As TRS ECONOMIAS POLITICAS DO WELFARE STATE*

GO.S";o1 ESPJNG-ANDERSEN " 0 Laoaoo os. Ecostorvtt Potrrtcs. classica

Duas questoes norteiam a maioria dos debates sobre o

aueifara store. Primeira: a distino de classe diminui com a extenso da cidadania social? Em outras palavras o weifare seara pode transformar fundamentalmente a sociedade capitalista?
Segunda: quais so as foras causais por trs do desenvolvimento

do weifnfe seara? Essas questoes no so recentes. Na verdade, foram formuladas pelos economistas politicos do seculo XIX, cem anos antes de se poder dizer com propriedade que j eaistia um weirare srzare. Os economistas politicos classicos - de convicoes liberais, conservadoras ou marxistas - preocupavam-se com o relacionamento entre capitalismo e bem-estar social. evidente
que deram respostas diferentes fe, em geral, normativas), mas suas analises convergiram para o relacionamento entre mercado

(e propriedade) e Estado {democracia).

O neo-liberalismo contemporneo e quase um eco da economia politica liberal classica. Para Adam Smith, o mercado era o meio superior para a abolio das classes, da desigualdade

t Este o primeiro captulo do livro Tlire "l:-*fee Worlds of Weare Caprafsm (Princeton, Princeton University' Press, lll). H Traduo de Dinah da .abreu Azevedo.

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LIIA NUM-1 N 2* - Sii'I`Ei'vIBR 91

e do privilgio. Alem de um minimo necessrio. a interveno do Estado so asfiziaria o processo igualizador do comercio competitivo e criaria monopolios, protecionismo e ineficincia: o Estado sustenta a classe; o mercado tem a potencialidade de destruir a sociedade de classes (Smith, 1961, II, esp. pp. 252-611.1 Os economistas politicos liberais raramente usavam os mesmos argumentos na defesa de seus pontos de vista. Nassau Senior e outros liberais mais recentes de Manchester enfatizavam o elemento Ieissezeire em Smith, rejeitando qualquer forma de proteo social alm dos vnculos monetrios. J. S. Mill e os liberais reformistas, por sua vez, propunham pequenas doses de regulamentao politica. Mas concordavam todos em que o caminho para a igualdade e a prosperidade deveria ser pavimentado com o mzimo de mercados livres e o minimo de interferncia estatal. A adeso entusistica deles ao capitalismo de mercado pode parecer injustificada hoje. Mas no devemos esquecer que a realidade da qual falavam era a de um Estado que preservava privilgios absolutistas, protecionismo mercantilista e corrupo por toda a parte. O alvo de seu ataque era um sistema de governo que reprimia tanto seus ideais de liberdade quanto de iniciativa. Em decorrncia, sua teoria foi revolucionria e, deste ngulo, podemos entender porque s vezes Adam Smith se parece com Karl
Mar1r.2

A democracia tornou-se o calcanhar de Aquiles de muitos liberais. Enquanto o capitalismo se mantivesse com um mundo de pequenos proprietrios, a propriedade em si pouco teria a temer da democracia. Mas, com a industrializao, surgiram as massas proletrias, para quem a democracia era um meio de reduzir os privilegios da propriedade. Os liberais temiam com razo o sufrgio universal, pois era provvel que este politizasse a luta pela distribuio, pervertesse o mercado e alimentasse inefi-

lhdam Smith e muito citado e pouco lido. Um exame mais detalhado de seus escritos revela graus de nuana e uma srie de ressalvas que qualificam

substancialmente um entusiasmo delirante pelas benos do capitalismo.

Elim rss vas-viria sf srairsa.-: (1961, 11, p. 236) (1-1 sr.-pizza ira.: Nasas), smini
tece comentrios sobre Estados que defendem o privilgio e a segurana dos proprietrios da seguinte maneira: "o governo civil, na medida em que e institudo para a segurana da propriedade, na realidade institudo para a defesa dos ricos contra os pobres, ou dos que tm alguma propriedade contra os que no tem absolutamente nada."

ILS TRS ECNMIJLS P.`JI.TI'C.e'i5 DC) WELPILRE S'1`.*'i.'l`E.

3?

cincias. Muitos liberais concluram que a democracia usurparia ou destruria o mercado. Tanto os economistas polticos conservadores quanto marzistas compreenderam esta contradio, mas propuseram solues opostas, e claro. A crtica conservadora mais coerente feita ao Iaissee-feira veio da escola histrica alem, em particular a de Friedrich List, Adolph Wagner e Gustav Schmoller. Estes pensadores recusaram-se a aceitar que s os nezos monetrios do mercado fossem a nica ou a melhor garantia de eficincia econmica. Seu ideal era a perpetuao do patriarcado e do absolutismo como a melhor garantia possvel, em termos legais, polticos e sociais, de um capitalismo sem luta de classes. Lima importante escola conservadora promoveu a ideia do weljere srere monrquico, que garantiria bem-estar social, harmonia entre as classes, lealdade e produtividade. Segundo este modelo, um sistema eficiente de produo no derivaria da competio, mas da disciplina. Um Estado autoritrio seria muito superior ao caos dos mercados no sentido de harmonizar o bem do estado, da comunidade e do indivduo.5 A economia poltica conservadora surgiu em reao Revoluo Francesa e Comuna de Paris. Foi abertamente nacionalista e anti-revolucionria, e procurou reprimir o impulso democrtico. Temia a nivelao social e era a favor de uma sociedade que preservasse tanto a hierarquia quanto as classes. Srersrs, posio social e classe eram naturais e dadas; mas os conflitos de classe, no. Se permitirmos a participao democrtica das mas-

lista tradio praticamente desconhecida dos leitores anglo-saxes, pois muito pouco foi traduzido para o ingles. Um texto-chave que influenciou muito o debate pblico e depois a legislao social foi Rede Heber die Sozefe Ff.-age, de ndolph Wagner (181-"2). Para um exame abrangente desta tradio da economia poltica em lngua inglesa, consultar Schumpeter (1954) e especialmente Bosver (19-'?'). Quanto tradio catlica, os textos fundamentais so as duas encclicas papais, a Rerum Nouemm (1891) e Quedrogesimo firme (1951). A principal demanda social da economia poltica catolica uma organizao social onde uma familia forte e integrada em corporaes distribuidas pelas classes, ajudada pelo Estado em termos do princpio de "subsidiaridade. Para uma discusso recente, consultar Richter (IQEJ).

Como os liberais, os economistas polticos conservadores tambm tem seus

ecos contemporneos, embora seu nmero seja muito menor. Houve urn renascimento com o conceito fascista de Estado corporativista Clradscbe) de

rtmar Spann na Alemanha. princpio de subsidiaridade ainda orienta

grande parte da politica dos democratas-cristos alemes (ver Richter, 1951?).

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LUA NUVA l"~lE 24 - SETEMBII 511

sas e deixarmos que a autoridade e os limites de classe se diluam, o resultado e o colapso da ordem social. ri economia poltica marxista no abominava s os efeitos atomizantes do mercado; atacava tambm a convico liberal de que os mercados garantem a igualdade. Uma vez que, como diz Dobb (1946), a acumulao de capital despoja o povo da propriedade, o resultado final ser divises de classe cada vez mais profundas. E como estas geram conflitos mais intensos, o Estado liberal ser forado a renunciar a seus ideais de liberdade e neutralidade e chegar defesa das classes proprietrias. Para o
marxismo, este o fundamento da dominao de classe.

A questo central, no s para o marxismo, mas para todo o debate contemporneo sobre o reeffere srrare saber se - e
em que condies - as divises de classe e as desigualdades so-

ciais produzidas pelo capitalismo podem ser desfeitas pela democracia parlamentar. 'femendo que a democracia produzisse o socialismo, os
liberais no sentiam a menor vontade de ampli-la. Os socialistas, ao contrrio, suspeitavam que a democracia parlamentar seria pouco mais que uma concha vazia ou, como sugeriu Lenin, mera

conversa de botequim (Iessop, 1982). Esta linha de anlise, que ressoou muito no marxismo contemporneo, produziu a crena de que as reformas sociais no passavam de um dique numa ordem capitalista cheia de vazamentos. Por definio, no poderiam ser uma resposta ao desejo de emancipao das classes trabalhadorasf .ampliaes importantes dos direitos polticos foram necessrias antes que os socialistas pudessem adotar sem reservas uma anlise mais otimista da democracia parlamentar. as contribuies tericas mais sofisticadas foram produzidas por
405 principais proponentes desta anlise fazem parte da escola alem "derivao do Estado" (Muller e Neususs, 19%); ffe (ITE: Gough (l5l?5; e tambm o trabalho de Poulantzas (1913). Como observaram Skocpol e riimenta (19315) em seu excelente trabalho, a abordagem no tem nada de

unidimensional. .assim Uffe, 't.';onnor e Gough identificam a funo das

reformas sociais como sendo tambm concesses s demandas das massas e como potencialmente contraditrias. I-Iistoricamente, a oposio socialista s reformas parlamentares foi menos motivada pela teoria que pela realidade. August Hebei, o grande lder da social-democracia alem, rejeitou a legislao social pioneira de Elismarclr no porque no fosse a favor da proteo social, mas devido aos motivos

ruidosamente anti-socialistas e divisionistas por trs das reformas de

Bismarck.

ss 'rsss scotstotatrts rot.i'rtcas oo wztttsaz s*r.a1"z

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marxistas austro-alemes como Adler, Bauer e Eduard llcimann.

