Um brief do Chr.

Michelsen Institute (CMI) e do Centro de Estudos e Investigao Cientfica (CEIC)

Angola Brief
Junho 2012 Volume 2 No.2

Anlise do processo de reforma fiscal em Angola e porque incentivos fiscais devem ser evitados

Angola est actualmente a implementar uma reforma tributria. O principal objectivo da reforma aumentar as receitas fiscais no petrolferas pelo alargamento da base tributria, racionalizar incentivos, aumentar o controlo com o pagamento de impostos voluntrios e combater a evaso fiscal. H tambm um desejo de utilizar o sistema fiscal como um mecanismo para fornecer incentivos aos investimentos e diversificao da economia. Este sumrio argumenta que os incentivos fiscais sob a forma de taxas mais baixas, isenes temporrias e isenes fiscais so susceptveis de terem efeitos negligenciveis sobre os investimentos. Incentivos fiscais extensivos so susceptveis de prejudicar a eficincia e a eficcia do sistema fiscal, e criar espao para a corrupo e o suborno, aumentando brechas para sonegao fiscal e distoro da concorrncia. Aderir a regras fiscais claras e inequvocas com poucas excepes provavelmente evitaria muitos conflitos desnecessrios actualmente e no futuro.
Justificao e determinantes da reforma tributria O sistema tributrio actual em Angola visto como obsoleto, ineficiente, excessivamente complexo e s vezes baseado em leis que remontam aos tempos coloniais .... Portanto, provvel que a reforma tributria fosse iniciada em qualquer caso, mas a crise econmica mundial e a forte queda nas receitas petrolferas em 2008/2009 so comummente indicadas como os principais determinantes da reforma. O FMI desempenhou tambm um papel quando estabeleceu um acordo de crdito contingente (stand-by) com o governo angolano. Sem um impulsionador principal, o FMI realmente ajudou os participantes principais do governo a manter o ritmo da reforma tributria. Por que a reforma tributria no ocorreu antes? possvel que ela no tenha sido priorizada at 2008, j que outras questes tiveram precedncia, tais como a reconstruo inicial da infraestrutura do pas, o restabelecimento de um processo democrtico dentro de um sistema multipartidrio, e redaco da nova Constituio. Esta sequncia de grandes reformas criou vantagem de que a reforma tributria em curso est a comear sob a orientao geral da Constituio. A Constituio no especfica em suas instrues sobre o projecto do sistema fiscal. Ainda assim, alguns dos seus princpios gerais sugerem um sistema fiscal progressivo, uma vez que estabelece uma distribuio justa da renda e da riqueza nacional, bem como o dever de contribuir

POR

Odd-Helge Fjeldstad Sren Kirk Jensen Aslak Orre

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Marcos da reforma tributria

Novembro de 2009
A estratgia de reforma tributria colocada no topo da lista de indicadores de referncia estruturais acordados com o Fundo Monetrio Internacional (FMI).

Julho de 2010
Os objectivos gerais e estrutura do Projecto Executivo da Reforma Tributria - PERT so estabelecidos no decreto presidencial (155/10 de 28 de Julho).

