoy en el campo de la infancia, la desigualdad, la marginalidad rural, los nios de la calle y la discriminacin de gnero, se presenta un panorama de conjunto sobre la pobreza y se revisan mitos circulantes sobre la poltica social. En la Tercera Parte se muestran y analizan expresiones concretas de la tica en accin, como el voluntariado, la responsabilidad social empresarial, el papel de la familia, y se elabora sobre un gran tema para el futuro de Amrica Latina: la participacin, que puede ser un dinamizador del desarrollo del capital social y que es al mismo tiempo una exigencia tica. Finalmente, se presentan propuestas para una economa orientada por la tica. La discusin sobre la tica ha vuelto impulsada por la ciudadana para quedarse y expandirse despus de la preponderancia en las ltimas dcadas de un pensamiento economicista reduccionista que consideraba al tema econmico un mero tema tcnico. La realidad ha demostrado las limitaciones de ese enfoque. La falta de un debate tico permanente ha generado una anomia que ha facilitado la corrupcin. Por otra parte, el enfoque ortodoxo ha subestimado esta fuerza poderosa de
cambio y progreso que son los valores ticos. Ilustran sus posibilidades entre otras expresiones, la evidencia de que el principal flujo de capitales que recibe hoy Amrica Latina son las remesas de los inmigrantes pobres a pases desarrollados que estn movilizadas por valores familiares, y la constatacin por la CEPAL de que las cifras de pobreza de la regin seran todava un 10% mayores sino fuera por la lucha denodada de las mujeres pobres jefas de hogar. El papa Juan Pablo II llam la atencin (2003) sobre la falta de sustentabilidad de un modelo de desarrollo que no integre las dimensiones ticas. Dice el Papa: en el mundo de hoy no basta limitarse a la ley del mercado y su globalizacin; hay que fomentar la solidaridad evitando los males que se derivan de un capitalismo que pone al lucro por encima de la persona y la hace vctima de tantas injusticias. Un modelo de desarrollo que no tuviera presente y no afrontara con decisin esas desigualdades no podra prosperar de ningn modo. En Amrica Latina, hay hoy una sed de tica. Vastos sectores confluyen en la necesidad de superar la escisin entre tica y economa que caracteriz las ltimas dcadas. Una economa orientada por la tica no aparece como un simple sueo, sino como una exigencia histrica para lograr que la paradoja de la pobreza en medio de la riqueza pueda realmente superarse y construir un desarrollo pujante, sustentable y equitativo. El precepto bblico que ordena hacerse responsables los unos por los otros indica que frente a tanto sufrimiento de tantos no hay lugar a ms postergaciones en este desafo decisivo. Bernardo Kliksberg
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Primera Parte El impacto de la tica sobre el desarrollo
Noruega es uno de los lderes mundiales en transparencia: all la corrupcin es casi inexistente. Sin embargo, la legislacin anticorrupcin es reducida. La causa se halla en los valores sociales predominantes. Un corrupto sera duramente excluido por su familia, los vecinos, los crculos sociales. Finlandia tiene la tasa de presos ms baja de Europa y, al mismo tiempo, el menor nmero de policas per cpita del continente. La prevencin de la criminalidad se halla en la cultura de valores, en el acceso a oportunidades y en el sistema de prisiones abiertas, que efectivamente rehabilita. Suecia casi ha erradicado la discriminacin de gnero. Una opinin pblica que considera la igualdad de gnero un punto de principio presiona continuamente por ms avances. Canad tiene uno de los sistemas de salud de mejor calidad del planeta y totalmente inclusivo. La poblacin no aceptara nada distinto: considera el acceso a una salud de buena calidad un derecho intocable, que debe ser priorizado siempre. Holanda, como los pases nrdicos, Canad y otros estrados lderes en lo econmico-social, tiene altos niveles de equidad en la distribucin del ingreso y acceso universal a educacin y salud. En las culturas de todos estos pases predomina una actitud de rechazo a las grandes desigualdades y de apoyo a la equidad y a la igualdad de oportunidades.
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El continente ms desigual En la raz de su xito est el capital social, nuevo hallazgo de las ciencias del desarrollo. Detectado en los estudios pioneros de Putnam (1994), abarca por lo menos cuatro dimensiones: los valores ticos dominantes en una sociedad, su capacidad de asociatividad, el grado de confianza entre sus miembros y la conciencia cvica. Los resultados de las mediciones economtricas son concluyentes. Cuanto ms capital social, ms crecimiento econmico a largo plazo, menor criminalidad, ms salud pblica y ms gobernabilidad democrtica. La nocin no pretende suplantar el peso en el desarrollo de los factores macroeconmicos, sino que llama la atencin sobre que deben sumarse a ellos estas dimensiones. El mero reduccionismo economicista es una visin estrecha y lleva a polticas ineficientes. El Premio Nobel de Economa Amartya Sen subraya (1997): Los valores eticos de los empresarios y los profesionales de un pas (y otros actores sociales clave) son parte de sus recursos productivos. Si son a favor de la inversin, la honestidad, el progreso tecnolgico, la inclusin social, sern verdaderos activos; si, en cambio, predominan la ganancia rpida y fcil, la corrupcin, la falta de escrpulos, bloquearn el avance. La idea ha sido acogida hoy por los principales organismos internacionales. El Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y las Naciones Unidas, entre otros, han creado reas dedicadas a impulsar el capital social. En una Amrica Latina y una Argentina con un enorme potencial pero agobiadas por gravsimos problemas sociales, debera prestarse mucha atencin a estos factores. Unicef dice que mueren anualmente en la regin 500.000 nios por causas previsibles, y ms de 95 millones son pobres. En la Argentina, casi el 75% de los nios se halla por debajo de la lnea de la pobreza, y el 46% de los jvenes de la Capital Federal y el conurbano estn desocupados. Entre las causas de que pases potencialmente tan ricos tengan tanta pobreza se coincide hoy en destacar los dficit ticos y el hecho de que ste es el continente ms desigual de todo el planeta, y que ello es regresivo para el progreso econmico y social. El capital social puede ayudar. Se expresa en formas muy concretas que es necesario fortalecer y que pueden desempear un papel muy importante. Una de ellas es el voluntariado. En la Argentina, sin la accin de organizaciones ejemplares como Critas, la AMIA, la Red Solidaria y muchas otras, la pobreza sera an peor. El ejemplo de cartoneros que juntaron y entregaron 900 kilos de alimentos a nios tucumanos ms pobres an que ellos indica el potencial inmenso de la solidaridad que encarnan los voluntarios.
Otra materializacin del capital social es la responsabilidad social empresarial. En Estados Unidos es creciente la presin pblica en ese sentido, y ha surgido el intento de crear, junto con los indicadores de calidad usuales, un ISO de calidad social que permita a los inversores elegir empresas que la practiquen. En Francia, los fondos ticos se difunden crecientemente y la Asociacin Cristiana tica e Inversiones pide invertir en empresas que se destaquen en valores como los derechos humanos, el respeto y desarrollo de la persona y participaciones constructivas en pases en desarrollo. En la Argentina hay un gran reclamo latente en esta direccin. Una reciente encuesta (mencionada por Tercer Sector, abril 2003) detect que el 86,5% de los consumidores dicen que la responsabilidad social pesa al definir sus compras; el 52,6% est dispuesto a pagar ms por el precio de productos de empresas socialmente responsables y el 77%, a dejar de comprar las mercaderas de las irresponsables.
Crculos virtuosos Otras expresiones del capital social son el aumento de la participacin ciudadana y el fortalecer, como lo sugiere un estudio del Banco Mundial (Voces de los pobres, 2000), las organizaciones de los pobres, abrindoles oportunidades productivas y ayudndolas a capacitarse. Una combinacin entre polticas pblicas transparentes libres de toda corrupcin, con gerencia de primera calidad, que garanticen a toda la poblacin, como corresponde en una sociedad democrtica, sus derechos a la alimentacin, la salud, la educacin y el trabajo y un capital social movilizado a pleno que las complemente puede desencadenar crculos virtuosos en el pas y la regin. Puede hacerse? Los escpticos suelen afirmar que el contrato social est deshecho en nuestras sociedades. Sin embargo, cuando se observa la imponente explosin de conductas solidarias en la Argentina en medio del avance de la pauperizacin en aos recientes, y el reclamo generalizado por referentes y valores ticos, puede afirmarse que lo ms importante el respeto en las bases de la sociedad del mandato bblico de que somos responsables los unos por los otros y de que la indiferencia frente al sufrimiento ajeno es indigna est a salvo. Desarrollndolo es posible avanzar para construir otra calidad de sociedad.
La tica cuenta
Hay una sed de tica en Amrica Latina. La opinin pblica reclama en las encuestas y por todos los canales posibles comportamientos ticos en los lderes de todas las reas, y que temas cruciales como el diseo de las polticas econmicas y sociales y la asignacin de recursos sean orientados por criterios ticos. Contrariamente a ese sentir, las visiones econmicas predominantes en la regin tienden a desvincular tica y economa. Sugieren que son dos mundos diferentes con sus propias leyes, y que la tica es un tema para el reino del espritu. Este tipo de concepcin que margina los valores morales parece haber sido una de las causas centrales del vaco tico en el que se han precipitado diversas sociedades latinoamericanas. La idea de que los valores no importan mayormente en la va econmica prctica ha facilitado la instalacin de prcticas corruptas que han causado enormes daos. El papa Juan Pablo II ha encabezado el cuestionamiento de la supuesta dicotoma entre tica y economa. Ha sealado repetidamente que es imprescindible volver a analizar la relacin entre ambas, y que la tica no slo no es ajena a la economa sino que debera orientarla y regularla. As, entre otros aspectos el Papa exige un cdigo tico para la globalizacin. Esta discusin est lejos de ser terica. Tiene sustanciales efectos prcticos. La tica incide todos los das en la economa. Lo que una sociedad hace respecto de los valores ticos puede tener importancia decisiva en su economa. En contra, como en los casos de Enron, Collor de Mello, Fujimori, la grave crisis de corrupcin en la Argentina de los aos noventa y otros ejemplos similares, o a favor. Si una sociedad cultiva sistemticamente sus valores ticos, cosecha resultados. Noruega, por ejemplo, es el nmero uno en los ltimos tres aos entre 180 pases del mundo en la tabla de Desarrollo Humano de la ONU. Una economa potente, con altsimo desarrollo social y sin corrupcin. Esa sociedad trata por todos los medios de mantener muy altos estndares ticos. As est analizando continuamente y con autocrtica sus responsabilidades como pas desarrollado hacia el mundo en pobreza, y su gobierno impulsa una discusin tica permanente sobre los desafos ticos de la sociedad en las escuelas. Los valores ticos anticorrupcin y pro igualdad, solidaridad y cooperacin que ha puesto en marcha son esenciales en sus logros econmico-sociales. Esos valores son cultivados cuidadosamente en el sistema educativo en todos sus niveles y a travs de ejemplos de los lderes. Es imprescindible en una Amrica Latina agobiada por grados agudos de pobreza y desigualdad (casi uno de cada dos latinoamericanos es pobre, la pobreza es ms elevada que en 1980, la desigualdad es la mayor del planeta) recuperar la
estrecha relacin que debera haber entre valores ticos y comportamientos econmicos. Ello significa poner en el centro de la agenda pblica temas como la coherencia de las polticas econmicas con los valores ticos, la responsabilidad social de la empresa privada, la eticidad en la funcin pblica, el fortalecimiento de las organizaciones voluntarias, y el desarrollo de la solidaridad en general. Todos los actores sociales deberan colaborar para que la tica volviera, tanto para erradicar la corrupcin como para motivar actitudes positivas. Es fundamental al respecto el papel que puede jugar la educacin en todos sus mbitos y particularmente en las universidades. Las nuevas generaciones de profesionales deben ser preparadas a fondo en sus responsabilidades ticas. Ello es crucial en reas decisivas para el desarrollo, como las de gerentes, contadores, economistas y otras profesiones afines. As, entre otros aspectos, los especialistas en ciencias gerenciales deberan ser formados para impulsar un avance en las prcticas de responsabilidad social empresarial, muy limitadas en las realidades latinoamericanas y nacional (como lo indica, entre otros, un estudio reciente de IDEA de la Argentina, Tercer Sector, junio 2003)1. Los contadores deberan velar por la proteccin de los intereses de la comunidad garantizando confiabilidad y transparencia total en la informacin tanto en el rea pblica como privada. Los economistas deberan contribuir en la generacin de una economa que enfrente las tremendas exclusiones actuales, como la pauperizacin de los nios (60% de stos en Amrica Latina son pobres), la destruccin de familias por la pobreza y el desempleo (una de cada cinco en toda la regin), la marginacin de los jvenes (su tasa de desocupacin duplica en la regin y en la Argentina las elevadas tasas promedio), las que derivan de las discriminaciones de gnero, del maltrato a las edades mayores, a las minoras indgenas, a los discapacitados, y otras. El Premio Nobel de Economa Joseph Stiglitz (2003) formula agudas sugerencias respecto de la necesidad de una tica para economistas. Dice que es imprescindible que una profesin tan influyente tenga definitivamente regulaciones ticas, y que un cdigo de tica razonable debera incluir inicialmente por lo menos tres principios. Primero, no recomendar a los lderes pblicos de los pases en desarrollo teoras no probadas por la realidad; segundo, no decirles que hay una sola alternativa; y tercero, ser sensibles a los efectos de sus recomendaciones sobre los sectores desfavorecidos y transparentar los costos que van a pagar dichos sectores por ellas.
El estudio realizado en doce empresas de primera lnea recoge entre las afirmaciones de los mismos entrevistados, segn indica la revista Tercer Sector, que no se est en presencia de un cambio de paradigma en cuanto al rol que tienen las empresas en el desarrollo de la sociedad y que las prcticas socialmente responsables no atienden las expectativas y demandas del conjunto de los actores sociales.
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Cmo llevar a la prctica la educacin tica en estos campos donde est siendo reclamada por las sociedades latinoamericanas? El contexto es favorable por el avance de la democratizacin. Vase as, por ejemplo, el impresionante apoyo (ms del 80% en las encuestas) que la opinin pblica argentina est dando a las medidas moralizantes que ha adoptado el nuevo presidente del pas, que han hecho recobrar la confianza a la ciudadana. No se trata simplemente de agregar a las carreras una materia que habla sobre tica, sino de ir mucho ms all. Transversalizar la enseanza de la tica, hacer discutir en cada una de las asignaturas los dilemas ticos concretos vinculados con sus contenidos, que surgen de la realidad. Al mismo tiempo, generar ctedras especializadas en temas como tica y economa, capital social y las nuevas ideas sobre responsabilidad social de la empresa privada (tema en el que la universidad latinoamericana est altamente atrasada). Por otra parte, sera importante acompaar la enseanza con experiencias de campo. Una posibilidad importante al respecto es la voluntarizacin. Los estudiantes avanzados de administracin, contadura, economa y otras reas afines podran hacer grandes aportes como voluntarios a los programas con poblaciones pobres orientados al desarrollo de sus capacidades productivas. Podran apoyarlas tcnicamente, entre otros aspectos, en elaborar proyectos, generar microempresas y pequeas empresas, obtener acceso al crdito, armar modalidades cooperativas de accin, recuperar empresas y otros campos similares. Esas acciones voluntarias les permitiran hacer un til aporte y fortaleceran su potencial tico. Esas experiencias podran vincularse estrechamente con diversas materias y formar parte de ellas, guiadas y tutoreadas por su personal docente. La tica importa. Los valores ticos predominantes en una sociedad influyen a diario en aspectos vitales del funcionamiento de su economa. Eludir esa relacin, como ha sucedido en la Amrica Latina de las ltimas dcadas, significa crear el terreno propicio para que ese vaco de discusin tica favorezca que se desplieguen sin sancin social los valores antiticos que encabeza la corrupcin y continan el egosmo exacerbado, la insolidaridad y la insensibilidad frente al sufrimiento de tantos. El corrupto no slo daa por lo que roba a la sociedad, sino por el mensaje que transmite: todo para m, no me interesan los dems, no tengo problemas de conciencia, lo nico importante es enriquecerse. Es hora de contestar definitivamente a ese mensaje, reivindicando los valores raigales de nuestra cultura que vienen de los textos bblicos y de las civilizaciones originarias de Amrica Latina. Ellos proclaman que el destino del ser humano es el amor, la solidaridad, la paz, la superacin de todo orden de discriminaciones, el abrir a todos oportunidades para desarrollar su potencial.
Un incisivo periodista americano escribi, frente al caso Enron, que los altos ejecutivos corrompidos conocan bien los Diez Mandamientos, pero que en realidad los tomaron como las diez sugerencias. Algo parecido ha sucedido en Amrica Latina. Los valores morales fueron degradados, marginados, excluidos. Es hora de recuperarlos para la toma de decisiones cotidiana; son los nicos que pueden garantizar la Amrica Latina soada. La educacin en general y la universidad en particular pueden jugar un papel esencial en este proceso a travs de todos sus integrantes. La urgencia es mxima. Hay demasiado agobio y exclusin en esta regin y en este pas, y la sed de tica aumenta a diario.
El capital social y la cultura. Las dimensiones postergadas del desarrollo