Segundo I-leimann (1929), as reformas conservadoras podem no ter sido motivadas por nada alm do desejo de reprimir a mobilizao dos trabalhadores. Mas, depois de introduzidas, tornaramse contraditrias: o equilbrio do poder de classe altera-se funda-

mentalmente quando os trabalhadores desfrutam de direitos socias, pois o salrio social reduz a dependncia do trabalhador em relao ao mercado e aos empregadores e assim se transforma numa fonte potencial de poder. Para Heimann, a poltica social introduz um elemento de natureza diversa na economia poltica capitalista. um cavalo de Troia que pode transpor a fronteira entre capitalismo e socialismo. Essa posio intelectual est passando por um verdadeiro renascimento no marxismo atual (Offe, 1985; Bowles e Gintis, 1986). O modelo social-democrata, conforme descrito acima, no se afasta necessariamente da afirmao ortodoxa de que, em ltima instncia, a igualdade fundamental requer a socializao econmica. Mas a experincia histria logo demonstrou que a socializao era um objetivo que no poderia ser tentado por meio da democracia parlamentar numa base realista.5 Ao adotar o reformismo parlamentar como estratgia dominante em relao igualdade e ao socialismo, a social-democracia baseou-se em dois argumentos. O primeiro era o de que os trabalhadores precisam de recursos sociais, sade e educao para participar efetivamente como cidados socialistas. O segundo argumento era o de que a poltica social no e s emancipadora, e tambm uma pr-condio da eficincia economica (Myrdal e Myrdal, 1936). Seguindo Marx, o valor estratgico das polticas de bem-estar neste argumento e o de que elas ajudam a promover o progresso das foras produtivas no capitalismo. Mas a beleza da estratgia social-democrata consistia em que a poltica social resultaria tambem em mobilizao de poder. Ao

Slsta compreenso nasceu de dois tipos de experincia. Um, exemplificaclo

pelo socialismo sueco da decada de 20 deste seculo, foi a descoberta de que

nem mesmo a base trabalhadora mostrava muito entusiasmo pela socializao.

Na verdade, quando os socialistas suecos lnstituiram uma comisso especial

para preparar os projetos de socializao, concluram, depois de dez anos de estudos, que seria realmente impossvel coloca-la em prtica. Um segundo tipo de experiencia, exemplificado pelos socialistas notuegueses e pelo

governo de frente popular de Blum em 1956, foi a descoberta de que as

propostas radicais poderiam ser facilmente sabotadas pela capacidade dos capitalistas de reter os investimentos e exportar o capital para o exterior.

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rtztzt rrovx tra za - sz1'zrvm.xo st

erradicar a pobreza, o desemprego e a dependncia completa do

salrio, o t.eef,f:Ir'e share aumenta as capacidades politicas e reduz as

divises sociais que so as barreiras para a unidade poltica dos

trabalhadores.

O modelo social-democrata , ento, o pai de uma das principais hipteses do debate contemporneo sobre o tueffrare srere: a mobilizao de classe no sistema parlamentar e um meio
para a realizao dos ideais socialistas de igualdade, justia, liberdade e solidariedade. '

A Ecortotvtta rotirtcs. oo vrztrase stars

Nossos antepassados em economia poltica definiram a base analtica de grande parte da produo intelectual recente. lsolaram as variveis-chave de classe, Estado, mercado e democracia e formularam as proposies bsicas sobre cidadania e classe, eficincia e igualdade, capitalismo e socialismo. A ciencia social contempornea distingue-se da economia poltica clssica
em dois frorrrs cientificamente vitais. Primeiro, define-se conto ciencia positiva e afasta-se da prescrio normativa (Robbins,

19116). Segundo, os economistas polticos clssicos tinham pouco

interesse pela diversidade histrica: viam seus esforos como algo que levava a um sistema de leis universais. Embora a economia poltica contempornea s vezes ainda se apegue crena em

verdades absolutas, o mtodo comparativo e historico que hoje serve de suporte a praticamente toda economia poltica de boa
qualidade um mtodo que revela variao e permeabilidade. Apesar destas diferenas, a produo mais recente tem como foco o relacionamento Estado-economia definido pelos

economistas polticos do seculo XIX. E, dado o crescimento enorme do teeffrtre srere, e compreensvel que se tenha tornado um teste importante para teorias conflitantes da economia poltica.
vamos examinar a seguir as contribuies da pesquisa

comparativa sobre o desenvolvimento de teerjfrrre srrares em pases

de capitalismo avanado. Pode-se dizer que a maior parte da produo intelectual tomou o caminho errado principalmente por

ter-se afastado de seus fundamentos tericos. Por isso e necessrio remodelar tanto a metodologia quanto os conceitos da eco-

as rsss acostotvnss rotittttcas oo 1.vzt.r.utz s'rrrrr.

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nomia poltica para podermos estudar adequadamente o Werjfere Srrtre. Este ser nosso objetivo na seo final deste captulo. Dois tipos de abordagem dominam as explicaes dos trreifere sreres: uma enfatiza estruturas e sistemas globais; a outra, instituies e atores.

E r'l.BOii.DAGElvl DE SISTEMAS.fES'l`liUTiJI{Ai.lSTr'i.

A teoria de sistemas ou estruturalista procura apreender holisticamente a logica do desenvolvimento. o sistema que "quer" e o que acontece ento facilmente interpretado conto um requisito funcional para a reproduo da sociedade e da economia. Como sua ateno se concentra nas leis de movimento dos sistemas, esta abordagem tende a enfatizar mais as similaridades que as diferenas entre as naes; o fato de ser industrializada ou capitalista sobrepe-se a variaes culturais ou diferenas nas relaes de poder. Uma variante comea com uma teoria de sociedade industrial e afirma que a industrializao torna a poltica social tanto necessaria quanto possvel - necessria, porque modos de produo pre-industriais como a famlia, a igreja, a rroofesse obrige e a solidariedade corporativa so destrudos pelas foras ligadas modernizao, como a mobilidade social, a urbanizao, o
individualismo e a dependncia do mercado. O xda questo o

que o mercado no o um substituto adequado, pois abastece apenas os que conseguem atuar dentro dele. Por isso a funo de bem-estar social o apropriada ao Estado-nao. O ererjfare-srere o possibilitado tambm pelo surgimento da burocracia moderna como forma de organizao racional, universalista e eficiente. um meio de administrar bens coletivos, mas o tambem um centro de poder em si, e por isso, tender a promover o proprio crescimento. Este tipo de raciocnio inspirou a citamada logica do industrialismo, segundo a qual o werfzare srrare emerge medida que a economia industrial moderna destroi as instituies sociais tradicionais (Flora e Alber, 1981; Prvor, 1969). Mas essa tese tem dificuldade de explicar por que a
poltica social governamental so emergiu SU e as vezes ate 100

anos depois de a comunidade tradicional ter sido efetivamente

destruda. E resposta bsica aproxima-se da Lei de Wagner de

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LUA NBP?-' N 24 - SE'l`ElvlElREl' 91

1885 (Wagner, 1962) e de Alfred Marshall (1920) - qual seja, de

que e necessrio um certo nvel de desenvolvimento economico

e, portanto, de excedente, para se poder desviar recursos escassos do uso produtivo (investimento) para a Previdencia social (Wilenskv e Lebeaux, 1958). Nesse sentido, esta perspectiva segue as pegadas dos liberais antigos. A redistribuio social coloca a eficiencia em perigo e so a partir de um certo nvel de desenvolvimento e possvel evitar um resultado economico negativo
(Okun, l9"5).

O novo estruturalismo marxista notavelmente similar.

abandonando a teoria clssica de seus antepassados, que colocava grande enfase na ao, seu ponto de partida analtico e o de que o teefrrre srere e um produto inevitvel do modo de produo capitalista. A acumulao de capital cria contradies que foram a reforma social (O'Connor, 1913). Segundo esta tradio do marxismo, assim como a congenere logica do industrialismo, os reerfere sreres praticamente no precisam ser promovidos por agentes polticos, sejam estes sindicatos, partidos socialistas, humanistas ou reformadores esclarecidos. O .xda questo e que o Estado, enquanto tal, posiciona-se de maneira que as necessidades coletivas do capital sejam satisfeitas. A teoria parte, assim, de dois pressupostos cruciais: primeiro, que o poder e estrutural e segundo, que o estado e relativamente autnomo das classes dirgentes (Poulantzas, 19?5; Block, 19T"?; para uma avaliao crtica recente desta literatura, ver Therborn, 1986a; e Sl-tocpol e
ementa, 1986).

