UNIDADE 1

CONTEDOS INTRODUTRIOS AO PLANEJAMENTO ESTRATGICO GOVERNAMENTAL

OBJETIVOS
f

ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM

Ao finalizar esta Unidade voc dever ser capaz de: Descrever os principais modelos de planejamento, no mundo e no Brasil; Correlacionar o processo de redemocratizao com as caractersticas do Estado Necessrio; e Compreender o PEG como instrumento de que o gestor pblico pode dispor para que o Estado adquira competncia para prover solues s demandas sociais, antigas e novas.

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INTRODUO
Embora o ttulo desta Unidade possa dar a impresso de que seu objetivo to-somente introduzir o tema e que por isso no merece ser entendido como um assunto importante para a sua formao, esta seo , de fato, uma das Unidades da disciplina. Tal como a Unidade seguinte, ela essencial para a compreenso das que a seguem, orientadas exposio das duas metodologias mais utilizadas no PEG. Iniciaremos com um breve histrico do planejamento de modo a explicitar algumas caractersticas do contexto sociopoltico em que se verificam as relaes Estado-Sociedade no capitalismo perifrico. Em conjunto com as demais sees, ele permite ressaltar o ambiente adverso no qual se pretende que o PEG seja implantado. Vamos comear?

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UM BREVE HISTRICO DO
PLANEJAMENTO

Embora o planejamento possa ser considerado como uma extenso do pensamento marxista, na medida em que estava nele implcita a possibilidade de conferir ao Estado herdado do capitalismo um papel destacado na organizao das tarefas associadas transio ao socialismo, foi somente no perodo da Nova Poltica Econmica, incio dos anos de 1920, que o planejamento se integrou ao arsenal do Estado sovitico. Na Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS), inspirado na experincia do exrcito revolucionrio advinda da luta contra a burguesia e contra os inimigos externos, e apoiado pelos estudos que vieram a constituir a metodologia de balano intersetorial (matriz de insumo-produto), o planejamento logo se afirmou como instrumento de organizao da economia socialista. A potencialidade que ele apresentava em termos de prospectiva, simulao e organizao para a consecuo das metas econmico-produtivas permitiu que em menos de um quinqunio fosse possvel atingir os nveis de produo agrcola e industrial vigentes antes da destruio causada pela guerra, pela revoluo e pela sabotagem contrarrevolucionria. A rpida industrializao e o crescimento da produo agrcola da URSS permitiram que ela despontasse como uma aliada essencial para a vitria sobre o nazismo e, j num contexto de Guerra Fria, o planejamento passou a gerar efeitos socioeconmicos positivos nos demais pases do bloco socialista.

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No mbito dos pases capitalistas, o planejamento com a conotao aqui adotada e fazendo referncia ao mbito global e pblico, referido a um territrio delimitado por alguma instituio estatal passou a ser visto, pela esquerda, como uma possibilidade de superar as relaes sociais e tcnicas de produo capitalistas na direo de algum tipo de socialismo. E, pela direita, como uma maneira de evitar as falhas de mercado e, assim, substituir, racionalmente ainda que parcialmente, o seu papel como ente regulador e alocador de recursos. Em alguns desses pases, governos populares adotaram planejamentos com caractersticas socialistas, imitando a experincia sovitica. A experincia da Frente Popular, na Frana e em meados da dcada de 1930, foi a mais significativa. No extremo ideolgico oposto, na Alemanha, os dirigentes nazistas preferiram a racionalidade do planejamento capacidade do mercado de otimizar a alocao de recursos. Isto aconteceu, primeiro, no que se relacionava preparao para a guerra; depois, se estendeu para toda a economia, pois o Estado alemo passou a adotar mtodos desenvolvidos no mbito militar. Ainda que no as possamos caracterizar propriamente como planejamento na acepo que o termo viria a ter posteriormente, as iniciativas implementadas durante o esforo de guerra e nos processos de reconstruo europeia no imediato ps-guerra se utilizaram de mtodos (de planejamento) que se aproximavam daqueles usados no campo socialista. O sucesso dessas iniciativas foi um elemento importante para que a ideia do planejamento ganhasse fora na Amrica Latina. Experincias anteriores, como as que ocorreram no incio da dcada de 1940 no Brasil, receberam impulso, estimuladas no ps-guerra pela Organizao das Naes Unidas (em especial da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento). No plano terico, esse processo levou a impor tantes contribuies amparadas num amplo espectro ideolgico que foi desde o materialismo histrico at o pensamento conservador, passando pela viso keynesiana*. No plano das aes de governo,

*Keynesiana teoria econmica que procura resolver o problema do desemprego pelo aumento dos gastos pblicos e pela diminuio das taxas de juros, para estimular o consumo e o desencorajar Lacombe (2004).

entesouramento. Fonte:

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Saiba mais

Juscelino Kubitschek de Oliveira (1902-1976) Nascido em Minas Gerais, foi eleito deputado federal e realizou obras de remodelao da capital. Posteriormente foi governador em Minas Gerais. Venceu a eleio para presidente da Repblica na coligao PSD-PTB com o famoso slogan

Cinquenta anos em cinco. Um de seus principais feitos foi a construo de Braslia e a instituio do Distrito Federal. Seu governo foi marcado por mudanas sociais

surgiram no Brasil, a partir dos anos cinquenta, sucessivas experincias de planejamento no mbito federal. Como, por exemplo, a do Plano de Metas (1956-1961) do governo de Juscelino Kubitschek, bastante bem-sucedida a julgar pelos resultados que obteve.

A experincia brasileira de planejamento se aprofunda e culturais. Aps o trmino de seu mandato, foi eleito durante o perodo militar. senador de Gois, mas foi cassado e seus direitos polSucessivos planos so formulados ticos suspensos, pelo regime militar. Tentou organizar e implementados a partir de 1964 uma frente pela redemocratizao do Pas, mas no volseguindo o estilo autoritrio, tou mais ao poder. Fonte: <http://tinyurl.com/lwkaas>. centralizador e economicamente Acesso em: 20 jul. 2009. concentrador que caracterizou os governos militares. Seu projeto de Brasil-grande-potncia demandava uma mobilizao que, ainda que em menor grau do que havia ocorrido no mbito dos pases avanados, demandava um significativo esforo de planejamento. No incio dos anos setenta, a implantao de um Sistema de Planejamento Federal deu origem a trs edies do Plano Nacional de Desenvolvimento. O ltimo deles, com um perodo de execuo que coincidiu com a perda de legitimidade da ditadura militar que antecedeu a abertura e a redemocratizao do Pas, terminando por explicitar o carter demaggico e manipulador que envolveu a experincia de planejamento dos militares. Com o governo civil da Nova Repblica, iniciado em 1985, tentou-se sem muito sucesso retomar iniciativas de planejamento que fossem alm do plano setorial. A partir do governo Collor, com a adoo da orientao neoliberal, iniciativas de planejamento no sentido estrito do termo, sobretudo as que visavam preparar o Pas e a sociedade para enfrentar um futuro que j se prefigurava como difcil, passam a ser cada vez mais escassas.

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O CONTEXTO SOCIOPOLTICO EM QUE SE DEVE INSERIR O PLANEJAMENTO ESTRATGICO GOVERNAMENTAL

Esta seo, assim como as duas que seguem, tem por objetivo precisar o contexto onde ocorrer a proposta mais ambiciosa desta disciplina, ou seja, contribuir para que as atividades de gesto pblica levadas a cabo nos vrios nveis e instncias governamentais abarquem o Estado brasileiro passando a ser realizadas em conformidade com os princpios do PEG. Nesse sentido, esclarecendo nossa opinio, j esboada ao longo da retrospectiva realizada na seo anterior, podemos dizer que o contexto brasileiro atual adverso adoo do Planejamento Estratgico Governamental como um instrumento de gesto pblica. Isso porque as atividades a ele correspondentes se desenvolveram no interior de um aparelho de Estado Herdado, onde o planejamento teve frequentemente um carter demaggico e manipulador (no perodo militar) ou foi praticamente desativado (no perodo do neoliberalismo) por no estar preparado para atender s demandas que nossa sociedade cada vez mais complexa hoje lhe coloca. As atividades correspondentes ao PEG devero, inclusive, buscar sua transformao no sentido do Estado Necessrio, entendido como um Estado capaz no apenas de atender quelas demandas, mas de fazer emergir e satisfazer as demandas da maioria da populao hoje marginalizada. Um Estado que possa alavancar o atendimento das demandas da maioria da populao e projetar o Pas numa rota que leve a estgios civilizatrios superiores.

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Para introduzir o tema central desta seo vamos colocar uma pergunta: Por que a existncia de uma disciplina de PEG num Curso de Especializao deve ter como compromisso a capacitao de gestores pblicos para promover a construo do Estado Necessrio?

Entre os muitos trabalhos que conceituam o

neoliberalismo e que nos autorizam a caracterizar designa o segundo componente que conforma o que a Reforma Gerencial que

chamamos Estado Herdado como neoliberal,

recomendamos pela sua clareza e facilidade de entendimento a excelente resenha feita por Diniz (2007).

