01francine - Jacome - 2006

Seguridad regional
Venezuela frente al contexto andino y hemisfrico

Cambios en la doctrina de seguridad? (1999-2005)
Francine Jcome
Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (Ildis)
Venezuela frente al contexto andino y hemisfrico Cambios en la doctrina de seguridad? (1999-2005)

Francine Jcome
Caracas, Venezuela Junio de 2006
Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (Ildis) Apartado 61712, Chacao, Caracas 1060 www.ildis.org.ve 1 edicin, junio/2006
Coordinacin editorial y grfica, composicin electrnica, y diseo de portada: Javier Ferrini Edicin y correccin: Roberto Prez Len
Hecho el Depsito de Ley Depsito Legal: lf81120063202003 ISBN: 980-6077-49-0
El Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (Ildis) es la Oficina en Venezuela de la Fundacin Friedrich Ebert
NDICE
PRESENTACIN INTRODUCCIN
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LOS IMPACTOS DEL 11-S: continuidad de la concepcin amplia o reformulacin de la concepcin restringida de la seguridad? Concepcin amplia (democrtica) Concepcin restringida (autoritaria)
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LAS DOCTRINAS DE SEGURIDAD EN VENEZUELA (1958-2005) Proceso de institucionalizacin y profesionalizacin (1958-1998) El marco legal de la nueva doctrina de seguridad y defensa (1999-2005)
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LA NUEVA DOCTRINA DE SEGURIDAD Y DEFENSA: concepcin democrtica o autoritaria? Nuevas amenazas, escenarios de conflicto y mbitos estratgicos
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El Nuevo mapa estratgico y el nuevo pensamiento militar: la defensa integral de la Nacin Relaciones cvico-militares
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VENEZUELA FRENTE A LA SEGURIDAD HEMISFRICA Y ANDINA El marco interamericano: Cooperacin vs. Fragmentacin La (in)seguridad en la regin andina La propuesta venezolana: la Segunda Independencia y la integracin militar Conclusiones Referencias
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PRESENTACIN
La seguridad, en su sentido ms amplio, constituye uno de los temas de poltica pblica ms complejos. Esta complejidad es la resultante natural de la gran diversidad de factores y variables que deben sopesarse simultneamente al momento de formular e implantar polticas de seguridad. Las amenazas y desafos que impone la globalizacin, as como los problemas asociados con el terrorismo, narcotrfico y otros delitos de carcter transnacional, cada vez ms sofisticados, nos obligan a reflexionar seriamente sobre la necesidad de abordar de una manera ms rigurosa e integral, no slo la temtica de la seguridad nacional, sino adems sus dimensiones subregionales, regionales y globales. En Amrica Latina y el Caribe toma cada vez ms fuerza la idea de avanzar hacia una agenda comn en materia de seguridad, que haga posible un enfrentamiento ms eficaz a las amenazas que atentan seriamente contra la estabilidad de la regin. As, la crisis de seguridad interna por la que transita Hait, las tensiones sociopolticas que experimentan importantes pases de la subregin andina, la reactivacin de conflictos limtrofes y la internacionalizacin del conflicto colombiano, entre varias otras, son situaciones que no pueden ser enfrentadas nicamente con polticas nacionales. Sin embargo, a pesar de la intensificacin que han experimentado los esfuerzos por avanzar hacia agendas comunes en materia de seguridad, el debate sobre el tema no se ha extendido con suficiente fuerza a los actores polticos y sociales nacionales; con base en esta ltima consideracin, la Fundacin Friedrich Ebert, a travs del Programa de Cooperacin en Seguridad Regional, asumi la iniciativa de promover la incorporacin activa y creativa de las sociedades latinoamericanas
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en el debate sobre la seguridad, desde una perspectiva regional y global. En su Captulo venezolano, coordinado desde el Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (Ildis), los esfuerzos iniciales se concentraron en la generacin, sistematizacin y anlisis de informacin relevante destinada a caracterizar la Agenda de Seguridad del Estado venezolano y su insercin en el contexto subregional, regional y hemisfrico. La presente publicacin, titulada Venezuela frente al contexto andino y hemisfrico: Cambios en la doctrina de seguridad? (19992005), es parte de esta iniciativa; su autora, Francine Jcome, evala los cambios conceptuales e institucionales ocurridos en la poltica de seguridad del Estado venezolano durante los ltimos cinco aos, y su impacto subregional y regional. Como es usual en estos casos, las reflexiones y anlisis contenidos en la publicacin son de la exclusiva responsabilidad de su autora, y en nada comprometen al Ildis como organizacin que asumi el reto de promoverlos y ofrecerlos al debate pblico.
Kurt-Peter Schtt Director del Ildis Representante en Venezuela de la Fundacin Friedrich Ebert
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INTRODUCCIN
La seguridad es entendida, en trminos generales, como la proteccin que se siente frente a las amenazas, definidas stas como los riesgos de agresin violenta e intencional que pone en peligro la vida, la libertad y la propiedad bien sea del individuo o de toda una sociedad y su Estado (Ramrez, 2004, pp. 29-30). Tambin ha sido definida como una condicin en la que los Estados consideran que no hay peligro de un ataque militar, presin poltica ni coercin econmica, por lo que pueden proseguir libremente su desarrollo y progresos propios (Ugarte, 2003, p. 34). Existen diferentes perspectivas sobre este concepto, algunas de las cuales enfatizan al individuo y otras a los Estados. Ardila (2003) plantea que actualmente se est en una etapa de transicin desde una concepcin estatista a una multidimensional y del individuo. Inclusive se ha sealado (Bonilla/Cepik, 2004), en el caso particular de Amrica Latina y el Caribe (ALC), que estas concepciones a veces llegan a ser contrapuestas, porque la ciudadana o parte de ella puede percibir que los mismos Estados son una amenaza para su seguridad. En el marco de este debate sobre nuevas visiones de la seguridad se ha enfatizado la necesidad de realizar una distincin entre los conceptos de defensa y seguridad (Ugarte, 2003), especialmente en virtud del hecho de que durante la Guerra Fra, la seguridad se desdibuj y la defensa lleg a abarcar lo que es la seguridad interior, llegndose a definir la seguridad, fundamentalmente, en trminos militares. Por ello, la superposicin entre pensamiento disuasivo y control interno fue una combinacin desafortunada para la efectividad de las fuerzas armadas (Diamint, 2001, p. 39). Ugarte (2003) sostiene que la defensa nacional es la disuasin y respuesta armada frente a
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agresiones provenientes desde el exterior, cuya responsabilidad est en manos de las fuerzas armadas y gira en torno de los posibles conflictos armados o guerras internacionales. Pese a que existen diferentes concepciones sobre lo que es la seguridad y la seguridad nacional, sta ltima tiende a englobar otros aspectos que van ms all de la proteccin contra daos fsicos e incluye la proteccin de intereses polticos, econmicos y sociales frente a amenazas que pueden provenir del exterior o ser internas. Para la defensa se utilizan las armas, mientras que la seguridad implica la utilizacin de una variedad de medios frente a las amenazas percibidas. Ocurre tambin que al no delimitarse claramente la diferencia entre seguridad y defensa se percibe que la seguridad nacional es un problema eminentemente militar que concierne a las fuerzas armadas, cuando en realidad es del Estado y de la ciudadana. Por lo tanto, como seala Claudia Fuentes (2004), el desarrollo econmico, social, poltico y cultural unido a las garantas de defensa del territorio y de sus ciudadanos estn ntimamente interrelacionados con la seguridad, puesto que ella tambin es necesaria para que existan las primeras dos. Para no generar este tipo de confusiones se seala que la defensa se refiere exclusivamente a la seguridad externa del pas, la cual permitir que logre sus objetivos sin interferencias exteriores. La poltica de seguridad de un pas debe definir cules son las vulnerabilidades que deben afrontarse a travs de la defensa y cules a travs del desarrollo, as como cules competen a los entes de seguridad interna y cules deben enfrentarse en forma coordinada. La concepcin de seguridad de una nacin y la percepcin de amenazas se vinculan directamente con la formulacin de su poltica de defensa (Diamint, 2001). Dado el cambio en la percepcin sobre las amenazas es necesario que stas sean abordadas a partir de la coordinacin entre diferentes entes gubernamentales, as como en relacin con los diferentes organismos internacionales y regionales. El problema est en la creciente seguritizacin1 de temas que no deben tener una respuesta militar. Actualmente, aparte del tema de la paz, la seguridad se percibe como la necesidad de contar con estabilidad
1. Cuando asuntos o hechos que generalmente no forman parte de la agenda de seguridad son considerados como amenazas a la seguridad, requieren medidas extraordinarias de emergencia. Por lo tanto, para hacer frente a ellas se va ms all de los procedimientos polticos normales y de las reglas establecidas.
poltica, una economa eficiente y un marco que garantice el estado de derecho. De esta manera la seguridad se convierte en un tema de consolidacin de la democracia, de fortalecimiento de las instituciones y de explicitacin mutua de que las diferencias no sern resueltas en primera instancia por la va militar (Diamint, 2001, pp. 68-69). Se sostiene que la forma en que un pas plantea, organiza y maneja su agenda y sus polticas de seguridad es un reflejo directo de la forma en que percibe y evala las posibles amenazas, los procesos que directa o indirectamente afectan su seguridad y sus propias vulnerabilidades frente a ellos (Costa Vaz, 2004, p. 145). Dados los cambios polticos que se han venido adelantando en Venezuela, a partir de 1999, se perciben nuevas amenazas, por ello se han producido cambios respecto a cmo afrontarlas. Por lo tanto, el siguiente trabajo tiene como objetivo central identificar los principales contenidos y prcticas de estas modificaciones que estn en curso dentro del proceso de redefinicin de la doctrina de seguridad en Venezuela, a la vez que se pretende analizar cmo el debate al respecto afecta la insercin del pas en las agendas y estructuras de seguridad interamericana y de la sub-regin andina. En la primera parte se identifican los principales conceptos de seguridad que han sido debatidos a partir de la ampliacin que se produjo del trmino en el marco del fin de la Guerra Fra. Se plantea que existe, como consecuencia del 11 de septiembre de 2001 (11-S), una tendencia hacia el retorno a la concepcin restringida que, en el proceso de reformulacin actual, incorpora las amenazas no convencionales y privilegia tanto la seguridad nacional como la vuelta a visiones eminentemente estatistas y militaristas. En otras palabras, es el retorno a una visin autoritaria de la seguridad, que se diferencia de las iniciativas anteriores que buscaban, y an intentan, promover una concepcin democrtica de la seguridad. En la segunda parte se presenta la evolucin histrica de las doctrinas de seguridad en el pas desde 1958, as como las modificaciones legales e institucionales que vienen practicndose a partir de 1999, con la finalidad de analizar tanto las posiciones que sustentan que se est desarrollando una nueva doctrina de seguridad como aqullas que argumentan que an persisten rasgos de una doctrina que se considera autoritaria. En la tercera parte se examinan los cambios que se estn operando, con la finalidad de determinar si se adelanta un proceso de conformacin de una nueva doctrina de seguridad y defensa centrada en una concepcin
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democrtica o en una autoritaria. En la ltima parte, pese a que actualmente pareciera que se privilegia la seguridad nacional por encima de la regional, se analiza la insercin del pas en las estructuras y las agendas de seguridad andino-brasileas y hemisfricas, fundamentalmente en el marco de la Organizacin de Estados Americanos (OEA) y de la Comunidad Andina de Naciones (CAN). Tambin se presentan las nuevas propuestas que se desarrollan desde el Gobierno respecto a la reformulacin de la arquitectura de seguridad regional y hemisfrica.
LOS IMPACTOS DEL 11-S: Continuidad de la concepcin amplia o reformulacin de la concepcin restringida de la seguridad?1
Con el fin de la Guerra Fra y el avance del proceso de globalizacin se inicia una discusin en torno de la reelaboracin del pensamiento sobre la seguridad y, por lo tanto, de su agenda. En trminos generales se pueden identificar dos etapas fundamentales en este debate sobre la seguridad. Una primera que va desde 1994 hasta el 11-S, en la cual existe la bsqueda de definiciones de seguridad que no estn centradas en la conflictividad interestatal, ya que sta tiende a desaparecer. Pueden resaltarse el desarrollo de tres conceptos de seguridad: la humana, la democrtica y la regional. En este proceso de redefinicin de conceptos, agendas y estrategias se incluyeron tanto las amenazas convencionales como las no convencionales, as como los nuevos actores, incorporndose a actores no estatales. En resumidas cuentas, se transitaba de una nocin restringida a una concepcin amplia de seguridad (Buzan et al., 1998) que tambin est relacionada con la bsqueda de concepciones democrticas frente a las autoritarias que haban prevalecido hasta el momento y que se fundamentaron, en gran medida, en la Doctrina de Seguridad Nacional (DSN). Sin embargo, este proceso se ver trastocado por los impactos de los sucesos del 11-S, los cuales propiciaron una tendencia hacia el retorno de una visin restringida. El debate ms reciente gira en torno de tres nociones. Una primera que reformula y retoma algunos elementos de la antigua DSN, pero que no puede ser considerada como
1. Dada la naturaleza de este trabajo se examinan los principales planteamientos que incorporan la seguridad de los Estados. No se desarrolla el tema de la seguridad pblica que se relaciona fundamentalmente con funciones policiales.
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una reedicin de todos los componentes de sta, pues habrn modificaciones de acuerdo a las nuevas realidades tanto externas como internas. Asimismo, hay nuevas formulaciones como las del neomilitarismo y las del modelo pretoriano. Concepcin amplia (democrtica) Parte de la propuesta ms importante sobre la necesidad de reconceptualizacin de la seguridad ha sido el Informe sobre Desarrollo Humano del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo de 1994, donde se introdujo la seguridad humana. Si la visin restringida privilegia la seguridad de los Estados a partir del Informe podemos decir que se plantean otros centros de atencin, tales como la seguridad de las personas a la vez que se plantea la necesidad de incorporar al debate el desarrollo humano, la seguridad alimentaria, ambiental y el empleo (Puchala/Blachman, 1998). Francisco Rojas (2002) puntualiza que este concepto se inscribe en la perspectiva terica del humanismo global que se diferencia tanto de la perspectiva terica realista como del globalismo corporativo. La primera mira el sistema internacional a partir de los conflictos que existen entre los diversos actores, mientras que la segunda parte del nfasis de los aspectos econmicos. El humanismo global, en el marco de una visin holstica, tiene a la paz como prioridad, lo cual est ntimamente relacionado con la justicia econmica, social y poltica, la gobernabilidad democrtica y el equilibrio ecolgico. Por esta razn las personas, la cooperacin y la coordinacin de polticas sobre la base de valores compartidos son temas fundamentales. En funcin de ello se incorporan al anlisis las amenazas no convencionales, lo cual lleva a la discusin de una nueva agenda de seguridad que incluye temas que se suman a las tradicionales cuestiones militares y de defensa, entre ellos los conflictos econmicos, polticos y sociales, las migraciones, los problemas ambientales y el narcotrfico. Ante esta gama de amenazas se seala la importancia de desmilitarizar la seguridad para llevarla al campo de la negociacin en la esfera poltica, lo cual implica una ampliacin de los actores que participan en el proceso de toma de decisiones y la formulacin de polticas pblicas sobre estos temas (Buzan et al., 1998). Adicionalmente, esta nueva perspectiva privilegia la cooperacin entre los Estados, como mecanismo para afrontar las nuevas amena-
zas comunes; es decir, una reingeniera de la institucionalidad que se centra en el multilateralismo, la prevencin frente a la represin. De esta manera los temas relacionados con la seguridad ciudadana cobran mayor relevancia. Para poder construir el desarrollo humano se requiere de un mbito pacfico y de seguridad personal (Sanjun, 2005a). A partir del concepto de seguridad humana se incorpora una serie de amenazas no tradicionales que abarcan siete dimensiones: econmica, alimentaria, salud, ambiente, personal, comunitaria y poltica, las cuales deben ser abordadas con conciencia de la necesidad de reducir las amenazas colectivas compartidas. Canad y Chile2 han sido los principales proponentes de este planteamiento en la regin. Ante la ausencia de consideraciones respecto al Estado en la definicin de la ONU, Canad ha planteado su reformulacin, sealando que en esencia, la seguridad humana significa que los individuos estn a salvo de amenazas, ya sea que stas vayan o no acompaadas de violencia (...) incluye medidas preventivas para reducir la vulnerabilidad y minimizar los riesgos, tomando acciones remediales (sic) en donde falle la prevencin (Dfait, 1999). Las cinco reas prioritarias de la agenda de seguridad humana de este pas son la proteccin de la poblacin civil, las operaciones de apoyo de la paz, la prevencin de conflictos, la gobernanza, la rendicin de cuentas y la seguridad pblica. Es de sealar que en ambos casos esta nueva perspectiva sobre la seguridad es adelantada por los Ministerios de Relaciones Exteriores que enfatizan la necesidad de fomentar una visin humanitaria, en vez de militar, de los conflictos. Fuentes (2004) considera que Canad ha transitado por el camino de una definicin restringida de la seguridad humana que parte de la necesidad de identificar, en las situaciones de conflictos, las races estructurales del mismo, los actores que adelantan acciones violentas y las medidas preventivas que pueden implementarse para evitar la violencia Otro de sus planteamientos es que hoy en da la mayor parte de los conflictos ya no son entre Estados, sino que surgen nuevas amenazas relacionadas al crimen internacional, a problemas tnicos, polticos y
2. Son los nicos dos pases de Amrica que forman parte de la Red de Seguridad Humana, en la cual participan Austria, Eslovenia, Grecia, Irlanda, Jordania, Mal, los Pases Bajos, Noruega, Suiza, Tailandia, y como observador Sudfrica.
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sociales, as como ambientales, lo cual conduce a la incorporacin de una amplia gama de actores no estatales. Por lo tanto, la discusin y la formulacin de estrategias y polticas en este campo no puede continuar circunscrita exclusivamente a los mbitos gubernamentales y militares. Se ha sealado que esta nueva concepcin debe desarrollarse alrededor de tres ejes temticos fundamentales: el uso de la fuerza, la prevencin de conflictos y la cooperacin internacional; adems, se plantea que la agenda debe centrarse en las capacidades para prevenir, actuar y reaccionar frente a emergencias humanitarias (Rojas y Fuentes, 2003, p. 264). Jorge Nef (2002) considera que el componente central es la capacidad colectiva para manejar los conflictos, para que stos no se conviertan en fuentes de inseguridad, lo cual ocurre cuando son manejados en forma inefectiva o ilegtima. Este concepto de seguridad ha recibido crticas, dado que se considera que ha minimizado los problemas de seguridad de las naciones y de los Estados y, por lo tanto, ha dejado en un segundo plano los problemas de la paz y la seguridad. Adicionalmente se han identificado otras limitaciones (Arvalo de Len, 2002b). En primer trmino se argumenta que la agenda de seguridad deja de ser operativa, pues incluye toda una diversidad de temticas y, ms especficamente, se crea una superposicin entre la agenda de seguridad y la agenda de desarrollo. En segundo trmino se objeta que dicha amplitud conduce a serios problemas en cuanto a la implementacin de agendas de seguridad tanto nacional como internacionalmente. En 2003 se present, en el seno de la ONU, el Informe de Seguridad Humana, donde se profundiza en la concepcin trazada anteriormente. En este documento se seala que la seguridad humana significa la proteccin de las libertades vitales y que existen fundamentalmente dos estrategias para el logro de este objetivo: la proteccin de las personas en peligro y la potenciacin empowerment de los individuos para que participen en la toma de decisiones (Rojas, 2005a). Por su parte, Rut Diamint (2001) reitera el peligro que existe en la implementacin de esta concepcin en Amrica Latina, por las caractersticas de sus fuerzas armadas, donde se puede legitimar la intervencin de los militares en cuestiones que son de competencia de los civiles, lo que puede conllevar a una actuacin en contra de sus conciudadanos, como ocurri en el pasado con la DSN. Relacionada a esta concepcin de seguridad humana, y dada la importancia que le otorga a la necesidad de prevenir crisis humani-
tarias, se ha desarrollado tambin, en el marco de la ONU, una discusin sobre la responsabilidad de proteger (R2P, por sus siglas en ingls), aspecto que se presenta en el informe La responsabilidad de proteger (2001), elaborado por la Comisin Internacional de Intervencin y Soberana. El Informe se fundamenta en la perspectiva del derecho a la intervencin humanitaria que estipula que los Estados pueden adoptar medidas coercitivas, particularmente militares, contra otras naciones cuando se trata de defender la seguridad de las personas, debido a que sus mismos gobiernos no pueden o no desean protegerlos. Tambin se estipula que cuando se est frente a asesinatos masivos, violaciones sistemticas de los derechos humanos, situaciones de inanicin, conflictos armados internos y situaciones en las cuales los Estados permiten la presencia de personas que ponen en peligro a otros Estados, existe la responsabilidad de proteger ms que el derecho a intervenir. Es probable que pueda existir un consenso respecto a las primeras tres situaciones. Sin embargo, en el contexto de nuestra regin, las restantes situaciones seguramente generarn un amplio debate y muchos desacuerdos. Un ejemplo es el de Colombia y, otro ms reciente, el de la intervencin en Hait en 2004, que ha sido cuestionada por diversos gobiernos de nuestra regin y por sectores tanto polticos como de la sociedad civil de otras partes del hemisferio. Por lo tanto, esta propuesta genera una confrontacin en torno de la intervencin humanitaria y las polticas de no intervencin que son el pilar de la mayor parte de las polticas exteriores de nuestros pases. La R2P est compuesta por tres ejes fundamentales que son, efectivamente, etapas de un proceso. En primer lugar est la responsabilidad de prevenir catstrofes, seguida por la responsabilidad de intervenir durante un desastre y, por ltimo, la responsabilidad de reconstruir. La actividad preventiva tiene el objetivo de implementar estrategias y mecanismos que eviten que posibles focos y amenazas devengan en conflictos violentos que posteriormente ameriten la proteccin o intervencin. Se le otorga mayor importancia a la primera etapa, sealando que la prevencin de conflictos depende de tres factores fundamentales: la alerta temprana, que incluye el reconocimiento del potencial de conflictos violentos para lo cual es fundamental analizar las causas estructurales y no solamente los sntomas; la implementacin de mecanismos preventivos, entre otros las misiones de negociacin, mediacin, arbitraje; y, las sanciones polticas, el asilamiento diplomtico o las sanciones econmicas.
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El documento en cuestin tambin seala los diversos obstculos a los que se enfrenta el proceso de prevencin de conflictos, entre los cuales destacan dos. En primer trmino la escasez de recursos, puesto que se invierte muy poco en la prevencin y se tiende a esperar que los conflictos se agudicen y requieran de la intervencin, en este sentido se privilegia la reaccin frente a la prevencin. En segundo trmino la ausencia de voluntad poltica, entendida como la disposicin de las partes involucradas para poner en prctica mecanismos preventivos. En muchos casos es justamente una de las partes la que propicia y fomenta el conflicto. Desde esta perspectiva, una vez que falla la prevencin, se pasa a una prxima etapa de responsabilidad de reaccionar. La segunda fase incluye la aplicacin de medidas coercitivas de tipo econmico, poltico, judicial o militar utilizada solamente en casos de extrema gravedad. La ltima etapa se refiere a la reconstruccin sostenible, la cual genera una interrogante en el contexto latinoamericano y caribeo: es realista plantear que la intervencin puede ser un mecanismo que solucione los problemas econmicos, polticos y sociales de los pases de la regin? El caso haitiano muestra que ms de diez aos despus de una intervencin, auspiciada por la ONU, nuevamente se desarroll una operacin que signific la presencia de fuerzas militares forneas en el pas. En el contexto latinoamericano y caribeo se requiere una amplia discusin sobre la factibilidad y las posibles consecuencias de este planteamiento sobre la R2P. Entre los analistas del tema se considera que el problema no es realmente el concepto en s, sino los temores que surgen sobre cmo puede ser utilizado polticamente por determinados gobiernos (Baranyi, 2005; Costa Vaz, 2005). La problemtica de la intervencin militar es la que ms preocupa, pero tambin la ingerencia poltica que, hasta la fecha, ha acompaado a la militar. En la regin existe la aprensin de que este tipo de planteamiento pueda llegar a legitimar una intervencin, como lo muestra la actual coyuntura mundial en el caso de Irak y de Afganistn, cuando Estados Unidos se otorg el derecho de intervenir obviando las consideraciones de la institucionalidad internacional que qued seriamente cuestionada y debilitada. Estos son ejemplos palpables donde no se han respetado las reglas y los procedimientos cuando se trata de implementar la R2P. Otras limitaciones estn relacionadas con dos interrogantes fundamentales: cules son los mecanismos institucionales que permitirn
determinar cundo un Estado no puede o no desea proteger a sus ciudadanos?; quines participarn en la toma de decisiones y a travs de qu tipo de procedimientos? Surgen dudas importantes en cuanto a los aspectos legales, institucionales y de procedimientos de esta llamada intervencin humanitaria. Se le asocia con problemas de violacin de derechos humanos, inseguridad e inestabilidad. A pesar del hecho de que el Informe seala la necesidad de establecer reglas, procedimientos y criterios claros, en el caso de nuestra regin cabe preguntarse si existen los instrumentos legales e institucionales que permitan tomar este tipo de decisiones. La OEA y organizaciones como el SICA, Caricom, la CAN y Mercosur tienen la capacidad de afrontar esta problemtica? Esta institucionalidad regional y subregional ha mostrado capacidad de accin en casos como los de Colombia y Hait? Entre las nuevas definiciones que surgen est tambin la de seguridad democrtica, que ha sido definida como la aplicacin al nivel de los problemas de la seguridad de los estados de los principios y valores de la democracia, y por lo tanto, entiende como seguridad a todas aquellas condiciones que propicien el bienestar de los seres humanos: el desarrollo de las formas representativas en la vida poltica, la ausencia de riesgos o amenazas fsicas, la generacin de condiciones mnimas de ingreso, vivienda, salud, educacin, etc (Arvalo, 2002a, p. 38). El modelo de seguridad democrtica que se formul en la dcada de los noventa en Centroamrica busc superar la DSN que haba prevalecido y que se centraba en la destruccin del enemigo interno en detrimento del estado de derecho. Este modelo, tal como qued definido en el Tratado Marco de Seguridad Democrtica en Centroamrica (Tmsdca), se sustenta en la supremaca y el fortalecimiento del poder civil, el balance razonable de fuerzas, la seguridad de las personas y de sus bienes, la superacin de la pobreza y de la pobreza extrema, la promocin del desarrollo sostenible, la proteccin del medio ambiente, la erradicacin de la violencia, la corrupcin, la impunidad, el terrorismo, la narcoactividad y el trfico de armas. Su importancia radica en el hecho de que combina tanto la perspectiva de la seguridad ciudadana3 y humana (estado de derecho y