A perspectiva da logica do capitalismo" coloca questes difceis. Se, como afirma Przetvorski (1980), o consentimento da classe trabalhadora e garantido com base na hegemonia material, isto e, uma subordinao voluntria ao sistema, fica
difcil entender porque ate 40% do produto nacional tem que ser destinados' a atividades de legitimao de um reeffrare srrire. Um

segundo problema e derivar as atividades estatais de uma anlise do modo de produo". Talvez no possamos considerar a Europa Oriental socialista, mas capitalistas tambem no. No entanto, encontramos weffere sriares tambem a. Ser que a acumulao tem requisitos funcionais que independem da forma como ela opere? (Skocpol e Ementa, 1986; Bell, 19?8).

as 'rsss scorrotvmis roti'rtc.-.s no srsrrsaz s'r.1'rs

A ABORDAGEM lNS'1`I'l`UClONAL

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Os economistas polticos clssicos deixaram claro porque as instituies democrticas deveriam influenciar o desenvolvimento do weifare srrrre. Os liberais temiam que a democracia
plena comprometesse os mercados e instaurasse o socialismo. De

acordo com sua viso, a liberdade precisava de uma defesa dos mercados contra a intruso poltica. Na prtica, era isso que o Estado do rrzssez-faire procurava realizar. Mas foi este divorcio entre poltica e economia que alimentou muitas anlises institucionais. Tendo Polanvi (19-'-ffi) como seu melhor representante,

mas dispondo tambem de muitos expoentes antidemocrticos da escola historica, a abordagem institucional insiste em que todo esforo para isolar a economia das instituies sociais e polticas destruir a sociedade humana. Para sobreviver, a economia tem de incrustar-se nas comunidades sociais. Desse modo, Polanvi ve
a poltica social como pro-condio necessria para a reinte-

grao da economia social. Uma variante recente e interessante da teoria do alinhamento institucional afirma que os raerfrare soares surgem mais

prontamente em economias pequenas e abertas, particularmente

vulnerveis aos mercados internacionais. Conforme Katzenstein (1985) e Cameron (19?8) mostram, h uma tendencia maior a

administrar os conflitos de distribuio entre as classes por meio do governo e do acordo de interesses quando tanto as empresas quanto os trabalhadores esto a merce de foras que esto fora
do controle domestico.

O impacto da democracia sobre os reer;'rare srrares e discutido desde o tempo de J. S. Mill e alexis de Tocqueville. A discusso coloca-se tipicamente sem referencia a qualquer classe
ou agente social em particular. neste sentido que e institucional.

Em sua formulao clssica, a tese afirmava simplesmente que as maiorias favoreceriam a distribuio social para compensar a fraqueza ou os riscos do mercado. Se e provvel que os assalariados exijam um salrio-desemprego, tambm provvel que os

capitalistas (ou proprietrios de terra) exijam proteo sob a forma de tarifas, monopolio ou subsdios. .a democracia e uma instituio que no pode resistir s demandas da maioria. A tese da democracia tem muitas variantes em suas formulaes modernas. Uma delas identifica estgios de construo nacional ondc a extenso da cidadania plena tem de incluir

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.trrx ivo vs ria as - szrztvmtto st

tambem os direitos sociais (Marshall, 1950; Bendix, 1964; Rokl-tan,

19?0). Uma segunda variante, desenvolvida tanto pela teoria pluralista quanto pela teoria da escolha pblica, afirma que a democracia alimenta uma intensa competio dos partidos pelo
eleitor medio, o que, por sua vez, estimula gastos pblicos crescentes. 'Tufte (19?8), por exemplo, afirma que ampliaes importantes da interveno pblica ocorrem em eleies, como meio

de mobilizao do eleitorado.
Esta abordagem tambem se depara com problemas em-

pricos considerveis (Skocpol e Amenta, 1986). Ao afirmar que quanto mais se ampliem direitos democrticos maior a probabilidade de se desenvolverem os wefrare srrares, esta tese se depara

com a singularidade historica de que as primeiras iniciativas importantes no sentido de um reerfare srere ocorreram antes da democracia e foram poderosamente motivadas pelo desejo de impedir sua realizao. Este com certeza foi o caso da Frana sob
Napoleo III, da Alemanha sob Bismarck e da ustria sob von

Taaffe. Ittversamente, o desenvolvimento do ree.ffere srrare retardou-se mais onde a democracia comeou cedo, como nos Estados Unidos, Austrlia e Sua. Esta contradio aparente pode ser

explicada, mas so com referencias as classes e estrutura social: as naes que tiveram democracia mais cedo eram esmagadoramente agrrias e dominadas por pequenos proprietrios que usavam seus poderes eleitorais para reduzir os impostos, e no para elev-los (Dich, 19?5). As classes dirigentes em polticas autori-

trias, ao contrrio, tinham mais condies de impor tributos

elevados a uma populao relutante.

A ct.AssE social. ENQUANTO Ac.EN'rr-1 POLTICO

Afirmamos que o argumento em favor da tese da mobilizao de classe deriva da economia poltica social-democrata.

Distingue-se da anlise estruturalista e da abordagem institucional por sua enfase nas classes sociais como os principais agentes de mudana e por sua afirmao de que o equilbrio do poder das
classes determina a distribuio de renda. Enfatizar a mobilizao ativa das classes no implica necessariamente negar a importn-

cia do poder estruturado ou hegemnico (Korpi, 1985). Mas se

afirma que os parlamentos so, em princpio, instituies efetivas

As Tits Ecotvoivttss rotrteas no vrzt.FAttt': s'rA'rz

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para a traduo de poder mobilizado em reformas e polticas desejadas. De acordo com isso, a poltica parlamentar e capaz de sobrepor-se ao poder hegemnico e pode ser levada a servir
interesses antagnicos aos do capital. Alem disso, a teoria da

mobilizao de classe supe que os reerjfere srrzres fazem mais do

que simplesmente aliviar os males correntes do sistema: um

reeffere srrare social-democrata" vai estabelecer por si mesmo as

fontes de poder cruciais para os assalariados e assim fortalecer os movimentos de trabalhadores. Como Heimann (1929) afirmou originalmente, os direitos sociais podem fazer as fronteiras do

poder capitalista retrocederem. Saber se o teeyfere srrare e em si uma fonte de poder e vital para a aplicabilidade da teoria. A resposta e que os assalariados esto inerentemente atomizados e estratificados no mercado - obrigados a competir, inseguros e dependentes de decises e

foras fora de seu controle. Isso limita sua capacidade de mobilizao e solidariedade coletiva. Os direitos sociais, seguro-desemprego, igualdade e erradicao da pobreza que um rrreiare srere universalista busca so pre-requisitos necessrios para a fora e unidade exigidas para a mobilizao coletiva de poder (EspingAndersen 1985a).

O problema mais difcil dessa tese e especificar as condies para a mobilizao de poder. O poder depende de fontes
que variam do nmero de eleitores negociao coletiva. A mobilizao de poder, por sua vez, depende do nvel de organizao

dos sindicatos, do nmero de votos e das cadeiras no parlamento

e no governo obtidas por partidos trabalhistas ou de esquerda. Mas o poder de um agente no e indicado apenas por seus proprios recursos: depende dos recursos das foras conflitantes, da

durabilidade historica de sua mobilizao e da configurao das

alianas de poder.

H diversas objees vlidas a tese da mobilizao de

classe. Tres em particular so fundamentais. Uma e a de que o rocrrs onde se situa o poder e onde se toma decises pode mudar

do parlamento para instituies neo-corporativistas de mediao

dos interesses (Schonfield, 1965; Schmilter e I.embruch, 19?9).

Uma segunda crtica e a de que a capacidade dos partidos trabalhistas influenciarem o desenvolvimento do welare srrare limitada pela estnttura do poder partidrio da direita. Castles (19`?8; 1982) afirma que o grau de unidade entre os partidos conservadores e mais importante que o poder ativado da esquerda. Outros

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rea rvovx na za - szrztaarto st

autores enfatizaram o fato de os partidos religiosos (em geral socialistas catolicos) em pases como a Holanda, Itlia e Alemanha
mobilizarem boa parte das classes trabalhadoras e 'defenderem

programas de bem-estar social sem diferenas drsticas com os

programas de seus rivais socialistas (Schmidt, 1982; Wilenskv, 1981). A tese da mobilizao de classe tem sido corretamente criticada por seu "suecocentrismo, isto o, por sua tendencia a de-

finir o processo de mobilizao de poder muito em funo da

singularssima experiencia sueca (Shalev, 1984). Estas objees indicam a falcia bsica nas suposies da teoria quanto formao da classe: no podemos supor que o socialismo seja a base natural para a mobilizao dos assalariados. Na verdade, as condies nas quais os trabalhadores se tornam socialistas ainda no foram adequadamente documentadas. Historicamente, as bases organizativas naturais da mobilizao

dos trabalhadores foram as comunidades pre-capitalistas, as corporaes em particular; mas tambem a Igreja, a etnia ou a lngua contam. Uma referencia trivial falsa consciencia no explica porque os trabalhadores holandeses, italianos ou americanos continuam se mobilizando em torno de princpios que no so socialistas. A predominncia do socialismo entre a classe trabaIhadora sueca e to misteriosa quanto a predominncia da religiosidade entre os holandeses. A terceira objeo - e talvez a mais fundamental relaciona-se com a viso linear do poder neste modelo. problemtico afirmar que um aumento quantitativo de votos, sindicalizao ou cadeiras parlamentares se traduzem em ampliao do

wetizre srere. Em primeiro lugar, tanto para os socialistas quanto

para os outros partidos, o mgico umbral dos "5U%" para maiorias parlamentares e praticamente instransponvel (Przettvorslri, 1985). Segundo, se os partidos socialistas representam as classes trabalhadoras no sentido tradicional, e claro que jamais realiza-

ro seu projeto. Foram muito poucos os casos em que a classe trabalhadora tradicional constituiu-se numericamente em maioria; e

seu papel est-se tornando marginal com grande veIocidade.5

bviamente no um problema so para a hipotese da classe parlamentar; o marxismo estrutural depara-se com o mesmo problema de especificar o carter de classe das novas classes medias. Se essa especificao no consegue demonstrar que estas constituem uma nova classe trabalhadora, ambas as variedades da teoria marxista enfrentam severos problemas (embora no sejam os mesmos).