de acordo com a capacidade econmica. A redistribuio atravs de impostos progressivos e transferncias de bem-estar social tem sido fundamental para a reduo da desigualdade em pases desenvolvidos. Existem muitos os desafios relacionados criao de um sistema fiscal progressivo em sociedades altamente desiguais, e o governo angolano deve estar ciente disso. Mas a recente reforma do sistema de impostos sobre propriedades urbanas (Imposto Predial Urbano) e a tributao de locaes urbanas so abordagens promissoras para aumentar as receitas atravs de impostos progressivos. A seguir uma avaliao dos dois componentes principais da reforma: legislao tributria e mudanas administrativas. Reformas legislativas tributrias A reforma legal vista como vital com uma srie de prioridades especficas tanto em relao aos cdigos fiscais gerais assim como para a legislao de impostos especficos. No curto prazo, o Governo visa corrigir os aspectos mais injustos e burocrticos da legislao em vigor. Posteriormente, a prioridade a criao de trs cdigos fiscais: 1) um Cdigo Geral Tributrio ir substituir uma lei de 1968, 2) um Cdigo de Processo Tributrio substituir o Regulamento que remonta a 1948, e, 3) um novo Cdigo das Execues Fiscais tem o objectivo de substituir uma lei de 1950. O Decreto 50/11 enfatiza que essa legislao deve ser avanada mesmo que tenha que ser reajustada quando o processo de reforma estiver mais plenamente implementado. Isso tambm pode implicar em reformas mais amplas da administrao fiscal, tais como a integrao dos departamentos de imposto nacional e aduaneiros em uma instituio. A prioridade a mdio prazo a criao de tribunais tributrios especializados (para abordar questes no criminais) e criar um Conselho Superior de Contribuintes para reduzir a presso sobre os tribunais. Estas medidas visam, em parte, reforar os direitos dos contribuintes em conexo com disputas fiscais e representam mudanas importantes na legislao. Se os direitos dos contribuintes no estiverem claros para os contribuintes e para as autoridades fiscais, o cumprimento das obrigaes fiscais e a prestao de contas so susceptveis de serem afectados. Este realmente um srio desafio para os gestores de reformas angolanos. A reforma legal tem tambm como alvo a tributao internacional. Aqui o objectivo de curto prazo criar uma equipe especializada do Ministrio das Finanas para negociar tratados de dupla tributao com pases com os quais Angola goza de um elevado grau de integrao econmica. De forma ambiciosa, o Governo visa a adopo plena de uma unio aduaneira nica dentro da SADC. As reformas legais tambm tm como

objectivo abordar as inmeras taxas, licenas e encargos que afectam negativamente as vidas dos cidados comuns e empresas. O decreto da reforma tributria observa que tais taxas e encargos somam-se burocracia excessiva e representam um grande obstculo para a formalizao de micro e pequenas empresas. A experincia mostra que uma estrutura de taxas complicada e no transparente pode ser utilizada para justificar o suborno para suavizar os procedimentos oficiais. Alguns observadores argumentam que, mesmo extensas regulamentaes do sector pblico e taxas complicadas e sistemas de licena so o resultado de uma estratgia deliberada por funcionrios pblicos, incluindo funcionrios da alta administrao fiscal, para facilitar a corrupo. A racionalizao e simplificao dessas estruturas de taxas , portanto, uma mudana muito bem-vinda. Reformas administrativas dos tributos Curiosamente, a reforma administrativa denominada ... a prioridade das prioridades no Decreto 50/11. Reconhece-se que esta uma tarefa desafiadora, que no ser resolvida no curto prazo. Os recursos humanos existentes so relatados como sendo limitados, desmotivados e com nveis insuficientes de formao acadmica e profissional. Os dois rgos governamentais principais responsveis pela arrecadao de impostos - Direco Nacional de Impostos - DNI e Servio Nacional de Alfndegas SNA - sofrem de uma estrutura rgida e de um sistema salarial, que contribuem significativamente para o m situao dos recursos humanos. A reforma desses dois departamentos deve ser priorizada, com o objectivo de conseguir uma melhor coordenao no curto prazo, e a mdio prazo - a plena integrao sob uma nica direco. Isto pode ser obtido sob a forma de uma autoridade de receita semi-autnoma, o que tambm foi estabelecido com algum sucesso em vrios outros pases africanos. As ineficincias crnicas dos departamentos de receita existentes em Angola localizados no Ministrio das Finanas certamente exigem reformas administrativas substanciais. O estabelecimento de uma autoridade fiscal semi-autnoma uma opo relevante. No curto prazo, e independentemente da eventual criao de uma autoridade de receita integrada, o Governo tem o objectivo de reforar a administrao da receita atravs de: (A) recrutar e formar uma nova equipa tcnica; (b) tornar a formao uma caracterstica permanente de uma carreira na administrao fiscal e aduaneira, e (c) modernizao das actividades aduaneiras nos principais pontos de entrada do pas. Todas estas medidas so importantes, que podem lanar as bases para reformas da administrao fiscal mais substantivas.