I. El nuevo debate sobre el desarrollo A inicios del siglo XXI la humanidad cuenta con inmensas fuerzas productivas. Las revoluciones tecnolgicas en curso han alterado sustancialmente sus capacidades potenciales de generar bienes y servicios. Los avances simultneos en campos como la informtica, la biotecnologa, la robtica, la microelectrnica, las telecomunicaciones, la ciencia de los materiales y otras reas han determinado rupturas cualitativas en las posibilidades usuales de produccin, amplindolas extensamente, y con un horizonte de continuo crecimiento hacia adelante. Sin embargo, 1.300 millones de personas carecen de lo ms mnimo y viven en la pobreza extrema, con menos de un dlar de ingresos al da; 3.000 millones se hallan en la pobreza y tienen que subsistir con menos de dos dlares diarios; 1.300 millones de personas carecen de agua potable; 3.000 millones no tienen instalaciones sanitarias bsicas; y 2.000 millones no reciben electricidad. Alcanzar la deseada meta del desarrollo econmico y social es ms viable que nunca en trminos de tecnologas y potencial productivo pero, al mismo tiempo, el objetivo se halla muy distante de amplias poblaciones en diversos continentes, entre ellos, Amrica Latina. La aldea global en que se ha convertido el planeta, en donde las interrelaciones entre los pases y los mercados se multiplican continuamente, parece caracterizarse por una explosin de complejidad, direcciones contradictorias de evolucin y altas dosis de incertidumbre. Exploradores de las fronteras de las nuevas realidades, como Ylia Prygogine (1988), Premio Nobel de Qumica, han sealado que la mayor parte de las estructuras de la realidad actual son estructuras disipativas de
final abierto; es difcil predecir en qu sentido evolucionarn, y las lgicas tradicionales son impotentes para explicar su curso. Edgar Morn (1991) resalta que en lugar del fin de la historia, vaticinado por algunos que alegaron que al desaparecer el mundo bipolar la historia sera previsible y hasta aburrida, lo que tenemos ante nuestros ojos es que de aqu en adelante el futuro se llama incertidumbre. La historia en curso est marcada por severas contradicciones. As, por ejemplo, al mismo tiempo que el conocimiento tecnolgico disponible ha multiplicado las capacidades de dominar la naturaleza, el ser humano est creando desequilibrios ecolgicos de gran magnitud, que ponen en peligro aspectos bsicos del ecosistema y su propia supervivencia. Mientras que las capacidades productivas han llevado la produccin mundial a ms de 25 trillones de dlares, las polarizaciones sociales se han incrementando fuertemente y, segn los informes de las Naciones Unidas (1998), 358 personas son poseedoras de una riqueza acumulada superior a la del 45% de la poblacin mundial. Las disparidades alcanzan los aspectos ms elementales de la vida cotidiana. Los acelerados progresos en medicina han permitido una extensin considerable en la esperanza de vida pero, mientras en las 26 naciones ms ricas sta alcanzaba, en 1997, a 78 aos de edad, en los 46 pases ms pobres era, en el mismo perodo, de 53 aos. La idea del progreso indefinido est siendo suplantada por visiones que asignan un papel mayor a las complejidades, las contradicciones y las incertidumbres y buscan soluciones a partir de integrarlas a las perspectivas de anlisis de la realidad.2 En este marco general hay un nuevo debate en activa ebullicin en el campo del desarrollo. En la bsqueda de caminos ms efectivos, en un mundo en el que la vida cotidiana de amplios sectores est agobiada por carencias agudas y donde se estima que una tercera parte de la poblacin activa mundial se halla afectada por serios problemas de desocupacin y subocupacin, el debate est revisando supuestos no convalidados por los hechos y abrindose hacia variables a las que se asignaba escaso peso en las ltimas dcadas. Hay una revalorizacin en el nuevo cuestionamiento de aspectos no incluidos en el pensamiento econmico convencional. Se ha instalado una potente rea de anlisis en vertiginoso crecimiento que gira en derredor de la idea de capital social. Uno de los focos de esa rea, a su vez con su propia especificidad, es el reexamen de las relaciones entre cultura y desarrollo. Lourdes Arizpe (1998) seala: La cul-
Morn (1991) resalta las dificultades para tener una visin clara de hacia adnde avanza la historia: Estamos en lo desconocido, ms an, en lo inominado. Nuestro conocimiento de tiempos actuales se manifiesta solamente en el prefijo sin forma pos (posindustrial, posmoderno, posestructuralista), o en el prefijo negativo anti (antitotalitario). No podemos dar un rostro a nuestro futuro, ni siquiera a nuestro presente.
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tura ha pasado a ser el ltimo aspecto inexplorado de los esfuerzos que se despliegan internacionalmente, para fomentar el desarrollo econmico. Enrique V. Iglesias (1997) subraya que se abre en este reexamen de las relaciones entre cultura y desarrollo un vasto campo de gran potencial. Resalta: Hay mltiples aspectos en la cultura de cada pueblo que pueden favorecer a su desarrollo econmico y social; es preciso descubrirlos, potenciarlos y apoyarse en ellos y hacer esto con seriedad significa replantear la agenda del desarrollo de una manera que a la postre resultar ms eficaz, porque tomar en cuenta potencialidades de la realidad que son de su esencia y, que hasta ahora, han sido generalmente ignoradas. Ubicado en este contexto bullente en reclamos por rediscutir la visin convencional del desarrollo e integrar nuevas dimensiones, este trabajo procura poner en foco un tema relevante del nuevo debate: las posibilidades del capital social y de la cultura de aportar al desarrollo econmico y social. Particularmente, el trabajo se centra en sus posibles contribuciones a Amrica Latina, una regin con graves problemas de pobreza (afecta a vastos sectores de la poblacin) y de iniquidad (es considerado el continente ms desigual del planeta). Seguramente, la integracin de estos planos har mucho ms compleja an la bsqueda de estrategias y diseos adecuados. Pero sa es la idea. Las polticas basadas en diseos que marginan aspectos como los mencionados han demostrado muy profundas limitaciones. El trabajo apunta a cumplir su propsito a travs de varios momentos sucesivos de anlisis. En primer lugar, se presentan aspectos de la crisis del pensamiento econmico convencional. La nueva atencin prestada al capital social y a la cultura se inscribe en esa crisis. En segundo trmino, se explora la idea de capital social. El nfasis se pone, en este caso, no en la discusin terica, sino en su presencia concreta en realidades actuales. En tercer trmino, con apoyo en los desarrollos anteriores, se pasa a observar el capital social en accin en realidades latinoamericanas. Se indaga, a travs de experiencias concretas de la regin, cmo el capital social y la cultura constituyen potentes instrumentos de construccin histrica. Por ltimo, se formulan algunas reflexiones sobre posibles aportes de la cultura al desarrollo latinoamericano.
II. La crisis del pensamiento econmico convencional Se hallan en plena actividad, actualmente, diversas lneas de discusin sobre los supuestos econmicos que han orientado el desarrollo en las ltimas dcadas. El debate en curso no aparece como una polmica hacia el interior de la acadeEl impacto de la tica sobre el desarrollo / 25
mia, en donde diversas escuelas de pensamiento o personalidades defienden determinados enfoques surgidos de su propia especulacin. Est fuertemente influido por las dificultades del pensamiento convencional en la realidad. Lo han dinamizado y urgido procesos como los severos problemas experimentados por las economas del sudeste asitico, las graves crisis observables en economas en transicin, como la rusa, las inestabilidades pronunciadas en los mercados financieros internacionales, los desajustes y las polarizaciones sociales en regiones como Amrica Latina y otros. Aparece, gracias a los importantes avances en la medicin de los fenmenos econmicos y sociales, como un debate en donde la especulacin infinita a partir de las propias premisas caracterstica de dcadas anteriores es reemplazada por anlisis que arrancan de la vasta evidencia emprica que est generando el instrumental cuantitativo y estadstico. Un primer aspecto de la crisis en curso es el llamado, cada vez ms amplio, a respetar la complejidad de la realidad. Se previene contra la soberbia epistemolgica con que el pensamiento econmica convencional trabaj mltiples problemas, pretendiendo capturarlos y resolverlos a partir de marcos de referencia basados en grupos de variables limitadas, de ndole casi exclusivamente econmico, que no dejaban espacio a variables de otras procedencias. Joseph Stiglitz (abril de 1998) expresa Un principio del consenso emergente es que un mayor grado de humildad es necesario. Aboga por un nuevo consenso, post Washington, ante las dificultades surgidas en la realidad. Seala a Amrica Latina como uno de los casos que evidencian las dificultades. Afirma: Yo argumentara que la experiencia latinoamericana sugiere que deberamos reexaminar, rehacer y ampliar los conocimientos acerca de la economa de desarrollo que se toman como verdad, mientras planificamos la prxima serie de reformas. Otro aspecto sobresaliente de la nueva discusin sobre el desarrollo es la apelacin, cada vez ms generalizada, a superar los enfoques reduccionistas y buscar, para captar la complejidad, perspectivas integradoras de variables mltiples. Enrique V. Iglesias (1997) advierte: El desarrollo slo puede encararse en forma integral; los enfoques monistas sencillamente no funcionan. Joseph Stiglitz (octubre de 1998) destaca que se ha visto el desarrollo como un problema tcnico que requiere soluciones tcnicas y esa visin ha chocado con la realidad que va mucho ms all de ella. Seala: Un evento definidor ha sido que muchos pases han seguido los dictados de liberalizacin, estabilizacin y privatizacin, las premisas centrales del llamado Consenso de Washington y, sin embargo, no han crecido. Las soluciones tcnicas no son evidentemente suficientes. Un tema para resaltar de la discusin abierta es el nfasis en no confundir los medios con los fines, desvo en el que se sugiere, se ha cado con frecuencia. Los
objetivos finales del desarrollo tienen que ver con la ampliacin de las oportunidades reales de los seres humanos de desenvolver sus potencialidades. Una sociedad progresa efectivamente cuando los indicadores claves, como los aos que la gente vive, la calidad de su vida y el desarrollo de su potencial, avanzan. Las metas tcnicas son absolutamente respetables y relevantes, pero contituyen medios al servicio de esos objetivos finalistas. Si se produce la sustitucin silenciosa de los fines reales por los medios, se puede perder de vista el horizonte hacia el cual se debera avanzar y equivocar los mtodos para medir el avance. La elevacin del Producto Bruto per cpita, por ejemplo, aparece en la nueva perspectiva como un objetivo importante y deseable, pero sin dejar de tener en cuenta en ningn caso que es un medio al servicio de fines mayores, como los ndices de nutricin, salud, educacin, libertad y otros. Sus mediciones no reflejan por tanto, necesariamente, lo que est sucediendo en relacin con dichas metas. Amartya Sen (1998) analiza detalladamente esta visin general en el caso de los recursos humanos. Seala que constituye un progreso considerable el nuevo nfasis puesto en ellos, pero que debe entenderse que el ser humano no es slo un medio del desarrollo sino su fin ltimo. Esa visin no debe olvidarse. Subraya: Si en ltima instancia considersemos al desarrollo como la ampliacin de la capacidad de la poblacin para realizar actividades elegidas libremente y valoradas, sera del todo inapropiado ensalzar a los seres humanos como instrumentos del desarrollo econmico. Hay una gran diferencia entre los medios y los fines. Stiglitz (octubre de 1998) enfatiza que la confusin medios-fines ha sido frecuente en la aplicacin del Consenso de Washington: Se ha tomado la privatizacin y la liberalizacin comercial como fines en s mismos ms que como medios para alcanzar un crecimiento sostenible, equitativo y democrtico. Se ha focalizado demasiado en la estabilidad de los precios, ms que en el crecimiento y la estabilidad de la produccin. Se ha fallado en reconocer que el fortalecimiento de las instituciones financieras es tan importante para la estabilidad econmica como controlar el dficit presupuestario y aumentar la oferta de dinero. Se ha centrado en la privatizacin, pero se ha puesto demasiado poca atencin en la infraestructura institucional, que es necesaria para hacer que los mercados funcionen y, especialmente, en la importancia de la competicin. A partir de estas percepciones sobre la estrechez del enfoque meramente tcnico y la necesidad de delimitar fines y medios, se plantean visiones ampliatorias de los objetivos que debera perseguir el desarrollo. Junto con el crecimiento econmico surge el requerimiento de lograr el desarrollo social, propiciar la equidad, fortalecer la democracia y preservar los equilibrios medioambientales. El Consenso de los presidentes de Amrica en Santiago (1998) reflej este orden de
preocupaciones con la inclusin, en su plan de accin, de puntos que exceden los abordajes convencionales como, entre otros, el nfasis en la promocin de la educacin, la preservacin y profundizacin de la democracia, la justicia y los derechos humanos, la lucha contra la pobreza y la discriminacin, el fortalecimiento de los mercados financieros y la cooperacin regional en asuntos ambientales. Se resalta en las crticas al pensamiento econmico convencional cmo las limitaciones de su marco de anlisis han creado serias insuficiencias de operacin. Variables excluidas o marginadas como, entre otras, las polticas y las institucionales tienen alto peso en la realidad y van a incidir fuertemente creando escenarios no previstos. Quejarse de ellas como intrusos indeseables no conduce a ningn camino til. Pareciera que lo que corresponde no es reclamarle a la realidad, sino revisar el esquema conceptual con el que se est analizando para darles su debido lugar. Alessina y Peroti (1994), entre otros, plantean la necesidad de ingresar en un examen en profundidad de las intersecciones entre poltica y economa. Destacan: la economa sola no puede explicar integralmente la enorme variabilidad entre los pases en el crecimiento y ms generalmente los resultados econmicos y las alternativas de poltica. Las elecciones de polticas econmicas no son hechas por planificadores sociales que viven slo entre documentos acadmicos. Ms bien, la poltica econmica es el resultado de luchas polticas dentro de estructuras institucionales. Sen analiza, al respecto, cmo las realidades polticas son determinantes en las hambrunas masivas que han afligido a amplios grupos humanos en el siglo XX. Segn sus investigaciones (1981), las hambrunas no tienen que ver necesariamente con escaseces de recursos alimenticios. Se vinculan ms con factores como las disparidades de precios relativos, los bajos salarios y las maniobras especulativas. El cuadro de condiciones polticas pesa fuertemente al respecto. Despus de examinar las correlaciones entre hambrunas masivas y tipo de rgimen poltico, determina (1998): Ningn pas dotado de un sistema de elecciones multipartidistas, con partidos de oposicin capaces de expresarse como tales, de una prensa capacitada para informar y poner en tela de juicio la poltica gubernamental sin temor a ser censurada, ha sido escenario de hambrunas realmente importantes. En esos pases funcionan poderosos incentivos polticos para que se tomen decisiones que eviten la hambruna. En cambio, observa que las hambrunas de mayores proporciones han tenido lugar en territorios colonizados y gobernados por autoridades imperialistas extranjeras, dictaduras militares de corte moderno, bajo el control de potentados autoritarios, o regmenes de partido nico donde no se tolera la disidencia poltica.
Las instituciones cuentan es el ttulo de un trabajo del Banco Mundial sobre la materia (1998). En l desarrolla en detalle la visin de que todo el tema de las instituciones debe ser incorporado en el anlisis de las realidades econmicas y el diseo de polticas. Entiende, como tales, al conjunto de reglas formales e informales y sus mecanismos de ejecucin que inciden sobre el comportamiento de los individuos y las organizaciones de una sociedad. Entre las formales se hallan las constituciones, leyes, regulaciones, contratos, etctera. Entre las informales estn la tica, la confianza, los preceptos religiosos y otros cdigos implcitos. Una de las debilidades del Consenso de Washington habra sido, segn el Banco Mundial, la no inclusin de ellas entre las polticas que recomienda. Seala al respecto: Con una sola excepcin (la proteccin de los derechos de propiedad), las prescripciones de poltica del Consenso de Washington ignoran el rol potencial que los cambios en las instituciones pueden jugar en acelerar el desarrollo econmico y social. Un amplio nmero de investigaciones recientes da cuenta de correlaciones estadsticas significativas entre buen funcionamiento de instituciones bsicas, como los mecanismos anticorrupcin, la calidad de las instituciones pblicas, la credibilidad y otras, y los avances en crecimiento, desarrollo social y equidad. En las reformulaciones en curso del pensamiento econmico convencional ha ingresado, como un tema central, el del capital humano. Mejorar el perfil de la poblacin de un pas es un fin en s mismo, como resaltaba Sen. Al mismo tiempo, constituye una va fundamental para alcanzar productividad, progreso tecnolgico y competitividad en los escenarios econmicos de fin de siglo. En ellos el papel del capital humano en la produccin es decisivo. En estructuras productivas, cada vez ms basadas en conocimiento, como las presentes y prospectivas, los niveles de calificacin promedio de una sociedad van a ser determinantes en sus posibilidades de generar, absorber y difundir tecnologas avanzadas. La educacin hace una diferencia crucial segn las mediciones disponibles, tanto para la vida de las personas como para el desenvolvimiento de las familias, la productividad de las empresas y los resultados econmicos macro de un pas. Es, como se la ha denominado, una estrategia ganadora con beneficios para todos. La nutricin y la salud son desde ya, condiciones de base para el desenvolvimiento del capital humano. En este cuadro de conjunto, donde las dificultades de la realidad han impulsado una crisis y un proceso de reenfoque profundo del pensamiento econmico, se inscribe la integracin activa de los anlisis del capital social y de la cultura. Una ola de investigaciones de los ltimos aos indica, con datos de campo a su favor, cmo diversos componentes no visibles del funcionamiento cotidiano de una sociedad, que tienen que ver con la situacin de su tejido social bsico, inciden silenEl impacto de la tica sobre el desarrollo / 29
ciosamente en las posibilidades de crecimiento y desarrollo. Denominados capital social, los exploraremos en la seccin siguiente. Empiezan a influir en el diseo de polticas en algunos pases avanzados, han comenzado a formar parte de la elaboracin de los proyectos de desarrollo, e instituciones de cooperacin internacional estn incluyendo los progresos en capital social en los criterios de medicin del grado de xito de los proyectos. Dasgupta y Serageldin (2001) plantean: Es difcil pensar de una nocin acadmica que haya entrado ms rpidamente al vocabulario del discurso social que la idea de capital social y la describen como una concepcin organizadora en las ciencias sociales. En el centro del capital social se hallan mltiples elementos del campo de la cultura. Como lo seala Arizpe (1997), tienen todo orden de implicancias prcticas y han sido marginados por el pensamiento convencional. Destaca: La teora y la poltica del desarrollo deben incorporar los conceptos de cooperacin, confianza, etnicidad, identidad, comunidad y amistad, ya que estos elementos constituyen el tejido social en que se basan la poltica y la economa. En muchos lugares, el enfoque limitado del mercado basado en la competencia y la utilidad est alterando el delicado equilibrio de estos factores y, por lo tanto, agravando las tensiones culturales y el sentimiento de incertidumbre. El capital social y la cultura han comenzado a instalarse en el centro del debate sobre el desarrollo, no como adiciones complementarias a un modelo de alto vigor que se perfecciona un poco ms con ellas. Todo el modelo est sufriendo severas dificultades por sus distancias con los hechos y las crticas procedentes de diversos orgenes se encaminan de un modo u otro a recuperar la realidad con miras a producir, en definitiva, polticas con mejores chances respecto de las metas finales. En ese encuadre, el ingreso en debate de esos elementos forma parte del esfuerzo por darle realidad a toda la reflexin sobre el desarrollo. El replanteo del modelo no se est haciendo solamente a travs de la inclusin de diversas variables ausentes. Se cuestiona un aspecto subyacente ms profundo: la lgica de las interrelaciones. Una parte significativa del nuevo debate est concentrada en el anlisis de cmo se han subestimado los encadenamientos recprocos entre las diversas dimensiones y cmo ello ha generado errores de consideracin en la preparacin de polticas. Alessina y Peroti (1994), por ejemplo, subrayan sobre una interrelacin clave: la desigualdad en los ingresos es un determinando importante de la inestabilidad poltica. Los pases con un ingreso ms desigualmente distribuido son polticamente ms inestables. A su vez, la inestabilidad poltica tiene efectos adversos sobre el crecimiento. Las reas econmica, poltica y social estn inextricablemente ligadas. Lo que suceda en cada una de ellas va a condicionar severamente las otras. La visin pura30 / Ms tica, ms desarrollo
mente economicista del desarrollo puede tropezar, en cualquier momento, con bloqueos muy serios que surgen de las otras reas y as se ha dado en la realidad. Hay en curso, en ese marco, una reevaluacin integral de las relaciones entre crecimiento econmico y desarrollo social. En la visin convencional se supona que, al alcanzar tasas significativas de crecimiento econmico, ste se derramara hacia los sectores ms desfavorecidos y los sacara de la pobreza. El crecimiento sera, al mismo tiempo, desarrollo social. Las experiencias concretas han indicado que las relaciones entre desarrollo econmico y desarrollo social son de carcter mucho ms complejo. El seguimiento de la experiencia de numerosos pases, efectuado por las Naciones Unidas a travs de sus informes de Desarrollo Humano, no encuentra corroboracin para los supuestos del llamado modelo de derrame. No basta con el crecimiento para solucionar la pobreza. Al ser absolutamente imprescindible, ste puede quedar estacionado en ciertos sectores de la sociedad y no llegar a los estratos sumergidos. Pueden incluso darse tasas significativas de crecimiento y, al mismo tiempo, continuar en vigencia agudas carencias para amplios sectores de la poblacin. James Migdley (1995) seala que esa forma de crecimiento ha caracterizado a muchas naciones desarrolladas y en desarrollo en los ltimos aos y la denomina desarrollo distorsionado. El crecimiento, constata, no ha sido acompaado en ellas por un mejor acceso a proteccin de salud, educacin, servicios pblicos y otros factores que contribuyen al bienestar social. Se plantea entonces que, junto a los esfuerzos que es desde ya necesario realizar por el crecimiento, deben practicarse activas polticas de desarrollo social y propiciarse la equidad. Formarn parte de dichas polticas inversiones mantenidas en el tiempo y considerables en educacin y salud, extensin de los servicios de agua potable, instalaciones sanitarias y energa elctrica, proteccin a la familia y otras. Para que el crecimiento signifique bienestar colectivo, debe haber simultneamente desarrollo social. El anlisis de las interrelaciones entre ambos est yendo, incluso, ms lejos. Se resalta que son interdependientes. James Wolfensohn (1996), presidente del Banco Mundial, ha planteado al respecto: Sin desarrollo social paralelo no habr desarrollo econmico satisfactorio. Efectivamente, el desarrollo social fortalece el capital humano, potencia el capital social y genera estabilidad poltica, bases esenciales para un crecimiento sano y sostenido. Alain Touraine (1997) sugiere que es necesario pasar a otra manera de razonar el tema: Queda as planteado el principio central de una nueva poltica social: en vez de compensar los efectos de la lgica econmica, sta debe concebirse como condicin indispensable del desarrollo econmico.
La visin que aparece es la de que no es viable el desarrollo social sin crecimiento econmico, pero ste, a su vez, no tendr carcter sustentable si no est apoyado en un intenso crecimiento social. Otro eje analizado son las relaciones entre grado de democracia y desarrollo social. Wickrane y Mulford (1996), entre otros, han examinado las correlaciones estadsticas respectivas. Sus datos indican que cuando aumenta la participacin democrtica y se dispersa el poder poltico entre el conjunto de la poblacin, mejoran los indicadores de desarrollo social. Los gobiernos tienden a responder ms cercanamente a las necesidades de la mayora de la poblacin. Mediante la suma de factores, Wolfensohn (1998) sugiere la imprescindibilidad de sobrepasar los enfoques unilaterales: Debemos ir ms all de la estabilizacin financiera. Debemos abordar los problemas del crecimiento con equidad a largo plazo, base de la prosperidad y el progreso humano. Debemos prestar especial atencin a los cambios institucionales y estructurales necesarios para la recuperacin econmica y el desarrollo sostenible. Debemos ocuparnos de los problemas sociales. Debemos hacer todo eso. Porque si no tenemos la capacidad de hacer frente a las emergencias sociales, si no contamos con planes a ms largo plazo para establecer instituciones slidas, si no logramos una mayor equidad y justicia social, no habr estabilidad poltica. Y sin estabilidad poltica, por muchos recursos que consigamos acumular para programas econmicos, no habr estabilidad financiera. Como se observa, en la imagen transmitida, la estabilidad financiera no es posible sin estabilidad poltica. Ella, a su vez, est muy ligada a los grados de equidad y justicia social. El frente por abordar es muy amplio. Es necesario atacar al mismo tiempo que los problemas econmicos y financieros, los sociales y avanzar en las transformaciones institucionales. El capital social y la cultura son componentes clave de estas interacciones. Las personas, las familias, los grupos constituyen capital social y cultura por esencia. Son portadores de actitudes de cooperacin, valores, tradiciones, visiones de la realidad, que son su identidad misma. Si ello es ignorado, salteado, deteriorado, se inutilizarn importantes capacidades aplicables al desarrollo y se desatarn poderosas resistencias. Si, por el contrario, se reconoce, explora, valora y potencia su aporte, puede ser muy relevante y propiciar crculos virtuosos con las otras dimensiones del desarrollo. La crisis de la reflexin convencional sobre el desarrollo en marcha est abriendo, entre otras, la oportunidad de cruzar activamente capital social, cultura y desarrollo. Hasta hace poco, la corriente principal de trabajo sobre desarrollo prestaba limitada atencin a lo que suceda en dichos campos. A su vez, en
ellos, muchas indagaciones se realizaban al margen de posibles conexiones con el proceso de desarrollo. La crisis, que busca ampliar el marco de comprensin para poder superar la estrechez evidenciada por el marco usual, crea un vasto espacio para vencer los aislamientos. En la seccin siguiente se intenta avanzar en esa direccin, explorando algunas de las mltiples interrelaciones posibles.
III. Capital social, cultura y desarrollo Segn el anlisis del Banco Mundial, hay cuatro formas bsicas de capital: el natural, constituido por la dotacin de recursos naturales con que cuenta un pas; el construido, generado por el ser humano que incluye diversas formas de capital (infraestructura, bienes de capital, financiero, comercial, etctera); el capital humano, determinado por los grados de nutricin, salud y educacin de su poblacin; y el capital social, descubrimiento reciente de las ciencias del desarrollo. Algunos estudios adjudican a las dos ltimas formas de capital un porcentaje mayoritario del desarrollo econmico de las naciones a fines del siglo XX. Indican que all hay claves decisivas del progreso tecnolgico: la competitividad, el crecimiento sostenido, el buen gobierno y la estabilidad democrtica. Qu es, en definitiva, el capital social? El campo no tiene una definicin consensualmente aceptada. De reciente exploracin, se halla, en realidad, en plena delimitacin de su identidad, de aquello que es y de aquello que no es. Sin embargo, a pesar de las considerables imprecisiones, existe la impresin cada vez ms generalizada de que, al percibirlo e investigarlo, las disciplinas del desarrollo estn incorporando al conocimiento y la accin un amplsimo nmero de variables que juegan roles importantes en l y que estaban fuera del encuadre convencional. Robert Putnam (1994), precursor de los anlisis del capital social, considera en su difundido estudio sobre las disimilitudes entre Italia del Norte e Italia del Sur que, fundamentalmente, lo conforman: el grado de confianza existente entre los actores sociales de una sociedad, las normas de comportamiento cvico practicadas y el nivel de asociatividad que la caracteriza. Estos elementos son evidenciadores de la riqueza y fortaleza del tejido social interno de una sociedad. La confianza, por ejemplo, acta como un ahorrador de conflictos potenciales porque limita el pleitismo. Las actitudes positivas en materia de comportamiento cvico, que van desde cuidar los espacios pblicos hasta el pago de los impuestos, contribuyen al bienestar general. La existencia de altos niveles de asociacionismo indica que es una sociedad con capacidades para actuar cooperativamente, armar redes, concertaciones, sinergias de todo orden a su interior.
Este conjunto de factores tendra, segn las observaciones de Putnam, mayor presencia y profundidad en la Italia del Norte en relacin con la Italia del Sur y habran jugado un papel definitorio en la superioridad que la primera haba evidenciado en materia de performance econmica, calidad de gobierno, estabilidad poltica y otras reas. Entre los factores en los que se expresa la densidad del capital social se hallan las estructuras sociales ms horizontales, el nmero de asociaciones culturales, los ndices de participacin ciudadana y los de lectura de diarios. Putnam realiza todo tipo de constataciones de cmo variables de esta ndole inciden en los desempeos econmicos y polticos. Llega a conclusiones tan sugerentes como, entre muchas otras, la siguiente: Cuanto ms participan los ciudadanos en clubes deportivos y coros, ms rpido es el gobierno en reembolsar los reclamos de salud. Est indicando con ello que, cuanto ms denso es el tejido social, mayor ser la participacin y la presin ciudadana por un funcionamiento eficiente de los servicios bsicos. Para enfatizar la importancia de una sociedad civil activa, en un trabajo de (1995) Putnam seala; Los investigadores en campos como educacin, pobreza urbana, desempleo, la prevencin del crimen y el abuso de drogas, e incluso la salud, han descubierto que es ms posible obtener resultados exitosos en comunidades civilmente comprometidas. Para otro de los precursores, James Coleman (1990), el capital social se presenta tanto en el plano individual como en el colectivo. En el primero, tiene que ver con el grado de integracin social de un individuo, su red de contactos sociales; implica relaciones, expectativas de reciprocidad, comportamientos confiables. Mejora la efectividad privada. Pero tambin es un bien colectivo. Por ejemplo, si todos en un vecindario siguen normas tcitas de cuidar por el otro y de noagresin, los nios podrn caminar hacia la escuela con seguridad y el capital social estar produciendo orden pblico. En un trabajo pionero que sent un hito en este campo, Coleman (1988) analiz las relaciones entre el capital social y el capital humano expresado por los niveles educativos, en el mbito familiar. Las familias tienen lo que llam un capital social interno, que es el grado de relacin entre padres e hijos; la actitud activa de los padres de seguir y apoyar los estudios de los hijos y estimularlos continuamente. Midi las relaciones entre ndices de desercin escolar y ese capital social interno. Descubri que son estrechas. Si los padres tienen un elevado grado de profesionalidad y educacin, pero el capital social interno de la familia es bajo, porque no se ocupan de los hijos (por estar absorbidos por sus profesiones u otros factores), su capital humano no es accesible a los hijos, no les sirve y su
desercin aumenta. Si el capital social interno es alto, los hijos aprovechan el capital humano de los padres, ste se transforma en capital humano de los hijos, y su desercin es menor. Cita como ejemplo casi mximo el caso de las familias asiticas en Estados Unidos que en su primera poca, cuando enviaban los hijos a comenzar la escuela, acostumbraban comprar dos juegos de todos los libros para poder apoyar directamente el estudio de los nios. Encontr otras correlaciones significativas entre capital social y desercin escolar. Las relaciones de las familias con amigos, que a su vez pueden ser tiles para los hijos en sus estudios, los rodean de afecto y les pueden proporcionar valiosos contactos las llam capital social externo. Comprob que cuando las familias se van de una ciudad a otra, como sucede con frecuencia en Estados Unidos, ese capital social externo desaparece y ese es uno de los factores que resiente el rendimiento de los hijos en la escuela, por lo tanto la desercin sube. Si en la nueva ciudad los hijos van a escuelas religiosas, la desercin es menor. La razn sociolgica es que en ellas a los padres les es ms fcil reconstruir capital social externo que en las escuelas comunes. Encuentran con ms facilidad afinidades con otros padres del mismo grupo religioso. Otro precursor, Pierre Bourdieu (1980), defini el capital social como la suma de recursos, reales y virtuales, que acumula un individuo o un grupo debido a la posesin de relaciones menos institucionalizadas o una red permanente de conocimiento y reconocimientos mutuos. Diferentes analistas actuales de esta vieja-nueva forma de capital ponen el nfasis en diversos aspectos. Entre otros, para Kenneth Newton (1997) el capital social puede ser visto como un fenmeno subjetivo, compuesto por valores y actitudes que influencian sobre cmo las personas se relacionan entre s. Incluye confianza, normas de reciprocidad, actitudes y valores que favorecen la superacin de relaciones conflictivas y competitivas para conformar vnculos de cooperacin y ayuda mutua. Stephan Baas (1997) dice que el capital social tiene que ver con cohesin social, con identificacin con las formas de gobierno, con expresiones culturales y comportamientos sociales que hacen a la sociedad ms cohesiva y ms que una suma de individuos. Considera que los arreglos institucionales horizontales tienen un impacto positivo en la generacin de redes de confianza, buen gobierno y equidad social. El capital social juega un papel importante en estimular la solidaridad y en superar las fallas del mercado a travs de acciones colectivas y el uso comunitario de recursos. James Joseph (1998) lo percibe como un vasto conjunto de ideas, ideales, instituciones y arreglos sociales, mediante los cuales las personas encuentran su voz y movilizan sus energas par-
ticulares para causas pblicas. Bullen y Onyx (1998) lo ven como redes sociales basadas en principios de confianza, reciprocidad y normas de accin. En visin crtica, Levi (1996) destaca la importancia de los hallazgos de Putnam, pero acenta que es necesario dar ms nfasis a las vas por las que el Estado puede favorecer la creacin de capital social. Considera que el foco que pone Putnam en asociaciones civiles, lejos del Estado, deriva de su perspectiva romntica de la comunidad y del capital social. Ese romanticismo restringira la identificacin de mecanismos alternativos para la creacin y uso del capital social y limitara las conceptualizaciones tericas. Wall, Ferrazi y Schryer (1998) entienden que la teora del capital social necesita mayores refinamientos antes de que pueda ser considerada una generalizacin medible. Serageldin (1998) resalta que, mientras hay consenso en que el capital social es relevante para el desarrollo, no hay acuerdo entre los investigadores y prcticos acerca de los modos particulares en que aporta al desarrollo, en cmo puede ser generado y utilizado y cmo puede ser operacionalizado y estudiado empricamente. Mientras prosigue la discusin epistemolgica y metodolgica totalmente legtima, dado que los estudios sistemticos sobre el tema recin se iniciaron un poco ms de una dcada atrs y ste es de una enorme complejidad, el capital social sigue dando muestras de su presencia y accin efectiva. En ello queremos concentrarnos. Una amplia lnea de investigaciones enfocadas a registrarlo en accin est arrojando continuamente nuevas evidencias sobre su peso en el desarrollo. Entre ellas, Knack y Keefer (1996) midieron economtricamente las correlaciones entre confianza y normas de cooperacin cvica y crecimiento econmico, en un amplio grupo de pases, y encontraron que las primeras presentan un fuerte impacto sobre el segundo. Asimismo, su estudio indica que el capital social integrado por esos dos componentes es mayor en sociedades menos polarizadas en cuanto a desigualdad y diferencias tnicas. Narayan y Pritchet (1997) realizaron un estudio muy sugerente sobre el grado de asociatividad y el rendimiento econmico en hogares rurales de Tanzania. Detectaron que aun en esos contextos de elevada pobreza, las familias con mayores niveles de ingresos (medidos por los gastos) eran las que tenan un ms alto grado de participacin en organizaciones colectivas. El capital social que acumulaban a travs de esa participacin los favoreca individualmente y creaba beneficios colectivos por diversas vas. Entre ellas: sus prcticas agrcolas eran mejores que las de los hogares que no tenan participacin; derivaban de ella informacin que llevaba a que utilizaran ms agroqumicos, fertilizantes y semillas mejoradas;
tenan mejor conocimiento del mercado; estaban dispuestos a tomar ms riesgos porque se sentan ms protegidos por formar parte de una red social; influan en el mejoramiento de los servicios pblicos; as participaban ms en la escuela; cooperaban ms en lo relacionado con el municipio. Sealan los investigadores en sus conclusiones: Los canales identificados por los que el capital social incrementaba los ingresos y la solidez economtrica de la magnitud de los efectos del capital social sugieren que ste es capital y no meramente un bien de consumo. La Porta, Lpez de Silanes, Shleifer y Vishny (1997) trataron de convalidar las tesis de Putnam en una muestra amplia de pases. Sus anlisis estadsticos arrojan significativas correlaciones entre el grado de confianza existente en una sociedad y factores como la eficiencia judicial, la ausencia de corrupcin, la calidad de la burocracia y el cumplimiento con los impuestos. Consideran: Los resultados de Putnam para Italia aparecen confirmados en el nivel internacional. Narayan y Cassidy (2001) indagaron a comunidades en Ghana y Uganda y concluyeron: Las cantidades variables de capital social podran explicar de manera parcial las diferencias econmicas entre las comunidades analizadas. y sealan como resultado de sus investigaciones: Encontramos evidencia que respalda la importancia del capital social en el bienestar de la sociedad. El optimismo, la satisfaccin con la vida, las percepciones de las instituciones de gobierno y el compromiso poltico provienen, en gran parte, de las dimensiones fundamentales del capital social. La confianza, el compromiso social, el trabajo voluntario, etctera parecen tener influencia positiva o negativa sobre actitudes y comportamientos. Teachman, Paasch y Carver (1997) trataron de medir cmo el capital social influye en el rendimiento educativo de los nios. Utilizaron tres indicadores: la dinmica de la familia, los lazos con la comunidad y el nmero de veces que un nio ha cambiado de colegio. Encontraron fuerte correlacin con un indicador clave de rendimiento: la probabilidad de desercin. Su hiptesis es que el capital social hace ms productivos, por ejemplo, el capital humano y el capital financiero. La influencia positiva de un componente central del capital social, la familia, en numerosos aspectos ha sido verificada por diversas investigaciones recientes. Cuanto mayor es la solidez de ese capital social bsico, mejores los resultados y al revs. Una amplia investigacin sobre 60.000 nios en Estados Unidos. (Wilson, 1994) indica que los nios que vivan con un solo progenitor eran dos veces ms
propensos a ser expulsados o suspendidos en la escuela, a sufrir problemas emocionales o de comportamiento y a tener dificultades con los compaeros. Tambin eran mucho ms proclives a presentar una conducta antisocial. Katzman (1997) seala que estudios en el Uruguay muestran que los nios concebidos fuera del matrimonio indican una tasa de mortalidad infantil mucho mayor que el resto y los que no conviven con ambos padres biolgicos exhiben mayores daos en distintas dimensiones del desarrollo psicomotriz. En una investigacin en un medio totalmente diferente, Suecia, con mucho mejores condiciones econmicas, se observa que, se mantiene el peso diferencial de las familias estables en el rendimiento del nio. Jonsson y Gahler (1997) demuestran que los nios que vienen de familias divorciadas presentan menor rendimiento educativo. Hay una prdida de recursos en relacin con aquellos con los que cuenta el nio en los hogares estables. Sanders y Nee (1996) analizan la familia como capital social en el caso de los inmigrantes en Estados Unidos. Sus estudios indican que el espacio familiar crea condiciones que hacen factible una estrategia clave de supervivencia, entre los inmigrantes: el autoempleo. La familia minimiza los costos de produccin, transaccin e informacin asociados con aqul. Facilita la aparicin de empresas operadas familiarmente. Hagan, MacMillan y Wheaton (1996) sealan que en las migraciones, incluso hacia el interior de un pas, hay prdidas de capital social y que ellas son menores en familias con padres involucrados con los nios y madres protectoras y mayores si se trata de padres y madres que no se dedican intensamente a sus hijos. Recientes estudios sobre las remesas migratorias de los migrantes latinoamericanos hacia sus familias en sus pases de origen demuestran la gran importancia de la familia en esta corriente de capitales que se ha convertido en la mayor que recibe la regin (ver en la Tercera Parte: La familia importa: el caso de las remesas migratorias). Kawachi, Kennedy y Lochner (1997) dan cuenta de datos muy sugerentes sobre la relacin entre capital social, equidad y salud pblica. El conocido estudio de Alameda County (Estados Unidos), confirmado despus en investigaciones epidemiolgicas en diferentes comunidades, detect que las personas con menos contactos sociales tienen peores probabilidades en trminos de esperanza de vida, que aquellos con contactos ms extensivos. La cohesin social de una comunidad, que facilita los contactos interpersonales es, afirman los autores, un factor fundamental de salud pblica. Miden estadsticamente las correlaciones entre capital social representado por confianza y mortalidad en 39 estados de Estados Unidos. Cuanto menor es el grado de confianza entre los ciudadanos, mayor es la tasa de mortalidad promedio. La misma correlacin se obtiene al relacionar la tasa de participacin en
asociaciones voluntarias con mortalidad. Cuanto ms baja es la primera, crece la segunda. Los investigadores introducen en el anlisis el grado de desigualdad econmica. Cuanto ms alto demuestran, menor es la confianza que unos ciudadanos tienen en otros. El modelo estadstico que utilizan les permite afirmar que, por cada punto de aumento en la desigualdad en la distribucin de los ingresos, la tasa de mortalidad sube dos o tres puntos con respecto a lo que debiera ser. Ilustran su anlisis con diversas cifras comparadas. Estados Unidos, a pesar de tener un ingreso per cpita de los ms altos del mundo ($ 24.680 en 1993), la esperanza de vida (76,1 en 1993) es inferior a la de pases con menor ingreso, como Holanda ($ 17.340, esperanza de vida 77,5), Israel ($ 15.130, esperanza de vida 76,6) y Espaa ($ 13.660, esperanza de vida 77,7). Una distribucin ms igualitaria de los ingresos crea mayor armona y cohesin social y mejora la salud pblica. Las sociedades con mayor esperanza de vida mundial, como Suecia (78,3) y Japn (79,6), se caracterizan por poseer muy altos niveles de equidad. La desigualdad, concluyen los investigadores, hace disminuir el capital social y ello afecta fuertemente la salud de la poblacin. El capital social, al margen de las especulaciones y las bsquedas de precisin metodolgicas, desde ya vlidas y necesarias, est operando en la realidad a diario y tiene gran peso en el proceso de desarrollo. Puede aparecer a travs de las expresiones ms variadas. Por ejemplo, como destaca Stiglitz (octubre, 1998), son estratgicas para el desarrollo econmico las capacidades existentes en una sociedad para resolver disputas, impulsar consensos, concertar al Estado y al sector privado. Hirschman (1986), pioneramente, plantea al respecto un punto que merece toda la atencin. Indica que se trata de la nica forma de capital que no disminuye o se agota con su uso, sino que, por el contrario, la hace crecer. Seala: El amor o el civismo no son recursos limitados o fijos, como pueden ser otros factores de produccin; son recursos cuya disponibilidad, lejos de disminuir, aumenta con su empleo. El capital social puede, asimismo, ser reducido o destruido. Moser (1998) advierte sobre la vulnerabilidad de la poblacin pobre, en ese aspecto, frente a las crisis econmicas. Resalta: Mientras que los hogares con suficientes recursos mantienen relaciones recprocas, aquellos que enfrentan la crisis se retiran de tales relaciones ante su imposibilidad de cumplir sus obligaciones. Fuentes (1998) analiza cmo en Chiapas, Mxico, las poblaciones campesinas desplazadas, al verse obligadas a migrar, se descapitalizaron severamente en trminos de capital social, dado que se destruyeron sus vnculos e inserciones bsicas. Puede, asimismo, como lo sealan varios estudios, haber formas de capital social negativo, como las organizaciones criminales, pero ellas no invalidan las inmensas potencialidades del capital social positivo.
Por otra parte, el capital social negativo tiene una diferencia marcada en opinin del autor, respecto del positivo. Carece de la dimensin decisiva de este ltimo, los valores ticos positivos. Ello hace que su capital social sea muy frgil. Por ejemplo, en el caso de un grupo mafioso, su carecer inmoral crear las condiciones para que, en cualquier momento, intenten sobreponerse unos a otros, o destruirse para apoderarse del botn, lo que pulverizara la confianza personal y la asociatividad construidas. La cultura cruza todas las dimensiones del capital social de una sociedad. La cultura subyace tras los componentes bsicos considerados capital social, como la confianza, el comportamiento cvico, el grado de asociacionismo. Como lo caracteriza el informe de la Comisin Mundial de Cultura y Desarrollo de la Unesco (1996): La cultura es maneras de vivir juntos... moldea nuestro pensamiento, nuestra imagen y nuestro comportamiento. La cultura engloba valores, percepciones, imgenes, formas de expresin y de comunicacin y muchsimos otros aspectos que definen la identidad de las personas y de las naciones. Las interrelaciones entre cultura y desarrollo son de todo orden y asombra la escasa atencin que se les ha prestado. Aparecen potenciadas al revalorizarse todos estos elementos silenciosos e invisibles, pero claramente operantes, que involucra la idea de capital social. Entre otros aspectos, los valores de que es portadora una sociedad van a incidir fuertemente sobre los esfuerzos de desarrollo. Los valores predominantes en el sistema educativo en los medios de difusin masiva y en otros mbitos influyentes en la formacin de aqullos, pueden estimular u obstruir la conformacin de capital social que, a su vez, como se ha visto, tiene efectos de primer orden sobre el desarrollo. Como lo subraya Chang (1997): Los valores ponen las bases de la preocupacin del uno por el otro ms all del solo bienestar personal. Juegan un rol crtico en determinar si avanzarn las redes, las normas y la confianza. Valores que tienen sus races en la cultura y son fortalecidos o dificultados por sta, como el grado de solidaridad, altruismo, respeto, tolerancia, son esenciales para un desarrollo sostenido. La cultura incide marcadamente sobre el estilo de vida de los diversos grupos sociales. Un significativo estudio realizado en Holanda (Rupp, 1997) trat de determinar diferencias en estilo de vida entre hogares obreros de un mismo nivel socioeconmico, que se diferenciaban netamente en un aspecto: algunos de ellos enviaban a sus nios a escuelas con un fuerte nfasis en lo cultural y otros a escuelas inclinadas hacia lo econmico. Los comportamientos que surgieron eran muy distintos. Los padres culturalmente orientados utilizaban ms tiempo y energa en formas de arte sencillas como cantar, ejecutar instrumentos musicales y
leer un libro cada mes. Incluan el gusto por formas simples del arte y la bsqueda de una vida saludable, natural y no complicada. Los padres con orientacin hacia lo econmico se centraban en logros de esa clase, bienes materiales y en aspectos como la apariencia externa. Con similares trabajos y niveles de ingresos, la actitud cultural era la variable bsica que estaba impulsando comportamientos muy diversos. En la lucha contra la pobreza la cultura aparece como un elemento clave. Como agudamente lo destaca la Unesco, en el informe mencionado (1997): Para los pobres, los valores propios son frecuentemente lo nico que pueden afirmar. Los grupos desfavorecidos tienen valores que les dan identidad. Su irrespeto, o marginacin, pueden ser totalmente lesivos a su identidad y bloquear las mejores propuestas productivas. Por el contrario, su potenciacin y afirmacin pueden desencadenar enormes potenciales de energa creativa. La cultura es, asimismo, un factor decisivo de cohesin social. En ella, las personas pueden reconocerse mutuamente, cultivarse, crecer en conjunto y desarrollar la autoestima colectiva. Como seala al respecto Stiglitz (octubre, 1998), preservar los valores culturales tiene gran importancia para el desarrollo, por cuanto sirve como una fuerza cohesiva en una poca en que muchas otras se estn debilitando. Capital social y cultura pueden ser palancas formidables de desarrollo si se crean las condiciones adecuadas. Su desconocimiento o destruccin, por el contrario, pueden crear obstculos enormes en el camino hacia el desarrollo. Sin embargo, podra preguntarse: lograr esa potenciacin no pertenecer al reino de las grandes utopas, de un porvenir todava ajeno a las posibilidades actuales de las sociedades? En la seccin siguiente del trabajo se intenta demostrar que ello no es as, que hay experiencias concretas que han logrado movilizarlos en escala considerable al servicio del desarrollo y que debe prestrseles la mxima atencin para extraer enseanzas al respecto.
IV. Experiencias latinoamericanas de movilizacin del capital social Qu sucede cuando se realiza un trabajo sostenido de largo plazo de movilizacin de aspectos clave del capital social de una comunidad? Cules son las respuestas observables? Qu oportunidades nuevas y qu dificultades aparecen? Es posible obtener indicios significativos al respecto, revisando experiencias actualmente en curso. Existe una amplsima gama de ellas en el nivel internacional. Algunas han obtenido celebridad mundial, como la del Grameen Bank de
Bangla Desh, dedicado a apoyar financieramente a campesinos pobres, que ha logrado sorprendentes resultados apoyndose en elementos que tienen que ver con el grado de asociatividad, la confianza mutua y otras dimensiones del capital social. Nos concentraremos en nuestro trabajo en experiencias de Amrica Latina, que son indicativas del potencial latente en la regin en esta materia y pueden arrojar enseanzas tiles para formular polticas de desarrollo social en ellas. Hemos escogido tres casos que han obtenido resultados de alta relevancia, que son reconocidos en sus pases y en el nivel internacional, como prcticas sociales de gran xito y que son continuamente analizados y visitados para buscar posibilidades de replicarlos, total o parcialmente. Villa El Salvador, Per: de los arenales a una experiencia social de avanzada En 1971, varios centenares de personas pobres realizaron una invasin de tierras pblicas en las afueras de Lima. Se les sumaron miles de habitantes de tugurios de esa ciudad. El gobierno intervino para expulsarlos y finalmente accedi a que se radicaran en un vasto arenal ubicado a 19 km de Lima. Esos 50.000 pobres, que carecan de recursos de toda ndole, fundaron all Villa El Salvador (VES). Se les fueron agregando muchas ms personas y su poblacin actual se estima en cerca de 300.000 habitantes. La experiencia que desarrollaron es considerada muy particular en mltiples aspectos. El plano urbanstico trazado diferencia a VES netamente de otras barriadas de pobres. El diseo es el de 1.300 manzanas, que configuran 110 grupos residenciales. En lugar de haber un solo centro, en donde funcionan los edificios pblicos bsicos, el esquema es totalmente descentralizado. Cada grupo residencial tiene su propio centro, en donde se instalaron locales comunales y espacios para el deporte, las actividades culturales y el encuentro social. Ello favorece la interaccin y maximiza las posibilidades de cooperacin. Se da un modelo organizativo basado en la participacin activa. A partir de la eleccin de delegados por manzana y por grupos residenciales, crean una organizacin, CUAVES, que representa a toda la comunidad y que va a tener un peso decisivo en su desarrollo. Establecen casi 4.000 unidades organizativas para buscar soluciones y gestionar los asuntos comunitarios. En ellas participa la gran mayora de la poblacin, llegndose a que cerca del 50% de los mayores de 18 aos ocupan algn cargo dirigencial en trminos organizacionales. Desarrollan en estos arenales, carentes de todo orden de recursos y casi incomunicados (deban recorrer 3 km para encontrar una va de acceso a Lima), un gigantesco esfuerzo de construccin basado, centralmente, en el trabajo voluntario de la
misma comunidad. Un inventario de situacin de fines de 1989 dice que, en menos de dos dcadas, tenan 50.000 viviendas, 38.000 de ellas construidas por los pobladores, un 68% con materiales nobles (ladrillo, cemento, techos de concreto, etctera), haban levantado con su esfuerzo 2.800.000 metros cuadrados de calles de tierra afirmada y construido, en su mayor parte, con los recursos y el trabajo de la comunidad, 60 locales comunales, 64 centros educativos y 32 bibliotecas populares. A ello se sumaban 41 ncleos de servicios integrados de salud, educacin y recuperacin nutricional, centros de salud comunitarios, una red de farmacias y una razonable estructura vial interna con 4 rutas principales y 7 avenidas perpendiculares, que permitan la comunicacin interna. Plantaron medio milln de rboles. Aunque permanecan pobres y con serios problemas ocupacionales, como toda Lima, los logros sociales obtenidos por VES eran muy significativos. La tasa de analfabetismo haba descendido de 5,8% a 3,5%. La tasa de matrcula en primaria haba alcanzado el 98% y, en secundaria, era superior al 90%, todas cifras superiores a las medias nacionales y mucho mejores que las de las poblaciones pobres similares. En salud, las campaas de vacunacin realizadas con apoyo en la comunidad, que haban cubierto a toda la poblacin, la organizacin de la comunidad para la salud preventiva y el control de embarazos haban incidido en un fuerte descenso de la mortalidad infantil a 67 , cifra muy inferior a la media nacional, que estaba entre 88 y 95. La tasa de mortalidad general era tambin inferior a los promedios nacionales. Se registraban, asimismo, avances en materia de obtencin de servicios de agua, desage y electricidad, en un plazo que se estim menor, en 8 aos, al que tardaban otros barrios pobres para lograrlos y se haba desarrollado una considerable infraestructura, equipamiento y servicios comunitarios superiores a las de otras barriadas. El enorme esfuerzo colectivo realizado ha sido descripto por el varias veces alcalde de VES, Michel Azcueta (1991), del siguiente modo: El pueblo de Villa El Salvador, con su esfuerzo y su lucha, ha ido construyendo una ciudad de la nada, con cientos de kilmetros de redes de agua y de luz, pistas, colegios, mercados, zona agropecuaria y hasta un parque industrial, conseguido tambin con lucha por los pequeos industriales de la zona. Se plantea una pregunta de fondo: cmo fue posible lograr estos resultados a partir de la miseria, en un marco natural tan difcil, en medio de la aguda crisis econmica que vivi el Per, como toda la regin, en los aos ochenta y de todo orden de dificultades? Las claves para entender los logros, que no erradicaron la pobreza pero mejoraron aspectos fundamentales de la vida de los pobladores de VES y la convirtieron en una barriada pobre diferente, parecen hallarse en elementos incluidos en la idea del capital social.
La poblacin originaria de VES estaba conformada, en su mayor parte, por familias llegadas de la sierra peruana. Los campesinos de los Andes carecan de toda riqueza material, pero tenan un rico capital social. Llevaban consigo la cultura y la tradicin indgena y una milenaria experiencia histrica de cooperacin, trabajo comunal y solidaridad. Aspectos centrales de esa cultura, como la prctica de una intensa vida comunitaria, donde convive la propiedad comunal de servicios tiles para todos con la propiedad familiar e individual, fueron aplicados en VES. Esa cultura facilit el montaje de esa extendida organizacin participativa, donde todos los pobladores fueron convocados a ser actores de las soluciones de los problemas colectivos. Funcion con fluidez, a partir de las bases histricas favorables que haba en la cultura campesina peruana. Hasta recetas tcnicas, como las lagunas de oxidacin utilizadas por los incas, fueron empleadas intensamente en VES. Ellas permiten un procesamiento de los desechos generados, por la va de un sistema de lagunas que lleva a la produccin de abonos, que despus se usaron para generar zonas verdes y en agricultura. La visin anclada en la cultura de los pobladores de VES, de la trascendencia del trabajo colectivo como medio para buscar soluciones, impregn desde el inicio la historia de la villa. Aparece reflejada vvidamente en cmo se enfrent el problema de construir escuelas. Michel Azcueta (Zapata, 1996) narra: desde la instalacin misma, la poblacin se organiz para que se construyeran escuelas y los nios no perdieran el ao escolar. Se formaron doce comits pro escuela en los primeros tres meses y se inici la construccin de muchas aulas en un esfuerzo que, mirado a la distancia, parece enorme y que no se entiende sin acudir a una explicacin sobre sus motivaciones subjetivas. Se empez a dictar clases en aulas que usaban esteras como paredes, las que se impermeabilizaban con plsticos para, mnimamente, combatir el fro invernal, mientras que el suelo era de tierra apenas afirmada y los escasos ladrillos fueron reservados para ser usados como precarios bancos por los nios. Estas aulas fueron construidas en jornadas colectivas dominicales, con un entusiasmo y febrilidad que han dejado un recuerdo imborrable entre sus protagonistas. En favor de estas condiciones se cre en VES un amplio y slido tejido asociativo. Se constituyeron organizaciones de jvenes, de mujeres, de madres, cooperativas de mercados, asociaciones de pequeos industriales y comerciantes, rondas urbanas, coordinadoras y brigadas juveniles, ligas deportivas, grupos culturales de todo orden, etctera. La asociatividad cubri en VES los ms variados aspectos. Entre ellos, productores unindose para comprar insumos en conjunto, buscar mancomunadamente maquinarias, mejorar la calidad; ms de un centenar de clubes de madres, que crearon y gestionaron ejemplarmente 264 comedores populares y 150 programas de Vaso de Leche; jvenes que dirigen y llevan ade44 / Ms tica, ms desarrollo
lante centenares de grupos culturales, artsticos, bibliotecas populares, clubes deportivos, asociaciones estudiantiles, talleres de comunicacin, etctera. El trabajo de la propia comunidad, organizada en marcos cabalmente participativos, estuvo en la base de los avances que fue logrando en corto tiempo. El proceso dispar el capital social latente, que se fue multiplicando. La creacin, a partir de la nada, de un municipio entero por su poblacin gener una identidad slida e impuls la autoestima personal y colectiva. Como seala Carlos Franco (1992), la ciudad que se cre era la expresin de sus habitantes. No eran simplemente sus pobladores, sino sus constructores. Al crear VES y desarrollarla, se crearon a s mismos. Por eso, como marca, cuando se pregunta a los habitantes de VES de dnde son, no contestan como otros, llegados del interior, haciendo referencia a su sitio de nacimiento, sino que dicen soy de Villa, el lugar que les dio una identidad que valoran altamente. El proceso de enfrentar desafos muy difciles y avanzar fue, asimismo, fortaleciendo su autoestima, estmulo fundamental para la accin productiva. Describe Franco: cuando se asiste con alguna frecuencia a reuniones de pobladores y se conversa con los fundadores de la comunidad, o sus dirigentes, no resulta difcil advertir expresiones recurrentes de autoconfianza colectiva, certidumbres sobre su disposicin de un poder organizado, una cierta creencia en las capacidades de la comunidad para proponerse objetivos y unirse para su logro. La autoestima fue especialmente cultivada tambin en las escuelas de VES. Los maestros trataron de liberar a los nios de todo sentimiento de inferioridad derivado de sus condiciones de hijos de familias pobres. Procuraron darles seguridad, que no se sintieran en minusvala. La cultura cumpli un papel significativo en la experiencia desde sus inicios. En 1974, Azcueta cre y llev adelante, el Centro de Comunicacin Popular, espacio destinado a actividades culturales extracurriculares de toda ndole. All surgieron primero talleres de teatro y msica y luego de otras reas y se despleg una intenssima labor. Desde esos espacios culturales se procuraba estimular la participacin de la poblacin en las asambleas de toma de decisiones y las actividades comunales. El teatro de VES produjo, a lo largo de los aos, piezas que lo llevaron a los escenarios metropolitanos y nacionales. La actividad cultural form parte de la vida cotidiana de la poblacin. Describe Franco: el intermitente funcionamiento de 39 altoparlantes, las competencias deportivas internas, los programas radiales de la comunidad, los talleres de comunicacin, los numerosos grupos artsticos y culturales, la nueva y moderna radio del Centro de Comunicacin Popular y el creciente nmero de peas y grupos musicales contribuyen al desarrollo de una intensa y bullente vida comunal.
El esfuerzo de construccin comunitaria de VES, realizado en las ms difciles condiciones, fue presidido y orientado por ciertos valores. La poblacin defini su proyecto como la conformacin de una comunidad autogestionaria participativa. Una visin colectiva centrada en la promocin de valores comunitaristas, de la participacin activa y de la autogestin, enmarc todo el esfuerzo. En 1986, VES se convirti en un municipio. Al estructurarlo, se mantuvieron todos los principios anteriores. As se estableci que las decisiones comunales seran la base de las decisiones municipales. Recientemente, VES estableci, con asistencia de varias ONG, el diario El Comercio y otras entidades, un sistema destinado a facilitar la participacin de la poblacin mediante el empleo de la informtica. Entre sus elementos: el Consejo Municipal transmite sus sesiones en circuito cerrado a la villa; en sta hay terminales de computadora y los habitantes pueden recibir, a travs de ellas, informacin sobre qu se va a tratar en dichas sesiones y elementos de juicio al respecto y hacen llegar al consejo sus puntos de vista; ste realiza, a travs del sistema de computacin, referendos continuos sobre las opiniones de los habitantes. La experiencia de VES ha sido reconocida mundialmente y fue objeto de continuas distinciones. En 1973, la Unesco la premi como una de las ms desafiantes experiencias en educacin popular en 1986; el diario La Repblica (de Lima) la declar personaje del ao del pas en 1987, la ONU design a VES Ciudad Mensajera de la Paz, distinguindola como promotora ejemplar de formas de vida comunitaria. Tambin en 1987 se le otorg el Premio Prncipe de Asturias, del rey de Espaa, por el impresionante desarrollo alcanzado por la comunidad en el rea social y cultural. Asimismo, entre otros, recibi el Premio Nacional de Arquitectura y Desarrollo Urbano del Per y un galardn por ser la comunidad con mayor grado de forestacin y arborizacin. En 1985, el papa Juan Pablo II visit Villa El Salvador, quien destac sus logros y seal: Con gran alegra me he enterado de la generosidad con que muchos de los habitantes de este pueblo joven ayudan a los hermanos ms pobres de la comunidad, en los comedores populares y familiares, en los grupos para atender a los enfermos, y en las campaas de solidaridad para socorrer a los hermanos golpeados por las catstrofes naturales. En VES no se logr solucionar los problemas de fondo causantes de la pobreza, que tienen que ver con factores que exceden totalmente la experiencia y forman parte de problemas generales del pas. Sin embargo, se obtuvieron avances considerables respecto de otras poblaciones pobres y se cre un perfil de sociedad muy particular, que mereci la larga lista de premios obtenida. La potenciacin del capital social jug un papel decisivo en los logros de VES. Factores no visibles, silenciosos, que actan en las entraas del tejido social, desempearon
aqu un papel positivo constante. Entre ellos: el fomento permanente de formas de cooperacin, la confianza mutua entre los actores organizacionales, la existencia de un comportamiento cvico comunal, constructivo y creador, la presencia de valores comunes orientadores, la movilizacin de la cultura propia, la afirmacin de la identidad personal, familiar y colectiva, el crecimiento de la autoestima en la misma experiencia. Todos estos elementos fueron dinamizados por el modelo genuinamente participativo adoptado por la comunidad. Desde ya con avances y retrocesos, pasando por momentos muy duros como los que se dieron durante el auge de la violencia en el pas, VES se hallaba en 1999, como se mencion, en la bsqueda formas todava ms activas de participacin de la comunidad y como lo indican peridicos del Per, se ha convertido, probablemente, en el primer municipio de Amrica Latina que ha sumado a las metodologas de participacin democrtica usuales la democracia virtual. Las ferias de consumo familiar de Venezuela: los dividendos del capital social La pregunta de cmo abaratar el costo de los productos alimenticios para los sectores humildes de la poblacin ha tenido una respuesta significativa en la ciudad de Barquisimeto, Venezuela. Iniciadas en 1983, las ferias de consumo familiar han logrado reducir en un 40% los precios de venta al pblico de productos verdes como frutas y hortalizas y en un 15% al 20% los precios de vveres. Ello beneficia semanalmente a 40.000 familias de esa ciudad de un milln de habitantes. Esas familias, integrantes principalmente de estratos bajos y medios bajos, obtienen al comprar en las ferias un ahorro anual que se estima en 10,5 millones de dlares. Las ferias estn integradas por un amplio nmero de organizaciones de la sociedad civil. Formalmente, constituyen parte de CECOSESOLA, la Central Cooperativa del Estado Lara, pero en su operacin intervienen grupos de productores, asociaciones de consumidores y pequeas empresas autogestionarias. As, en ellas participan 18 asociaciones de productores agrcolas, que agrupan a cerca de 600 productores y 12 unidades de produccin comunitaria. Esos pequeos y medianos agricultores y los productores de vveres colocan su produccin a travs de las ferias. stas comprenden 50 puntos de venta, que operan los tres ltimos das de la semana y proveen directamente a la poblacin 300 toneladas semanales de productos hortofrutcolas y vveres comunes para el consumo hogareo. Las ferias ofrecen, como producto bsico, un kilo de productos hortofrutcolas por un precio nico. Ello simplifica al mximo su operacin. Entre los productos se hallan: papa, tomate, zanahoria, cebolla, pimentn, lechuga, ame,
ocumo, apio, ayuma, yuca, repollo y pltano. Los hacen llegar a travs de sus transportes y locales directamente del pequeo productor al consumidor. Todos ganan. El pequeo productor, antes dependiente de roscas de la comercializacin y de vaivenes continuos, a travs de ellas tiene asegurada la venta de su produccin a precios razonables y es uno de los cogestores de toda la iniciativa. Los consumidores reciben productos frescos a precios mucho ms reducidos que los del mercado. Las ferias han crecido rpidamente durante estos 15 aos y se han convertido en el principal proveedor de alimentos y productos bsicos de la ciudad de Barquisimeto. Su expansin puede observarse en el siguiente cuadro, incluido en el sistemtico estudio de ellas preparado por Luis Gmez Calcano (1998): Ao
Unidades de venta Venta semanal de productos hortofrutcolas (en toneladas) Nmero de familias atendidas Nmero de trabajadores Nmero de productores agrcolas Nmero de organizaciones de productores Nmero de unidades de produccin comunitaria 300 15 15 1 1 20.000 400 100 n/d 9 40.000 700 500 18 12
1984
1 3
1990
87* 168
1997
105** 300
* Incluye todo el Estado Lara; aproximadamente la mitad en Barquisimeto. ** Incluye 50 ferias y 55 centros de abastecimiento solidario.
Fuentes: CECOCESOLA. Ferias de Consumo Familiar. Estado Lara. Barquisimeto, 1990. CECOCESOLA. Presentacin del programa de Ferias de Consumo Familiar en reunin del Grupo Santa Luca. Puerto La Cruz, Venezuela. octubre de 1997.
Como se observa, a partir de de una sola feria y casi sin capital inicial, stas han crecido aceleradamente en todos los indicadores incluidos en el cuadro. Entre 1990 y 1997 aument en un 78% el nmero de toneladas semanales de productos verdes vendidos y se duplic la cantidad de familias atendidas. Cules han sido las bases de estos xitos econmicos y de eficiencia de un conjunto de organizaciones de base de la sociedad civil, sin capital, que se lanzaron a un mercado como el de comercializacin de productos agroalimentarios de alta competitividad y escasos mrgenes de beneficio?
En la base del xito parecen hallarse elementos clave del capital social. Los actores de la experiencia, (Ferias de Consumo Familiar, 1996) sealan: Tratando de buscar las claves para comprender los logros que hemos obtenido, podemos mencionar: 1. Una historia de formacin de un capital social y humano. 2. Potenciar el capital social por encima del financiero. 3. Unas formas novedosas de gestin participativa. Los varios centenares de trabajadores que llevan adelante las ferias y las asociaciones vinculadas a ellas han establecido un sistema organizacional basado en la cooperacin, la participacin, la horizontalidad y fuertemente orientado por valores. Las ferias tienen tras de s una concepcin de vida que privilegia, segn indican sus actores, la solidaridad, la responsabilidad personal y de grupo, la transparencia en las relaciones, la creacin de confianza, la iniciativa personal, y el amor al trabajo. Esta tabla de valores no permanece confinada a alguna declaracin escrita, como sucede con frecuencia, sino que se trata de cultivar sistemticamente en la organizacin. Un observador externo (Bruni Celli, 1996) describe as la dinmica cotidiana de las ferias: Los valores cooperativistas de crecimiento personal, apoyo mutuo, solidaridad, frugalidad y austeridad; de ensear a otros, de no ser egosta y dar lo mejor de s para la comunidad, son temas de reflexin continua en las ocho o ms horas de reuniones a las que asisten todos los trabajadores de Cecosesela a la semana. El alto nmero de horas dedicadas a reuniones podran verse como una prdida en productividad, pero son el principal medio a travs del cual se logra la dedicacin, el entusiasmo y el compromiso de los trabajadores de la organizacin. Enmarcado en esos valores, el diseo organizacional adoptado parece haber jugado un papel decisivo en los resultados obtenidos. Est centrado en principios como la participacin activa de todos los integrantes de la organizacin, en la comunicacin fluida, el anlisis y el aprendizaje conjunto y la rotacin continua de tareas. Uno de sus rasgos es que todos los centenares de trabajadores ganan igual remuneracin, que es un 57% superior al salario mnimo nacional. Adems, la organizacin ha creado un fondo de financiamiento, que presta a tasas bajas y un fondo integrado de salud. Al ser una remuneracin modesta, sus miembros han indicado que tienen otros incentivos, como participar de un proyecto con estos
valores, formar parte de un ambiente de trabajo democrtico y no autoritario, tener posibilidades de capacitacin y desarrollo. Los mecanismos concretos de operacin de la organizacin incluyen: reuniones semanales de cada grupo para evaluar y planificar; toma de decisiones por consenso; informacin compartida; disciplina y vigilancia colectiva; trabajo descentralizado de cada grupo; y la mencionada rotacin de responsabilidades. A ello se suman los espacios de encuentro denominados convivencias. Estn dedicados al encuentro personal y social. Estos rasgos organizacionales coinciden con muchas de las recomendaciones de la gerencia de avanzada. Son propicios para crear lo que se llama hoy una organizacin que aprende y una organizacin inteligente. El modelo organizacional de las ferias tiene gran flexibilidad, les permite absorber por todos sus poros informacin sobre lo que sucede en la realidad y, al compartirla internamente, aumenta la capacidad de reaccin ante los cambios en ella. Asimismo, permite monitorear sobre la marcha los procesos, para detectar rpidamente los errores y corregirlos. El clima de confianza creado entre sus integrantes evita los cuantiosos costos de la desconfianza y el enfrentamiento permanente, muy caractersticos de otras organizaciones. Por otra parte, los elementos del modelo favorecen un sentimiento profundo de pertenencia, que es un estmulo fundamental para la productividad y la bsqueda continua de cmo mejorar la tarea. Las ferias han resistido todos los pronsticos sobre que difcilmente podran enfrentar los rigores del mercado. Por el contrario, se han posicionado en una situacin de liderazgo en el mercado respectivo, lo que obliga a otros competidores empresariales a tratar de ajustar sus precios para poder tener un espacio. Se han convertido en el principal comercializador de alimentos bsicos de la cuarta ciudad en poblacin de Venezuela y, a pesar de su dimensin local por las cifras que manejan, son una de las principales empresas de mercadeo de alimentos del pas entero. Se han desempeado como una empresa con plena sustentabilidad que, en 15 aos, ha ido ampliando continuamente su operacin. Actualmente, su modelo est inspirando rplicas en diversas ciudades de Venezuela. Las claves de la excelencia alcanzada no estn, en este caso, en grandes inversiones de capital manejadas con criterios empresariales clsicos de maximizacin de la rentabilidad y con una gerencia vertical dura. El capital que han movilizado es, esencialmente, capital social. Han promovido ciertos valores latentes en la sociedad civil, han mostrado la posibilidad de un proyecto colectivo, al mismo tiempo eficiente productivamente, til socialmente y atractivo como marco de vida y han potenciado, a travs de su particular estilo gerencial, que ellas han denominado gestin solidaria, elementos bsicos de la concepcin aceptada de capital
social, como la asociatividad, la confianza mutua y normas de comportamiento positivas hacia lo comunitario. Su objetivo, en realidad, no se reduce a lo econmico. Lo declara as uno de los lderes de la experiencia, Gustavo Salas (1991): ... el objetivo fundamental del programa y su mayor aporte a la organizacin popular, est dado por el proceso formativo que se intenta propiciar desde todas sus actividades concretas. Cuando son observadas desde el exterior, pareciera que se est frente a un mecanismo audaz e innovativo de mercadeo. Pero como seala un agudo observador, Luis Delgado (1998): ... en realidad, son una escuela de vida. Una escuela que potencia el desarrollo humano en colectivo, e impulsa la felicidad en las relaciones en el trabajo, en la vida familiar y personal. Analistas locales como Machado y Freytes (1994) sealan que, a su vez, se han apoyado en el vasto capital social presente en el Estado Lara. Existe en l una vieja tradicin cooperativa: es el estado de Venezuela con mayor presencia de esa clase de organizaciones cooperativas. Tena, en 1994, 85 cooperativas; de ellas, 36 de servicios mltiples. Asimismo, presenta una densa red de organizaciones no gubernamentales (ms de 3.500), numerosas asociaciones de vecinos y otras formas de organizacin social. Hay en el Estado Lara todo un hbitat cultural que favorece el desarrollo del capital social y que dio pie a una experiencia de estas caractersticas. El presupuesto municipal participativo de Porto Alegre: ampliando el capital social existente La experiencia de presupuesto municipal participativo iniciada en la ciudad de Porto Alegre (Brasil), en 1989, se ha transformado en estrella en el nivel internacionaly concit amplsima atencin. Entre otras expresiones de ese reconocimiento, en 1996 la ONU la escogi como uno de los 40 cambios urbanos elegidos, en todo el mundo, para ser analizados en la Conferencia Mundial sobre Asentamientos Humanos (Hbitat II, de Estambul) y, en 1997, el Instituto de Desarrollo Econmico del Banco Mundial realiz una conferencia internacional en Porto Alegre, con la presencia de representantes de nueve pases de la regin para examinar esa prueba. Asimismo, el BID la seleccion como una de las experiencias incluidas en su Libro Maestro sobre Participacin. En el nivel nacional, cerca de 70 municipios del Brasil estn iniciando pruebas similares inspiradas en Porto Alegre. Este impacto se debe a resultados muy concretos. La ciudad de Porto Alegre, de 1.300.000 habitantes, padeca en 1989 importantes problemas sociales y amEl impacto de la tica sobre el desarrollo / 51
plios sectores de su poblacin tenan limitado acceso a servicios bsicos. El cuadro era, asimismo, de penuria aguda de recursos fiscales. El alcalde electo (elegido en 1999 gobernador del Estado al que pertenece la ciudad Rio Grande do Sul) resolvi invitar a la poblacin a cogestionar el proceso presupuestario de modo de administrar, de acuerdo con sus reales prioridades, los recursos limitados y aumentar su eficiencia. La cogestin ofrecida se realizara sobre el rubro de inversiones de dicho presupuesto. En este caso la invitacin no fue un mero discurso, sino que se estableci un complejo y elaborado sistema que posibilitaba la participacin masiva. La ciudad fue dividida en 16 regiones, en cada una de las cuales se analizan las cifras de ejecucin presupuestaria, las estimaciones futuras y se identifican, en los barrios, prioridades que luego se van concertando y compatibilizando en los niveles regional y global. Junto a las regiones, existe otro mecanismo de anlisis y decisin que funciona por grandes temas de preocupacin ciudadana: desarrollo urbano, transporte, atencin de la salud, tiempo libre, educacin y cultura. Rodadas, reuniones intermedias, plenarios y otras formas de encuentro se van sucediendo durante todo el ao, con participacin de pblicos amplios en algunos casos; delegados elegidos por ellos en otros; y la colaboracin de los funcionarios del municipio. El presupuesto que se va conformando de abajo hacia arriba es sancionado formalmente por el Consejo Municipal. La poblacin reaccion con una fiebre participativa, como la llama Navarro (1998), a la convocatoria del alcalde. En 1995 se estimaba que 100.000 personas participaban en el proceso. Los resultados han sido sorprendentes y han echado por tierra los vaticinios pesimistas augurados por algunos sectores, que vean como una heterodoxia inadmisible la entrega de una cuestin tan tcnica y delicada como el presupuesto a un proceso de participacin popular. Por un lado, la poblacin determin sus reales necesidades. Ello gener una precisa identificacin de prioridades, que reorient recursos hacia los problemas ms sentidos. Por otra parte, todo el trayecto del presupuesto, otrora impenetrable y cerrado, se abri totalmente para la ciudadana. Al compartirse con ella, la totalidad de la informacin se convirti en transparente. Ello gener condiciones propicias para la erradicacin de toda forma de corrupcin. La poblacin, masivamente, hizo el control social de la ejecucin y confeccin de la partida de inversiones, que signific el 15% del presupuesto total y sum, en el perodo 1989-1995, 700 millones de dlares. Asimismo, al existir reglas de juego claras sobre cmo sera el proceso de toma de decisiones, se recortaron al mximo los espacios para prcticas clientelares arbitrarias. La correspondencia del presupuesto con las necesidades prioritarias y la mejora de su administracin llevaron a resultados muy significativos. Entre ellos, de
1990 a 1996, el abastecimiento de agua potable subi de 400.000 hogares atendidos a 484.000, cubrindose el 98% de la poblacin. En materia de alcantarillado, mientras que en 1989 slo el 48% de los hogares estaban conectados a la red de cloacas, en 1997 era el 80,4%, cuando el promedio del Brasil es el 49%. El programa de legitimacin de la propiedad de la tierra a sectores pobres y asentamientos humanos benefici, entre 1990 y 1996, a 167.408 personas, el l3% de toda la poblacin. La pavimentacin de calles alcanz a 30 km por ao, en las reas pobres de la ciudad. La matrcula en escuela primaria y secundaria subi en un 159% entre 1989 y 1997 y el municipio cre un programa de alfabetizacin de adultos que tena, en 1997, 5.277 participantes. La identificacin de prioridades ajustadas a las reales y todo el sistema haban producido una vasta reasignacin de recursos que, sumada a la participacin colectiva en el monitoreo de los procesos de ejecucin, posibilit resultados de esa magnitud. La poblacin se transform en un gran actor del presupuesto municipal. Como describe el Libro Maestro sobre Participacin del BID (1997): Los ciudadanos de Porto Alegre han tenido oportunidad de pasar por un proceso plenamente participativo a travs de haber: expresado su comprensin de los problemas cruciales que enfrenta la ciudad; establecido prioridades de los problemas que merecen ms inmediata atencin; seleccionado las prioridades y generado soluciones prcticas; tenido oportunidad de comparar con las soluciones creadas en otras regiones de la ciudad y en otros grupos de temas; decidido, con el apoyo de tcnicos de la oficina del alcalde, invertir en los programas menos costosos y ms factibles de atender; tomado la decisin definitiva sobre la aprobacin, o no, del plan de inversiones; y revisado los xitos y fracasos del programa de inversiones para mejorar sus criterios para el ao siguiente. La amplia base social de apoyo a cambios presupuestarios profundos se expres tambin en una fuerte presin hacia hacer ms progresivo y eficiente el sistema fiscal del municipio y se realizaron importantes reformas en l que permitieron ampliar la recaudacin y propiciar la equidad fiscal. En su conjunto, se modific sensiblemente la fisonoma poltica tradicional del municipio, semejante a la de muchos otros de la regin. Entre otras expresiones de este cambio, se hallaron: una redistribucin de funciones entre municipio y sociedad civil, activacin enrgica de sta, instalacin de formas de democraEl impacto de la tica sobre el desarrollo / 53
cia directa junto a la representativa, reduccin muy fuerte del margen para la corrupcin, al hacerse tan trasparente y vigilado el proceso de manejo de las finanzas pblicas, condiciones desfavorables para las prcticas clientelares, y descentralizacin de las decisiones. El proceso se bas en el capital social existente en esa sociedad. Haba en ella una tradicin relevante de asociaciones de la comunidad. Se movilizaron activamente y cumplieron un papel fundamental en los diversos niveles de deliberacin creados. Como seala Navarro, el proceso tuvo un eje decisivo en la voluntad poltica del alcalde de superar los esquemas de concentracin del poder usuales y convocar a la poblacin y a dichas asociaciones a, en definitiva, compartir el poder. Ese llamado y la instalacin de mecanismos genuinos de participacin actuaron como ampliadores del capital social. Se dispar la capacidad de cooperacin, se cre un clima de confianza entre los actores, se generaron estmulos significativos para un comportamiento cvico constructivo. La cultura asociativa preexistente fue un cimiento esencial para que la poblacin participara y result fortalecida enormemente. El proceso demostr las potencialidades que aparecen cuando se superan las falsas oposiciones entre Estado y sociedad civil y se produce una alianza entre ambos. En Porto Alegre, el capital social se comport de acuerdo con las previsiones de Hirschman antes sealadas. Al invertirse, mediante el presupuesto participativo, en mecanismos que implican su uso intensivo, creci. Lo seala con precisin el libro del BID antes mencionado (1997), que destaca que el proceso participativo: ha tenido un enorme impacto en la habilidad de los ciudadanos para responder a los retos organizadamente, como comunidad y en la capacidad de trabajar en forma conjunta para mejorar la calidad de la administracin pblica y, en consecuencia, la calidad de la vida. Algunas enseanzas Las tres experiencias reseadas, sumariamente, han obtenido importantes impactos, demostrado fuerte sustentabilidad y alcanzado mltiples reconocimientos. Cules han sido las claves de su xito? Las experiencias se han desarrollado en medios muy diferentes y han atacado aspectos muy diversos; sin embargo, es posible encontrar como respuesta a esta pregunta algunos elementos comunes a todas ellas, que han influido significativamente en los resultados. En primer lugar, en los tres casos, las estrategias utilizadas se han basado en la movilizacin de formas de capital no tradicional. Se ha apelado a elementos intangibles, no captados por los abordajes productivos usuales. Se ha promovido
la puesta en accin de fuerzas latentes en los grupos sociales, que pueden incidir considerablemente en su capacidad de generar soluciones y de crear. En todas las experiencias se hizo entrar en juego la habilidad para buscar respuestas y ejecutarlas cooperativamente, se cre un clima de confianza entre los actores, se parti de sus culturas, se las respet cabalmente y se promovi su desarrollo y se foment un estilo de conducta cvica solidario y atento al bienestar general. El estmulo a estos factores y otros semejantes cre energas comunitarias y organizacionales que pudieron llevar adelante amplios procesos de construccin, a partir de la miseria en Villa El Salvador, de recursos nfimos en las ferias de Barquisimeto y de recursos limitados y dficit en Porto Alegre. Un segundo rasgo comn es la adopcin de un diseo organizacional, totalmente no tradicional, que se demostr en la prctica como conformador de un hbitat adecuado para la movilizacin de capital social y cultura y para la obtencin de eficiencia. En los tres casos la base de ese diseo fue la participacin organizada de la comunidad. Hemos analizado en detalle las posibilidades organizacionales de la participacin, en un trabajo reciente (Kliksberg, 1998). All se seala, sobre la base del anlisis de experiencias comparadas internacionales y de amplia evidencia emprica, que la participacin tiene ventajas competitivas relevantes respecto de los diseos jerrquicos usuales y se identifican los mecanismos a travs de los cuales se generan dichas ventajas. Por otra parte, la participacin forma hoy parte central de los modelos de gerencia de las organizaciones ms avanzadas existentes. Un tercer elemento distintivo de las tres experiencias es que, tras la movilizacin del capital social y la cultura y los diseos de gestin, abiertos y democrticos, hubo una concepcin en trminos de valores. Ello resulta decisivo. Sin esa concepcin no hubieran podido resolverse las mltiples dificultades que derivaron del camino innovativo y no tradicional, seguido. Esos valores sirvieron de orientacin continua, al tiempo que motivaron poderosamente el comportamiento y transmitieron la visin de las metas finales hacia las que se dirigan los esfuerzos, visin que actu como inspiradora permanente. En la regin se estn desarrollando otras experiencias, que se caracterizan por las marcadas especificidades de cada caso por seguir, total o parcialmente, rasgos como los delineados y agregarles otros. Sus resultados son muy relevantes. Entre muchas otras, mencionables, se hallan: el programa EDUCO, en El Salvador, basado en la autoorganizacin de familias campesinas pobres para la gestin de escuelas rurales; los programas de Vaso de Leche en Per; el papel de comunidades indgenas organizadas, en Bolivia y Ecuador; la participacin de los padres en el manejo de las escuelas en Minas Gerais; y los diversos programas identifiEl impacto de la tica sobre el desarrollo / 55
cados y sistemticamente documentados y evaluados, en el marco del encuentro Programas sociales, pobreza y participacin ciudadana realizado por el BID (1998). Se podr argir, como se ha hecho, que experiencias de este orden tienen un alcance limitado. Sin embargo, la realidad muestra que, si bien encuentran dificultades considerables y no son extensibles con facilidad, hacen aportes formidables: mejoran directamente la calidad de vida de amplios sectores desfavorecidos, son un laboratorio de formas sociales avanzadas, e implican un llamado motivante para progresar en esa direccin. En definitiva, es posible extraer de todos estos programas la respuesta a la pregunta que se planteaba al final de la seccin anterior de este trabajo. Movilizar el capital social y la cultura, como agentes activos del desarrollo econmico y social, no constituye una propuesta deseable, pero aadible a otras utopas, es viable, da resultados efectivos. Hay referencias significativas en las que apoyarse. Llevar a cabo esa movilizacin en escala considerable, gran desafo hacia el futuro, requerir de polticas orgnicas y de amplias concertaciones entre Estado y sociedad civil. En la ltima seccin de este trabajo se reflexiona sobre algunas posibles lneas de accin en el campo de potenciar la cultura para el desarrollo.
V. Hora de movilizar el potencial de la cultura La actividad cultural ha sido vista con frecuencia, desde la economa, como un campo secundario, ajeno a la va central por la que debe tratarse de hacer avanzar el crecimiento econmico. Ha sido con frecuencia catalogada, de hecho, como un rea que insume recursos, que no genera retornos sobre la inversin funcionales econmicamente, que es de difcil medicin y cuya gerencia es de dudosa calidad. A su vez, tambin ha existido, desde el terreno de la cultura, una cierta tendencia al autoencierro, sin buscar activamente conexiones con los programas econmicos y sociales. Todo ello ha creado una amplia brecha entre cultura y desarrollo. Ese estado de situacin significa prdidas considerables para la sociedad. Obstaculiza seriamente el avance de la cultura, que pasa a ser tratada como un campo secundario y de puro gasto y, al mismo tiempo, tiene un gran costo de oportunidad: no emplea sus posibles aportes a los procesos de desarrollo. Deben emprenderse esfuerzos sistemticos para superar la brecha causante de estas prdidas. Como se ha visto en las secciones anteriores, la cultura constituye una parte relevante del capital social, es portadora de mltiples posibilidades de contribucin a las acciones del desarrollo y ello no es teorizacin, como lo han
indicado las experiencias reseadas y otras muchas en curso. La crisis del pensamiento econmico convencional abre una oportunidad para que, en la bsqueda de un pensamiento ms comprensivo e integral del desarrollo, se incorporen en plena legitimidad sus dimensiones culturales. Antes de explorar algunas de las intersecciones posibles, una advertencia de fondo. La cultura puede ser un instrumento formidable de progreso econmico y social. Sin embargo, all no se agota su identidad. No es una mera herramienta. El desarrollo cultural es un fin en s mismo de las sociedades. Avanzar en este campo significa enriquecer espiritual e histricamente a una sociedad y a sus individuos. Como lo subraya el Informe de la Comisin Mundial de Cultura y Desarrollo de la Unesco (1996): Es un fin deseable en s mismo porque da sentido a nuestra existencia. Esa perspectiva no debe perderse. Una reconocida economista, Franoise Benhamou (1996), hace al respecto prevenciones para ser atendidas. Seala: En realidad, slo en reas de un economicismo a ultranza se puede pretender justificar el gasto cultural en funcin de los recursos tangibles que ste puede generar como contrapartida. Las ganancias que la vida cultural le puede aportar a la colectividad no siempre cubren los gastos ocasionados. Evidentemente, el inters de estos gastos debe ser evaluado en funcin de otros criterios, que van ms all de la dimensin econmica. Benhamou reclama criterios diferentes para medir el rendimiento de algo que es, en definitiva, uno de los fines ltimos de la sociedad. Advierte sobre la aplicacin mecnica de criterios usualmente empleados en el campo econmico y las consecuencias fciles y erradas que pueden extraerse de ellos. Destaca: Sera lamentable que en momentos en que las ciencias de la economa reconocen el valor de la dimensin cualitativa del objeto que estn evaluando, los economistas se empeen en tomar en cuenta solamente las repercusiones comerciales de la inversin cultural. Hay que quejarse del costo de la vida cultural que, en definitiva, es realmente modesto? No habr que ver en l el smbolo de una nacin adulta y prspera?. Junto con ser un fin en s misma, la cultura tiene amplsimos potenciales por movilizar para el desarrollo. Entre ellos se hallan los que se presentan, sumariamente, a continuacin. Cultura y polticas sociales La movilizacin cultural puede ser de gran relevancia para la lucha contra la pobreza que hoy aflige, a travs de diversas expresiones, a cerca de la mitad de la poblacin de la regin. Los elementos intangibles subyacentes en la cultura pueden cooperar de mltiples modos.
Los grupos pobres no poseen riquezas materiales pero tienen un bagaje cultural, en oportunidades, como sucede con las poblaciones indgenas, de siglos o milenios. El respeto profundo por su cultura crear condiciones favorables para la utilizacin, en el marco de los programas sociales, de saberes acumulados, tradiciones, modos de vincularse con la naturaleza, capacidades culturales naturales para la autoorganizacin, que pueden ser de alta utilidad. Por otra parte, la consideracin y valoracin de la cultura de los sectores desfavorecidos es un punto clave para el crucial tema de la identidad colectiva y la autoestima. Con frecuencia, la marginalidad y la pobreza econmicas son acompaadas por desvalorizaciones culturales. La cultura de los pobres es estigmatizada por sectores de la sociedad como inferior, precaria, atrasada. Se adjudican incluso, alegremente, a pautas de esa cultura las razones mismas de la pobreza. Los pobres sienten que, adems de sus dificultades materiales, hay un proceso silencioso de desprecio cultural hacia sus valores, tradiciones, saberes, formas de relacin. Al desvalorizar la cultura, se est, en definitiva, debilitando la identidad. Una identidad golpeada genera sentimientos colectivos e individuales de baja autoestima. Las polticas sociales deberan tener como un objetivo relevante la reversin de este proceso y la elevacin de la autoestima grupal y personal de las poblaciones desfavorecidas. Una autoestima fortalecida puede ser un potente motor de construccin y creatividad. La mediacin imprescindible es la cultura. La promocin de la cultura popular, la apertura de canales para su expresin, su cultivo en las generaciones jvenes, la creacin de un clima de aprecio genuino por sus contenidos harn crecer la cultura y, con ello, se devolver identidad a los grupos empobrecidos. En Amrica Latina hay interesantes experiencias de este orden. Entre ellas, la pujante accin de formacin de coros populares y conjuntos musicales la realizada en Venezuela en las ltimas dcadas. Por la va de un trabajo sostenido se conformaron en distintas comunidades, muchas de ellas pobres, conjuntos que aglutinaron a miles de nios y jvenes en derredor, principalmente, de temas de la cultura popular. Estos espacios culturales, al mismo tiempo que permitan expresarse y crecer artsticamente a sus miembros, les transmitan amor y valoracin por su cultura y fortalecan su identidad. Asimismo, tenan efectos no previstos. La prctica sistemtica de estas actividades fomentaba, de hecho, hbitos de disciplina, culto por el trabajo y cooperacin. Similares experiencias se realizaron en gran escala en perodos recientes en Colombia y en otros pases.
Cultura e integracin social Uno de los problemas bsicos de las sociedades latinoamericanas es la exclusin social. sta implica dificultades severas para acceder a los mercados de trabajo y de consumo, pero junto a ellas, imposibilidad de integracin en marcos de la sociedad. Unos factores se refuerzan con otros y configuran crculos perversos regresivos. La democratizacin de la cultura puede romper estos crculos en un aspecto relevante. La creacin de espacios culturales asequibles a los sectores desfavorecidos y estimulados especialmente, posibilita la creacin de canales de integracion inditos. La cultura puede, asimismo, reforzar significativamente el capital educativo de las poblaciones pobres. La regin se caracteriza por poseer altas tasas de desercin y repeticin de dichas poblaciones en escuela primaria. Cerca de la mitad de los nios abandona la escuela antes de completar seis grados. Deben realizarse todos los esfuerzos para mejorar esta situacin. Pero, al mismo tiempo, las actividades culturales pueden funcionar como un parasistema educativo, que ofrezca posibilidades de capacitacin informal, que complementen y refuercen la escuela. Un campo donde ello resultara especialmente relevante lo conforma la amplia poblacin de adultos que desertaron del colegio en su juventud. La cultura puede ser un marco de integracin atractivo y concreto para los vastos contingentes de jvenes latinoamericanos que se hallan actualmente fuera del mercado de trabajo y que, asimismo, no estn en el sistema educativo. Constituyen, de hecho, una poblacin muy expuesta al riesgo de la delincuencia. Los anlisis sobre los fuertes avances de la criminalidad en la regin, en las ltimas dcadas, indican que un porcentaje creciente de los delincuentes es joven y responde al perfil de desocupacin y limitada educacin. En los espacios culturales pueden darse, a esta poblacin, alternativas de pertenencia social y crecimiento personal. La cultura puede realizar un aporte efectivo a la institucin ms bsica de integracin social: la familia. Investigaciones de los ltimos aos dan cuenta de que, junto con su decisivo papel afectivo y espiritual, la familia tiene impactos muy relevantes en muchas otras reas. Influye fuertemente en el rendimiento educativo de los nios, en la estimulacin de la creatividad y la criticidad, en el desarrollo de la inteligencia emocional, en la adquisicin de una cultura de salud preventiva. Es, al mismo tiempo, una de las principales redes de proteccin social y el marco primario fundamental para la integracin. En Amrica Latina, ante el impacto de la pobreza, numerosas familias de las reas humildes de la sociedad se han tensado al mximo y han ingresado en proceEl impacto de la tica sobre el desarrollo / 59
sos de crisis. Se estima que cerca del 30% de las familias de la regin constituyen unidades con slo la madre al frente. En la gran mayora de los casos se trata de familias de escasos recursos. Asimismo, han aumentado los hijos extramatrimoniales, indicador de la renuencia de las parejas jvenes a conformar familias estables, muchas veces influida por las dificultades econmicas para sostenerlas. Los espacios culturales ayudan a fortalecer esta institucin, eje de la sociedad y de incalculables aportes a ella. La actividad conjunta de sus miembros, en dichos espacios, puede solidificar lazos. En ellos, las familias tienen la posibilidad de encontrar estmulos, respuestas, enriquecer sus realidades, compartir experiencias con otras unidades familiares con similar problemtica. Cultura y valores Se asigna a los valores de una cultura un peso decisivo en el desarrollo. Se ha trabajado largamente al respecto, en aos recientes, sobre el tipo de valores que han ayudado a pases que han obtenido crecimiento sostenido y logros sociales significativos. Si los valores dominantes se concentran en el individualismo, la indiferencia frente al destino del otro, la falta de responsabilidad colectiva, el desinters por el bienestar general, la bsqueda como valor central del enriquecimiento personal, el consumismo y otros semejantes, puede esperarse que estas conductas debiliten seriamente el tejido social y conduzcan a todo orden de impactos regresivos. stos pueden ir desde fuertes iniquidades econmicas que, segn indican mltiples investigaciones, generan poderosas trabas a un desarrollo econmico sostenido, hasta, como ya se mencion, descensos en la cohesin social que puede, incluso, influir negativamente sobre la esperanza de vida promedio.3 Uno de los efectos visibles de la vigencia de valores antisolidarios, es la extensin de la corrupcin en diversas sociedades. Como lo resalta Lourdes Arizpe (1996): La insistencia monotemtica de que enriquecerse es lo nico que vale la pena en la vida ha contribuido en gran medida a esa tendencia. Valores positivos conducen en direcciones diferentes. As, por ejemplo, sociedades que han estimulado y cultivado valores favorables a la equidad y los han
3 Una pionera investigacin sobre la incidencia de los valores en la vida cotidiana y el tejido social se halla en el sugerente trabajo del PNUD Desarrollo Humano en Chile, 1998. Las paradojas de modernizacin. ste explora el mundo interno de las personas y la calidad de sus relaciones con los otros y realiza hallazgos de gran relevancia en trminos de capital social, de cultura y de problemas de desarrollo. Identifica un extenso malestar social en la sociedad ligado, entre otros aspectos, al debilitamiento de las interrelaciones, la desconfianza y temor al otro. Muy probablemente se encontrara una agenda de problemas del mismo orden si la investigacin se realizara en muchas otras sociedades actuales de la regin y de afuera de ella.
reflejado en mltiples expresiones, desde sus sistemas fiscales hasta la universalizacin de servicios de salud y educacin de buena calidad, tienen actualmente buenos niveles en ese campo que, a su vez, facilitan su progreso econmico y tecnolgico y su competitividad. Se mencionan con frecuencia, al respecto, casos como los de los pases nrdicos, Canad, Japn e Israel, entre otros. La cultura es el mbito bsico donde una sociedad genera valores y los transmite generacionalmente. El trabajo en cultura en Amrica Latina, para promover y difundir sistemticamente valores como la solidaridad de profundas races en las culturas indgenas autctonas, la cooperacin, la responsabilidad de unos por los otros, el cuidado conjunto del bienestar colectivo, la superacin de las discriminaciones, la erradicacin de la corrupcin, actitudes pro mejoramiento de la equidad en una regin tan marcadamente desigual, actitudes democrticas,4 puede claramente ayudar al desarrollo, adems de contribuir al perfil final de la sociedad. Son notables, al respecto, los resultados alcanzados por sociedades que han cultivado consistentemente el voluntarismo en las nuevas generaciones. La accin voluntaria recoge muchos de los valores antes mencionados. Tiene una notable importancia en lo educativo, produce resultados econmicos significativos al aadir horas de trabajo sin salario a programas relevantes para la sociedad y es un estmulo que promueve sentimientos de solidaridad y cooperacin. En diversos pases los voluntarios constituyen un porcentaje considerable de la fuerza de trabajo total del sector social, su actividad es valorizada por toda la sociedad y es una posibilidad que puede atraer a numerosos jvenes. Hay amplios contingentes de voluntarios en pases como, entre otros, los nrdicos, Canad, varios de Europa occidental, en Estados Unidos e Israel. En este ltimo caso, Faigon (1994) indica que un 25% de la poblacin realiza tareas voluntarias de modo regular, particularmente en el campo social y genera bienes y servicios equivalentes al 8% del Producto Bruto Nacional. Las bases de estos resultados se hallan, segn subraya, en la cultura juda, que jerarquiza el servicio voluntario a la comunidad como un deber y en la educacin sistemtica de valores solidarios en los marcos de la escuela israel. El cultivo de los valores a travs de la cultura y la participacin, desde los primeros aos, en actividades voluntarias y en tareas comunitarias tiene un peso considerable en la adquisicin de compromisos cvicos en las edades adultas, segn indican Youniss, McLellan y Yates (1997), sobre la base de investigaciones recientes. Se observa una correlacin estadstica entre haber actuado en organi-
4 Puede encontrarse una exploracin detallada de la trascendencia de los valores culturales para el fortalecimiento de una sociedad democrtica y la necesidad de enfrentar y superar en la regin actitudes culturales autoritarias, en los trabajos del Proyecto Regional Cultura y Democracia, impulsado por el Instituto de Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Maryland, que dirige Sal Sosnowski.
zaciones en los aos jvenes y el involucramiento en la sociedad en pocas posteriores. As, un estudio en Estados Unidos evidenci que quienes fueron miembros de clubes 4H tenan, 25 aos despus, el doble de probabilidad de estar integrando asociaciones cvicas que quienes no pasaron por ellos y una probabilidad cuatro veces mayor de estar participando en poltica. Otro estudio sobre graduados de escuelas secundarias mostr que, 15 aos despus, los que haban participado en actividades extracurriculares en el colegio, tenan mayor probabilidad de formar parte de asociaciones voluntarias. Los valores y la participacin van moldeando lo que los autores llaman una identidad cvica encaminada hacia el asumir compromisos con la comunidad y aportar continuamente a ella. Una interesante experiencia, orientada a promover valores culturales valiosos para la sociedad, se realiz en Noruega. El 30 de enero de 1998, dicho pas estableci la Comisin Gubernamental de Valores Humanos. Sus finalidades centrales eran: a) crear en la sociedad una conciencia creciente acerca de los valores y los problemas ticos; b) contribuir a un mayor conocimiento acerca del desarrollo de valores humanos en nuestra cultura contempornea; c) identificar desafos actuales en materia tica de la sociedad y discutir posibles respuestas; y d) promover que los diferentes sectores de la sociedad se integren a este debate. La comisin estuvo constituida por miembros que procedan de diversos sectores sociales y de diferentes generaciones. Sus actividades se orientaron a que el tema de los valores estuviera en el centro de la agenda pblica, fuera discutido por las instituciones tanto pblicas como privadas, se identificaran y explicitaran los dilemas ticos y se buscaran respuestas para ellos. Entre las primeras iniciativas que puso en marcha se hallaba la de que todas las escuelas del pas discutieran acerca de cmo los derechos proclamados en la Declaracin de Derechos Humanos de la ONU se estaban aplicando en el mbito local. Tambin impuls estudios en el nivel municipal, en el que descentraliz muchas de sus acciones, sobre las tensiones que nios y jvenes sufren entre los valores con frecuencia contradictorios que reciben en el hogar, la escuela y la iglesia, en relacin con los que les llegan por los medios masivos. Otro proyecto estuvo destinado a aumentar el grado de conciencia en relacin con la responsabilidad, la solidaridad y la participacin. Uno de los proyectos invit a los alcaldes de los 434 municipios del pas a iniciar un proceso deliberativo en el mbito local para contestar la cuestin: cules son los rasgos bsicos de una buena comunidad local. La experiencia fue muy exitosa. Hubo gran participacin y, segn indica la comisin (Sorensen, 2001), enfocaron como elementos fundamentales de una buena comunidad los siguientes (presentados en el orden de prioridad que les fue dado por las comunidades locales):
Una comunidad local viva: buenas redes sociales, lugares atractivos para reunirse y actividades comunes en el ambiente local. Identificacin y compromiso local: conocimiento de historia regional, tradiciones y monumentos culturales, conciencia de las bases culturales de la comunidad local actual y sus tradiciones y tolerancia. Libertad, posibilidad de opciones y una vida activa: libertad de presiones sociales conformistas, libertad de elegir las comunidades sociales en las que uno participa, posibilidad de desafiar las propias limitaciones de uno. Seguridad: seguridad material, seguridad social, compasin humana, seguridad contra la violencia, seguridad en el trfico. (Grupos de diversas edades, obviamente, obtuvieron distintas prioridades.) Ambiente de crecimiento para nios y jvenes: las oportunidades en el futuro de la comunidad local, una comunidad a la que les gustara volver, el reto de escuchar las necesidades de la juventud, actividades diseadas e implementadas por los propios jvenes con el activo apoyo de la comunidad adulta. Inclusin y participacin: hacer cosas juntos, apoyar a los entusiastas, crear buenas condiciones para el crecimiento del voluntariado. Servicios pblicos y privados: salud, disponibilidad de bienes y servicios, escuelas, vivienda, transporte. Medioambiente: la naturaleza como fuente de creacin, la polucin medioambiental como problema. Disponibilidad de entretenimientos y actividades culturales. Disponibilidad de empleos. En general, la comisin estim que haba alcanzado ms de lo que esperaba. En la movilizacin de las potencialidades culturales de Amrica Latina, una regin con inmensas posibilidades en este mbito, como lo evidencia su fecundidad en tantos campos artsticos, se hallan importantes posibilidades de aporte a objetivos tan fundamentales como los presentados: lucha contra la pobreza, desarrollo de la integracin social, fortalecimiento de valores comunitarios, solidarios y participativos. Dicha movilizacin requiere de una accin concertada entre el Estado y las organizaciones de la sociedad civil. Ambos deben coordinar estrechamente esfuerzos, aportar lo mejor que cada uno pueda contribuir para, en conjunto, liberar las ingentes fuerzas populares de creatividad cultural latentes en la regin y reforzar su legado de valores positivos. Hay serias falencias en Amrica Latina en esta materia. Junto con grandes esfuerzos de algunos sectores por avanzar en la cultura e importantes concreciones,
se observan reservas y marginaciones por parte de otros en incorporar la cultura a la agenda central del desarrollo. Se le restan recursos, se la hace objeto preferencial de recortes presupuestarios, se la somete a continuos cambios sin permitir la estabilidad necesaria para asentar actividades e instituciones. Se argumenta, asimismo, con frecuencia, que se tratara de una especie de necesidad secundaria que tendra su lugar cuando otras previas se hubieran satisfecho. Se llega, en algunos casos, a la situacin tan bien descripta por Pierre Bourdieu (1986): la ausencia de cultura se acompaa, generalmente, de la ausencia del sentimiento de esta ausencia. Estos razonamientos y prcticas estn dejando de utilizar una de las grandes fuerzas que pueden hacer cambios profundos en las realidades de un continente, con tan difciles desafos abiertos en campos decisivos en la vida cotidiana de las personas, como la pobreza y la iniquidad.5 Ha llegado la hora de superarlas y explorar activamente los mltiples aportes que la cultura puede hacer al desarrollo.
VI. Algunas anotaciones finales La reflexin sobre el capital social y la cultura rompe, como se plante en el inicio de este trabajo, con la visin economicista reduccionista que ha predominado en Amrica Latina. Existe en la ciudadana de la regin una criticidad creciente sobre esa visin, que se basa en sus resultados concretos. Aplicndola, Amrica Latina ha tenido bajo crecimiento, vulnerabilidad y volatilidad econmica, aumento de la pobreza, incremento de las desigualdades, exclusin social. Frente a esta experiencia, las sociedades estn demandando opciones; se hallan en activa bsqueda de modelos de desarrollo incluyentes que abran oportunidades para todos. La idea de capital social abre nuevas vas a la interpretacin de la causa de las frustraciones de la regin en las dos ltimas dcadas y al mismo tiempo enriquece la posibilidad de buscar soluciones reales. La propuesta no es reemplazar la visin economicista ortodoxa del desarrollo por el enfoque de capital social. Es marchar hacia un modelo de desarrollo integrado. En el abordaje ortodoxo slo se pone el nfasis en dos formas de capital: el capital natural, conformado por la dotacin de recursos naturales de una sociedad y el capital construido, constituido por los activos productivos, el capital financiero, el capital comercial, las tecnologas. Con di-
Pueden hallarse varios trabajos recientes sobre las nuevas formas de la pobreza en Amrica Latina en B. Kliksberg (2003), Hacia una economa con rostro humano. Fondo de Cultura Econmica, 10ma edicin. El autor explora detalladamente el tema de la iniquidad en B. Kliksberg (1999), Desigualdad y desarrollo en Amrica Latina. El debate postergado. Reforma y Democracia. Revista del CLAD, Caracas.
ficultades, la economa convencional fue aceptando en las ltimas dcadas la existencia de una tercera forma de capital, el humano, que se expresa en los niveles de educacin, salud, nutricin de la poblacin de un pas. La nocin de capital social no excluye ninguno de los tres anteriores, sino se plantea como otra forma de capital que hay que sumar a ellos para captar la real dinmica del desarrollo. Los cuatro son necesarios para el desarrollo. Existen entre ellos interrelaciones activas. Si se deteriora el capital humano y el capital social, eso incidir en obstculos muy serios para poder explotar adecuadamente el capital natural y generar formas de capital construido. Por lo contrario, como ha sucedido en casos recientes con pases como Irlanda, Finlandia, Noruega, entre otros, que apostaron fuertemente al capital humano y al social, su promocin crea condiciones optimas para movilizar a fondo el capital natural y el construido y alcanzar altos niveles de productividad. Las insuficiencias del modelo de desarrollo latinoamericano en las ltimas dcadas aparecen fuertemente vinculadas entre los aspectos bsicos a los pronunciados deterioros en los capitales humano y social. As, ejemplificndolo, en el primer caso, la brecha en educacin entre la regin y los pases de desarrollo alto y mediano creci fuertemente, mientras que en lo relativo al capital social, las altsimas desigualdades caractersticas de la regin atentaron contra el desarrollo de la confianza y la conciencia cvica. Un modelo slo centrado en las estructuras clsicas de capital, unidimensional, gener resultados muy precarios. La inclusin de las cuatro formas de capital y su complementacin continua en circuitos virtuosos, crea la posibilidad de un modelo de desarrollo integrado, que ha sido la base de las economas ms exitosas de las ltimas dcadas. En todas ellas florecieron expresiones del capital social. ste no es una mera abstraccin. Si una sociedad tiene elevados niveles de confianza en las relaciones interpersonales, capacidades importantes de asociatividad, fuerte conciencia cvica y predominan en ella valores ticos positivos, tendr el sustrato donde pueden crecer dimensiones altamente incididas por el capital social, como la responsabilidad social empresarial, el voluntariado, la participacin ciudadana, la transparencia en la gestin pblica, la concertacin. Todos ellos fueron clave en pases con grandes logros econmicos, sociales y tecnolgicos, como los nrdicos y Canad. La incorporacin al anlisis y la accin por el desarrollo en Amrica Latina del capital social y la cultura permite entender mucho mejor por qu pases potencialmente tan bien dotados como los de la regin han tenido tantas dificultades y abre renovadas esperanzas dado que Amrica Latina es muy rica en bases espirituales y culturales, que pueden posibilitar la generacin de un potente capital social.
Segunda Parte Los desafos ticos de Amrica Latina
Los nios latinoamericanos en riesgo