AS TRS ECOHOMIA5 POLTICAS DO WELFARE STATE

9?

Talvez a forma mais promissora para resolver tanto o problema da linearidade quanto da classe trabalhadora minori-

tria se encontre nas aplicaes recentes da tese de Barrington Moore - a quebra :da coalizo de classe - transformao do Estado moderno (Weir e Skocpol, 1985; Gourevitch, 1986; EspingAndersen, 1985a; Esping-Andersen e Friedland, 1982). Desse modo, as origens do compromisso Kevnesiano de pleno emprego e do edifcio social-democrata do rrreffzre srrare remontam capacidade e fora (varivel) dos movimentos da classe trabalhadora no sentido de formarem uma aliana poltica com as organizaes dos proprietrios de terras; alem disso, discutvel afirmar

que uma democracia social duradoura tenha passado a depender

da formao da aliana com a nova classe trabalhadora dos

rrrbire-correr.
A abordagem das alianas de classe tem outras virtudes. Duas naes, como a Austria e a Suecia, podem contar com variveis semelhantes em termos de mobilizao da classe trabalhadora e mesmo assim produzirem resultados polticos muito diferentes. Isto pode ser explicado pelas diferenas na historia da formao da coalizao nos dois pases: a penetrao da hegemonia social-democrata na Suecia vem de sua capacidade de forjar a famosa aliana vermelho-verde com os proprietrios de terras; a desvantagem comparativa dos socialistas austracos consiste no srrarrrs de gueto atribudo a eles em virtude das classes rurais tcrem sido conquistadas por uma coalizao conservadora (SpiegAndersen e Korpi, 1984). Em sntese, temos de pensar em termos de relaes sociais, e no apenas em categorias sociais. Enquanto as explicaes de funcionalidade estmtural identificam resultados convergentes

do teeffrrre srrare e os paradigmas da mobilizao de classe veem

grandes diferenas, mas distribudas de forma linear, um modelo interativo como a abordagem da coalizo volta a ateno para

regimes distintos de teerzre srrzres.

o QUE o vrztraae sTATEr

Todo o modelo teorico precisa definir de algum modo
o wefare srtare. Como saber se - e quando um rrreizrre srrare responde funcionalmente s necessidades da indstria ou repro-

98

re.-1 .vova te zft - szrziatstto st

duo e legitimao do capitalismo? E como identificar o raaiffrrre

srrtre que corresponda s demandas que teria uma classe trabalhadora mobilizada? No podemos testar argumentos conflitantes a no ser que tenhamos um conceito de uso geral do fenomeno a ser explicado. Um atributo notvel de toda a literatura e sua falta de interesse genuno pelo werjriare srrare enquanto tal. Os estudos sobre ele tem sido motivados por interesses teoricos por outros fenomenos, como poder, industrializao ou contradies capitalistas; o ree{/'rare srrare em si em geral tem recebido muito pouca ateno conceitual. Se os weiylare shares diferem entre si, quais so essas diferenas? E quando, na verdade, um Estado e um reezare srrare? Isso volta nossa ateno diretamente para a questo original: o que e o reeijfrare srrare? Uma definio comum nos manuais e a de que ele envolve responsabilidade estatal no sentido de garantir o bem-estar bsico dos cidados. Esta definio passa ao largo da questo de saber se as polticas sociais so emancipadoras ou no; se ajudam a legitimao do sistema ou no; se contradizem ou ajudam o mercado; e o que realmente significa bsico? No seria mais apropriado exigir de um reeffzare srrare que satisfaa mais que nossas necessidades bsicas ou mnimas? _ A primeira gerao de estudos comparativos comeou com esse tipo de conceituao. Supunham, sem muita reflexo, que o nvel de despesas sociais espelha adequadamente a existencia de um weiffiare srrare. A inteno teorica no era de chegar realmente a compreenso do fenomeno, mas sim de testar a validade de modelos teoricos conflitantes da economia poltica. Ao classificar as naes de acordo com a urbanizao, o nvel de desenvolvimento economico e a proporo de velhos na estrutura demogrfica, acreditava-se que os traos essenciais da modernizao industrial estavam devidamente considerados. Por outro

lado, as teorias interessadas no poder comparavam as naes de

acordo com a fora dos partidos de esquerda ou da mobilizao de poder da classe trabalhadora.

difcil avaliar as descobertas da primeira gerao de

comparativistas, pois no h demonstraes convincentes de

qualquer teoria em particular. A escassez de naes para se fazer comparaes estatsticas restringe o nmero de variveis que podem ser testadas ao mesmo tempo. Desse modo, quando Cutright (1965) ou Wilenslqr (19?5) acham que o nvel economico,

AS TRES ECONOMIAS POl.l'I`lCAS DO `h"i='El.l*Alili STATE

99

com seus correlatos demogrficos e burocrticos, explica a maio-

ria das variaes do wefare srrare nos pases ricos", medidas relevantes de mobilizao da classe trabalhadora ou abertura econmica no esto includas. Suas concluses em favor da logica do industrialismo so por isso postas em dvida. E quando 1-ievvitt
(19`?`?`), Stephens (19`?9), Korpi (1985), Mjtles (1984a) e EspingAndersen (1985b) argumentam em favor da tese da mobilizao

da classe trabalhadora, ou quando Schmidt (1982; 1983) defende o neo-corporativismo e Cameron defende a abertura economica apresentam suas ideias sem test-las_realmente com explicaes alternativas plausveis? _ A maioria desses estudos pretende explicar o reeyfrare srrare. Mas o foco nos gastos pode ser enganoso. Os gastos so epifenomenais em relao substncia teorica dos reei`rare srrares. Alem disso, a abordagem quantitativa linear (mais ou menos poder, democracia ou despesas) contradiz a noo sociologica
de que o poder, a democracia ou o bem-estar social so fenomenos relacionais e estruturais. Ao classificar os wefaze srrare de

acordo com os gastos, estamos supondo que todos eles contam igualmente. Mas alguns teeijfrare srrares, o austraco, por exemplo, destinam uma grande parte dos gastos a benefcios usufrudos por funcionrios pblicos privilegiados. Em geral, no e isso que consideraramos uma compromisso com a solidariedade e cidadania social. Outros gastam desproporcionalmente com assistencia social aos pobres. Poucos analistas contemporneos concordariam em que uma tradio reformista de ajuda aos pobres

qualifica um wefere srrare. Algumas naes gastam somas enormes em benefcios fiscais sob a forma de privilegios tributrios a planos privados de previdencia que favorecem principalmente as classes medias. Mas essas despesas tributrias no aparecem na contabilidade. Na Gr-Bretanha, a despesa social total aumentou durante o perodo do govenro Thatclter, mas trata-se quase que exclusivamente de um aumento ocorrido em funo de uma taxa muito elevada de desemprego. Gastos baixos em certos programas podem indicar um reezjfrare srrare comprometido mais seriamente com o pleno emprego.

flista literatura foi examinada detalhadamente por um grande nmero de

autores. Ver, por exemplo, Wilenskv e outros (1985). Para avaliaes excelentes e mais criticas, ver Uusitalo (1984), Shalev (1985) e Sl-rocpol e Amenta (1986).

LUA NOVA l"~l 24 - SETEMBRO 91

Therborn (1983) est certo ao afirmar que precisamos comear com um conceito de estrutura do Estado. Que criterios usar para sabermos se - e quando - um Estado e um rrref/'rare srrars?
H tros respostas a esta questo. A proposta de Therborn o

comear com a transformao historica das atividades do Estado. No mnimo, num reerfare seara genuno, a maioria de suas atividades rotineiras dirias devem estar voltadas para as necessidades de bem-estar de famlias. Este criterio tem conseqiiencias importantes. Quando avaliamos a atividade rotineira simplesmente em termos de despesas e quadro de funcionrios, o resultado e que nenhum estado pode ser considerado um verdadeiro teerare srrare ate a decada de ?0 deste seculo, e alguns Estados normalmente rotulados como tal no fazem jus a essa classificao porque a maior parte de suas atividades rotineiras dizem respeito defesa, lei e ordem, administrao e coisas do genero (Therborn, 1985). Os cientistas sociais foram muito precipitados ao aceitar o srrarrrs de reei';`rare srrares apregoado pelas proprias naes. Tambem foram precipitados ao concluir que, se programas sociais de tipo padro tinham sido introduzidos, o tr-'erf/'rare sr.-:are
havia nascido. A segunda abordagem conceitual deriva da distino

clssica de Richard Titmuss (1958) entre os reef/'rare srere residuais e institucionais. No primeiro caso, o Estado so assume a responsabilidade quando a famlia ou o mercado so insuficientes; procura limitar sua prtica a grupos sociais marginais e merecedores. O segundo modelo destina-se a toda a populao, e universalista, e personifica um compromisso institucionalizado com o bem-estar social. Em princpio, procura estender os benefcios sociais a todas as reas de distribuio vital para o bem-estar societrio. A abordagem de Titmuss fecundou uma variedade de novas perspectivas na pesquisa comparativa do werare share.(Myles, 1984a; Korpi, 1980; Esping-Andersen e Korpi, 1984; 1986; Esping-Andersen, 1985b; 1987b). uma abordagem que fora os pesquisadores a sarem da caixa preta dos gastos para o contedo dos reerare srzare: programas direcionados versus programas universalistas, as condies de elegibilidade, o tipo de benefcios e servios e, talvez o mais importante, em que medida o nvel de emprego e a vida profissional fazem parte da ampliao dos direitos do cidado. A mudana para tipologias do atrefjiare srrare torna dificil a defesa de simples classificaes lineares do aaerere

As Tess zcotaosttxs rotrrtcss no tvst.rArtz srrrrr:

101

srrrre. Conceitualmente, estamos comparando tipos de Estados

radicalmente diferentes.