3. El concepto de seguridad ciudadana se centra en la seguridad interna de las democracias y se asocia, frecuentemente, con la temtica de la gobernabilidad democrtica, haciendo nfasis en los intereses ciudadanos (Gomriz/Garca 2002).
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seguridad de las personas y sus bienes) como el de las naciones y Estados, especialmente en el marco de la seguridad regional, incorporando nociones de la seguridad cooperativa (Gomriz/Garcia, 2002). Segn Aguilera (2003), los principales lineamientos de la seguridad democrtica incluyen la necesidad de separacin entre los asuntos militares y los policiales, la subordinacin de los militares a las autoridades civiles y la importancia tanto de la seguridad de las personas como la de los Estados. Adicionalmente, como punto central, plantea que el desarrollo econmico y social es un requisito indispensable para la seguridad. Al realizarse una evaluacin del funcionamiento del Tmsdca en el entorno regional se encontr que su puesta en prctica, en los ltimos seis aos, ha respondido ms a una concepcin tradicional de la seguridad que al enfoque novedoso que pretenda desarrollar (Jcome, 2004). Su implementacin se ha visto obstaculizada por una serie de limitaciones relacionadas con el sistema y la institucionalidad de la integracin regional. Es importante resaltar que la ms reciente poltica de seguridad democrtica que adelanta el Gobierno del presidente Uribe, en Colombia, se diferencia del anterior modelo en tanto tiene como eje central lograr el dominio militar de la guerrilla para obligarla a una negociacin poltica. A tal fin, segn Ramrez y Snchez (2005), sus principales ejes son: el control del territorio y la defensa de la soberana, el combate de las actividades relacionadas con las drogas ilcitas y el crimen organizado, el fomento del desarrollo en las zonas deprimidas y en conflicto, la promocin y proteccin de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario, y una poltica de relaciones exteriores y de cooperacin internacional. Esta poltica de seguridad adelantada por Colombia, segn la evaluacin de varios autores, ms bien ha tenido impactos negativos sobre los sectores productivos, ha agudizado los conflictos sociales producto del crecimiento del desempleo, y los cultivos ilcitos han aumentado. Sus efectos negativos no se circunscriben al mbito domstico, sino que tambin afectan a los pases vecinos. Se ha incrementado la violencia en las zonas fronterizas producto tanto de las acciones de los grupos irregulares como de las actividades asociadas al narcotrfico. Siendo as, se concluye que, en la prctica, dicha poltica, lejos de fortalecer la democracia ms bien la ha debilitado debido a la agudizacin de los conflictos violentos.
En cuanto a la definicin y a las caractersticas de la seguridad regional, Grabendorff (2003) plantea que sta se centra en el concepto de seguridad cooperativa y considera que podra constituirse en una respuesta al actual proceso de globalizacin. As como se ha adelantado la integracin y cooperacin econmica, tambin se busca una respuesta en el campo de la seguridad, respuesta que pasa por su revalorizacin en el mbito hemisfrico. Entre sus caractersticas se sealan: la estabilidad poltica y econmica del vecino, pues garantiza la seguridad de los dems; el desarrollo de medidas de confianza mutua que contribuyen a la seguridad transfronteriza tanto en funcin de la seguridad pblica como la nacional; y, las respuestas regionales cooperativas ante las nuevas amenazas, la mayora de las cuales tienen un carcter multidimensional y transnacional. La concepcin cooperativa de la seguridad otorga a los militares un nuevo papel en cuanto a su participacin en la prevencin de conflictos armados y en el desarrollo de medidas de confianza. En este sentido se ha fortalecido la participacin en misiones de paz, como lo muestran los casos de Centroamrica a finales del siglo XX. Actualmente el papel que desempean los componentes militares brasileos, chilenos y argentinos, entre otros, en Hait es otro elemento a considerar. Esto en concordancia con los diferentes intentos por redefinir el papel de las fuerzas armadas en el presente siglo en la regin (Sanjun, 2005a), papel que est relacionado con la creciente importancia que tiene la dinmica internacional para el logro de la seguridad. Las fuerzas armadas desempean un rol cada vez ms importante en el desarrollo de una nueva arquitectura internacional. En los ltimos diez aos se ha conformado una serie de iniciativas regionales de seguridad. La ms adelantada, conceptual e institucionalmente, es el Tmsdca. Tambin se incluyen el Comando de Defensa Aeroespacial de Amrica del Norte (Norad); el Sistema de Seguridad Regional del Caribe Oriental; la Carta Andina para la Paz y la Seguridad, la cual forma parte del Acuerdo de Lima; y, el Protocolo de Ushuaia para la creacin de una zona de paz en los pases del Cono Sur. En todos los casos es de notar que la problemtica de la seguridad regional ha sido abordada, bsicamente, por el Poder Ejecutivo y los militares. La participacin de otros sectores del gobierno, de los partidos polticos, de los empresarios o sindicatos es dbil o prcticamente inexistente, y se reproduce en el mbito de las organizaciones y redes sociales que consideran que la seguridad es un
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tema del Estado y, salvo pocas excepciones, no forma parte de sus agendas. Las dos excepciones son el Tmsdca que contempla la participacin de sectores no estatales a travs del Comit Consultivo del SICA y la Carta Andina, por medio de la Decisin 587 que crea la Red de Seguridad Andina, la cual reconoce formalmente la posible participacin de actores no estatales; aunque, hasta la fecha, sta ltima an no ha sido implementada y no posee una estructura institucional. Se ha destacado que uno de los problemas de esta concepcin es la ausencia de una separacin entre lo interno y lo externo en muchas reas, lo cual ha producido un debate alrededor de la prdida de la soberana. La diversidad de condiciones e intereses en torno de la seguridad de los diferentes pases lleva a la necesidad de una nueva arquitectura regional, que sea flexible y responda a las prioridades y capacidades nacionales. En el caso especfico de la regin andina, como bien seala Adrin Bonilla (2003), una de las principales limitaciones ha estado en los pases que han sido incapaces de establecer un espacio para la seguridad cooperativa, por lo que los problemas de defensa y seguridad se tratan en forma bilateral. El debate sobre concepciones ms amplias de la seguridad se ve trastocado por los acontecimientos del 11-S y sus impactos sobre la seguridad global y hemisfrica. A partir de este suceso comenzaron a generarse una serie de transformaciones en el mbito hemisfrico, transformaciones que estuvieron determinadas por la visin y estrategia de EEUU, todo lo cual produjo el retorno a una definicin restringida de la seguridad. Se empieza a privilegiar la utilizacin legtima de la fuerza frente a las amenazas del terrorismo, en primera instancia, y, luego del narcotrfico. Significa, adicionalmente, una creciente tendencia hacia la remilitarizacin de la seguridad, as como la seguritizacin de las agendas y el desplazamiento de la seguridad regional (cooperativa) por la seguridad nacional. En la actualidad la problemtica de la seguridad gira nuevamente alrededor de los conflictos. Se privilegian los aspectos militares y de defensa, el Poder Ejecutivo y los militares retoman su papel dominante en la toma e implementacin de decisiones, por lo que se regresa a una visin eminentemente estatista y militar. Los avances logrados para una democratizacin de la seguridad, a travs de los modelos de seguridad humana, democrtica y cooperativa (regional), se ven desplazados por una reconceptualizacin de la seguridad
nacional adaptada a las nuevas circunstancias. Esto se constituye en un punto clave para diferenciar las concepciones. Unos perciben que las amenazas a la seguridad deben ser tratadas desde la perspectiva de la negociacin poltica y la cooperacin, por lo que prevalecen en su tratamiento las diferentes instancias civiles; otros, consideran que las amenazas a la seguridad deben tratarse desde el punto de vista de la fuerza militar. Concepcin restringida (autoritaria) Este tipo de visin se fundamenta en la utilizacin legtima de la fuerza, tiene como centro los temas de la guerra y la paz, privilegiando los aspectos militares y de defensa. De acuerdo a esta perspectiva, histricamente ha predominado el anlisis de las amenazas convencionales a la seguridad que giran en torno de los conflictos armados domsticos, fronterizos o con actores extra regionales, por lo que la toma de decisiones y la instrumentacin de polticas pblicas ha estado, fundamentalmente, en manos de los militares y del Poder Ejecutivo. Se centra en la concepcin de la necesidad de defender la soberana nacional frente a una agresin militar externa proveniente de otro Estado que amenaza la institucionalidad, los intereses externos o los recursos naturales de un pas. La DSN fue la concepcin de seguridad y defensa nacional que predomin en Amrica Latina y el Caribe en los tiempos de la Guerra Fra. Segn Ruiz (2004) su evolucin histrica tiene sus inicios en la dcada de los cincuenta, cuando comienza a desarrollarse una poltica anticomunista represiva, liderizada en el hemisferio por EEUU, y que se profundiz en la siguiente dcada con el triunfo de la Revolucin Cubana. Hasta finales de los aos ochenta, especialmente en Centroamrica y en el Cono Sur, sera utilizada por los militares que se fundamentaron en la represin de la disidencia para instaurar dictaduras que violaron, en forma flagrante, los derechos humanos y el estado de derecho. De una perspectiva basada en el resguardo territorial frente a un enemigo externo defensa nacional se pas a la salvaguardia frente a enemigos internos que eran los sectores tanto polticos como sociales que se oponan a determinados gobiernos. Los intereses nacionales y las necesidades de defensa pasaron a estar por encima de aspectos tales como el desarrollo, la salud, la educacin. Se instaura
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un estado de seguridad nacional para proteger a la sociedad, an contra s misma (Nef, 2002, p. 38). Segn Ruiz se retom el concepto de seguridad nacional de EEUU y se combin con ciertas premisas francesas resultantes de la experiencia en Argelia e Indochina, adoptndose tcticas de contrainsurgencia, de esta manera las fuerzas armadas incorporan tcticas de la guerra irregular. En pases como Bolivia y Ecuador al discurso mesinico, asumido por los militares como salvadores de la patria frente a la amenaza comunista, se aadira un creciente papel en actividades de desarrollo con el fin de enfrentar la pobreza y las desigualdades. Segn Manrique (1996), la DSN se bas en la inclusin de aspectos sociales, polticos, econmicos y culturales como fuentes de posibles amenazas a la seguridad nacional, conduciendo a una participacin abierta de los militares que buscaban influir y controlar la toma de decisiones con relacin a estos aspectos, especialmente los polticos. El foco de atencin estuvo en la seguridad interna pero tomando en cuenta posibles amenazas externas. Se desarroll la defensa de un sistema poltico determinado que garantizaba la lucha contra los enemigos internos y externos. La poltica se percibi como una lucha amigo-enemigo, llevando a que se desplegara una concentracin de las decisiones polticas en pocas manos y a la vez a la exclusin de todos aquellos actores que no fueran amigos. Una de sus principales caractersticas fue la definicin de objetivos comunes a toda la sociedad. Objetivos nacionales y la no aceptacin de la existencia de diversidad de metas e intereses. La defensa de esos objetivos nicos se convirti en el centro de la poltica de seguridad nacional, considerndose que era una voluntad nica que se coordina a travs del poder nacional que abarcaba a los poderes poltico, econmico, social y militar. Se defini una relacin particular entre desarrollo y seguridad: sin desarrollo no hay seguridad y sin seguridad no puede haber desarrollo. Arvalo (2002) ha sealado sus principales caractersticas: la de una interpretacin organicista del Estado, la institucionalizacin del concepto del enemigo interno, la subordinacin de la poltica a la seguridad nacional, y la intervencin poltica de las fuerzas armadas como rbitros y garantes de los intereses nacionales. Esta doctrina condujo a la monopolizacin de los temas de seguridad por parte del Estado, especialmente en manos de los militares. Tambin condujo a una seguritizacin de temas convirtiendo problemas de
orden poltico, econmico y social en puntos de la agenda de seguridad. Al instaurarse esto, adems, las fuerzas armadas quedan ubicadas en un mbito que est fuera de control del poder civil y poltico, producindose un proceso de debilitamiento de la institucionalidad conjuntamente con la utilizacin de medidas intimidatorias, coercitivas y represivas. Bajo la percepcin autoritaria de la DSN el actor principal pas a ser la institucin militar, al considerarse que los estrategas son los mejores gerentes de la crisis (Vela, 2002, p. 140), por lo que se privilegiaron mecanismos militares para enfrentar las amenazas a la seguridad. Los militares pasaron a definir unilateralmente tanto la agenda como las polticas de seguridad, y se produjo un traspaso del poder constitucional al poder militar. La institucin militar no pas a formar parte de la arquitectura institucional destinada a abordar la problemtica de la seguridad, sino que se transform en el ente rector de sta, actuando sin controles, contrapesos ni coordinacin interinstitucional. Ocurri entonces que los poderes del Estado, Legislativo, Judicial y, a veces, hasta el Ejecutivo, perdieron su papel contralor de las fuerzas armadas, pues stas se convirtieron en un ente totalmente autnomo en aras de mantener la seguridad nacional. Desaparecieron los marcos reguladores que buscaban garantizar la transparencia de las funciones, mbitos, estructuras orgnicas y procedimientos de las fuerzas armadas. Se produjo una polarizacin interna en las fuerzas armadas que llev a la desaparicin del espritu de cuerpo, corporativismo y honor militar. A la seguridad interior se le aplicaron las doctrinas, conceptos y metodologas militares (militarizacin de la seguridad ciudadana). La seguridad interior pas a ser parte de la seguridad militar, debilitndose considerablemente el cumplimiento de funciones de seguridad interior, tales como la investigacin, la obtencin de pruebas y la colaboracin con el poder judicial, conocimiento y aplicacin de la ley procesal (Vela, 2002, p. 144). La sociedad pas a formar parte de un sistema blico en el cual se percibi que la poblacin civil era parte activa de la defensa, formando grupos civiles voluntarios que se encargaron del control de la poblacin, suministro de informacin de inteligencia respecto al adversario, e inclusive de enfrentamiento y confrontacin. Cuando las fuerzas armadas pasan a participar activamente en la conduccin del Estado se produce su politizacin y una militarizacin de la actividad poltica, incluso una subordinacin de la seguridad
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pblica que se vuelve represiva en vez de preventiva (Vela, 2002). En esto ltimo tambin influye una visin autoritaria de la seguridad pblica: los mismos ciudadanos solicitan una accin coercitiva e incluso la participacin de los militares para enfrentar la criminalidad. Adicionalmente, uno de los componentes tradicionales de esta concepcin es la nocin sobre soberana (Bonilla, 2002), en la cual se supone que el Estado ejerce su autoridad sobre la poblacin y un determinado territorio, y que otros Estados no tienen ningn derecho a opinar y menos an a intervenir en sus asuntos internos. El Estado se convierte en el representante nico de los intereses de la nacin, tanto en el mbito domstico como en el internacional, lo cual lleva a que su inters bsico gire en torno de su misma supervivencia. En este sentido, y en respuesta a esta tendencia de privilegiar el tema de la soberana y el papel del Estado para mantenerla, Ramrez (2004) acota que la seguridad del Estado requiere de controles democrticos. En resumen, la DSN fue una visin autoritaria de la seguridad nacional en tanto privilegi un enfoque conflictivo. En la prctica sustent ideolgicamente a los regmenes burocrtico-autoritarios que surgieron especialmente en el Cono Sur, fundamentndose en un punto de vista geopoltico centrado en una visin conflictiva de las relaciones internacionales. Todo ello asociado a una mirada de una sociedad en guerra permanente (Romero, 1980). Butt (2005) ha sealado que en Amrica Latina los gobiernos implementaron la DSN segn dos tendencias. Una primera, denominada autoritarismo excluyente, que plante un conflicto social entre las masas populares y los sectores econmicos pudientes; y, una segunda, donde gobiernos autoritarios incluyentes aplicaron programas de reforma social, es el caso de Juan Velasco Alvarado en Per y Omar Torrijos en Panam, entre otros. Con esta segunda tendencia se produjo tambin un cambio respecto a la definicin del papel de los militares, sustituyndose un profesionalismo orientado hacia la defensa interna por uno centrado en la seguridad interna y en el desarrollo nacional. Durante las dcadas de los ochenta y noventa una nueva dimensin de la concepcin restringida de seguridad aparece con el neomilitarismo que nace con relacin a las nuevas funciones que asumen las fuerzas armadas, entre las cuales pueden enumerarse (Butt, 2001): la participacin en operaciones de paz, de accin cvica y de desarrollo nacional; el establecimiento de empresas que generan recursos
financieros; prcticas populistas de lderes militares a travs de los medios de comunicacin; desarrollo de actividades en nuevas reas como medio ambiente y manejo de desastres naturales. Acompaan a estas nuevas funciones cambios de tipo legal como el reconocimiento del fuero militar (sistema jurdico, contralora y seguridad social autnomos), tambin se producen cambios, de tipo poltico, como la difusin de la idea de que las fuerzas armadas son las garantes del sistema democrtico. Tambin ha surgido una perspectiva de anlisis en torno del modelo pretoriano de democracia en el cual se concibe que las fuerzas armadas sean el poder detrs del Gobierno. Se produce una confusin entre lo que es el orden interno y lo que es la seguridad nacional que se ejemplifica en la creciente participacin otorgada a las fuerzas armadas en casos de estados de emergencia, de excepcin o de conmocin social. Se est ante la presencia de una militarizacin en el control y la represin de los conflictos sociales. Domingo Irwin (2001) destaca que las nuevas tendencias deben ser definidas de acuerdo a una rigurosidad conceptual, evitando la tradicional propensin a utilizar militarismo y pretorianismo como sinnimos. El primero, en sentido estricto, gira alrededor de una valoracin positiva de la guerra, considerando que las fuerzas armadas estn por encima del Estado y de la sociedad, as como en una situacin en la cual stas dominan los aspectos bsicos de la vida social; se trata de una subordinacin de la sociedad a lo militar y en ella est presente la accin de militarizar que se refiere a infundir la disciplina y el espritu militar o dar carcter militar a una colectividad. Ello se manifiesta en el modo de tomar decisiones y de relacionarse con los administrados, distinta de la de los civiles (Salamanca en Butt, 2001, p. 239). Mientras que el segundo se refiere a la creciente influencia militar en asuntos civiles. El pretorianismo ha sido, sucintamente, definido como la influencia poltica abusiva de un grupo militar. Se caracterizan por gobiernos autoritarios bajo una fachada de libertades pblicas. Permiten las libertades pblicas en tanto que no afecten realmente los mecanismos ciertos del poder (Irwin en Marcano, 2005, p. A-6). Puede adoptar un modelo de profesionalismo militar de la seguridad interna y el desarrollo nacional populista y radical (Butt, 2005), basado en la concepcin de que los problemas de seguridad interna tienen como causa primordial el subdesarrollo. Esta ausencia de desarrollo
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es consecuencia de la ineptitud del liderazgo poltico civil anterior, por lo que se hace imperioso sustituir a esta antigua elite por un sector que tiene la preparacin intelectual y moral requerida para adelantar el proceso de desarrollo, es la identificacin de la fuerza armada como nueva elite llamada a dirigir los destinos nacionales (Butt, 2005, p. 148). El surgimiento del profesionalismo militar en la seguridad interna y el desarrollo nacional, en su expresin populista4 y radical, se fundamenta en cinco razones bsicas y propone tres objetivos patriticos (Butt, 2005). Respecto a sus motivos, en primer trmino, est la necesidad de garantizar la seguridad integral del pas que incorpora los ejes de seguridad interna, seguridad externa y desarrollo. En segundo trmino estn los cambios que se produjeron en la formacin acadmica de los militares en dcadas pasadas, cambios que permitieron que stos se capacitaran para afrontar problemticas econmicas y sociales, por lo que consideran que estn capacitados para dirigir la formulacin de los proyectos y programas requeridos. En tercer trmino est la percepcin de que las fuerzas armadas son la reserva moral de la sociedad y los guardianes de las instituciones, ellas estn formadas para anteponer los intereses nacionales a los particulares, cosa que los civiles no hacen. En cuarto trmino tenemos su conciencia social. Por ltimo, las fuerzas armadas poseen las aptitudes y actitudes requeridas para llevar a cabo el proceso de modernizacin del pas. En cuanto a los objetivos tenemos que el primero es la construccin de una democracia real y verdadera que desconoce la democracia liberal burguesa, todo lo cual lleva al segundo, que es motorizar la participacin de los sectores que anteriormente fueron excluidos, este aspecto est presente en el discurso, pero rara vez es implementado en la prctica. El tercer objetivo est en la construccin de un sistema econmico nuevo bajo el control del Estado, es una tercera va que reinvindica el socialismo, aunque no plantea la eliminacin total del capitalismo. En el caso venezolano, dados los cambios constitucionales que se han desarrollado, surgi la pregunta: qu es lo que significa la alianza cvico-militar como forma permanente de organizacin cuando uno de los dos aliados est armado y el otro desarmado? () Obvia4. Consideran que sus acciones se justifican por su pretendida defensa de los intereses y necesidades de vastos sectores de la poblacin estimados como excluidos.
mente la primaca de las fuerzas armadas sobre el mundo civil (Petkoff, 2000, p. 99), especialmente en funcin del hecho de que se la ha convertido en una institucin deliberante. Quien delibera no est obligado a obedecer y el que est armado podr imponer su criterio. Se ha creado una situacin de desigualdad entre civiles y militares en la cual los primeros estn en desventaja. Esto se define como pretorianismo (Butt, 2005; Irwin 2002, 2005; Giacalone, 2005). En Venezuela el pretorianismo logr evitarse en el perodo 19581992, pero aparece a partir de los intentos golpistas de 1992 y caracteriza el actual perodo (1999-2005) a travs de una democracia tutoreada por lo militares, quienes se erigen como el poder detrs del trono, como un autoritarismo carismtico (Irwin, 2002; 2005). Despus de los acontecimientos de abril de 2002 se profundiza esta tendencia. El Gobierno pasa a depender de los militares. El sector castrense pas de un nivel de influencia poltica superior a conformar una realidad pretoriana, de corte autoritaria (Irwin, 2005, p. 329). El caso venezolano es considerado desde la perspectiva del neopopulismo y sus efectos sobre el replanteamiento de las relaciones cvico-militares (Giacalone, 2005). Se retoman las caractersticas sealadas por Solingen (en Giacalone, 2005) en cuanto al neopopulismo que incluye una relacin simbitica con el presidencialismo, la concentracin del poder y el debilitamiento de las instituciones no presidenciales. Entre sus caractersticas principales est un fuerte liderazgo personalista que obvia la existencia de otras instituciones, grupos y partidos polticos, y que adems recurre a la identificacin de un enemigo concreto que lo amenaza y contra el cual hay que luchar mancomunadamente. Sucre (2005) sostiene que se est desarrollando un proyecto militar autnomo que presenta desafos para el control de los civiles, donde se evidencia ms que un control institucional, uno de ndole personalista y partidista. No hay una participacin militar utilitaria, sino ms bien poltica e ideolgica, la que pese a los matices uno poltico y otro institucional actan en funcin de un proyecto nacional-bolivariano. Parece producirse un esquema horizontal entre el poder militar y el civil al identificar los intereses del proyecto de la V Repblica con los intereses de las FAN. Una convergencia ideolgica (ibid., p. 304). El nmero de militares, tanto retirados como activos, que ocupa cargos pblicos se ha incrementado considerablemente (Irwin, 2000;
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Giacalone, 2005). Para inicios de 2005 se contabilizaron, por lo menos, 60 oficiales de la FAN en altos cargos (Reyes/Nez, 2005). Se ha sealado que hoy en da en Venezuela puede afirmarse, sin temor a exageraciones, que son minora los organismos de la administracin gubernamental central o descentralizada [llmese empresas del Estado, ministerios, institutos autnomos o cualesquieras otras instancias donde en la alta gerencia, la gerencia media o los niveles operativos] no estn presentes oficiales, suboficiales o tropas profesionales (Butt, 2005, p. 166). Anbal Romero (1980) distingue dos grandes perspectivas sobre la seguridad nacional. La primera es una visin autoritaria que se centra en los conflictos y construye hiptesis de guerra y escenarios de conflicto. La segunda es una perspectiva democrtica centrada en la cooperacin, la integracin y la seguridad regional compartida, y que incluye, como aspectos primordiales, la pluralidad, la bsqueda de consensos y la participacin de mltiples actores. Esta ltima sostiene la importancia de mantener las libertades, especialmente el derecho a disentir en el marco de la ley, as como la tolerancia. En este sentido, Romero postula que un punto de vista democrtico requiere del desarrollo de un pensamiento militar que sea el esfuerzo compartido entre civiles y militares. A raz de los ataques del 11-S EEUU retrocede, segn Joseph Tulchin (2005), al marco estratgico de la Guerra Fra, definiendo una amenaza que proviene de fuera del hemisferio, tratando de monopolizar la definicin del nuevo enemigo el terrorismo y actuando en forma unilateral, militarizando las respuestas a los temas de seguridad. En nuestra regin el mayor impacto del 11-S sobre los debates en torno de diferentes concepciones de seguridad ha sido justamente una reformulacin de las doctrinas de seguridad nacional. En varios pases, especialmente en la regin andina, se ha desarrollado una tendencia hacia una redefinicin de los componentes de la DSN. Esto ha conducido a un fortalecimiento de la propensin a colocar en relevancia una mayor participacin militar en los asuntos civiles, todo ello caracterizado por la eleccin de oficiales retirados al Congreso y a la presidencia, incursiones en extensas inversiones en el sector privado, control sobre importantes reas de poltica pblica, colaboracin en programas de accin cvica, y una creciente imagen positiva con relacin a los poderes civiles (Prez, 2001). Se sostiene que este
modelo va acompaado por corrientes cada vez ms autoritarias que ponen en peligro los sistemas democrticos. Aqu entra en juego la diferencia entre las instituciones militares y las democrticas. Diferencia que ha estado en el fondo de la discusin entre las concepciones restringidas (autoritarias) y amplias (democrticas) de la seguridad. Las primeras estn basadas en una jerarqua vertical y en la obediencia a las rdenes impartidas, mientras que las segundas se fundamentan en el dilogo, aceptan el disenso y generan mecanismos de negociacin de acuerdos. Se produce una contradiccin cuando se trata la poltica desde una ptica militar, lo que pone en peligro los fundamentos de un sistema democrtico (Prez, 2001). No puede tratarse lo militar desde una ptica poltica pues se perdera el sentido de la disciplina, la jerarqua y el orden de la estructura militar.
Cuadro 1
Resumen comparativo de las concepciones de seguridad