El discurso usual en Amrica Latina repite constantemente: Los nios deben ser lo primero. Cuando se confronta con los datos, la situacin es inversa: los nios son los ms perjudicados por la evolucin de la regin, son los ltimos. El 58% de los nios menores de cinco aos de edad son pobres y lo mismo sucede con el 57% de los de 6 a 12 aos. Algo muy extrao sucede con la economa cuando en un continente con grandes capacidades de produccin de alimentos, el 36% de los nios menores de dos aos de edad est en situacin de alto riesgo alimentario; ello significa que presentan desnutricin. En Centroamrica y en la misma Argentina se han producido muertes de nios por hambre. Segn las ciencias mdicas, la desnutricin en edades menores a los 5 aos, causa dficits en el desarrollo intelectual, enfermedades respiratorias agudas, enfermedades infecciosas en general y puede culminar como ha sucedido en Tucumn en la Argentina, con casos de muerte. De 6 a 12 aos puede traer raquitismo, dficits en el crecimiento, vulnerabilidad y perturbacin de las funciones del sistema nervioso. Segn la Organizacin Panamericana de la Salud, 190.000 nios latinoamericanos mueren al ao por enfermedades prevenibles ligadas a la pobreza (diarrea y problemas respiratorios).
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Nadie discute que los nios deberan tener el derecho a estudiar. Los pases avanzados estn logrando que sus nios completen totalmente el preescolar, la primaria y la secundaria. En Amrica Latina slo 1 de cada 5 va al preescolar y si bien casi todos inician la primaria, paso muy positivo, el 37% de los adolescentes de 15 a 19 aos desertan de la escuela, casi la mitad de ellos antes de terminar la primaria. Las altsimas tasas de desercin y repeticin estn concentradas masivamente en la poblacin infantil pobre. Los nios pobres tienen las mismas ganas de estudiar que todos, pero no pueden hacerlo. Las causas son muy concretas. Un porcentaje abandona por desnutricin. Otro muy relevante porque trabaja; segn la OIT hay 22 millones de nios menores de 14 aos que trabajan largas jornadas en la regin. Lo califica de esclavitud forzada, dadas las condiciones lesivas para su salud y educacin y la explotacin a que son sometidos. En Bolivia, Per y Ecuador el porcentaje de nios trabajadores entre las edades de 10 y 14 aos excede el 20% (BID, 2002). Una tercera razn de la desercin de los nios pobres es que muchos vienen de familias desarticuladas por el embate de la pobreza. Aqu se halla uno de los mayores sufrimientos silenciosos que viven a diario los nios latinoamericanos.
La familia en peligro El equilibrio emocional, el desarrollo afectivo y psicolgico, la formacin en valores, la adquisicin de una cultura de salud preventiva, el desarrollo de las calidades intelectuales bsicas, todo ello depende de la familia. Esta institucin decisiva en la vida y segn se sabe hoy de gran peso en el desempeo institucional y macroeconmico de los pases, est seriamente amenazada en la regin por el avance de la pobreza. Los apremios socioeconmicos agudos y la desocupacin prolongada ponen en tensin extrema a la familia y en numerosos casos hay una implosin: la familia se rompe. Normalmente slo la madre queda a su frente. Ms del 25% de los hogares latinoamericanos estn en esa situacin. En un pas como Argentina, la destruccin de familias por el deterioro econmico ha tenido expresiones agudas tambin en los estratos medios. La desocupacin ha ido del 13% al 21% desde los aos noventa. Los impactos sobre la familia fueron cruentos. Una investigacin de la UBA (2002, Juan Tausk, ctedra de psicopatologa) sobre desocupados muestra que el 75% de ellos sufre consecuencias psquicas: las mujeres y hombres casados en particular. Los datos indican: Cuando se pierde el empleo y se ve que no se tiene chance de recuperarlo y de sostener su familia, el hombre empieza a destruirse como sujeto y a destruir el grupo familiar y sus lazos sociales. El impacto de la alta desocupacin es muy duro para las familias latinoamericanas. Los nios son las
vctimas directas de la desarticulacin de la familia. Segn los estudios de Katzman (1997), ello repercute en la desercin, el rendimiento escolar y la salud. Los nios que no viven con sus dos padres tienen mayores daos en diferentes aspectos del desarrollo psicomotriz. Si el cuadro familiar lleva a la violencia domstica que est en ascenso en la regin, los daos son extremos. Un estudio del BID en Nicaragua muestra que los hijos de familias con violencia intrafamiliar son tres veces ms propensos a asistir a consultas mdicas, son hospitalizados con mayor frecuencia y abandonan la escuela en promedio a los 9 aos. Otra agresin silenciosa a la que estn sujetos los nios de todos los estratos sociales de la regin es la de la violencia en medios visuales masivos reiteradamente denunciada por la Iglesia Catlica y otras organizaciones de la sociedad. En Amrica Latina no hay mayores progresos al respecto. Una investigacin de la universidad de Michigan (The Washington Post, 10/03/03) concluy categricamente que los nios expuestos a altas dosis de violencia televisiva tienen el doble de probabilidad cuando adultos de incurrir en violencia domstica y mayor propensin al delito.
Nios de la calle? Se los suele llamar nios de la calle. Son la expresin extrema de que algo no anda bien en nuestras sociedades. Cada vez son ms. Se encuentran viviendo en las calles de Buenos Aires, Ro, So Paulo, Bogot y cualquier ciudad importante de la regin. Viven en extrema pobreza, su salud es nfima y su maltrato extremo. Un estudio del BID en Honduras encontr que el 60% de los 20.000 nios en esa condicin en Tegucigalpa sufren depresin y 6 de cada 100 optan por suicidarse. Mil trescientos nios y jvenes han sido asesinados all en los ltimos 4 aos, segn ha denunciado Casa Alianza, premiada ONG que los defiende. Diversos organismos internacionales han lanzado una campaa para que deje de llamrselos nios de la calle; ello es engaoso, pareciera que la calle fuese su eleccin. No es as, como lo plantea el padre Cesare de la Rocca del Brasil: no existen nios de la calle, sino nios fuera de la escuela, la familia y la comunidad. Es la sociedad entera la que no est cumpliendo con sus funciones ms elementales.
Hora de reaccionar Probablemente el parmetro ms importante para medir si una economa es exitosa no son las medidas econmicas convencionales, sino qu hace por los niLos desafos ticos de Amrica Latina / 71
os, en qu medida asegura los derechos indiscutibles que les asignan la tica ms bsica y las constituciones democrticas. Muchos pases de Amrica Latina estn distantes de pasar esa prueba. Es hora de que el discurso consensual sobre la infancia se traslade a los hechos concretos. Se necesitan polticas pblicas que realmente se hagan responsables por garantizar a todos los nios sus derechos indiscutibles de nutricin, salud, educacin y desarrollo y que protejan el pilar de su felicidad y equilibrio, la familia. Es un momento de encrucijada. Las polticas pueden ir en una u otra direccin. As, por ejemplo, hay quienes prometen una solucin muy sencilla para los nios delincuentes: bajar la edad de imputabilidad para encarcelarlos. En ninguna sociedad avanzada del mundo se hace hoy eso. Todo el esfuerzo est volcado en su rehabilitacin. Est demostrado que la mejor manera de reducir las tasas delincuenciales de nios y jvenes se halla en invertir en fortalecer la familia, aumentar la educacin y crear oportunidades de trabajo en el caso de los jvenes (hoy se estima que la tasa de desocupacin juvenil latinoamericana supera el 20%). A la accin pblica a travs de polticas agresivas pro infancia pobre debe sumarse una amplia movilizacin de la sociedad civil. Empresas privadas socialmente responsables que colaboren, el voluntariado, las organizaciones de todo orden pueden contribuir a una ejecucin eficiente de las polticas pblicas y adicionar recursos e iniciativas creativas. Son notables los logros de Unicef e instituciones como, entre otras, Critas, Fe y Alegra, Casa Alianza. Una alianza estratgica entre polticas pblicas responsables y el capital social puede cambiar la situacin. Es urgente actuar. Las generaciones futuras juzgarn a Amrica Latina ms que nada por lo que ha hecho con su gente y sobre todo con sus nios. Seguiremos en esta pasividad culpable frente a tanto sufrimiento infantil o pondremos en marcha la indignacin que pregonan los textos bblicos frente a las grandes injusticias ticas como sta?
Ms desigualdad, ms corrupcin
Segn clculos recientes del Banco Mundial, se gasta anualmente en corrupcin en el planeta el 5% del Producto Bruto Mundial. Hay estimaciones que indican que la cifra latinoamericana es probablemente superior. Son recursos gigantescos extrados de los pases a travs de prcticas que violan la tica y las leyes. Adems del dao econmico directo, causan todo orden de daos econmicos indirectos y ms all de todo ello, gravsimos daos morales. Un reciente estudio de dos investigadores de Harvard, You Jong-Sung y Sanjeev Khagram (enero 2004),
echa por tierra muchas ideas convencionales sobre las causas de la corrupcin y abre nuevos caminos para combatirla. Sobre la base de estudios economtricos en ms de 100 pases, los investigadores concluyen que hay una estrecha correlacin entre desigualdad y corrupcin. Cuanto ms altos son los niveles de iniquidad mayor es la corrupcin esperable. Establecen que se verifica una hiptesis generalizada en la literatura sobre corrupcin que plantea que sta es funcin de la motivacin y la oportunidad. En las sociedades altamente polarizadas, los grupos de mayor poder cuentan con ms oportunidades e incentivos para prcticas corruptas y mayores posibilidades de impunidad. Su acceso a la compra de influencias legales e ilegales es muy importante. En cambio, los grupos pobres y los medios alcanzan en esas sociedades limitados niveles de articulacin poltica, dificultades de organizacin y son dbiles para monitorear a los poderosos y defenderse de esas prcticas. La corrupcin, a su vez, es uno de los canales principales multiplicadores de desigualdad. Afecta regresivamente la composicin del gasto pblico, los niveles de inversin, el crecimiento econmico y el funcionamiento democrtico. Gupta (1998) estima que un incremento de un punto en el ndice de corrupcin hace aumentar el Coeficiente Gini, que mide la desigualdad en la distribucin del ingreso en 5,4 puntos. Se genera un crculo perverso. Cuanto ms desigualdad, ms corrupcin. A su vez, esta ltima es una de las vas por las que la desigualdad traba el crecimiento y se reproduce, generando entonces ambientes propicios a la corrupcin. Se refuerzan mutuamente. Se concluye que para actuar contra la corrupcin estructuralmente se impone abordar a fondo el tema de la desigualdad en lugar de verlos como dos cuestiones no conectadas y marginarlo como sucede en el pensamiento econmico convencional predominante en Amrica Latina y Argentina. La investigacin hace otra constatacin que refuta la ortodoxia circulante. Determina cuantitativamente que al contrario de lo que se piensa, los gobiernos pequeos y no los grandes son los que presentan mayores niveles de corrupcin. Los pequeos implican sociedades donde hay bajos niveles de presin impositiva y escasas transferencias y subsidios. Los grandes representan con frecuencia tendencias inversas. Detrs del rol de los gobiernos y los niveles de corrupcin hay un factor comn, los grados de equidad. Una muestra de ello es el caso de los pases escandinavos, que son lderes en inexistencia o bajos niveles de corrupcin y cuentan con amplios y muy activos gobiernos. Tienen elevados niveles de igualdad. El monto promedio del 10% de ms altos ingresos, corresponde a slo 1,5 el del 50% de la poblacin que menores importes percibe. Un estado activo es un componente central de este cuadro. El tema no es eliminar la actividad estatal para reducir la corrupcin, sino mejorar su calidad para que faLos desafos ticos de Amrica Latina / 73
vorezca una igualdad de oportunidades que a su vez crear condiciones contrarias a las que alienten la corrupcin. Las conclusiones de los investigadores son una importante referencia para entender mejor la realidad latinoamericana y argentina y para encontrar vas para solucin. La correlacin aumento de la desigualdad, aumento de la corrupcin ha tenido gran fuerza en el continente y en el pas. En las ltimas dcadas se agudiz an ms la severa desigualdad latinoamericana lo cual convirto a la regin en la ms inequitativa de todo el planeta. El 10% ms rico es propietario del 48% del ingreso, el 10% ms pobre slo tiene el 1,6%. Peor aun que en frica, donde las proporciones son 42,2 y 2,1. En la Argentina de los aos noventa, las desigualdades crecieron casi brutalmente, por la accin de polticas que debilitaron las oportunidades productivas para los pobres y los estratos medios y generaron grandes concentraciones de ingresos en reducidos niveles sociales. As, el porcentaje que representan los salarios en el ingreso nacional que era en 1950 el 51,9% y en 1993 el 29,4%, pas a contraerse en 1998 al 24%, la clase media se redujo en un 20% en la dcada de 1990, la tasa de desempleo pas del 9,6 % en 1993 a 17,4 % en 2001 y la poblacin pobre ms que se duplic en dicha dcada. La distancia entre el 10% ms rico y el 10% ms pobre que era de 18 veces en 1993, pas a 24 veces en 1998 y a 26 en 2.000 (en Corea es de 8 a 1). Se cre en el pas y en la regin un ambiente propicio para la corrupcin en trminos de oportunidades e incentivos, de acuerdo con la tipificacin de los investigadores de Harvard. Efectivamente, la corrupcin creci significativamente en la Argentina segn la percepcin de amplsimos sectores de la opinin pblica y tambin las innumerables denuncias. Asimismo, el argumento de que la reduccin del Estado eliminara las prcticas corruptas se mostr irreal. Un Estado dbil, sin capacidad de regulacin ni monitoreo, con una ecuacin fiscal cada vez ms regresiva, centrada en impuestos al consumo lesivo para las mayoras, gener espacios de gran envergadura para la corrupcin. sta incidi a su vez sobre un empeoramiento en los niveles de iniquidad. Entre otros efectos, el aumento de la corrupcin en lugar de atraer repele las inversiones externas estables. La mejor identificacin de algunos de los mecanismos incentivadores de la corrupcin permite atisbar soluciones. Como bien sealan al concluir su trabajo Jong-Sung y Khagram: Despus de todo, la corrupcin no es un destino. Hoy la ciudadana de la regin y del pas percibe crecientemente que las grandes desigualdades adems de injustas son letales para el avance de la economa y clama contra ellas exigiendo la democratizacin del acceso a oportunidades productivas. Percibe tambin que un Estado remodelado, eficiente, descentralizado,
transparente, participativo, articulado con la sociedad civil, tiene un gran rol por jugar. As, mientras que en 1995, la mayora de los ciudadanos eran partidarios de las privatizaciones, la ltima edicin de la encuesta LatinBarmetro dice que los tiempos han cambiado. As el 79% de los centroamericanos estn insatisfechos con el traspaso a control privado de servicios pblicos estatales de suministro de agua, electricidad y telefona y slo el 17% considera que las privatizaciones han sido beneficiosas. En la Argentina, una encuesta de Artemio Lpez (febrero 2004) en la regin metropolitana y partidos del conurbano indica que el 78,6% de la poblacin no quiere reprivatizaciones y el 51,3% piensa que la mayora de las empresas privatizadas no cumple sus contratos. Al mismo tiempo son abrumadores los pedidos para ampliar los servicios pblicos de atencin a la poblacin en campos cruciales como la salud, la educacin y otros similares. El reclamo por ms equidad, la articulacin creciente de la sociedad para conseguirla, la percepcin de que tiene como uno de sus componentes un Estado activo en la provisin de servicios bsicos a la ciudadana, el amplio apoyo que las polticas pblicas orientadas en estas direcciones estn teniendo en pases como la Argentina y Brasil entre otros, pueden ayudar a terminar con los incentivos que favorecieron a la proliferacin de la corrupcin. Uno de los efectos ms perversos de los aos noventa en el pas fue la cuasi legitimacin de las prcticas corruptas como viveza criolla y la estereotipacin como idiotas de quienes se resistan a beneficiarse con ellas. Una gran luchadora anticorrupcin, la jueza francesa Eva Joly, nos recuerda en su reciente obra Impunidad (2003) que en realidad es al revs. Idiota es en la acepcin original ateniense del termino aquel que piensa solamente en sus intereses privados, mientras que un hombre libre digno de ese nombre se consagra al bien comn.
La marginalidad rural
Argentina tiene desafos humanos inditos. El 54,7% de la poblacin es pobre. El 71,2% de los nios viven en la pobreza. El 50% de los nios de entre 6 meses y 2 aos padecen anemia. Dos millones de nios no tienen cubiertas sus necesidades bsicas. El 22% de los nios de entre 5 y 14 aos de edad trabajan, segn datos de Unicef. La desigualdad ascendi fuertemente en los aos noventa. Frente a este panorama, se requiere movilizar el inmenso potencial productivo del pas, a travs de frmulas econmicas imaginativas que democraticen las oportunidades. Hay una demanda social creciente por una economa plural, en la cual haya amplios espacios para las pequeas y medianas empresas urbanas y ruLos desafos ticos de Amrica Latina / 75
rales, acceso al crdito y a la tecnologa, apoyo para mejorar la competitividad y desarrollo de la economa social. Esa economa con rostro humano debe tener tambin fuerte presencia en las zonas rurales, clave para la economa. En ellas la pobreza es aun mayor que en las urbanas. El 80% de los nios de 11 provincias del norte argentino es pobre. Son mayores las tasas de mortalidad infantil rural. Muchos nios trabajan con frecuencia en contacto con agroqumicos u otras sustancias peligrosas, en el manejo de los cultivos, en el cuidado de animales o en el hogar, en detrimento de su educacin. La situacin de los jvenes que viven en el campo es precaria, pues se incorporan antes que los jvenes urbanos a trabajar (un 60% de los jvenes de 14 a 19 aos trabaja) y tienen menos posibilidades de cursar la escuela media. Presentan altos niveles de desocupacin. Del 15% al 20% de los jvenes de las provincias no trabajan ni estudian. Por otra parte, sus perspectivas son inciertas. Si migran a las ciudades, sus chances de insercin estn acotadas por las exigencias de capacitacin y por la distancia entre sus experiencias, y las demandas del mercado (Romn 2003). El reto es cmo abrir oportunidades para su plena inclusin productiva en las reas rurales. Cmo impulsar acciones que favorezcan su desarrollo como pequeos productores y, al mismo tiempo, fortalezcan su capital educativo y su formacin integral. El aumento de su inclusin productiva tendra todo tipo de efectos multiplicadores en las economas regionales, pues reducira las tasas de migracin y fortalecera la base humana para seguir aumentando los niveles de productividad y competitividad de la produccin agraria nacional.
Un fin en s mismo Por otra parte, este objetivo es un fin en s mismo. Reducir la pobreza juvenil rural y mejorar los niveles de educacin y salud en el campo es una deuda tica. El impulso a formas de economa plural y solidaria en las zonas rurales puede ayudar mucho al respecto y tiene en el pas una larga tradicin con logros trascendentes. En ella se inscribe la accin pionera de las colonias agrcolas, fruto de generaciones migratorias que las transformaron a travs de la accin colectiva en emporios de actividad y en modelos de organizacin social. Promovieron modalidades cooperativas que tuvieron gran xito. Ya en 1900, por ejemplo, se cre en Basavilbaso la cooperativa La Agrcola Israelita. En ese ao se registraron en el pas 1.492 cooperativas agrarias con casi 450.000 miembros.
Hay en las reas rurales un gran capital social de asociatividad y valores ticos, que se refleja en la red cooperativa, en el apego a los valores morales y a la familia, en el cultivo natural de la solidaridad y la hospitalidad propias del hombre de campo argentino y otros aspectos no cuantificables, pero, como hoy sabemos, altamente influyentes en la economa. Urge crear condiciones que abran paso a la movilizacin de este inmenso capital social, a travs de amplias alianzas de las polticas pblicas, los municipios, los grupos empresariales y la sociedad civil. Hay demasiado sufrimiento, exclusin y postergacin de nios, jvenes y familias, no admisible moralmente, en las reas rurales del pas y de la regin.
Un escndalo tico. Los nios de la calle

Leidy Tabares es una nia de la calle de Medelln cuyo nombre recorri el mundo. Sobreviva vendiendo rosas de mesa en mesa. Fue la figura central de la Vendedora de rosas una clebre pelcula colombiana que documenta la vida de los nios de la calle nominada para la Palma de Oro de Cannes. Todos los protagonistas eran como Leidy y su dura vida estremeci al mundo. Su encanto y actuacin le valieron el premio de mejor actriz en tres festivales internacionales. Por todo ello segn informa El Pas de Madrid (Carlin, 2004), recibi slo 1.000 euros. Un ao despus tuvo que volver a la calle a vender rosas. De los 17 nios que actuaron en el film, nueve fueron asesinados. En las principales ciudades del Brasil, grupos policiales o parapoliciales asesinan diariamente 3 nios de la calle y hay quienes llaman a estos nios desechables. En Honduras un promedio mensual de 50 nios y jvenes menores de 23 aos han sido asesinados en los ltimos aos sin que estos crmenes hayan sido denunciados. En la provincia de Buenos Aires, el Ministerio de Seguridad emiti tiempo atrs una circular a los jefes policiales que tuvo que ser anulada a causa del repudio ciudadano. Ordenaba: poner a disposicin de la Justicia de Menores (o sea encarcelar) a los nios desprotegidos en la va pblica y/o pidiendo limosna. Bruce Harris, director de Casa Alianza, laureada por defenderlos, los llama los nuevos parias de la tierra. Estima que hay 40 millones de nios en Amrica Latina que viven en la calle o trabajan en ella. Detrs est la necesidad de trabajar para sobrevivir, familias quebradas, exclusin social. En Mxico, Bolivia, Per y Ecuador trabajan el 20% de los nios menores de 14 aos. En Brasil se estima que hay 2 millones de nios trabajando, en Argentina 1.500.000. En Centroamrica, 1.300.000. Los nios que viven en la calle en muchas ciudades de Amrica Latina duermen en edificios abandonados, debajo de puentes, en portales, parques, alcantarillas. Su trabajo es limpiar parabrisas, hacer malabares con
antorchas, recolectar basura (cartonear), y mendigar. Su salud y nutricin son muy precarias y, estn indocumentados. Son vctimas preferidas del comercio sexual, el cual ha ido creciendo. Ejemplos, las recientes denuncias sobre bandas de esclavitud sexual en la Capital Federal y el intento de asesinar a una jueza que est investigando mafias dedicadas a la prostitucin infantil en la provincia de Buenos Aires. Tambin ha crecido el trfico de nios, que son robados para el mercado sexual o la explotacin. Segn la ONU, la trata de personas es uno de los negocios del crimen en mayor expansin la y se ha elevado fuertemente en pases como Colombia, Brasil y Repblica Dominicana. Otra pelcula laureada, brasilea Estacin central, denuncia a su inicio una de sus expresiones ms brutales, las bandas de robo de rganos de nios. A todo ello se suma la utilizacin de los menores por los grupos de la droga. En estas condiciones, vivir en la calle es casi vivir en el infierno. Y as lo testimonian recientes estudios sobre los altos niveles de depresin psquica, bsqueda de salida a travs de los pegamentos y otras drogas y finalmente suicidios en esta poblacin infantil desesperada. Detrs de este cuadro que vulnera todas las convicciones ticas de sociedades cuyas creencias religiosas y morales reclaman dar afecto y proteccin a los nios, se hallan el avance de la pauperizacin y de las iniquidades en la regin y su impacto destructivo sobre las familias. Estos nios estn pagando los costos de polticas insensibles a sus efectos sobre la poblacin, la reduccin de las coberturas sociales, la cada en la pobreza de muchas familias antes de clase media y la polarizacin social. Una sociedad que excluye y una familia desarticulada por estos impactos los empujaron fuera de todas las estructuras. Es muy cmodo llamarlos nios de la calle, como si ellos hubieran decidido vivir en ella y hay quienes calman su conciencia con esa racionalizacin. Las investigaciones indican lo contrario. Estn all porque han sido acorralados, casi expulsados por la sociedad y abandonados. Se impone buscar salidas a esta situacin ticamente intolerable. Hay quienes muestran el camino. Unicef ha elevado continuamente a los gobiernos propuestas concretas e indicado vas para financiarlas, entre ellas la reduccin del gasto militar. Organizaciones internacionalmente reconocidas, como Casa Alianza y JUCONI de Mxico, han mostrado que mediante programas orgnicos de proteccin, educacin y reintegracin familiar es posible rescatar a muchos de los nios. En la Argentina, entre otras instituciones ejemplares, Ieladeinu (Nuestros Hijos) de la comunidad juda ha devuelto la dignidad y recuperado en poco tiempo a 300 nios en riesgo grave y Las Viejas del Andn recorre las vas frreas y las estaciones de trenes en reas del Gran Buenos Aires recogiendo y rehabili78 / Ms tica, ms desarrollo
tando a los nios que viven en ellas. Se impone la necesidad de polticas pblicas fuertes en este campo crucial, el fortalecimiento de las organizaciones actuantes y la movilizacin de la sociedad civil. La nueva gestin presidencial ha indicado su agenda social, de modo muy concreto, al destinar recursos crecientes a este secor (cerca del 80% del aumento de la recaudacin fiscal de los ltimos seis meses). Estn dadas las condiciones para enfrentar el problema. Segn estimaciones recientes, en la ltima dcada se ha triplicado la cantidad de nios de la calle en la Ciudad de Buenos Aires. Seguiremos viendo, impasibles, a los nios en los semforos arriesgar su salud haciendo acrobacias y jugando con fuego para recoger unas monedas o actuaremos colectivamente para devolverles la esperanza?
La pobreza en Amrica Latina. Revisando mitos sobre la poltica social

I. Amrica Latina en conmocin Ante la evolucin de las cifras econmicas de la regin en los aos noventa, Jos Antonio Ocampo, secretario general de la CEPAL (abril 2003) seala: Las expectativas que generaron las reformas orientadas a ampliar el papel del mercado en los procesos econmicos han quedado insatisfechas en gran parte de la regin. Llama a incluir las implicaciones sociales en el diseo mismo de la poltica macroeconmica y de las reformas estructurales. Las ms diversas fuentes han coincidido en destacar el cuadro de agudas dificultades y frustraciones. El prestigioso New York Times (Forero 2002) caracteriz la situacin hace un tiempo indicando la existencia de un descontento generalizado, que los sueos econmicos se han transformado en despidos y recesin. Resalta: millones estn haciendo sentir sus voces... contra el experimento econmico de la ltima dcada... Muchos creen que las reformas han enriquecido a funcionarios corruptos y a multinacionales de rostro desconocido y han fallado en mejorar sus vidas. En similar direccin ha sealado De la Torre (2001): Las encuestas de opinin pblica a fines de los aos noventa demostraron que los latinoamericanos sentan que sus economas no marchaban bien, que su calidad de vida era peor que la de generaciones anteriores y que la pobreza alcanzaba ndices sin precedentes. Mathews y Hakim (2001) describen la situacin general en los siguientes trminos: a fines de los aos noventa el futuro de Amrica Latina apareca sombro en razn de cuatro grandes problemas: crecimiento lento e irregular, pobreza persistente, injusticia social e inLos desafos ticos de Amrica Latina / 79
seguridad personal. Sealan que a lo largo de diez aos los pases haban procurado aplicar con considerable vigor las diez polticas econmicas que conforman el Consenso de Washington... pero los resultados estuvieron debajo de las expectativas y se hizo necesario un nuevo enfoque. La CEPAL (2002) se refiere al perodo de 1997 a 2002 como la media dcada perdida para el crecimiento, con una reduccin del 2% en el producto bruto per cpita. Los anlisis de muy diversas fuentes indican una Amrica Latina en profunda conmocin. La evolucin de los hechos ha generado fuertes protestas sociales en numerosos pases de la regin que toman formas diferentes de acuerdo con los contextos histricos. Sin embargo, existen al mismo tiempo datos esperanzadores. De acuerdo con las encuestas, a pesar de los graves problemas econmicos, la gran mayora de los latinoamericanos respalda firmemente el proceso de democratizacin emprendido por la regin. En un mundo donde sobre 190 pases slo 82 son democrticos, Amrica Latina aparece como una de las reas del orbe con ms avances en este campo. Los datos econmicos crticos destruyeron buena parte de la ilusin econmica, pero no han doblegado la ilusin de la democracia. LatinBarmetro (2002) seala que lejos de caer en tentaciones autoritarias, en 14 pases de la regin el apoyo a la democracia creci a pesar de la crisis. Un caso muy significativo es el de la Argentina. Pese a los dramticos quiebres econmicos y sociales, el apoyo a la democracia creci. Un reclamo muy concreto parece surgir de estas tendencias. Los latinoamericanos, en amplias proporciones, no estn pensando en dejar de lado la democracia, no estn pidiendo menos democracia, sino ms democracia. Una sociedad civil cada vez ms articulada y activa est exigiendo real participacin ciudadana en el diseo e implementacin de las polticas pblicas, transparencia, control social, profundizar la descentralizacin del Estado y metas semejantes. Esa combinacin, en una situacin muy delicada, con la bsqueda afanosa de soluciones a travs de la democracia, abre muy importantes posibilidades de accin para polticas renovadoras. Urge pensar en nuevas ideas en aspectos cruciales, entre ellos: cmo disear polticas econmicas con rostro humano, cmo articular estrechamente las polticas econmicas y las sociales, cmo mejorar la equidad en el continente ms desigual del todo el planeta, cmo llevar adelante alianzas virtuosas entre Estado, empresas y sociedad civil en todas sus expresiones para enfrentar la pobreza, cmo garantizar el fundamental derecho a la salud hoy debilitado? Un interrogante de fondo es cmo recuperar una reflexin que ligue tica y economa, iluminando desde los valores ticos el camino por seguir y recuperando la tica como un motor del proyecto de desarrollo.
La poltica social es un actor estratgico del futuro en sociedades tan golpeadas por la pobreza. Si la sociedad en su conjunto tiene una visin apropiada de su rol, se adoptan las polticas apropiadas y se gerencia con efectividad, su contribucin puede ser fundamental. Si por el contrario la visin es errnea y da lugar a polticas limitadas y aisladas, el deterioro social seguir aumentando con riesgos graves de implosin. Este trabajo tiene por finalidad concentrarse en la situacin social y en ciertas visiones de la poltica social de amplia circulacin y fuerte influencia que es imprescindible revisar para avanzar. Considera que muchas de ellas presentan mitos que traban muy fuertemente la adopcin de la poltica social necesaria y aspira a ponerlos en foco y pensar en propuestas superadoras. El trabajo recorre para ello tres etapas sucesivas. En primer lugar, construye un cuadro bsico de problemas sociales delicados que afronta la regin. A continuacin, presenta varios mitos de amplia difusin, tratando de mostrar algunos de sus impactos regresivos sobre la poltica social. Finalmente, extrae algunas conclusiones hacia el futuro.
II. Algunas tendencias preocupantes en el campo social La protesta social en crecimiento en Amrica Latina tiene bases muy concretas. Las tendencias observables llaman a profunda inquietud e implican serias dificultades en aspectos clave de la vida cotidiana para grandes sectores de la poblacin. Entre ellas se destacan las que se presentan resumidamente a continuacin: La pobreza crece Segn el Panorama Social de la CEPAL (2002) la poblacin ubicada por debajo de la lnea de la pobreza representaba el 41% del total de la regin en 1980, cifra muy elevada en relacin con los promedios del mundo desarrollado y de los pases de desarrollo medio. Portugal, el pas con ms pobreza de la Unin Europea, tiene un 22% de poblacin pobre. La cifra empeor en las dos ltimas dcadas y el porcentaje de pobreza latinoamericano pas a significar en 2002 el 44% de una poblacin mucho mayor.
Cuadro 1 Evolucin de la pobreza en Amrica Latina, 2000-2002 (porcentaje de la poblacin)
Ao
2000 2001 2002
Indigencia
17,8 18,6 20
Pobreza
42,1 43 44
** De 2000 a 2002 se generaron 15 millones de nuevos pobres.
Las estimaciones nacionales indican que la pobreza tiene una alta presencia en toda la regin con muy pocas excepciones. En Centroamrica son pobres el 75% de los guatemaltecos, el 73% de los hondureos, el 68% de los nicaragenses y el 55% de los salvadoreos. Es pobre el 54% de la poblacin peruana, ms del 70% de la ecuatoriana, el 63% de la boliviana y se estima que ms del 70% de la venezolana. En Mxico es pobre actualmente el 54% de la poblacin (The Washington Post, 2003) y se halla en pobreza extrema cerca de la mitad de esa cifra (24,2%). En Brasil se estima que 44 millones de personas estn en extrema pobreza y ganan menos de un dlar diario (Projeto Fome Zero, 2001). Argentina es un caso muy ilustrativo de las dificultades de la regin. Un pas que tena, a inicios de los aos sesenta porcentajes menores al 10%, pas a tener en 2002 un cuadro de extrema gravedad, como puede apreciarse en las cifras siguientes generadas por su sistema oficial de estadsticas sociales:
Cuadro 2
ARGENTINA: Pobreza e indigencia. Aos 1998 y 2002 Oct. de 1998 Incidencia de la pobreza Poblacin pobre Poblacin indigente Incidencia de la pobreza en menores de 18 aos Incidencia de la indigencia en menores de l8 aos Menores de 18 aos pobres Menores de 18 aos indigentes Cantidad de personas que ingresan a la pobreza por da Cantidad de personas que ingresan a la indigencia por da 32,6% 11.219.000 3.242.000 46,8% 15,4% 5.771.000 1.898.000 2.404 1.461 Mayo de 2002 51,4% 18.219.000 7.777.000 66,6% 33,1% 8.319.000 4.138.000 20.577 16.493
Fuente: Presidencia de la Nacin, Consejo Nacional de Coordinacin de Polticas, Sociales, Sistema de Informacin, Evaluacin y Monitoreo de Programas Sociales, Siempro (www.siempro.gov.ar/default2./htm), 2002.
Como se observa, ms de la mitad del pas pas a ser pobre y la calidad de la pobreza se ha deteriorado fuertemente. Los pobres extremos representan una proporcin importante de la pobreza total. Las cifras para los jvenes son mucho peores. Las estimaciones de mayo de 2003 sealaron un 54,7% de la poblacin en pobreza (una mejora respecto del 57,8% de diciembre de 2000). Sin trabajo La encuesta LatinBarmetro 2001 pregunt a los latinoamericanos cmo estaban en materia de trabajo. El 17% contest que no tena ningn trabajo y el 58% que se senta inseguro respecto de si podran mantenerlo. Tres de cada cuatro tienen importantes dificultades de trabajo. Las cifras estadsticas testimonian la fragilidad del mercado laboral. Segn los datos de la CEPAL, el total de desocupados pas de 6 millones en 1980 a 17 millones en 2000. Se estima que la tasa de desocupacin abierta actual de la regin supera el 9%. A ello se suma una tendencia alarmante. Ha crecido muy fuertemente la poblacin empleada en la economa informal, en ocupaciones en su gran mayora precarias. En 1980 representaba 40% de la mano de obra activa no agrcola y en 2000 esa cifra subi al 60%. La OIT (OIT, Panorama Laboral 2002) estima que la tasa de desempleo urbano en Amrica Latina y el Caribe en 2002 era de 9,2%, la ms alta en los ltimos 22 aos. Seala: 93 millones de personas no cuentan con un (trabajo decente), concepto que suma la cantidad de desempleados con los que realizan trabajos de baja calidad y los que no gozan de proteccin social. El poder adquisitivo de los salarios mnimos registr en ese ao una cada del 0,9%. Hay muchos ocupados cuyos salarios los colocan tambin por debajo de la lnea de la pobreza. Particularmente aguda es la situacin de los sectores ms jvenes de la fuerza de trabajo. Sus tasas de desocupacin abierta, duplican en numerosos pases las de desocupacin abierta general, como puede apreciarse en el siguiente cuadro:
Cuadro 3
Amrica Latina. Tasas de desempleo abierto, segn sexo y edad, en zonas urbanas Alrededor de 1990 y 2000 a/ 17 Pases Tasa de desempleo (totales por sexo) Pas Argentina (Gran Buenos Aires) Bolivia Sexo Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres Brasil Total Hombres Mujeres Chile Total Hombres Mujeres Colombia Total Hombres Mujeres Costa Rica Total Hombres Mujeres Ecuador Total Hombres Mujeres El Salvador Total Hombres Mujeres Guatemala Total Hombres Mujeres Honduras Total Hombres Mujeres 1990 6 6 6 9 10 9 5 5 4 9 8 10 9 7 13 5 5 6 6 4 9 10 10 10 4 3 4 7 8 6 2000 16 13 17 7 6 9 ... ... ... 11 10 12 ... ... ... 5 5 6 9 6 12 7 9 3 ... ... ... ... ... ... 1990 13 12 16 17 18 17 8 9 8 18 17 19 20 15 25 11 10 12 14 11 17 19 18 21 7 7 7 11 12 11 Jvenes (15 a 25 aos) 2000 26 22 31 14 11 17 ... ... ... 22 22 24 ... ... ... 11 11 13 18 14 22 14 17 10 ... ... ... ... ... ...
Mxico
Total Hombres Mujeres
3 3 3 19 16 23 6 6 7 20 11 32 9 7 11 10 11 8
2 3 2 ... ... ... ... ... ... ... ... ... 14 9 21 14 11 17 13 13 14
8 8 8 35 32 40 16 15 17 34 22 47 24 22 28 19 20 18
6 7 4 ... ... ... ... ... ... ... ... ... 19 13 27 31 27 35 24 22 28
Nicaragua
Panam
Paraguay (Asuncin) Repblica Dominicana Uruguay
Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres
Venezuela
Fuente: CEPAL. Panorama Social de Amrica Latina 2001-2002.
Ms de un 20% de la poblacin joven est desocupada, lo que significa una exclusin social severa al inicio mismo de su vida productiva. Ello va a tener todo tipo de impactos regresivos e incide sobre los ndices de delincuencia juvenil. Puede apreciarse en el cuadro consignado la subsistencia, a pesar de avances, de significativas discriminaciones de gnero. Las tasas de desocupacin de las mujeres jvenes son marcadamente mayores que las de los hombres. Persisten asimismo discriminaciones de gnero en el mercado laboral. Un informe al respecto del Banco Mundial (2003) seala: Pese a que las mujeres latinoamericanas casi han llegado al mismo nivel de educacin que los hombres y en algunos pases incluso los han superado, continan participando menos en el mercado laboral y ganando menos que ellos.
El derecho a la salud La prueba ms elemental del progreso social es asegurar al conjunto de la poblacin el acceso al derecho humano primario, la salud. A pesar de grandes y meritorios esfuerzos, las cifras latinoamericanas indican fuertes brechas entre regiones, sectores de la poblacin, etnias y edades y significativas carencias. Problemas bsicos que los avances mdicos permiten minimizar siguen siendo de alta frecuencia en los sectores pobres de la regin. As, segn los datos de la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS 2002) 1 de cada 130 madres muere durante el embarazo o el parto en Amrica Latina, 28 veces ms que en los Estados Unidos. El 18% de las madres dan a luz sin asistencia mdica de ningn tipo. Con progresos, las distancias entre pases y estratos en mortalidad infantil son muy agudas. As por ejemplo, en Bolivia mueren 83 nios de cada 1.000 antes de cumplir un ao de edad. En Canad slo 5,7. La OPS estima que 190.000 nios mueren anualmente en la regin por enfermedades prevenibles o controlables, como las diarreas y las infecciones respiratorias. Estos datos estn ligados a la baja cobertura: 218 millones de personas carecen de proteccin en salud, 100 millones no tienen acceso a los servicios bsicos en esta rea, 82 millones de nios no reciben las vacunas necesarias. Un elemento vital, el agua, est fuera del alcance de amplios sectores de los pobres: muchas familias pobres se ven obligadas a comprar agua ante su carencia. As, por ejemplo, segn la comisin Mundial del Agua (1999) los habitantes de los barrios pobres de Lima pagan por ella 20 veces el precio que abona una familia de clase media, que slo tiene que abrir la canilla. La desnutricin es un tema importante en diversos pases. En Centroamrica, donde se calcula que el 70% de los 34,8 millones de habitantes es pobre, recientes estimaciones sealan que oscila ente 21% y 29% en Guatemala, Nicaragua y Honduras. Segn Intervida (2003): La alimentacin de los campesinos, pobre en protenas y vitaminas, es motivo de que el 24% de los nios en edad preescolar presenten retrasos en su crecimiento. Educacin, las preguntas inquietantes Se han hecho esfuerzos denodados para mejorar los niveles educativos de la regin. Si alguien tiene alguna duda de lo que significa vivir en dictadura o en democracia, puede encontrar diferencias fundamentales, adems del campo de las libertades, en la inversin muy superior que las democracias de la regin han hecho en educacin. Ha subido significativamente el gasto en educacin como
porcentaje del Producto Bruto Interno. Estos esfuerzos han posibilitado llevar al 90% la inscripcin en la escuela primaria y a reducir considerablemente los niveles de analfabetismo. Sin embargo, hay preguntas inquietantes sobre temas clave como la desercin, la repeticin y la calidad diferenciada de la educacin segn estratos sociales. Los siguientes datos (Preal, Dilogo Interamericano, 2001) son ilustrativos al respecto indican grandes distancias entre la regin y otras zonas del planeta.
Grfico 1 Dificultades en educacin; alumnos que terminaron el cuarto grado
100 % de grado de capacidad de lectura en 1994 80 60 40 20 0
Corea Canad Espaa Trinidad y Tobago Cuba Uruguay Malasia Chile Indonesia Costa Rica Mxico Zambia Venezuela Ecuador Zimbabwe Per Brasil Paraguay Blice Sudfrica Honduras Repblica Dominicana El Salvador Colombia Nicaragua
Pas
Mientras en Corea el 100% de los nios terminan el cuarto grado, en Amrica Latina no lo finaliza del 25% al 50%, segn el pas. Ello se refleja en la baja escolaridad promedio de la regin, que se estima en 5,2 aos. La situacin es muy desfavorable, asimismo, en el colegio secundario como puede apreciarse:
Grfico 2 Dificultades en educacin; alumnos que terminaron la secundaria