A terceira abordagem consiste em selecionar teoricamente os criterios com os quais julgar os tipos de reerffare srrare. Isto pode ser feito comparando-se estes ltimos com um modelo abstrato e ento avaliar programas ou werare srrare como um todo (Day, 19?8; Mvles, 1984a). Mas isto e a-historico e no apreende necessariamente os ideais ou intenes que os agentes historicos tentaram realizar com as lutas pelo weiiare srrare. Se o nosso objetivo e testar teorias causais que envolvem agentes, devemos comear com as demandas promovidas realmente pelos atores que consideramos crticos na historia do desenvolvimento do aeeij/'rare share. dificil imaginar que alguem fosse lutar por gastos per se.

t.uvtA ar.coNcarrUAAo oo rmzraae sara rs

Poucos discordariam da proposio de T. Ii. Marshall (1950) de que a cidadania social constitui a ideia fundamental de um wezare srrare. Mas o conceito precisa ser bem especificado. Antes de tudo, deve envolver a garantia de direitos sociais. Quando os direitos sociais adquirem o srerrrs legal e prtico de direitos de propriedade, quando so inviolveis, e quando so assegurados com base na cidadania em vez de terem base no desempenho, implicam uma desmercadorizao do srrartts dos indivduos tvis-r-rris o mercado. Mas o conceito de cidadania social tambm envolve estratificao social: o srrarrrs de cidado vai competir com a posio de classe das pessoas, e pode mesmo
substitui-lo.

O reef/'rare srrare no pode ser compreendido apenas em termos de direitos e garantias. Tambem precisamos considerar de que forma as atividades estatais se entrelaam com o papel do mercado e da famlia em termos de proviso social. Estes so os tres princpios mais importantes que precisam, ser elaborados antes de qualquer especificao teorica do aeeare srrare.

102

rrr.-1 Nova Na za - sarsstnao st

DIREITOS E DESMEiiCADOlilZA.AO"

Nas sociedades pre-capitalistas, poucos trabalhadores eram propriamente mercadoria no sentido de que sua sobrevivencia dependia da venda de sua fora de trabalho. Quando os mercados se tornaram universais e hegemnicos e que o bemestar dos indivduos passou a depender inteiramente de relaes
monetrias. Despojar a sociedade das camadas institucionais que

garantiam a reproduo social fora do contrato de trabalho significou a mercadorizao das pessoas. A introduo dos direitos sociais modernos, por sua vez, implica um afrouxamento do srerrrs de pura mercadoria. A desmercadorizao ocorre quando a prestao de um servio e vista como uma questo de direito ou quando uma pessoa pode manter-se sem depender do mercado. A mera presena da previdencia ou da assistencia social no gera necessariamente uma desmercadorizao significativa se no emanciparem substancialmente os indivduos da dependencia do mercado. A assistencia aos pobres pode oferecer uma rede de segurana de ltima' instncia. Mas quando os benefcios so poucos e associados a estigma social, o sistema de ajuda fora todos, a no ser os mais desesperados, a participarem do mercado. Era exatamente esta a inteno das leis de assistencia aos

pobres do seculo RIR na maioria dos pases. Da mesma forma, os primeiros programas de previdencia social foram deliberadamente planejados para maximizar a atuao no mercado de trabalho (Ogus, 19`?9). No h dvida de que a desmercadorizao tem sido
uma questo altamente controvertida no desenvolvimento do

teel_fare srrare. Para os trabalhadores, sempre foi uma prioridade.

Quando eles dependem inteiramente do mercado, e dificil mobi-

liz-los para uma ao de solidariedade. Como recursos dos trabalhadores espelham desigualdades do mercado, surgem divises

entre os que esto dentro e os que esto fora deste, dificultando a constituio de movimentos reivindicatorios. A desmercadorizao fortalece o trabalhador e enfraquece a autoridade absoluta do
empregador. E exatamente por esta razo que os empregadores

sempre se opuseram desmercadorizao. Os direitos desmercadorizados desenvolveram-se de maneiras diferentes nos reefiare store contemporneos. Naqueles em que h a predominncia da assistencia social, os direitos no so to ligados ao desempenho no trabalho e sim comprova-

*I

As Tits scotaotutss rot.TtcAs oo vrs1.rAR1=: starts

105

o da necessidade. Atestados de Pobreza e de forma tpica, bei'

neficios reduzidos servem, porem, para limitar o efeito de des-

mercadorizao. Desse modo, em pases onde este modelo predomina (principalmente os pases anglo-saxes), sua aplicao resulta na verdade no fortalecimento do mercado, uma vez que todos, menos os que fracassaram no mercado, sero encorajados a servir-se dos benefcios do setor privado. Um segundo modelo adota a previdencia social estatal e compulsoria com direitos bastante amplos. Mas este modelo tambm pode no assegurar automaticamente uma desmercadorizao substancial, pois depende muito da forma de elegibilidade e das leis que regem os beneficios. A Alemanha foi pioneira no campo da previdencia social mas, em relao a maior parte deste seculo, no podemos dizer que seus programas sociais geraram muita desmercadorizao. Os benefcios dependem quase inteiramente de contribuies e, assim, de trabalho e emprego.
Em outras palavras, no e a mera presena de um direito social,

-I

1 lt

mas as regras e pre-condies correspondentes, que dita a extenso em que os programas de bem-estar social oferecem alternativas genunas dependencia em relao ao mercado. O terceiro modelo dominante de reeifare, o modelo
Beveridge de beneficio aos -cidados, pode, primeira vista,

parecer o mais desmercadorizante. Oferece benefcios bsicos e iguais para todos, independente de ganhos, contribuies ou atuao anteriores no mercado. Pode ser realmente um sistema mais solidrio, mas no necessariamente desmercadorizante, pois so raramente esses esquemas conseguem oferecer beneficios de tal qualidade que crie uma verdadeira opo ao trabalho. Os reeffare srrares desmercadorizantes so muito recentes. Uma definio mnima deve envolver a liberdade dos cidados, e sem perda potencial de trabalito, rendimentos ou benefcios
sociais, de parar de trabalhar quando acham necessrio. Tendo
11.

'1-

em mente esta definio, poderamos requerer de um segurodoena que garanta aos indivduos os beneficios correspondentes aos ganhos normais, e o direito de ausentar-se, com uma comprovao mnima de impedimento medico, durante o tempo que o indivduo considerar necessrio. Essas condies, vale a pena
notar, so em geral desfrutadas por professores universitrios, fun-

cionrios pblicos e reoire-coffars de alto escalo. Exigncias semelhantes poderiam ser feitas em relao a penses ou aposenta-

.'J|

LUA NOVA N 2-* - SETEMBRO 91

dorias, licena-maternidade, licena para cuidar dos filhos,

licena-educacional e seguro-desemprego.
Algumas raes aproximarant-se deste nvel de desmercadorizao, mas so recentemente e, em muitos casos, com exoe-

es significativas. Em quase todas as naes, os beneficios chegaram quase a se igualar aos salrios normais no final dos anos 60 e comeo dos anos ?0 deste seculo. Mas em alguns pases, o atestado mdico imediato em caso de doena ainda e exigido, por exemplo; em outros, o direito a tais beneficios depende de longos perodos de espera, que podem chegar a mais de quinze dias; e em outros ainda, a durao desses benefcios e muito pequena. Os trreffrare srrare escandinavos tendem a ser os mais desmercadorizantes; os anglo-saxes, os menos.
.

O IVELFARE

S`1"zl TE

ENQUAN'f`O

SISTEMA

DE

Es*i'aA*rtt=tcA.o
' A despeito da enfase que lhe do tanto a economia poltica clssica quanto o trabalho pioneiro de T. H. Marshall, o relacionamento entre cidadania e classe social foi negligenciado tanto teorica quanto empiricamente. Falando em termos gerais, a questo foi deixada de lado (supondo-se tacitamente que o tee!frrrt:-' srrare cria uma sociedade .nais igualitria) ou foi abordada

es.ritamente em termos de distribuio de renda ou ento para

saber se a educao promove a ascenso social. Uma questo mais bsica consiste em saber que tipo de sistema de estrati-

ficao e promovido pela poltica social. O reeijfrare sr.-are no e apenas um mecanismo que intervem - e talvez corrija - a estrutura de desigualdade; e, em si mesmo, um sistema de estratificao. E uma fora ativa no ordenamento das relaes sociais.