Indicadores Enfoque Foco de amenazas Restringida Centrado en la nacin y el Estado Soberana nacional Estado Amplia Multidimensional Personas Bienes pblicos y privados Sistema democrtico Soberana nacional Pobreza Degradacin ambiental Migraciones Conflictos tnicos Conflictos sociales Ingobernabilidad Estado Fuerzas Armadas Ciudadana OSC Agencias sub-regionales e internacionales ONG internacionales Coordinacin inter-gubernamental Coordinacin con Fuerzas Armadas Coordinacin gobierno-OSC
Principales amenazas Terrorismo Narcotrfico Actores externos Enemigo interno
Actores
Estado Fuerzas Armadas
Campo de accin
Coordinacin Ejecutivo-Fuerzas Armadas Coordinacin inter-gubernamental
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de los indicadores planteados por Claudia Fuentes (2004).
LAS DOCTRINAS DE SEGURIDAD EN VENEZUELA (1958-2005)
Proceso de institucionalizacin y profesionalizacin (1958-1998) A partir de finales de la dcada de los cincuenta, a raz del derrocamiento de la dictadura del general Marcos Prez Jimnez, y ms adelante con la evolucin del Pacto de Punto Fijo, se inici un proceso de institucionalizacin y profesionalizacin de las Fuerzas Armadas que tuvo tres etapas (Jcome, 1999). La primera en la dcada de los sesenta, cuando se instituyeron las normas democrticas y se estableci el control civil sobre las Fuerzas Armadas. La segunda etapa abarc la prxima dcada, marcada por el desarrollo institucional de las fuerzas militares. La tercera comenz en la dcada de los ochenta y se prolong hasta finales de los noventa, cuando se desarrolla una crisis en dicho proceso. La primera etapa estuvo orientada por la llamada doctrina de la abstencin mutua (Sucre, 2003). Se bas en la exigencia de que el Estado respondiera a las necesidades de las Fuerzas Armadas, incluyendo mejoras econmicas y sociales para sus miembros, y a la vez que stas no intervinieran en los conflictos de los civiles, con lo cual se buscaba impedir que surgieran liderazgos personalistas y prcticas de intervencionismo militar. Adicionalmente se produjo la sustitucin del Estado Mayor General por el Estado Mayor Conjunto que le dio autonoma a cada una de las fuerzas1, as como la rotacin anual y el retiro a los 30 aos de servicio2. Dada la coyuntura, los
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Ejrcito, Armada, Aviacin y Guardia Nacional. No obstante se ha sealado (Pealoza en Sucre, 2003) que esta prctica ms bien llev a un carrusel militar que condujo a la falta de un liderazgo interno efectivo, pese a
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militares asumieron un nuevo papel fundamentado en la lucha contra la subversin y como defensores del sistema democrtico, a la vez que se orientaron hacia los problemas estratgicos de defensa nacional. Se inici su profesionalizacin y, en el marco legal de las relaciones entre civiles y militares, se estableci que tendran un carcter no deliberativo, apoltico y no partidista. La agenda de seguridad se fundament en la defensa de la constitucionalidad y de la democracia representativa, as como en el enfrentamiento de capitalismo contra el modelo socialista. Los militares incorporaron los mecanismos del consenso y la negociacin, sustituyendo la perspectiva del uso de la fuerza. As, entre 1958 y 1967, el discurso en torno de la seguridad, especialmente en el seno de las mismas Fuerzas Armadas Nacionales (FAN), se centr en la defensa nacional, limitndose especficamente al campo militar. En la prxima dcada, una vez pacificada la guerrilla, las Fuerzas Armadas comenzaron a mirar hacia fuera. El resguardo de las fronteras se convirti en un punto esencial, se promocion la incorporacin de dichas reas al mbito nacional y se increment la influencia de los militares sobre las polticas fronterizas. De igual forma se plante la participacin en programas sociales y de desarrollo. Esta etapa de institucionalizacin se vio favorecida por los aportes de la bonanza petrolera en el marco de la cual se destinaron cuantiosos recursos a la educacin y entrenamiento del personal militar, crendose el Instituto de Altos Estudios de la Defensa Nacional (Iaeden) y el Instituto Universitario Politcnico de las Fuerzas Armadas (Iupfan), instituciones con direccin y criterio militar. La concepcin de seguridad gira entonces alrededor de la nocin de que la seguridad del pas permitir alcanzar el desarrollo dentro del orden democrtico. A partir de 1976, con la aprobacin de la Ley Orgnica de Seguridad y Defensa se inici un perodo en el cual se foment la incorporacin de la DSN tanto al marco legal como al funcionamiento y al adiestramiento de los miembros de las FAN. Esto produjo cambios importantes en cuanto a las relaciones internas, tambin en cuanto al papel que las FAN desempeaban frente al resto de la sociedad.
que la Ley Orgnica de las Fuerzas Armadas de 1983 aument a 33 los aos de servicio. En la Ley Orgnica de la Fuerza Armada Nacional de 2005, el Artculo 137 lo reduce nuevamente a 30 aos, con la salvedad de que, por decisin presidencial, los generales y almirantes pueden cumplir hasta 35 aos de servicio.
Manrique (1996) plantea que se acept acrticamente la incorporacin de la DSN, fundamentada en una visin autoritaria de la seguridad, cosa que result incoherente dado los contenidos democrticos que se venan desarrollando a partir de la Constitucin de 1961, sumado al hecho de que el Pacto de Punto Fijo ms bien privilegiaba la cooperacin y la negociacin. Se ampli el marco doctrinario para establecer una relacin de las FAN con aspectos econmicos, sociales, polticos y culturales, produciendo cambios en cuanto a sus funciones. Es as como se involucran ms en los procesos de toma y gestin de decisiones en el mbito general del Estado. Aunque el proceso no estuvo exento de contradicciones internas entre los que propugnaban por este cambio y aquellos que sostenan que deba mantenerse exclusivamente la doctrina de defensa nacional, fue el inicio de la implantacin y fortalecimiento de la DSN en el pas. La seguridad se convierte en el mximo valor a ser alcanzado y protegido (Manrique, 1996, p. 167). La incorporacin de la DSN se sellar con la Ley Orgnica de las Fuerzas Armadas (Lofan) de 1983 que defini como las principales funciones de las Fuerzas Armadas las siguientes: la defensa de la nacin, la cooperacin en el mantenimiento del orden pblico, y la participacin en el desarrollo nacional (Sucre, 2003, p. 149). A partir de la dcada de los ochenta surgieron serias crticas a la presencia de la DSN y sus efectos sobre la democracia en el pas. Estas crticas provinieron fundamentalmente del sector acadmico (Romero, 1980). Una primera observacin fue la necesidad de construir una doctrina de seguridad democrtica frente a la tendencia a asumir la visin autoritaria de la DSN. La propuesta giraba en torno de la construccin de una doctrina de seguridad democrtica cuyo enfoque estratgico se centrara en la cooperacin, la integracin y la seguridad regional colectiva, partiendo de la premisa de que la integracin fortaleca la seguridad nacional, que la negociacin, la diplomacia, la participacin ciudadana y la construccin de consensos deberan ser su base. sta tambin deba garantizar el derecho a la disidencia en el marco de la ley, as como la tolerancia. Se plateaba fundar una doctrina de seguridad nacional para el sistema democrtico no restringida al mbito militar, a travs de una participacin democrtica de los diferentes actores. Juan Carlos Rey (1980) estableci la necesidad de distinguir las diferentes formas de resolver los conflictos. Una, autoritaria, centra-
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da en la lucha contra un enemigo al cual hay que aniquilar; y, otra, democrtica, basada en la nocin de un juego entre competidores, para lo se requiere buscar frmulas que permitan superarlos. En funcin de la creciente influencia de la DSN en el pas este analista hizo tambin una importante distincin entre el poder poltico y militar, sealando que el papel de stos ltimos era disear e implementar estrategias militares para el logro de fines que haban sido definidos por lo polticos. De igual forma consider como fundamental excluir a los mbitos econmicos, polticos y sociales de los escenarios de guerra y no asumirlos desde una perspectiva blica. Evitar la nocin de una guerra permanente y total entre dos bloques antagnicos (p. 221). Su crtica tambin abarc la importancia que le otorgaba la DSN a la movilizacin y preparacin permanente de civiles y militares para la guerra total, as como a la utilizacin de la coaccin y la represin. Aunado a la creciente preocupacin por lo que se conceba como una perspectiva autoritaria de la seguridad nacional en las prximas dos dcadas se reflejara tambin, en el estrato militar, la crisis generalizada del pas. El creciente deterioro econmico y poltico tuvo dos efectos fundamentales sobre las Fuerzas Armadas y sobre sus relaciones con los diferentes sectores civiles. En primer trmino se produjo un desgaste en el interior de la institucin, en gran medida debido a que la falta de recursos condujo a mayores rivalidades entre las cuatro fuerzas y dio lugar a un aumento en la corrupcin; adicionalmente, surgieron problemas de coordinacin y duplicacin de funciones que llevaron a la ineficiencia; las relaciones clientelares entre los militares y los partidos polticos tambin se acentuaron y se hicieron ms notorias. En segundo trmino la creciente crisis econmica afect la calidad de vida del personal tanto activo como en retiro cosa que condujo a un mayor malestar. Este malestar se agudiz an ms despus del Caracazo de febrero de 1989 y de las reformas econmicas que trat de implementar el segundo gobierno de Carlos Andrs Prez. El creciente descontento y la fractura que se haba estado produciendo en el interior de las Fuerzas Armadas se manifest claramente en los intentos de golpe de febrero y noviembre de 1992 (4F y 27N). Existen opiniones divergentes que plantean que no es acertada la explicacin de este fenmeno insurreccional a travs de la creciente crisis econmica y poltica que viva el pas, puesto que los planes para sta se haban engendrado desde los aos setenta, antes de que
el modelo comenzara a mostrar signos de agotamiento. As, no fue una mera respuesta coyuntural a la crisis, fue un plan tejido con el apoyo civil (Hernndez, 2002, p. 128) desde aos antes. El creciente distanciamiento entre civiles y militares en la dcada de los ochenta condujo a la relativa autonoma de las FAN, debilitndose los mecanismos de supervisin de los civiles, todo lo cual permiti el desarrollo de proyectos internos alternativos, centrados en el nacionalismo poltico (Sucre, 2005). Se ha mostrado (Irwin, 2000; 2005) que desde finales de los aos setenta se estaba desarrollando un proceso de construccin de logias militares en el seno de las FAN que incluyeron el R-83 lo que luego se convertira en la Alianza Revolucionaria de Militares Activos (ARMA). Antes de los aos ochenta ya se haba formado en el ejrcito una corriente bolivariana y nacionalista que para 1982 se denomin Ejrcito Bolivariano 200 (EB-200), ms tarde el Ejrcito Bolivariano Revolucionario (EBR) que luego fue evolucionando, y hacia finales de la misma dcada se define como el Movimiento Bolivariano Revolucionario 200 (MBR-200). Estos grupos estuvieron en contacto con sectores de izquierda como el Partido Revolucionario de Venezuela (PRV), Ruptura y la Causa Radical. Esta crisis reflej la incapacidad del liderazgo civil para comprender las necesidades y el funcionamiento de las Fuerzas Armadas (Sucre, 2003). Dicho liderazgo mostr especial inters por mantener a los militares alejados de la discusin poltica, por considerar que stos deban conservar una posicin de defensa incondicional del sistema imperante, lo cual llev a su creciente aislamiento y a evadir las reformas requeridas en los mbitos econmico, poltico y social, as como tambin en la propia institucin militar. De igual forma se evidenci que, pese a los intentos de profesionalizacin, los militares continuaban influidos por los partidos polticos tradicionales como por los de izquierda, y, adems por la formacin que recibieron de la DSN, aunque a partir de mediados de la dcada de los ochenta comenzaron a surgir voces en su seno que criticaban el autoritarismo de dicha doctrina y buscaban introducir un debate respecto a una concepcin democrtica de la seguridad (Manrique, 1996). A pesar del hecho de que la Constitucin de 1961 sealaba el carcter apoltico y no deliberante de las Fuerzas Armadas, en la prctica stas fueron desarrollando un grado de politizacin importante. Adicionalmente, los intentos golpistas de 1992 denotaron una ruptura con el supuesto alejamiento que haban tenido los militares respecto
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a la participacin poltica, y los puso en el centro de la discusin poltica (Sucre, 2003). Es de sealar que respecto a los intentos golpistas, el primero estuvo liderizado por un grupo de mandos medios que desde la dcada de los sesenta haba comenzado a conspirar en alianza con civiles de la izquierda guerrillera y, el segundo por grupos de oficiales de alta graduacin con un perfil ms conservador. En la actualidad esta generacin militar que particip en el debate poltico es la que se encuentran dirigiendo la FAN (Irwin, 2005). Es un grupo que se form para administrar la poltica del pas y ante la crisis de los partidos tradicionales sustituy a la antigua dirigencia poltica para llenar el vaco de poder. Esto se reafirma en el documento Pensamiento militar venezolano (2005), donde se seala que desde la dcada de los sesenta exista en el seno de las Fuerzas Armadas un grupo disidente que no estaba de acuerdo con las polticas desarrolladas por el Estado y por el estamento militar. Todo ello se vio materializado en el 4-F y el 27-N. En funcin de ello aaden que uno de los errores fundamentales del pensamiento militar de este perodo fue el identificar a la narcoguerrilla como un enemigo estratgico, para de esta forma involucrar a las Fuerzas Amadas en un conflicto que no era de los venezolanos y que adems llev a fomentar una alianza con los militares y hasta con los paramilitares colombianos que desempeaban el papel de intermediarios de los intereses estadounidenses en la regin. La creciente crtica de los sectores medios que dirigieron el primer intento golpista profundiz el deterioro de las relaciones institucionales y debilitaron las lneas de mando. Pese a los intentos del segundo gobierno de Rafael Caldera por reestablecer el consenso e incluso reincorporar a muchos de los oficiales que participaron en los fallidos golpes de 1992, la crisis econmica, poltica y social continuara resquebrajando la institucionalidad castrense. Sobre la base de un discurso antipartidista que se fundamentaba en el ataque a la corrupcin y a la pobreza, as como en el rescate del pas, en 1998 fue electo uno de los lderes militares del intento de golpe del 4F. Se inicia el proceso de cambios hacia la conformacin de la llamada V Repblica donde la FAN se constituye como el eje sobre el cual gira el proyecto (Sucre, 2003, p. 149). Se ha sealado (Koeneke, 2002) que ya antes de 1998 se haban dibujado las lneas maestras que diferenciaran a las FAN de la etapa puntofijista con las nuevas que se constituiran en la V Repblica,
as como el papel que desempeara el pas en el mbito internacional. Respecto a las FAN se estableca que habra una ruptura con las prcticas de corrupcin: no asumiran un papel represivo, la poltica no mediara en los asensos, no cumpliran con actividades asistenciales (vacunacin, entrega de textos escolares o de alimentos, entre otros), no estaran sujetos a la obediencia ciega a sus superiores, jugaran un papel importante en la relacin entre el pueblo y el lder. En cuanto al mbito internacional, el nuevo Gobierno declar, desde sus inicios, su oposicin ante un mundo unipolar que giraba alrededor de EEUU, y propuso la conformacin de uno multipolar, adjudicndose un papel protagnico en la construccin de ese nuevo orden en Amrica Latina y el Caribe bajo la visin bolivariana de la integracin continental (ibid., p. 93). El marco legal de la nueva doctrina de seguridad y defensa (1999-2005) Con la llegada al poder del actual Gobierno, en 1999, se inicia el proceso de elaboracin de una nueva doctrina de seguridad y la modificacin de la estructura militar. Estos cambios comienzan con las innovaciones incorporadas en la Constitucin de 1999 y las consideraciones realizadas en las lneas generales del Plan de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin 2001-2007. Posteriormente, el 28 de noviembre de 2002, la Asamblea Nacional (AN) aprob la Ley Orgnica de Seguridad de la Nacin, que sustituy a la Ley de Seguridad y Defensa de 1976, y el 6 de septiembre de 2005 aprob la nueva Ley Orgnica de la Fuerza Armada Nacional (Lofan). Los cambios constitucionales en cuanto al tema militar son importantes y van a determinar una nueva visin no solamente de las funciones y estructura de la FAN, sino tambin de la perspectiva sobre la seguridad nacional (Manrique, 2001). En primer trmino se incluye la seguridad de la nacin como un ttulo aparte, otorgndosele un rango especial al tema, lo cual no haba ocurrido anteriormente En segundo trmino est el Artculo 322 donde se seala que la seguridad y defensa de la nacin es competencia del Estado y responsabilidad de las personas naturales y jurdicas. Se crea el Consejo de Defensa de la Nacin (Codena)3 que tiene como fin la consulta y el
3. Segn el Artculo 323 este rgano est compuesto por miembros permanentes y no permanentes. Entre los primeros estn el Presidente de la Repblica, quien lo preside,
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asesoramiento del poder pblico y el establecimiento del concepto estratgico de la nacin. Todo ello asociado al Artculo 326 que fija la corresponsabilidad entre el Estado y la sociedad para garantizar la seguridad de la nacin. Asimismo, el Artculo 134 establece la obligatoriedad de la ciudadana a prestar servicios civiles o militares cuando sea requerido, aunque prohbe el reclutamiento forzoso, por lo que desaparece el servicio militar obligatorio. La secretara ejecutiva del Codena (Secodena), bajo la direccin de un secretario general, nombrado por el Presidente de la Repblica, es un rgano de apoyo administrativo, tcnico y de investigacin. En su estructura se incluyen los comits coordinadores, un centro de evaluacin estratgica y otro de polticas y estrategia, aparte de la oficina administrativa. Entre sus funciones est el anlisis de informacin para la elaboracin de planes y proyectos, el seguimiento y evaluacin para la alerta temprana que se lleva a cabo en la Sala Situacional de la Presidencia de la Repblica, y la elaboracin de propuestas polticas y estratgicas para resolver problemas relacionados con la seguridad y la defensa. Desde su creacin todo el personal directivo es militar y el resto del personal es civil. Se ha ocupado de formular los diferentes reglamentos de la Ley Orgnica de Seguridad de la Nacin, tales como el Reglamento Especial sobre Zonas de Seguridad (enero de 2004) y el Reglamento del Codena (mayo de 2004). No est disponible para el conocimiento pblico la informacin sobre las reuniones y resultados del Codena, aunque s una serie de artculos, varios de ellos incluidos en el Informativo Secodena (febrero de 2005), donde se plantean temas tales como los fronterizos, las relaciones con Colombia, la salud, la informtica, la cuestin agraria y el ALBA. Uno de los documentos recientes es Un modelo socialista para refundar la Repblica. En tercer trmino, las funciones, definicin y estructura de la FAN se establecen en el Artculo 328 que cambia su nombre al singular de Fuerza Armada Nacional, sustituyendo la pluralidad que haba existido hasta el momento, creando un slo mando como antes de 1958.
el vice-presidente, los ministros encargados de defensa, seguridad interior, relaciones exteriores, planificacin y ambiente, as como los presidentes de la AN, del TSJ y del Consejo Moral Republicano. Los segundos se incorporan o desincorporan segn decisin del Presidente.
De igual manera se incorpora el voto militar, eliminando el carcter apoltico, aunque se seale la prohibicin de la militancia partidista, lo cual no ha evitado que se considere que este cambio lleva a la partidizacin y politizacin de los miembros de la FAN. El Artculo seala que la FAN tambin cooperar en el mantenimiento del orden interno y que participar en el desarrollo nacional, lo que ha contribuido al incremento de la presencia militar en reas civiles y por lo tanto en su creciente autonoma. El Artculo 329 seala que podr ejercer actividades de polica administrativa y de investigacin penal que le atribuya la ley. Por otra parte, el Artculo 331 deja exclusivamente en manos de la FAN los ascensos militares, eliminando as uno de los instrumentos de supervisin de los civiles, a excepcin de aquellos, a partir del grado de coronel, que son potestad del Presidente de la Repblica. De esta forma, el control institucional de la FAN fue sustituido por un control exclusivo por parte del Presidente, debilitando la participacin o supervisin por parte del Poder Legislativo, de los partidos polticos y de la sociedad civil. Se introduce la figura de antejuicio de mrito para los miembros de la FAN, para poder ser enjuiciados por el Tribunal Supremo de Justicia (TSJ), y se le otorga a la FAN el control sobre la comercializacin, adquisicin, fabricacin, registro, etc. de armas y explosivos que anteriormente estaba en manos del Ministerio de Relaciones Interiores. Por ltimo, tambin le concede un rgimen especial y propio de seguridad social no sujeto a los cambios previstos en esta materia para el resto de los venezolanos. Los militares adquieren una independencia mayor respecto a los civiles pues no hay instrumentos para su subordinacin. En la Constitucin se sostiene que la Fuerza Armada es el principal factor de poder existente en la estructura institucional del pas y en el seno de la sociedad venezolana y ha logrado que su poder real se exprese en poder formal (Manrique, 2001, p. 172). En las lneas generales el Plan de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin 2001-2007, elaborado por el Ministerio de Planificacin y Desarrollo, plantea la necesidad de lograr una serie de equilibrios, dos de los cuales estn relacionados con el tema de seguridad (Sanjun, 2004). En este plan de desarrollo se estable para el mbito territorial el objetivo de desconcentrar el pas, mientras que en el mbito internacional se refiere a la defensa de la soberana nacional y la integracin latinoamericana y caribea.
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La Ley Orgnica de Seguridad de la Nacin4 se fundamenta en la nocin de la seguridad y defensa integral y dice superar la DSN. Su primer Artculo establece que la seguridad y defensa integral es una actividad de Estado y de la sociedad. Establece la corresponsabilidad entre la FAN y la sociedad para la defensa de la nacin, cosa esta que se reafirma en el Artculo 20. El Artculo 8 destaca que entre los elementos fundamentales de la seguridad de la nacin se incluyen la pluralidad poltica y la participacin ciudadana. En el Artculo 33 se contempla que si ha sido decretada la movilizacin, el Presidente o Presidenta de la Repblica podr ordenar la requisicin de los bienes necesarios para la defensa nacional, de acuerdo a lo establecido en el reglamento respectivo. En el Artculo 32 se establece que si se ha decretado un estado de excepcin el personal que presta servicios pblicos o en empresas bsicas del Estado podr quedar sometido a rgimen militar. Existe preocupacin en cuanto a los Artculos incluidos en el Ttulo IV pues se considera que puedan limitar los derechos ciudadanos, por ejemplo, en cuanto a la libre circulacin, a la protesta y a la propiedad, en lo referente a la definicin y funcionamiento de las zonas de seguridad. En este marco legal se establece una estrecha relacin entre desarrollo y seguridad. El Artculo 2 seala que la seguridad se fundamenta en el desarrollo integral que garantiza el goce y ejercicio de los derechos econmicos, sociales, polticos, culturales, geogrficos, ambientales y militares. En los Artculos 9 al 14 se establece la proteccin de la familia, el patrimonio cultural, los pueblos indgenas, la diversidad biolgica, los recursos genticos y otros recursos naturales, el genoma humano y los riesgos tecnolgicos y cientficos. Esta nueva normativa otorga un importante liderazgo a los militares en el modelo de desarrollo econmico y social que adelanta el Gobierno, as como en la administracin pblica. El Artculo 4 seala la necesidad de asegurar el desarrollo integral del pas. Ante esto, algunos sectores han manifestado preocupacin, sealan que ello puede conllevar a la concepcin de que los militares construyen las polticas de seguridad y los civiles estn en la obligacin de ejecutarlas, pudindose crear de esta forma una situacin ms bien de subordinacin de los civiles a las autoridades militares.
4. A comienzos de 2006 se dio a conocer una propuesta para la reforma que incluye la modificacin de su denominacin, que pasara a ser Ley Orgnica de Seguridad y Defensa Integral de la Nacin.
La Lofan en su Artculo 3 establece como funciones de la FAN la cooperacin para el mantenimiento del orden interno y adems participar activamente en el desarrollo integral del pas5. En este Artculo se ampla sealando entre las actividades del desarrollo integral, el desarrollo de actividades de polica administrativa e investigacin penal, el reglamentar y controlar todo lo referente a armas y municiones, participar en actividades de preservacin y conservacin del ambiente, cooperar y contribuir con diversos sectores de la administracin pblica, y desarrollar actividades de investigacin y desarrollo para el progreso cientfico y tecnolgico. Se advierte que mientras la anterior ley defina seis funciones para las FAN, en la actual stas se incrementan a 19 (Sucre, 2005). Entre las innovaciones ms importantes de la Lofan est la reincorporacin de militares retirados al servicio activo por decisin presidencial, tambin el establecimiento de una nueva lnea de mando que se divide en dos: la conduccin de operaciones militares lnea de mando operacional y la conduccin funcional o administrativa (Artculo 15). La primera la ejerce directamente el Presidente de la Repblica o a travs de un militar designado por ste. La segunda tambin la ejerce el Presidente pero a travs del Ministro de la Defensa. Se establece el Comando General de la Reserva Nacional y Movilizacin Nacional (Captulo III) que dirige la reserva y la recin creada Guardia Territorial, estando tambin bajo el mando directo del Presidente. La reserva tiene la misin de complementar a la FAN, participar en el desarrollo nacional y cooperar en el mantenimiento del orden interno. Con anterioridad a la aprobacin definitiva de la Lofan por parte de la AN, ya se haba sancionado un decreto presidencial para la formacin del Comando de la Reserva, donde se establece que sta estar dividida en dos componentes. El primero, la reserva activa, se encuentra movilizada desde 2005, recibiendo instruccin militar o empleada. La segunda, la reserva pasiva, conformada por todos y todas las ciudadanas y ciudadanos cuyas edades estn comprendidas entre los 18 y 50 aos. El decreto establece que ser el Presidente de la Repblica quien la activar o desactivar6, y que el jefe del co5. En <www.nuevamayoria.com> se calcula que para 2004 el pas contaba con 82.300 efectivos. Esta informacin no est disponible en el sitio web del Ministerio de la Defensa por lo que no pudo corroborarse. Cosa que se contempla en el Artculo 110 del proyecto de Lofan.
6.
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mando de este componente tendr en sus manos el control administrativo y operacional de los oficiales que estn al frente de las zonas militares7. Los reservistas son voluntarios, se inscriben a nivel municipal. Se ha determinado que alrededor de 60% est desempleado, por lo que se incorporan a las diferentes misiones sociales que adelanta el Gobierno (Gonzlez, 2005d; Nez, Lugo, 2005). Este comando tiene la misin central de defensa de la soberana, entre sus objetivos est el resguardo de los recursos petroleros del pas. En funcin de ello se ejecut el Plan Oro Negro, iniciado con 250 reservistas entrenados especialmente para la vigilancia de instalacio-nes petroleras en el estado Zulia. El general de divisin Julio Quintero Viloria, quien fue reincorporado al ejrcito por orden presidencial, despus de haber pasado a retiro, seal entre sus tareas (<www.code-na.gov.ve>) el reemplazo de unidades de combate si esto es requerido, la promocin del desarrollo nacional y de la organizacin popular a travs de misiones sociales, as como su actuacin ante desastres naturales. El 13 de abril ha sido decretado como Da de la Reserva. Sus miembros reciben una remuneracin diaria y se ha planteado que los ncleos de desarrollo endgeno deben convertirse en unidades militares bajo el paraguas de la reserva. A comienzos de noviembre de 2005 se escenific el segundo simulacro de invasin extranjera del ao, en el marco de la operacin Armada Bolivariana, en San Juan de las Galdonas. Este simulacro incluy la participacin de civiles coordinados por reservistas. Por otra parte, la Guardia Territorial, segn el Artculo 30 de la Lofan, tiene la misin de preparacin y mantenimiento del pueblo organizado para operaciones de resistencia local ante cualquier agresin interna y/o externa, as como la participacin en misiones especiales de defensa y desarrollo de la Nacin. Este componente est integrado por los venezolanos que, sin haber prestado servicio militar, asumen en forma voluntaria el cumplimiento de funciones de resistencia para lo cual sern entrenados y armados. Est previsto que alrededor de dos millones de personas pasen a formar parte de esta novel organizacin. En el Captulo VI se crea el Comando Estratgico Operacional, parte integrante de la Junta Superior de la FAN y es el mximo
7. Definidas como reas que poseen fuentes de recursos materiales y humanos para la defensa de la nacin.
rgano de programacin, planificacin, direccin, ejecucin y control estratgico operacional conjunto de la FAN (Artculo 60). Su direccin est en manos del Estado Mayor Conjunto y depende directamente del Presidente de la Repblica. Con la finalidad de adaptarse a lo estipulado en la nueva Lofan se espera que en el transcurso de 2006 se efecte la reestructuracin del Ministerio de la Defensa, en la cual el ministro tendr funciones administrativas bsicamente. La expectativa es que se producirn cinco modificaciones principales. En primer trmino la creacin del viceministerio de Estado Mayor de la Defensa que contar con tres direcciones generales: Polticas Estratgicas, Educacin y Desarrollo de la Defensa, Asuntos Econmicos y Sociales de la Defensa, y Contrainteligencia Estratgica de la Defensa Integral. En segundo lugar la transformacin del Comando Unificado de la FAN en Comando Estratgico Operacional que tendr bajo sus rdenes a los comandos de las Regiones Estratgicas, las Regiones Operativas, as como las reas de Defensa Integral y que, como se vio ms arriba, estar bajo la direccin del Presidente de la Repblica. Se considera que ste tendr el mayor peso militar. En tercer y cuarto lugar, respectivamente, la organizacin del Comando de la Reserva y Movilizacin Nacional y la creacin de la Universidad de la Defensa. Por ltimo, la Inspectora General de la FAN pasar a ser un rgano auxiliar del despacho del ministro. Segn Domingo Irwin (en Marcano, 2005) el texto de esta nueva Ley contiene dos aspectos que pueden ser alarmantes. En primer lugar la relacin que se establece entre seguridad, defensa y desarrollo, dado que sta ha servido para mantener en el poder a regmenes dictatoriales tanto de izquierda caso Velasco Alvarado en Per como de derecha Brasil y otras dictaduras del Cono Sur. En este sentido seala la diferencia que debe establecerse entre la seguridad que est en manos de los civiles y la defensa que s es potestad de los militares. En segundo trmino el papel que se le otorga a la reserva y a la guardia territorial para intervenir en casos de agresin interna, lo cual no est claramente definido y puede ser objeto de mltiples interpretaciones, de igual forma la subordinacin directa que tiene sta al Presidente de la Repblica, hecho que muestra un componente personalista. Se ha sealado que se est institucionalizando la personalizacin del mando y que se mimetiza el rol del mandatario con el de jefe militar (Sucre, 2003, p. 156). Adicionalmente podemos inferir que se pone en marcha la prctica de un viejo proverbio: divide y reina.
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Por lo tanto, la normativa legal ha encaminado una serie de cambios tanto conceptuales como institucionales.
Cuadro 2
Principales cambios en las normativas legales