Egresados por 100 personas en la edad correspondiente 100 80 60 40 20 0
Estados Unidos Canad Espaa Filipinas Malasia Chile Tailandia Brasil Argentina Mxico Indonesia Paraguay Corea
OECD
Pas
Mientras que en Corea el 90% de los jvenes termina los estudios secundarios, en los tres pases ms poblados de la regin, Brasil, Mxico y Argentina, la finaliza menos del 40%. La escolaridad latinoamericana tiene un perfil fuertemente sesgado. De hecho, hay una gran discriminacin segn el grupo tnico y el color, como puede observarse a continuacin:
Grfico 3 Escolaridad comparada de diferentes grupos tnicos
Brasil
Blancos Afrobrasileros No indgenas Indgenas No indgenas Indgenas No indgenas Indgenas
Guatemala
Per
Bolivia
10
Promedio de aos de escolaridad
Los niveles de escolaridad varan agudamente segn se trate de poblacin blanca o afroamericana, de poblacin indgena o no indgena. En todos los pases del cuadro hay disparidades internas de envergadura. As, en Guatemala, donde el 60% de la poblacin es indgena, mientras stos tienen slo dos aos de escolaridad, los no indgenas tienen cerca de cinco. Si bien ha aumentado la inversin educativa, medida en trminos del gasto en educacin sobre el Producto Bruto Interno, aspecto de alta positividad, las distancias entre la regin y las referencias internacionales se ha ampliado en el gasto pblico por alumno, indicador de valor estratgico. As lo indica el grfico siguiente:
Grfico 4 Gasto pblico por alumno
Gasto por alumno (en dlares) 7.000 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0
Estados Unidos Canad Espaa Corea Malasia Chile Mxico Tailandia Uruguay Costa Rica Colombia Argentina Brasil Trinidad y Tobago Indonesia Jamaica Panam Cuba Venezuela Ecuador Egipto Paraguay Honduras Repblica Dominicana Nicaragua Guatemala Per El Salvador
Pas
Mientras que Canad gasta 6.000 dlares anuales por alumno, Per slo 200 y el pas que gasta ms de la regin, Chile, 1.500. Como resultado del conjunto de la situacin, estimaciones recientes (Preal 2003) sealan que cerca del 37% de los adolescentes latinoamericanos de entre 15 y 19 aos de edad abandonan la escuela a lo largo del ciclo escolar. Alrededor del 70% lo hacen tempranamente antes de completar la educacin primaria o una vez terminada. La tasa total de desercin en zonas rurales es del 48% y en las urbanas del 26%.
La promesa de la movilidad social Uno de los pilares de la democracia es la visin de que es posible, sobre la base del esfuerzo personal, mejorar la situacin individual y familiar en la sociedad. Esa legtima aspiracin choca en muchos pases de la regin con duras realidades inversas. Las clases medias, en lugar de ampliarse, tienden a reducirse y resulta, para vastos sectores, muy difcil permanecer en ellas. El caso ms dramtico es el de Argentina, donde se ha producido en corto tiempo la destruccin masiva de gruesos sectores de los estratos medios. Pero no es el nico; con menores niveles de intensidad, el deterioro se registra tambin en otros pases. Las clases medias, potente motor de desarrollo, progreso tecnolgico, creacin de cultura, vidas de educacin, se hallan acorraladas histricamente por polticas que les han sido desfavorables, al limitar sus posibilidades de desempeo micro o mesoempresarial, el acceso al crdito o a la tecnologa y les han quitado protecciones elementales. La emigracin que implica el desarraigo, prdidas de lazos familiares vitales la destruccin del capital social de la persona ha sido otro camino preferido para escapar de la falta de oportunidades. La pobreza y la nueva pobreza han alimentado una ola de inmigracin sin precedentes. Millones de latinoamericanos dejaron a sus familias para ir a buscar sustento en el exterior. De acuerdo con la ONU en el 2000 haba 17 millones de emigrantes latinoamericanos, ms del doble que en 1994, donde eran 8,4 millones. Entre otros casos, 293.000 ecuatorianos emigraron entre 2000 y 2001. Un reciente informe seala (Codhees-Unicef 2002) que la migracin ha modificado la estructura familiar en Amrica Latina y el Caribe, un nmero mayor de nios y nias son jefes de hogar en familias emigrantes. La familia en riesgo Hay una vctima silenciosa del aumento de la pobreza en la regin; es una institucin reconocida unnimemente como pilar de la sociedad, base del desarrollo personal, refugio afectivo, formadora de los valores bsicos la familia. Muchas familias no pueden resistir las penurias permanentes de los recursos ms elementales, el desempleo prolongado, las incertidumbres econmicas amenazantes cotidianas y se quiebran. Hoy ms de una quinta parte de los hogares humildes de la regin han quedado slo con la madre al frente. Por otra parte, ha aumentado fuertemente la tasa de renuencia de las parejas jvenes a formar familia ante los signos de interrogacin sobre trabajo, ingresos y vivienda. Las graves dificultades econmicas tensan al mximo a las familias no slo humildes, sino tambin
de los estratos medios. Se crean condiciones que favorecen, entre otros, una canalizacin extremadamente perversa, que es la violencia domstica. Los estudios del BID (Buvinic, Morrison, Schifter, 1999) indican un fuerte aumento de los indicadores respectivos en la regin. Segn ellos, entre un 30% y un 50% de las mujeres latinoamericanas, segn el pas en que viven, sufren de violencia psicolgica en sus hogares y de un 10% a un 35%, violencia fsica. Influyen en ello causas mltiples pero claramente el stress socioeconmico feroz que hoy viven muchas familias incide significativamente en la situacin. Aun en sociedades desarrolladas, la pobreza deteriora severamente a las familias. Un estudio reciente de amplia cobertura nacional con 11.000 entrevistas en Estados Unidos (Rumbelow, 2002) concluye que las mujeres negras, las ms afectadas por la pobreza, tienen menores tasas de formacin de familias, mayores tasas de divorcios y menores tasas de volver a formar familia. Los investigadores dicen que las presiones que la pobreza pone sobre la relacin familiar son las responsables de ello. Sealan que las mismas tasas afectan a las mujeres blancas que viven en reas pobres. La desarticulacin de numerosas familias en la regin por el embate de la pobreza significa a su vez daos severos a los nios en todos los planos bsicos. Repercute en el rendimiento escolar, incide en los ndices de desercin y repeticin y afecta aun aspectos fsicos bsicos. Katzman (1997) seala sobre la base de diversos estudios efectuados en el Uruguay que los nios extramatrimoniales tienen una tasa de mortalidad infantil mucho mayor y que los nios que no viven con sus dos padres sufren mayores daos en diferentes aspectos del desarrollo psicomotriz. En el caso de los hogares con violencia domstica, los efectos son muy graves. Un estudio del BID en Nicaragua (1997) muestra que los hijos de familias con violencia intrafamiliar son tres veces ms propensos a asistir a consultas mdicas y son hospitalizados con mayor frecuencia. El 63% de ellos repite aos escolares y abandona la escuela en promedio a los 9 aos de edad. Una sociedad cada vez ms insegura Los latinoamericanos estn pagando muy caro el deterioro social. Uno de los costos ms visibles y duros es el aumento incesante de los ndices de criminalidad. El nmero de homicidios creci un 40% en la dcada de 1990. Hay 30 homicidios por cada 100.000 habitantes por ao, tasa que multiplica por seis la de los pases de criminalidad moderado como los de Europa occidental. Este aumento continuo de los ndices ha convertido a Amrica Latina en la segunda rea geogrfica con mayor criminalidad del planeta, despus de la zona ms pobre del
mundo, el Sahara africano. En la encuesta LatinBarmetro 2001, 2 de cada 5 entrevistados dijeron que ellos o un miembro de su familia haban sido objeto de un delito en los ltimos 12 meses. Los costos econmicos de esta situacin son muy elevados. Segn los estudios del BID, Brasil gasta en fondos pblicos y privados para seguridad el 10.3% de su PBI, lo que significa una cifra mayor al PBI anual total de Chile. Colombia gasta en seguridad el 24,7% de su PBI y Per el 5,3%. La regin es tentada continuamente a caer en un razonamiento facilista al respecto: La criminalidad se solucionara con el aumento cada vez ms intenso de la represin. Prominentes especialistas en el tema, como Louis Vacquant (2000), advierten sobre la ineficiencia y los riesgos de este camino. Analizando los datos comparados internacionales no se observan correlaciones significativas entre aumento de la poblacin carcelaria y reduccin de las tasas de criminalidad de mediano y largo plazo. La mera punicin no toca las causas bsicas que estn generando el problema. En cambio, advierte Vacquant, puede llevar al final del camino a criminalizar la pobreza, a una opinin pblica que empiece a ver como criminales en potencia a los pobres y, en lugar de tratar de ayudarlos a salir de su situacin, los aisle. Este puede ser un escenario muy perverso en trminos de perfil de sociedad y sin salida. La otra va es buscar las causas profundas. Es posible encontrar correlaciones robustas entre la criminalidad latinoamericana y, por lo menos, tres variables. En primer lugar, parece fuertemente ligada a las altas tasas de desocupacin juvenil antes mencionadas. La criminalidad de la regin es de edades muy jvenes. Un aumento real de oportunidades de integracin laboral incidira claramente sobre ella. Por otra parte, hay correlacin fuerte entre criminalidad y familias desarticuladas. Un amplio estudio en Estados Unidos (Whitehead, 1993) comprob que el 70% de los jvenes en centros de detencin venan de familias con padre ausente. En Uruguay, Katzman (1997) encontr, investigando a los menores internados en el Instituto Nacional del Menor, que slo uno de cada tres formaba parte de una familia normal cuando se produjeron los hechos que llevaron a su detencin. Los datos responden a una realidad: la familia es una institucin fundamental para la internalizacin de valores morales que los alejen de las conductas delictivas. Su buen funcionamiento por ende incidir de modo relevante en su prevencin. En tercer lugar, se observa una alta correlacin entre criminalidad y niveles de educacin. El ascenso de la escolaridad acta como un poderoso preventor de la criminalidad.
El anlisis de causas lleva en una direccin muy diferente al enfoque facilista. La clave para atacar este gravsimo problema est ligada estructuralmente a poner en marcha polticas que abran oportunidades para los jvenes, protejan a la estructura familiar y eleven los niveles educativos. La mayor desigualdad del globo Existe unanimidad en los organismos internacionales en que Amrica es la regin ms inequitativa del orbe. Los datos disponibles testimonian esa situacin. La estructura de distribucin del ingreso es la ms regresiva internacionalmente como puede observarse en los grficos que siguen:
Grfico 5 Ingreso que recibe el 5% ms rico (Porcentaje del ingreso total)
0.26 Ingreso del 5% ms rico/Ingerso 0.24 0.22 0.2 0.18 0.16 0.14 0.12 0 2.000 4.000 6.000 8.000 10.000 12.000 14.000
PBI
Amrica Latina frica
Asia meridional Asia oriental
Desarrollados
per cpita
Grfico 6 Ingreso que recibe el 30% ms pobre (Porcentaje del ingreso total)
0.13 Ingreso del 30% ms pobre/Ingerso 0.12 0.11 0.1 0.09 0.08 0.07 0 2.000 4.000 6.000 8.000 10.000 12.000 14.000
PBI
Desarrollados Asia meridional Asia oriental
frica
Amrica Latina
per cpita
Fuente: BID (1998). Informe de Progreso Econmico y Social. Washington.
Amrica Latina es la regin donde el 5% ms rico recibe ms que en ninguna otra, 25% del ingreso nacional y el rea en donde el 30% ms pobre recibe menos, 7,5%. Tiene la mayor brecha social de todas las regiones. El 10% ms rico de la poblacin tiene un ingreso que es 84 veces el del 10% ms pobre. El 20% ms rico de la poblacin recibe el 60% del ingreso nacional, mientras que el 20% ms pobre slo percibe el 3%. La elevada desigualdad determina que de dos tercios a tres cuartos de la poblacin, segn el pas, tengan un ingreso per cpita que es menor al ingreso per cpita nacional. Ello verifica el aserto del paradigma de desarrollo humano de la ONU y otras aproximaciones al cuestionar la utilidad del ingreso per cpita nacional como medicin del progreso de las naciones. Como se observa en sociedades muy desiguales como las latinoamericanas, no informa sobre la situacin real de la gran mayora de la poblacin. La iniquidad latinoamericana no slo se presenta en el plano de la distribucin de ingresos. Afecta otras reas clave de la vida, como el acceso a activos productivos, y al crdito, las posibilidades de educacin, la salud y actualmente la integracin al mundo de la informtica1. La brecha digital en ascenso est
1
El autor analiza detalladamente las diferentes iniquidades latinoamericanas y su dinmica en: Kliksberg, Bernardo (2000), Desigualdade na America Latina. O debate adiado. Unesco, Cortez Editora, Brasil.
creando el riesgo de un nuevo analfabetismo, el analfabetismo ciberntico, que excluye a vastos sectores de la poblacin del fundamental circuito de la informacin y las comunicaciones avanzadas. La desigualdad de la regin no es uno ms en la lista de problema sociales enunciados. Todo indica que es una causa clave del incumplimiento de la promesa latinoamericana. Cuando se pregunta, como sucede con frecuencia, por qu un continente con recursos naturales de excepcional riqueza, materias primas estratgicas en cantidad, fuentes de energa baratas, campos frtiles, una buena ubicacin geogrfica, etctera, tiene indicadores sociales tan deprimentes, surgen, junto al carcter regresivo de muchas de las polticas econmicas aplicadas, los impactos negativos que implican las altas desigualdades. Una abundante literatura reciente da cuenta de ellos. Demuestra cmo, entre otros impactos, reducen la formacin de ahorro nacional, estrechan los mercados internos impidiendo la produccin en escala y el aprovechamiento de externalidades, obstruyen la formacin de recursos humanos generando fuertes iniquidades en su interior (as por ejemplo los jefes de los hogares del 10% con mayores ingresos de la regin tienen 12 aos de escolaridad mientras que los del 30% ms pobre cursaron slo 5 aos), generan iniquidades mltiples en el campo de la salud, reducen los niveles de gobernabilidad, destruyen el clima de confianza interno y el capital social. La evidencia mundial comparada demuestra que la desigualdad es una traba formidable para un desarrollo sostenido. La promesa latinoamericana se ha estrellado contra ella. Entre otros efectos, el aumento de la desigualdad aparece como una causa importante del aumento de la pobreza en la regin. Los anlisis de Birdsall y Londoo (1997) demuestran que han contribuido virtualmente a duplicar la pobreza. Berry (1997) denomina a este cuadro una situacin de pobreza innecesaria porque ella sera mucho menor si los ltimos deciles de la distribucin del ingreso no tuvieran una fraccin tan limitada de ste.
III. Hora de encarar los mitos sobre la poltica social Cmo atacar problemas tan graves como los presentados sumariamente, que significan la subutilizacin de buena parte de los recursos humanos de la regin, minan la gobernabilidad y entran en colisin directa con los valores ticos en los que cree Amrica Latina, como la proteccin de los nios, la familia, oportunidades para los jvenes, derecho a la salud y posibilidades de vida digna para todo ciudadano? La poltica social aparece como un instrumento central para enfrentarlos. Si los pases de la regin contaran con polticas sociales integrales, coLos desafos ticos de Amrica Latina / 95
hesionadas, descentralizadas, cogestionadas con la sociedad civil, participativas, transparentes, con altos estndares de gerencia social, podran transformarse en medios efectivos de movilizacin productiva, devolucin de dignidad e integracin social. Sin embargo, ese camino est dificultado, entre otros planos, por percepciones errneas sobre el rol y las potencialidades de la poltica social. Abordaremos sucintamente varios de esos mitos. Primer mito: la superfluidad de la poltica social Un aura de ilegitimidad suele rodear la poltica social en la regin. Sectores influyentes suelen presentar expresa o implcitamente la visin de que es una especie de concesin forzosa a la poltica. El mensaje transmitido es que los esfuerzos deberan concentrarse en el nico camino real que sera el crecimiento econmico. La poltica social sera una especie de costo forzado que con frecuencia distrae recursos de ese esfuerzo central. Esta visin ha sido algunas veces verbalizada sintticamente con la afirmacin: la nica poltica social es la poltica econmica. Colocada en esa situacin difcil, de deslegitimizacin continua, son limitadas las posibilidades de la poltica social. Debe ante todo argumentar permanentemente sobre su derecho a existir. Es natural que esa condicin de debilidad institucional sea la victima fcil de recortes y ajustes, se le ubique en lugares secundarios de los organigramas y sus representantes no formen parte de los espacios en donde se toman las grandes decisiones macroeconmicas. Una experimentada ministra de Desarrollo Social latinoamericana resumi su vivencia al respecto en un foro internacional narrando que despus de largos esfuerzos se consigui que se admitiera en el Gabinete Econmico al ministro coordinador de lo social, pero claro est con voz, pero sin voto. Los hechos indican que es un grave error considerar casi superflua a la poltica social. En primer lugar, la supuesta concesin poltica no es tal. Hace a la esencia misma del funcionamiento de una democracia. La accin contra la pobreza es el primer reclamo segn las encuestas de la ciudadana latinoamericana que es, en una democracia, la real depositaria del poder. La ciudadana quiere polticas sociales, agresivas, bien articuladas, bien gerenciadas, efectivas. Orla no es hacerle una concesin, es respetar el sistema democrtico. Por otra parte, las experiencias de las ltimas dcadas en el mundo han demostrado que la poltica social es adems de una respuesta a demandas legtimas, un aspecto fundamental de la accin para un desarrollo sostenible. El crecimiento econmico es imprescindible y deben ponerse en l los mximos esfuerzos po96 / Ms tica, ms desarrollo
sibles. Un pas debe hacer todo lo que est a su alcance para crecer, tener estabilidad, progreso tecnolgico, competitividad, pero los hechos indican que el crecimiento solo no resuelve el problema de la pobreza. Uno de los mitos que han quedado en el camino de las ideas convertidas en dogmas con frecuencia en las ltimas dcadas es el del derrame. El supuesto de la visin econmica convencional es que producido el crecimiento se ir derramando hacia los desfavorecidos y los sacar de la pobreza. Las realidades han ido en otra direccin. Si una sociedad es muy desigual, como la latinoamericana y sus polticas sociales dbiles, aun logrando crecimiento, ste casi no permea a los sectores pobres. El Instituto de Investigaciones del Banco Mundial se pregunta en su sugerente obra La calidad del crecimiento (2000) cmo se explica que pases que han tenido similares tasas de crecimiento muestran, sin embargo, resultados muy distintos en cuanto a logros en el mejoramiento de la vida de la gente y en cuanto a la sustentabilidad y calidad de ese crecimiento. Es muy diferente un crecimiento que beneficia en primer trmino a unos pocos sectores, que concentra an ms las oportunidades y los ingresos, que se da slo en algunos centros urbanos, que dificulta el desarrollo de las Pymes y de otros emprendimientos econmicos de base, a un crecimiento que genera polos de desarrollo en todo el pas, potencia el campo, mejora la equidad, impulsa la pequea y mediana industria y difunde la tecnologa. Es caracterstico del primer tipo, un crecimiento distorsionado, el relegamiento de la poltica social; slo existe para apagar grandes incendios. El segundo, el crecimiento compartido, tiene como eje una poltica social que potencie a la poblacin y aumente sus posibilidades de integracin al modelo de crecimiento. La poltica social es una base estratgica para obtener la calidad de crecimiento deseable. Segundo mito: la poltica social es un gasto La terminologa esta totalmente difundida y afianzada. Cuando hablamos de lo social nos referimos a un gasto, recursos que se consumen. Transmite una visin que refuerza la anterior: superflua y de gasto. El lenguaje no es un punto menor; expresa con frecuencia concepciones subyacentes muy arraigadas. A esta altura de la experiencia comparada sobre la poltica social, corresponde preguntarse: es realmente un gasto? La Organizacin Mundial de la Salud recogi el guante, en el campo de la salud. Convoc a una comisin de prominentes economistas y especialistas para analizar las relaciones entre salud y economa. El informe producido, Macroeconoma y salud (2002), echa por tierra suposiciones generalizadas y demuesLos desafos ticos de Amrica Latina / 97
tra que asignar recursos para la salud no es gastar, sino invertir a altsimos niveles de retorno sobre la inversin. El mito, indica la comisin, dice que el crecimiento econmico de por si mejorar los niveles de salud. Los esfuerzos deberan, por ende, concentrase en l. El anlisis de la historia reciente muestra realidades diferentes. Examinando las economas ms exitosas de los ltimos 100 aos se verifica que los hechos funcionaron a la inversa. Grandes mejoras en la salud pblica y la nutricin estuvieron detrs de impresionantes despegues econmicos como el del sur de Estados Unidos, el rpido crecimiento de Japn a inicios del siglo XX y el progreso del sudeste asitico en 1950 y 1960. Fogel muestra estadsticamente que el aumento de las caloras disponibles para los trabajadores en los ltimos 200 aos (en pases como Francia e Inglaterra) ha hecho una importante contribucin al crecimiento del Producto Bruto per cpita. Diamond (2002) seala que las historias de xito econmico recientes, como Hong Kong, Mauritania, Malasia, Singapur y Taiwn, tienen algo en comn: han invertido fuertemente en salud pblica y su Producto Bruto creci al descender la mortalidad infantil y aumentar la esperanza de vida. Los buenos niveles de salud pblica no son por tanto una consecuencia sino un prerrequisito para que una economa pueda crecer. Con una poblacin con problemas de salud, el rendimiento educativo baja, se pierden muchos aos de vida activa posible y se reducen los niveles de productividad. La comisin midi economtricamente el costo que significa no hacer polticas de salud enrgicas. Concluye que el Producto Bruto de frica sera hoy 100.000 millones de dlares mayor si aos atrs se hubieran hecho todos los esfuerzos para actuar contra la malaria. La alta malaria est asociada con una reduccin del crecimiento econmico del 1% o ms por ao. Los datos informan que la asignacin de recursos a la salud, forma tpica del llamado gasto social, no es tal gasto, sino una inversin neta. Por otra parte, la Comisin estima que tiene una tasa de retorno sobre la inversin de 6 a 1. Mltiples anlisis indican que la misma situacin se observa en otra expresin bsica del llamado gasto social: la educacin. La educacin es un fin en s mismo en una sociedad democrtica. Por otra parte, es un recurso econmico decisivo en el escenario de la economa mundial actual. La calidad de las calificaciones de la poblacin de un pas determina aspectos fundamentales de su posibilidad de desarrollo y absorcin de las nuevas tecnologas y de sus niveles de competitividad. Como lo seala Thurow (1996), hemos pasado a economas conocimiento intensivas. Las industrias de punta no estn basadas en recursos naturales ni en capital, sino principalmente en conocimientos, como sucede con las telecomunicaciones, la biotecnologa, la microelectrnica y la informtica. En esas condiciones destaca: el conocimiento es la nica fuente de ventajas relativas. La educacin es la
va maestra para generar y poder utilizar conocimiento. La tasa de retorno sobre la inversin para las industrias que colocan fondos para conocimiento y capacitacin duplica a la de las industrias que concentran su inversin en planta y equipo. Lo mismo sucede en otros campos. Segn los clculos de Unicef un ao ms de escolaridad para las nias en Amrica Latina podra reducir las tasas de mortalidad infantil en un 9. El incremento del capital educativo reducira el embarazo adolescente, mejorara la capacidad de manejo de la mujer en el perodo de preparto y posparto y su cultura para un desempeo nutricional adecuado. No es gasto el concepto que describe el valor que para la economa y la sociedad tiene la aplicacin de recursos a programas educativos eficientes. Como lo seala Delors (1999): hay mucho ms en juego; de la educacin depende en gran medida el progreso de la humanidad... Hoy esta cada vez ms arraigada la conviccin de que la educacin constituye una de las armas ms poderosas de que disponemos para forjar el futuro. La estrecha visin de la poltica social como gasto debe dar paso a su rol real. Asignar recursos a una poltica social eficientemente gestionada significa invertir en el desarrollo de las potencialidades y capacidades de la poblacin de un pas. Ello es un fin en s mismo y a la vez es la herramienta ms poderosa de desarrollo que se conozca. Tercer mito: es posible prescindir del Estado A las caractersticas de superfluas y mero gasto con que se tiende a asociar a la poltica social, se les suma con frecuencia una tercera: el Estado sera casi por naturaleza altamente ineficiente. Con ello se cierra un crculo que crea las condiciones para pensar, como nica alternativa, en reemplazar las polticas sociales pblicas, por el mercado, en forma total o considerable. En Amrica Latina el razonamiento ha tomado con frecuencia el carcter de profeca que se cumple a s misma. Al plantear como punto de partida la inutilidad del Estado, ha generado medidas que debilitaron fuertemente sus capacidades institucionales, desarticularon organismos clave, propiciaron casi agresivamente el retiro del sector pblico de los ms capaces, desjerarquizaron la funcin pblica en el campo social como en otras reas. Un Estado minado en sus bases organizativas ha cumplido en diversas realidades la profeca. Su capacidad de operacin real se redujo significativamente. Sin embargo, las exigencias de la realidad han ido por otro camino. El Nobel Stiglitz (2002) retrata su propia experiencia sobre el tema en visin probablemente representativa de la de muchos otros especialistas del siguiente modo: Yo haba estudiado las fallas tanto del mercado como del Estado y no era tan ingeLos desafos ticos de Amrica Latina / 99
nuo como para fantasear que el Estado poda resolver todas las fallas del mercado, ni tan bobo como para creer que los mercados resolvan por s mismos todos los problemas sociales. La desigualdad, el paro, la contaminacin, en sos el Estado deba asumir un rol importante. En la regin ms desigual del planeta y con altos niveles de desocupacin, el rol social de la poltica pblica es estratgico. As, enfrentar las desigualdades significa poner en marcha polticas pblicas activas y bien gerenciadas que conviertan en hechos los lemas consensuales en la regin: educacin para todos, salud para todos, trabajo, a los que se pueden agregar hoy otros como: democratizacin del crdito, impulso a las pequeas y medianas empresas y acceso universalizado a la informtica y a la Internet. Segn indica la experiencia, el mercado, que tiene un amplio potencial productivo pero al mismo tiempo el riesgo de graves fallas, como la sustitucin de la competencia por los monopolios u oligopolios, no est en condiciones de dar respuesta a estas perentorias necesidades. Por ejemplo, destacando sus limitaciones en el campo de la salud dice el Informe de la OMS, Macroeconoma y salud (2001), que las enfermedades tpicas de los pobres no interesan a los grandes laboratorios porque no son atractivas en trminos de mercado. As aunque hay muchas personas con tuberculosis latente y 16 millones que la padecen, el ltimo frmaco sali al mercado en 1967. Un estudio de la American Medical Association sobre las enfermedades tropicales que afectan a sectores humildes en su mayor parte, concluy, que entre 1975 y 1997 slo aparecieron 13 frmacos nuevos, la mitad fruto de investigaciones veterinarias. En el terreno de la educacin, problemas muy delicados como la alta iniquidad que significa que menos de un 20% de los nios de la regin concurren a algn preescolar, instancia obligada de formacin hoy en el mundo desarrollado, no tienen resolucin de mercado, porque en su gran mayora son nios de familias sin recursos. Los no concurrentes no tienen posibilidades si no surgen de la poltica pblica. La ciudadana capta claramente estas realidades. En la encuesta LatinBarmetro 2001, al preguntar si el Estado no puede resolver ninguno de los problemas que se identificaron, slo el 6,6% de los entrevistados contest que piensa de ese modo. El 53,.2% considera que puede resolver todos, la mayora o bastantes problemas. Hay una expectativa que ha crecido por las frustraciones, por polticas pblicas activas, particularmente en el campo social, de que sean gerenciadas con eficiencia y transparencia. Son posibles? Un prominente pensador gerencial, Henry Mintzberg, seala en el Harvard Business Review (1996) que no entiende por qu no, que la ineficiencia no es exclusiva de ningn sector de la economa, que la idea de que el
mejor gobierno es el no gobierno, ironiza: es el gran experimento de economistas que nunca han tenido que gerenciar nada. Cuarto mito: el aporte de la sociedad civil es marginal As como descalifica a la poltica social pblica, el razonamiento circulante tiende a relativizar las posibilidades de aporte a la accin social de la sociedad civil. Transmite el mensaje de que dicho aporte es meritorio simblicamente, pero equivale a caridad. No resuelve ningn problema relevante y por ende, no merecera un apoyo especial. As, muy pocos pases de la regin han intentado explorar seriamente la posibilidad de incentivos fiscales sistemticos para promover contribuciones. En general, respondiendo a esta visin subestimante, son reducidas las polticas para tratar de potenciar las posibilidades de participacin de la sociedad civil en la poltica social. Una visin de cada vez ms peso en los anlisis sobre el desarrollo en nuestros das, la de capital social, pone muy en descubierto la regresividad de este mito. El capital social ha implicado poner en el foco del desarrollo factores poco considerados como la confianza interpersonal, la capacidad de asociatividad, la conciencia cvica y los valores ticos. Las mediciones indican que estos factores tienen un peso directo en los desempeos macroeconmicos, productivos, polticos y sociales de los pases. Entre otras expresiones del capital social se hallan el voluntariado y la responsabilidad social de la empresa privada. El voluntariado constituye actualmente, segn las estadsticas, la sptima economa del mundo en Producto Bruto. En diversos pases desarrollados genera ms del 5% del PBI, en bienes y servicios principalmente sociales. En pases como Suecia, Holanda, Israel, Canad, Estados Unidos y otros, una gigantesca red de organizaciones basadas en trabajo voluntario prestan, una gama extenssima de servicios para los sectores ms dbiles de la poblacin, como los sin techo, los nios pobres, la familia, los inmigrantes, los discapacitados y los ancianos. La responsabilidad social empresarial empieza a ser evaluada en las mediciones de calidad de las empresas y han aparecido los primeros fondos de inversin que piden a sus miembros comprar acciones slo de las empresas con mejores ndices de responsabilidad ciudadana. En Amrica Latina, existe un inmenso potencial en este campo que estimulado y canalizado puede convertirse en un potente instrumento de poltica social. La actitud positiva hacia el trabajo voluntario es amplia. En Argentina, la encuesta Gallup verific un ascenso creciente de los voluntarios en medio de la grave situacin actual. En 1997, el 20% de la poblacin estaba involucrado en trabajo
voluntario; en 2000 era el 26%; en 2001, el 32% y el porcentaje continu ascendiendo. La riqueza del voluntariado en Argentina se mostr como un elemento clave frente a los dramticos problemas sociales actuales. Actuando coordinadamente con la activa poltica pblica social desplegada, diversas organizaciones de la sociedad civil multiplicaron sus esfuerzos ante la emergencia. As entre ellas, Critas, gran programa de apoyo social de la Iglesia Catlica, cubri a 3000.000 de pobres sobre la base de 60.000 voluntarios. La comunidad juda, que fue fuertemente golpeada por la destruccin de las pequeas clases medias en las que estaba concentrada, levant amplios programas sociales que dieron proteccin a casi una tercera parte de sus miembros, apoyndose en 10.000 voluntarios. Iniciativas semejantes han surgido en otras comunidades religiosas y en la base social: vecindarios, clubes deportivos, asociaciones culturales, donde se multiplican a diario. En Brasil existen importantes iniciativas en marcha en estas direcciones. La gran campaa Hambre cero lanzada por su nueva presidencia combina polticas pblicas emprendedoras con el apoyo de importantes sectores de la sociedad civil en acciones concretas. Tambin all se ha conformado un activo movimiento de responsabilidad social delas corporaciones que ha generado el Grupo de Instituciones y Fundaciones Empresariales (GIFE) el cual trata de impulsar y apoyar tcnicamente iniciativas sociales empresariales. El capital social, este recurso formidable latente en una sociedad, que al mismo tiempo la impregna de solidaridad, marginado por el mito, debe ser rescatado, valorizado e impulsado. Quinto mito: la descalificacin de los pobres El Banco Mundial realiz una encuesta en gran escala a los pobres del mundo; 40.000 individuos de 50 pases, entre ellos varios de Amrica Latina, fueron indagados sobre sus percepciones de la pobreza (Banco Mundial, 2000). Explicaron que la pobreza no es slo carencia de recursos bsicos. Va mucho ms all, destruye o erosiona las familias y causa daos psicolgicos y afectivos. Enfatizaron que sobre todo es atentatoria contra su dignidad como seres humanos. Una de sus vivencias centrales es la mirada desvalorizante que converge sobre ellos desde diferentes sectores de la sociedad. Se los ve como personas inferiores, casi subhumanas por su pobreza material. Ello afecta su autoestima y su dignidad. Al ser interrogados sobre en qu organizaciones confiaban, colocaron en el primer lugar de su escala a las agrupaciones de los mismos pobres. Uno de los elementos fundantes de ello es que all ellos realmente participan y recuperan su confianza en s mismos y en su comunidad. Las recomendaciones de los investi102 / Ms tica, ms desarrollo
gadores son superar los moldes tradicionales de la poltica social e invertir en fortalecer las capacidades de organizacin de los sectores que carecen de recursos, mediante capacitacin de sus lderes, infraestructuras para actividades societarias, desregulacin jurdica y otros medios. Las visiones circulantes en la regin suelen percibir al pobre encerradas en la mirada desvalorizante, sin incluir estas realidades. El pobre aparece como el objeto de programas que buscan atenuar impactos econmicos y no como un sujeto que puede hacer aportes importantes y a travs de ellos redignificarse. Diversas investigaciones latinoamericanas indican que cuando la capacidad de organizacin de los sectores de bajos recursos es alentada, o por lo menos no obstruida, los resultados productivos son muy relevantes. As, estudiando economtricamente la movilizacin del capital social de sectores rurales pobres a travs de los comits de campesinos en el Paraguay, Jos R. Molinas (Molinas 2002) concluye: La accin colectiva entre campesinos es central para cualquier intento efectivo de reduccin de pobreza rural. Puede contribuir significativamente a reducir la pobreza rural a travs de la provisin de bienes pblicos tales como el mejoramiento de la educacin pblica, mejores rutas, mejores puestos de salud, la ayuda para la diseminacin de nuevas tecnologas y la solucin de fallas de mercado en la provisin de crditos para los pobres... El capital social facilita la accin colectiva entre los campesinos. En Per, una investigacin de la universidad del Pacfico (Portocarrero y Milln, 2001) encontr que los pobres tienen una actitud muy positiva hacia el trabajo voluntario, Daz Albertini (2001) seala: no tienen acceso al mercado y al estado, luego acuden a ellos mismos para garantizar toda una serie de bienes, servicios y apoyos sociales. Los pobres contribuyen en ms del 80% de los trabajos voluntarios en las principales ciudades del Per, como lo indica el cuadro siguiente:
Cuadro 4 Comparacin de diferentes dimensiones del trabajo voluntario en cinco ciudades principales del Per segn nivel socioeconmico 1997 (en porcentajes)
Dimensiones del trabajo voluntario % que realiz trabajo voluntario en 1997 en cada nivel socioeconmico Con respecto al total de trabajo voluntario de 1997 Trabajo voluntario en el rea religiosa Trabajo voluntario en el rea de desarrollo y vivienda Tipo de trabajo realizado: enseanza y capacitacin Tipo de trabajo realizado: mano de obra Nivel alto 25 Nivel medio 33 Nivel bajo Nivel bajo Nivel muy Nivel muy superior interior bajo sup. bajo inf. 37,4 34,1 26,2 23,9
2,8
16,9
16,9
28,5
31,0
4,0
27,3 9,1
25,4 16,4
31,3 17,9
22,1 22,1
13,0 34,4
12,5 31,3
54,5
53,7
37,3
20,4
21,1
25,0
27,3
29,9
32,8
33,6
50,4
50,0
Fuente: Portocarrero y Millan (2001).
Como se observa, los pobres son gran mayora entre los voluntarios; mientras que los estratos altos y medios hacen sus aportes fundamentalmente en enseanza y capacitacin, los bajos los hacen a travs de su mano de obra. Frente al mito que desvaloriza a los pobres y se autocumple al profundizar a travs de ello su exclusin, surge la posibilidad de una poltica activa que otorgue poder a sus comunidades y organizaciones. Como destaca Brown (2002), administrador general del PNUD: una fuente central de la pobreza es la carencia de poder de los pobres. El hecho de que pueda dotarse de cierto poder puede permitir que recuperen su voz sofocada por el mito.
Sexto mito: el escepticismo sobre la participacin Dos instrumentos maestros de la poltica social necesaria para enfrentar la pobreza, la participacin y la cooperacin interorganizacional, son fuertemente resistidos en la regin. El discurso latinoamericano es cada vez ms unnime respecto de la participacin. Tiene un centimetraje altsimo en las exposiciones pblicas de lderes de todo orden de organizaciones pblicas y privadas. Sin embargo, los avances en los hechos son limitados. Los indicadores muestran escasos progresos en cuanto al establecimiento de polticas concretas de participacin, el apoyo sustantivo a las experiencias participatorias en marcha, la bsqueda de nuevos instrumentos jurdicos, institucionales y financieros para apoyarla. Qu est sucediendo en la realidad? Pareciera que, por un lado, es tan fuerte la demanda pblica por participacin que resulta casi no viable darle la espalda. Por otro, como suele suceder, las resistencias profundas que hay hacia ella se refugian en el nivel de la gestin, que es aquel que da forma a las polticas reales. All la participacin tiende a ser bloqueada. El bloqueo de la participacin quita a la poltica social una va maestra para mejorar desempeos. Cuando se enfrenta y se supera, los resultados son sorprendentes. Una vigorosa participacin comunitaria ha sido la caracterstica de la mayora de los programas sociales exitosos de la regin. Sptimo mito: resistencia a la cooperacin interorganizacional Otro recurso maestro de la poltica social, dificultado con frecuencia por los mitos, es el de las cooperaciones interorganizacionales. Una poltica social eficaz es aquella que ataca efectivamente las causas y no slo los sntomas de la pobreza. Como stos son mltiples, se requerir necesariamente de la accin integrada de diversas organizaciones de diferentes campos. Hace falta sumar gobierno central, regiones, municipios, sociedad civil, organizaciones de los propios pobres. Integrar acciones en las reas de trabajo, educacin, salud, familia y otros. Se imponen alianzas estratgicas entre las diferentes organizaciones. Hace falta superar las estrechas visiones puramente sectoriales tan usuales en la prctica organizacional de la regin. El mito plantea algunas falsas oposiciones. Una de sus expresiones ms frecuentes es el supuesto enfrentamiento entre Estado y sociedad civil en el campo social. Son presentadas como opciones excluyentes. Se requiere lo contrario, la suma. Ninguno solo puede hacer la tarea. Una poltica social pblica activa es una responsabilidad irrenunciable en una Amrica Latina que presenta las alarLos desafos ticos de Amrica Latina / 105
mantes tendencias que se vieron en la Primera Parte de este trabajo. Al mismo tiempo, la sociedad civil tiene que ser un elemento activo de la poltica social y hacerse responsable del problema. La suma de ambos a travs de alianzas, de todo orden, los potencia mutuamente, amplia los recursos reales y maximiza las posibilidades de efectividad. Lo que pueden hacer polticas pblicas activas combinadas con el voluntariado, la responsabilidad social empresarial, la accin vecinal, el respaldo de las comunidades religiosas, la contribucin de las universidades, es mucho ms que los esfuerzos aislados de los actores. El tendido de puentes organizacionales en la poltica social hace a su eficiencia. As, la experiencia comparada indica que para potenciar realmente las organizaciones de los pobres hay que crear lazos entre ellas y otros grupos mayores de la realidad que tienen acceso a recursos econmicos y poder. De lo contrario, los logros posibles de las organizaciones de los desfavorecidos estarn acotados. Ese papel de facilitadores de tales nexos lo pueden hacer las organizaciones de la sociedad civil y las mismas polticas pblicas. Frente al mito que plantea como antagnicos a Estado, sociedad civil y organizaciones de los pobres surge la posibilidad de alianzas virtuosas entre polticas pblicas que movilicen y aprovechen el apoyo de la sociedad civil y que en combinacin con ella potencien el capital social de los pobres. Ser difcil abrir paso a una nueva generacin de polticas sociales renovadas en Amrica Latina, sin encarar frontalmente las resistencias profundas en campos como la participacin y las alianzas interorganizacionales, desmontar mitos y prejuicios, enfrentar intereses y avanzar hacia una cultura organizacional superadora de todos ellos.
IV. La tica de la urgencia Urge en Amrica Latina recuperar en su plenitud la poltica social para llevar adelante la lucha contra los agudos niveles de pobreza que agobian a gran parte de la poblacin, en un continente pletrico en riquezas potenciales. Para ello ser necesario superar mitos como los reseados y otros semejantes, muy vinculados a una visin cerradamente economicista y reduccionista del desarrollo de pocos resultados y que ha conducido a serios errores en diversos casos. Esa visin est en activo cuestionamiento actualmente en el nivel internacional. Desde el paradigma de desarrollo humano de las Naciones Unidas, que propone un desenvolvimiento cuyos avances se midan por indicadores que evidencien mejoras en aspectos sustanciales de la vida diaria de las mayoras, el ajuste
con rostro humano de Unicef, la concepcin de la salud como derecho bsico y el peso regresivo de las desigualdades sobre ella de la Organizacin Panamericana de la Salud, las crticas desde diversos sectores al Consenso de Washington, hasta la concepcin del desarrollo como crecimiento de la libertad de Amartya Sen, mltiples aproximaciones expresan la necesidad de articular un desarrollo integral con equidad. Todas ellas dan un lugar estratgico a una poltica social activa y jerarquizada. As sucede tambin con la nueva generacin de prominentes economistas jvenes preocupados por el desarrollo, sobre la que llama la atencin un reciente trabajo del New York Times (Altman, 2002). Se desempean en algunas de las ms reputadas universidades como Harvard, MIT y la London School of Economics y tienen varios reclamos de fondo a la economa convencional. Dicen que sta se concentra slo en el gran cuadro y no tiene en cuenta lo que sucede en la realidad. Por otra parte, ofrece recetas universales, cuando como seala Besley (London School): los problemas son diferentes pas por pas y aun regin por regin dentro de los pases. As, las recetas que ayudaron a algunos en ciertos momentos, no funcionaron en frica, la ex Unin Sovitica, en diferentes partes del sudeste asitico y en Amrica Latina. Estos economistas jvenes estn insatisfechos con las supuestas panaceas como presupuestos equilibrados, nueva infraestructura y estabilidad financiera, buscan en el campo qu est pasando con factores como la motivacin de la gente y los flujos de informacin que guan las polticas pas por pas. Uno de sus exponentes ms destacado Ester Duffo (MIT), dice: el desarrollo es una serie de preguntas y no se define realmente por tcnicas. Frente a sus detractores, la necesidad de una poltica social vigorosa puede exhibir, junto con su carcter clave para un desarrollo sostenible, una legitimidad tica fundante. Ya los textos bblicos, pilar de nuestra civilizacin, no slo indican que la pobreza es un agravio a la dignidad del ser humano, creacin de la divinidad y que las grandes desigualdades atentan contra la moral bsica, sino que adems prescriben normas detalladas de poltica social. El Antiguo Testamento contiene desde un sistema fiscal completo, para financiar la ayuda a los ms dbiles, el diezmo, hasta regulaciones de la propiedad, protecciones al trabajador, orientaciones para la ayuda al otro, preceptos para asegurar que se respete la dignidad de los pobres y multitud de normas semejantes. La voz de los Profetas se levanta en la Biblia para exigir: No habr pobres entre vosotros (Deuteronomio, 15:4). No es una voz de orculo, sino de exigencia moral. Est sealando, depende de la comunidad organizada y de cada persona, eliminar la pobreza. Similar es el llamado del Nuevo Testamento.
Construir un modelo de desarrollo integral, productivo y equitativo, orientado por los valores ticos bsicos, movilizar como uno de sus ejes una poltica social de nuevo cuo basada en alianzas entre polticas pblicas, sociedad civil y organizaciones de los desfavorecidos, instrumentada de modo descentralizado, transparente y bien gerenciada, plantear la superacin de la pobreza y la iniquidad como prioridades fundamentales parece ser el gran desafo que tiene por delante este continente. Hay, por otra parte, una consideracin tica que debera acompaarnos, no se puede esperar ms. Hay una tica de la urgencia por aplicar. Muchos de los daos que causa la pobreza son irreversibles. Cada da hay madres que perecen al dar a luz, nios desnutridos cuyas capacidades neuronales son daadas para siempre por el hambre, jvenes sin oportunidades al borde del delito, familias destruidas por la pobreza. El campo social no admite postergaciones como otros. Como lo ha marcado el papa Juan Pablo II (1999): el problema de la pobreza es algo urgente que no puede dejarse para maana. El fortalecimiento y la profundizacin de los procesos de democratizacin en Amrica Latina, son cruciales para que la regin recupere tanto una inversin social importante como unas polticas sociales vigorosas y coparticipadas. En sus clsicos anlisis sobre las grandes hambrunas en el ltimo siglo, Amartya Sen (1981) demostr que nunca hubo grandes episodios de hambre en sociedades con democracias realmente activas. La presin de una sociedad civil movilizada, medios de difusin independientes, una opinin pblica vigilante, oblig a los liderazgos a poner en primer lugar la erradicacin del hambre. Una investigacin cercana de Kawachi y Kennedy (2002) demuestra que aun en pases altamente desarrollado como los Estados Unidos, al examinar 50 estados puede observarse que cuanto mayor es la movilizacin de votantes de las clases bajas, ms activas y fuertes son las polticas sociales. En definitiva, tras la necesidad de que Estado y sociedad civil pongan en marcha en Amrica Latina polticas sociales que aseguren nutricin, salud, educacin y dignidad a los ciudadanos, se juega una opcin tica fundamental: la de escoger entre el camino de la responsabilidad por el otro o el de la insolidaridad. El riesgo de este ltimo est bien abierto en la regin. Los mensajes individualistas, consumistas y frivolizantes, que exacerban el egosmo y la indiferencia, estn incidiendo en que amplios sectores pierdan sensibilidad frente a los males de la pobreza, empiecen a acostumbrarse a ella como si fuera parte del paisaje, vean el espectculo cruel de los nios viviendo en desamparo en las calles, los ancianos abandonados a su destino, los jvenes sin salida, como si todo ello fuera una especie de hecho de la naturaleza, como si lloviera. No es un hecho de
la naturaleza deriva de graves errores en las polticas, de la iniquidad y de falencias ticas agudas. Nuestras sociedades corren el peligro en este proceso de perder la capacidad de indignacin ante la injusticia, uno de los atributos centrales de la especie humana. Recuperar esa calidad fundamental ser la base para dar la lucha por un desarrollo que incluya a todos.
La discriminacin de la mujer en el mundo globalizado y en Amrica Latina