A resposta a esta pergunta ser formulada em duas etapas. Primeiramente sero identificadas as caractersticas do Estado Herdado. Do processo de sua constituio, em particular do seu crescimento durante o perodo autoritrio que sucedeu ao nacionaldesenvolvimentismo e antecedeu ao seu desmantelamento pelo neoliberalismo, Guillermo ODonnell, pesquisando sobre as particularidades de um tipo especfico de Estado capitalista, o Estado burocrtico autoritrio latino-americano, provavelmente o pesquisador que mais tem contribudo para o entendimento desse primeiro componente da matriz que compe o chamado Estado Herdado, que provm do perodo militar. Sua expresso corporativismo bifronte combinao de uma face estatista levada conquista do Estado e subordinao da sociedade civil com outra privatista que teria colocado a servio de setores dominantes suas reas institucionais prprias especialmente elucidativa (ODONNELL, 1976). Em segundo lugar, sero fornecidos elementos que levam constatao de que este Estado herdado por ns duplamente incompatvel com a proposta de mudana desejada pela sociedade brasileira, pois sua forma no corresponde ao contedo para onde deve apontar sua ao. De um lado porque a forma como se relaciona com a sociedade impede que ele formule e implemente polticas pblicas com um contedo que contribua para alavancar essa proposta. De outro lado porque o modo como se processa a ao de governo na sua relao com o Estado existente, determinado pelos contornos de seu aparelho institucional, irreconcilivel com as premissas de participao, transparncia e efetividade dessa proposta.

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Mas, voc sabe caracterizar o "Estado Herdado"?

Alm das preferncias ideolgicas, a combinao que o Pas herdou do perodo militar (1964-1985), de um Estado que associava patrimonialismo e autoritarismo com clientelismo, hipertrofia com opacidade, insulamento com intervencionismo, deficitarismo com megalomania, no atendia ao projeto das coalizes de direita e muito menos daquelas de esquerda que, a partir da redemocratizao, iniciada em meados dos anos de 1989, poderiam suceder os governos de ento. Reconhecendo a existncia de caractersticas semelhantes da relao Estado-Sociedade em outros pases latino-americanos, Fragoso (2008) mostra como trajetrias distintas so manifestadas no que diz respeito ao desenvolvimento do que ele denomina nova gerncia pblica.

v
na

Para uma anlise

detalhada deste e de outros ismos que Herdado

caracterizam o Estado (patrimonialismo, mandonismo, personalismo, formalismo), ver Costa (2006).

um princpio bsico da ao humana, da atuao das organizaes, e tambm do PEG, o fato de que todas as decises tm um custo de operao e que, se equivocadas, demandam a absoro de custos de oportunidade econmicos e polticos.
Saiba mais Luis Carlos Bresser-Pereira

O Estado legado por mais de 20 anos de autoritarismo no contemplou os recursos como escassos. Os econmicos podiam ser financiados interna ou externamente com aumento da dvida imposta populao, os polticos eram virtualmente inesgotveis, uma vez que seu aparato repressivo a servio do regime militar sufocava qualquer oposio. A reforma gerencial desse Estado, proposta pela doutrina neoliberal e iniciada pelos governos civis que sucederam queda do militarismo, no encontrou muitos opositores. O mais conhecido expoente da proposta de Reforma Gerencial do Estado brasileiro Luis Carlos Bresser-Pereira.

Entre vrios trabalhos de sua autoria, obra de Bresser-Pereira (1998) voc encontra as principais caractersticas da Reforma Gerencial. Seu documento oficial (Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado , 1995), que pautou as iniciativas governamentais neste sentido, uma transposio de suas ideias para uma linguagem no acadmica. Fonte: Elaborado pelo autor.

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Para a direita, a questo era inequvoca. No havia por que defender um Estado que ela considerava superinter ventor, proprietrio, deficitrio, paquidrmico, e que, ademais, se tornava crescentemente anacrnico na cena internacional. Na verdade, j h muito, desde o momento em que, no cumprimento de sua funo de garantir a ordem capitalista, ele havia sufocado as foras progressistas e assegurado as condies para a acumulao de capital, ele se tornara disfuncional. J para a esquerda, que tinha participado do fortalecimento do Estado do nacional-desenvolvimentismo, a questo era bem mais complexa. Ela o entendia como um baluarte* contra a nomeada dominao imperialista e como uma espcie de sucedneo de uma burguesia incapaz, por estar j aliada com o capital internacional, de levar a cabo sua misso histrica de promover uma revoluo democrtico-burguesa. De fato, mesmo no auge do autoritarismo, o crescimento do Estado era visto pela esquerda como um mal menor: ao mesmo tempo que denunciava o carter de classe, repressivo e reprodutor da desigualdade social do Estado brasileiro, ela via este crescimento como necessrio para viabilizar seu projeto de longo prazo de reconstruo nacional. E, tambm, para assentar as bases do que seria o Estado forte capaz de planejar e viabilizar a transio ao socialismo segundo o modelo sovitico ainda vigente. A questo dividiu a esquerda. De um lado os que, frente ameaa de um futuro incerto, defendiam intuitivamente o passado, e os que, defendendo interesses corporativos, mal-entendendo os conceitos de Estado, nao e autonomia nacional, defendiam ardorosamente o Estado que herdramos. J de outro lado estavam os que entendiam que a construo do Estado Necessrio iria demandar algumas das providncias que j estavam sendo tomadas e que o fortalecimento de uma alternativa democrtica e popular ao neoliberalismo no privilegiava a questo; e defendiam o controle da sociedade sobre o processo de privatizao.