Mayor importancia y peso constitucional de la seguridad. Ejes centrales: seguridad, defensa y desarrollo integral. Corresponsabilidad entre el Estado y la sociedad civil. Voto militar. Nueva lnea de mando: operaciones militares/funciones administrativas. Conformacin de la Guardia Territorial. Creacin del Comando General de la Reserva Nacional y Movilizacin Nacional.
En el Concepto Estratgico Militar de la Fuerza Armada, presentado por el Ministerio de la Defensa, se reitera que la FAN participar en actividades no tradicionales como lo son misiones de paz, apoyo en desastres y catstrofes, conservacin del medio ambiente y actividades para el desarrollo socio-econmico. En cuanto al mantenimiento del orden interno seala que se efectuarn actividades en la guardera del ambiente, el resguardo nacional, la lucha antidroga, la seguridad y las actividades de guardacostas. Se introduce la problemtica de la seguridad alimentaria considerada como una de las reas importantes de actividad de la FAN en el marco del desarrollo integral. Se reitera el desarrollo de las fachadas y ejes de desconcentracin, el de la reserva y la corresponsabilidad Estado-sociedad civil. En trminos generales esta nueva normativa ha sido objeto de diferentes interpretaciones. Por un lado, especialmente desde la perspectiva oficialista, se considera que hay grandes adelantos y cambios respecto a la anterior doctrina, y que responde a la construccin de un nuevo proyecto de pas fundamentado en el socialismo del siglo XXI. En este sentido, despus de los acontecimientos de abril de 2002, la revolucin bolivariana pasa a declararse como antiimperialista. El presidente Chvez ha sealado que el nico camino para salir de la pobreza es el socialismo (en Cabieses, 2005), y anuncia que los rasgos fundamentales del socialismo del siglo XXI son el tico-moral, la democracia participativa y protagnica, lo social, el cambio del sistema econmico que debe construirse sobre la base de la propiedad colectiva, la banca popular y el desarrollo endgeno. Entre otros sectores existe preocupacin por lo que se estima son retrocesos. En primer trmino se seala el problema de la subordina-
cin de los militares a los civiles. Desde el final de la Guerra Fra los nuevos conceptos de seguridad que fueron surgiendo incorporaban esta necesidad como respuesta a los efectos nocivos de las dictaduras en el Cono Sur y de las guerras civiles que se desarrollaron en varios pases centroamericanos. Esta tendencia parece revertirse en el pas. El marco legal que se ha desarrollado, en funcin de la nueva doctrina de seguridad nacional, llama a una alianza cvico-militar donde se desdibujan los diferentes papeles y donde los militares pasan a desempear un protagonismo cada vez ms preponderante, inclusive asumiendo funciones relacionadas con la seguridad interna (narcotrfico, crimen organizado internacional, seguridad pblica) y con la promocin del desarrollo socioeconmico del pas. Pero el cuestionamiento sobre la existencia en Venezuela de una efectiva subordinacin de los militares a las autoridades civiles no surge nicamente a partir de los cambios que comienzan a operarse desde 1999. Ya anteriormente se haba puntualizado que la antigua Ley de Seguridad y Defensa de 1976 entraba en abierta contradiccin con la Constitucin de 1961 (Manrique, 2001) al establecer las prerrogativas especiales de las Fuerzas Armadas y dejar de lado la subordinacin de los militares a los civiles. En esta poca se consider que esto haca de la Carta Magna una normativa militarista, autoritaria y antidemocrtica. Se ha concluido (Sucre, 2003) que esta normativa legal conduce a una descentralizacin de las Fuerzas Armadas hacia fuera pues lleva a que sus miembros ocupen diversos espacios propios de los civiles, a la vez que acarrea una centralizacin hacia dentro que permitir el control de la sociedad y la defensa de un determinado proyecto poltico. En este sentido existe una discusin en cuanto al verdadero significado de la corresponsabilidad. Se seala que se est produciendo una ampliacin del papel de los militares y que stos estn ocupando espacios de los civiles. Desde otra perspectiva se mantiene que ms bien lo original de esta nueva normativa est en que no trata ni de la subordinacin de los militares a los civiles ni de la supremaca de stos ltimos sobre los primeros, sino de la corresponsabilidad y cooperacin entre ambos sectores. Al respecto, Ricardo Sucre concluye en que la Fuerza Armada se constituye en la institucin fundamental puesto que ellas son organizadas, representan los valores nacionales y tienen un proyecto desarrollista, que se centra, entre otros atributos, en la infraestructura pesada (Sucre, 2003, p. 150).
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A diferencia de lo establecido en la Constitucin de 1961 ahora no tienen como compromiso la defensa de las instituciones y s el de un proyecto poltico, y estn subordinadas al presidente Chvez, a la vez que participan en tres reas claves: defensa nacional, orden interno y desarrollo nacional. Se seala que esta normativa legal se orienta hacia una visin totalizante de la seguridad nacional, lo que puede conducir a que se minimice la pluralidad y la diversidad, convirtiendo a las Fuerzas Armadas en el nico actor capaz de articular polticas y llevar adelante un proyecto de desarrollo, de esta forma la seguridad de la nacin llega a ser supraconstitucional. Segn Alberto Muller Rojas (en Nez, 2005a) una de las diferencias fundamentales entre el pensamiento de seguridad actual y el que predomin durante el perodo puntofijista es que ste ltimo se basaba en la DSN orientada hacia el control de las amenazas internas movimientos contestatarios internos, mientras que el actual pensamiento que se diferencia de la doctrina pues no es dogmtico define a enemigos externos, siendo EEUU el principal. El fondo del debate est relacionado con el tipo de perspectiva sobre seguridad que adelanta este proceso de cambios. Se trata de un distanciamiento y una bsqueda por superar los aspectos de la DSN que se desarrollaron en el perodo 1958-1998 o ms bien an se conservan caractersticas claves asociadas a una visin restringida y autoritaria de la seguridad? Con la finalidad de proveer una primera aproximacin a las posibles respuestas se hace necesario analizar la percepcin que se tiene sobre las principales amenazas a la seguridad y las respuestas a estas amenazas, as como el marco que se plantea para las relaciones entre los diferentes actores involucrados, bsicamente entre civiles y militares.
LA NUEVA DOCTRINA DE SEGURIDAD Y DEFENSA: concepcin democrtica o autoritaria?
Es necesario examinar los principales planteamientos que se estn ejecutando, con la finalidad de poder dar una respuesta preliminar respecto a las caractersticas democrticas o autoritarias de la nueva doctrina de seguridad que se adelanta en el pas desde 1999. Como se ha sealado, existen divergencias en cuanto a la interpretacin que se le da al proceso de cambios legales e institucionales que se vienen operando. A partir de la Constitucin de 1999 y la formulacin de una nueva normativa legal se da inicio a la conformacin de un nuevo modelo de seguridad y defensa nacional, el cambio ms importante es su carcter maximalista y totalizante, abarcando temas fundamen-tales del desarrollo y concibiendo una defensa integral de la nacin como categora superior a la estatal, buscando superar el aspecto exclusivamente militar, incluyendo factores econmicos, sociales, polticos y ambientales (Sanjun 2004, 2005b, p. 202). En contraste, otras interpretaciones indican que an estn presentes aspectos pertenecientes a una visin autoritaria de la seguridad y la defensa que no han logrado superar las crticas realizadas a la doctrina que se perfil en la etapa anterior. Sostienen que se han fortalecido algunas de ellas y que ms bien ha emergido nuevamente el pretorianismo que parece profundizarse (Irwin, 2005). Luis Alberto Butt (2005) lo ha caracterizado como un modelo pretoriano en su modalidad de profesionalismo militar de la seguridad interna, del desarrollo nacional populista y radical. Nuevas amenazas, escenarios de conflicto y mbitos estratgicos La Secodena ha efectuado un inventario de las principales amenazas internas y externas que afectan al pas. Dichas amenazas podemos ubicarlas en diferentes mbitos.
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Cuadro 3
Principales amenazas a la seguridad de Venezuela