I. El debate sobre la globalizacin Las ltimas dcadas son el escenario de cambios fundamentales en las estructuras bsicas de la historia, que a su vez estn generando transformaciones de fondo en la vida cotidiana de la gran mayora de los habitantes del planeta. Una dimensin esencial de cambio es la cientfico-tecnolgica. Una serie de revoluciones simultaneas en mltiples mbitos han modificado sustancialmente las posibilidades de produccin de bienes y servicios, incrementndolas a lmites casi no soados. Los avances continuos en mltiples reas tecnolgicas han derrotado todas las hiptesis pesimistas sobre el potencial productivo del orbe, colocando al gnero humano en condiciones de llevar adelante proyectos que slo existan en las novelas de ciencia ficcin. Entre muchos otros: producir cultivos estacionales durante todo el ao, generar biotcnicamente especies vegetales, tener acceso inmediato a informacin de todo orden a travs de la Internet, comunicar en tiempo real a los lugares ms distantes, interrelacionar el telfono, el televisor y la computadora, realizar intervenciones quirrgicas especializadas a travs de robots. Muchas de estas innovaciones, las producidas en campos como las comunicaciones, el transporte, las redes de informacin, han convertido al mundo en la denominada aldea global, un espacio fuertemente interrelacionado. Al mismo tiempo se observan procesos agudos de concentracin econmica, surgen grandes conglomerados empresariales que a travs de fusiones sucesivas adquieren poder econmico mayor al de muchos estados nacionales y tienen presencia en numerosos lugares del planeta, hay una fuerte concentracin del capital financiero, un aumento importante del comercio mundial favorecido por reducciones de barreras y procesos de integracin y la circulacin amplia sin regulaciones mayores de los flujos de capital financiero. El mundo globalizado que surge tiene como una caracterstica central, que lo que sucede en cualquiera de sus puntos estratgicos, puede tener impactos inmeLos desafos ticos de Amrica Latina / 109
diatos y muy intensos en muchos otros lugares y afectar especialmente a los pases en desarrollo por su alta vulnerabilidad. Es un mundo interrelacionado en lo econmico, lo financiero, las comunicaciones, los mensajes informticos, los transportes y con difusin creciente de ciertos estilos de vida, desde sus puntos ms fuertes hacia los otros. Est lleno de oportunidades de aumentar la produccin de alimentos, avanzar en medicina, poner en marcha sistemas educativos a distancia con acceso a los lugares ms remotos y un sinnmero de otras posibilidades de progreso. Sin embargo, hay una paradoja. Se observan graves procesos de estancamiento o deterioro en las condiciones de vida bsicas de buena parte de sus habitantes, ms de la mitad se hallan por debajo de la lnea de la pobreza, las desigualdades ascienden a lmites casi desconocidos, hay muy graves problemas en el campo ms elemental, la posibilidad de trabajar, y surge como una contradiccin central el eje inclusin-exclusin; amplios sectores del gnero humano estn totalmente excluidos de las oportunidades y los progresos. Juan Somavia (2000), secretario general de la OIT, describe as la situacin: La globalizacin destruye las industrias tradicionales y crea en consecuencia un aumento del nmero de desempleados superior al que los sectores industriales de tecnologas avanzadas son capaces de absorber. El resultado es la marginacin de los trabajadores del mundo industrializado y tambin del menos desarrollado, que no disponen de posibilidades para adaptarse a la nueva situacin. El Informe de desarrollo humano del PNUD (1999) puntualiza: Cuando el mercado va demasiado lejos en el control de los efectos sociales y polticos, las oportunidades y las recompensas de la mundializacin se difunden de manera desigual e inicua, concentrando el poder y la riqueza en un grupo selecto de personas, pases y empresas, y dejando al margen a los dems. Frente a realidades de este orden, numerosas voces prominentes encabezadas por el papa Juan Pablo II, reclaman un cdigo tico para la globalizacin. La tica debera marcar los fines e indicar qu medios son lcitos para el progreso y cules no, de lo contrario los resultados pueden ser muy inciertos. El Papa (2001) ha planteado: la Humanidad comprometida en el proceso de mundializacin debe concederse un cdigo tico y a indicado que la Iglesia continuar trabajando con todas las personas de buena voluntad para que el vencedor en este proceso sea la Humanidad y no solamente una elite de privilegiados, que controla la ciencia, la tecnologa, las comunicaciones y los recursos del planeta en perjuicio de la gran mayora de las personas. Entre otros pronunciamientos en similar direccin, dice Guy Verhofstdadt (2001), primer ministro de Blgica, anterior presidente de la Unin Europea: la globalizacin puede ser utilizada para bien o para
mal. Por consiguiente, lo que realmente necesitamos es un enfoque tico mundial tanto para el medio ambiente, las relaciones laborales como para la poltica monetaria. Subraya Mary Robinson (2002), Alta Comisionada de Derechos Humanos de la ONU: Tenemos que avanzar hacia una globalizacin ms tica y encontrar un camino para tener una democracia cvica, en el nivel internacional. Rubens Ricupero (2000), secretario general de UNCTAD, seala: Este fenmeno mundial puede operar en favor de toda la humanidad. Desafortunadamente, como est sucediendo [en la actualidad], puede servir para aumentar las diferencias econmicas y sociales, beneficiar a unos pocos y crear nuevas fuentes de preocupacin. Un prestigioso catedrtico, Gerald Helleiner (2000), Profesor Emrito de la universidad de Toronto, resumiendo la situacin pregunta: La economa global puede ser civilizada?. Este debate tiene enorme trascendencia hoy en una Amrica Latina que ha realizado grandes avances en el vital campo de la democratizacin, pero experimenta serias dificultades econmicas y una grave situacin social. Este trabajo tiene por finalidad poner a foco una de las dimensiones que este debate debera abordar necesariamente en el nivel universal y de la regin, por su relevancia y enormes implicancias: los impactos de la globalizacin sobre la condicin de la mujer. Para ello recorre varios momentos de razonamiento sucesivos. En primer lugar, traza una perspectiva general de algunos problemas humanos estratgicos que se estn presentando en el mundo de la globalizacin. En segundo trmino, procura analizar desde ese marco de referencia la situacin de la mujer. En tercer lugar, incursiona sobre algunos aspectos de la condicin de la mujer en el contexto socioeconmico, de la Amrica Latina actual. Finalmente, extrae algunas conclusiones sobre posibles respuestas a los problemas planteados. El objetivo del trabajo esta acotado a presentar sintticamente algunos problemas vinculados con el gnero que deberan ser objeto obligado de la gran agenda de debate econmico-social de Amrica Latina y a llamar la atencin sobre la necesidad de disear y poner en marcha polticas pblicas renovadoras respecto a ellas.
II. Algunos problemas clave en el mundo globalizado Existe una amplia alarma en el nivel internacional sobre la presencia de persistentes tendencias econmico-sociales que afectan de manera dramtica las oportunidades reales de desarrollo de vastos sectores de la poblacin mundial. Dan cuenta de ellas informes recientes de diversas fuentes, como, entre otros: State of the World
(2002), del World Watch Institute; Macroeconoma y salud (2002), de la Organizacin Mundial de la Salud; Informe sobre desarrollo humano (2001), del PNUD; La calidad del crecimiento (2000), del Banco Mundial. Entre las tendencias que ms alarma han despertado se hallan las que se presentan resumidamente a continuacin. A. Las dimensiones y el aumento de la pobreza Buena parte de los habitantes del planeta viven muy por debajo de la lnea de la pobreza, aun estimada de un modo conservador. Mientras que en los pases desarrollados es pobre aquel cuyos ingresos son menores a cifras del orden de los 1.000 dlares mensuales, hay en el mundo 1.300 millones de personas que ganan menos de 30 dlares por mes y 3.000 millones cuyos ingresos son menores a 60 dlares en igual perodo. Carecen de lo ms bsico: el agua, elemento esencial para la vida. Mil trescientos millones de personas no tiene agua potable. Se estima que anualmente mueren 3.400.000 personas por infeccin directa del agua, alimentos contaminados en organismos portadores de enfermedades, como los mosquitos que tienen su hbitat en aguas en mal estado. En su desesperacin, los pobres compran agua y, segn la comisin Mundial del Agua (1999), pagan por un producto de calidad dudosa hasta doce veces lo que abonan las clases medias y altas que la reciben directamente de la canilla en su casa. Tambin otros dos elementos clave para cualquier enfoque de salud preventiva y para la vida diaria son escasos en las zonas pobres. Tres mil millones de personas no tienen servicios de saneamiento y 2.000 millones carecen de electricidad. Por otra parte, la pobreza sigue significando en vastas reas desnutricin. Segn las estimaciones de la FAO (1998), 828 millones de personas de los pases en desarrollo tienen hambre crnica y otros 2.000 millones padecen deficiencias de micronutrientes bsicos, como vitaminas y minerales. La pobreza no ha retrocedido desde 1980, sino que, segn los datos del Banco Mundial, ha aumentado. Un especialista ingls, Peter Tonwsed, resalta que en investigacin es posible ver con facilidad cmo la pobreza no es inofensiva, la pobreza mata. Efectivamente, incide en los parmetros vitales esenciales. As los estudios de Unicef demuestran que si un nio tiene deficiencias nutricionales en los primeros aos de vida, sufre daos irreversibles en sus capacidades neuronales, que dificultarn su vida para siempre. Reflejando las paradojas del mundo globalizado, mientras una parte del gnero humano padece desnutricin, en el otro extremo, en los pases desarrollados, uno de los males ms alarmantes de la salud pblica es la obesidad.
B. El avance de las polarizaciones sociales El funcionamiento de las realidades econmicas contemporneas est asociado con un fuerte crecimiento de las desigualdades. Las cifras indican que se est produciendo entre los pases y tambin en interior de ellos. Entre otros sealamientos al respecto, indica James Wolfensohn (2000), presidente del Banco Mundial: la diferencia entre los pases ricos y los pobres se est haciendo mayor; los ricos se estn haciendo ms ricos y los pobres ms pobres. Resaltando las enormes disparidades, ha destacado Koffi Annan (2001), secretario general de la ONU: Cmo podemos decir que los seres humanos son libres e iguales en dignidad, cuando ms de un billn de ellos vive luchando para sobrevivir con menos de un dlar diario, sin agua corriente potable y cuando ms de la mitad de la humanidad carece de servicios sanitarios. Algunos de nosotros nos preocupamos por la cada del mercado burstil, o nos preocupamos por obtener el ltimo modelo de computadora, cuando ms de la midad de nuestros semejantes, hombres y mujeres, tienen preocupaciones mucho ms bsicas, como de dnde proveern alimento a sus nios. Entre los principales desarrollos observables en iniquidad estn los siguientes: a. Las brechas entre el 20% de la poblacin mundial que vive en los pases ms ricos y el 20% que reside en los ms pobres son de gran magnitud en todos los planos. El 20% ms rico es dueo del 86% del Producto Bruto Mundial, el 20% ms pobre slo del 1%. Asimismo, los primeros tienen el 82% de las exportaciones mundiales de bienes, los segundos el 1%. En materia de inversiones, el 68% de las inversiones extranjeras directas van a los ricos y slo el 1% a los pobres. b. Las tendencias son alarmantes, las distancias no tienden a reducirse sino a aumentar. En 1960, las diferencias de ingresos entre unos y otros eran de 30 a 1. En 1990 pasarn a ser de 60 a 1 y en 1997 de 74 a 1. c. La dcada de 1990, mostr procesos de signo inverso entre los pases pobres y los ricos. Ms de 80 pases vieron reducidos sus ingresos per cpita. Del otro lado, 40 pases tuvieron un crecimiento medio del ingreso per cpita superior al 3% anual.
d. Se ha tendido a producir una gran acumulacin de riqueza en pocas manos, mientras aumenta la pobreza en vastas reas. Segn indica la ONU (Informe sobre desarrollo humano 1999): Las tres personas ms ricas del mundo tienen un patrimonio que es superior al producto nacional bruto sumado de los 48 pases ms pobres. Las 200 personas ms ricas tienen activos que superan el ingreso combinado de 2.500 millones de personas. Si las 200 personas ms ricas donaran el 1% de su riqueza a la educacin, se podra proporcionar etudios primarios a todos los nios del orbe. e. Ante datos de este orden, las Naciones Unidas resaltan sin ambages: las desigualdades globales en ingresos y estndares de vida han alcanzado proporciones grotescas. Las desigualdades tienen elevada expresin en el nivel nacional en los pases en desarrollo. Mientras el Coeficiente de Gini, que mide la distribucin del ingreso en los pases ms equitativos del mundo como Noruega, Suecia y Dinamarca es de 0,25 y en el mundo desarrollado en general de 0,30, el promedio mundial es de 0,40. Amrica Latina presenta un nivel de desigualdad aun mucho peor: su Gini es de 0,58. Un amplsimo nmero de investigaciones recientes indican que las desigualdades actan como un freno poderoso al desarrollo. En el nivel nacional generan efectos regresivos mltiples, entre ellos: reducen los mercados internos, limitan la formacin de ahorro nacional, crean circuitos diferenciados en el sistema educativo, producen serias trabas para la acumulacin de capital humano y capital social, desequilibran la gobernabilidad. En el plano internacional, crean un mundo inequitativo, dando lugar a la generacin de todo orden de mecanismos que de por s tienden a reproducirlas y amplificarlas. Su producto final es que un alto porcentaje de la poblacin mundial no tiene posibilidades de realizacin y su potencial productivo y creativo es totalmente subutilizado. C. El acceso a la salud Todas las constituciones democrticas plantean el acceso a la salud como un derecho fundamental, que est fuera de discusin. La facilitacin a toda la poblacin de recursos bsicos para la salud preventiva, como agua, instalaciones sanitarias y electricidad, y el acceso universal al cuidado de la salud no se discuten como derechos. Ellos implican en ltima instancia el derecho a la vida misma.
Por otra parte, en las ltimas dcadas se han producido avances cientficos y tcnicos de gran envergadura en las ciencias mdicas, con un potencial excepcional de impacto sobre los indicadores bsicos de salud. Estos progresos han creado condiciones muy favorables para mejorar fuertemente la salud pblica. Sin embargo, si bien ha habido progresos se observan enormes brechas que de hecho crean situaciones muy diferenciadas entre diversos sectores de la poblacin mundial. Detrs de ellas estn operando activamente factores como las marcadas desigualdades antes referidas y la debilidad de las polticas estatales de proteccin de la salud. El cuadro siguiente da cuenta de la situacin general en la actualidad:
Cuadro 5 Esperanza de vida y niveles de mortalidad por categora de desarrollo del pas (1995 - 2000)
Categora de desarrollo Poblacin (1.999 millones) Promedio anual de ingresos (dlares) Esperanza Mortalidad Mortalidad de vida infantil en menores al nacer (muertes de de cinco (aos) menores de aos un ao por (muertes de 1.000 menores nacidos de cinco vivos) aos por 1.000 nacidos vivos) 51 59 70 71 78 51 100 80 35 26 6 92 159 120 39 35 6 151
Pases menos desarrollados Otros pases de ingreso bajo Pases de ingreso mediano bajo Pases de ingreso mediano alto Pases de ingreso alto Memo: frica del Subsahara
643 1.777 2.094 573 891 642
296 538 1,200 4,900 25.730 500
Fuentes: Informe de desarrollo humano 2001, Cuadro 8 y clculo del CMH a base de indicadores del desarrollo del Banco Mundial, 2001. Organizacin Mundial de Salud, Macroeconoma y salud, 2002.
Como se advierte en la actualidad, la esperanza de vida en los pases ms pobres del mundo donde viven 643 millones de personas es de 51 aos y en los pases de bajos ingresos donde viven otros 1.777 millones de personas es de 59 aos. Del otro lado, en los pases de altos ingresos donde viven 891 millones de personas es de 78 aos. Hay una distancia de 27 y 19 aos en el derecho a la vida entre unos y otros. La brecha es asimismo, muy grave en cuanto a los nios. En los dos primeros grupos de pases, 159 y 120 nios de cada 1.000 mueren antes de cumplir 5 aos de edad. En los ricos, la medicina ha logrado que slo seis fallezcan. El informe Macroeconoma y Salud (2002), producido por un grupo de expertos prominentes convocado por la Organizacin Mundial de Salud dice que ocho millones de personas mueren anualmente por causas perfectamente prevenibles o atacables. Las muertes son generadas por el Sida, la malaria, la tuberculosis, enfermedades infecciosas de los nios, desnutricin, falta de atencin adecuada a las futuras madres y al parto y el cigarrillo. Casi todas ellas son enfermedades vinculadas a la pobreza. Ella crea condiciones propicias para que se propaguen. Por otra parte, la inversin para atacarlas es muy reducida. Los pases pobres gastan 15 dlares per cpita por ao en salud pblica; los ricos ms de 2.000. Asimismo, la investigacin mdica orientada por los grandes laboratorios no dedica mayores recursos a las enfermedades de los pobres porque no constituyen un mercado atractivo. Se estima que slo el 5% del gasto mundial en investigacin y desarrollo en salud est dirigido a los problemas de salud del 95% de la poblacin mundial. El informe State of the World (2002) resalta que en los aos setenta se supona que a finales del siglo las enfermedades infecciosas seran un problema menor y que la atencin mdica podra concentrarse en las enfermedades de la abundancia, como las cardiacas y el cncer. En lugar de eso, 20 enfermedades infecciosas incluyendo la tuberculosis, la malaria y el clera han reemergido y se han extendido en los ltimos 25 aos en estrecha relacin con el deterioro social. Disparidad en el acceso a las nuevas tecnolgicas Las nuevas tecnologas de informacin y comunicacin tienen excepcionales posibilidades de beneficiar el desarrollo personal y nacional. Sin embargo, en un mundo donde las oportunidades son tan desiguales, diversos factores llevan a crear aqu un rea de desequilibrio adicional de grandes proporciones. Segn las estimaciones de la ONU, el 20% ms rico de la poblacin mundial tiene el 93,3% de los accesos a Internet y el 20% ms pobre slo el 0,2%. Uno de los factores incidentes es el acceso a la telefona. Casi la mitad de la poblacin del mundo
nunca ha hecho o recibido una llamada telefnica. Otro tema es la posibilidad de comprar una computadora. Su monto significa en Estados Unidos medio mes de sueldo promedio. En cambio, en pases como Bangladesh, ms de ocho aos de ingresos de un trabajador medio. Otro factor incidente es la educacin: el 30% de los usuarios de la Internet en el mundo tienen un ttulo universitario. Otro aspecto es el manejo del ingls. Se utiliza ese idioma en el 80% de los lugares de la Web. Por otra parte, slo lo habla el 10% de la poblacin mundial. Esta situacin est generando un nuevo tipo de analfabeto. Se lo ha llamado el analfabeto ciberntico y est destinado a quedar excluido de la gran autopista de la informacin, al costado del camino, sin posibilidad de andar en ella, con las consiguientes consecuencias. Las describe la ONU (PNUD 1999): Esta exclusividad est creando mundos paralelos. Los que tienen ingreso, educacin y linealmente conexiones tienen acceso barato e instantneo a la informacin. El resto queda con acceso incierto, lento y costoso. Cuando los habitantes de esos mundos viven y compiten codo a codo, la ventaja de estar conectado relegar a los marginales y empobrecidos, excluyendo sus voces y sus preocupaciones de la conversacin mundial. Los problemas planteados caracterizan el mundo de la globalizacin. Un mundo pleno en oportunidades potenciales, pero al mismo tiempo recorrido por tendencias fuertemente excluyentes como las reseadas hasta aqu. A ellos pueden sumarse muchos otros, que expresan la misma dualidad central exclusin/inclusin que hoy preocupa en todo el planeta. En este contexto general se ubica la condicin de gnero contempornea. Es afectada tanto por las oportunidades abiertas, como por las problemticas tendencias mencionadas. Veamos algunas de las cuestiones clave que se plantean en relacin con ella.
III. Aspectos de la situacin de la mujer Las largas luchas por la equidad de gnero han generado importantes avances. Entre ellos, la igualdad de derechos jurdicos, la mayor participacin poltica, los progresos de la mujer en los diversos niveles de la educacin y su rpida y creciente incorporacin a la fuerza de trabajo. Todos estos logros han reestructurado su situacin personal e influido en su posicin en la familia y en la sociedad. A pesar de ello subsisten gruesas brechas y muchsimas mujeres ven coartadas de formas mltiples sus posibilidades existenciales bsicas. Inciden en estas brechas los procesos regresivos de deterioro social reseados, la vulnerabilidad
ante ellos de los grupos ms dbiles, como las mujeres urbanomarginales y las campesinas, y la sobrecarga adicional que significa la perduracin de discriminaciones de gnero, con fuerte base cultural y social. Los problemas mencionados pobreza, desigualdad, exclusin golpean en muchos casos particularmente a la mujer. Su nmero entre los pobres suele ser mayor que los promedios generales; el crecimiento de la desigualdad las afecta como trabajadoras por un lado y por otro como mujeres, la falta de acceso a oportunidades tecnolgicas tiene ms presencia en ellas y especialmente sufren las consecuencias de la iniquidad en salud. A pesar de los avances mdicos, las tasas de mortalidad materna en el mundo en desarrollo son muy altas como consecuencia de la falta de sistemas de proteccin adecuados. Segn las cifras de la ONU, 500.000 madres mueren anualmente al dar a luz, ms del 98% en los pases en desarrollo. Por otra parte, las mujeres son la primera fila de la lucha por la defensa de la vida de los nios. En las condiciones desfavorables de la pobreza, ello significa cargas muy duras. Con sus luces y sombras, qu est sucediendo con la condicin de la mujer en general en trminos de cifras? Un estudio del Banco Mundial (2001) indica que las brechas son aun muy amplias incluso en aspectos elementales. El estudio analiza las desigualdades en derechos bsicos sociales, econmicos y legales, y establece el siguiente cuadro:
Grfico 7
ndice de igualdad de gnero 4
1
Este Europa del Amrica M. Oriente Asitico Este y Asia Latina y y frica y el Pacfico Central el Caribe del Norte Asia del Sub-Saharan Sur frica
OECD
Note: Un valor de 1 indica baja igualdad de gnero en materia de derechos y un valor de 4 alta igualdad de gnero. Fuente: Datos en materia de derechos humanos (1992); medidas de poblacin de World Bank (1999d). The World Bank (2001). Engendering development. (Oxford University Press).
Como se observa, si (4) es la plena igualdad, en la mayor parte de las regiones del mundo la realidad se halla por debajo de (3), a considerable distancia de la situacin deseable. Un diagnstico detallado de las Naciones Unidas sobre la situacin de la mujer, The Worlds Women 2000, presenta entre otros los siguientes datos: No obstante los fuertes progresos en educacin femenina, las dos terceras partes de los analfabetos del mundo son mujeres. La integracin de la mujer al trabajo se est haciendo con activas tendencias a formar parte de posiciones menores y a tener una gran presencia en la economa informal. Casi la mitad de las mujeres que trabajaban en otros sectores distintos de la agricultura lo hacan en el sector informal en 7 de 10 pases de Amrica Latina y en 4 pases asiticos. En 2 de los pases ms poblados del mundo, como India e Indonesia, el 90% de las mujeres que trabajan fuera de la agricultura lo hacen en la economa informal. La tendencia observable es por tanto, desde ya con excepciones, la concentracin de la mano de obra femenina en trabajos de menor calidad. La discriminacin en materia de salarios sigue siendo muy activa. En la industria, en 27 de 39 pases con datos disponibles las remuneraciones de las mujeres eran de un 20% a un 50% menores que las de los hombres. Los avances de las mujeres en posiciones gerenciales en el mundo corporativo tienen logros acotados. En 1999 las mujeres slo representaban del 11% al 12% de los ejecutivos de las 500 corporaciones mayores de los Estados Unidos y el 12% de los ejecutivos de las 560 mayores empresas del Canad. En Alemania en 1995, slo del 1% al 3% de los altos ejecutivos y miembros de directorios de las 70.000 empresas mayores eran mujeres. Un reciente estudio de la General Accountig Office de los Estados Unidos (Henry, 2002), preparado para el Congreso americano, indica que adems de ello las diferencias salariales por gnero aun en esos niveles gerenciales no slo no han desaparecido sino que en los ltimos aos se han ampliado. Seala que en las 10 industrias que emplean el 71% de la mano de obra femenina activa, las mujeres en puestos de gerencia ganan menos que sus contrapartes masculinas y las diferencias aumentaron en 7 de 10 campos. As, una gerente mujer en el rea de las comunicaciones ganaba en 1995 el 85% del sueldo de los hombres de posiciones similares en esa industria. En 2.000 eso empeor: slo perciba el 73%. Tambin con progresos, es limitada la presencia de la mujer en los altos niveles polticos. En 1999 slo 9 mujeres eran jefas de Estado y slo el 8% de los miLos desafos ticos de Amrica Latina / 119
nistros eran mujeres. Suecia era el nico pas donde haba una mayora de ministros mujeres (55%). Las mujeres representaban asimismo slo el 11% de los parlamentarios del mundo. Slo en los pases nrdicos y en Holanda significaban ms de un tercio de los congresales. Algunos de los procesos tpicos de la economa globalizada abrieron oportunidades de integracin laboral a las mujeres, pero al mismo tiempo significaban cargas y sacrificios desproporcionales para ellas. En un riguroso trabajo de investigacin, Nilufer Cagatay, del PNUD (2001), analiza los impactos de la liberalizacin del comercio exterior sobre las mujeres. Muestra que al aumentar en los pases en desarrollo el porcentaje que significan las exportaciones sobe el producto nacional bruto se produce un aumento en la participacin de la mujer en los empleos remunerados, entre otras, en actividades como las maquiladoras. Ello la integra al mercado de trabajo, lo que mejora su posicin social. Sin embargo, resalta que las investigaciones indican diversas limitaciones y costos por estos logros. En primer lugar, la expansin del empleo femenino no ha llevado a cerrar las brechas salariales de gnero. Asimismo, los puestos conseguidos se han mostrado inseguros e inestables, porque esta expansin ha ocurrido en una era de prdida en general de la capacidad de negociacin de los trabajadores. En segundo lugar, mientras un grupo de mujeres se incorpora a la fuerza laboral, otras, las menos calificadas, pierden empleos y medios de subsistencia. Tercero, la tendencia puede ser revertida con la incorporacin de avances tecnolgicos que sustituyen mano de obra en las industrias de exportacin. En cuarto lugar, la incorporacin laboral significa un aumento de la carga de trabajo total de la mujer, porque sus tareas no pagas en el hogar no se reducen. En quinto trmino, si bien las mujeres se dotan de poder al trabajar, su fuerza de negociacin con las empresas sigue siendo menor que la de los hombres. En resumen, Cagatay concluye: la expansin y liberalizacin del comercio internacional tiene efectos contradictorios sobre el bienestar de las mujeres y las relaciones de gnero. Otra dimensin usual de los procesos globalizadores, la implantacin de polticas de ajuste, ha golpeado con fuerza en forma mayor a las mujeres que a los hombres. En los pases en desarrollo, las reducciones laborales que son propias de estas polticas han cado en primer lugar en los sectores menos calificados y de menor capacidad de negociacin, en los que hay fuerte concentracin de mujeres. Asimismo, han incrementado las desigualdades salariales entre los calificados y los no calificados. El Banco Mundial (1995) seala que en Amrica Latina los ajustes han reducido mucho ms dramticamente las remuneraciones horarias de las mujeres que las de los hombres, por su alta insercin en puestos de baja retribucin.
Aun en altas posiciones gerenciales y en los pases desarrollados, las mujeres pagan costos elevados por su integracin laboral. Un tema esencial, la posibilidad de tener hijos y criarlos normalmente, es sacrificada en una proporcin significativa. La investigacin antes mencionada de la General Accounting Office de los Estados Unidos (Henry, 2002), encuentra que les es mucho ms difcil que a los hombres balancear la familia y la carrera. El estudio muestra que el 60% de las mujeres con cargos gerenciales de las industrias analizadas no cran hijos, mientras ello sucede con el 40% de los hombres. Otro estudio de una ONG Catalyst en New York (Henry, 2002) encontr que entre los ejecutivos de la industria de servicios financieros, el 88% de los hombres tenan hijos en su hogar y ello slo suceda con el 58% de las mujeres.
IV. Las mujeres latinoamericanas y el contexto socioeconmico Las mujeres latinoamericanas han hecho avances de gran significacin en las ltimas dcadas. Hay una incorporacin masiva de la mujer a todos los estratos del sistema educativo. Ella ha llevado a compartir la matrcula universitaria con los hombres en numerosas carreras. Por otra parte, ha crecido fuertemente su participacin en la fuerza de trabajo. Muchas mujeres se convirtieron en un sostn importante del presupuesto familiar. Diversos anlisis indican que de no ser por el aporte de la mujer, las cifras de pobreza seran an mucho mayores de lo que son2. Tambin ha proseguido el proceso de ampliacin de la participacin de la mujer en el rea poltica. Todos estos avances se han dado en un marco muy especial, una Amrica Latina que en los ltimos 20 aos ha experimentado por un lado, un proceso de gran positividad, el de la democratizacin que ha creado un entorno poltico y cultural muy favorable a la superacin de discriminaciones de gnero, pero por el otro lado, ha sufrido serios deterioros sociales, que empeoraron una situacin anterior plena en problemas de consideracin. Cuando se analizan estadsticamente las dos ltimas dcadas, se observa que los niveles de pobreza, desocupacin e informalidad ascendieron de manera significativa. En ese contexto general, los avances logrados han tenido una contracara severa. Algunas de sus principales expresiones son las que se resumen a rengln seguido.
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Resalta al respecto la CEPAL en su Panorama Social 2000-2001: El aporte econmico de las mujeres que trabajan contribuye a que una proporcin importante de los hogares situados sobre la lnea de pobreza puedan mantenerse en esa posicin (Santiago de Chile, 2001).
La feminizacin de la pobreza Ha aparecido en los casilleros estadsticos tpicos con expresin cada vez ms elevada el grupo denominado madres solas jefas de hogar. En gran proporcin se trata de madres pobres que han quedado solas al frente del ncleo familiar ante la desercin del cnyuge a su vez fuertemente influida segn diversos trabajos (Katzman, 1992) por la imposibilidad de seguir cumpliendo su rol de proveedor principal de ingresos. Estos hogares tienden a ser unidades familiares muy dbiles en trminos econmicos y en muchos casos se hallan bordeando la indigencia. Dice el Informe de la Comisin Latinoamericana y del Caribe sobre el desarrollo social, encabezada por Patricio Aylwin (1995): El inmenso deterioro de las condiciones de vida de los sectores medios y particularmente de los ms pobres, que en nuestra regin se ha hecho patente especialmente a partir de los aos ochenta, afecta proporcionalmente ms a las mujeres que a los hombres. La casi totalidad de los pases de Amrica Latina tiene porcentajes de hogares con jefatura femenina superiores al 20%, lo que contribuye fuertemente al fenmeno conocido como la feminizacin de la pobreza. La pobreza es un destructor sistemtico de familias y ataca particularmente a las mujeres. Esto es una realidad no slo latinoamericana sino internacional. Una reciente investigacin de amplios alcances en los Estados Unidos (The Center for Disease, Control and Prevention, 2002) indag a 11.000 mujeres y arrib a las siguientes conclusiones al respecto: El sector de la poblacin ms afectado por la pobreza, las mujeres negras, tena menores tasas de matrimonialidad, mayores tasas de divorcio y menores tasas en cuanto volver a casarse. Cuando se analizaba a mujeres blancas que vivan en reas pobres, las tasas descendan al mismo nivel que los de las mujeres negras. La investigacin concluye que las presiones que la pobreza pone sobre las relaciones de pareja son determinantes en estos desequilibrios. Otra fuente importante de conformacin de familias pobres con una mujer al frente es el embarazo a temprana edad. Este tipo de familias tendrn, de entrada, condiciones de gran vulnerabilidad. Tambin este fenmeno est claramente asociado a la pobreza y tiene grandes dimensiones en la regin, segn puede verificarse en el cuadro siguiente:
Cuadro 6 Amrica Latina (12 pases): mujeres entre 20 y 24 aos con hijos sobrevivientes tenidos antes de los 20 aos, segn cuartiles de ingreso per cpita de sus hogares, 1994 (porcentajes)
Pas Total Nac. Total Zonas urbanas Niveles de pobreza Indi- Pobres No gentes no ind. pobres Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Honduras Mxico Panam Paraguay Uruguay Venezuela 22 20 22 25 29 19 23 28 22 15 24 20 18 19 21 23 17 20 19 12 19 40 30 37 39 32 54 32 29 40 38 76 36 30 31 24 32 24 35 21 25 32 32 24 24 13 18 12 13 13 16 15 12 15 11 10 12 30 28 28 29 35 24 33 40 39 Total Zonas rurales Niveles de pobreza Indi- Pobres No gentes no ind. pobres 42 44 33 44 40 27 50 58 31 34 26 41 30 32 37 38 19 25 26 26 30 18 24 31
Fuente: CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina, 1997.
Como se observa, las cifras de mujeres que han tenido hijos antes de los 20 aos son mucho ms altas entre los pobres que en los no pobres en todos los pases. En total se estima que en los centros urbanos de la regin, el 32% de los nacimientos que se dan en el 25% ms pobre de la poblacin son de madres adolescentes. En las zonas rurales la proporcin es an mayor, 40%. En total 80% de los casos de maternidad adolescente en Amrica Latina estn concentrados en el 50% ms pobre de la poblacin, mientras que el 25% ms rico slo tiene un 9% de los casos. En las reas rurales, las cifras son 70% de los casos en el 50% ms pobre y 12% en el 25% ms rico. Una variable central en el embarazo adolescente es, segn las correlaciones estadsticas, el nivel educativo, como puede verse en el siguiente cuadro:
Cuadro 7 Amrica Latina (12 paises): mujeres entre 20 y 24 aos con hijos sobrevivientes tenidos antes de los 20 aos, segn nivel educacional alcanzado, 1994 (porcentajes)
Pas Total Nac. Total Zonas urbanas Nivel educacional de la mujer 0 a 5 6 a 9 10 13 y aos aos a 12 ms aos aos Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Honduras Mxico Panam Paraguay Uruguay Venezuela 22 20 22 25 29 19 23 28 22 15 24 20 18 19 21 23 17 20 19 12 19 48 51 33 36 36 32 37 41 33 35 36 34 27 34 20 38 30 33 25 18 37 27 18 28 8 22 7 18 11 13 13 11 17 14 10 14 2 8 3 7 5 4 9 3 5 (-) 2 5 33 30 28 28 29 35 24 33 40 39 Total Zonas rurales Nivel educacional de la mujer 0 a 5 6 a 9 10 13 y aos aos a 12 ms aos aos 35 43 31 48 42 40 48 44 54 21 36 32 31 33 19 43 40 38 11 18 19 8 11 8 19 33 17 2 7 17 4 36 3 4 12 14
Fuente: CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina, 1997.
En los centros urbanos de Amrica Latina el porcentaje de madres adolescentes con menos de seis aos de educacin es del 40%. El nmero de madres adolescentes va descendiendo a medida que aumentan los aos de estudio. Entre las jvenes con 10 a 12 aos de estudio es slo del 15%. Funciona en la realidad un crculo perverso frreo. Las jvenes pobres tienen menos educacin, ello genera condiciones propicias al embarazo adolescente. Al tener hijos y ser titulares de familias muy dbiles, abandonan totalmente el sistema educativo. Las cifras disponibles indican que las madres pobres adolescentes tienen un 25 a un 30% menos de capital educativo que las madres pobres que no han tenido embarazo adolescente. Al tener poco nivel educativo, estas madres jvenes con hijos tendrn pocas posibilidades de conseguir trabajos e ingresos adecuados y se profundizar su pobreza. En un cuadro de pauperizacin en ascenso
como el de la regin en las ltimas dcadas estos crculos perversos tienden a afirmarse y ampliarse. Las mujeres pobres, mayora entre las mujeres en general de Amrica Latina, sufren tambin fuertemente el impacto de la pobreza en temas vitales muy clave, como el de la salud. La pobreza latinoamericana tiene como una de sus expresiones los altos dficits nutricionales. Advierten la CEPAL y la Organizacin Panamericana de la Salud (1998): Se observa en casi todos los pases de la regin un incremento en enfermedades no transmisibles crnicas asociadas con alimentacin y nutricin. Las medidas de ajuste implementadas por los pases han afectado la disponibilidad nacional de alimentos y han tenido repercusiones negativas sobre el poder de compra de los grupos ms pobres, amenazando la seguridad alimentaria. Las madres pobres van a ser las ms directamente afectadas por las condiciones de inseguridad alimentaria. Las va a impactar a ellas y a sus hijos. Segn cifras recientes de la CEPAL (2000), efectivamente el 35% de los nios menores de 2 aos de edad de Amrica Latina estn hoy en situacin de alto riesgo alimentario. Las dificultades nutricionales de la madre y del beb son uno de los factores clave en elevadas tasas de mortalidad infantil que siguen producindose en la regin a pesar de los avances. Con ellas interactuan otros factores de escasez como la falta de agua potable antes mencionada, de instalaciones sanitarias y las condiciones generales de pobreza, y todo ello lleva a elevadas tasas de mortalidad infantil superiores al 50, en pases como entre otros Hait, Bolivia, Per, Brasil, Nicaragua, Ecuador y Guatemala. La OPS estima que mueren anualmente en la regin por enfermedades perfectamente prevenibles como las diarricas y las infecciones respiratorias, 190.000 nios. Las mujeres pobres tienen en la regin un problema adicional muy serio en materia de salud, que es la ausencia de atencin apropiada durante el embarazo y el parto. Consecuentemente, la tasa de mortalidad materna es muy elevada. Segn la OPS (2002), mueren por causas relacionadas con ellos 23.000 mujeres latinoamericanas por ao, una de cada 130 embarazadas. En los Estados Unidos muere 1 de cada 3.500. Adems, muchas ms mujeres de la regin sufren efectos de largo plazo sobre su salud vinculados a las afecciones relacionadas con el embarazo. Los problemas ocupacionales Los diferentes problemas que afrontan los mercados de trabajo de la regin son ms agudamente registrados por las mujeres que por los hombres en lo que
inciden diversos factores entre ellos, las discriminaciones de gnero. En primer lugar, la tasa de desocupacin es mayor entre las mujeres. Tambin el tiempo necesario para conseguir otro trabajo tiende a ser mayor entre las mujeres como puede verse a continuacin:
Cuadro 8 Amrica Latina (11 pases) tiempo de bsqueda de trabajoa entre quienes han perdido el empleo (en meses)
Pas Argentina Bolivia Colombiab Ecuador El Salvador Guatemala Nicaragua Panam Paraguay Uruguay Venezuelac d Ao 1990 1999 1994 1999 1994 1999 1994 1999 1999 1989 1998 1993 1998 1991 1999 1999 1992 1999 1994 1999 Tasa general de desempleo 5,9 14,7 3,2 7,1 8,0 19,2 7,1 14,2 6,9 3,5 2,8 14,1 13,8 18,6 13,1 9,1 8,4 11,2 8,4 14,5 Total 4,4 4,9 3,2 3,9 5,9 8,2 4,6 5,3 1,9 3,3 2,2 4,7 2,1 7,7 6,3 3,7 5,5 6,2 3,0 3,3 Hombres 4,3 3,8 3,2 3,7 5,6 7,9 4,1 5,4 1,8 3,4 2,3 5,1 2,7 6,9 5,6 4,1 4,9 5,8 2,9 3,1 Mujeres 4,5 6,2 3,1 4,2 6,1 8,5 5,1 5,2 2,0 3,0 2,1 3,9 1,3 8,6 7,2 3,1 6,0 6,6 3,2 3,7
Fuente: CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina 2000-2001, sobre la base de tabulaciones especiales de encuestas de hogares de los distintos pases. a Excluye aquellos cesantes que han buscado empleo por un perodo superior a dos aos. b Corresponde al Gran Buenos Aires. c La medicin registra el tiempo que el informante lleva sin trabajo, no el tiempo que lleva buscando trabajo. d Corresponde al total nacional.
Siguen funcionando activos mecanismos de discriminacin en cuanto a los salarios ganados por las mujeres que tienen empleo. Las cifras estadsticas indican:
Cuadro 9 Amrica Latina (16 pases): relacin entre la remuneracin media de las mujeres y la de los hombres, por grupos de ocupacin 1999 (en porcentajes)
Ocupados urbanos Pas Bolivia Brasil Chile
a
Ocupados rurales Prof. Pers. Trabaj. y tc. adminis. manual 67,5 42,8 67,1 61,2 80,4 48,3 83,7 73,0 77,4 74,7 112,4 98,3 53,9 58,1 60,3 95,9 78,3 84,5 67,9 91,9 46,6 64,7 88,1 71,6 77,5 59,2 54,8 73,2 55,1 54,2 69,4 33,8 58,9 74,2 86,0 58,4 48,8 64,4
Total Pers. Prof. Pers. Trabaj. Total Pers. direc. y tc. adminis. manual direc. 63,4 65,0 65,9 75,4 70,1 67,3 55,2 64,7 57,0 65,1 83,2 74,9 67,9
c
63,6 62,7 53,0 73,6 76,2 59,3 81,6 27,8 59,1 49,2 71,3 88,3 77,1 62,2 73,9
74,9 50,3 57,4 74,9 70,2 53,8 84,1 69,6 77,2 54,9 48,8 72,6 61,5 71,7 52,2 62,8
79,6 48,6 71,3 92,1 84,9 101,4 82,6 88,4 78,8 56,6 91,7 92,2 92,3 101,9 75,7 64,2
62,1 56,1 64,2 67,6 52,1 62,0 69,2 53,0 57,0 63,0 68,8 64,6 65,5 65,7 59,0 65,8
65,3 198,7 66,8 102,4 84,5 39,6 65,9 105,3 71,9 80,4
Colombia Costa Rica Ecuador Guatemalaa Honduras Mxicoa Nicaraguaa Panam Paraguay Repblica Dominic. Uruguay Venezuela
b
El Salvador 74,6
73,0 106,0 107,9 39,9 37,6 71,7 74,9 52,3 11,3 88,2 75,9 97,3 81,0 54,5 124,1 69,4 59,4
71,5 110,4
74,1
Fuente: CEPAL Panorama Social de Amrica Latina 2000-2001, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogar de los repectivos pases. a 1998. b 1997. c Total nacional.
Como se advierte, la remuneracin media de las mujeres es de un 63% a un 75% de las que perciben los hombres. Las mujeres estn fuertemente concentradas en actividades de baja productividad en la regin. Si se toma exclusivamente ese sector del mercado de trabajo, las disparidades de remuneraciones medias son an mayores que las anteriores:
Cuadro 10 Amrica Latina (17 pases): ingreso medio de la poblacin urbana ocupada en sectores de baja productividad del mercado del trabajo, 1990 - 1999 (en mltiplos de las respectivas lneas de pobreza per cpita)
Pas Argentina (Gran Buenos Aires) Ao 1990 1994 1997 1999 1989 1994 1997 1999 1990 1993 1996 1999 1990 1994 1996 1998 1991 1994 1997 1999 1990 1994 1997 1999 1990 1994 1997 1999 1995 1997 1999 1989 1998 Hombre 8,3 10,1 7,7 7,3 4,6 3,6 3,3 2,9 4,0 3,7 4,7 3,8 5,0 5,2 7,0 7,6 4,5 5,4 4,7 5,7 2,5 3,0 2,9 2,8 3,2 3,3 3,5 3,5 2,7 Mujer 4,2 5,5 4,9 3,7 2,7 1,8 1,9 1,9 2,2 1,5 2,2 1,9 2,6 3,2 3,6 3,7 2,1 2,8 2,4 2,7 1,3 1,6 1,7 1,4 1,7 2,1 2,4 1,6 1,3
Bolivia
Brasild
Chilee
Colombiaf
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
1990 1994 1997 1999 1989 1994 1996 1998 1993 1998 1991 1994 1997 1999 1990 1994 1996 1999 1994 1996 1999 1997 1990 1994 1997 1999 1990 1994 1997 1999
2,2 2,1 1,9 1,9 3,9 3,8 3,0 2,8 4,0 3,8 4,1 4,2 4,2 3,9 3,3 3,0 3,5 3,1 2,8 4,4 6,1 4,7 4,5 4,7 5,1 4,2 4,1 3,4
1,0 1,0 0,9 1,0 1,7 1,9 2,5 1,8 2,0 1,9 2,4 2,6 2,0 2,1 1,8 2,2 2,0 1,7 1,9 2,5 1,9 2,2 2,4 2,5 2,5 2,6 2,6 2,4
Mxicog
Nicaragua Panam
Paraguay (Asuncin)
(Urbano)
Rep. Dominicana Uruguay
Venezuelah
Fuente: CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina 2000-2001, sobre la base de tabulaciones especiales de encuestas de hogares de los respectivos pases. a Se refiere a los establecimientos que ocupan hasta cinco personas. En los casos de Chile (1996), El Salvador, Panam, Repblica Dominicana, Uruguay (1990) y Venezuela se incluye a los que tienen hasta cuatro empleados. En los casos en que no se dispuso de informacin sobre el tamao de los establecimientos no se proveen cifras para el conjunto de las personas ocupadas en sectores de baja productividad. b Se refiere a trabajadores por cuenta propia y familiares no remunerados sin calificacin profesional o tcnica. c Incluye a personas ocupadas en agricultura, silvicultura, caza y pesca. d En el ao 1990, se incluy a los asalariados sin contrato de trabajo bajo Microempresas. e Datos provenientes de las encuestas de caracterizacin socioeconmica nacional (CASEN). f A partir de 1993, se ampli la cobertura geogrfica de la encuesta hasta abarcar prcticamente la totalidad de la poblacin urbana del pas. Hasta 1992, la encuesta comprenda a cerca de la mitad de dicha poblacin, slo con la excepcin de 1991, ao en el que se realiz una encuesta de carcter nacional. g Datos provenientes de las encuestas nacionales de los ingresos y gastos de los hogares (ENIG). h A partir de 1997 el diseo muestral de la encuesta no permite el desglosamiento urbano-rural. Por lo tanto, las cifras corresponden al total nacional.
Otro aspecto de la situacin es la presencia de la mujer en la informalidad. Segn la ONU (UNSD, 2000), el 50% de las mujeres de 7 de 10 pases latinoamericanos analizados trabajan en el sector informal. Ello resulta una posicin laboral desventajosa en la Amrica Latina actual. De acuerdo con la CEPAL (1997), los que se desempean en la economa informal ganan en promedio el 50% de quienes lo hacen en empresas modernas y deben trabajar para ello ms horas. Ante estas situaciones, haciendo una evaluacin de conjunto, el informe de la comisin presidida por Aylwin concluye: la integracin de la mujer al trabajo remunerado en condiciones de discriminacin contribuye a reforzar la precariedad de las ocupaciones, especialmente las de menor calificacin. Se cumple en la regin la observacin de Cagatay sobre ciertos efectos de la liberalizacin comercial sobre la mujer. Significa avances en materia de obtener empleos pero basado en ventajas competitivas dudosas. Ellas son pagas ms bajas y condiciones de trabajo ms pobres. Actividad domstica En la situacin latinoamericana hay adems un rasgo particular. La cultura prevalente ve con una mirada agudamente discriminatoria el tema de los roles en el hogar. La visin de que las responsabilidades domsticas deben estar a cargo casi exclusivo de la mujer tiene gran peso. Ello lleva a que en los hechos las mujeres se estn integrando al mercado de trabajo en condiciones muy desfavorables. Su retaguardia, la situacin en el hogar, no esta cubierta sino que sigue estando a su cargo integralmente. Tienen una doble jornada. Las siguientes cifras constatan la severidad de esta tendencia:
Cuadro 11 Amrica Latina (16 pases): tasa de actividad domstica por grupos de edad - 1999
Pas Total Argentina Mujer Hombre Bolivia Mujer Hombre Chilea Mujer Hombre Colombia Mujer Hombre Costa Rica Mujer Hombre Ecuador Mujer Hombre El Salvador Mujer Hombre Guatemalaa Mujer Hombre Honduras Mujer Hombre Mxicoa Mujer Hombre Nicaraguaa Mujer Hombre 29,2 0,2 24,5 0,1 31,2e Poblacin urbana 15-24 14,3 0,2 11,2 0,2 12,5e 25-49 34,6 0,1 28,3 0,0 35,3e 50 y ms 33 0,2 39,2 0,3 40,0e Total 17,4 0,0 54,0e Poblacin rural 15-24 14,2 0,0 27,9e 25-49 19,2 0,0 61,8e 50 y ms 17,2 0,1 62,4e
30,5 0,9 33,7 0,6 28,3 0,2 26,5 0,3 32,9 1,1 31,1 1,6 42,3 0,3 23,8 0,1
14,5 0,6 19,2 1,2 15,6 0,4 21,3 0,3 23,9 1,4 23,8 3,1 26,1 0,6 23 0,1
14,5 0,6 37,0 0,1 30,6 0,1 26,2 0,1 33,6 0,4 31,2 0,4 46,5 0,1 26,3 0,1
58,6 2,2 43,3 0,9 41,5 0,5 33,2 0,6 44,3 2,1 46,0 1,7 56,0 0,2 19,1 0,3
49,1 0,7 52,6 0,3 50,8 0,6 55,7 0,8 57,2 1,0 52,6 0,3 52,6 0,5
36,0 0,5 39,7 0,7 46,3 0,9 54,6 1,3 58,9 1,6 48,2 0,6 51,3 0,6
47,9 0,2 57,6 0,1 53,2 0,2 56,1 0,1 57,1 0,7 54,2 0,1 56,2 0,4
65,4 1,6 57,9 0,2 53,0 0,7 56,8 1,3 54,7 0,7 55,3 0,3 46,6 0,3
Pas Total Panam Mujer Hombre Paraguay Mujer Hombre Repblica Dominicanab Mujer Hombre Uruguay Mujer Hombre Venezuelac Mujer Hombre 30,5e 31,6e
Poblacin urbana 15-24 18,4e 25-49 34,1e 50 y ms 41,5e Total 55,5e
Poblacin rural 15-24 42,0e 25-49 58,1e 50 y ms 62,8e
26,8 0,2
15,6 0,1
30,5 ,
34,6 0,6
44,5 0,3
42,1 0,3
47,2 0,2
42,4 0,4
14,2e
32,8e
55,9e
47,3e
23,3e
54,8e
68,7e
13,9 0,6 37,0 0,4
9,6 1,3 27,3 0,6
15,9 0,2 34,5 0,2
14,0 0,5 56,5 0,6
Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogar de los repectivos pases. a 1998. b 1997. c Total nacional. d Estadsticamente no significativo.
Como puede observarse, la tasa de actividad domstica de los hombres vis vis las mujeres es mnima en los 16 pases latinoamericanos analizados. Participacin poltica Si bien ha habido claros progresos, los logros obtenidos se hallan a gran distancia de una verdadera igualdad de oportunidades. Analizando las cifras actuales de participacin de mujeres en los Congresos, los cargos ministeriales y las posiciones de alcalde en cinco pases de la regin, se obtienen los siguientes resultados:
Grfico 8 Mujeres en el gobierno, ao 2000

Congresos
18 % del total de lugares 16 % del total 14 12 10 8

Guatemala El Salvador Nicaragua Ecuador Uruguay
20
Ministerios
15 10 5 0
Guatemala El Salvador Nicaragua Ecuador Uruguay Uruguay
10
Alcaldas
8 % del total 6 4 2 0
Bolivia Guatemala Fuente: Women and Power in the Americas, a Report Card, Inter American Dialogue 2001; y UNDP Development Report 2000-2001. El Salvador Nicaragua Ecuador
En cuanto a parlamentarios, las mujeres significan menos del 17%. En cuanto al rango de ministros, su presencia es menor al 10% con la sola excepcin de El Salvador, donde llega al 20%. En las alcaldas slo 1 de cada 10 en los cinco pases examinados es ocupada por mujeres. Los cortes efectuados: pobreza, mercado de trabajo, hogar y poltica configuran una imagen de las condiciones de gnero en la regin en la era de la globalizacin que indica avances, pero al mismo tiempo, gruesos dficits, muy fuertes brechas respecto de los hombres y la necesidad de recorrer an un largo camino para poder pisar firme en materia de gnero.
Una agenda de trabajo para enfrentar la discriminacin de gnero La era de la globalizacin se muestra en el caso de la mujer como en otras dimensiones, plena de oportunidades y de riesgos. Se han abierto significativas posibilidades en cuanto a su incorporacin a los sistemas educativos y al mercado de trabajo. Ellas han cambiando la imagen tradicional de divisin frrea del trabajo entre el hombre insertado en el campo laboral y la mujer ocupada en el hogar y con dbil participacin en l. Todo ello tiene efectos democratizantes, rompe estereotipos, hace ascender la autoestima de la mujer y transforma la percepcin colectiva respecto del gnero. Sin embargo, por el otro lado, la incorporacin de la mujer se est haciendo en muchos casos, segn patrones que abren numerosos interrogantes, y ello es muy intenso en Amrica Latina. En el sistema educativo, en el caso de las mujeres pobres de la regin, si bien es mayor su presencia en la matrcula educativa bsica, la situacin de pobreza incide en que tengan altas tasas de desercin y repeticin. Reflejndolo, las mujeres marginales urbanas, las mujeres campesinas y las mujeres indgenas tienen una escolaridad reducida y tasas de analfabetismo muy superiores a los promedios nacionales. En los estratos medios y altos donde la mujer ha accedido vigorosamente a la educacin universitaria, existen preguntas sobre la calidad de sus avances en relacin con las caractersticas del mundo globalizado. Se presenta una tendencia definida en trminos del tipo de carreras que terminan. Tienen gran presencia en las humanidades y ciencias sociales, pero muy limitada en las profesiones estratgicas para la globalizacin, como las ingenieras y las ciencias naturales. All hay una amplia brecha entre hombres y mujeres. El mercado de trabajo muestra asimismo, serias cuestiones abiertas. Las mujeres se han integrado en muchos casos a niveles bajos de ste y a la economa informal. Aun las ms calificadas muestran la incidencia del patrn educacional antes mencionado. Su integracin a las ocupaciones clave: ingenieras, cientficotcnicas y gerenciales es reducida. Todo ello adems como se ha visto, se paga con costos muy altos. La mujer pobre es en muchos casos trabajadora informal u operadora en maquiladoras y al mismo tiempo jefa del hogar con una vida por consiguiente, muy dura a diario. Las mujeres de los estratos medios siguen a cargo de la responsabilidad del cuidado de la familia y el funcionamiento del hogar, lo que implica importante dedicacin aun cuando cuenten con ayuda domstica y por otro lado, deben trabajar intensivamente para demostrar su capacidad profesional y mantener sus posiciones. Como se ha visto, asimismo, la participacin poltica femenina, si bien ha crecido, es acotada.
Ante este panorama, las actitudes triunfalistas en gnero en el mundo de la globalizacin pueden llevar a resultados muy negativos. Se necesita por lo contrario, redoblar la presin social por polticas cada vez ms activas de discriminacin positiva. A pesar de los avances, las mujeres siguen siendo, como lo muestran los indicadores de desarrollo humano de las Naciones Unidas, el mayor grupo discriminado de todo el planeta. Una agenda de trabajo para encarar esta situacin debera, en primer trmino, seguir procurando que el tema mismo formara parte continua de las grandes agendas de discusin econmica y social en el nivel internacional y latinoamericano. Hay que reforzar y profundizar en la visin colectiva la idea de que el tema es crucial no slo para las mujeres sino para la sociedad en su conjunto. Los efectos de la discriminacin son amplsimos. Amartya Sen (2000) los plantea agudamente: La desigualdad basada en el gnero en los mbitos econmico y social puede lesionar considerablemente el desempeo global en numerosas y diversas reas, afectando variables demogrficas, mdicas, econmicas y sociales; el fortalecimiento de las capacidades de las mujeres y su consiguiente habilitacin gracias a la escolaridad, las oportunidades de empleo, etctera, surten los efectos de mayor alcance en la vida de todos los involucrados: hombres, mujeres y nios. Efectivamente, siguen aumentando las evidencias que indican que potenciar a la mujer, superando discriminaciones, es una fuente de beneficios excepcionales para la sociedad en su conjunto. Entre otros aspectos, las madres son mejores administradoras de recursos escasos que los hombres. El Banco Mundial seala (2001): Poner ingresos adicionales en las manos de las mujeres dentro del hogar tiende a tener un impacto positivo mayor que ponerlos en las manos de los hombres, segn lo muestran estudios en Bangaldesh, Brasil y Costa de Marfil. Aumentar la educacin de las mujeres pobres tiene un efecto directo sobre los indicadores de salud. Entre otros aspectos impacta fuertemente en los porcentajes de vacunacin de los chicos, como lo indica el siguiente cuadro:
Grfico 9 Porcentaje de nios de 12 a 23 meses inmunizados por nivel de educacin

100 80 Porcentaje 60 40 20 0
Asia oriental y el Pacfico Amrica Latina y el Caribe Medio Oriente y frica del Norte Asia del Sur frica Subsahara
Fuente: Datos de educacin e inmunizacin de las ltimas encuestas de demografa y salud. Porcentajes de poblaciones The World Bank (199d), The World Bank (2001), Engendering development (Oxford University Press).
Algunas indagaciones van an mucho ms lejos. Folbre (1994) sostiene que las mujeres manifiestan mayor tendencia al altruismo y a la cooperacin. Una investigacin sobre el capital social en comunidades campensinas en el Paraguay (Molinas, 1998) verific efectivamente que los comportamientos cooperativos ocurran con la mayor frecuencia en grupos con alta participacin femenina. Constat: la participacin femenina efectiva en los comits campesinos aumentaba la performance de dichos comits... y las posibilidades de las comunidades campesinas de combatir la pobreza. El Banco Mundial sugiere otra correlacin muy especial. Seala: ..mayor igualdad en la participacin de mujeres y hombres est asociada con empresas y gobiernos ms transparentes y con mejor gobierno. Donde la influencia de las mujeres en la vida pblica es mayor, el nivel de corrupcin es menor. Proporciona al respecto el siguiente cuadro:
Grfico 10
ndice de corrupcin 10 8 6 4 2 0 4,0 4,5 5,0 5,5 6,0 6,5 7,0
ndice de derechos econmicos y sociales de las mujeres