` Tanto em termos comparativos quanto historicos o fcil

identificar sistemas alternativos de estratificao inscrustados nos

rrreifere srrares. A tradio de ajuda aos pobres e a assistencia social a pessoas comprovadamente necessitadas, derivao contempornea da primeira, foi visivelmente planejada com o

proposito de estratificao. Ao punir e estigmatizar seus beneficirios, promove dualismos sociais e por isso e um alvo i1.;po.:tante de ataques por parte de movimentos de trabalhadores.

As Tai-ts Ecorrotvttas rotrrtcxs no tvtttrxttz sTATz

105

O modelo de seguridade social promovido por reformistas conservadores como Bismack e von Taffe tambem foi explicitamente uma forma de politica de classe. Na verdade, procu-

rava conseguir dois resultados simultneos em termos de estratificao. O primeiro era consolidar as divises entre os assalariados aplicando programas distintos para grupos diferentes em

termos de classe e sr.:arr.rs, cada qual com um conjunto bem particular de direitos e privilegios, que se destinava a acentuar a posio apropriada a cada indivduo na vida. O segundo objetivo era vincular as lealdades do indivduo diretamente monarquia ou autoridade central do Estado. Esta era a motivao de Bismarclr ao promover uma suplementao estatal direta s penses ou aposentadorias. Este modelo de corporativismo estatal foi tentado principalmente em naes como a Alemanha, a Austria, a Itlia e a Frana e resultou muitas vezes num labirinto de fundos
previdencirios de srrarrrs diferenciados.

De especial importncia nesta tradio corporativista foi a instituio de benefcios previdencirios particularmente privilegiados para o funcionalismo pblico (Berarrrrera). Este foi, em parte, um meio de recompensar a lealdade ao Estado e, em parte, uma forma de demarcar o srrarrrs social singularmente elevado deste grupo. O modelo corporativista com diferenciao de srrartrs deriva principalmente da tradio das antigas corporaes. Os autocratas neo-absolutistas, como Bismarck, viam nesta tradio uma forma de combater os crescentes movimentos de trabalhadores. Estes movimentos foram to hostis ao modelo corporativista quanto ajuda aos pobres - em ambos os casos por razes obvias. Mas as primeiras alternativas adotadas por trabalhadores no eram menos problemticas do ponto de vista da unificao dos trabalhadores numa nica classe solidria. Quase invariavelmente, o modelo adotado em primeiro lugar foi o de sociedades auto-organizadas de ajuda mtua ou algo equivalente - projetos de ajuda mtua ou bem-estar comum defendidos por sindicatos ou partidos. Isto no e de surpreender. Os trabalhadores evidentemente desconliavam de reformas promovidas por um Estado

hostil, e viam suas proprias organizaes no so como bases para a mobilizao da classe, mas tambem como embries de um
mundo alternativo de solidariedade e justia, um microcosmo do

paraso socialista futuro. Apesar disso, estas sociedades microsocialistas tornaram-se muitas vezes guetos de classe que mais

106

.tra-1 rrovx tvs z-i - strrtttaaao st

dividiam que uniam os trabalhadores. A participao restringia-se de forma bem tpica s camadas mais fortes de classe trabalhadora, e as mais fracas - que mais precisavam de proteo - eram excludas a maior parte das vezes. Em sntese, o modelo de sociedade fraternal fmstrou o objetivo de mobilizao da classe trabalhadora. O gueto socialista" foi um obstculo adicional quando os partidos socialistas se encontraram formando governos e tendo de legislar as reformas sociais pelas quais lutaram durante tanto tempo. Por razes polticas de construo da coalizo e solidariedade mais ampla, seu modelo de bem-estar social teve de ser refundido como bem-estar para "o povo. Da os socialistas passaram a adotar o princpio do universalismo; tomado dos liberais, seu programa segue a linha do beneficio uniforme democrtico, com rendimentos gerais financiados segundo o modelo Beveridge. _ Como alternativa assistencia aos comprovadamente pobres e seguridade social corporativista, o sistema universalista promove a igualdade de srrartrs. Todos os cidados so dotados de direitos semelhantes, independente da classe ou da posio no mercado. Neste sentido, o sistema pretende cultivar a solidariedade entre as classes, uma solidariedade da nao. Mas a solidariedade do universalismo do beneficio uniforme pressupe uma estrutura de classe historicamente peculiar, onde a vasta maioria da populao e constituda de "pessoas humildes" para quem um benefcio modesto, embora igualitrio, pode ser considerado adequado. Quando isso deixa de ocorrer, como acontece quando aumenta a prosperidade da classe trabalhadora e surgem novas classes medias, o universalismo do beneficio uniforme promove o dualismo inadvertidamente, pois os que esto melhor de vida voltam-se para o seguro particular e para a negociao de benefcios extras para suplementar a modesta igualdade que julgam ser os padres habituais de bem-estar. Onde este processo se desenvolve (como no Canad ou na Gr-Bretanha), o resultado e que o esprito maravilhosamente igualitrio do universalismo se transforma num dualismo semelhante ao do estado de assistencia social: os pobres contam com o Estado e os outros com o mercado. No foi so o modelo universalista que teve de enfrentar o dilema das mudanas na estrutura de classe; na verdade, todos os modelos historicos do teerjfrare srrare depararam-se com esta questo. Mas a resposta prosperidade e ao crescimento da

As 'rass scortosttAs ro1.'r1cAs oo srst.rAttr: s'rATs

10?

classe media variou, assim como o resultado em termos de estratificao. A tradio do seguro corporativista estava, de certo modo, melhor equipada para administrar expectativas novas e maiores em relao ao bem-estar, pois o sistema existente dispunha de facilidades tecnicas para distribuir beneficios mais adequados. A reforma das aposentadorias feita em 1957 por Adenauer na Alemanha foi pioneira neste sentido. Seu objetivo confesso era restaurar diferenas de srrartrs diludas por causa da incapacidade do antigo sistema de previdencia de proporcionar beneficios correspondentes s expectativas. Isto foi feito passando-se simplesmente dos beneficios classificados de acordo com as contribuies para beneficios classificados segundo os ganhos, sem alterar a estrutura de distino de sriarrrs. Em naes com um sistema de assistencia social ou com um sistema universalista do tipo de Beveridge, a opo foi entre o mercado e o Estado, no sentido de proporcionar adequao e satisfazer as aspiraes da classe media. Dois modelos alternativos surgiram desta escolha poltica. O modelo tpico da GrBretanha e da maior parte do mundo anglo-saxo e o de preservar no Estado um universalismo essencialmente modesto e deixar que o mercado reine sobre as crescentes camadas sociais que demandam benefcios previdencirios maiores. Devido ao poder poltico destes grupos, o dualismo que surge da no existe apenas entre Estado e mercado, mas tambem entre as formas de transferencia do teeifrare srrtre: nestes pases, um dos componentes do gasto pblico com maior ndice de crescimento e o subsdio para os chamados planos previdencirios privados". E o efeito poltico tpico e- a eroso do apoio da classe media para o que e cada vez menos um sistema de transferencia universalista provida pelo setor pblico. Outra alternativa tem sido buscar uma sntese entre universalismo e adequao fora do mercado. Este caminho foi tomado nos pases onde, por mandato ou legislao, o Estado incorpora as novas classes mdias num segundo e luxuoso esquema de previdencia relacionada com os ganhos - que pode estenderse a todos - alem da previdencia mnima igualitria. Exemplos notveis so a Suecia e a Noruega. Ao garantir beneficios correspondentes s expectativas, esta soluo reintroduz desigualdades nos benefcios, mas bloqueia o mercado de modo efetivo. (Ionsegue assim preservar o universalismo e, alem disso, mantem o grau de consenso poltico necessrio para conservar o apoio am-

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LUA rvov.-1 tas za - szrtstvtetto 91

plo e solidrio aos impostos elevados que este modelo de reerffrrre srrrre requer.