Internas Pobreza Deterioro econmico Inseguridad personal Corrupcin Debilitamiento de la gobernabilidad (conflictos polticos internos) Problemas ambientales
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Secodena (<www.codena.gov.ve>)
Externas Intervencin militar externa (EEUU) Impactos del conflicto colombiano Crimen organizado transnacional Narcotrfico Deterioro ambiental
Se ha sealado que el Estado venezolano se encuentra en el umbral de una crisis situacional, en el cual cualquier accin se puede convertir en un detonante que se convertir en un desafo que dara paso al conflicto abierto con el cual se entrara dentro de una situacin de inseguridad clara (Muller, 2004, p. 128). Desde mediados de 2005 el peligro de una intervencin militar por parte de EEUU ha sido expuesto por el Gobierno como la principal amenaza de seguridad para el pas. Ello recuerda la visin restringida de la seguridad centrada en las amenazas tradicionales inter-estatales que, a la vez, permiten fortalecer y ampliar la importancia de la seguridad nacional. Desde la misma perspectiva, Colombia se convierte tambin en una amenaza pues se advierte que EEUU utilizar el Plan ColombiaPatriota-Andino para desestabilizar al pas y que eventualmente invadir Venezuela desde el pas vecino. Es de sealar que en este caso, dado la confrontacin poltica interna, esta situacin pasa a ser un factor importante en la percepcin que tiene el Gobierno respecto a las amenazas. Desde que el presente Gobierno asumi el poder, hace ocho aos, estableci como una de sus prioridades la construccin de un mundo multipolar que le hiciera contrapeso al poder hegemnico global de EEUU, especialmente en trminos de seguridad. Como resultado las relaciones entre los dos pases no han sido fluidas como lo eran antes. Se han acrecentado las tensiones por lo menos en el discurso con el gobierno colombiano, especialmente a propsito del Plan Colombia. Despus del referndum revocatorio presidencial de agosto de 2004 se percibe que el discurso del Presidente se radicaliza, ms
an cuando establece que el pas marcha hacia la construccin del socialismo del siglo XXI, y estrecha an ms sus relaciones con el gobierno cubano, lo cual lleva a que se incrementen las tensiones. Adicionalmente se han definido los enemigos internos partidos, organizaciones de la sociedad civil y otros sectores de oposicin como aliados del enemigo externo, que tienen como finalidad desestabilizar el pas, derrocar al actual Gobierno (y hasta perpetrar un magnicidio) para no permitir que se desarrolle el proyecto revolucionario que se adelanta. En este sentido el general Baduel, actual Comandante del Ejrcito, ha sealado (en Dieterich, 2005) que existen en la actualidad cuatro escenarios de conflicto: la guerra de cuarta generacin1; un posible golpe de Estado, acciones subversivas y de grupos separatistas; un conflicto regional; o, una intervencin militar estilo coalicin. El primero se refiere a situaciones asimtricas en las que se enfrenta una potencia que tiene una tecnologa muy avanzada, con armas inteligentes sofisticadas, contra enemigos subdesarrollados que deben acudir a formas no convencionales de lucha, entre las estaran las acciones terroristas como tambin las grandes movilizaciones de combatientes. Los medios de comunicacin juegan un papel significativo para la convocatoria a estas movilizaciones basadas en la religin y la cultura. Otro elemento importante es una visin dicotmica de la realidad: se est a favor o en contra, entre el bien y el mal. En funcin de la nueva percepcin de amenazas y de los posibles escenarios de conflicto el Codena (2003) defini siete mbitos estratgicos. El primero es el militar, que incluye tanto el fortalecimiento cuantitativo como cualitativo del sector castrense, la modernizacin de los equipos de la FAN, as como la promocin de un nuevo modelo de cooperacin regional y hemisfrica en materia de defensa. En funcin de este primer mbito cabe sealar que a partir de 2004 comienza un proceso de adquisicin de armas y equipos militares que ha sido interpretado de diversas formas. El Gobierno lo justifica dada la necesidad de reemplazar equipos que ya estn en desuso y adems por preparacin frente a las amenazas provenientes tanto de una posible intervencin por parte de EEUU como tambin por los efectos de la situacin colombiana.
1. William Lend (2005) apunta como principales caractersticas la guerra de primera generacin: tcticas de lneas y columnas, batallas formales y campo de batalla ordena-
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Cuadro 4 Adquisicin de armamento y equipos 2005-2006 Tipo de armamento o equipo Fusiles AK 103-104 Helicptero MI 26T Helicptero MI 17V5 Helicptero MI 35M Aviones MIG 29 Corbetas para vigilancia del litoral Embarcaciones patrulleras ocenicas Aviones C295 de transporte areo Aviones CN 235 de vigilancia martima Aviones Super Tucano Radares tridimensionales de largo alcance Satlite de telecomunicaciones Venesat 1 Cantidad 100.000 1 6 3 En proyecto 4 4 10 20 (appx.) 3 1 Brasil China China 180 millones s/i 229 millones 2.583 millones
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Gonzlez (2005b) y Nez (2006a)
Procedencia Rusia Rusia
Costo estimado (US$) 54.000 millones 120.000 millones
Rusia Espaa
2.000 millones
La diversificacin de compras a otros pases tiene la finalidad de poner fin a la dependencia respecto a EEUU en esta rea y, segn el actual secretario general del Codena, general Al Uzctegui, lograr la independencia del pas en la garanta de la seguridad y la proteccin del territorio nacional (Nez, 2006a). En funcin de ello los aviones, helicpteros y barcos se utilizarn para fortalecer la vigilancia en la frontera con Colombia y en las zonas costeras. Los aviones espaoles de la empresa EADS-CASA sern destinados a apuntalar las rutas sociales, aunque su adquisicin ha confrontado problemas puesto que no han sido aprobadas las licencias de exportacin de los componentes fabricados en EEUU. El Gobierno sostiene que no se trata nicamente de lograr la independencia en cuanto a adquisicin
do; la guerra de segunda generacin: importancia de la potencia de fuego, especialmente artillera, reglas, procesos, procedimientos y la importancia de la obediencia; la guerra de tercera generacin: acciones relmpago o de maniobra, velocidad y factor sorpresa, presin mental y fsica; y la guerra de cuarta generacin: incorpora a actores no estatales, conflictos que van ms all de los Estados y que son tambin culturales, incluyen adems la utilizacin de tcticas de guerrilla.
de armamentos y equipos. Se plantea que la transferencia tecnolgica que garantizan estos nuevos contratos permite evitar contratiempos como los que se confronta con las 22 aeronaves F-16 adquiridas en 1985, ya que EEUU se ha negado a realizar el correspondiente mantenimiento mayor y a proveer los repuestos necesarios (Nez, 2006a). En concordancia con la nueva doctrina centrada en la guerra asimtrica, el Presidente ha sealado que esta adquisicin de armas no es un plan de militarizacin, sino el incremento de la capacidad de Venezuela para defenderse de cualquier amenaza interna y externa (en Weffer, 2005a). Las objeciones de EEUU tambin han llevado a negociar la compra de aviones Super Tucanos a Brasil, la cual se encuentra tambin paralizada debido a que los estadounidenses no autorizan a Embrear, la compaa fabricante, a utilizar tecnologa desarrollada en su pas. Por tal motivo el Gobierno ahora busca la adquisicin en Rusia de naves MIG; no obstante, estas adquisiciones no encuentran objeciones solamente en el mbito internacional, en el entorno domstico tambin se han manifestado preocupaciones sobre el destino que tendr el armamento que ser sustituido (Gonzlez, 2005b). El Gobierno ha sealado que los fusiles automticos livianos (FAL) sern remplazados por los nuevos AK 103, y que los armamentos desincorporados sern entregados a la reserva. En sectores de la oposicin se vislumbra el peligro de que algunos de estos equipos, aunque la mayora son defensivos, puedan ser utilizados para el control de los enemigos internos ms que para proteger la soberana del pas. En funcin de lograr la independencia en este campo no solo se busca romper con la dependencia respecto a EEUU y diversificar los proveedores de equipos y armamentos, tambin se persigue garantizar que cada contrato incluya la transferencia de tecnologa y de esta forma desarrollar una industria nacional en estos rubros. En lo que se refiere a armamentos se ha anunciado que la Compaa Annima Venezolana de Industrias Militares (Cavim) comenzar a fabricar municiones para los AK 101, 102 y 103, aunque se ha enfatizado en que este armamento es diferente a los AK 47 utilizados por la guerrilla colombiana y que, por lo tanto, las municiones que sern fabricadas en el pas tampoco son del mismo calibre. Se producirn fusiles AK 103 y otras armas ligeras como la pistola Zamorana (calibre 9mm), el revolver Rpida Respuesta Revolucionaria (calibre 38mm), la sub-ametralladora Orinoco (calibre 9mm), y la granada
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soberana Maisanta (Nuez, 2006a). Ya se fabrican los vehculos multipropsito Tiuna. Ms recientemente, a comienzos de 2006, fue anunciada la participacin de Cavim en la construccin de aviones de transporte Casa 212, segn un acuerdo entre el gobierno brasileo y el venezolano. Respecto al aspecto financiero, pese a que anteriormente el Presidente de la Repblica haba declarado que era necesario disminuir el gasto militar para invertirlo en gasto social y que se vena produciendo una disminucin en el presupuesto de defensa, el informe anual del Instituto Internacional de Estudios Estratgicos (El Nacional, 20-10-04, p. A-13) muestra que Venezuela se encuentra entre los pases latinoamericanos que est modernizando sus fuerzas armadas con la finalidad de afrontar amenazas tanto internas como externas, y en funcin de ello se est produciendo un desequilibrio respecto a Colombia. Entre 1998 y 2000 se mantuvo una estabilidad en el gasto militar, el cual comenz a incrementarse en el perodo 2000-2001, y tuvo un repunte importante a partir de 2002 (Sipri Yearbook 2003). Segn el Ministerio de Defensa, para el ao 2005 la distribucin presupuestaria ascenda a Bs. 3.357.314.321.318 (<www.mindefensa.gov.ve>). Es de sealar que el gasto militar en 2004 fue de US$1.687 billones o sea 1,5% del PIB. En este sentido Venezuela ocupaba en 2003 el rango nueve en cuanto a capacidades militares y policiales en el mbito americano (Bonilla/Cepik, 2004), por debajo de EEUU (1), Brasil (2), Colombia (4), pero por encima de los dems pases andinos: Bolivia (12), Ecuador (11) y Per (8). El segundo mbito estratgico es el geopoltico, donde se incluyen dos aspectos fundamentales. El primero es la poltica de fronteras que est centrada en el desarrollo territorial a travs de la desconcentracin y la creacin de tres fachadas: la Amaznica-Guayanesa, la Andina-Llanera y la Atlntico-Caribea. El otro componente fundamental es el multilateralismo. Los otros mbitos son el ambiental, centrado en la proteccin ecolgica; el cultural, donde se busca la construccin de una sociedad multicultural; y, el social, basado en el desarrollo humano integral. El mbito econmico, que busca el desarrollo integral y un nuevo orden internacional y el poltico, tiene su ncleo fundamental en el fortalecimiento de las instituciones pblicas. Cabe sealar que esta inclusin de aspectos sociales, polticos, econmicos y culturales a la agenda de seguridad es ejemplo de lo que en los ltimos aos se ha denominado seguritizacin de los temas
(Cardona/Duarte/Jimnez, 2004). Esto ocurre cuando los gobiernos han sido incapaces o no han tenido la voluntad poltica de abordar ciertos temas dentro de los marcos polticos y jurdicos correspondientes y, por lo tanto, los convierten en problemas de seguridad del Estado. Ejemplos de ello son el nuevo tratamiento que se le da a temas como las drogas, las migraciones o la delincuencia transnacional, hechos a los cuales se enfrentan cada vez ms desde una perspectiva militar y no policial. Los autores diferencian entre la seguritizacin objetiva y la subjetiva. La primera definida a travs de aquellas situaciones en las cuales realmente existen las amenazas (un ataque terrorista); y, la segunda cuando existe solamente una percepcin de las amenazas y por lo tanto pueden ser solo imaginarias. En Venezuela se identifica esta tendencia a la seguritizacin, por ejemplo en el caso del Plan Bolvar 2000 la primera ofensiva cvico-militar (Chvez en Dieterich, 2004, p. 23) adelantado por el Ministerio de la Defensa, donde se despleg aproximadamente 70.000 efectivos para distribuir comida, vacunar y construir caminos. Participaron en la construccin y mantenimiento de infraestructura, servicios de salud, distribucin de comida, tareas de alfabetizacin. Este plan busc tambin disminuir el desempleo, ofreciendo trabajo bajo la direccin de mandos militares. En funcin de ello y pese a lo que se haba adelantado en los planes previos a la toma del poder los militares cumplieron tareas de venta de comestibles en mercados populares. La Fuerza Area se encarg de proveer transporte en reas rurales a travs de las Rutas Sociales y la Armada desarroll el Programa Pescar 2000, para asistir a la industria pesquera. Poco menos de una tercera parte de la tropa particip durante el primer ao. El plan se coordin desde instalaciones militares y estuvo bajo el mando de los comandantes de las guarniciones. Adems se adelant el Plan Proyecto Pas que, junto con el anterior, poda entenderse como una instrumentalizacin poltica de la Fuerza Armada Nacional (Sanjun, 2004, p. 325). A comienzos de 2005 se llev a cabo la Operacin Armada Soberana 1-2005 (Gmez, 2005b) que incluy actividades de apoyo social tales como mantenimiento de escuelas, de centros de salud y deportivos. Asimismo se adelantaron las Primeras Jornadas Cristocntricas Bolivarianas en Caracas con servicios odontolgicos y mdicos, cedulacin, documentacin vial y registro civil. Esta operacin se dividi en tres etapas: la primera consisti en una simulacin de la defensa de empresas petro-
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leras en el occidente del pas; la segunda en el lanzamiento de misiles y torpedos en el centro; y, la ltima en el simulacro de defensa ante el desembarco de una fuerza enemiga, efectuado en el estado Sucre. El Gobierno centra su percepcin de las amenazas en la definicin de un enemigo externo por lo que define escenarios de conflicto en los cuales la guerra desempea un papel central. Tanto en la definicin de las amenazas como en la implementacin de polticas en el rea de seguridad existe una tendencia hacia la seguritizacin de aspectos econmicos, sociales y polticos. Se plantean respuestas militares para problemas que requieren polticas pblicas, en correspondencia con visiones autoritarias de la seguridad. El Nuevo mapa estratgico y el nuevo pensamiento militar: la defensa integral de la nacin En el marco de la percepcin de estas nuevas amenazas y de los escenarios de conflictos propuestos, en los ltimos aos se ha desarrollado un nuevo pensamiento militar acorde con los objetivos planteados en el Nuevo mapa estratgico. En noviembre de 2004 se efectu el Taller de Alto Nivel al que asistieron, aparte del Presidente de la Repblica y su tren ministerial, los principales dirigentes de los partidos de gobierno, los gobernadores, alcaldes oficialistas y el alto mando de la FAN. En su intervencin sobre el Nuevo mapa estratgico (Harnecker, 2004) el Presidente seal que la reunin tena como objetivos fundamentales realizar un esbozo de la situacin del momento; proveer un enfoque sobre el nuevo momento estratgico; esbozar el nuevo mapa estratgico; sealar los diez objetivos estratgicos y el plan preliminar de accin; elaborar un cronograma de accin estratgica; y, por ltimo, realizar la designacin de los entes coordinadores (ibid.). Segn el Presidente, en la actualidad existen cinco polos de poder: frica, Asia, Europa, Amrica del Norte y Suramrica. Por su parte, los analistas internacionales sealan justamente el papel marginal de frica y Amrica Latina en el entorno global actual. En otra perspectiva el Presidente aade tambin la importancia de la relacin con Colombia, pues debe resolverse una vulnerabilidad geopoltica de Venezuela: una salida al Pacfico. Seal que he definido diez grandes objetivos estratgicos que van a guiar toda la estrategia de esta nueva etapa, de este nuevo momento (ibid., p. 21).