Fuente: International Country Risk Guide (ICRG). The World Bank (2001). Engendering development (Oxford University Press).
Se requiere enfrentar las discriminaciones de gnero impulsando vigorosas polticas pblicas afirmativas en todos los planos bsicos. En Amrica Latina ello significa cosas muy concretas. En materia de salud, se debe dar pleno acceso a la prevencin y la atencin mdica apropiada a las mujeres pobres que constituyen ms de la mitad del total de mujeres. Es inadmisible tica y socioeconmicamente que los progresos en medicina que han reducido al mnimo la mortalidad materna y la mortalidad infantil y que implican en muchos casos tecnologas de fcil aplicacin, estn fuera del alcance de muchsimas mujeres pobres de la regin. Ello lleva a brechas de enorme magnitud. Como se refiri, la mortalidad materna es 27 veces mayor en Amrica Latina que en Estados Unidos. En mortalidad infantil, mientras en Canad slo mueren antes de cumplir un ao 5,7 de cada mil nios que nacen, en Bolivia son 83, casi 15 veces ms. En el campo de la educacin se debera desplegar un amplio abanico de polticas para quebrar la marginacin de las mujeres pobres. En los centros urbanos se debera apoyar especialmente a las nias pobres para que completen estudios. Se requieren programas que ataquen las carencias bsicas del hogar que llevan a la desercin y crear incentivos positivos para que las familias apoyen la escolaridad de las nias. Un ejemplo exitoso son los programas como la Bolsa-escola del Brasil,
que entregan subsidios al hogar sujetos a que los nios asistan y permanezcan en la escuela. Por otra parte, se deberan fortalecer las estrategias para atender a las numerosas jvenes y mujeres pobres que no terminaron la escuela primaria. Tendran que impulsarse programas pensados para mujeres que trabajan largas jornadas. Experiencias como las de Fe y Alegra, que permiten a mujeres de esas caractersticas completar por radio estudios formales, indican con sus excelentes resultados caminos promisorios. Se debera dar una atencin especial al caso de las madres adolescentes con programas innovativos que partan de sus realidades y puedan ayudarlas a completar los ciclos educativos de los que con frecuencia desertan. La lucha por la educacin de la mujer campesina debe intensificarse an ms. Su asistencia a la escuela sigue teniendo amplias brechas en relacin con los hombres. La accin por realizar debe cuestionar frontalmente los prejuicios culturales que estn incidiendo en ello y multiplicar oportunidades educativas para estas mujeres. Un campo especial es el de las mujeres indgenas. Deben crearse programas educativos adaptados a sus caractersticas, que con pleno respeto de su cultura y su idioma permitan mejorar sus posibilidades reales de tener acceso a educacin. Debe haber polticas mucho ms consistentes y activas que las actuales en materia de proteccin de la familia. Ello puede mejorar sustancialmente la situacin concreta de la mujer y permitirle su incorporacin a la educacin y el trabajo en mucho mejores condiciones. Los apoyos pblicos en campos como el cuidado de los bebs, la multiplicacin de oportunidades de preescolar, la ayuda en el cuidado de las personas de edades mayores y otras reas pueden ser de alta utilidad prctica. En cuanto al mercado de trabajo deberan transparentarse las actuales situaciones de discriminacin, ponerse sobre la mesa de discusin, para que ello pueda ayudar a generar polticas que les den respuesta. Cuando se les da a las mujeres en general y a las pobres en particular oportunidades productivas reales, los resultados para ellas y la sociedad en su conjunto son muy concretos. Lo ilustra entre otras experiencias el estimulante caso del Grameen Bank, la institucin ms reconocida del mundo en microcrdito. Muhammad Yunus, su inspirador, y su equipo decidieron prestar pequeas sumas a mujeres campesinas pobres de Bangladesh. El Banco tiene hoy dos millones de prestatarios de los cuales el 94% son mujeres. El prstamo promedio es de 140 dlares. Ha prestado 1.500 millones de dlares a los ms pobres en 35.000 aldeas, la mitad de las que existen en ese pas. Los resultados son impresionantes, y numerosos pases del mundo han pedido la asistencia del Grameen Bank para montar experiencias similares. Los prestatarios han mejorado su vida y la mitad de ellos han superado la lnea de pobreza. La tasa de recuperacin de los prstamos, con estos clientes, mujeres campesinas pobres, ha sido de ms del 98%.
Otra rea de accin es que se d pleno reconocimiento al trabajo de la mujer en el hogar, contribucin que no aparece en las estadsticas econmicas, como si no tuviera mayor valor. Manuel Castells describe agudamente esta situacin: Si las mujeres que no hacen nada dejaran de hacer slo eso toda la estructura urbana como la conocemos sera incapaz de mantener sus funciones3. Otras polticas pblicas afirmativas deben dirigirse al crucial campo de la participacin poltica. Es fundamental por el aporte que puede dar la mujer al mismo y por el hecho bsico de que el mayor grupo discriminado de la sociedad haga sentir su voz. Debe tratarse de ampliar activamente los acotados progresos logrados. Junto a todas las polticas anteriores y muchas otras aadibles, debe seguir la accin colectiva por producir cambios de fondo en las actitudes culturales y los mensajes educativos, donde hay fuertes contenidos discriminatorios, que se hallan enraizados en siglos de inferiorizacin de la mujer. Entre ellos es notable como los currculums de educacin bsica siguen en muchos casos, ignorando el problema de la mujer y diseminando los mismos estereotipos tradicionales sobre su rol en la sociedad y sus supuestas limitaciones4. Volvemos a la pregunta planteada al inicio del trabajo: es posible civilizar o humanizar la globalizacin? Un parmetro fundamental de si ello es factible ser lo que suceda con la condicin de la mujer. Mucho depender de que puedan avanzar polticas del tipo de las descriptas. Helleiner (2000) plantea reservas. Seala: Los actuales esfuerzos para mejorar la gobernabilidad en la nueva economa globalizada estn fuertemente sesgados hacia los intereses de los gobiernos, empresas, personas ms ricas del mundo, y esto no ser fcil de superar. El que se logre pese a ello la humanizacin que reclaman grandes mayoras del planeta y que a su centro est la cuestin de gnero ser decisivo para alcanzar un desarrollo econmico de rostro humano y de bases firmes. Al mismo tiempo, superar las discriminaciones de gnero no es slo un tema de mejor funcionamiento de la economa, un medio para que ella ande mejor, es un fin en s mismo. Se trata de un asunto tico vital. Las postergaciones y sufrimientos que buena parte de la poblacin femenina mundial y la mayora de las mujeres de Amrica Latina estn padeciendo por la pobreza y la exclusin, reforzadas por su gnero, son moralmente intolerables y han durado demasiado tiempo.
3 Mencionado por Cecilia Lpez, Margarita Ronderos Torres. Reforma Social con perspectiva de gnero. Aportes para la discusin. BID-CEPAL-UNIFEM, Mxico 1994. 4 Gloria Bonder ha desarrollado un muy interesante programa para tratar de reentrenar a las mismas maestras que en muchos casos transmiten estereotipos enraizados. Ver al respecto Gloria Bonder Altering sexual stereotypes through teacher training, en Nelly Stromquist Women and Education in Latin-American, Lynne Rienner Publishers, 1992.
Tercera Parte La tica en accin
El voluntariado. El impacto moral y social de quienes ayudan a los dems

Margarita Barrientos vive en la villa miseria Los Piletones de Buenos Aires. Tiene doce hijos y su marido perdi un brazo en un accidente. Ambos montaron un comedor popular que alimenta diariamente a 1.600 nios. Su marido plant huertas que aportan verde al comedor. Son voluntarios latinoamericanos. Ejemplos imponentes, pero aislados? No parece. El voluntariado los que hacen cosas por los dems genera en diversos pases desarrollados ms del 5% del producto bruto nacional en bienes y servicios sociales. En Europa occidental, su monto de operaciones entre ingresos y trabajos gratuitos superaba, en 1995, los 500.000 millones de dlares anuales. En Estados Unidos, rondaba los 675.000 millones; y en Japn, era de 282.000 millones (segn datos de la John Hopkins University, Salamon, 2003). En Israel, uno de los lderes mundiales, abarca el 8% del Producto Bruto Nacional. Son millones de personas, que dedican significativas horas semanales a trabajar por la poblacin pobre, los nios discapacitados, los ancianos desvalidos, las personas sin hogar, los enfermos carentes de proteccin, la preservacin del medio ambiente y muchas otras causas morales.
La tica en accin / 143
En esos pases es una actividad altamente valorada. Se la mira con gran respeto y los presidentes y primeros ministros le rinden homenajes. Forma parte de la vida cotidiana. En Estados Unidos, 100 empresas firmaron recientemente un programa para apoyar la participacin en tareas voluntarias comunitarias de sus tres millones de empleados. El voluntariado no brota de la nada. En los pases mencionados hay polticas pblicas que lo promueven activamente, con desgravaciones fiscales, apoyo institucional, significativos subsidios y, sobre todo, con su cultivo en el sistema educacional.
El caso latinoamericano En Israel, los nios de 9 aos ayudan, como parte de su formacin, a otros menores inmigrantes recin llegados o con minusvalas. El hermano mayor, experiencia israel difundida internacionalmente y replicada con xito por la Secretara de Educacin de la ciudad de Buenos Aires y por instituciones chilenas, promueve que estudiantes de primer ao de la universidad sean tutores de nios de reas pobres, apoyen sus estudios y los aconsejen. Son un nuevo hermano mayor en esos hogares carenciados y el rendimiento educativo, segn indican las evaluaciones, se eleva sorprendentemente. Investigaciones hechas en Estados Unidos muestran que los voluntarios que hoy son mayores han sido activos en acciones de inters colectivo ya en sus colegios secundarios, estimulados por estas instituciones. Por otra parte, algunas de las organizaciones de voluntariado surgidas en pases centrales se han convertido en lderes mundiales en causas universales, entre ellas Greenpeace, Amnista Internacional, Oxfam, Mdicos sin Fronteras y otras, y han obtenido varios premios Nobel de la Paz. Amrica Latina tiene un enorme potencial en este campo, que podra aportar mucho para luchar contra sus graves problemas sociales. En un continente en el que, a pesar de las enormes riquezas potenciales, el 60% de los nios est por debajo de la lnea de la pobreza, hay ms de un 20% de desempleo juvenil, el 18% de los partos se hace sin asistencia mdica y la escolaridad es slo de 5,2 aos, el voluntariado podra resultar de gran ayuda. Las polticas pblicas tienen la responsabilidad principal, en una democracia, de garantizar a los ciudadanos el acceso a nutricin, salud, educacin y trabajo, derechos bsicos que les corresponden, pero la actividad voluntaria podra complementarlas, ampliarlas en extensin, ayudar a mejorar su transparencia y efectividad. Es capital social en accin.
Sin embargo, son muy dbiles los apoyos institucionales y los incentivos para este invalorable capital. A pesar de ello, las organizaciones de la sociedad civil generan ms del 2,5% del Producto Bruto en la Argentina, Per y otros pases. Muchas de ellas han ganado el reconocimiento y los ms altos niveles de confianza de la sociedad. Entre otras, Critas, la AMIA y la Red Solidaria en la Argentina. En Brasil, Comunidade Solidaria; en la regin andina, Fe y Alegra; en Chile, el Hogar de Cristo; en Amrica Central, Casa Alianza y muchas otras. Entre mltiples referencias recientes, ilustran el enorme potencial de Amrica Latina, el gran eco colectivo de voluntariado que ha tenido el programa Hambre Cero en Brasil y la multitudinaria respuesta (ms de 5.000 participantes y 900 organizaciones de 34 pases) al encuentro continental sobre el voluntariado, convocado en Santiago por el gobierno de Chile y por la Iniciativa Interamericana de Capital Social, tica y Desarrollo del BID (mayo, 2003). No es de extraar este potencial. La actividad voluntaria, que contradice la fra imagen del ser humano como homus economicus de los textos de economa convencionales, no est movida por la bsqueda de beneficios econmicos ni de poder. Es producto de valores ticos, de la conciencia.
Bueno para la salud En una encuesta en Per sobre por qu se prctica el voluntariado, las dos respuestas mayoritarias de los voluntarios fueron el deseo de ayudar a otros y sentirse realizado como persona (universidad del Pacfico, 2001). Las bases culturales latinoamericanas son ricas en estos ideales ticos. En la civilizacin judeocristiana y en las culturas indgenas que forman parte central de la matriz cultural de la regin, el mandato de ayudar a otros es terminante. El texto bblico transmite el mensaje de que es simplemente la manera correcta de vivir. Enfatiza, asimismo, que en realidad quien ayuda al otro se est ayudando a s mismo. La investigacin moderna lo est corroborando. En un artculo en El Pas, de Madrid, Luis Rojas Marcos (2001), director del sistema sanitario y de hospitales pblicos de Nueva York, muestra que los voluntarios tienen menos ansiedad, duermen mejor, tienen menos estrs y mejor salud en general. Concluye as: El voluntariado es bueno para la salud. Adems de su aporte concreto, la actividad voluntaria tiene en mbitos como el latinoamericano otro valor especial. Frente al frecuente individualismo y a la indiferencia ante al drama de la pobreza, enva el mensaje de que somos responsables el uno del otro, el mismo que plantearon Moiss y Jess. Por otra parte,
ante el sufrimiento de nios, mujeres, ancianos y familias por privaciones inadmisibles, dice que no hay postergacin posible, que hay que actuar ya, como lo hizo Margarita Barrientos. Es hora de valorizar, apoyar por todas las vas y poner en marcha este capital tico, que puede ser un pilar para la reconstruccin de Amrica Latina.
Hacia una nueva tica empresarial

Hay una explosin de inters mundial por la responsabilidad social empresarial (RSE). Blgica aprob la ley de la etiqueta social. Garantiza a los consumidores que los productos que llevan esa etiqueta han sido elaborados con respeto por los derechos laborales, sin mano de obra infantil y sin discriminaciones. En Europa occidental hay 240 etiquetas ambientales, ecolgicas y de comercio justo (que aseguran que los precios son razonables). Francia obliga por ley a las empresas a publicar un informe social y medioambiental. Inglaterra exige a los fondos de pensiones pblicas informar sobre los criterios ticos, sociales y ambientales utilizados en sus inversiones. En Italia hay guas para elaborar informes sociales para las pequeas y medianas empresas y la regin toscana da preferencia en los contratos estatales a empresas con produccin socialmente responsable. En Noruega, el 95% de las pymes realiza accin social. Espaa tiene un ranking de las empresas mejor percibidas por su labor social. En Estados Unidos, 100 empresas suscribieron un programa para apoyar el trabajo voluntario de sus tres millones de empleados. La Unin Europea lanz un libro verde sobre la RSE. Detrs de estos cambios hay una fuerte presin sobre las empresas de sociedades civiles cada vez ms activas. Tambin inversores que, en la era postEnron, exigen transparencia y perciben que las empresas ms ticas garantizan mejor sus ahorros. Asimismo, se observa que la RSE aumenta la competitividad de la empresa y que las compaas que apoyan el trabajo voluntario de su plantel de empleados tienen mejor productividad, porque el personal se identifica ms con ellas. A esto se suma un dato que no entra en los anlisis econmicos convencionales: la votacin de los mercados. En Estados Unidos se estima que hay 50 millones de consumidores que prefieren comprar productos que responden a un estilo de vida sano y tolerable. Mueven un mercado de 230.000 millones de dlares. Resume la situacin una gerente de la Caja de Madrid, Mara Ayan (2003): Las empresas deberan preocuparse no slo por ganar dinero, sino tambin por enriquecer a la sociedad. El decano de management del MIT, R. Schmalensse, dice a los candidatos a ingresar (2003): Si est interesado slo en hacer dinero, ste no es el lugar pa146 / Ms tica, ms desarrollo
ra usted. Si busca aprender medios creativos para gerenciar organizaciones complejas de modo de ayudar a la sociedad y construir riqueza, eso es lo que ofrecemos. El paradigma de la RSE est cambiando. Hubo una primera etapa en la que las visiones economicistas decan que la empresa slo exista para producir beneficios a sus accionistas. Descartada en los pases desarrollados por prominentes lderes empresariales, se pas a otra, la de la filantropa empresarial, con donaciones y fundaciones. Tambin qued atrs, plantea J. Nielsen (2003), directora del International Business Leaders Forum. En la tercera etapa, la de la ciudadana corporativa, se pide a la empresa que sea un ciudadano ejemplar. Entre sus responsabilidades se hallan: juego limpio con los consumidores, buen trato a su personal, preservacin del medioambiente, buenas prcticas en los pases en desarrollo e integracin a las grandes acciones sociales y a lo local. La RSE se mide; y empiezan a aparecer incentivos y castigos. Avanzar en RSE es visto como un esfuerzo colectivo. Gran Bretaa cre el primer ministerio para la RSE. En Cambridge, se abri un doctorado para la colaboracin entre gobierno, empresas y sociedad civil. En Francia, se estableci la Academia Europea de Empresa y Sociedad para educar en estos principios a una nueva generacin de gerentes. Amrica Latina, continente con gran potencial econmico y, al mismo tiempo, con niveles rcords de pobreza y desigualdad, requiere altas dosis de RSE. En muchos pases se est transitando slo por la primera etapa y en pocos por la segunda. Comparada con la de otras regiones, la contribucin filantrpica es muy limitada. Progresar rpidamente en este camino en el que Amrica Latina est claramente atrasada es fundamental para mejorar la integracin social, la equidad y la competitividad. En ltima instancia, la RSE responde a un mandato tico de viejas races. Ya los textos bblicos subrayaban la funcin social que debe cumplir la propiedad. Es hora de aplicar su mensaje en este continente, en el que hay una creciente y legtima demanda social por comportamientos ticos.
La familia importa: el caso de las remesas migratorias

Se las llama remesas migratorias. Son los envos que efectan a sus pases de origen los inmigrantes de Amrica Latina que llegaron en los ltimos aos a Estados Unidos y a Europa. En 2003, esos envos sumaron $ 40.000 millones y se transformaron en la principal corriente de capitales hacia la regin. Superaron en 50% las inversiones extranjeras y duplicaron la ayuda externa, incluyendo donaciones y prstamos de organismos internacionales. Significan ms del 2% del producto bruLa tica en accin / 147
to de la regin. Son un gran aporte para la economa hecho por modestsimos trabajadores, que se desempean en tareas que nadie quiere realizar en los pases a los que emigraron, entre ellas la limpieza, la construccin, la cocina y la agricultura. Segn un informe del Dilogo Interamericano (2004), las remesas representaron, en 2002, el 30% del producto bruto en Nicaragua, el 25% en Hait, el 15% en El Salvador, el 12% en Honduras, el 17% en Guyana y el 12% en Jamaica. Su monto crece continuamente. Entre 1996 y 2003, se cuadruplic. Tales giros cambian la situacin de las economas, al proveerlas de divisas fundamentales. Significan ms de la tercera parte de las exportaciones de pases como Repblica Dominicana, El Salvador y Nicaragua. Son la segunda fuente de divisas de Mxico. Asimismo, tienen un impacto multiplicador de grandes proporciones en la economa, porque se transforman en consumo. Amplan el mercado interno y cumplen un papel fuertemente reactivador. El Fondo Multilateral de Inversiones del BID estima que en 2002 ese impacto fue de 100.000 millones de dlares. Como seala Donald Terry, su gerente, las cifras son asombrosas desde cualquier perspectiva. Por otra parte, constituyen, de hecho, una gigantesca red de proteccin social. Las remesas van a sectores muy pobres de la poblacin y elevan sustancialmente sus ingresos, salvndolos de la pobreza extrema. El Dilogo Interamericano indica que doblan los ingresos del 20% ms pobre de la poblacin en Honduras, Nicaragua y El Salvador. En Mxico, el 40% de las remesas va a municipios muy pobres, de menos de 30.000 habitantes, que sin ellas no podran sobrevivir. Tienen una caracterstica especial, muy preciada para una Amrica Latina que se ha visto afectada por la volatilidad de los flujos de capital, guiados con frecuencia por clculos especulativos: son estables. A pesar de que la tasa de desempleo entre los latinos en Estados Unidos en los dos ltimos aos creci un 2%, las remesas no dejan de ir en aumento. Este fenmeno, con efectos econmicos y sociales virtuosos de todo orden, no tiene explicacin alguna en los textos de economa convencionales. Segn el razonamiento que impregna a estos textos, los actores de la economa se desempean, bsicamente, como homus economicus. Procuran maximizar sus ganancias y no cabe esperar sorpresas al respecto. Sugieren incentivar por todas las vas esta motivacin de lucro para empujar la economa. Esta visin reduccionista del comportamiento humano que ha demostrado tener riesgos considerables en Amrica Latina, aun en la Argentina y que excluye el peso de los valores ticos en la economa es terminantemente refutada, una vez ms, por el caso de las remesas migratorias. Sin un acuerdo previo, actuando en forma individual, la gran mayora de los modestos inmigrantes latinoamericanos ha adoptado una conducta que contradice
la idea del homus economicus. En los ms variados contextos, envan una parte de sus reducidas remuneraciones a los familiares que dejaron en su pas. Por ejemplo, en Espaa, principal destino migratorio despus de Estados Unidos, enva remesas el 97,1% de los ecuatorianos, el 90,8% de los colombianos y el 98,4% de los dominicanos. Los giros suponen un sacrificio muy importante para los inmigrantes latinoamericanos. Sus ingresos son bien limitados. En 2000, el 40% de los latinoamericanos ganaba en Estados Unidos menos de 20.000 dlares anuales y el 70%, no alcanzaba los 35.000 dlares anuales. Deban afrontar con ello subsistencia, vivienda, educacin, salud y gastos adicionales. Un 35% de los latinoamericanos carece de seguro de salud y slo cuatro de cada diez tienen una cuenta bancaria. Por otra parte, las empresas de transferencias les cobran altsimas comisiones y con frecuencia pierden tambin en el tipo de cambio. Sin embargo, nada de ello los detiene. Cerca de ocho veces al ao envan sus remesas. En casos como el de los dos millones de salvadoreos residentes en Estados Unidos, ellas representan ms del 10% de sus ingresos. A los envos en efectivo se suman los artefactos domsticos y presentes de todo orden para el hogar, que llevan para Navidad. Para financiar todo ello deben reducir los gastos, ya muy acotados, de su propio grupo familiar y, en muchsimos casos, tomar varios trabajos en jornadas que superan a menudo las doce horas diarias. Qu los impulsa a hacerlo? Los valores ticos y, entre ellos, uno decisivo: el sentido de la familia. La migracin significa un desgarramiento profundo. Estos inmigrantes lo sufren, pero mantienen con toda perseverancia los valores familiares bsicos. Los lazos familiares son la explicacin ltima de este comportamiento solidario, silencioso, sencillo y de gran efectividad que se ha convertido en la principal y ms segura fuente de ingresos de muchos pases de la regin. La lealtad a sus padres, hermanos, hijos, abuelos, el deseo de asistirlos, acta como una motivacin que los lleva a estos esfuerzos y conductas que no figuran en los textos. La familia aparece all en la forma en que el papa Juan Pablo II la describi recientemente (2004): Con su estupenda misin para dar a la humanidad un futuro rico de esperanza. Se impone apoyar este esfuerzo de tanto mrito, e impacto, facilitando las remesas y bajando sus elevados costos y comisiones. El Fondo Multilateral de Inversiones del BID realiza una campaa con muchas instituciones para lograr ese objetivo, mediante la ampliacin y el abaratamiento de los canales de envo. Al mismo tiempo, urge en pases como la Argentina, donde ha tenido tanto peso un economicismo estrecho, recoger la leccin de tica aplicada que surge de estos humildes latinoamericanos y volver a rescatar la visin de que la asuncin de las responsabilidades ticas por parte de gobiernos, empresas y sociedad civil puede ser una fuerza decisiva para la configuracin de una economa pujante y humanizada.
Cmo poner en marcha la participacin? Algunas cuestiones estratgicas

I. La participacin en el centro del escenario Hasta hace pocos aos, la participacin comunitaria en el desarrollo econmico y social era un tema altamente polmico, objeto de fuertes controversias, fcilmente susceptible de rpidos etiquetamientos ideolgicos. Una de sus descalificaciones ms frecuentes era considerarla integrante del reino de las utopas sin sentido de realidad. Actualmente, se est transformando en un nuevo consenso. Gran parte de los organismos internacionales de mayor peso estn adoptando la participacin como estrategia de accin en sus declaraciones, proyectos, e incluso en diversos casos estn institucionalizndola como poltica oficial. Entre ellos, el Banco Mundial public en 1996 un libro maestro sobre participacin. Seala que presenta la nueva direccin que el Banco est tomando en apoyo de la participacin y resalta que la gente afectada por intervenciones para el desarrollo debe ser incluida en los procesos de decisin. Su Departamento de Polticas prepar estrategias y un plan de accin a largo plazo en donde se formulan lineamientos muy concretos. Entre ellos, que el Banco fortalecer las iniciativas de los prestatarios que fomenten la incorporacin de los mtodos participativos en el desarrollo, que la participacin de la comunidad ser un aspecto explcito del dilogo con el pas y de las estrategias de ayuda, y que el Banco fomentar y financiar asistencia tcnica que fortifique el involucramiento de la gente de escasos recursos y otros afectados por el proyecto. Ya desde aos anteriores el sistema de las Naciones Unidas haba integrado la promocin de la participacin como un eje de sus programas de cooperacin tcnica en el campo econmico y social. Los informes sobre Desarrollo Humano que viene publicando desde 1990, y que examinan problemas sociales fundamentales del planeta, indican en todos los casos a la participacin como una estrategia imprescindible en el abordaje de ellos. El Banco Interamericano de Desarrollo edit, en 1997, un Libro de Consulta sobre Participacin. En su Introduccin se indica: La participacin no es simplemente una idea sino una nueva forma de cooperacin para el desarrollo en la dcada de 1990. Se destaca el peso que se proyecta asignarle. La participacin en el desarrollo y su prctica reflejan una transformacin en la manera de encarar el desarrollo a travs de los programas y proyectos del Banco. La Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo (OECD) (1993) reconoce que la participacin ms amplia de todas las personas es el principal factor para fortalecer la cooperacin para el desarrollo. El Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD) (1993) destaca que: La participacin es un elemento esencial del desarrollo humano y que la gente desea avances permanentes hacia una participacin total. Otros organismos de cooperacin internacional globales, regionales, subregionales y nacionales estn sumndose al nuevo consenso. Pero el proceso no se limita a los dadores de cooperacin y prstamos para el desarrollo. Va mucho ms lejos. En las sociedades latinoamericanas se est dando un crecimiento continuo de abajo hacia arriba de la presin por estructuras participatorias y una exigencia en aumento sobre el grado de genuinidad de ellas. La poblacin demanda participar y, entre otros aspectos, una de las causas centrales de su inters y apoyo a los procesos de descentralizacin en curso se halla en que entrev que ellos pueden ampliar las posibilidades de participacin si son adecuadamente ejecutados. Como todos los cambios significativos en la percepcin de la realidad, esta relectura de la participacin como una estrategia maestra de desarrollo tiene anclajes profundos en necesidades que surgen de la realidad. Amrica Latina est iniciando el siglo XXI con un cuadro social extremadamente delicado. El panorama de pobreza e iniquidad pronunciada, inadmisible en un sistema democrtico como el que ha alcanzado la regin despus de largas luchas y bloqueador del desarrollo, reclama respuestas urgentes e imaginativas. Ha sido el motor fundamental del nuevo inters surgido en torno de la participacin comunitaria. La experiencia muchas veces frustrada o de resultados limitados en las polticas y proyectos de enfrentamiento de la pobreza ha dejado como uno de sus saldos favorables la constatacin de que en la participacin comunitaria puede haber potencialidades de gran consideracin para obtener logros significativos y, al mismo tiempo propiciar la equidad. La participacin siempre tuvo en Amrica Latina una legitimidad de carcter moral. Desde amplios sectores se plante frecuentemente como un derecho bsico de todo ser humano, con apoyo en las cosmovisiones religiosas y ticas predominantes en la regin. Tambin tuvo continuamente una legitimidad poltica. Es una va afn con la propuesta histrica libertaria de los padres de las naciones de la regin y con el apego consistente de ella al ideal democrtico. Ahora se agrega a dichas legitimidades otra de carcter diferente, que no excluye las anteriores sino se suma a ellas. La participacin tiene una legitimidad macroeconmica y gerencial. Es percibida como una alternativa con ventajas competitivas netas para producir resultados en relacin con las vas tradicionalmente utilizadas en las polticas pblicas. Ello ubica la discusin sobre la participacin en un encuadre diferente al de dcadas anteriores. No se trata de una discusin entre utpicos y antiutpicos, sino de poner al servicio de los severos problemas sociaLa tica en accin / 151
les que hoy agobian a buena parte de la poblacin los instrumentos ms efectivos y all aparece la participacin, no como imposicin de algn sector sino como oportunidad. Como toda oportunidad, su movilizacin efectiva enfrenta fuertes resistencias de diversa ndole. Su presencia es evidente al observar la vasta brecha que separa en Amrica Latina el discurso sobre la participacin de las realidades de su implementacin concreta. En el discurso el consenso parece total; y la voluntad de llevarla adelante, potente. En la realidad, el discurso no ha sido acompaado por procesos serios y sistemticos de implementacin. Esa distancia tiene entre sus causas principales la presencia silenciosa de bloqueos considerables al avance de la participacin. Este trabajo procura aportar a la reflexin abierta que es imprescindible llevar a cabo en la regin hoy para ayudar a que las promesas de la participacin comunitaria puedan hacerse realidad en beneficio de los amplios sectores desfavorecidos. Para ello plantea una serie de tesis sobre aspectos claves del tema. Tratan de poner en foco en qu consiste la nueva legitimidad de la participacin, resaltar cmo forma parte de un movimiento ms general de replanteo de ella en la gerencia de avanzada, identificar algunas de las principales resistencias subterrneas a la participacin y sugerir estrategias para encararlas. El objetivo de fondo no es exhaustivizar ninguno de los temas planteados, sino ayudar a construir una agenda de discusin histricamente actualizada sobre la materia y estimular su anlisis colectivo.
II. Primera tesis: la participacin da resultados Segn ensea la experiencia concreta, promover y poner en marcha modelos participativos genuinos significa, en definitiva, gerenciar con excelencia. La participacin da resultados muy superiores en el campo social a otros modelos organizacionales de corte tradicional, como los burocrticos y los paternalistas. Uno de los estudios ms significativos al respecto es el llevado a cabo por el Banco Mundial, sobre 121 proyectos de dotacin de agua potable a zonas rurales, en 49 pases de Asia, frica y Amrica Latina (1994). Los proyectos estaban apoyados por 18 agencias internacionales. Se seleccion el agua como tema central de la evaluacin, por cuanto la falta de acceso a agua potable es un problema que afecta a vastos sectores de poblacin pobre, tiene el ms alto rango de importancia y hay una larga historia de programas en esa rea.
La investigacin recogi data sistemtica sobre dichos proyectos y realiz anlisis cuantitativos y cualitativos comparativos entre ellos. Al mismo tiempo, efectu exmenes de la evolucin de los proyectos durante perodos en algunos casos superiores a diez aos. Se estudiaron 140 variables y se introdujeron diversas precauciones metodolgicas para evitar efectos halo y otros posibles sesgos. Los resultados finales pueden apreciarse en el siguiente cuadro:
Cuadro 1 Efectividad segn los niveles de participacin de la comunidad en proyectos rurales de agua
Variable Grado de participacin de los beneficiarios Bajo Grado de efectividad de los proyectos Bajo Mediano Alto Total de proyectos 21 15 1 37 (31%) Mediano 6 34 18 58 (48%) Alto 0 5 21 26 (21%) Total de proyectos 27 (22%) 54 (45%) 40 (33%) 121 (100%)
Fuente: Deepa Narayan. The contribution of Peoples Participation: 121 Rural Water Supply Projects. World Bank, 1994.
Como se observa, el cuadro los clasifica en proyectos de baja, mediana y alta participacin segn el grado de intervencin de los beneficiarios. A su vez, cruza esa clasificacin con otra que es la identificacin de los proyectos que tuvieron baja, mediana y alta efectividad en trminos de las metas buscadas. En los proyectos con baja participacin, slo el 3% tuvo alta efectividad, mientras en los de mediana participacin se elev 31%, es decir, se multiplic por 10 la efectividad. En los proyectos con alta participacin, la efectividad lleg a su tope, el 81% de ellos tuvieron alta efectividad. El grado de efectividad alcanzado multiplica por 27 al obtenido en los de baja participacin y por 2,6 al de los proyectos con mediana participacin. La participacin de la comunidad cambi radicalmente los grados de logro de metas de los proyectos. Segn indica la investigacin, algunos de sus resultados fueron:
el mantenimiento de los sistemas de agua instalados en buenas condiciones (factor crucial en esta materia); la extensin del porcentaje de poblacin alcanzada; la mayor igualdad en el acceso; beneficios econmicos generales; beneficios ambientales. Por otra parte, sealan los investigadores, la participacin fue un factor fundamental de empoderamiento de la comunidad. Influy fuertemente en: la adquisicin por parte de los miembros de la comunidad de nuevas habilidades organizacionales y de destrezas relacionadas con el manejo del agua; el fortalecimiento de la organizacin comunitaria. Los resultados indican que la participacin no debe limitarse a algunas etapas del proyecto. La efectividad aumenta cuando est presente en todo el ciclo del proyecto. Por ello, los serios problemas que encuentran los proyectos de agua que son diseados sin saber la opinin de los beneficiarios y en los que se espera despus que la comunidad no consultada se har responsable por su operacin y mantenimiento. El cambio en la aplicacin de la participacin gener variaciones sustanciales a lo largo de la vida de los proyectos. Entre otros casos examinados, en su fase 1 el proyecto del Aguthi Bank en Kenya fue conducido sin la participacin de la comunidad. Estuvo plagado de problemas, demoras en la construccin, sobrecostos y desacuerdo sobre los mtodos de pago de los consumidores y tuvo que paralizarse. Fue rediseado y los lderes locales se autoorganizaron en el Aguthi Water Committee. Mediante su labor con el equipo del proyecto movilizaron el apoyo de la comunidad. Ella comenz a contribuir con trabajo y aportes econmicos. Desarrollada de ese modo, la fase 2 se complet en tiempo y dentro del presupuesto fijado. La comunidad paga las tarifas mensuales acordadas por el servicio y el mantenimiento del sistema, y cogestiona ambos con el gobierno. En Timor, Indonesia, el programa Wanita, Air Dan Sanitasi se propuso ayudar a que sectores de la comunidad fundaran y administraran su propio sistema de agua. Se formaron grupos, pero los equipos gubernamentales demoraban en llegar por lo que aqullos incrementaron su participacin y comenzaron a operar solos. Negociaron derechos de agua con un grupo vecino, consiguieron material de construccin y construyeron tanques de agua con una limitada asistencia tcnica. La opcin por la participacin en lugar de otras modalidades posibles se considera, asimismo, la causa determinante del xito en el Proyecto de Agua Rural
del Banco Mundial en el Paraguay. Se ayud a fortalecer una agencia gubernamental SENASA que tuvo la misin de promover en cada comunidad la creacin de juntas y acordar con ellas contratos para la construccin y mantenimiento de los sistemas de agua. Se eligi esa alternativa que insumira ms tiempo, en lugar de la de contratar una empresa externa que llevara adelante en corto plazo las construcciones. Los resultados convalidaron la eleccin. El proyecto excedi las expectativas. Las comunidades contribuyeron con el 21% de los costos totales de construccin (un 6% ms que los estimados originalmente) y la obra sirve a 20.000 personas ms que las originalmente estimadas. La operacin y el mantenimiento son buenos. Las juntas comunitarias estn bien motivadas, manejan los sistemas satisfactoriamente, cumplen con los compromisos financieros y tienen limitados problemas en recoger las contribuciones. Dharam Gai (1989) llega a conclusiones similares a las de la investigacin mencionada despus de examinar nueve experiencias de participacin popular en el trabajo con comunidades rurales pobres. Algunas se refieren a crdito para los pobres, como la difundida del Grameen Bank; otras, a organizacin de pequeos productores, grupos de autoayuda y ayuda mutua. Indica el investigador que en todos ellos la efectividad es muy alta, y adems es muy significativa la contribucin al mejoramiento de la equidad. Resalta: Estas experiencias demuestran que una modalidad de desarrollo arraigada en organizaciones populares de participacin, al mismo tiempo que permite la plena iniciativa individual y de grupos, promueve una distribucin relativamente igualitaria de los ingresos y el acceso a los servicios y medios comunes. En Amrica Latina, numerosas experiencias en marcha indican que la participacin comunitaria puede arrojar resultados fuera del alcance de otros tipos de abordajes, en los campos ms dismiles. Tres de ellas, consideradas casos exitosos ejemplares y actualmente una referencia internacional, han sido examinadas en la Primera Parte de este libro ("El capital social y la cultura. Las dimensiones postergadas del desarrollo"): Villa El Salvador en el Per, las Ferias de Consumo Familiar en Venezuela y el Presupuesto Municipal Participativo en Porto Alegre, Brasil. Las experiencias presentadas tienen, a pesar de su diversidad, dado que corresponden a realidades muy diferentes y han operado en campos muy variados, ciertas caractersticas comunes. En primer lugar, en todos los casos puede encontrarse que se intent poner en marcha formas de participacin "real", no "simulaciones de participacin". La apelacin no fue, como se ha dado con tanta frecuencia, a consultas errticas o coyunturales, o a recibir opiniones despus no tenidas en cuenta, sino que efectivamente se disearon modalidades organizacionales que facilitaron y estimularon la participacin activa y continua. En segunLa tica en accin / 155
do trmino, en todos los casos ha habido un respeto por aspectos como la historia, cultura e idiosincrasia de la poblacin. No se impusieron formas de participacin de laboratorio, sino que se intent construir modalidades que fueran coherentes con esos aspectos. En tercer trmino, todas estas experiencias, que son de largo aliento, tuvieron como un marco subyacente un proyecto en trminos de valores, de perfil de sociedad por lograr, de formas de convivencia diaria por las que se estaba optando. Por qu la participacin da resultados superiores? Ese es el objetivo de anlisis de la siguiente tesis del trabajo.
III. Segunda tesis: la participacin tiene ventajas comparativas Los mejores resultados de los modelos participativos en el campo de los programas sociales no son mgicos. Derivan de bases muy concretas. En general, los programas en esta materia, independientemente de sus metas especficas, como bajar la desercin en primaria, mejorar inmunizaciones, suministrar agua, prestar crdito a familias pobres, etctera, tienen lo que se podra denominar suprametas que les son comunes y que enmarcan a las finalidades especficas. Se desea que los programas sean eficientes, es decir, hagan un uso optimizante de recursos usualmente escasos, que contribuyan a propiciar la equidad, punto crucial en Amrica Latina regin se ha destacado actualmente como la ms desigual del mundo y que generen sostenibilidad, favorezcan la conformacin de capacidades que fortalezcan la posibilidad de que la comunidad pueda seguir adelante con ellos en el tiempo. Lograr este tipo de metas requiere de un abordaje organizacional acorde con su particular estructura. Por otra parte, la tarea no estar cumplida maximizando una sola de las suprametas. Se debe tratar de obtener el mayor efecto de conjunto posible en los tres campos. As, como ha sucedido en diversos casos, si se hace un uso eficiente de recursos y se alcanzan los objetivos, pero al mismo tiempo la metodologa empleada es de carcter netamente vertical, los efectos pueden ser regresivos en trminos de desarrollo de las capacidades de la comunidad y las metas alcanzadas tendrn una vida limitada. Son usuales los proyectos de desarrollo social en donde se obtiene un nivel significativo de metas durante el perodo del prstamo o la cooperacin externa, pero al finalizar stos, los logros retroceden rpidamente. Seala al respecto un anlisis de la accin del Banco Mundial (Blustein, The Washington Post, 1996): Evaluaciones internas indican que ms de la mitad de sus proyectos es incierto o improbable que sean sostenibles. Ello significa que despus de que se han completado un proceso que toma
usualmente cinco o seis aos es posible que no sigan dando beneficios significativos a los pases receptores. Tampoco la meta de equidad es de obtencin lineal. No basta con tener la intencin de asignar recursos a travs de los proyectos a grupos desfavorecidos. Si los modelos organizacionales empleados presentan caractersticas que slo permiten el acceso real a esos recursos a sectores de determinados niveles de calificacin y capacitacin previa, los programas pueden ser cooptados por dichos sectores. Es frecuente el caso de programas para pobres, cuyas complejidades administrativas de acceso llevan a que grupos de clase media se conviertan en sus principales beneficiarios. Las dificultades reseadas y otras identificables indican que debe haber una estrecha coherencia entre las metas de eficiencia, equidad y sostenibilidad y el estilo organizacional empleado. Es sa la base prctica de la que surgen las ventajas comparativas de los modelos participativos genuinos. Sus rasgos estructurales son los ms acordes con el logro combinado de las suprametas. En cada una de las etapas usuales de los programas: diseo, gestin, monitoreo, control, evaluacin, la participacin comunitaria aade plus prcticos y limita los riesgos usuales. En la elaboracin del programa social, la comunidad puede ser la fuente ms precisa de deteccin de necesidades relevantes y de en priorizacin. Es quien ms conocimiento cierto tiene sobre sus dficits y la urgencia relativa de stos. Asimismo, puede hacer aportes decisivos sobre mltiples aspectos requeridos para un diseo exitoso, como las dificultades que pueden encontrarse en el plano cultural y a su vez las oportunidades que pueden derivar de la cultura local. Su integracin a la gestin del programa lograr diversos efectos en trminos de efectividad organizacional. Puede poner en movimiento la generacin de ideas innovativas. Permitir rescatar en favor del proyecto elementos de las tradiciones y la sabidura acumulada por la comunidad que pueden ser aportes valiosos. Asegurar bases para una gerencia adaptativa. La experiencia de los programas sociales demuestra que se es el tipo de gerencia ms acorde. Continuamente se presentan situaciones nuevas, en muchos casos inesperadas y se necesitan respuestas gerenciales sobre la marcha. En gerencia adaptativa, el momento del diseo y el de la accin deben acercarse al mximo. Para lograr resultados efectivos de la accin, el diseo debe reajustarse continuamente sobre la base de los emergentes. La comunidad puede posibilitar la gestin adaptativa suministrando en tiempo real continuos feed backs sobre qu est sucediendo en la realidad, e incluso agregando constantemente informacin que puede ayudar a evitar situaciones luego difciles de manejar.
En materia de control del buen funcionamiento del programa y de prevencin de la corrupcin, el aporte de la participacin comunitaria organizada puede ser insustituible. El control social obligar a la transparencia permanente, significar un seguro contra desvos y permitir tener idea a tiempo de desarrollos indeseables a efectos de actuar sobre ellos. Finalmente, los jueces ms indicados para evaluar los efectos reales de los programas sociales son sus destinatarios. Las metodologas modernas de evaluacin participativa y de investigacin accin permiten que la comunidad de modo orgnico indique resultados efectivamente obtenidos, deficiencias, efectos inesperados favorables y desfavorables y elementos clave para diseos futuros. No utilizar los modelos participativos significar costos de oportunidad en todos los aspectos organizativos planteados. Pero adems favorecer la generacin de costos directos que atentarn contra el cumplimiento de las metas, como los siguientes, identificados por el Grupo de Desarrollo Participativo del Banco Mundial (1994): una falta de apoyo y de sentido de propiedad que impide el aprovechamiento de los servicios, reduce la continuidad del beneficio y limita la recuperacin de los costos del proyecto; un sentido de indiferencia y dependencia del Estado donde los ciudadanos ven que tienen poca o ninguna voz en su propio desarrollo; malestar y resentimiento cuando los proyectos o polticas son impuestos; y limitacin del aprendizaje y la creacin de nuevas alternativas por parte de los actores clave; costos financieros, de tiempo y oportunidad adecuada que el Banco y los actores clave intercambiaron, se identifiquen mutuamente y se comprometan unos con otros; dificultad para asegurar que los actores clave y sus prioridades reales estn expresados apropiadamente por las personas que los representan; el riesgo de ahondar diferencias y conflictos preexistentes entre subgrupos de interesados con diferentes prioridades e intereses; generacin de expectativas imposibles de cumplir; y las elites poderosas y ms organizadas pueden tomar el poder y excluir a la gente de escasos recursos y a los grupos marginados. Todos los plus de la participacin comunitaria sealados y otros aadibles aportan fuertemente a la eficiencia organizacional. Pero su efecto combinado va mucho ms all de ello. Tienen impactos extensos y profundos en materia de sostenibilidad y equidad.
En cuanto a la sostenibilidad, al crearse condiciones favorables para ello a travs de la participacin, la comunidad puede desarrollar el sentimiento de ownership, de propiedad del proyecto, hacerlo realmente suyo. Ello movilizar sus energas y esfuerzos para que avance y crear una conciencia de proteccin de sus concreciones. La participacin, asimismo, posibilitar condiciones para que la comunidad aprenda, se ejercite en el planeamiento y la gestin y vea crecer sus capacidades. Se fortalecer, entonces, su posibilidad de sostener el proyecto. Todos los elementos mencionados potenciarn la autoestima individual y colectiva. Ello puede desencadenar energas y capacidades latentes en gran escala. La experiencia permite constatar el valor para la sostenibilidad del abordaje participatorio. A partir de ella, la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OECD) (1993) resalta: Para que el desarrollo sea sostenible, las personas de los pases interesados deben ser los dueos de sus polticas y programas de desarrollo. Los riesgos en materia de que los programas no propicien la equidad pueden ser considerables. En la visin de la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (CIDA) (1994): El beneficio de los proyectos de desarrollo llegaba generalmente ms a los que estaban en mejores condiciones, a los ubicados en reas accesibles y a los que tenan mejor acceso a la informacin. La participacin comunitaria en todas las etapas de los proyectos, ese pensar la lgica del proyecto desde las percepciones y la cultura de los pobres, los acercar mucho ms a sus realidades y reducir riesgos como los sealados. Al mismo tiempo, la participacin en s como proceso social cambia a sus actores. Potencia a los grupos desfavorecidos, hace crecer la confianza en sus propias capacidades y contribuye a su articulacin. Todos estos elementos los colocan en mejor situacin para luchar por sus derechos e influir de modo efectivo. Este conjunto de ventajas comparativas son las que operan detrs de la superioridad observable en las experiencias con participacin respecto de los modelos organizacionales de corte tradicional de tipo jerrquico o paternalista. Las ventajas son reconocidas como tales actualmente por un consenso muy amplio en otros campos organizacionales, como se podr observar en la tesis siguiente.
IV. Tercera tesis: la participacin es un ncleo central de la gerencia del nuevo siglo La revalorizacin de la participacin en el campo social se inscribe en un proceso ms generalizado, donde estn cambiando fuertemente las percepciones respecto de los aportes de la participacin a la gerencia. Est en plena marcha a inicios del siglo XXI un cambio de paradigma de extensas implicancias en cmo obtener eficiencia en las organizaciones. Las ideas que dominaron la gerencia durante casi todo el siglo pasado y siguen ejerciendo una influencia determinante en Amrica Latina, asociaban gerencia de calidad con aspectos como organigramas precisos, divisin de funciones, manuales de cargos, descripcin de tareas detalladas, procedimientos, formularios. La visin era que ordenando formalmente la organizacin y poniendo bajo control de las normas y procesos la mayor parte de su funcionamiento, se obtendran resultados exitosos. El anlisis cientfico de algunas de las organizaciones con mejores resultados actuales indica que los estilos gerenciales que han adoptado se hallan totalmente distantes del paradigma tradicional. Estudios pioneros, como los de Kotter en Harvard (1989) y Mintzberg (1996) en la universidad McGill en Canad, coinciden en identificar que el xito se asocia con factores como capacidades para el anlisis sistemtico del contexto y sus tendencias, deteccin de los problemas estratgicos, comunicaciones activas, horizontalidad, participacin, potenciacin de las capacidades de la organizacin, construccin de redes de contactos y otros semejantes. Se ha descripto la transicin paradigmtica en desarrollo como el paso de la administracin a la gerencia1. Como ha sucedido normalmente en la historia, los cambios de paradigma no se dan a instancias de personas exclusivamente. Tienen que ver con modificaciones profundas en la realidad que plantean nuevas demandas. Efectivamente, ha habido en las dcadas recientes transformaciones estructurales en el contexto histrico que plantearon exigencias cualitativamente diferentes a la gerencia de organizaciones. Los cambios simultneos en dimensiones fundamentales de la realidad, como las tecnologas, la geopoltica, la geoeconoma y otros producidos en perodos cortos y en medio de un sistema mundial cada vez ms interconectado, generaron un contexto de umbrales de complejidad inditos. Uno de sus rasgos centrales lo constituyen los grados de incertidumbre pronunciados. Los impactos sobre la gerencia son mltiples. Entre ellos, gran parte de las variables del contexto pueden afectar en cualquier momento a la mayora de las organizaciones.
1 El autor analiza detalladamente el tema en su obra El pensamiento organizativo: de los dogmas a un nuevo paradigma gerencial (13 edic., Editorial Norma, 1994).
Sus contextos son ahora, como se dice en gestin estratgica, un mundo de entrometidos donde variables intrusas de todo orden aparecen sorpresivamente, e influyen. Asimismo, el tiempo ha mutado sus caractersticas. En gerencia tradicional se entrenaba para proyectar las realidades pasadas y para tomar decisiones sobre la base de esas proyecciones. Se extrapolaban cifras presupuestarias, participaciones en el mercado, etctera. Actualmente, en una poca donde las tasas de cambio de la realidad son ultraaceleradas, el pasado puede ser una gua engaosa. El presente difiere radicalmente del pasado. A su vez, el futuro no se halla a gran distancia, como suceda antes. El presente se transforma muy velozmente, convirtindose rpidamente en futuro. Las fronteras entre ambos son cada vez ms cercanas. La gerencia no puede apoyarse en la proyeccin del pasado, ni en cuidadosas planificaciones de mediano y largo plazo. Tiene que ser fuertemente adaptativa y tener gran capacidad para innovar. El medio sumariamente descripto exige otro tipo de diseos organizacionales, de estilos gerenciales y de habilidades en sus miembros. Las organizaciones que han conseguido desenvolverlos estn a la vanguardia en logros en diversos campos. La imagen ideal de la organizacin mut. No es ms la de rigurosamente ordenada: la necesidad pasa por la creacin de organizaciones inteligentes, con capacidad para tener una relacin estrecha con el contexto, entender las seales de la realidad y actuar en consecuencia. Para ello deben ser necesariamente organizaciones que aprenden. Entre sus capacidades esenciales estar la de saber gerenciar conocimiento. Este tipo de organizaciones no son viables sin un personal comprometido. La inteligencia, el aprendizaje, la administracin del conocimiento y la innovacin no se hallan al alcance de una persona por mayores que sean sus calidades. Slo pueden ser generadas desde el conjunto del personal, a travs de equipos de trabajo. Peter Drucker (1993) plantea agudamente: El lder del pasado era una persona que saba cmo ordenar. El del futuro tiene que saber cmo preguntar. Necesita imprescindiblemente de los otros. Como resalta Goldsmith (1996), entre las habilidades de los ejecutivos exitosos se hallan ahora las de escuchar, hacer feed back continuo, no caer en el usual sesgo de las estructuras jerrquicas tradicionales de matar al que dice la verdad sino, por el contrario, estimularla, reflexionar. El modelo deseado para el siglo XXI es el de organizaciones inteligentes, que aprenden, adaptativas, innovadoras. En la bsqueda de caminos para construirlas, gerentes, expertos e investigadores llegaron permanentemente en los ltimos aos a la participacin. Estudios pioneros como los de Tannenbaun (1974) ya arrojaban evidencias al respecto. Despus de analizar empresas jerrquicas y participativas en diversos pases se observaron significativas correlaciones entre alLa tica en accin / 161
tos grados de participacin y mayores niveles de satisfaccin, ms motivacin laboral, e incluso menor frecuencia de sntomas de lcera. Walton (1995) indica que desde los aos setenta diversas empresas emprendieron lo que llama la estrategia del compromiso: tratar de lograr el que se involucre activamente su personal. Menciona entre ellas plantas de la General Foods, General Motors, Procter and Gamble, Cummings Engine. Los beneficios para la productividad eran muy claros. En Japn surgieron los crculos de calidad, basados en la idea de capitalizar los aportes que en cada sector de la empresa podan hacer los operarios al mejoramiento de las tareas que all se realizaban. Se efectuaban en horas de trabajo, eran alentados fuertemente, tenan incentivos. Se estim que aportaron cerca del 60% de las mejoras de productividad de la empresa japonesa durante un extenso perodo. Constituan una forma bsica de participacin. Actualmente, la participacin es convocada gerencialmente desde llamados de orden ms sofisticado. As se plantea que un motor de la organizacin es la visin compartida. Peter Senge (1992) la considera un instrumento eje para la productividad. Crea una sensacin de vnculo comn, da coherencia a las actividades, inspira. Segn estudios de equipos con alto desempeo, Maslow (1965) ya haba anticipado que uno de sus rasgos esenciales era la visin compartida. En esos equipos de excepcin anot: La tarea ya no estaba separada del yo sino que l se identificaba tanto con la tarea, que ya no se poda definir el verdadero yo sin incluir esa tarea. Se requiere, asimismo, la participacin para crear un ambiente altamente deseado hoy en gerencia avanzada: un clima de confianza. Las mediciones indican fuertes correlaciones entre clima de confianza y rendimiento y, al revs, entre percepcin del personal de que se desconfa de l y reduccin del rendimiento. El esquema bsico de la administracin tradicional de corte vertical est fundado en la presuncin de que se debe desconfiar del personal y ello es captado por ste. A su vez, la confianza tiene doble va. El personal debe sentir que puede confiar en la organizacin. Que aspectos como, por ejemplo, los ascensos y el acceso a oportunidades estarn regulados por criterios objetivos. La creacin de confianza necesita participacin. se es su hbitat natural. Por otra parte, se aspira hoy a una alta tasa de innovacin. Sin ella no hay en los mercados actuales competitividad. Las investigaciones demuestran que la tasa de innovacin es mayor en los trabajos en equipos interdepartamentales, lo que significa estructuras horizontalizadas. Tambin indican en forma consisten162 / Ms tica, ms desarrollo
te que algunas de las innovaciones ms importantes en el mundo organizacional en los ltimos aos se han dado en el marco de lo que llaman grupos calientes. Se trata de grupos reducidos, autogestionados, con un desafo importante, cabalmente participativos (Leavitt, Lipman-Blumen, 1995). Diversos analistas describen el panorama de la organizacin del futuro con visiones que prevn altos contenidos participativos. Jackman (1986) afirma: Las organizaciones en el futuro se basarn fuertemente en la autogestin de sus miembros. Peters (1988) dice: Las organizaciones utilizan equipos multifuncionales y organizan cada funcin en 10 a 30 personas en grupos autogestionados. Wilpert (1984) seala: La participacin en el trabajo organizacional ser un tema central en todos los pases industrializados o en industrializacin. La bsqueda de eficiencia mediante la apelacin a la participacin forma parte bsica tambin de experiencias de vanguardia en la gestin pblica. Kernaghan (1992) resea la amplia experiencia de los gobiernos canadienses. La idea clave de diversas pruebas exitosas que se estn realizando con participacin de los funcionarios en los servicios pblicos canadienses es liberar el talento de los empleados cambiando la cultura de la organizacin por una que involucre y faculte ms y cambiando la estructura de la organizacin por medio del uso de grupos de trabajo facultados. La participacin que se busca no es slo la de los empleados individualmente sino del equipo, reestructurndose as toda la conformacin de la organizacin tradicional. Sobre la base a 68 casos de experiencias participativas en el sector pblico canadiense en los ltimos aos, el autor elabora una vvida reconstruccin de cmo evolucionaron los procesos participatorios que, por su agudeza, transcribimos integralmente a continuacin: Al comienzo del proceso, la organizacin tiene las siguientes caractersticas: la mayora de los gerentes operan siguiendo el estilo de mando y cumplimiento pero por lo menos algunos apoyan la participacin de los empleados y el trabajo en grupo; un pequeo porcentaje de empleados participa en actividades de grupo; slo existen planes generales no especficos para incrementar la participacin de los empleados; la forma y el nmero de sugerencias de los empleados han sido relativamente estables durante los ltimos aos; y las mejoras al ambiente de la organizacin y a las prcticas de manejo de recursos humanos resultan de las sugerencias y quejas de los empleados. Las etapas siguientes del proceso muestran un paso gradual hacia una organizacin facultada. Hacia el final de este proceso, se ha logrado una transformacin notable. Segn observa el investigador, al transformar la organizacin de un modelo jerrquico tradicional a uno participativo se da paso a una organizacin con las siguientes caractersticas:
La administracin usa mtodos innovativos y efectivos para incrementar la participacin de los empleados y el trabajo en equipo; existe un alto nivel de confianza y respeto entre los empleados, entre los gerentes y entre empleados y gerentes. Surge una cooperacin entre los grupos que realizan diferentes funciones en toda la organizacin para satisfacer las necesidades de los clientes de una manera ms efectiva. Las tendencias hacia la participacin en equipo y otras formas de participacin de los empleados permiten que los empleados hagan ms sugerencias y aumente el nmero de sugerencias aceptadas. Los empleados se sienten fuertemente facultados; existe un sentimiento de propiedad grupal sobre los procesos de trabajo, los empleados muestran un orgullo personal por la calidad del trabajo, y el sindicato y la administracin cooperan para mejorar la calidad. El poder, las retribuciones, la informacin y el conocimiento se llevan hasta los niveles ms bajos factibles; el facultamiento de los empleados conduce a una nivelacin sustancial de la organizacin. Las mejoras que resultan de la participacin de los empleados se hacen evidentes en los sistemas, procesos, productos y servicios. Un proceso de encuesta formal regular determina los niveles de satisfaccin de los empleados, se emprenden acciones de seguimiento para mejorar las prcticas de manejo de recursos humanos y los planes futuros determinan cmo sostener el momentum y el entusiasmo. Las experiencias participativas canadienses arrojaron mltiples beneficios. Entre ellos: mayor productividad, moral ms alta, reduccin de costos, mejor servicio a los clientes, ms innovacin y creatividad, disminucin del ausentismo y la rotacin de personal. Una ventaja adicional de las organizaciones abiertas a la participacin es que demuestran tener una mayor capacidad de atraccin de personal calificado y capaz. El proyecto laboral global que brindan les da superioridad competitiva en el reclutamiento respecto de organizaciones de corte tradicional. Schelp (1988) refiere un interesante caso en el servicio pblico en Suecia. El enfoque de participacin fue aplicado en profundidad a la comunidad en la prevencin de accidentes en municipios rurales. Se hizo tomar conciencia de que los resultados de salud en esta rea no dependan de los servicios de asistencia sino, sobre todo, de la accin preventiva conjunta de la misma comunidad realizada incluso en los hogares. Las principales causas de este tipo de accidentes no eran prevenibles desde afuera de la comunidad sino slo desde su interior. Se crearon
grupos de trabajo comunitarios que asumieron responsabilidades crecientes en la labor preventiva a los que se dio pleno apoyo y se realiz desde ellos una tarea de difusin amplia sobre los patrones de accidentes ms frecuentes y las polticas necesarias para prevenirlos. Al cumplirse tres aos de la experiencia, la tasa de accidentes haba decrecido en un 30%. Por otra parte, el nmero de miembros de la comunidad interesados en participar ascendi considerablemente. En la estrategia empleada, el sector pblico transfiri a la comunidad conocimientos y experiencia, a travs de sus organizaciones bsicas: ONG, empresas, sindicatos, individuos, y aqullas asumi el peso de la accin. Sander (1994) destaca el potencial de la participacin en un campo muy relevante: el mejoramiento de la gestin educativa. Seala que se hace necesario en esta rea pasar de la evaluacin crtica de la realidad organizacional y administrativa en la educacin a propuestas concretas de accin. En su visin, la estrategia ms efectiva para hacerle frente a ese desafo es la participacin. Segn conclusiones extradas en este campo, Mintzberg (1996) llama la atencin sobre que en definitiva los servicios en salud y educacin nunca pueden ser mejores que las personas que los suministran. Se hace necesario liberar el potencial de esas personas. La participacin claramente aporta ello. Como se observa, tanto en el campo gerencial empresarial como en el pblico las indicaciones hacia la participacin tienen fuerza creciente. Participacin es hoy una estrategia maestra de la gerencia de excelencia. Frente a los resultados que da la participacin comunitaria, sus ventajas comparativas y su legitimidad gerencial, cmo se explica su limitado avance en la regin? A dicho problema est dedicada la siguiente tesis.
Cuarta tesis: la participacin enfrenta fuertes resistencias e intereses En el discurso la participacin ha triunfado en Amrica Latina. Se escuchan permanentemente desde los ms altos niveles gubernamentales y de grupos de gran peso en la sociedad, referencias a la necesidad de incrementar la participacin, a su deseabilidad para una sociedad democrtica, a su tradicin histrica en cada comunidad. A diferencia de dcadas cercanas, casi no se escuchan voces que explcitamente se opongan a la participacin. Sin embargo, la realidad no pasa solamente por el discurso. En los hechos, los avances en participacin comunitaria muestran una gran brecha con el declaracionismo al respecto. Las investigaciones que se han internado en la prctica de la participacin han encontrado,
con frecuencia, llamados a participar que no se plasman en apertura efectiva de puertas, experiencias iniciadas con amplias promesas pero que se quedan en el ttulo inicial, frustraciones pronunciadas de numerosas comunidades. La brecha tiene explicaciones. La participacin comunitaria es, en definitiva, un proceso que implica profundos cambios sociales. Como tal es esperable que genere resistencias y que al vulnerar intereses instalados stos desarrollen estrategias de obstaculizacin. Es fundamental, poco a foco, de donde provienen las principales trabas a su avance para poder disear polticas adecuadas para su superacin. Entre ellas, en nmina no taxativa, se hallan las que sumariamente se presentan a continuacin. A. El eficientismo cortoplacista Una resistencia primaria a la participacin es la de cuestionarla en trminos de costos y tiempo. El razonamiento explcito plantea que montar un proyecto con componentes participativos implica toda una serie de operaciones adicionales a su mera ejecucin directa, que significan costos econmicos. Paralelamente, se resalta que los tiempos de implementacin se extendern inevitablemente por la intervencin de los actores comunitarios. Generar costos y alargar los plazos. El razonamiento demuestra pronunciadas debilidades cuando se sugiere un anlisis que exceda el cortoplacismo. En una primera impresin efectivamente en muchos proyectos habr nuevos costos por la participacin y los plazos sern ms extensos. Pero cul es el impacto de estas cargas adicionales en el mediano y largo plazo? La alternativa real no es entre efectividad a corto plazo y efectividad con mayores costos a largo plazo. La evidencia ha demostrado sistemticamente que los logros cortoplacistas tienen desventajas pronunciadas. Por lo pronto, como se ha destacado, una de las metas centrales en proyectos sociales, la sostenibilidad del proyecto, se resiente agudamente con esos planteos. Como ya se mencion, las evaluaciones internas practicadas al respecto por organizaciones como el Banco Mundial son casi terminantes. Un porcentaje significativo de proyectos, evaluados con indicadores apropiados, no pasan el test de sostenibilidad. La actividad se desarroll de tal modo que, terminada la cooperacin del organismo externo a la comunidad, no han quedado bases para que sta se sienta estimulada o est capacitada para seguir sosteniendo el proyecto. La efectividad de corto plazo se transforma all en altos niveles de inefectividad a mediano y largo plazo.
Por otra parte, el razonamiento eficientista implica cuantiosos costos de oportunidad. Los extensos beneficios potenciales derivados de la participacin comunitaria y reseados en las secciones anteriores no se producirn. Vase, por ejemplo, entre muchos otros, el caso del proyecto PRODEL en Nicaragua (1998). Su objetivo era movilizar pequeos proyectos de infraestructura y equipamiento urbano. Se opt por realizarlo segn un modelo de cogestin con la comunidad. Las evaluaciones efectuadas indican que con ella los costos directos de construccin y mantenimiento preventivo de estas obras fueron hasta un 20% inferiores a los de proyectos similares ejecutados por los gobiernos locales sin participacin comunitaria. Entre otros aspectos, la ciudadana aport al proyecto 132.000 das de trabajo voluntario. B. El reduccionismo economicista Otra lnea de razonamiento coherente con la anterior percibe todo el tema del diseo y ejecucin de programas sociales desde categoras de anlisis puramente econmicas. Las relaciones que importan son de costo/beneficio medido en trminos econmicos. Los actores se hallaran motivados por clculos microeconmicos puros y persiguen bsicamente la maximizacin de su inters personal. Lograr que produzcan sera un tema de meros incentivos materiales. Las evaluaciones desde este enfoque slo perciben los productos medibles con unidades econmicas. Muchos de los aspectos de la participacin comunitaria no ingresan, por tanto, en este marco de ubicacin frente a la realidad. Ella genera productos como el ascenso de la autoestima y la confianza en las fuerzas de la comunidad que escapan a este razonamiento. Las motivaciones a las que apela como responsabilidad colectiva, visin compartida y valores de solidaridad no tienen que ver con los incentivos economicistas. Las evaluaciones no toman en cuenta los avances en aspectos como cohesin social, clima de confianza y grado de organizacin. Al desconocer todos estos factores, el economicismo priva a la participacin de legitimidad. Es una especie de ejercicio de personas poco prcticas o soadoras sin conexin con la realidad. Sin embargo, los hechos indican lo contrario. Los factores excluidos forman parte central de la naturaleza misma del ser humano. Cuando se niegan, hay sensacin de opresin y las personas se resisten a aportar mediante mltiples estrategias. Cuando facilitan, en cambio, dichos factores, pueden ser un motor poderoso de productividad. Amartya Sen (1987) realiza sugerentes anotaciones sobre los errores que implica el economicismo. Seala: La exclusin de todas las motivaciones y valoraciones diferentes de las extremadamente estrechas del inters personal es difLa tica en accin / 167
cil de justificar en trminos de valor predictivo y parece tener tambin un soporte emprico dudoso. Los seres humanos manifiestan otros tipos de comportamiento indica ticamente influidos: sienten simpata por otros, se comprometen con causas, y con ciertas reglas de conducta, tienen lealtades, e interdependencias. Los fros tipos racionales llenan nuestros libros de texto pero el mundo es ms rico. Los seres humanos cometen errores, experimentan, estn confusos, hay Hamlets, Mcbeths, Lears, Otellos. Sen se pregunta: Es extraordinario que la economa haya evolucionado por una va que caracteriza la motivacin humana de un modo tan estrecho. Es extraordinario porque se supone que la economa est preocupada por la gente real. Es difcil creer que esa gente est completamente no afectada por el tipo de examinacin que plantea la pregunta socrtica cmo debera uno vivir. Puede la gente que la economa estudia realmente no estar afectada por esta resonante cuestin y seguir exclusivamente el rudimentario razonamiento duro que les atribuye la economa moderna?. C. El predominio de la cultura organizacional formal Un paradigma antes reseado ha dominado el pensamiento organizativo en la regin, la visin formalista. Para ella el orden, la jerarqua, el mando, los procesos formalmente regulados y una percepcin verticalista y autoritaria de la organizacin son las claves de la eficiencia. Como lo detectara Robert Merton (1964), en este enfoque el orden, que es un medio, tiende a transfomarse en un fin en s mismo. En este tipo de organizaciones se produce una traslacin de valor de los fines a las rutinas. El cumplimiento de la rutina est por encima de lo sustantivo. Esa cultura lee como heterodoxa e intolerable la participacin. Est basada en la cooperacin, la horizontalidad, la flexibilidad, la gerencia adaptativa, la visin clara de cules son los fines y la subordinacin a ellos de los procesos organizativos. El choque entre ambas culturas es inevitable. Cuando se encomienda a organizaciones de tradicin burocrtica y vertical poner en marcha proyectos participativos, las resistencias sern innmeras y se expresarn por mltiples vas. Pondrn obstculos infinitos, asfixiarn a fuerza de rutinas los intentos, cerrarn las puertas a las iniciativas, desmotivarn continuamente a los actores comunitarios. Estarn, en definitiva, esperando inconscientemente el fracaso de la experiencia en participacin para convalidar desde l su propio modelo burocrtico formal.
D. La subestimacin de los pobres En diversas oportunidades, sectores directivos y profesionales de las organizaciones que deben llevar a cabo proyectos por vas participatorias tienen una concepcin desvalorizante de las capacidades de las comunidades pobres. Creen que sern incapaces de integrarse a los procesos de diseo, gestin, control y evaluacin. Que no pueden aportar mayormente por su debilidad educativa y cultural. Que necesitaran perodos muy largos para salir de su pobreza. Que sus liderazgos son primitivos, que sus tradiciones son atrasadas, que su saber acumulado es una carga. Cuando se parte de una concepcin de este orden, se est poniendo en marcha la conocida ley sociolgica de la profeca que se autorrealiza. Se desconfiar de las comunidades en todas las etapas del proceso, se les limitarn las opciones reales para participar, se tendr un sesgo pronunciado a sustituir su participacin por rdenes de arriba hacia abajo para hacer funcionar las cosas. Asimismo, la subvaloracin ser captada rpidamente por la comunidad y ello crear una distancia infranqueable entre ella y los encargados de promover su participacin. Todas estas condiciones crearn una situacin en donde la participacin estar condenada a fracasar. Despus, con frecuencia, aparece en las elites ilustradas que condujeron la experiencia la coartada racionalizadora. Argumentarn que las comunidades no tenan inters en participar y por eso la experiencia no oper. En realidad ellos crearon fuertes incentivos para que perdieran el inters. La idea de capital social de creciente difusin rompe categricamente con estos mitos sobre las comunidades pobres. Una comunidad puede carecer de recursos econmicos, pero siempre tiene capital social. Las comunidades pobres poseen normalmente todos los elementos constituyentes del capital social: valores compartidos, cultura, tradiciones, sabidura acumulada, redes de solidaridad, expectativas de comportamiento recproco. Si logran movilizar ese capital social los resultados pueden ser tan importantes como los observados en este trabajo en Villa El Salvador del Per o con las ferias de consumo familiar de Venezuela. Por otra parte, como anotara Albert Hirschman (1984), a diferencia de otras formas de capital, el social es el nico que aumenta con su uso. E. La tendencia a la manipulacin de la comunidad Un poderoso obstculo para el avance de la participacin se halla en los intentos reiterados en la realidad latinoamericana de coparla para fines de determinados grupos. El clientelismo es una de las formas favoritas que adopta la manipulacin. All el discurso ofrece promesas muy amplias de participacin para
ganar apoyos temporarios. Luego las realidades son muy pobres en participacin real. Incluso sistemticamente en los intentos manipulatorios se trata de relegar a los conductores autnticos de la comunidad y de impedir que surjan lderes genuinos. Se procura, asimismo, crear lderes a dedo que puedan ser, en definitiva, un punto de apoyo para el proyecto manipulatorio. Cuando la comunidad percibe las intenciones reales, se produce un enorme efecto de frustracin. Las consecuencias son graves. No slo la comunidad resistindose dejar de participar y la experiencia fracasar, sino que habr quedado fuertemente predispuesta en contra de cualquier intento posterior, aun cuando sea genuino. F. El problema del poder La investigacin antes mencionada de Narayan sobre los proyectos rurales de dotacin de agua constata la presencia como obstculos a la participacin de muchos de los mencionados. Indica que entre los problemas identificados se hallaron: la resistencia a dar el control sobre los detalles de la implementacin, la ausencia de incentivos para una orientacin hacia la comunidad y la falta de inters en invertir en el desarrollo de las capacidades de la comunidad. A stos y otros obstculos mencionables corresponde sumarles uno formidable, muchas veces subyacente detrs de los anteriores. Mary Racelis (1994) indica que un eje central en participacin es el conferimiento de poder al pueblo en lugar de perpetuar las relaciones generadores de dependencia tan caractersticas de los enfoques de la cima a la base. La idea es compartir realmente el poder. Esto es lo que sucedi en la exitosa experiencia del presupuesto municipal participativo de Porto Alegre. Segn refiere Zander Navarro (1998), no slo redistribuy los fondos pblicos de un modo ms equitativo, instalando un patrn ms justo que prioriz a los pobres, sino que estableci un nuevo marco de relaciones polticas. La comunidad efectivamente fue investida del poder de decidir y su pusieron a su disposicin mecanismos concretos de deliberacin para ejercerlo que ella misma fue enriqueciendo con su prctica. El investigador se pregunta si esa experiencia es trasladable a otros municipios. Su respuesta destaca: El requisito ms importante y decisivo a tenerse en cuenta es que las autoridades locales deben tener la firme voluntad poltica de compartir partes de su poder con sus constituyentes. Un obstculo fundamental en el camino hacia la movilizacin de la participacin es si existe una voluntad en ese orden. Si hay disposicin realmente para compartir el poder.
A veces ella no existe. El proyecto que se est llevando a cabo est ligado a ciertos fines de algunos sectores y dar participacin real podra obstaculizarlo. En otras ocasiones, el clculo es que disminuira el poder que tendran las autoridades. Sin embargo, con participacin los efectos podran ser muy diferentes. En alta gerencia el llamado de investigadores como John Kotter, de la universidad de Harvard, a organizaciones empresariales ms abiertas a la influencia de sus integrantes despert inicialmente muy fuertes resistencias en el liderazgo empresarial tradicional. Pero despus de aos de lanzado, el autor indica que la experiencia real fue en sentido opuesto. Quienes compartieron el poder organizacional, actualizaron de ese modo en aspectos clave su organizacin, incrementaron la innovatividad y la productividad y aumentaron entonces su poder total disponible. Quienes se encerraron y no aceptaron compartir fueron los dueos absolutos de organizaciones cada vez menos competitivas, por lo tanto de un poder total en reduccin. Experiencias como las de Porto Alegre y otras sugieren que procesos semejantes se dan en el campo de la participacin comunitaria. Las autoridades municipales que desarrollaron en Porto Alegre un proyecto genuinamente participativo recibieron un apoyo creciente y cada vez ms generalizado de toda la poblacin, que percibi que toda la ciudad mejoraba. Sus bases reales de poder no disminuyeron por compartirlo, sino que aumentaron y fueron reelectas en varias oportunidades. Cmo enfrentar las importantes resistencias y obstculos a la participacin reseados y otros agregables?
VI. Quinta tesis: se requieren polticas y estrategias orgnicas y activas para hacer avanzar la participacin Los avances en participacin comunitaria sufren permanentemente el embate de obstculos y resistencias como los sealados. Pero existen tambin en los procesos histricos actuales de la regin importantes fuerzas en pro de dichos avances. Los trascendentales progresos realizados por la regin en el campo de la democratizacin crean un marco objetivo de condiciones pro participacin. En la Amrica Latina actual hay una vigorosa presin de la poblacin por que la democracia conseguida a travs de largas luchas adquiera caractersticas cada vez ms activas. Se aspira a reemplazar la democracia pasiva por una democracia inteligente donde el ciudadano est ampliamente informado, tenga mltiples canales para hacer llegar continuamente sus puntos de vista no slo la
eleccin cada tantos aos de las autoridades mximas y ejerza una influencia real constante sobre la gestin de los asuntos pblicos. Se estn desarrollando positivos y crecientes procesos de fortalecimiento de la sociedad civil. Aumenta a diario el nmero de organizaciones de base, mejora su capacidad de accin, se est enriqueciendo el tejido social. Todo este medioambiente en cambio crea actitudes y percepciones culturales que ven la participacin de la comunidad como una de las vas principales para activar la democracia en los hechos concretos. Junto a ello, las urgencias sociales latinoamericanas son extensas y profundas. La regin presenta amplios sectores de la poblacin sin agua potable y sin instalaciones sanitarias mnimas. Tiene una elevada cantidad de poblacin desnutrida, lo que va a significar severas consecuencias. Se ha estimado as que una tercera parte de los nios de Centroamrica menores de 5 aos presentan una talla inferior a la que debieran. La desercin escolar en primaria es muy elevada. Por otra parte, la repeticin es del 50% en el primer grado y de 30% en cada uno de los grados posteriores. Ello produce, segn indica Puryear (1998), que un nio de la regin promedio permanece siete aos en la escuela primaria y completa en ellos slo cuatro grados. Las tasas de desocupacin abierta son muy elevadas y las de desocupacin juvenil an mayores. Ha crecido aceleradamente la violencia urbana. La unidad familiar est agobiada por el peso de la pobreza y se destruyen numerosas familias. Encarar los difciles problemas sealados requerir polticas pblicas renovadas, donde asoma la necesidad de concebir diseos de doctrinas que articulen estrechamente lo econmico y lo social y dar alta prioridad a agresivas polticas sociales. La instrumentacin de nuevos procedimientos y programas requiere imaginacin gerencial. Se necesitan modelos no tradicionales de mayor efectividad. All la participacin comunitaria, como se ilustr en las secciones previas del trabajo, da resultados y tiene ventajas comparativas. stas y otras demandas y fuerzas pro participacin deben ser movilizadas para afrontar las resistencias y obstculos. Se requiere para tal fin disear y poner en prctica polticas y estrategias apropiadas para dar la pelea por la participacin. Entre ellas: a. Hay una vasta tarea de investigacin por realizar en la materia. Es necesario apuntalar la accin con estudios sistemticos sobre los factores por tener en cuenta para aprovechar el potencial de la capacitacin y poder solucionar los problemas inevitables que aparecern en sus procesos de ejecucin.
As, en la investigacin realizada por el Banco Mundial sobre proyectos rurales de dotacin de agua (Narayan 1994) se concluye del anlisis de los 121 proyectos examinados que entre los factores favorables al xito de la participacin se hallan los siguientes: i. en cuanto a los beneficiarios de los proyectos se obtenga el compromiso de los beneficiarios previamente a la implementacin del proyecto; incide el grado de organizacin de los beneficiarios. ii. en cuanto a las agencias ejecutoras de los proyectos deben hacer del avance de la participacin una meta central de sus proyectos; consiguientemente, debe haber un monitoreo sistemtico de cmo estn adelantado las metas de participacin comunitaria; son indicados los incentivos y reconocimientos por iniciativas de miembros de la organizacin que aporten al avance de la participacin; la agencia debe tener fuerte orientacin hacia aprovechar el conocimiento de la comunidad; debe, asimismo, orientarse consistentemente hacia invertir en la capacitacin de la comunidad. Estudios de este orden y muchos otros necesarios, como los relativos a las diversas modalidades organizacionales existentes en participacin, sus ventajas y limitaciones, pueden contribuir a crear un fondo de conocimientos al respecto que fortalecer la accin concreta. b. Debe realizarse una tarea continuada de aprendizaje de las experiencias exitosas de la regin. Hay un importante caudal de experiencias de este tipo, como las numerosas presentadas en el pionero encuentro del BID Programas sociales, pobreza y participacin ciudadana (1998). Es muy limitada la tarea de documentacin de dichas experiencias y de revisin de sus enseanzas. Hay en ese rescate del conocimiento acumulado una amplia lnea de trabajo por seguir. c. Se debe apoyar la realizacin de nuevas experiencias innovadoras en este campo. La participacin significa una experimentacin social compleja. Trabaja con variables multifacticas culturales, ambientales, organizacionales, econmicas, financieras, polticas, demogrficas, etctera. Es abierta
para el desarrollo de innovaciones en todas sus etapas, que luego pueden ser aprovechadas colectivamente. Pero se requiere para ello, como en otros campos, polticas de apoyo a la realizacin de experiencias innovativas. As, por ejemplo en el gobierno del Canad, el Premio 1991 a la Administracin innovativa en el rea pblica fue dedicado al tema Participacin: empleados, gerentes, organizaciones. La existencia de un premio de esta ndole motiv 68 presentaciones de experiencias de todos los niveles del gobierno canadiense. Las enseanzas derivadas han dado lugar a mltiples anlisis, que a su vez estn retroalimentando a otras experiencias y proyectos. d. Es necesario forjar una gran alianza estratgica en torno de la participacin. Diversos actores sociales tienen alto inters en su avance. Normalmente, sus esfuerzos son aislados. Su articulacin en niveles sectoriales y nacionales puede dar fuerza renovada a la accin. Entre ellos aparecen actores como los municipios, las organizaciones no gubernamentales, universidades, asociaciones vecinales, comunidades religiosas que trabajan en el campo social, diversos organismos internacionales y, desde ya, las comunidades desfavorecidas. El trabajo conjunto de stos y otros sectores para impulsar la participacin, proteger experiencias en marcha, buscar el compromiso de sectores cada vez ms amplios, obtener recursos en su apoyo, fortalecer la investigacin y otros planos de accin puede mejorar significativamente las condiciones para su aplicabilidad. e. Un punto central por encarar, que puede ser uno de los ejes de trabajo de la alianza estratgica, es la generacin de conciencia pblica respecto de las ventajas de la participacin. Es necesario procurar que el tema trascienda la discusin de los especialistas y se convierta en una cuestin de la agenda pblica, dadas sus implicancias de todo orden. Se requiere una tarea intensiva con medios masivos de comunicacin sobre la materia. Asimismo nutrir la discusin con informacin detallada sobre todos los aspectos: potencial, dificultades esperables, experiencias internacionales, enseanzas de las pruebas realizadas y en marcha. Dada la genuinidad de la propuesta de la participacin, una opinin pblica informada al respecto puede ser un activo factor en su favor.
VII. Sexta tesis: la participacin se halla en la naturaleza misma del ser humano El Informe sobre Desarrollo Humano de las Naciones Unidas centrado en participacin (1993) seala: Una participacin mayor de la poblacin no es ms una vaga ideologa basada en los buenos deseos de unos pocos idealistas. Se ha convertido en un imperativo, una condicin de supervivencia. ste es claramente el caso de la participacin en Amrica Latina. Tanto en el campo general de fortalecimiento de los procesos de democratizacin como en el de enfrentar los graves problemas sociales que afectan duramente a la mayor parte de la poblacin. En la identidad bsica del ser humano se halla la necesidad de la participacin. Un profundo conocedor del tema, Juan XXIII, resalt en su encclica Mater et Magistra (1961) que el designio divino ha creado a los seres humanos de tal modo que en la naturaleza de los hombres se halla involucrada la exigencia de que en el desenvolvimiento de su actividad productora tengan posibilidad de empear la propia responsabilidad y perfeccionar el propio ser. El involucramiento es una exigencia interna de la naturaleza misma del ser humano. La participacin comunitaria es un instrumento potente, como se ha marcado en este trabajo, pero nunca debe perderse de vista que es, al mismo tiempo, un fin en s mismo. Hace a la naturaleza del ser humano participar. La participacin eleva su dignidad y le abre posibilidades de desarrollo y realizacin. Trabajar por la participacin es, en definitiva, hacerlo para restituir a los desfavorecidos de Amrica Latina uno de los derechos humanos ms bsicos, que con frecuencia silenciosamente les ha sido conculcado.
Cuarta Parte Propuestas para una economa orientada por la tica
Hacia una nueva visin de la poltica social en la Argentina