REGIMES DE l't?'f1'LffHRo` STA YES

A medida em que examinamos as variaes internacionais dos direitos sociais e de estratificao do teeifare srrare, encontramos combinaes qualitativamente diferentes entre Estado, mercado e famlia. As variaes que descobrimos no esto, portanto, linearmente distribudas, mas agrupam-se segundo os tipos de regime. Em um dos grupos temos o wefere srrare "liberal", em

que predominam a assistencia aos comprovadamente pobres, reduzidas transferencias universais ou planos modestos de previdencia social. Os benefcios atingem principalmente uma clientela de baixa renda, em geral da classe trabalhadora ou dependentes do Estado. Neste modelo, o progresso da reforma social foi severamente limitado pelas normas tradicionais e liberais da etica do trabalho: aqui os limites do bem-estar social equiparamse propenso marginal opo pelos benefcios sociais em lugar do trabalho. As regras para a habilitao aos benefcios so portanto estritas e muitas vezes associadas ao estigma; os benefcios so tipicamente modestos. O Estado, por sua vez, encoraja o mercado, tanto passiva - ao garantir apenas o mnimo - quanto ativamente - ao subsidiar esquemas privados de previdencia. A conseqencia e que esse tipo de regime minimiza os efeitos da desmercadorizao, contem efetivamente o domnio

dos direitos sociais e edifica uma ordem de estratificao que e

uma mistura de igualdade relativa da pobreza entre os beneficirios do Estado, servios diferenciados pelo mercado entre as

maiorias e um dualismo poltico de classe entre ambas as camadas sociais. Os exemplos arquetpicos deste modelo so os Estados Unidos, o Canad e a Austrlia. Um segundo tipo de regime agrupa naes como a Austria, .a Frana, a Alemanha e a Itlia. Aqui o legado historico do corporativismo estatal foi ampliado para atender a nova estrutura

de classe pos-industrial. Nestes teezjare sriares conservadores e fortemente corporativistas, a obsesso liberal com a mercadorizao e a eficiencia do mercado nunca foi marcante e, por isso,

AS TRES IGONOMIAS POI.TIf,AS DO Wlil.FARE STATE

"11

19

a concesso de direitos sociais no chegou a ser uma questo seriamente controvertida. O que predominava era a preservao das diferenas de srrarats; os direitos, portanto, estavam ligados classe e ao srrartas. Este corporativismo estava por baixo de um edifcio estatal inteiramente pronto a substituir o mercado en-

quanto provedor de benefcios sociais; por isso a previdencia

privada e os benefcios ocupacionais extras desempenham realmente um papel secundrio. De outra parte, a enfase estatal na

manuteno das diferenas de srerrrs significa que seu impacto em

termos de redistribuio e desprezvel. Mas os regimes corporativistas tambem so moldados

de forma tpica pela Igreja e por isso muito comprometidos com a preservao da famlia tradicional. A previdencia social exclui tipicamente as esposas que no trabalham fora, e os benefcios destinados famlia encorajam a maternidade. Creches e outros servios semelhantes prestados famlia so claramente subdesenvolvidos; o princpio de subsidiaridade serve para enfatizar

que o Estado so interfere quando a capacidade da famlia servir os seus membros se exaure. f O terceiro e evidentemente o menor grupo de pases com o mesmo regime compe-se de naes onde os princpios
de universalismo e desmercadorizao dos direitos sociais estenderam-se tambem s novas classes medias. Podemos cltam-lo de regime social-democrata" pois, nestas naes, a social-democracia foi claramente a fora dominante por trs da reforma social. Em vez de tolerar um dualismo entre listado e mercado, entre a classe trabalhadora e a classe media, os social-democratas buscaram um weffere srrare que promovesse a igualdade com os melhores padres de qualidade, e no uma igualdade das necessidades mnimas, como se procurou realizar em toda a parte. Isso intplicava, em primeiro lugar, que os servios e benefcios fossem elevados a niveis compatveis ate mesmo com o gasto mais refinado das novas classes medias; e, em segundo lugar, que a igual-

dade fosse concedida garantindo-se aos trabalhadores plena participao na qualidade dos direitos desfrutados pelos mais ricos. Esta formula traduz-se numa mistura de programas altamente desmercadorizantes e universalistas que, mesmo assim,
correspondem a expectativas diferenciadas. Desse modo, os trabalhadores braais chegam a desfrutar de direitos identicos ao dos empregados rrriJ1're-cofirar assalariados ou dos funcionrios pblicos; todas as camadas so incorporadas a um sistema univer-

11

LUA NOVA i'lP 24 - SETEMBRO 91

sal de seguros, mas mesmo assim os benefcios so graduados de acordo com os ganhos habituais. Este modelo exclui o mercado e, em conseqncia, constroi uma solidariedade essencialmente universal em favor do reeyiare srrare. Todos se beneficiam; todos so dependentes; e supostamente todos se sentiro obrigados a pagar. _ A poltica de emancipao do regime social-democrata dirige-se tanto ao mercado quanto famlia tradicional. Ao contrrio do modelo corporativista-subsidiador, o princpio aqui no

e esperar at que a capacidade de ajuda da famlia se exaura, mas sim de socializar antecipadamente os custos da famlia. O ideal no maximizar a dependencia da famlia, mas capacitar a independencia individual. Neste sentido, o modelo e uma fuso peculiar de liberalismo e socialismo. O resultado e um reegfere srrare que garante transferncias diretamente aos filhos e assume responsabilidade direta pelo cuidado com as crianas, os velhos e os desvalidos. Por conseguinte, assume uma pesada carga de servio social, no so para atender as necessidades familiares, mas tambem para permitir s mulheres escolherem o trabalho em vez das prendas domsticas. Talvez a caracterstica mais notvel do regime socialdcmocrata seja a fuso entre servio social e trabalho. Est ao mesmo tempo genuinamente comprometido com a garantia do
pleno emprego e inteiramente dependente de sua concretizao.

Por um lado, o direito ao trabalho tem o mesmo srrarrzrs que o direito de proteo a renda. De outra parte, os enormes custos de manuteno de um sistema de bem-estar solidrio, universalista e desmercadorizante indicam que preciso minimizar os problemas sociais e maximizar os rendimentos. A melhor forma de conseguir isso e, obviamente, com o maior nmero possvel de pessoas trabalhando e com o mnimo possvel vivendo de transferencias sociais. Nenhum dos outros dois tipos de regime adotam o pleno emprego corno parte integral de sua prtica de bem-estar social. Segundo a tradio conservadora, as mulheres so desencorajadas em relao ao trabalho, e claro; de acordo com o ideal liberal, as questes de gnero importam menos que o carter sagrado do mercado. Os seerare soares formam um grupo, mas precisamos reconhecer que no existe um nico caso puro. Os pases escandinavos podem ser predominantemente social-democratas,

As.'rr:r:s r:cotsotr1tAs rot.'r1cAs no vrztrxttz s'rA'rs`

111

mas no esto isentos de elementos liberais cruciais. Os regimes liberais tambm no so tipos puros. O sistema de previdencia
social norte-americano e redistributivo, compulsorio e longe de

ser atuarial. Ao menos em sua primeira formulao, o Nere Deer era to social-democrata quanto a social-democracia contempornea` da Escandinvia. ' E os regimes europeus conservadores incorporaram tanto impulsos liberais quanto social-democratas. Com o passar das dcadas, tornaram-se menos corporativistas e menos autoritrios. Apesar da falta de pureza, se nossos criterios essenciais para definir os weiare srrares tem a ver com a qualidade dos direitos sociais, com a estratificao social e com o relacionamento entre Estado, mercado e famlia, ento obviamente o mundo compe-se _de aglomerados distintos de regimes. Comparar os weifz-are sreres na base do mais ou menos`ou, na verdade, de melhor ou pior, levar a resultados muito equivocados. _

AS CAUSAS DOS REGIMES DE l1?l:'LFr-IHE STATE'

Se os weiffare shares se agrupam em tres tipos distintos de regime, estamos frente tarefa muito mais complexa de identificar as causas das diferenas entre eles. Que poder atribuir a industrializao, ao crescimento economico, ao capitalismo ou ao poder poltico dos trabalhadores ao considerar os tipos de regime? Uma primeira resposta superficial seria: muito pouco. As naes que estudamos so todas mais ou menos parecidas com relao a quase todas as variveis, exceto a da mobilizao da classe trabalhadora. E encontramos partidos e movimentos de trabalhadores muito poderosos em cada um dos tres agrupamentos. Uma teoria do desenvolvimento do seezjfare srrare deve obviamente reconsiderar suas hipoteses causais se quiser explicar os agrupamentos. A esperana de encontrar uma nica e poderosa fora causal deve ser abandonada: a tarefa e identificar efeitos de interao notveis. Com base nos argumentos precedentes, tres fatores em particular seriam importantes: a natureza

da mobilizao de classe (principalmente da classe trabalhadora); as estruturas de coalizao poltica de classe; e o legado historico da institucionalizao do regime.

112

rox rvov.-1 iva zfi - sarstrrntto 91

Como j notamos, no h absolutamente nenhuma razo que nos leve a acreditar que os trabalhadores venham a forjar

automtica e naturalmente uma identidade de classe socialista; e tambm no e plausvel esperar que sua mobilizao se parea particularmente com a sueca. A verdadeira formao historica das coletividades da classe trabalhadora varia, assim como seus objetivos, ideologia e capacidades politicas. Existem diferenas fundamentais tanto no desenvolvimento do sindicalismo quanto dos partidos politicos. Os sindicatos podem organizar-se por categorias ou em funo de objetivos mais universais, podem ser religiosos ou leigos; e podem ser ideologicos ou dedicados ao sindicalismo integrado ao sistema. Quaisquer que sejam, afetam decisivamente a articulao das demandas polticas, da coeso de classe e do alcance da ao dos partidos dos trabalhadores. E claro que uma tese de mobilizao da classe trabalhadora tem de prestar ateno estmtura sindical.
A estrutura do sindicalismo pode ou no se refletir na formao de um partido dos trabalhadores. Mas em que condi-

es poderamos esperar certos resultados em termos de bemestar social provenientes de configuraes partidrias especficas? Muitos fatores conspiram para tornar praticamente impossvel
supor que qualquer partido trabalhista ou de esquerda chegue

algum dia, sozinho, a estruturar um reeifore store. Deixando de lado as divises religiosas e outras, somente em circunstncias historicas extraordinrias e que um partido trabalhista sozinho disporia de uma maioria parlamentar por tempo suficiente para impor sua vontade. J notamos que a classe trabalhadora tradicional quase nunca constituiu uma maioria eleitoral. Conclui-se da que uma teoria da mobilizao de classe deve ir alm dos grandes partidos de esquerda. um fato historico que a constmo do r.eeifore store dependeu da edificao de coalizes polticas. A estrutura das coalizes de classe muito mais decisiva que as fontes de poder de qualquer classe tomada isoladamente. O surgimento de coalizes alternativas de classe e, em parte, determinado pela formao da classe. Nas primeiras fases da industrializao, as classes rurais em geral constituam isoladamente o maior grupo do eleitorado. Se os social-democratas queriam maiorias polticas, era a que tinham de buscar aliados. Um dos muitos paradoxos da historias e que as classes nrrais foram decisivas para o futuro do socialismo. Onde a economia era

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dominada por familias de pequenos proprietrios com elevado coeficiente de capital, o potencial para se faeer uma aliana era maior do que nas economias dependentes de grandes aglomerados de trabalho barato. E onde os proprietrios de terra eram
politicamente articulados e bem organizados (como na Escandinvia), a capacidade de negociar acordos politicos era muitissimo superior.