Fins de 2010
Novos padres de referncia que visam a apresentao para o Gabinete de vrios anteprojectos gerais de direito fiscal, antes do fim de 2010 e um plano de aco com prazos para o programa de reforma tributria.

Maro de 2011
O plano de aco para a reforma tributria (Linhas Gerais do Executivo para a Reforma Tributria) concretizado em um decreto presidencial (50/11 de 15 de Maro).
A reforma coordenada pela Unidade Tcnica Executiva para a Reforma Tributria UTERT no Ministrio das Finanas.

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Claramente, o aperfeioamento da gesto fiscal no pode compensar o projecto tributrio ruim e no h muito mrito em melhorar marginalmente um sistema tributrio ineficiente. por isso que a reforma da estrutura fiscal, atravs de reformas legislativas deve preceder a reforma da administrao fiscal. Objectivos conflitantes Angola precisa reduzir seu substancial deficit fiscal no petrolfero em 2011, no valor de 23,2 por cento do PIB, de modo que aumentar a receita evidentemente um dos principais objectivos da reforma. No oramento de 2012 estima-se que as receitas fiscais no petrolferas aumentem de 7,5 por cento para 10,2 por cento do PIB. Pelos padres internacionais este um aumento significativo. Um objectivo possivelmente conflitante o desejo de projectar o sistema fiscal no petrolfero de uma forma que proporcione incentivos aos investimentos em sectores no relacionados ao petrleo. Isto poder implicar em reduo de receitas fiscais, pelo menos no curto prazo. Equilibrar esses dois objectivos um grande desafio para o Governo. Um dos argumentos para apoiar a oferta de incentivos fiscais que um regime fiscal favorvel atrair mais investimento directo estrangeiro e, portanto, contribuir para a diversificao e crescimento econmico. Embora no seja incomum que os pases usem o sistema fiscal para tentar atrair investimentos, a pesquisa mostra que os incentivos fiscais sob a forma de taxas mais baixas, isenes temporrias e isenes fiscais, s tm impactos insignificantes sobre as decises de investimento em potencial. Outros factores como o potencial de mercado, infra-estrutura (estradas, gua e electricidade), a burocracia, a estabilidade poltica e previsibilidade a longo prazo so mais importantes para os investidores. Em Angola, esses outros factores parecem esmagadores. De acordo com levantamento do Banco Mundial Doing Business, Angola ocupa o 172. lugar entre 183 pases, e recentemente caiu no ranking. De acordo com a Economist Intelligence Unit (2011), o sistema fiscal em Angola apresenta apenas um risco moderado para a realizao de negcios. A taxa de imposto sobre as sociedades, em 35 por cento, ligeiramente maior do que os parceiros de Angola, embora amplamente em linha com as taxas internacionais. Alm disso, o regime fiscal no discrimina empresas estrangeiras. Os principais desafios para os investidores esto relacionados com a burocracia, incluindo procedimentos complexos e regulamentos para registo de empresas e pagamento de impostos com a corrupo como uma ameaa constante. A obteno de licenas e autorizaes para a realizao de diversas actividades econmicas continua a ser um procedimento difcil e caro. Nesta