Cuadro 5
Objetivos del Nuevo mapa estratgico

1. Avanzar en la conformacin de una nueva estructura social. 2. Articular y optimizar una nueva estrategia comunicacional. 3. Avanzar en la construccin del nuevo modelo democrtico popular. 4. Crear una nueva institucionalidad del Estado. 5. Estrategia integral y eficaz contra la corrupcin. 6. Desarrollar una nueva estrategia electoral (eleccin de candidatos desde las bases). 7. Construir el modelo productivo-creacin de un nuevo sistema econmico. 8. Continuar con la instalacin de una nueva estructura territorial. 9. Profundizar y desarrollar una nueva estrategia militar nacional. Unidad cvico-militar como objetivo especfico. 10. Impulsar un sistema internacional multipolar. Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Harnecker (2004).
En el noveno objetivo se puntualiza la necesidad de incorporar al pueblo a la defensa del pas a travs de la reserva y por otro lado desarrollar la industria militar. Para la ocasin, el Presidente seal que los presentes estn obligados todos a trabajar en base a estos lineamientos (ibid., p.15), y en funcin de ello destac que la coordinacin de su implementacin se efectuara a travs de una comisin presidencial que sera presidida por l, coordinada por el vice-presidente y que adems incluira al Ministerio de Planificacin y Desarrollo, al inspector de la FAN, al jefe del Estado Mayor y al jefe del Despacho Presidencial, para entonces el vicealmirante Alfredo Torcatt. Como puede apreciarse predominan los militares. Anteriormente, en 2003, el Codena ya haba elaborado el documento Concepto estratgico de defensa integral de la Nacin, donde se seala que
la defensa integral de la Nacin podra definirse como el conjunto de decisiones y acciones polticas formuladas y coordinadas por el poder pblico nacional, con apoyo de las instituciones pblicas y privadas, las personas naturales y jurdicas, en los mbitos econmico, social, poltico, cultural, geogrfico, ambiental y militar, con el objeto de salvaguardar la independencia, la libertad, la democracia, la soberana, la integridad territorial y dems espacios geogrficos, y el desarrollo integral de la Nacin, a diferencia de la tradicional concepcin que la identificaba generalmente con el empleo exclusivo de los medios militares (p. 1).
Este organismo es la mxima autoridad del poder pblico nacional en la materia y el Ministerio de la Defensa es el rgano que coordina
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las polticas y estrategias; no consta que se hayan efectuado consultas o que hayan contado con la participacin de actores no estatales en su formulacin, aunque estn incluidos en la definicin como participantes en esta defensa integral. Este documento tambin define:
Intereses y objetivos nacionales expresados claramente en el texto constitucional: 1.- Establecimiento de una democracia participativa y protagnica, multitnica y pluricultural en un Estado de justicia, federal y descentralizado. 2.- Consolidacin de los valores de libertad, independencia, paz, solidaridad, bien comn, integridad territorial, convivencia e imperio de la ley, para sta y las futuras generaciones. 3.- Aseguramiento del derecho a la vida, al trabajo, la cultura, la educacin, la justicia social e igualdad sin discriminacin ni subordinacin alguna. 4.- Cooperacin pacfica entre las naciones, la integracin latinoamericana de acuerdo con el principio de no intervencin y autodeterminacin de los pueblos, la garanta universal e indivisible de los derechos humanos. 5.- Democratizacin de la sociedad internacional, el desarme nuclear y el equilibrio ecolgico y los bienes jurdicos ambientales como patrimonio comn e irrenunciable de la humanidad (p. 4).
Adicionalmente se enuncia que entre sus objetivos est el de promover un nuevo concepto econmico nacional que se fundamenta en el desarrollo endgeno, definido bsicamente como la explotacin racional de los recursos naturales, entre otros. Se seala que la seguridad se fundamenta en el desarrollo integral y su defensa (p. 6), y que el Estado es el promotor de dicho desarrollo. Se definen polticas y estrategias a seguir en los mbitos econmico, poltico, social, cultural, geogrfico, ambiental y militar. En funcin de ello uno de los aspectos ms importantes para construir la seguridad econmica del pas es la renovacin de este sistema (Ramrez, A., 2005), la cual se ha puesto en marcha a travs de la Misin Vuelvan Caras que busca reactivar la economa y ser la base para la construccin de un nuevo modelo econmico. Su primera fase fue la constitucin de 64 ncleos de desarrollo endgeno en cinco frentes: pequea y mediana agricultura, reactivacin de parques industriales, acondicionamiento de red vial y obras de infraestructura, desarrollo del turismo, y mejoramiento de servicios. Se privilegia el sector agrcola con la finalidad de desarrollar polticas de seguridad alimentaria que buscan eliminar la dependencia de las importaciones en este sector, que actualmente se ubican en 70%. Es importante
acotar que el Estado es el principal promotor y regulador del desarrollo econmico. La Secodena (<www.codena.gov.ve>) plantea que el desarrollo endgeno busca generar un crecimiento sostenido en todos los mbitos, y se implementa a travs de los ejes de desconcentracin y las regiones de desarrollo y zonas especiales de desarrollo sustentable. Su principal instrumento de planificacin es el ncleo de desarrollo endgeno que consiste en proyectos que se ejecutan en un territorio autoconcentrado. Los proyectos se implementan de acuerdo al potencial y propsito local y son coordinados entre el sector pblico, privado y la comunidad. Posteriormente, en febrero de 2005, se efectu el segundo taller del Nuevo mapa estratgico que incluy dos nuevos objetivos: la soberana en materia alimentaria y la soberana energtica, consideradas ambas como temas de seguridad del Estado. Cabe destacar en el primer caso que el ministro de Alimentacin es militar y que el control de la cadena de Mercal mercados que venden productos subsidiados por el Gobierno tambin est bajo control militar. A finales de 2005 se hizo pblico el documento Pensamiento militar venezolano2, cuyo contenido se present como el resultado de un proyecto desarrollado por miembros activos y retirados de la FAN, todos hombres. El director es el Presidente de la Repblica y el director adjunto es Jorge Luis Garca Carneiro, general en retiro, quien actualmente se desempea como ministro de Desarrollo Social y Participacin Popular, instancia creada a mediados de 2005. Constan como directores el almirante Orlando Maniglia, actual ministro de Defensa y el general Nelson Verde. El grupo editor lo dirige el general Alberto Muller Rojas, recientemente reincorporado como miembro activo de la FAN, el sub-director general Jos Albornoz y como relatores los generales Gerardo Mendoza, Eduardo Centeno y el capitn Luis Morales. No participa ningn oficial de la Aviacin. En la presentacin del documento se seala que se trata de una re2. No ha tenido una difusin oficial y puede consultarse en <http://militarvenezuela2005.blogspot.com.> Sin embargo, tanto el actual ministro de la Defensa almirante Orlando Maniglia, como el general Alberto Muller Rojas, declararon a la prensa (Nez, 2005b) que el documento publicado era autntico y que solamente faltaba un captulo referido al pensamiento militar de los prceres de la independencia. Sealaron que se esperaba por la revisin y aprobacin del Presidente de la Repblica, motivo por el cual podran modificarse sus contenidos.
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flexin que busca proveer una orientacin para los miembros de la FAN y ms concretamente para los cuadros de mando y tcnicos que tienen la responsabilidad de conducir las acciones militares en el pas y en sus reas de influencia. Tambin se seala que busca orientar a la ciudadana respecto a su corresponsabilidad con el Estado en materia de defensa nacional, as como dar a conocer al mundo el pensamiento militar venezolano. Su objetivo central es delinear los fundamentos para el desarrollo de una teora de la guerra aplicada bsicamente a la realidad concreta venezolana, pero de alcance mundial (Presentacin, p. 2). Uno de los argumentos centrales del documento plantea que la actual revolucin bolivariana est enmarcada dentro de la lucha entre el enfoque darwinista adelantado por las polticas tradicionales aliadas a las grandes empresas y elites mundiales. Por otro lado plantea tambin la restauracin del pensamiento humanista renovador, basado en el ideal independentista, en la idea del patriotismo republicano, y postula que la defensa militar del Estado est en manos de los ciudadanos. Algunos de los lineamientos importantes de esta perspectiva incluyen una reduccin significativa de las fuerzas militares activas, pues la reserva se constituye en el componente ms importante para la defensa; el desarrollo de una industria blica que permita superar la dependencia en cuanto al armamento y equipos; el desarrollo cientfico y tecnolgico, incluyendo el nuclear como frmula disuasiva. En el captulo II del documento, titulado Venezuela en el mundo actual, se sostiene que en el mbito global el pensamiento militar est en transformacin. Uno de los aspectos ms importantes es la definicin misma del enemigo, puesto que ste ya no es un gobierno o ente tangible, sino unas abstracciones como lo son el terrorismo y el narcotrfico, definido tambin como un enemigo virtual. Este cambio en la definicin del enemigo ha llevado a enfrentarlo a travs de medios no convencionales. En trminos ms concretos este marco internacional ha conducido a un debate sobre el papel de Venezuela en el contexto internacional, y a la necesidad de revisar el pensamiento militar, especialmente en funcin de eliminar el papel que se le adjudic a los militares en la etapa puntofijista cuando formaron parte de la elite dominante, teniendo su cuota de poder e independencia para administrar sus recursos y fijar estrategias para el resguardo de las fronteras. Las condiciones internacionales y la prio-
ridad que tiene el pas de defender su soberana llevan a que sea necesario reformular la poltica de defensa, orientndola hacia la guerra asimtrica, la cual es un tipo de accin blica dentro de la cual nuestro pueblo tiene una extensa y exitosa tradicin histrica, aparte de las condiciones favorables que nos ofrece nuestra geografa (captulo II, p. 16). En el captulo III, titulado La meta estrategia venezolana, se seala que justamente la democracia participativa que impulsa el Gobierno tiende hacia una distribucin del poder y no a su concentracin. Se puntualiza tambin la inclinacin pacifista del actual rgimen que tiene una base en la Constitucin de 1999, donde Venezuela es declarada como una zona de paz, aunque ello no significa que el pas va a desarmarse ni a renunciar a la defensa de su soberana, ya que la guerra es una contingencia que depende de la actuacin de actores externos. La prctica militar actual est orientada por la defensa y no busca ser ofensiva. Es necesario que el pas se prepare dado el conflicto abierto que se mantiene entre el gobierno de EEUU, tutoreado por tales fuerzas transnacionales, y el Estado venezolano [que] es el resultado de lo que se considera como un desafo al orden imperial que se intenta establecer a escala mundial (Captulo III, p. 9). En este sentido, pese a las diferencias en cuando al orden global y adelantos tecnolgicos, es una situacin similar a la del enfrentamiento independentista con Espaa, segn seala el documento. En las actuales circunstancias es poco probable que EEUU utilice una accin directa sobre el pas, aunque hay que organizarse para este escenario, ms bien el enemigo acta a travs del apoyo a fuerzas internas las quintas columnas y de la profundizacin de las rivalidades con pases vecinos. El documento sostiene que tampoco hay que descartar la posibilidad de una estrategia de accin operativa rpida. El captulo V, titulado El desafo militar venezolano, parte del planteamiento de que las guerras de cuarta generacin se caracterizan por su asimetra, por lo cual las condiciones del terreno, clima, entorno social y econmico seran las bases del potencial militar venezolano, conjuntamente con el papel de la reserva y la guardia territorial, componentes primordiales para enfrentar la superioridad tecnolgica del probable agresor. Se aade que debe tomarse en cuenta el poder blando (fuerza moral) que junto con la cohesin nacional y la estructura militar producirn la voluntad de lucha sumada a
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la estrategia, y esto puede ser superior al poder duro (medios materiales). Se manifiesta que las condiciones econmicas actuales del pas favorecen a la FAN en una estrategia de guerra prolongada. Se sostiene que el conflicto no necesariamente ser asimtrico, sino que puede expresarse en confrontaciones directas con potencias vecinas o quinta columnas internas (Captulo V, p. 3) que contaran con el apoyo del principal enemigo externo. Se resalta una perspectiva eminentemente dicotmica en la cual el que no defienda al Estado sobre la base del patriotismo republicano es considerado como un aliado del imperio que parte de una visin mercadocntrica. No se percibe una diversidad de objetivos y perspectivas, y se plantea claramente un conflicto interno entre conciudadanos. A partir de 2005 surge el planteamiento respecto a la necesidad de prepararse para una guerra asimtrica3 fundamentada en experiencias histricas como las de Vietnam, Corea e Irak. Al respecto se adelantan estrategias para que el ms dbil pueda enfrentar a un enemigo ms poderoso, planteando la necesidad del desgaste de ste ltimo, para lo cual se aprovecha el medio ambiente con el objetivo de obtener la delantera ante el enemigo. En funcin de ello es que se crea la reserva, considerada como la democratizacin de la funcin de defensa (Alberto Mller Rojas en Gonzlez, 2005c) ya que sta no puede dejarse nicamente en manos de los militares. Para desarrollar la guerra asimtrica existen tres escalones de defensa: la FAN, la reserva organizada y toda la poblacin. Profundizando an ms el distanciamiento con el nuevo enemigo externo se puso fin al programa de intercambio militar con EEUU. En la actualidad Venezuela no participa de las operaciones Unitas. Voceros del Gobierno han justificado estas decisiones sealando que no existen amenazas en el continente americano y que por lo tanto ya no son necesarios esos entrenamientos conjuntos. A comienzos de 2004 Venezuela tambin decidi su retiro de la Escuela de las Amricas. Por otra parte, en el marco del multilateralismo, el Gobierno ha puntualizado que est participando en operaciones conjuntas con otros pases, en la Operacin Fraterna con Brasil, Argentina y Uru3. La nocin de la asimetra proviene del Departamento de Defensa de EEUU que ya en 1995 trataba el problema de la asimetra estratgica y la vinculaba con el terrorismo. Importante en esta concepcin es tambin el problema energtico y se incluye el desarrollo de una estrategia para permitir que EEUU tenga acceso unilateral a regiones inestables que se perciben como amenazas.
guay, las operaciones Caribe y Caraibe con naciones del Caribe y Francia respectivamente. Relaciones cvico-militares En cuanto a la definicin del papel de los militares en el desarrollo del pas y en las actividades sociales es preciso recordar que no es una concepcin novedosa pues ya estuvo presente, como se seal anteriormente, tambin en dcadas pasadas. Sin embargo, actualmente se le asocian tres limitaciones (Sucre, 2003). En primer lugar el problema es que detrs de ello existe una concepcin centrada en la nocin de que los civiles son incapaces de liderizar el desarrollo el pas, que estn centrados en las luchas partidistas internas e interpartidistas y que no toman en cuenta los intereses de la nacin, por lo tanto los militares deben intervenir para defender los intereses de la nacin, dedicndose a adelantar planes para su progreso. Esta idea que es compartida por algunos sectores civiles. En segundo lugar est la dimensin unidad-pluralidad, en este sentido ciertas interpretaciones ven a las Fuerzas Armadas como la nica organizacin capaz de articular las diversas necesidades del pas: el tutelaje. Esto frente a otra interpretacin que considera que las Fuerzas Armadas son una de las mltiples organizaciones que deben abordar la diversidad de demandas existentes: horizontalidad de relaciones. En tercer lugar, la creciente participacin de los militares en la poltica se debe en gran medida a la misma debilidad de las instituciones civiles pues cuando stas son fuertes los militares son mucho menos proclives a intervenir. Estos cambios llevan tambin a desnaturalizar el papel de los militares, convirtindolos bsicamente en burcratas de la administracin pblica. Desde sus inicios el proyecto del actual Gobierno se ha centrado en el planteamiento de una fuerte alianza cvico-militar para la implementacin de la llamada revolucin bolivariana. En este sentido, el Presidente de la Repblica ha declarado (Weffer, 2005a) que una de las lneas fundamentales de su gestin es la unidad cvico-militar, tambin la realizacin de maniobras conjuntas entre la FAN y la poblacin civil con la finalidad de que sta participe en la guerra asimtrica, ya que la poblacin puede utilizar tcticas no convencionales como la guerra de guerrillas y el terrorismo (Gonzlez, 2005a). El papel predominante que se le otorga a los militares forma parte de
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los planteamientos del Presidente de la Repblica, quien ha sealado que se requiere que los militares participen en el proceso de transformacin (en Dieterich, 2004, p. 12). Adicionalmente seala que ellos asumen una posicin poltica, puntualizando que los militares no van a actuar sin una orientacin poltica especfica (ibid., p. 17). Respecto al eje seguridad-defensa-desarrollo integral, el Presidente ha manifestado que los militares deben participar activamente en tareas del desarrollo nacional (ibid., p. 12), es por esta razn que los militares () estn en todas esas misiones (ibid., p. 20). Respecto a la dinmica que se ha producido en cuanto a la relacin del Presidente de la Repblica con la FAN, desde 1999, Sucre (2003) identifica tres etapas. Una primera de apoyo, que se caracteriz por unas Fuerzas Armadas que se vieron como un sostn de los planes presidenciales de desplazar a los viejos actores del Pacto de Punto Fijo y que dur hasta que se nombr a Jos Vicente Rangel como el primer civil, y hasta ahora nico, ministro de Defensa. Posteriormente, desde comienzos de 2001 y hasta el 11 de abril de 2002, se produce la etapa de la conspiracin, en la cual se dio un creciente distanciamiento entre sectores de los altos mandos y el Presidente, fundamentalmente a raz de un proyecto poltico que los primeros percibieron como comunista, autoritario y orientado hacia la politizacin de los militares. En esta etapa el sector castrense tambin va a participar de la creciente polarizacin poltica, existiendo sectores que desarrollan vnculos con ciertos grupos de oposicin y otros que mantienen su lealtad hacia el Presidente. La tercera etapa es de apoyo a la Constitucin, entre abril de 2002 y, aadiramos, agosto de 2004, cuando se refuerza el papel profesional de los militares. Despus del referndum revocatorio se abre una nueva etapa en la cual se radicaliza el discurso. Los militares pasan a desempear un papel mucho ms importante en el desarrollo y defensa del proyecto poltico revolucionario que, a partir de 2005, se define como el socialismo del siglo XXI, sustentado en un modelo de desarrollo endgeno. La creciente incorporacin de militares activos y retirados en todas las esferas de la administracin pblica ha llevado al desplazamiento cada vez mayor de los civiles. Al respecto se ha sealado que se trata de una mezcla de politizacin de las Fuerzas Armadas con su transformacin en un instrumento poltico legitimado para participar activa y en forma permanente en la conduccin de todos los asuntos pblicos (Manrique, 2001, p. 177). Es en definitiva, segn
el autor, el prembulo para la creacin de un partido militar o la partidizacin de la institucin militar. En tal sentido puntualiza que se ha invertido la relacin cvico-militar y son los militares los que cobran cada vez ms fuerza en la toma e implementacin de decisiones econmicas, polticas y sociales. Paulatinamente va desapareciendo la subordinacin de los militares al poder civil. Es oportuno sealar que la misma debilidad de los civiles ha permitido el fortalecimiento y ampliacin del papel que juegan los militares. La creciente militarizacin de los espacios civiles est tambin presente en las modificaciones sealadas anteriormente respecto al papel de la Reserva, as como la creacin de la figura de la Guardia Territorial. Segn la Gaceta Oficial 38158, del 4 de abril de 2005, quedan establecidas las circunscripciones militares de reservistas en las regiones castrenses4 que estarn encargadas de coadyuvar en el sostenimiento y defensa de la seguridad de la Nacin, as como integrar progresivamente a la sociedad civil a las funciones que le corresponde en el ejercicio de la corresponsabilidad en el mantenimiento de la paz nacional; sin que esto ltimo implique ejecutar funciones de alistamiento o conscripcin (en Gmez, 2005a). El Decreto 3560 establece que la reserva se crea debido a la corresponsabilidad que existe entre Estado y sociedad civil. Miembros de la oposicin, que participaron en la Comisin de Defensa de la anterior AN, sealaron su preocupacin por la creacin de estas instancias pues consideraron que es una institucin paralela a la FAN y que podra tener un mvil poltico orientado hacia la defensa del proyecto poltico que adelanta el Presidente (Gonzlez, 2005d). En la prctica, las modificaciones del marco constitucional y las normativas legales han producido una militarizacin sui generis. No se trata de una fuerza militar que controla al liderazgo civil, sino que la institucin militar es un instrumento del Gobierno, fuertemente controlado por el Presidente (Sanjun 2004, p. 326). Desde 1958 y hasta 1998 se ampli tmidamente la definicin de la seguridad, pero se mantuvo la institucionalidad militar pese a los dos intentos de golpe de Estado en 1992. Sigui conservndose tambin el discurso
4. Un punto pendiente es la definicin de los Comandos de Regiones Operativas de Defensa Integral y su distribucin. El Artculo 68 de la Lofan establece que es el Presidente quien toma esta decisin. Actualmente son: capital, oriente e insular, sur, andina y centro occidente. Aunque no se ponen en prctica.
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sobre el carcter apoltico de las Fuerzas Armadas. A partir de 1999 se inicia lo que se perfil como un cambio de paradigma. Se promueve activamente una perspectiva integral multidimensional de la seguridad por medio de una serie de instrumentos legales nuevos que provienen de la nueva definicin incluida en la Constitucin de 1999. Sin embargo, a partir de 2003 y especialmente en el transcurso de 2005, esta tendencia parece revertirse para fortalecer y dar continuidad a perspectivas autoritarias de la seguridad y a un creciente pretorianismo que rompe con los esquemas usuales puesto que es una Fuerza Armada que tiene cada vez ms presencia en las esferas no solamente de seguridad de la nacin y pblica, sino en las econmica, social y poltica, y es controlada por el Presidente. Los planteamientos respecto a la definicin de amenazas, estrategias y el pensamiento militar muestran que la perspectiva de la actual elite dominante, que tienen un componente militar significativo, est centrada en la hiptesis de guerra con otro Estado, aunque sta sea asimtrica y se produzca en el marco de la guerra de cuarta generacin. En la primera parte de este trabajo se seal que las perspectivas restringidas tienen, entre otras, tres caractersticas importantes: la necesidad de defender la soberana nacional frente a la posible agresin de actores externos, la incorporacin de civiles a la defensa especialmente en el marco de la DSN y el planteamiento de la existencia de enemigos internos. Estos aspectos estn presentes en los planteamientos actuales sobre seguridad. En tal sentido EEUU y/o Colombia son percibidos como la principal amenaza a la seguridad, por tal motivo se desarrollan mecanismos y estrategias para poner en prctica la corresponsabilidad entre Estado y sociedad, incorporando a los civiles a la defensa, hacindose referencia a las quintas columnas internas. Aunque en primera instancia podra parecer que se ha adoptado una definicin multidimensional, ya que se incorporan tambin otras amenazas no convencionales, ms bien se evidencia un predominio de perspectivas, instrumentos y prcticas que se relacionan ms con concepciones restringidas con base autoritaria. Puede sealarse que actualmente se desarrolla un proceso de consolidacin del pretorianismo segn lo sealan Irwin (2005) y Butt (2005). Como se puntualiz anteriormente, Butt lo ha descrito como un modelo de nuevo profesionalismo militar de seguridad interna y desarrollo nacional populista y radical.
VENEZUELA FRENTE A LA SEGURIDAD HEMISFRICA Y ANDINA
La dinmica de la seguridad interamericana y la andina est influida por dos aspectos del sistema internacional. En primer trmino por el hecho de que en el marco de la seguridad global (Rojas, 2005a) en la actualidad la regin no se considera como una amenaza para los diversos actores internacionales ni tampoco es un rea de mayor inters para stos. Adicionalmente, es una de las regiones ms pacficas, donde no existen problemas interestatales que pudieran devenir en conflictos violentos o armados, aunque s prevalece un alto grado de conflictividad y violencia domstica en varios pases, siendo los casos de Colombia y Hait los ms graves. La regin muestra, por su parte, un inters por participar en el mbito global, como lo indica el inters de tres pases Argentina, Brasil y Mxico por ocupar una silla permanente en Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en caso de que se apruebe la ampliacin del mismo. En segundo trmino estn los efectos que tienen las diferentes perspectivas de integracin sobre las perspectivas de cooperacin en el mbito especfico de la seguridad o en la construccin de una seguridad regional. En este sentido Solingen (en Giacalone, 2005) ha planteado que en la actualidad se estn desarrollando dos tipos de coaliciones internacionales sobre la base de dos orientaciones fundamentales. La primera orientada hacia la liberalizacin, con una perspectiva internacionalista, y encaminada hacia la liberalizacin de recursos, con la finalidad de ejecutar reformas internas, adems busca acceso a mercados internacionales, tecnologa, capital e inversiones. En cambio, la segunda est conformada por una variedad de coaliciones estatistas-nacionalistas, la mayora centrada en el modelo de sustitucin de importaciones, polticas populistas, as como en la proteccin de empresas