I. Un momento histrico especial Siempre es til reflexionar sobre la poltica social. Pero ste es un momento diferente. La Argentina est en una etapa donde pareciera que existe la posibilidad real de que la voluntad de la ciudadana y las conclusiones de la reflexin colectiva se transmutan en hechos. Se ha iniciando un perodo presidencial que se ha caracterizado por mltiples hechos que responden a la voluntad colectiva, a demandas que parecan muy deseadas por la mayor parte de los ciudadanos. Es un momento muy importante, en donde las expresiones de la voluntad ciudadana estn ms al alcance de transformarse a travs de la voluntad poltica en realidades que quizs en ningn otro momento en la historia argentina de las ltimas dcadas, salvo posiblemente en los inicios del perodo democrtico despus de las dictaduras militares que padeci el pas. En ese escenario es especialmente til reflexionar sobre la poltica social. No es un tema ms. Es reflexionar sobre lo que constituye la vida cotidiana de la gente. El trmino poltica social es muy genrico; en realidad este trabajo se poPropuestas para una economa orientada por la tica / 179
dra titular Hacia una nueva visin de cmo tratar de mejorar la vida cotidiana de la gente, tan torturada y castigada por lo que ha sucedido en este pas. Desarrollaremos el tema en varias etapas sucesivas. En primer lugar, se presentar un cuadro de dnde est la Argentina en materia de situacin social. En segundo lugar, se acercar la discusin internacional sobre el rol de la poltica social. Muchas veces hay debates en la Argentina que son como que se estuviera inventando realmente la rueda completa. Es interesante saber qu se discute sobre poltica social en el nivel internacional, no para copiar sino para tener referencia de qu est sucediendo; hay tendencias nuevas muy importantes en el mundo. En tercer trmino, trataremos de poner a foco falacias usuales en el debate argentino sobre la poltica social. El tipo de debate que ha habido en la ltima dcada ha estado fuertemente contaminado por ciertas falacias. Falacias significa razonamientos falsos, antinomias no existentes, la tendencia hacia parcializar, sectarizar totalmente el razonamiento. Esto es muy importante en un sistema democrtico, porque en l, el debate colectivo finalmente tiene impacto en los hechos. Hay algunas investigaciones recientes en el nivel mundial, muy terminantes sobre eso; incluso discusiones que no tienen impacto inmediato, pueden influir con posterioridad en los hechos. Los hechos estn ligados a lo que las sociedades piensan sobre la realidad. Por ello parece muy relevante poner en foco el tema de las falacias. En cuarto lugar mostraremos algunos ejes de una propuesta alternativa. La intencin no es slo presentar datos crticos e identificar razonamientos distorsionados como las falacias, sino sobre todo el afn constructivo de aportar propuestas renovadoras. Finalmente se explicar por qu hay esperanza y por qu es posible superar la pobreza en la Argentina. Se researn algunas condiciones de viabilidad nacionales e internacionales que permiten pensar que la sociedad argentina puede enfrentar este desafo, uno de los mayores que ha tenido en toda su existencia histrica.
II. Un cuadro social crtico La situacin social argentina es visible simplemente saliendo a la calle. All estn los chicos parados en los semforos, arriesgando sus vidas para conseguir unos centavos, o tirando fuego hacia el cielo para obtenerlos, o los cartoneros revisando los tachos de basura despus de las seis de la tarde, 40.000 en toda la ciudad de Buenos Aires. Algunos datos al respecto. El porcentaje de poblacin por debajo de la lnea de la pobreza, segn las estimaciones oficiales, pas del 32,6% en 1998 a un pun180 / Ms tica, ms desarrollo
to pico en diciembre de 2002, 58%; se redujo un poco actualmente, pero sigue siendo muy elevado (54%). Para los jvenes, la situacin es an peor porque el 75% de los menores de 18 aos est por debajo de la lnea de pobreza. El porcentaje de desempleo baj del 22% del 2002 y ello es un logro importante, pero sigue siendo alto. La pobreza argentina tiene una tipicidad que ha sido comentada por los principales peridicos del mundo. Se ha nutrido de la destruccin de la clase media, que era la mayor de Amrica Latina. En los aos sesenta, el 53% de la poblacin perteneca fundamentalmente a la pequea clase media, un motor fenomenal de progreso econmico, de competitividad, de avance tecnolgico, de consumo cultural, parte central de esa gran audiencia que llena los teatros, los cines y que lee en las bibliotecas hasta altas horas de la madrugada. En la dcada que va de 1990 a 2000, segn los clculos de Artemio Lpez y otras fuentes especializadas, 7 millones de personas de la clase media se convirtieron en pobres, 20% de la poblacin. Es uno de los episodios histricos de movilidad social al revs ms agudos que se conocen: movilidad social descendente. En el ao 2000 la clase media representaba el 23% de la poblacin. Esta situacin est ligada al avance de la desigualdad. Argentina ha tenido siempre caractersticas de desigualdad significativas, pero sta explot totalmente en estos aos. La distancia entre el 10% ms rico y el 10% ms pobre de la poblacin pas de 18 veces en 1993, a 26 veces en 2000 y sigui creciendo (cuadro 1).
Cuadro 1 Evolucin de la polarizacin social en la Argentina Diferencias entre el 10% de mayores ingresos y el 10% de menores ingresos
1986 1993 1995 1998 2000 2001 12 veces 18 veces 22 veces 24 veces 26 veces 28,7 veces
En el medio de esta polarizacin social qued la clase media. Se crearon condiciones econmicas que dificultaron totalmente mantener sus bases estratgicas: el pequeo comercio, la pequea industria, las profesiones liberales, un empleo pblico con condiciones dignas, una jubilacin razonable, etctera.
Propuestas para una economa orientada por la tica / 181
El Coeficiente de Gini, indicador utilizado internacionalmente, mide la desigualdad en la distribucin del ingreso. El mejor ndice del mundo actualmente lo tienen Noruega, Suecia, Dinamarca y Finlandia, los pases nrdicos, los pases ms equitativos del planeta, con un Gini de 0,25; cuanto ms cercano a 0 es, hay ms equidad; cuanto ms cercano a 1, hay menos equidad. El Gini del mundo desarrollado es de 0,30. Hoy en da se sabe que la equidad es motor de progreso y las altas desigualdades est demostrado cientficamente en muchsimas investigaciones de los ltimos aos son una traba fenomenal para el crecimiento econmico de mediano y largo plazo. El de Argentina era bastante malo en 1992 respecto del promedio de los pases desarrollados, 0,42; pero en 1997 pas a 0,47. Es difcil mover el Gini tan rpidamente, tienen que ser polticas que destruyan realmente muchas oportunidades. En mayo de 2002 era de 0,55. En esa poca el 10% ms rico de la poblacin tena el 37,4% de los ingresos del pas y el 10% ms pobre slo el 1,4%. El coeficiente de Gini de Argentina se ha acercado al de Brasil, el segundo pas ms desigual de todo el planeta. La desigualdad tiene diversos impactos regresivos sobre el crecimiento econmico. La Biblia ensea que la desigualdad es antitica; el pensamiento central del texto bblico se encuentra a favor de la igualdad de oportunidades para todos. Proclama que todos los seres humanos son iguales por naturaleza, son todas criaturas de la Divinidad, que son iguales en todas las cosas ms importantes. No admite ningn orden de discriminacin de ninguna ndole. Ahora se sabe que la desigualdad adems de ser antitica, de contrariar valores ticos bsicos de nuestra civilizacin, es disfuncional totalmente desde el punto de vista del crecimiento econmico de mediano y largo plazo. La desigualdad, reduce los mercados internos, estrecha el nmero de consumidores en una economa y eso quita la posibilidad de escalas de produccin con mayor eficiencia. Al reducir los mercados internos, una cantidad de actividades econmicas quedan sin mercado posible y se limitan las oportunidades para el pequeo y mediano comercio y la pequea y mediana industria. Asimismo hace bajar las tasas de formacin de ahorro nacional. Por otra parte, permea el sistema educativo e impide que cumpla su funcin. Aunque todos los nios ingresen a la escuela primaria hoy en Amrica Latina se est cerca de esa meta la desercin y repeticin son altsimas. La mayora vienen de familias pobres y eso incide en el rendimiento educativo de un modo casi determinante. Amrica Latina tiene muy elevadas tasas de abandono escolar concentradas en los estratos pobres. Las causas: muchos nios pobres tienen que trabajar o simplemente padecen desnutricin, o sus familias se hallan desarticuladas por la pobreza. Todos esos factores impiden que logren completar la escuela. La desigualdad hace que aunque la escuela luche, tropiece con esas desigualdades de origen.
La desigualdad atenta tambin contra la gobernabilidad democrtica en las sociedades, hace perder credibilidad en el funcionamiento del sistema democrtico. Un grupo de economistas conducidos por una prominente especialista americana Nancy Birsdall (1997) hizo una proyeccin economtrica para medir los impactos del crecimiento de la desigualdad en la regin. A comienzos de los sesenta Amrica Latina era desigual, pero despus de las dictaduras militares y lo que sucedi posteriormente en trminos de polticas econmicas, se hizo muchsimo ms desigual. Calcularon cules seran los niveles de pobreza si la desigualdad hubiera quedado en las cifras previas a estos perodos de dictaduras militares y de polticas ortodoxas. Su estimacin es que, la pobreza sera la mitad de lo que es. El crecimiento de la desigualdad duplic la pobreza. Argentina es un caso modelo de eso. Un pas con riquezas potenciales tan importantes donde un sector tan significativo de la poblacin se empobreci a un ritmo tan veloz. No es que en Argentina haya pobreza y haya desigualdad, o en Amrica Latina haya pobreza y haya desigualdad. Hay pobreza porque hay desigualdad. Ellos llaman a eso el concepto de pobreza innecesaria. El crecimiento de la desigualdad de por s duplic la pobreza en la regin. Hemos sealado varios aspectos de la situacin social argentina, la evolucin de la pobreza, la cada de las clases medias, la polarizacin social, desigualdad y pobreza. Pero para reflexionar sobre sto vlidamente es necesario tomar contacto con las caras de la pobreza. No est conformada por cifras solamente, sino por problemas de la vida cotidiana, que pueden ser definitivos, decisivos para la existencia de una persona. Queremos acercar algunas expresiones de lo que significa ser pobre en la Argentina y en Amrica Latina actualmente. La cara ms sobresaliente de la pobreza son los nios. Aqu la contradiccin tica es muy intensa. Thomas Pogge (2002), un filsofo muy destacado de la universidad de Columbia, termina de publicar un libro exclusivamente dedicado a denunciar las contradicciones actuales entre la tica y la economa. La Argentina y Amrica Latina corroboran dramticamente su llamado de atencin. Existe unanimidad en el pas en que los nios deben ser lo primero y deben ser protegidos por todos. Lo dice la Constitucin, lo dicen las leyes, lo dice el sistema jurdico, lo dicen las voces de todos los sectores, nadie discute eso. Lo real es que los nios son lo ltimo, lo real es que el 70% de los nios menores de 14 aos es pobre en el pas. Si la pobreza promedio est en el orden del 54%, la pobreza infantil la supera ampliamente. El 20% de los chicos padecen de insuficiencia alimentaria. Ello en la quinta potencia productora de alimentos del mundo. Se estn alcanzando niveles rcord en las exportaciones argentinas de proPropuestas para una economa orientada por la tica / 183
ductos alimentarios. El pas se halla de primero a tercero en el mundo en una cantidad de rubros y quinto en la produccin de cereales. Es un pas cuya produccin anual alimentaria permitira abastecer a 330 millones de personas y tiene el 20% de los chicos desnutridos. Esta desnutricin se paga muy caro; la desnutricin no es una abstraccin. Los estudios de la Unicef indican que si un chico no recibe hasta los 5 aos de edad la dosis de protenas y caloras que necesita, parte de sus capacidades neuronales son destruidas y va a presentar disfuncionalidades de todo orden para el resto de su vida. La desnutricin significa poner en riesgo totalmente la vida de los nios y bastan las caras de Tucumn para saber hasta dnde se puede llegar con ello. Los chicos estn sufriendo mucho, son los que ms sufren. Una figura extrema del abandono de la infancia es el nio de la calle. Ha crecido fuertemente en Amrica Latina y en la Argentina, la poblacin de nios que viven en las calles. Otra cara de la pobreza son los nuevos pobres. Personas que trabajaron toda una vida para llegar a una posicin de pequea clase media y perdieron todo en poco tiempo. Ello significa sufrimientos existenciales muy fuertes. En un reportaje reciente le preguntaban a una familia cartonera portea, muchas de las cuales son nuevos pobres, cmo se sentan revisando los tachos de basura para ver si conseguan cartn o vidrio. Decan: Lo hacemos para sobrevivir (el ingreso cartonero es de menos de 50 dlares por mes, por debajo de la pobreza extrema) y agregaban: Por lo menos tenemos una gran diferencia con muchos otros como nosotros. Cuando nos levantamos todos los das a las ocho de la maana sabemos que a las seis de la tarde tenemos algo para hacer. Hace varios aos, el premio Nobel de Economa Robert Solow (1995), escribi un artculo muy importante sobre el desempleo prolongado. Solow dice que la economa ortodoxa considera que la desocupacin es un tema exclusivamente del mercado. La gente desocupada va a buscar activamente nuevos trabajos, va a bajar sus pretensiones de remuneracin, va a haber un nuevo equilibrio entre oferta y demanda y la desocupacin se reducir. Solow resalta que esa visin no entiende a los seres humanos. Cuando estn desocupados por perodos prolongados, no hacen nada de lo que la economa ortodoxa supone, como lo muestran una serie de investigaciones en los Estados Unidos. El desocupado por perodos prolongados, en lugar de buscar trabajos insistentemente, se retira del mercado del trabajo, porque su autoestima est muy baja y teme volver a ser rechazado una y otra vez: est totalmente vulnerable. Las investigaciones muestran que incluso se retrae socialmente, se asla.
La Facultad de Psicologa de la universidad de Buenos Aires realiz un estudio sobre los desempleados (dirigido por Juan Tausk). Lamentablemente ratifica la tesis de Solow, porque Argentina, nuestro pas, es un laboratorio vivo de ella. Tom una muestra de personas desocupadas en su mayora por varios aos. Con tasas de desocupacin tan altas durante un perodo histrico tan extenso, es una poblacin muy significativa. Trat de registrar qu pasa con ellos actualmente. Encontr que ms del 70% tiene una serie de problemas muy importantes, junto a las carencias materiales. Entre ellos una reduccin severa de la autoestima, una tendencia muy fuerte a un mecanismo muy perverso de razonamiento que es considerar que ellos mismos fracasaron, que su fracaso es una culpa personal. No es real dado que en la Argentina hubo una tasa de desempleo del 13% al 22% en los aos noventa y hubo una brutal prdida de oportunidades productivas por las polticas aplicadas. Sin embargo, es muy usual que las vctimas se sientan culpables ante las consecuencias graves de su desocupacin. La investigacin dice finalmente que tienen tendencia a autodestruirse y a destruir a sus familias, o sea, esta situacin de stress extremo explota en muchos casos a travs de las peores conductas posibles. Otra expresin de la pobreza es la familia en riesgo. La familia no es un dato menor. Todos nacimos para vivir en familia, es el mandato bblico, es el modo en que estamos hechos, gracias a la Divinidad y segn las ciencias sociales actualmente la familia es la unidad ms poderosa que tiene una sociedad para hacer muchas cosas fundamentales. Investigaciones recientes indican que la familia bien articulada es un motor de desarrollo econmico, es un pilar de la estabilidad democrtica, influye terminantemente en el rendimiento educativo de los chicos, es decisiva para la inteligencia emocional, es una gran red de proteccin social y cumple todo tipo de funciones macroeconmicas y sociales. Las familias estn sufriendo mucho por el impacto de la pauperizacin y el desempleo prolongado. Una parte de las familias ms humildes y algunas de los estratos medios fueron destruidas por la pobreza. Normalmente, el cnyuge masculino dej a la familia y quedaron las madres solas, pobres jefas de hogar, que son uno de los hroes mayores del escenario histrico latinoamericano de los ltimos aos al pelear para defender las bases de la familia en condiciones de vida muy duras. Asimismo, ha aumentado fuertemente la tasa de renuencia de los jvenes a formar familia. Parejas jvenes que quisieran formar familia, no lo hacen ante las incertidumbres econmicas muy agudas. Eso establece una de las desigualdades ms profundas que hay en las sociedades de la regin, casi no abordada desde el punto de vista cientfico, que es la iniquidad en el derecho a formar una familia. Las condiciones objetivas relativizan ese derecho y slo queda al alcance de un sector de la sociedad.
La ltima cara de la pobreza ocupa hoy el centro de la preocupacin colectiva en todo el continente, con toda razn: es el ascenso de la criminalidad. Los estudios sobre criminalidad indican que no es un problema argentino, sino continental. La tasa de homicidios en toda Amrica Latina creci fuertemente en la dcada de 1990. Hay distintos tipos de criminalidad: est la criminalidad de las bandas organizadas. Frente a ella la nica respuesta es que la sociedad se defienda, que destruya las bandas de la droga, las bandas de los secuestros, las mafias de ladrones de automviles. Pero est la pequea criminalidad, delitos cometidos en su mayor parte por jvenes, que es un porcentaje muy alto de la delictualidad argentina y de Amrica Latina. En la Argentina, en los aos noventa se dispararon las cifras de delitos en su gran mayora cometidos por jvenes. En 1992 los delitos denunciados en todo el pas fueron 519.139. En 2002 haban ascendido a 1.340.529. El aumento ms notorio es entre jvenes de 18 a 20 aos (Clarn, 2004). En Centroamrica se han multiplicado las maras, grupos integrados por jvenes que realizan acciones delictivas. La reaccin a flor de piel, impulsada por algunos crculos, es pedir mano dura, ms policas, ms represin. Algunas propuestas que se escuchan hoy en Amrica Latina son: bajar la edad de imputabilidad para poder encarcelar a los chicos infractores de 10, 11, 12 aos, reducir totalmente los derechos procesales, dar muchsima ms discrecionalidad a las fuerzas policiales y aumentar fuertemente el gasto en seguridad pblica y privada. Hay estudios que muestran que si se aumenta fuertemente el nivel de represin, se consigue un efecto rpido que es: muchos ms presos en las crceles. Pero no hay correlacin estadstica entre ms presos en las crceles y reduccin de las tasas de criminalidad juvenil de mediano y largo plazo, porque no se est atacando las causas estructurales de la criminalidad. Se est incidiendo sobre los sntomas, pero no sobre las causas profundas. En Argentina, en 20 aos, entre 1982 y 2002, se duplic la poblacin carcelaria: pas de 22.651 detenidos a 44.969. Sin embargo, el nmero de delitos no disminuy, sino se cuadruplic en ese perodo. Y cules son esas causas estructurales? El presidente de Brasil, Lula, en sus discursos pblicos hace referencia frecuente a la falta de oportunidades para los jvenes. Ese es un pas que tiene criminalidad todava mucho peor que la Argentina, actualmente, 60 homicidios cada 100 mil habitantes por ao, en San Pablo y Ro de Janeiro. Lula dice permanentemente que esto tiene que ver con la desocupacin juvenil. Y su segundo programa estrella, despus de Hambre Cero, se llama Empleo Primero, que es tratar dar un primer trabajo a los millones y millones de jvenes excluidos, sin lugar en la economa.
Otro factor es la familia. La familia, adems de todas sus funciones, es la principal unidad preventora del delito con que cuenta una sociedad. Si la familia funciona, hace su trabajo de transmitir los valores ticos fundamentales y los ejemplos de conducta; eso va a ser decisivo en igualdad de condiciones en la conducta de los jvenes. La desarticulacin de la familia por la pobreza incide en la tasa de criminalidad. Por otra parte hay una correlacin entre invertir en educacin y bajar la criminalidad. El Brasil gast en los ltimos aos el 10,8% anual del Producto Bruto en seguridad, pblica y privada. Ello es equivalente al Producto Bruto anual completo de Chile. Est gastando un Chile anual exclusivamente en esto y la tasa de criminalidad ha subido todo el tiempo. Si se realizara una inversin en gran escala en crear ocupaciones para los jvenes, en proteger a la familia y en extender las posibilidades educativas, probablemente los resultados seran muy diferentes. Una referencia adicional Investigaciones sobre las maras en Centroamrica han determinado lo siguiente. Cul es la motivacin para integrarse a una mara, que puede ser un infierno? Son pactos de sangre terribles: si los jvenes que entran tratan luego de salir, los pueden asesinar. Una motivacin de mucho peso para integrarse en una mara es que es el nico lugar donde estos jvenes marginados por la sociedad tienen inclusin, donde hay quienes los reconocen como seres humanos, donde recuperan autoestima. En Brasil, la Unesco lanz una gran experiencia que se llama Escuela Abierta; consiste en abrir las escuelas los sbados y domingos para dedicarlas a oportunidades para los jvenes vulnerables. All pueden prcticar deportes, realizar actividades culturales y artsticas, tener lugares de ocio, ser entrenados en nuevas ocupaciones. Los resultados son muy alentadores.
III. La nueva discusin sobre el rol de la poltica social Frente al panorama crtico descripto, cul debe ser el rol de la poltica social? En la Argentina, la discusin sobre este tema ha dejado mucho que desear y hace falta mejorar la calidad del debate de la sociedad al respecto. La poltica social es vista como un tema casi menor, y la discusin est contaminada por fuertes prejuicios hacia ella.
En el mundo, actualmente, las investigaciones han revalorizado en forma total el rol de la poltica social. Como lo ha sealado la ministra de Desarrollo Social Alicia Kirchner, ayudar a la poblacin pobre, lanzar programas como Jefas y Jefes de Hogar y al Hambre ms Urgente es en definitiva simplemente corresponder a un derecho. La poltica social en una sociedad democrtica es garantizar los derechos bsicos de los ciudadanos a alimentarse, tener acceso a salud y a educacin, lo que una democracia debe asegurar. Pero adems de eso, la poltica social ha sido redescubierta y revalorizada como un motor del crecimiento econmico. En la nueva discusin internacional, educacin y salud son consideradas hoy dos motores del crecimiento. Esto se resume en un trmino (discutible): capital humano. Si un pas invierte en su capital humano, lo est haciendo en un capital que es decisivo para el crecimiento. Actualmente, las empresas privadas de punta invierten cada vez ms en educacin de su personal, ms del 10% de la nmina de personal; pocos aos atrs era el 2%. Lester Turow (1996), anterior decano de la escuela de Bussiness del MIT, muestra que la tasa de retorno sobre la inversin de calificar al personal ms que duplica la de invertir en planta y equipo, o en inversiones tradicionales. En los pases desarrollados, la poltica social no es solamente una cuestin que tiene que ver con la pobreza. La pobreza es un tema central, es un tema tico y de derechos bsicos en una democracia, pero adems, la poltica social es considerada una palanca esencial del crecimiento. Una tsis central del autor es que es posible construir una economa con rostro humano en la Argentina y que una poltica social activa es uno de sus ejes. Se puede preguntar, con razn, si esto no es utpico, si existen realmente economas con rostro humano, es decir, economas donde se invierta fuerte en la gente, donde hay buenos niveles de equidad y que adems crezcan. Se ha convencido a la opinin pblica de que eso es virtualmente incompatible, o se crece o se invierte en la gente. Veamos algunos cuadros estadsticos sobre el desempeo de los pases que tienen economas con rostro humano.
Desempeo de algunas economas con rostro humano (posicin de los pases nrdicos y el Canad en las tablas mundiales 2003 de desarrollo humano, transparencia, competitividad y tecnologa de la informacin y la comunicacin)
Posicin 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Desarrollo humano Noruega Islandia Suecia Australia Holanda Blgica Estados Unidos Canad Japn Suiza Dinamarca Irlanda Transparencia Finlandia Dinamarca Nueva Zelanda Islandia Singapur Suecia Canad Luxemburgo Holanda Reino Unido Australia Noruega Competividad Finlandia Estados Unidos Suecia Dinamarca Taiwn Singapur Suiza Islandia Noruega Australia Japn Holanda Tecnologa Finlandia Estados Unidos Singapur Suecia Islandia Canad Reino Unido Dinamarca Taiwn Alemania Holanda Israel
Fuente: Indicadores de Desarrollo Humano; PNUD, 2003, http://www.undp.org/hdr2003/ Indicadores de Transparencia Internacional, 2002, http://www.globalcorruptionreport.org Indicadores de Competitividad Foro Econmico Mundial, 2003, http://www.weforum.org/ Indicadores de la Tecnologa de la Informacin y Comunicacin, Foro Econmico Mundial, 2003, http://www.weforum.org/
En la tabla de desarrollo humano 2003 de las Naciones Unidas, el pas nmero uno del mundo sobre 180 es Noruega, despus vienen Islandia y Suecia y siempre estn Noruega, Suecia, Islandia, Finlandia, Dinamarca y Canad entre los pases lderes. En otro ranking diferente, el de Transparencia Internacional, nuevamente estos pases son los lderes en no tener corrupcin. Es la tabla de competividad hecha por los empresarios privados ms importantes del mundo, en el Foro de Davos. Los empresarios ubican a estos pases entre los ms competitivos del mundo y lo mismo sucede en el ranking de en cuanto a avances en tecnologas de informacin y comunicacin. Estos pases, son la muestra de que hay absoluta compatibilidad entre crecer y ser competitivos e invertir fuerte en la gente. Es al revs: porque invierten fuerte en la gente es porque han tenido crecimiento y competitividad. Finlandia es un pas muy pequeo. Es el nmero uno del mundo en 2003 en competitividad. Todos usamos un producto finlands el celular, fueron sus pio-
neros. Est basado, como todo el modelo nrdico, en una elevadsima inversin en la gente y en muy bajos niveles de desigualdad. Son estructuras sociales que producen crecimiento con equidad y realizan un trabajo sistemtico en el cultivo de los valores ticos. Hemos revisado la trascendencia de la poltica social como eje del crecimiento econmico y su papel fundamental como proteccin de los derechos bsicos del ciudadano. Examinaremos algunas falacias usuales en el debate argentino. Son mensajes que han sido absorbidos por amplios sectores de opinin y los han llevado a razonar errneamente. Si no se avanza en la superacin de esos mensajes, resultar difcil armar una poltica social que realmente logre los resultados deseados por la comunidad.
IV. Falacias usuales La primera falacia es la que opone la poltica econmica a la poltica social. Lo nico importante sera la poltica econmica. La social sera una especie de concesin a los polticos para que puedan armar sus clientelas electorales. En consecuencia, lo relevante es slo la poltica econmica y la poltica social pasa a ser la Cenicienta: pocos recursos, desjerarquizada organizativamente, no tiene papel en la toma de decisiones, vulnerable. El camino correcto debera ser inverso al de la falacia: integrarlas. Los finlandeses inventaron un trmino muy til para ello. Dicen que no se trata de hacer poltica econmica y hacer poltica social y articularlas. Eso es mucho mejor que slo hacer poltica econmica y casi no hacer poltica social. Pero lo que se debera hacer, sugieren es socioeconoma. Es poltica social y econmica integradas. Polticas econmicas que sean sociales y polticas sociales que sean econmicas. La educacin y la salud por ejemplo son polticas sociales y al mismo tiempo macroeconmicas. Otro ejemplo de una poltica integrada es el micro-crdito. Abriendo seriamente las posibilidades de microcrdito para pequeos productores rurales y urbanos, el Grameen Bank logr sacar de la pobreza extrema a casi 4 millones de campesinos, en uno de los pases ms pobres del mundo como es Bangladesh. La poltica socioeconmica tiene altos impactos macroeconmicos porque rehabilita las capacidades productoras de muchsimas personas que sin una ayuda crediticia mnima no podran ingresar en los circuitos productivos y al mismo tiempo tiene importantes efectos sociales.
Una disgresin sobre algo que muchas veces se omite mencionar. El Grameen Bank es el banco ms exitoso del mundo: tiene 98% de retorno sobre los crditos que ha prestado. Es propiedad de los varios millones de campesinos pobres a los que Mohamed Yunus empez prestando montos mnimos, para que pudieran comprar abonos, o una vaca y est siendo replicado actualmente en numerosos pases del mundo. Incluso, varios estados de los Estados Unidos han pedido la ayuda del Grameen Bank para establecer estructuras, de microcrdito en gran escala para los pobres. Lo que no se dice normalmente es que la gran mayora de los prestatarios de los crditos son mujeres. Ellas son muy buenas pagadoras. El papel de la mujer en la lucha contra la pobreza y hay muchas otras investigaciones al respecto, es totalmente diferente de los estereotipos usuales. Son mucho ms exitosas en la administracin de bienes escasos y ms eficientes coordinadoras de unidades comunitarias de produccin, en zonas pobres. En Paraguay hay una serie de investigaciones y experiencias recientes en comunidades campesinas pobres que lo corroboran (Molina, 2003). Segunda falacia. Para descalificar a la poltica social o a un programa social hay una palabra de moda en la Argentina. Eso es asistencialismo. Se termin la discusin ya que es muy difcil argumentar ante esa etiqueta. El asistencialismo aparece como opuesto a polticas estructurales, a polticas que crean trabajo, oportunidades productivas. Corresponde profundizar en esta supuesta antinomia. No importan los trminos, importa lo que sucede en la realidad con las polticas. La Biblia, el Antiguo y el Nuevo Testamento ordenan que hay que ayudar y dicen textualmente: la viuda, al hurfano, al extranjero y a todas las formas de desamparo. El llamado asistencialismo es en realidad un mandato tico. Mandato tico que viene desde los orgenes de la civilizacin. Adems ayudar urgentemente es decisivo, porque la pobreza produce daos con frecuencia irreversibles. El hambre mata. Si un joven est desocupado por perodos muy prolongados, si no tiene inclusin social posible, puede caer con facilidad en la delincuencia; una familia puede estallar ante los embates de la pobreza. Si no se ayuda, ya se est destruyendo familias, jvenes y nios. El ex presidente de Chile, Patricio Aylwin, dirigi una comisin de notables para estudiar la situacin social de Amrica Latina. Uno de los resultados del informe que produjeron (comisin Latinoamericana y del Caribe para el Desarrollo Social, 1995) es que determinaron que el 50% de los ingresos de los pobres de Amrica Latina vienen de los supuestos programas asistenciales. Si se anularan esas polticas pblicas que priorizan a los pobres, se creara una explosin social fenomenal en nuestras sociedades.
Por otra parte, no hay ninguna incompatibilidad entre ayudar ya y al mismo tiempo tratar de generar oportunidades de trabajo, es un falso dilema. La habilidad de una poltica social virtuosa est en tratar de hacer ambas cosas integradamente. En lograr ayudar y al mismo tiempo generar capacitacin, habilidades, acceso a tecnologas de produccin bsicas y a crdito. As como frente a la primera falacia es posible pensar en polticas socioeconmicas, en la segunda es posible concebir una poltica social que al mismo tiempo ayude y genere oportunidades. Una tercera falacia es la que opone estado y sociedad civil. Pareciera que el tema social es del presidente del pas, o de Critas, que hay que optar en una direccin o en otra. En las sociedades ms exitosas del mundo, hay un equipo Estado ms sociedad civil. Hay altsimos niveles de articulacin actualmente. El rol de las polticas pblicas es claro. El Estado es responsable en una sociedad democrtica de garantizar a todos los ciudadanos el derecho a alimentarse, a salud, a educacin, a oportunidades de trabajo. En Europa occidental ese derecho est legislado: si una persona gana menos del sueldo necesario para vivir, desde Portugal hasta Noruega, el Estado acude inmediatamente a restablecer el equilibrio. No hay discusin al respecto, es un derecho de la ciudadana. Las polticas pblicas tienen una responsabilidad central. Pero la sociedad civil, a travs de expresiones como el voluntariado la responsabilidad social empresarial, tiene un rol fundamental que en nuestras sociedades est desvalorizado. Se ve en ellas a los voluntarios como un fenmeno de algunos quijotes aislados o de amas de casa con tiempo que se renen porque no tienen mejor actividad que hacer. Es un error grave. El voluntariado es actualmente productor en los pases desarrollados del 5% al 10% del Producto Bruto Nacional. Las organizaciones de base voluntaria ayudan a muchsimos sectores de la poblacin con todo tipo de modalidades. Hay una complementacin creciente entre las polticas pblicas y dichas organizaciones. Las primeras utilizan cada vez ms activamente a las segundas, por las muchas ventajas que ellas tienen. As, entre otros aspectos, el voluntariado significa muchas cosas en una sociedad significa poner en el centro de la mesa el principio de la solidaridad. Las organizaciones voluntarias y las fundaciones empresariales buscan a su vez la articulacin estrecha con las polticas pblicas para poder potenciar su propio esfuerzo.
La antinomia Estado - sociedad civil es tambin falaz. Otra falacia es considerar a los pobres como un objeto y no un sujeto (los tpicos programas para los pobres). Los xitos mayores en poltica social no son los programas para los pobres, sino son los que creen en los pobres y los dotan de cierto poder. Los pobres pueden no tener nada desde el punto de vista material, pero en Amrica Latina tienen normalmente un inmenso capital social. Vienen en diversos casos de civilizaciones milenarias y tienen valores, niveles de conciencia comunitaria, cultura, tradiciones, que si se potencian, y se les da oportunidad, pueden producir resultados asombrosos. Cuando se pasa de la falacia de ver a los pobres solamente como objetos y se encara seriamente el tema de la participacin comunitaria a la vez que no se subestima a la poblacin pobre, se respeta su cultura y se hace lo que hoy recomiendan nuevos estudios invertir en capacitacin de los lderes de las organizaciones pobres es posible obtener desarrollos potentes.
V. Ejes de una poltica social renovadora Si se logra trabajar sobre estas estructuras de pensamiento y superarlas, surgirn condiciones de generar una poltica social diferente. Algunos de sus ejes son esquematizados como sigue. En primer lugar, las polticas pblicas deben tener un rol fundamental y hemos mencionado la idea de polticas socioeconmicas. En segundo lugar, las polticas pblicas deberan ser descentralizadas. Cuando hablamos de polticas pblicas no nos referimos a un Estado omnipotente, centralizador. Hay muchos modelos de Estado. Estamos hablando de uno descentralizado hacia lo local. Cogestionado por la ciudadana, transparente, con un servicio civil profesionalizado, con buena gerencia social. Descentralizacin, participacin, gerencia social de excelencia son bases para una poltica social avanzada. En tercer lugar, una poltica social renovada significa generar redes y alianzas. Tiene que haber concertaciones entre las polticas pblicas, la responsabilidad social empresarial, el voluntariado y otros sectores de la sociedad civil. El tema de la responsabilidad social de la empresa privada est muy retrasado en Amrica Latina. En Europa occidental en cambio, ha habido una presin de opinin pblica fenomenal sobre la empresa privada en las ltimas dcadas, que ha llevado a resultados muy concretos.
La concepcin predominante, en Europa occidental y avanzando en los Estados Unidos, es que una empresa debe ser un muy buen ciudadano. Ello va ms all de la filantropa, la donacin cada tanto para una causa. La concepcin es que la empresa es un motor de la economa, que merece todo el apoyo para producir bienes, pero sus decisiones tienen impacto sobre todos los ciudadanos. Debe tener por tanto una responsabilidad calificada y ser un ciudadano ejemplar, que se lo llama ciudadana corporativa. Un modelo relevante de polticas pblicas que se hacen cargo de sus responsabilidades indeclinables de garantizar los derechos bsicos de la ciudadana y se configuran con las tres caractersticas mencionadas: socioeconmicas, descentralizadas y concertadoras, es el programa Hambre Cero del Brasil. Ejemplifica todo lo sealado. Un presidente decide que el tema central de su mandato, en un pas con tantos problemas y de tanta importancia como es el Brasil, es el hambre. Indica que no puede ser que haya 44 millones de personas con hambre en Brasil (sobre 170 millones de habitantes), cuando es la octava potencia industrial de mundo. Lula puso el hambre en el centro de la agenda pblica. Ha repetido permanentemente que al final de su perodo presidencial la opinin pblica tendr un parmetro muy sencillo para evaluarlo: si lo brasileos comen tres veces por da. Resalta en sus mensajes que quiere convertir al hambre de un problema de salud en uno tico y poltico. Normalmente es al revs, el razonamiento economicista convierte al hambre de un problema que debera ser poltico, en el mejor sentido, ser la preocupacin colectiva de la sociedad y de todos los actores sociales en un problema lateral. Hay un gran esfuerzo en la Argentina que est en esta misma concepcin: es la importante iniciativa de una serie de organizaciones de la sociedad civil, etctera, a la que el gobierno respondi de una manera muy concreta lanzando el programa El Hambre ms Urgente. Hambre Cero es, por otra parte, un llamamiento a toda la sociedad brasilea; su lema: El Brasil que come, ayudando al Brasil que tiene hambre. Y se ha creado en su interior un rea para las empresas privadas que buscan ayudar (a la que ya se han integrado ms de 100 organizaciones), y otra para las asociaciones voluntarias y otras. Es una gran concertacin nacional en torno a un problema ticamente intolerable como el hambre inadmisible en sociedades tan ricas en potencia. Esto se llama poltica social. El programa argentino tiene similar visin y va en esa misma direccin.
VI. Por qu es posible superar la pobreza en la argentina? Algunas conclusiones finales apoyadas en los puntos anteriores sobre por qu se puede superar la pobreza que hoy agobia a buena parte de la poblacin del pas: en primer lugar, desde ya que ello no es un desafo para una organizacin o una persona. Debe ser una empresa colectiva o no ser factible. Hay ciertas condiciones de viabilidad para poder pensar de manera esperanzadora a pesar de los datos crticos referidos. Soplan vientos nuevos en el planeta en la discusin mundial sobre los temas sociales que pueden favorecer los planteos argentinos y del mundo en desarrollo. Son inspiradores llamamientos cercanos del papa Juan Pablo II. El Papa afirma (2000): es necesaria una nueva y ms profunda reflexin sobre la naturaleza de la economa y su propsito. Propone que la economa est regulada por la tica, que la globalizacin se halle gobernada por un cdigo tico. En la Argentina y en Amrica Latina casi se ha perdido la capacidad de relacionar tica con economa. Se presentan en la visin econmica ortodoxa como dos mundos absolutamente diferenciados. Recuperar sus vnculos es volver al espritu de la Biblia donde la tica preside las actividades humanas incluyendo la economa. Al mismo tiempo, es retornar a los inicios de la ciencia econmica donde estuvieron estrechamente vinculados. As por ejemplo, Adam Smith, uno de los padres de la economa, se preocup activamente de la relacin entre la tica y la economa y del peso de los valores ticos en el comportamiento econmico. El Papa dice (2000): invito a los economistas y profesionales financieros, as como a los lderes polticos, a reconocer la urgencia de asegurar que las prcticas econmicas y las polticas vinculadas tengan como su meta el bien de cada persona y de la totalidad de la persona. La concepcin del Papa es el bien de cada persona y de la integridad de la persona, no son estas concepciones que nos recortan totalmente como consumidores, clientes, usuarios, pedacitos de. Y finalmente el Papa propone (1999) y su propuesta es muy clara: Impulsar una nueva cultura de solidaridad internacional y cooperacin donde todos, particularmente las naciones ricas y el sector privado, acepten responsabilidades por un modelo econmico que sirva a todos. Su modelo econmico es un modelo que sirva a todos, que incluya a todos. Hay un enorme movimiento mundial en esta misma direccin, en volver a vincular tica con economa, que tiene manifestaciones de todo orden y que ha estado en primera fila en luchas como las patentes mdicas y el sida, la condo-
nacin de la deuda externa de los pases ms pobres y la apertura real de los mercados de los pases ricos a los productos de los pases en desarrollo. La opinin pblica en los pases desarrollados no est distante de Amrica Latina en estos temas. Dos encuestas recientes lo indican. Una, que hizo la OCDE (2003), que rene a los 22 pases ms desarrollados del mundo, pregunt a sus ciudadanos qu piensan sobre el nivel de ayuda que los pases del club de la OCDE, estn dando a los pases en desarrollo. La mayor parte de la opinin pblica de los pases desarrollados contest que deba ser mayor. Otra encuesta del Banco Mundial (2003) entrevist a 6.000 lderes mundiales de todos los continentes sobre las relaciones entre pobreza y paz. La gran mayora dijo que no va a haber paz si no se erradica la pobreza. Claramente vincul como causa estructural de los conflictos a las diversas formas de la pobreza. Empieza a crecer el cuestionamiento a contradicciones esenciales de la actual economa mundial. Entre ellas, un clculo reciente de varios organismos dice que si hace tres aos se le hubiera condonado la deuda externa a los 20 pases ms pobres y ese dinero se hubiera invertido en salud, hoy viviran 21 millones de nios que murieron por falta de atencin. Otro anlisis indica que el costo para los pases desarrollados de condonar la deuda de los 52 pases ms pobres del mundo sera en 20 aos, 4 dlares mensuales por habitante. Si se le consultara a la opinin pblica de los pases desarrollados al respecto, estaba muy claro segn las encuestas referidas que la respuesta sera favorable. Junto a estos nuevos vientos internacionales en Argentina, como en Amrica Latina, el avance de la democratizacin da una base de fuerte apoyo a polticas pblicas cercanas a las demandas de la gente. La democratizacin trae una fuerte presin por una nueva agenda de prioridades donde la erradicacin de la pobreza es central. Finalmente, otro factor que fundamenta las esperanzas es el potencial tico que ha demostrado tener la sociedad argentina. Se pregunta con gran frecuencia si el contrato social est roto en la Argentina. El contrato social entr hasta hace poco tiempo en una etapa de resquebrajamiento profundo. La prdida de credibilidad de los liderazgos fue muy importante. Pero se mantuvo en plenitud el contrato tico, que est por debajo del contrato social. Llamo contrato tico al sentido de la responsabilidad del uno por el otro, al sentimiento de que la solidaridad es un valor fundamental. La Argentina registr en medio de esta crisis econmica agudsima que legaron las polticas aplicadas en la dcada de 1990 un rcord de ascenso de personas que prctican la solidaridad. Segn las encuestas Gallup, se duplic en los ltimos aos el nmero de personas que se integraron a organizaciones voluntarias
y hoy cerca de 7 millones de personas ayudan a otros, a travs de organizaciones, o desde la base. Ilustra su actividad Margarita Barrientos, humilde madre que levant en la villa miseria Los Piletones un comedor popular que alimenta diariamente a 1.600 nios carenciados. Los voluntarios son muy especiales. No estn movidos por recompensas econmicas: al revs; normalmente tienen que aportar. Tampoco el trabajo voluntario tiene alguna recompensa en trminos de poder y muy poca en reconocimientos. Entonces, qu moviliza a este voluntariado argentino? Y qu moviliza al voluntariado en general? Lo moviliza este contrato tico, en plena vigencia en la Argentina, que hace parte de la naturaleza humana. La Biblia, que cre el trabajo voluntario, enfatiza que hay que ayudar a los otros y subraya, el que es muy pobre igual debera ayudar a otro que es ms pobre que l. En las interpretaciones del Antiguo Testamento se pregunta: esto no es demasiado exigente? Pedirle a alguien que es muy pobre que ayude a otro que es ms pobre que l. Y la respuesta es, en primer lugar, que siempre se puede ayudar aunque no se tenga nada, con una sonrisa, visitando a un enfermo, con un gesto fraterno, todo ello puede ser muy importante para el otro. Segundo, la lectura es que es tan importante el ayudar al otro, es una de las posibilidades de realizacin y de expresin ms fundamentales de ser humano, que el Antiguo Testamento no les quiere sacar esa obligacin a los que son muy pobres, no les quiere sacar esa posibilidad de realizacin. Ese llamado tico, que viene de las bases de nuestra civilizacin, tiene mucha fuerza en esta Amrica Latina. Tiene fuerza a travs de las culturas indgenas; de la opcin preferencial por los pobres del cristianismo; de la visin proftica de la justicia social del judasmo; tiene fuerza a travs de todas las formas en que cada uno llega a encontrarse con estos valores. Y permiti que en Argentina floreciera la solidaridad, a pesar de la pobreza. Es una sociedad que en los ltimos aos, a pesar de sus agudos problemas, ha hecho honor en sus bases al mensaje bblico de la responsabilidad compartida, haciendo crecer la solidaridad activa. Giramos permanentemente en derredor del tema de la corrupcin; hay que terminar con la corrupcin, los pasos que ha dado el nuevo presidente han sido importantsimos. La corrupcin transmite el mensaje todo para m, nada para los dems; no me importan nada los dems. Ese es el mensaje, adems de lo que significa macroeconmicamente.
El armar este esquema de polticas pblicas solidarias con la sociedad civil y el ayudar a los otros, el voluntariado, transmite el mensaje opuesto: el otro es muy importante para m, debo ayudarlo, tengo que hacerlo no importa cules sean los costos personales y de todo orden. La solidaridad activa desplegada en la Argentina actual, esa multitud de historias mnimas solidarias, como las llama Carmelo Angulo (2003) y el apoyo masivo de la opinin pblica a polticas del Estado en favor de la gente y de la renovacin democrtica impulsada por la nueva presidencia, expresan que en la Argentina actual el potencial tico es formidable y ello permite tener motivos ciertos para la esperanza.
Se necesitan gerentes ticos. La era post Enron