situao, os incentivos fiscais generosos para as indstrias e sectores especficos, so susceptveis de acarretar grandes perdas de receitas e concorrncia distorcida. O Governo precisa fazer muito mais do que melhorar o seu sistema fiscal para atrair e criar um ambiente favorvel para os investidores. Isenes fiscais temporrias, que so isenes de tempo limitado sobre o rendimento das sociedades, so consideradas como uma forma particularmente mal concebida de incentivo ao investimento, e que representam riscos considerveis para o sistema tributrio em geral. Isso deve ser evitado. Isenes fiscais temporrias so susceptveis de abuso, enfraquecem a receita tributria atravs do fornecimento s empresas de um forte incentivo para utilizao de transferncia de preos e esquemas financeiros para deslocar os lucros tributveis para empresas com iseno fiscal temporria. Tais dispositivos podem operar atravs das fronteiras nacionais, e tambm entre as empresas nacionais. No importa o quo inteligentes sejam as disposies legais criadas para lidar com esses riscos, a experincia sugere que as empresas vo superar os governos e encontrar maneiras de evit-las. At mesmo as administraes fiscais mais desenvolvidas tm dificuldades em lidar com esse tipo de evaso fiscal. Alm disso, atravs da oferta de isenes fiscais, o governo at certo ponto sinaliza a sua prpria falta de confiana na questo fiscal. Muitas empresas aparentemente acham as isenes fiscais temporrias atraentes porque as poupa da necessidade de lidar com uma administrao fiscal corrupta ou ineficiente. Portanto, oferecer uma iseno fiscal temporria pode-se sinalizar uma administrao fiscal corrupta ou ineficiente. Tais problemas subjacentes deveriam ser abordados. Geralmente, um regime fiscal amigvel para o investidor no caracterizado por incentivos fiscais generosos, mas por: (I) regras claras e inequvocas, com poucas excepes, (ii) estabilidade de longa prazo e previsibilidade para os investidores, e (iii) igualdade de tratamento entre todas as empresas, sem excepes. Angola ainda est a alguma distncia desses ideais. DADOs
As autoridades da receita partilham algumas importantes caractersticas de jure (de direito). Elas so: 1. Tm certa autonomia do poder executivo central (em parte para limitar a interferncia poltica directa em suas operaes dirias) 2. Tm o objectivo de ser bastante independentes do financiamento e das regras de pessoal do sector pblico em geral (os gestores podem recrutar e promover uma equipa de qualidade, pagando salrios acima das tabelas salariais da funo pblica, em alguns pases africanos quase aos nveis do sector privado) 3. Integrar todas as operaes fiscais do governo central em uma agncia com finalidade nica.

A srie Angola Brief um produto do Programa de Cooperao CEIC-CMI para a investigao de questes sociais e econmicas em Angola. Este produto visa contribuir com resultados de pesquisa e recomendaes, de forma a aumentar o debate pblico em e sobre Angola.