O papel dos proprietrios de terra na formao das coaliaoes e, por conseguinte, no desenvolvimento de um wezfare state,

e claro. Nos paises nordicos, verificaram-se as condioes necessrias para uma ampla aliana verde-vermelho em prol de um welfere s.-este corn pleno emprego em troca de subsdios aos preos agrcolas. Isto vale para a Noruega e a Suecia em particular, onde
a agricultura era extremamente precria e dependente do auxlio

estatal. Nos Estados Unidos, o New Deal' baseou-se numa coaliao

semelhante (forjada pelo Partido Democratai, mas com a importante diferena de que o Sul, com uso intensivo de mo-de-obra,

bloqueou um sistema de previdencia social realmente universalista e se opos a outros proietos de bem-estar social. A economia
rural da Europa continental era, ao contrrio, muito hostil a coa-

lizes verde-vermelho. Muitas vezes, como na Alemanha e na It~

lia, grande parte da agricultura era intensiva em mo~de-obra e,

por isso os sindicatos e partidos de esquerda era vistos como ameaa. .Alem do mais, as foras conservadoras do continente conseguiram incorporar os proprietrios de terra em alianas "reacionrias", ajudando a consolidar o isolamento politico dos trabalhadores. A dominao politica foi - ate depois da Segunda Guerra Mundial - em grande parte uma questo de politica das classes

rurais. A edificao de welffere states neste periodo foi, portanto, ditada pelo tipo de fora que conseguir atrair os proprietrios de
terra. A inexistncia de uma aliana verde-vermelho no significa

necessariamente a impossibilidade de reformas no mbito do bem-estar social. Teve implicaes, em ve:-: disso, para determinar a forca politica que pode dominar essas reformas. A Gr-Bre~ tanha uma eaceo a essa regra geral, porque a importncia politica das classes rurais decaiu antes da virada do seculo. Dessa forma, a logica da coaliao britnica deparou-se cedo com o dilema enfrentando mais tarde pela maioria das naoes, qual seja, o fato de a camada ascendente dos white-coiler constituir o ponto vital das maiorias politicas. A consolidao dos weaere shares

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depois da Segunda Guerra Mundial passou a depender fundamentalmente de alianas politicas com as novas classes medias. Quanto social-democracia, o desafio era sintetizar as demandas da classe trabalhadora e dos white-collar sem sacrificar o compromisso de solidariedade. Como as novas classes mdias desfrutaram - em termos histricos - de uma posio relativamente privilegiada no mercado, tambm tiveram bastante sucesso no sentido de satisfazer suas demandas previdencirias fora do Estado e, quando funcionrios pblicos, de conseguir uma previdencia social privilegiada. A segurana no emprego e tradicionalmente de tal ordem que o pleno emprego tem sido uma preocupao secundria. Por fim, qualquer programa de equiparao drstica de renda provavelmente vai enfrentar grande hostilidade da clientela de classe media. Tendo em mente estes elementos, poderamos concluir que o surgimento das novas classes mdias abortaria o projeto social-democrata e fortaleceria a frmula liberal do weyfere state. As tendencias polticas das novas classes medias tem realmente sido decisivas para a consolidao do weyiare state. O papel desse grupo na modelagem dos trs regimes de welare state que descrevemos acima claro. O modelo escandinavo baseou-se quase inteiramente na capacidade da social-democracia de incorpora-las num novo tipo de wefare state: o que proporciona benefcios correspondentes aos gostos e expectativas das classes medias, mas ainda assim preserva o universalismo de direitos. Na verdade, ao expandir os servios sociais e o emprego pblico, o wefare state participou de forma direta na constituio de uma classe media instrumentalmente dedicada social-democracia. As naes anglo-saxnicas, ao contrrio, preservaram o modelo residual de wefare state exatamente porque as novas classes medias no trocaram o mercado pelo Estado. Em termos de classe, a conseqncia o dualismo. O wezfare state atende essencialmente a classe trabalhadora e os pobres. A previdencia privada e os benefcios ocupacionais adicionais atendem as classes medias. Dada a importncia eleitoral destas ltimas, e lgico que houve resistencia a maiores extenses das atividades do wefefe state. _ _ O terceiro regime, o da Europa Continental, tambm foi marcado pelas novas classes medias, mas de forma diferente. A causa e histerica. Desenvolvidos por foras politicas conservadoras, esses regimes institucionalizaram a lealdade da classe media

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preservao tanto de programas de previdencia social segregados ocupacionalmente quanto, em ltima instncia, das foras polticas que os geraram. A grande reforma das aposentadorias de Adenauer em 195? foi confessamente planejada para ressuscitar as lealdades da classe media.

co1;fc1.Uso
Apresentamos aqui uma alternativa a uma teoria simples da mobilizao de classe no desenvolvimento do teetffare states. Foi motivada pela necessidade analtica de passar de uma abordagem linear para uma abordagem interativa tanto com relao aos atetffafe states quanto a suas causas. Se quisermos estudar os welare states temos de comear com um conjunto de criterios
que definam seu papel na sociedade. Este papel no e certamente

gastar ou tributar; nem e necessariamente o de criar igualdade.

Apresentamos uma estrutura para comparar ateffare states que

leva em considerao os princpios pelos quais os agentes histericos uniram-se e lutaram voluntariamente. Quando focalizamos os princpios incrustados nos wetare states, descobrimos agrupamentos. distintos de regimes, no meras variaes de "mais" ou menos em torno de um denominador comum. As foras historicas por trs das-diferenas de regime so interativas. Envolvem, em primeiro lugar, o modelo de formao poltica da classe trabalhadora e, em segundo, a edificao de coalizes polticas durante a transio de uma economia rural para uma sociedade de classe media. A questo da edificao das coalizes polticas e decisiva. Em terceiro lugar, as reformas anteriores contriburam decisivamente para a institucionalizao das preferencias de classe e do comportamento politico. Nos regimes corporativistas, a previdencia social que promovia distines hierrquicas de statas cimentou a lealdade da classe media a um tipo peculiar de estado de suetfare state. Nos regimes liberais, as classes medias casaram-se institucionalmente com o mercado. E, na Escandinvia, os exitos da social-democracia durante as decadas anteriores ligaram-se estreitamente instituio de um wetjfare state de classe media que beneficia tanto sua clientela tradicional na classe trabalhadora quanto a nova camada dos white-cottar. Os social-democratas escandinavos conseguiram

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realizar esse feito em parte porque o mercado previdencirio

privado era relativamente pouco desenvolvido e, em parte, porque foram capazes de edificar um tttetare state com traos de luxo suficiente para satisfazer as necessidades de um pblico mais diferenciado. Isto tambem explica o custo extraordinariamente ele-

vado dos wetfare states da Escandinvia.

Mas uma teoria que pretende explicar o crescimento do

wetfare state tambm deve ser capaz de entender sua reduo ou

declnio. Em geral acredita-se que reaes violentas ao teelffare

state e revoltas anti-taxao so detonadas quando os gastos sociais tornam-se grandes demais. Paradoxalmente, o oposto e que e verdade. Os sentimentos contrrios ao tuetfare state durante a ltima decada em geral foram mais fracos quando as despesas

foram as maiores, e vice-versa. Por que? Os perigos de reaes violentas contra o wetfare state no dependem dos gastos, mas do carter de classe dos tsetfare states. Aqueles de classe media, sejam eles social-democratas (como na Escandinvia) ou corporativistas (como na Alemanha),
forjam lealdades por parte da classe media. Os wetfare states resi-

duais, liberais, como os Estados Unidos, Canad e, cada vez mais, a Gr-Bretanha, dependem da lealdade de uma camada social numericamente pequena e muitas vezes politicamente residual. Neste sentido, as coalizes de classe em que se baseiam os tres tipos de regime do wetfare state no explicam apenas a sua evoluo passada, mas tambm suas perspectivas futuras.

GST.-*L E5l`-'ING-ANDER5El'~l e professor do Departamento de Ciencias Polticas e Sociais do Instituto Universitrio Europeu de Florena.