La sociedad americana sigue discutiendo activamente sobre las causas del caso Enron. Sin llegar al fondo de ellas ser difcil prevenir situaciones similares. En Enron, la sptima empresa de la economa americana, su alta gerencia con la complicidad de una de las ms importantes empresas auditoras del mundo Arthur Andersen, perpetr todo tipo de acciones delictivas. Hicieron perder sus ahorros a millones de pequeos accionistas, robaron virtualmente sus fondos de pensiones a los propios empleados de la empresa obligndolos a invertirlos en acciones de la empresa que saban estaban destinadas a perder todo valor, engaaron a clientes y proveedores y casi destruyen la credibilidad de todo el sistema financiero vital para la economa. Enron no fue un caso aislado. Se sucedieron otros similares en corporaciones muy importantes como entre otras World Com, Tyccon y Health South Corp. y hay ahora acusaciones de fiscales de varios estados a maniobras ilegales de bancos de inversin, analistas de bolsa y fondos mutuales. La discusin es qu est fallando? Los ejecutivos de Enron eran en muchos casos egresados de los mejores Master en Business Administration (MBA) de los Estados Unidos, su educacin gerencial era impecable. Adems no eran precisamente necesitados. Sus paquetes remuneratorios los ubicaban entre los ejecutivos mejor pagados de los Estados Unidos. Entonces qu pas? Evidentemente, haba una falla tica de grandes proporciones. No era slo de individuos. En el reciente juicio del estado de California contra uno de los responsables, que enga sistemticamente al Estado y le caus graves daos en materia de abastecimiento de energa elctrica para maximizar ganancias, la abogada defensora dijo que su cliente reconoca todos los cargos, pero que tena un atenuante; haba sido entrenado para eso por la compaa. La falla tica estaba en toda la cultura corporativa.
Un prominente pensador americano, Amitai Etzioni (2003), formul agudos interrogantes respecto de las causas de esta falla, en un impactante artculo publicado en el Washington Post (Cuando se trata de tica, las escuelas de negocios reprueban, puede verse en www.iadb.org/etica). Relata las resistencias que encontr siendo profesor de algunos de los ms afamados MBA para que se enseara tica. Se vea como superflua e innecesaria. La consecuencia fue que la enseanza result muy dbil. Pero hubo ms, seala. No slo no se ense, sino que al enfatizar en la enseanza el lucro y otros objetivos similares, sin desarrollar las responsabilidades comunitarias del gerente, se producen incentivos perversos. Refiere que un estudio del Aspen Institute sobre 2.000 graduados de las principales escuelas de negocios del pas examin la actitud de los estudiantes cuando ingresaban al MBA, al terminar el primer ao y al graduarse. Su perfil tico en lugar de mejorar se deterioraba crecientemente por estos nfasis. En otras investigaciones se pregunt a los estudiantes que haran si pudieran realizar un acto ilegal que podra reportarles a ellos o su compaa 100.000 dlares, hubiera un 1% de posibilidad de que fueran descubiertos y la pena fuera de un ao de prisin. Ms de un tercio contest que lo hara. Etzioni sugiere que el Congreso de Estados Unidos debera impulsar la realizacin de una audiencia en donde los decanos de las principales escuelas de negocios expliquen al pblico cmo la tica es enseada en sus universidades. Las principales reclutadoras de ejecutivos han reaccionado rpidamente a estas situaciones. La encuesta The Wall Street Journal/Harris dice que el 84% de los reclutadores manifiestan que la tica personal y la integridad son ahora atributos muy importantes para elegir gerentes. Muchos fueron ms all diciendo que no pensaban entrevistar a quienes hubieran trabajado en Enron o en Arthur Andersen. Algunos reclutadores dicen que estn dando preferencia a egresados de escuelas de negocios religiosas que trabajan bien sobre tica, como Notre Dame y Brigham Young University. Hay una enrgica reaccin en las escuelas gerenciales. Harvard planea lanzar un curso en profundidad obligatorio sobre tica llamado Liderazgo, gobernabilidad y rendicin de cuentas. Tambin est pidiendo a los aspirantes contestar en sus ensayos cmo trataran un dilema tico. Columbia adopt un ambicioso currculo tico obligatorio al mismo tiempo que ofrece cursos electivos. Plantea estudiar problemas ticos en diversas materias. As programa analizar preguntas como: Es tico vender productos legalmente permitidos pero peligrosos?, al fijar precios no se debera utilizar criterios de juego limpio?, debera haber una redistribucin de ingresos de los ricos a los pobres?, deberan las compaas luchar contra la polucin ms all de las regulaciones gubernamentales?. Algunas
reclutadoras de personal sugieren que sera ms efectivo an pedir a los estudiantes servicios comunitarios como un requerimiento. El decano de la escuela de gerencia del MIT, Sloan, Richard L. Schmalensee (2003), considera: toda revisin de las fallas de las corporaciones americanas debe incluir no slo las codicias y excesos de unos pocos ejecutivos de alto nivel, sino todas las vas en que estamos entrenando gerentes corporativos y propone entre otros aspectos un juramento hipocrtico del gerente. El decano del reputado Instituto de Empresas de Madrid, ngel Cabrera est proponiendo a sus pares una formula de juramento que finaliza diciendo, Si yo no violare este juramento, podr disfrutar de la vida y de xito. Ser respetado mientras viva y recordado con afecto despus. Cabrera dice que pronunciar ese juramento en acto masivo enfrente de sus familias y sus compaeros har sentir a los egresados que tienen una responsabilidad. Ciertamente, los valores ticos deberan ensearse desde los primeros estadios educativos, en el mbito familiar y la sociedad toda debera jerarquizarlos y cultivarlos. Haberlo hecho as es parte de la explicacin principal de por qu un pas como Finlandia es el lder mundial de la tabla de Transparencia Internacional, no tiene corrupcin y lo mismo sucede con el bloque de pases nrdicos (Noruega, Suecia, Dinamarca, Islandia). Sin embargo, la responsabilidad de las escuelas o facultades donde se preparan gerentes es clave. Por otra parte, no se trata solamente de enfatizar que no se debe caer en corrupcin, sino ms all educar para la responsabilidad social empresarial. Ese concepto se ha ido ampliando cada vez ms ante las exigencias de la sociedad civil en los pases desarrollados y hoy implica que una empresa debe tener trato limpio con los consumidores, buen comportamiento con sus empleados, cuidar el medio ambiente, comportarse con toda correccin en los pases en desarrollo e involucrarse activamente en programas en favor de la comunidad y de la ciudad donde opera. Estos comportamientos comienzan a premiarse y castigarse por la sociedad y los consumidores. Hay un reclamo social en aumento por empresas ms ticas. Amrica Latina tiene graves problemas en este campo. Junto a la conocida corrupcin en sectores pblicos, son innumerables los casos de corrupcin corporativa. La idea de responsabilidad social empresarial est en diversos pases en un estadio primario y atrasado. La universidad latinoamericana y particularmente las facultades donde se forman economistas, gerentes y otras profesiones clave para el desarrollo tienen una gran responsabilidad al respecto. La gran discusin tica pendiente sobre la economa y la gerencia necesarias para nuestras sociedades debe reflejarse activamente en los currculos. No se trata de dictar una materia ms que se llame tica, para calmar la conciencia. La enseanza de la tica debe transversalizarse. En cada rea temtica deben examinarse dilemas e implicancias ticas. Tam200 / Ms tica, ms desarrollo
bin debe generarse una agenda de investigacin sobre las dimensiones ticas de las polticas econmicas y de las prcticas gerenciales. Asimismo la universidad debe hacer extensin activa sobre estos temas al medio. La cuestin no se resuelve slo con cdigos de tica que despus tengan cumplimiento limitado. La universidad debe estar a la cabeza de una accin colectiva de amplios alcances para reforzar la formacin y los valores ticos de profesionales cuyas decisiones pueden influir tanto en la vida de sus pueblos. La Argentina, particularmentes debe actuar con energa en este campo, dado el pasado inmediato de prcticas corruptas en diversos mbitos organizacionales y el intento de casi legitimarlas ante la sociedad, hoy combatir frontalmente por su nuevo presidente. En las bases de nuestra civilizacin, en la Biblia, se halla el mensaje de que la conducta de los seres humanos debe estar regida en todas sus instancias por la tica. Se expresa en los Diez Mandamientos entregados por la Divinidad. Todo indica que tienen ms vigencia que nunca. En Amrica Latina es imprescindible afirmar los valores ticos como reglas de vida esenciales para el desarrollo, la democracia, la convivencia y la plenitud personal.
Es posible construir una economa con rostro humano?

I. El enigma de Amrica Latina Amrica Latina se presenta en el mundo como un verdadero enigma. En los aos sesenta, los pronsticos vaticinaban que estos pases tenan un futuro de progreso continuado por delante por su excepcional dotacin de recursos naturales, buenos recursos humanos, muy buena ubicacin desde el punto de vista de la geografa econmica, etctera. Se los comparaba con el sudeste asitico y se crea que el potencial de partida de Amrica Latina, en los comienzos de los aos sesenta, era superior al del sudeste asitico. El sudeste asitico ha obtenido logros, con dificultades, pero ha alcanzado progresos muy significativos. El pronstico no se cumpli de ninguna manera, y a esto se lo llama con frecuencia el enigma de Amrica Latina. Que pas? Amrica Latina no tiene una explicacin muy clara cuando se observa esta contradiccin entre las potencialidades, las posibilidades y esta pobreza abrumadora que recorre el campo y la ciudad de casi todos los pases de la regin. Cuando el LatinBarmetro 2002, una encuesta de opinin pblica muy importante que se hace en 17 pases de Amrica Latina, pregunt a los habitantes de esa regin si crean que estaban igual, mejor o peor que la generacin antePropuestas para una economa orientada por la tica / 201
rior?, dos terceras partes contestaron que se hallaban en peores condiciones. Ese sentimiento tan profundo de frustracin est vinculado a esta contradiccin. Queremos acercarnos a este enigma recorriendo varias etapas. En primer lugar reconstruiremos brevemente el listado de problemas que agobian la vida cotidiana. En segundo lugar, vamos a tratar un tema poco abordado y que se debera explorar mucho. Cuando hay problemas importantes, los seres humanos por naturaleza tienen diferentes respuestas. Algunas respuestas son positivas, como enfrentar los problemas y dar la pelea. Pero tambin hay otra respuesta. Los seres humanos tienen una excepcional capacidad de racionalizar, de inventar alguna razn por la que no tienen nada que ver con lo que est sucediendo y no les corresponde hacer nada al respecto. Vamos a identificar cuatro coartadas que se utilizan en el discurso pblico y en la discusin usual en Amrica Latina para enfrentar el tema de la pobreza desde la coartada, no desde la accin. En tercer trmino, trataremos de asomar algunos elementos de juicio sobre las causas del enigma latinoamericano. Por qu el sudeste asitico est donde est y estos pases, en cambio, en la situacin de deterioro social presente. Finalmente, procuraremos fundamentar por qu se debe tener esperanza. Intentaremos mostrar que es viable construir en la regin una economa con rostro humano; que hay muchsimos elementos como para poder pensar en levantarla y que existen en el mundo economas con rostro humano y se estn dando incluso en Amrica Latina, pasos interesantes en esa direccin. La intencin de fondo no es agotar estos densos temas sino mostrar que hay una agenda distinta para pensarlos.
II. Un cuadro social inquietante Porque los latinoamericanos estn enojados, tan enojados que estn transformando el mapa poltico de Amrica Latina, estn diciendo a travs del sistema democrtico que quieren cambios muy profundos. El LatinBarmetro testifica terminantemente que los latinoamericanos no quieren saber nada con algn tipo de aventura autoritaria. Al mismo tiempo, que estn profundamente descontentos de cmo est funcionando el sistema democrtico, rechazan cualquier otro modelo que no sea la democracia. En otras palabras, la protesta ha adquirido formas esperanzadoras. Los latinoamericanos estn muy descontentos con lo que est pasando en los sistemas
democrticos, pero no quieren menos democracia. Lo que buscan es una democracia de mejor calidad, ms acorde con las necesidades de la poblacin. La protesta se basa en diversos problemas que impactan duramente la vida cotidiana. Revisaremos nueve de ellos: en primer lugar la pobreza est creciendo fuertemente y las primeras vctimas son los nios. El desempleo juvenil es fundamental para entender lo que sucede; particularmente, para comprender la criminalidad en ascenso en Amrica Latina. En educacin hay algunos avances, pero ocurren problemas muy importantes para la mayor parte de la poblacin. El derecho a la salud est en discusin en los hechos. Estn los nuevos pobres; Argentina es el epicentro de los nuevos pobres, por la destruccin en gran escala de las clases medias que se ha producido en el pas. Hay otro problema sobre el que no se habla mayormente pero que es central, que es lo que est sucediendo con las familias en medio de este empobrecimiento econmico de tal magnitud. Otra cuestin es el ascenso de la criminalidad que tanto perturba a todos los sectores. El ltimo tema preocupante por abordar ser el de las desigualdades. Amrica Latina tiene el privilegio, nada deseable, de ser la regin ms desigual de todo el planeta, y pases como Brasil, de liderar las tablas internacionales de desigualdad. Amrica Latina es desigual por todos lados: ingresos, distribucin de la tierra, acceso al crdito, salud, educacin, acceso a Internet. La desigualdad no es neutra. En primer lugar, atenta contra el credo moral de nuestra civilizacin. Es antibblica. La Biblia aboga por la igualdad de los seres humanos. Todos los seres humanos son criaturas de la Divinidad y deben tener acceso a los bienes bsicos y a oportunidades de desarrollo. El texto bblico desenvolvi una amplia legislacin para evitar las grandes desigualdades, como el retorno de la tierra a sus propietarios originales cada 50 aos, el jubileo, la condonacin de las deudas cada 7 aos y toda una serie de normas protectoras de la equidad. Pero la desigualdad, segn se sabe hoy, adems de ser antitica es fatal para el progreso econmico. El aumento de la desigualdad latinoamericana en las ltimas dcadas fue un detonante central de la pauperizacin de las sociedades latinoamericanas (ver CEPAL, PNUD, IPEA, 2003). La polarizacin social no es gratuita. Las viejas teoras ya casi archivadas que dicen que est bien que en un pas haya unos pocos que tengan mucho porque van a reinvertir no tienen nada que ver con las realidades. Suelen enviar parte importante de sus ganancias al exterior, en lugar de reinvertir en Amrica Latina. Adems, la desigualdad tiene todo orden de impactos rePropuestas para una economa orientada por la tica / 203
gresivos. Entre ellos: reduce los mercados internos, dificulta la formacin de ahorro nacional, mina la gobernabilidad democrtica. Ello est medido por mltiples investigaciones. Hay un riguroso trabajo de Nancy Birdsall y otros economistas americanos sobre Amrica Latina, La desigualdad como traba para el progreso econmico en Amrica Latina. (Birdsall, 1996). Compara el sudeste asitico y Amrica Latina y concluye que una de las diferencias centrales fue que el sudeste asitico tuvo en las ltimas dcadas polticas pblicas activas promotoras de oportunidades para todos, como la reforma agraria y el apoyo firme a la pequea y mediana empresa. En Amrica Latina fueron regresivas y profundizaron las iniquidades.
III. Las falsas coartadas Se acercaron diversos problemas que explican por qu la gente protesta en diferentes formas en toda Amrica Latina. Esa protesta tiene mltiples canalizaciones. Enfocaremos sucintamente algunas coartadas con las que, con frecuencia, ciertos sectores tratan de racionalizar los problemas en lugar de enfrentarlos y buscarles solucin. La primera coartada es convertir a la pobreza en un problema individual. As se afirma que los nios estn en la calle porque eligieron vivir de ese modo, que la desnutricin infantil tiene que ver con la ignorancia y la falta de cuidados de determinadas familias, o que los pobres son pobres porque son indolentes, no les gusta trabajar, no tienen iniciativa. El razonamiento subyacente es en todos los casos: El problema de la pobreza es un problema de l. De su biografa. Cuando el 50% de la poblacin es pobre en el continente o como cuando en la Argentina el 60% de la poblacin infantil est por debajo de la lnea de la pobreza, es muy difcil decir que la pobreza es una eleccin individual o es un problema de falta de voluntad personal. Evidentemente, hay determinantes estructurales que estn bloqueando las oportunidades elementales de desarrollo. La segunda coartada es decirle a la poblacin pobre Hay que tener paciencia, es un estadio del desarrollo, una vez que los ajustes se hayan producido y logren sus efectos, el crecimiento se derramar y va a terminar con la pobreza. Esta coartada ha sido refutada por las realidades econmico-sociales. Detrs de esta coartada est la idea de que al haber crecimiento automticamente se va a derramar, va a sacar a los pobres de la pobreza. Las Naciones Unidas han estudiado numerosos pases en sus informes de desarrollo humano. En ninguno de ellos funcion el derrame. No opera as la economa.
Es imprescindible que haya crecimiento, estabilidad, progreso tecnolgico, competitividad, pero si la sociedad es muy desigual, como sucede en Amrica Latina, los progresos quedan concentrados y no llegan a los pobres, ni siquiera a estratos muy significativos de la clase media. Un ejemplo es el de la dictadura militar de Pinochet. Se conocen sus logros macroeconmicos, que fueron reales, pero cuando comenz su gobierno, el nmero de pobres en Chile era el 20% de la poblacin. Cuando termin era el 40% o sea, logr duplicar el nmero de pobres. Fue un gran milagro social pero al revs. Decirles a los pobres que tengan paciencia de algo que no va a suceder nunca y por otra parte: paciencia para que? Paciencia para morir en un embarazo o en un parto por falta de atencin mdica, o paciencia cuando se sabe, de acuerdo a los estudios de Unicef, que en el caso de la desnutricin a los cinco aos un nio que no ha tenido la carga de protenas y caloras necesaria tendr sus capacidades neuronales semidestruidas y ser irrecuperable. La mayor parte de los daos de la pobreza son irreversibles. Esta coartada es inmoral. La tercera coartada recurrente es la de deslegitimar la poltica social. La coartada est planteando bsicamente que la nica poltica social es la poltica econmica. Esto de la poltica social sera una concepcin para que los polticos tengan cmo ganar votos, pero habra que apostar solamente a la poltica econmica. Slo valdra la pena invertir recursos en ella. Consecuentemente, se degrada al rol de poltica secundaria a la poltica social, restndole recursos y jerarqua. Hoy, la teora econmica avanzada, Amartya Sen por ejemplo, ha redescubierto que por el contrario en los hechos la poltica social fue uno de los grandes motores del desarrollo econmico de los pases ms adelantados del mundo. No slo que la poltica social es respetar los derechos bsicos de las personas en una democracia, sino que apostar a la gente es la manera de movilizar un desarrollo econmico sostenido. La poltica social ha sido un instrumento maestro del desarrollo econmico en los pases que han logrado tenerlo de manera sostenida y lo es en el mundo actual crecientemente. La ltima coartada es la peor de todas, la que alarma ms; es la de ver todos los das a los nios en la calle, a los ancianos pidiendo limosna, a las ex clases medias revisando los tachos de basura y a travs del discurso relativizador y negador circulante llegar a contraer el efecto insensibilizacin, perder una de las capacidades ms importantes que tiene el ser humano, la capacidad de indignacin frente a estas injusticias. Esta capacidad que tiene races muy viejas fue enarbolada por los profetas en el Antiguo Testamento en sus vibrantes denuncias de las injusticias sociales. Una de las calidades ms valiosas que tiene el ser huPropuestas para una economa orientada por la tica / 205
mano es la de rebelarse frente a cuadros como los descriptos. Eso est hoy en riesgo por la coartada que promueve refugiarse en la insensibilidad. Existe el gran riesgo de empezar a ver todo esto como si lloviera, como si fuera parte de la naturaleza que los chicos vivieran en la calle, los ancianos mendigasen y los nuevos pobres buscasen su sustento en la basura. No es parte de la naturaleza, es parte de lo que ha sucedido en estas sociedades. Fueron las sociedades las que generaron realidades como stas. Tienen causas muy concretas.
IV. En torno a las causas del enigma Entre las causas centrales de por qu estos pases que estaban destinados al xito en los aos sesenta tienen problemas sociales tan agudos estn las que se resean brevemente a continuacin. Con frecuencia se aplicaron polticas pblicas rgidamente ortodoxas y estrechamente economicistas que produjeron los resultados que estn a la vista. Hoy ya no es una discusin ideolgica, ah estn sus consecuencias. Buena parte de la poblacin empobrecida, la clase media destruida. Al mismo tiempo exacerbaron las desigualdades. Hay que buscar alternativas ms integradas. El papel de la desigualdad es central en lo que pas en Amrica Latina. No hay futuro con grandes desigualdades. En Noruega, primer pas del mundo en desarrollo humano, la distancia entre lo que gana el empresario privado y el operario es 3 a 1, en Corea es 8 a 1, en diferentes reas geogrficas de Amrica Latina, supera el 100 a uno. Los impactos de ello son enormes. Es difcil crecer cuando se est desaprovechando el potencial del 50% de la poblacin, excluida de un trabajo estable y productivo y relegada a estar fuera del mercado de consumo. Otra causa es la desvalorizacin de las polticas pblicas, esta idea de que se puede sin el Estado, que el Estado es un desecho histrico. Hay un gur de la alta gerencia, un vigoroso pensador canadiense: Henry Mintzberg, de la universidad de McGill quin reflexionando sobre la gerencia pblica y la gerencia privada, en el Harvard Business Review, (Mintzberg, 1996) seala con irona que la idea de que el mejor gobierno es el no gobierno es el gran experimento de economistas que nunca han tenido que gerenciar nada. Creer que sin instrumentos de poltica pblica se pueden combatir los problemas centrales ha llevado en Amrica Latina a reducir indiscriminadamente la institucionalidad pblica, desprestigiar la funcin pblica y casi desarticularla. Hay diversas instituciones internacionales, entre ellas el Banco Mundial, que hoy sealan continuamente que ha habido dos errores serios al respecto. Uno de ellos era creer que el Estado puede hacerlo
todo. Otro, el de las ltimas dcadas, es creer que sin un Estado eficiente puede haber desarrollo sostenido. Otras razones de los problemas creados han sido el relegamiento del capital social, de la capacidad de accin de la sociedad civil y la falsa oposicin entre Estado y sociedad civil. Otro factor ha sido el peso de la corrupcin en diversas realidades. Estas causas se han abordado extensamente por una amplia literatura reciente1.
V. La salida Es posible pensar en un modelo de desarrollo integrado en Amrica Latina. Es un modelo que trata de conciliar crecimiento econmico y progreso social. Es imprescindible que haya crecimiento econmico, estabilidad, competitividad, eficiencia econmica junto con desarrollo social. No son antitticos, al contrario. Las experiencias de los pases exitosos indican que el desarrollo social es un motor del crecimiento econmico. Para ello se necesitan polticas pblicas, activas. El Estado debe ser responsable por necesidades bsicas como la salud, la educacin y la nutricin. Eso es irrenunciable, forma parte de las constituciones y del credo tico de nuestras sociedades. Las polticas pblicas deben ser activas, descentralizadas, transparentes, con buena gerencia social, con un servicio pblico profesionalizado, erradicando el clientelismo y la corrupcin. Deben estar articuladas con una sociedad civil activa. En el modelo de desarrollo integrado, las polticas pblicas se apoyan en una sociedad civil activa. En los pases que funcionan mejor en el mundo, la sociedad civil est movilizada, no est esperando, se articula y participa. La sociedad civil movilizada constituye capital social en accin. Tiene entre otras tres expresiones que son clave y que explican los resultados alcanzados en distintas sociedades. Una primera expresin de una sociedad civil movilizada es el voluntariado. Su papel en diversos pases desarrollados es muy relevante. Los voluntarios son los que hacen cosas por los dems a travs de diferentes formas de organizacin: las ONG, las comunidades religiosas, etctera. Estn haciendo una significativa contribucin al Pro-
Entre otras obras, Joseph Stiglitz analiza los problemas prcticos causados por la aplicacin de polticas ortodoxas en El Malestar en la Globalizacin (Editorial Tarus, 2002) y Amartya Sen examina sus insuficiencias conceptuales en Teoras del desarrollo a principios del siglo XXI (incluido en Louis Emerij, Jos Nez del Arco, El desarrollo econmico y social en los umbrales del siglo XXI (BID,1998; puede leerse tambin en www.iadb.org/etica). El autor profundiza sobre los factores incidentes en las dificultades de Amrica Latina en Bernardo Kliksberg Hacia una economa con rostro humano (Fondo de Cultura Econmica, Buenos Aires, 2002).
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ducto Bruto en varios pases desarrollados en bienes y servicios sociales. Estn concentrados en las reas donde se requiere solidaridad. El voluntariado puede ser un instrumento muy potente cuando trabaja junto con la poltica pblica. Otra expresin del capital social movilizado es la responsabilidad social de la empresa privada. En los pases desarrollados hoy sta es una cuention relevante, hay una presin de la opinin pblica muy intensa. El tema no es simplemente de filantropa empresarial. Se est en un nivel mucho ms avanzado, se habla del concepto de Ciudadana Corporativa. La empresa privada es un actor central en la sociedad, tiene la capacidad de producir bienes y empleos que pueden ayudar al conjunto de la economa, hay que facilitarle su accin. Pero tiene obligaciones, responsabilidades, porque cumple un rol muy decisivo en la sociedad. Entonces se le exige Ciudadana Corporativa, que sea un buen ciudadano. Un tercer gran componente del capital social es lo que hoy se llama el empoderamiento de las comunidades pobres. Ellos tienen un inmenso capital social y cultural. El autor comparti recientemente en Bolivia un panel con un lder de Villa El Salvador del Per, la experiencia social ms premiada de Amrica Latina. Como se ha referido anteriormente, son 350 mil pobres en su mayora provenientes de los Andes peruanos que lograron salir de la pobreza extrema, por sus propios medios y llegar a una pobreza digna. Redujeron de manera abrupta las tasas de mortalidad infantil y alcanzaron buenas tasas de escolaridad. Construyeron autogestionariamente un municipio entero: levantaron las escuelas, las calles, las viviendas, los hospitales, las bibliotecas. Ganaron el Premio Prncipe de Asturias, el premio mundial de la Unesco por sus avances en educacin, el premio de las Naciones Unidas como Ciudad Mensajera de la Paz. Su joven lder, de ascendencia indgena, explic al multitudinario auditorio de directivos pblicos, privados y acadmicos de toda Amrica Latina que la cultura indgena es la causa de que pudieran hacer todo lo que hicieron. Una cultura que valoriza las pautas de solidaridad y de accin colectiva, heredera de las tradiciones de los Andes peruanos. El lder deca: Nos dicen pobres. Yo les pido por favor que no nos llamen ms pobres. Cmo miden ustedes la pobreza? Nosotros somos pobres en valores? Qu vamos a ser pobres en valores! Somos pobres en cultura? Somos pobres en tradiciones de solidaridad? Somos pobres en el concepto de familia? Somos pobres en el respeto a los ancianos? Somos bien ricos! afirm No corresponde que nos llamen pobres. El empoderamiento de las comunidades humildes de Amrica Latina, el darles oportunidades y favorecer su articulacin, su organizacin, la educacin de sus lderes, puede producir efectos virtuosos de gran peso. Hay ejemplos muy prcticos, desde Villa del Salvador a lo que esta sucediendo en el Ecuador, don208 / Ms tica, ms desarrollo
de los ms humildes, los indgenas dieron saltos sucesivos hacia adelante, en el tiempo, se articularon, se organizaron y hoy tienen voz por primera vez en el escenario poltico de su pas. Estos tres factores combinados: el voluntariado, la responsabilidad social de la empresa privada y la articulacin y empoderamiento de los pobres, son capital social en accin. El capital social articulado con las polticas pblicas activas que deben ser las responsables en primer lugar de la lucha contra la pobreza, conforman una combinacin poderosa. Opera en los pases muy avanzados. Pero no slo en ellos. En Amrica Latina hay un pequeo pas, muy modesto, Costa Rica, con tres millones y medio de habitantes, pobre en recursos naturales, que no tiene ni petrleo, ni gas, ni recursos de energa baratos, que ha logrado construir una sociedad que tiene actualmente una muy elevada esperanza de vida, un sistema de salud pblica que protege al 98% de la poblacin y un sistema de educacin que permite que casi todos los habitantes lleguen a niveles de escolaridad significativos. Cmo lo logra? Costa Rica tiene un Coeficiente Gini que es uno de los mejores de Amrica Latina, o sea, la desigualdad es muy pequea. Asimismo, combina un Estado que se ha hecho responsable y una sociedad civil movilizada. El estado costarricense ha garantizado a la poblacin el derecho a la educacin y a la salud. Ello forma parte de un pacto nacional. Su ltima evolucin fue que modificaron la Constitucin. Pero no para ver quien sacaba mayores ventajas polticas, sino para incluir un artculo por el que ningn gobierno podr gastar en educacin menos del 6% del producto bruto nacional. Amrica Latina gasta menos del 4,5% del producto bruto nacional, los pases europeos del siete al ocho por ciento, Corea, Israel y otros cerca del 10%. Costa Rica tiene un proyecto nacional donde la educacin y la salud son prioridades reales, un Estado que a pesar de las limitaciones de recursos se hace responsable por asegurar los derechos bsicos y una sociedad civil movilizada, articulada, fuertemente presente, muy participativa. Esa combinacin entre polticas pblicas que se hacen responsables, que tratan de obtener crecimiento econmico y eficiencia econmica pero al mismo tiempo miran hacia la gente que es en definitiva la clave de un crecimiento econmico sostenido, que buscan preservar la igualdad, el acceso a oportunidades y una sociedad civil profundamente movilizada es la combinacin que pude desencadenar crculos virtuosos, la combinacin base de una economa con rostro humano.
VI. Por qu es viable construir una economa con rostro humano Es viable una economa con rostro humano? Es viable en Amrica Latina? O es simplemente un ejercicio de buenos deseos? Creemos que es viable. Por lo pronto, a los costarricenses no les fue mal dndole prioridad absoluta a gastar en educacin y salud. Hoy tienen una suerte de Silicon Valley. Algunas de las principales empresas mundiales de tecnologa de punta eligieron Costa Rica para establecerse porque tiene una poblacin altamente escolarizada, paz social y estabilidad poltica. En el LatinBarmetro, cuando se le pregunta a la gente su grado de satisfaccin con el funcionamiento del sistema democrtico en Argentina, el 8% contesta que est satisfecho, en Costa Rica el 65%. No es gratuito, unas polticas pblicas responsables, una sociedad civil movilizada y altos niveles de equidad generan esta respuesta. Es viable construir una economa con rostro humano por varias razones, aunque ello desde ya es complejo y en cada realidad ser diferente. Primera razn: la gran esperanza es el proceso de democratizacin de Amrica Latina que tiene idas y vueltas, pero que va avanzando significativamente. En la medida en que se descentralice el estado, que haya ms transparencia, que haya control social de la accin pblica, que haya participacin ciudadana en escala cada vez mayor, que haya mejor genuinidad en los representantes de la ciudadana en todos los niveles, que la democracia sea no solamente votar una vez cada tantos aos sino que incluya diferentes formas de participacin activa permanente, las polticas pblicas se van a acercar ms a las reales necesidades de la poblacin. Se van a generar polticas pblicas de mejor calidad. El proceso de democratizacin en Amrica Latina avanza a travs de expresiones como la satisfaccin en Costa Rica y el descontento profundo en Argentina que llev a un gobierno cuya vinculacin estrecha con la prioridades de la poblacin le est valiendo cifras rcord de aprobacin. Desarrollos semejantes hay en otras realidades. Ellos son una condicin de viabilidad muy importante que da bases polticas a la construccin de una economa con rostro humano. Segundo, se puede construir porque lo ms bsico el contrato tico entre los ciudadanos est a salvo. El contrato social, el contrato entre los representantes y la ciudadana, est resquebrajado. Una de las razones centrales son los altos niveles de desigualdad. La desigualdad es ilegitima, la gente tiene derecho a sentirse resentida con el hecho de que se han cerrado las oportunidades, que existe mucha movilidad social pero slo descendente, en lugar de la movilidad social deseable. Sin embargo, est a salvo el contrato tico, el contrato entre las personas en las bases de la sociedad. En la Argentina, por ejemplo, en medio de los picos de po210 / Ms tica, ms desarrollo
breza la solidaridad aument fuertemente. Entre muchsimas historias ilustradas, la de los cartoneros que revisan a diario los tachos de basura para sobrevivir buscando cartn para vender, que ante un pedido de una escuela pobre del interior recolectaron y entregaron 900 kg de comida para esos nios que eran an ms pobres que ellos (Pgina 12, 2003). Podra ser diferente, se podra suponer que siguiendo el argumento de la economa ortodoxa en medio de una recesin tan profunda no habra estas reacciones sino las contrarias. Dice que las personas son homos econmicos que slo actan en funcin de maximizar su provecho personal. Si ello fuera cierto, en esos momentos la Argentina hubiera sido una selva completa. En cambio, la solidaridad brot con enorme fuerza. No es vlida la argumentacin de la economa ortodoxa y afortunadamente lo que se verifica es la sabidura divina expuesta en la Biblia que plantea que en la naturaleza del ser humano estn estas posibilidades, esta reaccin en trminos de solidaridad. Este contrato tico interpersonal est intacto en la Argentina y en Amrica Latina. Existe esta posibilidad hermosa de que se sienta la necesidad de ayudar y que se salga a ayudar. Una encuesta sobre la actitud frente a los cartoneros en la ciudad de Buenos Aires es muy elocuente. Su situacin es difcil. Ganan menos de cincuenta dlares por mes. Eso de acuerdo con las cifras de pobreza significa que con la tarea de revisar los tachos de basura y reciclar estn debajo de la pobreza extrema. Se le pregunt a la poblacin de la ciudad de Buenos Aires qu piensan que se debera hacer con los cartoneros. Slo el 10% contesto de acuerdo con el neoliberalismo ortodoxo, desde la perspectiva ms individualista, ms cruel, que es que habra que prohibir su actividad para que no molestaran. El 90% dijo que habra que ayudarlos segn diferentes formas de expresin de ese sentimiento. El hecho de que el contrato tico est a salvo crea las bases fundamentales para una economa con rostro humano. La combinacin entre democratizacin, polticas pblicas responsables y solidaridad crea una gran capacidad de construccin nacional. Una ltima acotacin: hay esperanza en la regin pero para que la esperanza tenga una va abierta es necesario volver a reunir a la tica con la economa. La relacin entre ambas existi en los orgenes de la ciencia econmica. El razonamiento dogmtico ortodoxo la desarticul totalmente. En l aparecen como dos dominios totalmente diferentes. En la realidad, la nica economa que tiene sentido es, como lo plantea repetidamente el papa Juan Pablo II, la regida por valores ticos, porque la economa es un instrumento, debe ser eficiente pero al servicio de determinados parmetros. Se debe medir por lo que genera en trminos de oportunidades para los jvenes, en la erradicacin de la desnutricin, en el aumento de la esperanza de vida, en el acceso a salud y educacin, esos son los indicadores ltimos para saber si la economa realmente est funcionando.
Es imprescindible, al realizar anlisis econmicos, tener en cuenta las implicancias en trminos humanos y ticos. As, el vital tema del empleo no puede ser examinado slo desde un economicismo reduccionista. El caso latinoamericano, con altas desocupaciones prolongadas, lo ilustra. Los efectos sobre las personas desempleadas no son slo reducciones de ingresos. La investigacin de la Facultad de Psicologa de la universidad de Buenos Aires, conducida por Juan Tausk (2002), encontr que el 75% de los desocupados indagados acusan daos psicolgicos. Entre ellos viven con una sensacin de aislamiento, sienten imposibilidad de dialogar con sus pares, se ven desvalorizados en su grupo familiar, ven debilitada su propia imagen y funcin paternal, producen una reinterpretacin negativa de su historia personal y una valoracin negativa de su capacidad de obtener trabajo. El problema es humano y tico, y cuando se ve desde esa perspectiva pueden surgir respuestas que implican contencin organizada por parte de la sociedad, eliminacin del efecto de estigmatizacin, transmisin del mensaje de que la persona no est sola ante esta situacin de la que no ha sido responsable. La poltica pblica debera buscarlas activamente apoyndolas y respaldando salidas no tradicionales. Volver a vincular tica con economa significa que valores ticos raigales, como entre otros, el hacerse responsables los unos por los otros, la solidaridad activa, la justicia social, las posibilidades de participacin, la libertad de desarrollar las propias potencialidades que enfatiza Amartya Sen (Sen, 2001), se conviertan en valores rectores orientadores de la economa. Se podr decir: Pero esto de una economa orientada por la tica es un poco utpico. No lo es. Cuando se les pregunta sobre la causa de sus xitos, los pases nrdicos suelen hacer referencia a la presencia en la economa de los valores ticos y culturales. Noruega tiene esta distancia de 3 a 1 entre los ingresos de empresarios y obreros. Cuando se pregunt a lderes empresariales noruegos si no se sentan mal pagados cuando la distancia es tan corta entre ellos que son los lderes de la empresa, sus fundadores y los operarios de la empresa, contestaron: Es un tema cultural. Los noruegos creemos en la equidad. No hay una ley que diga que la distancia tiene que ser tal, nuestros valores lo exigen y agregaron ser muy rico esta muy mal visto en Noruega. Creemos en una sociedad donde haya acceso a la igualdad de oportunidades. sta es la fuerza que tiene la tica, no la tiene slo en estos pases, las bases de nuestras culturas latinoamericanas, nuestras creencias religiosas, espirituales, nuestras creencias filosficas, el ejemplo de nuestros libertadores, nuestras culturas indgenas, tienen un fondo cultural presidido por esos valores. Ha llegado el momento de rescatarlos.
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Ms tica, ms desarrollo

1 edicin para Espaa, junio de 2006

ISBN 84-7351-254-5 / 978-84-7331-254-1 NIPO 329-06-012-3

Prlogo a la edicin espaola

Palabras preliminares para la edicin espaola

Primera Parte El impacto de la tica sobre el desarrollo

El impacto de la tica sobre el desarrollo / 19

El impacto de la tica sobre el desarrollo / 21

El capital social y la cultura. Las dimensiones postergadas del desarrollo

El impacto de la tica sobre el desarrollo / 31

El impacto de la tica sobre el desarrollo / 35

El impacto de la tica sobre el desarrollo / 49

El impacto de la tica sobre el desarrollo / 61

Segunda Parte Los desafos ticos de Amrica Latina

Los nios latinoamericanos en riesgo

Un escndalo tico. Los nios de la calle

La pobreza en Amrica Latina. Revisando mitos sobre la poltica social

Los desafos ticos de Amrica Latina / 81

Cuadro 1 Evolucin de la pobreza en Amrica Latina, 2000-2002 (porcentaje de la poblacin)

** De 2000 a 2002 se generaron 15 millones de nuevos pobres.

Los desafos ticos de Amrica Latina / 83

Total Hombres Mujeres

2 3 2 ... ... ... ... ... ... ... ... ... 14 9 21 14 11 17 13 13 14

6 7 4 ... ... ... ... ... ... ... ... ... 19 13 27 31 27 35 24 22 28

Total Hombres Mujeres

Total Hombres Mujeres

Paraguay (Asuncin) Repblica Dominicana Uruguay

Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres

Total Hombres Mujeres

Fuente: CEPAL. Panorama Social de Amrica Latina 2001-2002.

Los desafos ticos de Amrica Latina / 85

Los desafos ticos de Amrica Latina / 87

Grfico 2 Dificultades en educacin; alumnos que terminaron la secundaria

Blancos Afrobrasileros No indgenas Indgenas No indgenas Indgenas No indgenas Indgenas

Promedio de aos de escolaridad

Los desafos ticos de Amrica Latina / 89

Amrica Latina frica

Asia meridional Asia oriental

Los desafos ticos de Amrica Latina / 93

Desarrollados Asia meridional Asia oriental

Fuente: BID (1998). Informe de Progreso Econmico y Social. Washington.

Los desafos ticos de Amrica Latina / 103

Fuente: Portocarrero y Millan (2001).

104 / Ms tica, ms desarrollo

Los desafos ticos de Amrica Latina / 107

La discriminacin de la mujer en el mundo globalizado y en Amrica Latina

Los desafos ticos de Amrica Latina / 113

643 1.777 2.094 573 891 642

296 538 1,200 4,900 25.730 500

Los desafos ticos de Amrica Latina / 115

118 / Ms tica, ms desarrollo

Los desafos ticos de Amrica Latina / 121

122 / Ms tica, ms desarrollo

Fuente: CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina, 1997.

Los desafos ticos de Amrica Latina / 123

Fuente: CEPAL, Panorama Social de Amrica Latina, 1997.

124 / Ms tica, ms desarrollo

Los desafos ticos de Amrica Latina / 127

128 / Ms tica, ms desarrollo

Rep. Dominicana Uruguay

Los desafos ticos de Amrica Latina / 129

130 / Ms tica, ms desarrollo

Los desafos ticos de Amrica Latina / 131