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del Estado. Se seala que los sectores militares tradicionales se inclinan a apoyar esta segunda perspectiva, porque la primera tiende a reducir los gastos militares y por lo tanto los afecta directamente. Adicionalmente, puntualiza que estas diferentes perspectivas afectan directamente a los esquemas de integracin. Los pases con perspectivas internas similares tienden a formar alianzas y esto afecta las relaciones de cooperacin entre ellos, ya que difcilmente puedan desarrollar polticas comunes si parten de orientaciones distintas. Inclusive, esto puede llevar a confrontaciones internas, como ha ocurrido ya. Los esquemas de integracin no dependen tanto de la cooperacin econmica, sino de las perspectiva poltica interna. Cuando hay un predominio de coaliciones liberalizantes existe mayor integracin, porque las segundas entorpecen la cooperacin dadas sus posturas nacionalistas, de independencia econmica y soberana. En este marco se plantea que la nueva orientacin de la poltica de seguridad que est desarrollando el actual Gobierno afecta no solamente en lo domstico, sino que lleva tambin a modificaciones en cuanto a sus relaciones en el mbito interamericano y especficamente en la regin andina. El marco interamericano: Cooperacin vs. Fragmentacin Desde la perspectiva interamericana formal, la seguridad gira en torno de tres ejes (Hertz, 2003): la OEA que, sobre la base de su Carta, es considerada como un ente de seguridad colectiva; el Tratado Interamericano de Asistencia Recproca (TIAR) y el Tratado de Solucin Pacfica de Conflictos o Pacto de Bogot, aunque ste nunca ha sido aplicado. En este marco la solucin pacfica de las controversias ha sido el tema central. Entre los aspectos de defensa que incorpora la agenda de la OEA estn las medidas de confianza mutua, la coordinacin de las fuerzas armadas para actuar ante desastres naturales, as como el desarme y control de armas. Existen principalmente tres instancias en las cuales se desarrollan actividades en este campo: la Comisin de Seguridad Hemisfrica (CSH), creada en 1995, que es un rgano permanente de la OEA; las Conferencias Regionales sobre Medidas de Fomento de la Confianza y Seguridad1; y, las Conferencias de Ministros de Defensa de
1. Chile, 1995 y El Salvador, 1998.
las Amricas2, que han incluido en sus agendas temas como las Medidas de Fomento de la Confianza (MFC)3, el trfico ilegal de armas livianas, la cooperacin para mantenimiento de la paz, el papel de las fuerzas armadas, el apoyo militar en actividades de proteccin del medio ambiente, desminado y minas terrestres, as como la relacin entre democracia, desarrollo econmico y estabilidad poltica, y recientemente un tema importante ha sido la elaboracin de los lineamientos para el desarrollo de los Libros Blancos que presentan las polticas de defensa nacional. Desde 2002 coordina el trabajo con la CSH, pero sus reuniones no se producen en el marco de la OEA. La Junta Interamericana de Defensa (JID) es considerada como un organismo de colaboracin tcnica de la CSH y a partir de 1995 asesora los cuerpos de la OEA en temas militares relacionados al mantenimiento de la paz y seguridad. Est presidida por un estadounidense y rene a delegados de las fuerzas armadas de los diferentes pases del hemisferio. Institucionalmente est conformada por el Consejo de Delegados, el Estado Mayor, el Colegio Interamericano de Defensa y la Secretara. Desde 2000 la JID defini cuatro reas de trabajo: preparacin y accin frente a desastres naturales, desminado con programas especficos en Centroamrica, cooperacin tcnica en MFC y educacin para la paz. En el proceso de Cumbres de las Amricas tambin se incluye el tema de seguridad con mandatos especficos en los Planes de Accin, aunque no es uno de los temas prioritarios. Como resultado de uno de los mandatos de la III Cumbre Qubec, 2001 se efectu, en octubre de 2003 en Ciudad de Mxico, la Conferencia Especial sobre Seguridad que incluy en su agenda bsicamente cinco temas: definicin de las amenazas a la seguridad hemisfrica, posiciones frente al TIAR, as como al Pacto de Bogot, la relacin entre la OEA, la CSH y la JID y, por ltimo, las recomendaciones de la conferencia. Es tambin significativo el avance de la cooperacin entre la OEA y la ONU, a partir de la dcada de los noventa, en lo relativo a la observacin de procesos electorales y en operaciones de paz (Hertz, 2003).
2. 3.
Williamsburg, 1995; Bariloche, 1996; Manaos, 2000; Cartagena, 1998; Santiago (Chile), 2002; y , Quito, 2004. Se refiere fundamentalmente a cuestiones militares y busca desarrollar la confianza y establecer relaciones estables entre los pases. Incluye la reduccin de armamentos y el desarme (Diamint, 2001).
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En este marco hemisfrico, en funcin de la construccin de una seguridad colectiva, se ha desarrollado una serie de instancias como puede apreciarse en el siguiente cuadro.
Cuadro 6
rganos interamericanos
Comisin Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (Cicad). Mecanismos de Evaluacin Multilateral. Convencin Interamericana contra la Fabricacin y el Trfico Ilcito de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y Otros Materiales Relacionados (Cifta) Comit Interamericano Contra el Terrorismo (Cicte) Convencin Interamericana contra la Corrupcin Convencin Interamericana sobre la Transparencia en la Adquisicin de Armas Convencionales Convencin Interamericana de Cooperacin Judicial Mutua
Sin embargo, pese a los organismos, instrumentos e iniciativas de la OEA, se estima que sta no ha logrado desempear un papel importante en el marco de la seguridad. Adems, no ha habido xito en el desarrollo de un sistema de seguridad colectiva debido, bsicamente, a la ausencia de consensos entre sus miembros y debido tambin a la tradicin de no intervencin (Hertz, 2003). Como ha sealado Hirst (2003), la dcada del noventa estuvo marcada por la discusin en torno de las reformas econmicas y de la integracin comercial. A partir del 11-S el foco de atencin se traslad hacia los asuntos polticos y los de seguridad y defensa. Lo que caracteriza este debate en la regin es justamente el desacuerdo que existe entre diversas definiciones de seguridad y defensa que se traducen tambin en divergencias respecto a la definicin de amenazas y los instrumentos requeridos para afrontarlas. Difcilmente puede sealarse que exista una visin hemisfrica de la seguridad y, menos an, de una comunidad de seguridad. En la regin coexisten polticas de defensa basadas en concepciones tradicionales y modernas a la vez. Tambin existen hiptesis de conflictos interestatales frente a concepciones que privilegian el papel de las fuerzas armadas en misiones de paz y humanitarias con la confluencia de actores militares y civiles. En cuanto a las relaciones hemisfricas de seguridad se sostiene que stas se caracterizan por la gran asimetra que existe entre los
diferentes pases (Gaspar, 2003; Rosas, 2003). Por un lado la gran potencia global, por el otro un reducido nmero de pases considerados como potencias medias (Canad y posiblemente Brasil y Mxico) y, por ltimo los pases que no tienen poder significativo, entre los cuales se encuentran los de la regin andina. Esta situacin conduce a que exista una agenda hemisfrica que se caracteriza por ser excluyente y vertical. Se ha sealado (Klepak, 2003) que el sistema interamericano de seguridad confronta tres dificultades bsicas. En primer trmino la falta de inters o diferencias entre los pases en cuanto a las prioridades de seguridad que se relacionan, en gran medida, con las asimetras sealadas anteriormente. En segundo trmino la ausencia de confianza entre las naciones respecto a temas y reas sensibles en las cuales hacen falta polticas de cooperacin, entre las que hay que sealar el compartir informacin, lo cual conduce a privilegiar las relaciones bilaterales por encima de las multilaterales. En tercer lugar el hecho de que las amenazas no convencionales han multiplicado el nmero de actores involucrados, muchos de ellos de ndole no estatal, mientras que las instituciones interamericanas estn diseadas bsicamente para la participacin de los ministros de Defensa. La institucionalidad interamericana est desfasada y no responde a las nuevas necesidades, lo cual requiere de su reingeniera, pero ms importante an es una redefinicin de la seguridad y de las agendas hemisfricas, regionales y nacionales. Respecto a esta institucionalidad se seala (Diamint, 2001) que tanto el TIAR como el JID son organismos obsoletos que no responden al nuevo esquema de seguridad que se pretende construir, y que en nada responden a los mecanismos de fomento de la confianza que buscan implementar. Se considera que son instrumentos que por un lado buscan mantener la preponderancia de los militares en la toma de decisiones en el mbito hemisfrico, y por el otro el dominio de EEUU en los asuntos de la regin. En funcin de las crecientes crticas al sistema interamericano de seguridad, desde comienzos de la dcada de los noventa, se ha desarrollado un proceso de discusin en torno de la concepcin de seguridad en el hemisferio (Fuentes, 2004). Una primera aproximacin se produjo en la Asamblea General de la OEA, realizada en Barbados (1992), donde se decidi asumir un enfoque multidimensional que inclua las amenazas convencionales y las nuevas, dndoles un carcter
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transnacional, para lo cual haca falta partir de una perspectiva de coordinacin y cooperacin entre instituciones nacionales y hemisfricas para poder enfrentarlas. Ms tarde, en la II Cumbre de las Amricas Santiago de Chile, 1998, se aprob que la CSH se abocara a efectuar un diagnstico respecto a las principales concepciones de seguridad presentes en el hemisferio. En la Conferencia Especial sobre Seguridad se privilegi la discusin sobre el concepto multidimensional, definido a partir de cuatro ejes principales: respuestas cooperativas frente al nuevo escenario de seguridad global; la defensa de la democracia y los derechos humanos como componente esencial; la inclusin de las amenazas tradicionales y nuevas que tienen un carcter eminentemente transnacional y multidimensional; y, la construccin de una nueva institucionalidad para afrontar estos nuevos escenarios. No obstante, dicho concepto de seguridad multidimensional es considerado por otros sectores como una amenaza potencial (Chillier/ Freeman, 2005), pues posiblemente conduzca a un incremento en la seguritizacin de los problemas del continente y a la militarizacin de las respuestas. Existen cuatro factores principales que inciden sobre este riesgo: 1) la tradicin histrica de las fuerzas armadas de la regin a asumir funciones que van ms all de la defensa; 2) la promocin por parte de EEUU de una mayor participacin de las fuerzas armadas en la lucha antinarcticos; 3) la crisis de los sistemas de seguridad pblica en la mayora de los pases; 4) el papel que se le otorga a las fuerzas armadas en la lucha contra el terrorismo, promovido por EEUU. Por lo tanto, hay una creciente tendencia a involucrar a los militares en cuestiones de seguridad interna narcotrfico, control de protestas sociales, lo que lleva a un incremento en la violacin de los derechos humanos. En este sentido se seala que la poltica actual de EEUU lleva a un creciente solapamiento entre funciones militares y policiales (Isacson/Olson/Haugaard, 2004). Justamente esta agenda de seguridad diseada por EEUU, a partir del 11-S4, produjo contradicciones con otros pases del hemisferio,
4. Se ha sealado (Jonson en Hirst, 2003) que las prioridades de EEUU en Amrica Latina y el Caribe en el rea de seguridad son: fortalecer la cooperacin en el rea de inteligencia, la coordinacin regional ante las nuevas amenazas, los esfuerzos antiterroristas efectivos, la aplicacin de leyes y medidas jurdicas para frenar las actividades delictivas, y negar cualquier tipo de apoyo a gobiernos que patrocinen el terrorismo.
evidenciadas en esta Conferencia y que no permitieron resolver las discrepancias existentes tanto en trminos de la definicin de seguridad como tampoco aquellas referidas a la institucionalidad interamericana. En el primer caso continuaron los planteamientos que contraponen una definicin de la seguridad centrada en el terrorismo y el narcotrfico, con aquellas que parten de una concepcin de la seguridad humana y de la seguridad democrtica. Argentina y Brasil sostuvieron la necesidad de incorporar la pobreza como un tema de seguridad; Colombia y EEUU se centraron en el narcotrficos, el terrorismo; y, Canad y Chile mantuvieron su propuesta de partir de la concepcin de la seguridad humana (Bonilla/Cepik, 2004). La adopcin por parte de la OEA de este concepto multidimensional muestra la incapacidad de llegar a un consenso sobre una agenda comn de seguridad (Chillier/Freeman, 2005). En trminos ms generales, desde la Secodena se ha planteado (Barreto, 2005) que la OEA no debe intervenir en asuntos internos de los pases y que su principal tarea debera ser la implementacin de la Carta Social de las Amricas. En este sentido se sostiene que la organizacin debe reorientar su trabajo hacia la reduccin de la pobreza y combatir la exclusin social, la corrupcin, privilegiando de esta forma la ejecucin de medidas sociales. En el segundo caso tampoco se sentaron las bases para una reingeniera institucional de la seguridad y, ms importante an, no se fij posicin respecto al TIAR, del cual se haba retirado Mxico el ao anterior. Aunque se produjeron adelantos en cuanto a la definicin de mecanismos de cooperacin. No obstante, bastara ver si se implementan en la prctica y no siguen privilegindose las acciones unilaterales y bilaterales. En este sentido el gobierno venezolano tambin ha sido crtico del TIAR, y en la Conferencia de Ministros de Defensa de Manaos (2000) plante que deba ser sustituido por una OTAN bolivariana, que excluira a EEUU (Gaspar, 2003). Ms recientemente se ha sealado (Barreto, 2005) la necesidad de reestructurar las institucionalidad de seguridad, especialmente el Colegio Interamericano de Defensa y la JID, as como la redefinicin de conceptos y que, entre otros, el Comit Interamericano contra el Terrorismo y el Comit Interamericano para el Control del Abuso de Drogas no funcionen segn los intereses solamente de algunos pases, en clara alusin a los EEUU.
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Venezuela ha suscrito en el marco de la OEA las diferentes resoluciones y declaraciones finales relacionadas al tema, entre ellas la Convencin Interamericana sobre Transparencia en la Adquisicin de Armas Convencionales y la Convencin Interamericana sobre Terrorismo y la Resolucin 1607 que seala la importancia que tiene el proveer informacin pblica sobre adquisicin de armas, para el fomento de la confianza mutua. Pero no siempre el Gobierno cumple con los compromisos adquiridos en cuanto a la transparencia en poltica armamentista, que es una medida de creacin de confianza entre los pases de la regin. Desde 1992 ha enviado solamente dos informes anuales (1997 y 2002), correspondientes al Registro de Armas Convencionales de las Naciones Unidas, pese a que fue uno de los pases que aprob la Resolucin 46/36L que dio origen a este registro, e inclusive los informes remitidos, que sealan que no se compraron armas, entran en contradiccin con los reportes de los proveedores que sealan ventas al pas, como los casos de Francia e Italia (Radseck, 2004). En el marco de la OEA tampoco se ha cumplido con los compromisos establecidos. En 2004 solamente ocho pases entregaron5 la informacin requerida para el Informe sobre Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad. En relacin con la elaboracin de Libros de Defensa, en los cuales cada pas explicita sus polticas de defensa y seguridad, solamente cuatro los han hecho6 (Rojas, 2005a). Esta ausencia de consenso, que se ha ido gestando en los ltimos aos, se debe, en gran medida tambin, a los cambios que se han producido en las agendas nacionales de seguridad. Como seala Hirst (2003), se ha modificado la agenda tradicional de seguridad, pasando a la agenda nueva y, ms adelante, a la agenda ms nueva. La primera est centrada en la hiptesis de conflictos interestatales y permiti justificar el aumento en los gastos militares, prerrogativas para las fuerzas armadas, as como para el desarrollo de una industria nacional de equipos blicos y la diversificacin del acceso al mercado internacional de armas. En la actualidad esta visin tradicional se centra en las hiptesis de conflictos por el acceso a recursos naturales. Mientras que la segunda incorpor los temas de medio ambiente, la inmigracin ilegal y el narcotrfico, destacndose una
5. 6. Argentina, Brasil, Canad, Chile, El Salvador, Honduras, Guatemala y Per. Argentina, Chile, Ecuador y Guatemala. Brasil inform sobre las directrices que utilizara.
tendencia hacia la seguritizacin de estos temas. En cuanto a esta agenda tambin se encuentran diferencias respecto a los nfasis de las sub-regiones. Especialmente Brasil y otros pases que comparten la Amazona otorgan gran importancia a los temas ambientales. Los problemas migratorios son mirados con especial atencin en el norte, incluyendo a Centroamrica. El trfico de drogas es central para los pases andinos. La tercera se vincula a las relaciones con EEUU y a las diversas reacciones ante sus intentos de imponer su agenda centrada en la lucha contra el terrorismo y el narcotrfico, que establece como prioridades la Triple Frontera (Argentina, Brasil y Paraguay), el corredor Tabatinga-Leticia (Brasil y Colombia), el Lago Agrio (frontera entre Colombia y Ecuador), la regin del Darin (PanamColombia) y Surinam. Por lo tanto, lo que se presentaba como un enfoque regional ha sido reemplazado, en la prctica, por la importancia que adquieren estos cinco pases. Por esta razn se ha hecho ms difcil poder definir polticas y estrategias de seguridad comunes a todos los pases del hemisferio. Esto conduce a una fragmentacin que gira fundamentalmente en torno de tres ejes. El primero, Amrica del Norte, que incluye a Mxico, y que tiene una amplia influencia sobre Centroamrica y el Caribe. El segundo, la regin andina, marcada por la inestabilidad poltica y los serios problemas con el narcotrfico y, por ltimo, el Cono Sur que se caracteriza por una poltica orientada hacia la defensa de la institucionalidad democrtica y la creacin de una zona de paz. Otro elemento de divergencia entre las sub-regiones del Cono Sur y la andina es el papel que se le otorga a las fuerzas armadas en la lucha contra el narcotrfico (Hirst, 2003). En el primer caso se ha considerado que deben mantenerse al margen, mientras que en el segundo se han involucrado directamente. De igual manera en la regin andina an persisten conflictos fronterizos que no han sido totalmente resueltos y que de alguna manera afectan la cooperacin en seguridad. Existen tambin divergencias respecto a la articulacin entre integracin econmica y seguridad (Hirst, 2003). Como se seal, por un lado Mercosur plantea la seguridad en trminos de la defensa de la democracia y el mantenimiento de la paz. Por el otro lado se genera una perspectiva de una va suramericana que en la prctica ha sido muy accidentada, especialmente debido a la imposibilidad de establecer un acuerdo para disear una estrategia comn frente al narcotrfico, considerado como una de las principales amenazas. Se
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plantea que quizs en un futuro ser posible lograr este consenso alrededor de la defensa de la Amazona que se ha tornado en un asunto importante en la agenda de cooperacin sudamericana. Por ltimo tambin se han realizado propuestas sobre la alternativa que sugiere la necesidad de fomentar un nuevo marco de seguridad interamericano, cuyo principal obstculo es la insistencia de EEUU de imponer su objetivo estratgico de lucha contra el terrorismo. Dicho objetivo es rechazado por muchos pases de la regin que tienen otras prioridades y que perciben que existe una remilitarizacin por parte de EEUU, centrada en las acciones unilaterales y preventivas que se producen contrariando los marcos normativos e institucionales multilaterales. La percepcin por parte del gobierno venezolano de que EEUU es una de las principales amenazas a su seguridad afecta estas relaciones en el marco interamericano, causando mayores fricciones y fragmentacin. En los ltimos aos Venezuela se ha alejado de la cooperacin que mantuvo tradicionalmente con EEUU y ha ido fortaleciendo sus lazos con Cuba7, planteando formas alternativas de cooperacin militar, como se ver ms adelante. Las diferentes instancias de la OEA se han convertido en el escenario donde se muestran estas tensiones. Adicionalmente se seala que en el marco interamericano ha existido en los ltimos aos una tendencia a confundir los aspectos de seguridad con los de defensa (Ugarte, 2003). Al respecto hay dos ejemplos emblemticos. El primero es la Declaracin de los Expertos sobre Medidas de Fomento de la Confianza y Seguridad-Recomendaciones para la Conferencia Especial sobre Seguridad, tambin conocida como el Consenso de Miami (2003), donde se seala que se muestra una tendencia a confundir nuevamente la seguridad con la defensa, se plantean propuestas para la implementacin de medidas de confianza en temas no relacionados directamente con la defensa, como pueden ser el desarrollo, la pobreza, la corrupcin, entre otros, por otra parte se presentan propuestas que tendran como consecuencia
7. Como ejemplos, en 2005 el Curso 46 de Comando y Estado Mayor de la Escuela Superior del Ejrcito design como padrino de promocin al Comandante Fidel Castro, y 68 de los 85 oficiales viajaron a La Habana para un acto de graduacin. Asimismo, 38 oficiales del Curso 33 de Comando y Estado Mayor de la Escuela Superior de Guerra Area viajaron a La Habana con la finalidad de profundizar la cooperacin militar entre los dos pases.
el abordaje de aspectos policiales con criterios militares. El segundo ejemplo es la Declaracin sobre Seguridad en las Amricas de la Conferencia Especial sobre Seguridad, donde se retorna a la clsica relacin seguridad-desarrollo, por lo que la seguridad pasa nuevamente a confundirse con la poltica general de los Estados (ibid., 2003, p. 282). Se sostiene que al incorporar las definiciones amplias de seguridad en Amrica Latina existe el peligro de reproducir una tendencia histrica a extender los campos de accin de los militares, lo cual conduce a su desprofesionalizacin y politizacin. En este sentido, Ross (2004) ha sealado que el proceso actual de globalizacin ha conducido a la reformulacin del papel y misin de las fuerzas armadas, especialmente en virtud de la disminucin de las tensiones y los conflictos inter-estatales. Ya que las amenazas convencionales externas son menores, las fuerzas armadas se inclinan a seguir dos tendencias en esta redefinicin. Por un lado su internacionalizacin, que se traduce en una participacin ms activa en misiones de paz, bajo una perspectiva de cooperacin militar, centrada en la diplomacia preventiva y en la intervencin humanitaria, convirtindose, de esta forma, en actores internacionales. La misin en Hait iniciada en 2004 es el primer caso de una iniciativa de este tipo, compuesta y liderizada por fuerzas de la regin8. En el caso venezolano cabe sealar que a partir de 1990 las Fuerzas Armadas participaron en la misin del Grupo de Observadores de las Naciones Unidas para Centroamrica, as como en la Misin de Observacin de este organismo en El Salvador. El documento Pensamiento militar venezolano (2005) seala la importancia de esta participacin y puntualiza que en el marco de las acciones del Grupo Contadora nuestra Fuerza Armada jug un papel valioso en la pacificacin de la regin y en la neutralizacin de la injerencia de las grandes potencias en esa contienda que amenazaba la paz regional (Captulo III, p. 5). Se indica adems que las actuaciones pacifistas de los militares venezolanos influyeron sobre acciones econmicas y polticas que llevaron a la formacin del Grupo de Ro y del Pacto de San Jos. La Lofan contempla la participacin de la FAN con otras fuerzas militares de la regin con fines integracionistas. Actualmente efectivos del ejrcito, organizados en la Brigada de Asistencia Huma8. Participan miembros de las Fuerzas Armadas de Argentina, Brasil (lideriza la misin), Chile, Guatemala, Paraguay y Uruguay.
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nitaria, cumplen labores de construccin de viviendas y remodelacin de los aeropuertos de Cuba, Jamaica, Grenada y Dominica. Se ha anunciado que participarn tambin en el asfaltado de vas de comunicacin en Bolivia (Nez, 2006b). Tambin en 2003 se envi asistencia militar para enfrentar los impactos del terremoto en El Salvador. Por otro lado se produce una tendencia hacia la re-institucionalizacin que incluye la incorporacin de mujeres a las Fuerzas Armadas, la reduccin de su tamao y su presupuesto, as como un incremento de la participacin en actividades asociadas al desarrollo y a la seguridad pblica. Es una perspectiva que le otorga cada vez mayor importancia al papel de las Fuerzas Armadas en el llamado nationbuilding, basado en la perspectiva de que stas deben colaborar en el manejo de las causas socio-econmicas de los conflictos. As emerge la doctrina de la seguridad es desarrollo (Ross, 2004), aunque como se observ en la primera parte esto ha generado reservas, especialmente cuando se percibe que los civiles, en sus reas de competencia, son sustituidos por los militares. Todas estas dificultades, especialmente a la luz de los resultados de la Conferencia Especial sobre Seguridad, difcilmente sern resueltas en los prximos aos. Parece poco viable que se arribe a un consenso sobre el concepto de seguridad y, en consecuencia, a una agenda, a una nueva arquitectura institucional interamericana. Se ha sealado (Curzio, 2003) que prevalecen tres razones fundamentales por las cuales no se producirn avances en la definicin de una agenda hemisfrica de seguridad. En primer lugar porque para EEUU, despus del 11-S, el problema de su soberana pasa a un plano priorizado, cerrando las puertas a la bsqueda de puntos de convergencia y acciones cooperativas centradas en la confianza mutua. En segundo trmino las naciones del hemisferio han mostrado no valorar las ventajas del trabajo cooperativo y han sido incapaces de definir puntos comunes para la cooperacin. Por ltimo, tampoco hay un debate hemisfrico amplio y productivo respecto a la seguridad, puesto que se privilegian las pticas nacionales. La multiplicidad de actores tanto gobiernos como organismos internacionales, empresas multinacionales, organizaciones y redes sociales y la diversidad de percepciones sobre las amenazas tanto convencionales como no convencionales, han obstaculizado los acuerdos y el establecimiento de una concertacin hemisfrica. Por esta razn, debido a los impulsos que en la dcada pasada tuvieron los
diferentes esquemas de integracin, la mirada se ha centrado en los diversos instrumentos de seguridad que se han generado en estos mbitos, pensando que quizs sea ms factible construir una perspectiva de la seguridad hemisfrica a partir de las experiencias sub-regionales. En la Conferencia de Mxico se hizo mencin explcita a la importancia que tienen estas iniciativas como insumos para la seguridad hemisfrica. La (in)seguridad en la regin andina La regin andina enfrenta en la actualidad una serie de problemticas econmicas y polticas que afectan tanto su estabilidad como su seguridad. Entre los problemas comunes pueden sealarse (Ardila, 2003) las profundas desigualdades econmicas, la inconformidad de la poblacin con el funcionamiento de las democracias, los altos niveles de corrupcin, la violacin a los derechos humanos y los problemas ambientales. Tambin existen problemas especficos como la violencia en Colombia, la polarizacin poltica en Venezuela y la inestabilidad institucional en Ecuador. En lo que respecta especficamente a la seguridad, Rojas (2005a) plantea que las principales amenazas percibidas por los pases andinos son el narcotrfico, el terrorismo, la pobreza, las carencias sociales, la guerrilla, los grupos subversivos, el trfico de armas, el crimen organizado, los problemas ambientales y los desastres naturales. La creciente importancia que se le ha otorgado a esta problemtica en la regin se traduce en una serie de acuerdos y mecanismos que se adelantan en el marco de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), con la intencin de formular una poltica comn de seguridad que incluye varios aspecto.
Cuadro 7
Mecanismos de la CAN relacionados a la seguridad