Concluses e recomendaes A literatura comparada sobre imposto e desenvolvimento trouxe algumas lies claras. Em primeiro lugar, h muitos argumentos em favor do desenvolvimento do sistema fiscal nacional para uma Angola rica em recursos naturais. Um sistema fiscal eficaz fundamental para um desenvolvimento sustentvel, pois tanto pode mobilizar a base tributria domstica como um mecanismo chave para escapar da dependncia de um recurso nico, como reforar a legitimidade do governo por meio da promoo da responsabilidade do governo em relao aos cidados e empresas contribuintes. Um ponto fraco at agora do processo de reforma que ela parece ser baseada nas necessidades da economia urbana. Poucas iniciativas enfrentam os desafios da integrao dos sectores no urbanos da economia. Em segundo lugar, a forma como a receita domstica aumentada pode influenciar significativamente o crescimento econmico e a consolidao democrtica. Em particular, um dividendo de governana substancial pode ser conquistado a partir da mobilizao de recursos financeiros internos dos cidados e das empresas atravs do sistema fiscal. Um crculo virtuoso pode ser criado, no qual a gerao de receitas fiscais leva a prestao de servios melhores, o que aumenta a disposio dos cidados para pagar seus impostos. Assim, a tributao e a construo do Estado ficam ligadas. A dimenso da construo do Estado da reforma do sistema fiscal angolano no explicitamente declarada como um objectivo global. No entanto, a nfase implcita na diversificao das fontes de receita pblica e da economia tem dimenses de construo do estado. At que ponto isso se desenvolver o futuro ir responder. A reforma tributria angolana parece ter forte apoio poltico. A cobrana das receitas fiscais no petrolferas aumentou substancialmente. A partir do final de Novembro de 2011, o valor das receitas fiscais no petrolferas era de 18,1 por cento maior do que em 2010. Dado que 2012 um ano eleitoral, a parte legislativa do processo de reforma tributria foi colocada em espera. Ela pode recomear rapidamente aps as eleies, mas o impulso da reforma tributria ser recuperado com os preos do petrleo que j esto alcanando nveis
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pr-2008? A disponibilidade das receitas do petrleo pode reduzir os incentivos para o governo nacional para aumentar os impostos domsticos em geral. A maioria dos governos so sinceros em seu desejo de aumentar as receitas, mas a disponibilidade de grandes fluxos de receitas do petrleo reduz a urgncia de reformar o sistema fiscal. Nosso estudo sugere que h um impulso poltico e tecnocrtico para fazer avanar a reforma a nvel central. Em contraste, a implementao de uma poltica fiscal do governo local no avanou devido falta de apoio institucional e fundamento legal. A arrecadao de impostos e taxas local est, portanto, fadada a permanecer bastante aleatria e desorganizada. Se for bem projectado e implementado, um sistema fiscal no petrolfero pode melhorar a eficincia e a capacidade de resposta do sector pblico. No entanto, ser um desafio convencer os cidados de Angola sobre o valor do pagamento de impostos. Isso exigir no apenas reformas, mas uma grande mudana cultural, somando-se a uma mudana no sistema institucional e poltico. Reformar o sistema de receitas do governo local particularmente importante neste contexto, uma vez que o aumento da autonomia fiscal local, se devidamente concebido e implementado, contribuir para a eficincia e a capacidade de resposta do sector pblico. Nossa pesquisa indica que uma grande fraqueza do processo de reforma at agora a falta de consultas pblicas e verdadeiro debate mais geral sobre o imposto em um sistema poltico democrtico slido. O Decreto 50/11 d ao PERT um mandato claro: O processo de implementao do processo de reforma tem de ser acompanhado por um debate pblico. O debate e aceitao popular um aspecto crucial de uma reforma tributria. Mesmo que poucos tenham prazer em pagar seus impostos, polticos previdentes lembraram os seus pares e os cidados que todas as polticas democrticas - aquelas que inspiraram a actual Constituio de Angola - evoluram de uma negociao constante sobre o contrato social fiscal em que a tributao um componente chave.
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Notes 1. Dirio da Repblica, I srie N. 49, Decreto Presidencial n. 50/11 de 15 de Maro 2. Como observado no Decreto 50/11 (op. cit.), algumas revises pontuais anteriores do sistema tributrio foram largamente insuficientes para abordar as deficincias gerais. 3. Esta dependncia crnica das receitas do petrleo para cobrir os gastos do governo a principal razo por trs das dificuldades da experincia autoridades angolanas na gesto da taxa de cmbio e da inflao (ver Jensen e Paulo 2011). Nmeros recentes mostram que o Banco Central continua a intervir maciamente nos mercados cambiais. 4. Presidncia da Republica (2011): Relatrio de Fundamentao do OGE 2012, p. 28 http://www. minfin.gv.ao/fsys/Relatorio_de_ FundamentacaoORC.pdf 5. Ver, por exemplo, Krasniqi, M. and S. James (2012) Tax Incentives in the EAC Member States (draft). World Bank. Para uma discusso dos impactos de iseno temporria de taxas, ver Keen, M. and M. Mansour (2010) Revenue mobilisation in Sub-Saharan Africa: Challenges from globalisation I - Trade reform. Development Policy Review, 28, 553-571.

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