Decisin 505: Plan andino de cooperacin para la lucha contra las drogas ilcitas y delitos conexos (2001) Compromiso de Lima. Carta andina para la paz y la seguridad-limitacin y control de los gastos destinados a la defensa externa (2002) Decisin 552: Plan andino de prevencin, combate y erradicacin del trfico ilcito de armas pequeas y ligeras (2003) Lineamientos de la poltica de seguridad externa comn (2004)
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Declaracin de san francisco de quito sobre el establecimiento y desarrollo de la zona de paz andina (2004) Decisin 587: lineamientos de la poltica de seguridad externa comn andina que crea la red andina de seguridad (2004)
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Wagner, 2004.
El Compromiso de Lima, considerado como uno de los instrumentos ms importantes, fue aprobado en la reunin entre los ministros de Relaciones Exteriores y Defensa, efectuada el 17 de junio de 2002. Su objetivo principal es la formulacin de una poltica de seguridad comn para la regin andina, fundamentndose en una perspectiva democrtica de la seguridad. Entre los 11 principios de esta poltica se destacan: la defensa de la democracia como sistema de gobierno, la promocin y proteccin de los derechos humanos, la solucin pacfica de las controversias, y el fortalecimiento del proceso de integracin. Se seala la necesidad de promover la creacin de una zona de paz en la regin, as como la necesidad de desarrollar estrategias comunes para enfrentar el trfico de armas de fuego, municiones, explosivos y otros materiales relacionados, tambin el terrorismo, a la vez que incorpora la necesidad de limitar los gastos de defensa externa, el control de armas convencionales y la ampliacin y fortalecimiento de las MFC. El diseo de la estructura organizativa para la puesta en prctica de este compromiso incluye el Consejo Andino formado por los ministros de Relaciones Exteriores y de Defensa, adems un grupo de alto nivel para seguridad y las medidas para fomentar la confianza mutua, grupo que se constituir en la instancia ejecutora, tambin incluye una unidad de seguimiento y verificacin que ser implementada por la secretara general de la CAN. Con la Decisin 587 se incorpora tambin la Red Andina de Seguridad, que busca incluir a actores no estatales en los debates sobre el tema. Sin embargo, pese a que se fundamenta en una perspectiva de seguridad democrtica, sus Captulos privilegian los temas de terrorismo, control de armamento, presupuestos militares y la implementacin de las MFC. Por lo tanto, as como en el caso del Tmsdca, se encuentra una brecha entre los objetivos y principios planteados por un lado y los acuerdos de implementacin de stos por el otro. Ninguna de sus partes refiere especficamente a la seguridad ciudadana, al fortalecimiento de la democracia ni tampoco al desarrollo y a la integracin. Este
documento refleja, tanto en sus contenidos como en su estructura organizativa, el predominio de una concepcin centrada en la defensa, al privilegiar los temas de MFC, el control de armamentos y los presupuestos militares. Como lo muestran diferentes eventos y declaraciones recientes, inclusive el actual secretario general de la CAN le ha otorgado prioridad a la lucha contra el terrorismo. Venezuela ha ratificado todos los instrumentos de la CAN y el establecimiento de la zona de paz (Sanjun, 2004), aunque el anuncio de su retiro de este organismos, realizado en abril de 2006, modificar esta adhesin. Sin embargo, como lo ha sealado el actual secretario general de la CAN, los resultados de este marco regional han sido magros, especialmente en lo relativo a la lucha conjunta contra las drogas y otros delitos relacionados (Wagner, 2004). Los aspectos que han condicionado esta brecha entre la formulacin de mecanismos oficiales y su implementacin son diversos. Entre los ms importantes se incluye el papel que juega EEUU, la influencia de su agenda de seguridad, las discrepancias con el Plan Colombia y la ausencia de una voluntad poltica real para la cooperacin entre los pases miembros. Como ha sealado Socorro Ramrez (2004), en la poltica de seguridad comn andina existe la tendencia, con la excepcin de Venezuela y quizs ms recientemente del nuevo gobierno de Bolivia, a adoptar la agenda de seguridad de EEUU y por lo tanto a la incorporacin de sus amenazas terrorismo y narcotrfico como prioridades. Esto ha llevado a la diferenciacin de dos posiciones dentro de este bloque. Por un lado aquella que asume la agenda y la relacin estrecha con EEUU, incluyendo la cooperacin militar caso Colombia, permitiendo la instalacin de bases para la lucha contra el narcotrfico la de Manta en Ecuador. Por el otro lado una estrategia de oposicin a las polticas estadounidenses basadas en la percepcin de que su inters en la regin andina es fundamentalmente geopoltico y gira en torno de garantizar el acceso a sus recursos energticos petrleo y gas, posicin que ha sido adelantada por el gobierno venezolano y que incluye tambin el planteamiento sobre la necesidad de romper con la fuerte dependencia comercial en vista de que la mayor parte de las exportaciones se dirigen hacia EEUU. Posicin sta que ha llevado a su anunciado retiro de la CAN, debido a la firma de tratados de libre comercio por parte de Colombia y Per con EEUU. A esto se une el hecho de que en EEUU el sector militar ha ido tomando mayor importancia. Cada vez es mayor la influencia del
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Pentgono sobre decisiones en materia de poltica exterior, donde nuestra regin tiene baja prioridad. Mientras tanto crece el papel de los militares entre nosotros (Isacson/Olson/Haugaard, 2004). Esto se ve, por ejemplo, en las mltiples visitas de los jefes del Comando Sur y sus crticas a lo que han denominado como el populismo radical, visto como una amenaza a la seguridad de la regin. En una versin preliminar del Anlisis cuadrienal de defensa para el ao fiscal 2008-2013, preparado para su aprobacin por el Congreso en 2006, Venezuela aparece como una amenaza potencial militar (Weffer, 2005b). Otro elemento de fragmentacin de la sub-regin, relacionado al anterior, es el debate en torno del Plan Colombia y sus posteriores etapas. EEUU ha tratado de implementar una poltica regional centrada en la nocin de que la problemtica colombiana puede desbordarse hacia los pases vecinos y por lo tanto crear mayor inestabilidad en la regin. En este marco, inicialmente la asistencia que se provea se destin a Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Panam, Per y Venezuela con la finalidad de abordar dos tipos de programa, uno orientado a aspectos econmicos y el otro a la seguridad y la lucha contra el narcotrfico. Posteriormente se adelant la Iniciativa regional andina, concebida como la segunda etapa del Plan Colombia. En el caso venezolano, aunque particip inicialmente, a medida que se increment la confrontacin con EEUU, no continu y junto a Brasil ha anunciado que no cooperar en la nueva etapa del Plan Patriota. Por lo tanto, pueden identificarse dos tendencias respecto a la influencia del conflicto colombiano sobre la concepcin regional de seguridad (Ramrez, 2004). La primera se centra en la idea del derrame del conflicto hacia sus vecinos. La otra tendencia sostiene que los problemas de seguridad de la regin no se circunscriben nicamente a este caso especfico, sino a la poltica represiva y militarista que desarrolla EEUU para enfrentar estas amenazas. De aqu se desprende la necesidad, por parte de la regin, de construir una agenda de seguridad autnoma que parta de sus propios intereses. Las limitaciones que existen para la construccin de un marco para la seguridad colectiva se reproducen en el seno de la CAN, donde se considera que la ausencia de consensos entre sus miembros es el obstculo ms significativo (Ardila, 2003). Tambin estn presentes diferencias significativas en torno de las concepciones de democracia
y de integracin poltica, las cuales se han profundizado en los ltimos aos, especialmente a partir de la insistencia del actual gobernante venezolano de introducir la democracia participativa y la idea de una integracin poltica y militar suramericana para enfrentar a EEUU. Como aseguran Miguel Crdenas y Christian Arnold (2004), en el marco de la CAN la integracin en el rea de seguridad ha sido institucionalizada ms no puesta en prctica. Cuando existe algn tipo de coordinacin y cooperacin entre los pases generalmente se produce en el mbito bilateral, pese a los llamados recientes para el fortalecimiento de la seguridad regional realizada en la declaracin final del IV Foro de Presidentes de los Poderes Legislativos Andinos, efectuado en Bogot, en mayo de 2004, donde Venezuela es el nico pas que no figura como firmante. Pese al discurso integracionista, en la prctica no se ha dado un proceso de complementariedad para enfrentar las amenazas comunes. El caso de Brasil que privilegia sus relaciones bilaterales con los pases andinos y no los aborda en su conjunto (Ramrez, 2004). A pesar de la existencia de diferentes instrumentos, Bonilla (2003) ha sealado que los pases andinos no han logrado cumplir con los objetivos de cooperacin. No se han establecido sistemas efectivos de confianza mutua, especialmente en comparacin con los pases del Cono Sur y, en menor medida, con Centroamrica. Existe escasa cooperacin militar, la cual se efecta bsicamente en el rea de inteligencia. Se ha demostrado incapacidad para enfrentar al narcotrfico. La gran fragilidad de la CAN para actuar frente a los problemas que se generan en la regin es evidente y no ha logrado disear estrategias y polticas para abordarlos. Todo esto puede ejemplificarse con el caso venezolano durante la crisis poltica 2002-2004, donde los actores principales que intervinieron para prevenir una agudizacin del conflicto fueron la OEA, el Centro Carter, el PNUD y el Grupo de Pases Amigos, sin presencia de ningn pas andino. La CAN no desempe un papel importante en la resolucin de la crisis boliviana que llev a la renuncia de Snchez de Lozada en 2003, y de Mesa en 2005. Tampoco lo hizo en la crisis ecuatoriana de este mismo ao. A todo ello se suman ciertas tensiones peridicas bilaterales que no contribuyen a la cooperacin regional. Cardozo (2005) ha sealado que entre Colombia y Venezuela las tensiones ms significativas estn en sus discrepancias en torno del Plan Colombia, las diferen-
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cias sustanciales entre los estilos de gobierno de ambos pases, las barreras comerciales que contradicen el esfuerzo de integracin adelantado por la CAN, la falta de control sobre el trfico de armas desde Venezuela, las bandas binacionales de robo de vehculos, el trfico de drogas, el negocio de los secuestros y la presunta presencia de campos guerrilleros en Venezuela. Cmo construir una agenda de seguridad andina? Desde hace varios aos se viene discutiendo no solamente la viabilidad de dicha agenda, sino una ms amplia que incluya tambin a Brasil. En el marco de este debate han surgido dos tendencias (Ramrez, 2004). Una plantea que esta agenda debe construirse a partir de los rganos de integracin sub-regionales ya existentes o a partir de la recuperacin de los mismos. Por otra parte se sostiene que a la ya amplia institucionalidad existente habra que agregarle un nuevo mecanismo que asuma especficamente el tema de la seguridad, tendencia que parece irse perfilando. Dada la fragmentacin de los pases andinos, que probablemente se profundice en 2006 especialmente en funcin de la entrada definitiva de Venezuela a Mercosur, es poco probable que pueda adelantarse en los planes para reformular el esquema de integracin en trminos generales. Menos an en la adopcin de una estrategia de seguridad comn y en la coordinacin para afrontar los problemas del trfico de armas y el narcotrfico. El establecimiento de una nueva doctrina de seguridad y defensa y las nuevas definiciones de las amenazas percibidas por el gobierno venezolano han llevado no solamente al distanciamiento con determinados pases de la regin y a la crtica respecto a la actuacin de instancias de cooperacin como la CAN y la OEA, sino que conducen a la formulacin de propuestas sobre nuevas formas de integracin donde se incluye tambin el tema de la seguridad y lo militar. Giacalone (2005) sostiene que con la Constitucin de 1999 se inicia el desarrollo de una perspectiva de integracin que se aleja de la concepcin econmico-comercial y se centra en los aspectos polticos, ideolgicos y militares. La integracin econmico-comercial se aborda desde una ptica estatista al privilegiarse las relaciones entre compaas del Estado, cosa esta que no contempla la participacin de actores no estatales, especialmente del sector privado. Actualmente en Suramrica podra pensarse que hay una competencia entre los dos modelos planteados por Solingen. Por un lado la mayor parte de
los pases agrupados en Mercosur desarrollan un esquema estatistanacionalista. Por otro lado la visin de Per y Colombia en menor medida de Ecuador, que tiende a adelantar una perspectiva liberalizante en el marco de la CAN, visin a la cual se adhiere tambin Chile. Sin embargo, no estn tan claramente definidos: varios de los gobiernos que integran Mercosur, inclusive Venezuela pese a la retrica presidencial, continan manteniendo relaciones con compaas transnacionales y agencias multilaterales y los pases con polticas ms liberales no han abandonado del todo posiciones estatistas. La propuesta venezolana: la segunda independencia y la integracin militar En el Concepto estratgico militar de la Fuerza Armada se sostiene:
para el fortalecimiento de la defensa regional se desarrollarn iniciativas, particularmente con los pases vecinos, encaminadas a construir un marco estable de seguridad y cooperacin internacional, inspirados en intereses comunes que permitan el fortalecimiento de instituciones regionales econmicas y hemisfricas militares. En virtud de la cual se hace necesario la promocin de una agenda que contemple los siguientes aspectos: la participacin en el desarrollo regional, la formulacin de un nuevo concepto de defensa regional (Pensamiento militar venezolano, p. 4).
Sin embargo, es en el documento Pensamiento militar venezolano (2005) donde se ampla la visin actual que se tiene, desde el Gobierno, del entorno mundial, el papel que Venezuela juega en ste y cules son las prioridades y propuestas alternativas. En el contexto global se subraya la existencia de una tensin entre el centro y la periferia9 y el despliegue de una nueva Guerra Fra con su consecuente escalada armamentista. Esta confrontacin se est llevando a cabo entre los actores transnacionalizados, apoyados en el Grupo de los Ocho (Alemania, Canad, EEUU, Francia, Gran Bretaa, Italia, Japn y Rusia)10, con China e India que buscan unirse al grupo, y el
9. El conflicto Norte-Sur, tendencia que tuvo su origen en los planteamientos de la Organizacin de los Pases No Alineados y que ahora se refleja en el conflicto de civilizaciones que es la base de la concepcin de la Guerra de IV Generacin (Pensamiento militar venezolano, Captulo IV). 10. En el texto se hace referencia al grupo de los Siete + Uno.
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resto de los pases de la periferia. Se subraya que a partir de 11-S EEUU pas definitivamente a ejercer la hegemona mundial, lo cual desplaza a las organizaciones mundiales y a toda la arquitectura que se haba conformado hasta el momento, incluyendo a sus socios del Grupo de los Ocho. En el segundo captulo se desarrolla el argumento de que Mercosur y ms an una comunidad de naciones suramericanas tienen el potencial para convertir la regin en uno de los centros geoestratgicos del mundo, hecho que, junto con los espacios europeo y asitico, servira de contencin al poder estadounidense. Esta sera la base para sustituir el sistema unipolar imperante por uno multilateral. Tambin en el documento se plantea que Venezuela, por su posicin geoestratgica en la regin y dado su poder energtico, tiene un papel fundamental en esta integracin suramericana y es por esta razn que su territorio es un escenario de conflicto () un Teatro de Guerra (Captulo II, p. 4). Se seala que las potencias europeas y asiticas siguen una tendencia de alianza con Venezuela frente a la poltica unilateral de Washington. Se puntualiza que EEUU est desarrollando una accin militar ofensiva, dentro de la concepcin de las llamadas guerras de cuarta generacin que se expresa a travs de una praxis conocida como estrategia de contencin (Captulo II, p. 5). Esta estrategia est tendiendo un cerco alrededor de Venezuela a travs de las bases de avanzada en Centroamrica, el Caribe y el Plan Colombia, eventos que buscan el control de la regin andina. Se destaca en el captulo V que EEUU confronta a Venezuela con la finalidad de poner fin a la incipiente integracin suramericana, especialmente en funcin de sus intereses sobre la Amazona. Se sostiene que en el mbito internacional, especialmente en foros multilaterales como la OEA, y en los medios de comunicacin, se adelanta una campaa que busca ubicar a Venezuela entre los estados forajidos. Ante las pretendidas imposiciones Venezuela solo puede defender su soberana. Por lo tanto, el pensamiento militar actual debe resolver si las Fuerzas Armadas van a estar a las rdenes del Imperio, como es el caso del TIAR, o si nuestra estructura militar estara orientada hacia la defensa del Estado y sus atributos en el contexto del derecho internacional hasta ahora vigente (Captulo II, p. 16). El reto actual de la FAN es rechazar la injerencia que adelanta EEUU a travs de la quinta columna interna y de acciones formales e informales provenientes de Colombia (Captulo V, p. 11).
Tambin se seala que la defensa del Gobierno es la del Estado. En funcin de ello los venezolanos deben tener conciencia de que la eficacia de la defensa militar que aqu se plantea depende en gran medida del grado de terror que se logre imprimir en la mente de los combatientes adversarios (Captulo V, p. 19). De igual forma sostiene este documento que debe prevalecer la cooperacin Sur-Sur y para ello se cuenta con la participacin venezolana para mantener la paz y enfrentar desastres naturales en el mbito regional, ya que la Fuerza Armada actual sigue siendo el Ejrcito Libertador del pasado (Captulo III, p. 5). En este sentido, en el captulo IV, La revolucin venezolana, se sostiene que la FAN no puede permitir que otros pases de la regin estn sometidos a las polticas darwinianas de explotacin del Imperio. A grandes rasgos se ha sealado (Sanjun, 2004) que en Venezuela los principios ms importantes referidos especficamente al tema de seguridad son: 1) la resolucin pacfica de las controversias, promocin de un mundo multipolar y la autonoma regional; 2) el establecimiento de mecanismos multilaterales para la seguridad de la regin; 3) la promocin de una nueva institucionalidad hemisfrica de seguridad centrada en el consenso, la cooperacin y una visin integral multidimensional de la seguridad; 4) el estmulo de la cooperacin para abordar problemas limtrofes; y, 5) la cooperacin preventiva ante amenazas comunes. Entre las propuestas ms importantes est la conformacin de un nuevo mecanismo de defensa regional que sustituya al TIAR y que no incluya a EEUU, el ALBA frente al ALCA, la democracia participativa frente a la representativa, la agenda social frente a la Carta Democrtica y un nuevo marco de relacionamiento de EEUU con la regin (Sanjun, 2004, p. 337). Se insta a que se adelante una mayor democratizacin en la conformacin del Consejo de Seguridad de la ONU, en este sentido el Gobierno ha puesto en marcha una campaa en 2006 para obtener apoyo para su intencin de ocupar una silla no permanente en este organismo. Las sugerencias sobre la transformacin de la arquitectura de seguridad hemisfrica y regional parten del planteamiento sobre la necesidad de enfrentar el Nuevo Orden Mundial y construir una alternativa en funcin de lo cual se plantea (Dieterich, 2004) la conformacin de la unin militar de Amrica Latina y el Caribe con la finalidad de enfrentar los retos a travs de la accin militar. En este sentido es preciso librar una segunda independencia que debe
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desarrollarse en el campo militar, para ello se requiere de la integracin militar bolivariana de la Comunidad Sudamericana de Naciones (Chvez en Dieterich, 2004, p. 6), denominada como el Bloque Regional del Poder (BRP) o Unin del Sur. Esto se producir a travs de la fusin cvico-militar. Se trata del proceso de construccin de la Patria Grande que tiene por finalidad la recuperacin de la soberana nacional latinoamericana, iniciada por el presidente Hugo Chvez hace cinco aos, [que] ha llegado a la dimensin militar de la Segunda Independencia (Dieterich, 2004, p. 44). Debido a que no se ha logrado una patria libre, soberana e igualitaria se hace necesario librar un proceso de lucha por la segunda independencia y para ello se fomenta la creacin de la Organizacin del Tratado del Atlntico Sur (OTAS)11. La integracin militar tendr que pasar por una integracin poltica, podra ser el resultado de sta o ambos procesos seran paralelos. Venezuela est dispuesta a que su FAN contribuya en tareas de desarrollo en pases que as lo requieran (Chvez en Dieterich, 2004). Este proceso de integracin militar latinoamericana requiere de la ruptura con la doctrina militar de EEUU y el surgimiento de una nueva: la doctrina bolivariana de la guerra defensiva de todo el pueblo (ibid., p. 46). Segn el vice-almirante venezolano Armando Laguna (en Dieterich, 2004) es primordial que Cuba participe en esta futura integracin militar y sta ya ha dado sus primeros pasos con reuniones de comandantes generales latinoamericanos la ltima en 2002 sin la presencia norteamericana. Desde el campo de los civiles tambin se seala la importancia de la participacin militar en la integracin. Alexis Ponce, representante de una organizacin de derechos humanos del Ecuador, entrevistado por Dieterich (2004), puntualiza que la integracin es imposible si no participan los militares. Seala que la unificacin militar es necesaria para la defensa de esta nueva integracin de la regin frente a EEUU y puntualiza que la seguridad nacional debe sustituirse por la seguridad latinoamericana. Plantea la creacin de un bloque militar latinoamericano que en un principio sera constituido por Brasil, Cuba y Venezuela. En cuanto a las capacidades y funciones de los ejrcitos, Dieterich (2004) seala que las Fuerzas Armadas cubanas son un excelente ejemplo de la autosuficiencia, este ejrcito produce 90% de los alimentos
11. Cabe sealar que el planteamiento sobre la OTAS proviene originalmente de Sudfrica.
que consume, el otro ejemplo estara en la FAN venezolana que es un segundo modelo a emular (ibid., p. 113). El vice-almirante Laguna tambin seal que debemos lograr nuestra industria blica propia, porque es una forma de integracin (ibid., p. 220). Venezuela ha desarrollado una serie de eventos en su poltica interna y exterior que han incrementado las tensiones con EEUU. En 1999 Venezuela rechaz la asistencia de este pas en la catstrofe natural en el estado Vargas. En agosto de 2000 el Presidente visit Irak rompiendo con el bloqueo al rgimen de Saddam Hussein, tamben visit Irn y Libia. En 2001 Venezuela se opuso a la intervencin militar en Afganistn y envi asistencia humanitaria para los desplazados, y en 2003 tuvo igual postura ante la invasin militar a Irak. Los militares venezolanos desde marzo de 2004 no participan en la Escuela de las Amricas. Venezuela se neg a firmar el Artculo 98 de un acuerdo bilateral que garantizara que no se juzgara a ciudadanos estadounidenses en la Corte Penal Internacional, lo cual signific la suspensin de determinados programas de asistencia militar (Isacson/ Olson/Haugaard, 2004). Ms recientemente, en febrero de 2006, el Gobierno expuls al agregado naval de la embajada de EEUU, acusndolo de espionaje. En el rea de narcotrfico tambin han existido desacuerdos entre los dos pases. No se han permitido los sobrevuelos solicitados por EEUU en la lucha contra el narcotrfico, pues se considera que la Fuerza Area venezolana puede encargarse perfectamente de ello. En 2005 Venezuela decidi revisar la cooperacin antidrogas y paraliz la actuacin de los agentes de la Drug Enforcement Agency (DEA) en el pas. En septiembre de ese ao el pas fue descertificado, aunque sin penalizaciones, en materia de drogas, hecho que EEUU consider una muestra de que Venezuela no se adhiri a un compromiso de lucha contra el narcotrfico. En cuanto a esto es importante sealar que Estado Mayor de la Guardia Nacional elabor un informe estratgico (Mayorca, 2005a) en el cual se declara que podran producirse desde Colombia traslados de cultivos e incluso procesamientos de drogas. Destaca que Venezuela no cuenta con los recursos requeridos para contrarrestar este desplazamiento hacia su territorio y que no se ha producido un aumento importante en las incautaciones. Sin embargo, despus de las fricciones con la DEA, el Gobierno ha anunciado un incremento importante en esta materia, pese a que el informe sealado ms bien observa la poca informacin disponible y el
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hecho de que sta es desactualizada, lo cual repercute negativamente en la elaboracin de diagnsticos confiables. En este sentido, la preocupacin es que el pas se convierta no solamente en una regin de paso del narcotrfico, sino que se est extendiendo el cultivo y procesamiento en su territorio. Se ha eliminado la Comisin Nacional Contra el Uso Ilcito de Drogas (Conacuid), organismo encargado de los programas de cooperacin con la DEA para el control del trfico de drogas donde participaban el Comando Antidrogas de la Guardia Nacional y los miembros del Cuerpo de Investigaciones Cientficas, Penales y Criminalsticas. Adicionalmente se considera (Mayorca, 2005b) que los roces con la DEA parecen haberse generado a partir del hecho de que los militares de la Guardia Nacional muchas veces no conocan de las actividades conjuntas que se desarrollaban con los agentes de la polica cientfica: rivalidad entre agentes policiales y militares. La posicin del Gobierno ante el terrorismo, tema fundamental en las relaciones internacionales de hoy, tambin ha sido motivo de confrontaciones con EEUU y adems con Colombia. Ante este tema el Gobierno se ha caracterizado por suscribir planteamientos generales, pero rechaza acciones especficas (Cardozo, 2005); evita o se resiste a catalogar a personas u organizaciones como terroristas; argumenta que la violencia se justifica por razones polticas (la lucha armada por razones polticas no es terrorismo); rechaza las acciones militares antiterroristas (Afganistn e Irak) y las acciones multilaterales preventivas (se objet la declaracin del Grupo de Ro que peda que la ONU exhortara a las FARC a que firmasen un cese de hostilidades), pues considera que stas abren la puerta para el intervensionismo. Puede establecerse que existe una creciente fragmentacin en el mbito de la seguridad hemisfrica, fragmentacin a la que contribuye Venezuela al adelantar un modelo alternativo fundamentado en una perspectiva que parte de la existencia de bloques antagnicos enfrentados. Se seala que se est ante una nueva Guerra Fra, por lo que ubica su resolucin en el campo militar. Por lo tanto, la presencia de una visin autoritaria de la seguridad est tambin en los planteamientos referidos al contexto internacional, se ubican dentro de un marco de confrontacin tipo suma-cero que, como ha indicado Joseph Tulchin (2005), a la larga debilita las acciones de un pas en el contexto internacional.
Conclusiones Puede constatarse una diferencia significativa entre las definiciones democrticas y autoritarias de la seguridad. La primera se fundamenta en la desmilitarizacin y la participacin de mltiples actores en el proceso de toma de decisiones respecto a polticas pblicas sobre seguridad y defensa; incluye las amenazas no convencionales que por s mismas no definen una percepcin democrtica de la seguridad y requieren una accin coordinada entre distintos sectores civiles; otro tema fundamental es la subordinacin de los militares al poder civil y la clara distincin entre los aspectos de seguridad y los de defensa. La segunda definicin contina otorgndole preeminencia a las amenazas inter-estatales, aunque tambin incluye las no convencionales, define enemigos internos, integra escenarios de conflictos y guerra, por lo que existe la tendencia a seguritizar distin-tos aspectos econmico, sociales y polticos, llevando muchas veces a una militarizacin de las respuestas a las amenazas no convencionales; asimismo, define objetivos nacionales nicos y es poco tolerante a la diversidad de puntos de vista. Las modificaciones que se han realizado en cuanto al enfoque que adelanta la actual elite dirigente respecto a la seguridad y la defensa se distancian y superan los aspectos autoritarios, especialmente provenientes de la DSN, del perodo 1958-1998? La revisin que se ha efectuado en cuanto a las principales caractersticas de la doctrina de seguridad y el pensamiento militar que adelanta esta nueva elite en el poder, a partir de 1999, ha detectado que sta da continuidad e inclusive profundiza caractersticas autoritarias. Pese a que a primera vista puede parecer que se est fomentando una visin que se fundamenta en una definicin amplia y multidimensional, la prctica muestra una tendencia contraria. Existe una definicin de objetivos nacionales nicos en el concepto estratgico de nacin que responde a los planes del Gobierno que no acepta la pluralidad. Dichos objetivos se resumen en el planteamiento del socialismo del siglo XXI frente al capitalismo, en el de la democracia participativa y protagnica frente a la democracia representativa. Como se vio en los diferentes documentos, la principal amenaza percibida es una intervencin de EEUU, que podra efectuarse a travs de Colombia, por lo que se plantea la seguridad en trminos de escenarios de conflicto inter-estatal y de guerra, para ello se incorpora a la poblacin civil
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en la defensa la corresponsabilidad y se establece la existencia de unas quintas columnas internas. Se detect la creciente tendencia a militarizar las respuestas y otorgarle a la FAN un papel predominante en el desarrollo y seguridad interna. En la prctica ha aumentado considerablemente la participacin de los militares en tareas civiles, cuestionndose su subordinacin al poder civil y plantendose que se est frente a una propensin hacia su control por parte del Presidente de la Repblica. Los militares estn participando en la poltica como corporacin o a ttulo personal y segn sus alianzas con el Presidente? Es una interrogante a la cual an no se tiene respuesta, pero como han sealado diversos analistas, especialmente Luis Alberto Butt y Domingo Irwin, todo parece indicar que se est fortaleciendo y profundizando el pretorianismo. Es posible revertir este proceso e iniciar uno que se fundamente en un enfoque democrtico? Segn Juan Carlos Rey (1980) hay dos ejes fundamentales para la construccin de una perspectiva de seguridad democrtica. En primer trmino, respecto a sus contenidos, los objetivos militares tienen que ser definidos en funcin de los objetivos polticos y no tergiversar y plantear que los objetivos militares son cuestiones polticas. De igual forma, la seguridad nacional debe plantearse en funcin de una pluralidad de objetivos que sean flexibles ante los cambios, a la vez que se instrumenten formas efectivas de comunicacin y se establezca la toma de decisiones entre los diferentes actores. En segundo lugar, respecto a los actores involucrados en su elaboracin, est la necesidad de que se produzca la participacin democrtica de una amplia variedad de sectores, incluyendo debates con acadmicos y representantes de la sociedad civil que trabajan temas relacionados, no puede ser considerada solamente como una cuestin que atae a los militares. En funcin de ello, Rey propone seis elementos que podan orientar la formulacin de una concepcin democrtica de seguridad en Venezuela y que podran servir de base para una discusin plural y abierta. Centrada en la cooperacin, acuerdos y negociacin, minimizando o eliminando las hiptesis de guerra o conflictos violentos. Auspiciar, bajo principios ticos y de justicia, la creacin de normas y reglas que rijan las relaciones entre Estados. Eliminar la concepcin de la existencia de dos bloques, de frentes internos y de fortalezas asediadas.
Privilegiar la poltica y evitar la militarizacin del pas. Aceptar, respetar y reconocer la diversidad de visiones respecto al proyecto de pas y objetivos nacionales. Reconocer la pluralidad y ser flexibles. Implementar mecanismos plurales de comunicacin y toma de decisiones. Podra aadirse la necesidad de diferenciar claramente los campos de la seguridad y los de la defensa, con la finalidad de ponerle fin a la seguritizacin y no dar respuestas militares a los problemas de seguridad. Se han identificado aspectos especficos para la ope-racionalizacin del control democrtico de las militares por parte de los civiles (Sucre, 2005): la poltica de defensa debe estar en manos de civiles, se hace necesario nombrar civiles como ministros de Defensa, la poltica de seguridad debe contener definiciones claras respecto al papel de la FAN, y es preciso diferenciar los aspectos policiales de los militares. Sin embargo, para ello, como bien lo han sealado Rut Diamint (2001) y Domingo Irwin (2005) se requiere de civiles que tengan formacin en las reas de seguridad y de defensa. Por lo tanto, este proceso de reformulacin de la perspectiva de seguridad y defensa requerir estar acompaado por programas de educacin tanto para militares como para civiles. Los primeros precisan de mayor profundizacin respecto al tema de relaciones entre civiles y militares, tambin en cuanto al diseo de polticas democrticas de defensa y seguridad, adems de la elaboracin de los Libros Blancos de Defensa (Irwin, 2005). Los civiles a su vez necesitan especializarse en los temas de defensa que han estado mayoritariamente circunscritos al mbito castrense, para lo cual es decisivo iniciar este tipo de programas en las universidades nacionales donde es importante la participacin de comunicadores sociales y dirigentes polticos. Los cambios requeridos para una perspectiva democrtica de la seguridad no se limitan solamente a este tipo de propuestas para el mbito domstico, sino que tambin son necesarios en el entorno sub-regional y hemisfrico. En tal sentido, Diego Cardona ha sealado (2003) que se requiere de una redefinicin de los principios de la seguridad colectiva interamericana y que entre los principios podran incluirse la solidaridad, la interrelacin estructural entre la seguridad en el mbito internacional y las seguridades nacionales, la responsabilidad compartida, la complementariedad, la subsidiariedad
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respecto a los mecanismos de la ONU, la coordinacin y actuacin comn, la compatibilidad o convergencias, y la relacin entre seguridad y democracia. En el marco especfico de la regin andina se considera que la definicin y la implementacin de una poltica de seguridad comn tiene que basarse en la consolidacin de la democracia y de la integracin poltica (Grabendorff en Ardila, 2003). Es difcil que ello se logre en los prximos aos. Puede esperarse, ms bien, una mayor fragmentacin en la integracin andina, especialmente en funcin de la poltica desarrollada por el gobierno venezolano que ha privilegiado su participacin en Mercosur a costa del futuro de la CAN. Puede vislumbrarse que los cambios de gobiernos que se efectuarn en los pases de la sub-regin, durante 2006, quizs conduzcan a una mayor segmentacin y probablemente al desarrollo de un bloque de izquierda radical, otro de izquierda democrtica y otro que continuar alineado con EEUU. Difcilmente podr haber acuerdos entre los pases en torno de los cuatro niveles que ha planteado Ardila (2003) como necesarios para formular una agenda de seguridad andina. El primero, el fronterizo, donde es necesario resolver algunos problemas limtrofes pendientes, ms que nada el abordaje de la seguridad fronteriza. El segundo, el bilateral, donde deben ponerse en prctica diferentes mecanismos para la construccin de confianza y transparencia. Tambin el regional, en el cual se requiere construir esa visin comn de la seguridad andina. Por ltimo el internacional, en el cual se buscara la cooperacin para relacionar las amenazas globales con las regionales y sub-regionales. Otro aspecto fundamental a tomar en consideracin, ya en el contexto ms amplio de Suramrica, es la importancia geoestratgica que tiene, especialmente para EEUU, la regin de la Amazona por la presencia de recursos naturales estratgicos (agua, oxgeno, hidrgeno, petrleo, gas). Por lo que no pueden descartarse escenarios conflictivos por el acceso a estos recursos. Escenarios que podran prevenirse con el fortalecimiento del proceso de integracin regional que permitira ahondar en las relaciones con la Unin Europea para estar en mejor posicin para negociar con EEUU. Sin embargo, es poco probable que la integracin pueda producirse dado los intereses diversos y no convergentes entre los distintos pases, no solamente en el seno de la regin andina, sino tambin en el resto de la regin y en el contexto ms amplio de las Amricas.
Se ha planteado (Rojas, 2005b) que en los prximos aos en Amrica Latina y el Caribe habr fundamentalmente tres tendencias en el campo de la seguridad: a) la agudizacin de las crisis estatales que significar un incremento en su prdida del monopolio de la violencia y la ausencia del imperio de la ley, especialmente en la regin andina; b) el aumento de la violencia, dada la incapacidad de los Estados de controlarla, lo cual se acentuar por el acceso a armas livianas y la relacin con las redes transnacionales ilegales; y, c) se mantendr la baja prioridad de la regin para las grandes potencias (EEUU, Unin Europea y Asia). Rojas alerta sobre los peligros de la militarizacin de las respuestas a estas tendencias lo cual las agravar. Pese a este panorama de mayor fragmentacin puede apreciarse que existe un consenso, entre los analistas, sobre la necesidad de enfrentarla a travs de la cooperacin regional para construir y consolidar una seguridad democrtica. Sin embargo, pareciera poco viable dada la perspectiva de seguridad y defensa adelantada por Venezuela y su posicin de enfrentamiento con EEUU, tambin por la nocin de una nueva Guerra Fra y la integracin militar para un escenario de conflicto. Como ha sealado Tulchin (2005), en vez de entrar en un clculo suma-cero con EEUU es ms bien preciso fomentar la unidad regional para poder negociar con ms fuerza no solamente con EEUU, sino tambin con otros actores globales. La propuesta principal sera que el debate que se realiza en Venezuela sobre una nueva concepcin de la seguridad y de la defensa sea profundizado a travs de su ampliacin a diversos sectores que podran proveer insumos adicionales y darle un carcter ms plural y democrtico. Se estima que la aceptacin de esta pluralidad y diversidad en un clima de tolerancia sera un primer paso para comenzar a construir una perspectiva democrtica de la seguridad que sea viable tanto nacional como internacionalmente, y que contribuya al desarrollo y a la integracin sobre la base de la cooperacin, el consenso, la negociacin y no de la confrontacin. Referencias
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Seguridad regional

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Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (Ildis)

Venezuela frente al contexto andino y hemisfrico Cambios en la doctrina de seguridad? (1999-2005)

Caracas, Venezuela Junio de 2006

Hecho el Depsito de Ley Depsito Legal: lf81120063202003 ISBN: 980-6077-49-0

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Resumen comparativo de las concepciones de seguridad

Principales amenazas Terrorismo Narcotrfico Actores externos Enemigo interno

Estado Fuerzas Armadas

Coordinacin Ejecutivo-Fuerzas Armadas Coordinacin inter-gubernamental

LAS DOCTRINAS DE SEGURIDAD EN VENEZUELA (1958-2005)

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Principales cambios en las normativas legales

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LA NUEVA DOCTRINA DE SEGURIDAD Y DEFENSA: concepcin democrtica o autoritaria?

Principales amenazas a la seguridad de Venezuela

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Procedencia Rusia Rusia

Costo estimado (US$) 54.000 millones 120.000 millones

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Objetivos del Nuevo mapa estratgico

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VENEZUELA FRENTE A LA SEGURIDAD HEMISFRICA Y ANDINA

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Mecanismos de la CAN relacionados a la seguridad

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