*Baluarte local absolutamente seguro, alicerce, base. Fonte: Houaiss (2007).

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DEMOCRATIZAO POLTICA E O

ESTADO NECESSRIO

Com o final do regime militar, o Brasil iniciou um processo de democratizao poltica que possibilitou o aumento da capacidade dos segmentos marginalizados de veicular seus interesses levando expresso de uma demanda crescente por direitos de cidadania. Na medida em que este processo avanou, foi evidente o aumento da capacidade dos segmentos marginalizados em veicularem seus interesses e necessidades no atendidas por bens e servios alimentao, transporte, moradia, sade, educao, comunicao etc. e, com isto, da demanda por polticas pblicas capazes de promover seu atendimento. o que vem sendo chamado de cenrio tendencial da democratizao.

Para satisfazer essas necessidades sociais com eficincia, e no volume que temos em pases como o Brasil, ser necessrio duplicar o tamanho dessas polticas para incorporar os 50% desatendidos da populao. Tarefa que, por si s, j evidencia a importncia do PEG.

Se no for possvel promover um processo de transformao do Estado Herdado em direo ao Estado Necessrio que busque satisfazer as necessidades sociais represadas ao longo de tanto tempo, o processo de democratizao pode ter dificuldade ou mesmo fracassar, com enorme esterilizao de energia social e poltica. claro que para satisfazer quelas demandas, o ingrediente fundamental, que no depende diretamente do Estado, est relacionado a uma ampla conscientizao e mobilizao poltica que se espera ocorrer sem maiores custos sociais alm dos que a sociedade j vem pagando.

Muitas contribuies, a partir de uma crtica

Reforma Gerencial, tm do que aqui enfeixamos na proposta de Estado Necessrio. Entre as

apresentado elementos

mais recentes, vale citar Tenrio e Saravia (2006), Thwaites (2008) e Costa (2006).

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Podemos, ento, afirmar que necessrio que o Estado faa a sua parte?

Sim, de extrema importncia que o Estado faa a sua parte e esta premissa uma das motivaes desta disciplina e do prprio Curso em que ela est inserida. Isto , aumentar as chances de xito do trabalho que deve ser desenvolvido na frente interna de gerar as condies cognitivas necessrias para a transformao do Estado. Transformao a qual est sendo impulsionada na frente externa do contexto social e poltico, pelos segmentos da sociedade identificados com o estilo alternativo de desenvolvimento que se desenha para o futuro. Apesar do exposto at aqui podemos observar que a correlao de foras polticas, que sanciona uma brutal e at agora crescente concentrao de poder econmico, muito pouco espao deixa para que aes internas ao Estado possam alterar a situao de misria observada na maioria da populao. H que se entender a esse respeito que a configurao atual do Estado brasileiro o Estado Herdado uma consequncia da concentrao de poder econmico e poltico vigente no Pas, que foi estabelecendo um tipo particular de relao EstadoSociedade. Ela se revela na coexistncia, no mbito das polticas pblicas que implementa o Estado, de dois espaos distintos:

X um, que serve classe proprietria, criao da

Concordando com o que apresentado para a Amrica Latina em geral, podemos dizer que, tambm em geral, temos tido e seguimos tendo um Estado que registra quatro dimenses.

um baixo escore nessas

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infraestrutura econmico-produtiva e coordenao econmica, que so relativamente preservadas e insuladas do clientelismo seguindo um padro de eficincia e eficcia semelhante quele que vigora no Estado de bem-estar dos pases avanados. Corroborando com este cenrio ODonnell (2004) apresenta um esquema para entender e avaliar o Estado baseado em quatro dimenses: eficcia que faz referncia ao conjunto de burocracias que o compe; efetividade referente ao seu sistema legal; credibilidade que granjeia como realizador do bem

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comum da nao, ou do povo; e capacidade que alusiva atuao como filtro adequado ao interesse geral de sua populao; e

X outro, que abrange os rgos per tencentes aos

ministrios sociais que servem s classes subalternas, que so objeto de repartio poltica entre os partidos que apoiam o governo e em que usual a prtica do clientelismo, onde o padro se situa muito abaixo daquele que exibem pases perifricos com renda muito inferior nossa. Esse tipo particular de relao EstadoSociedade revelado, tambm e por consequncia, numa segmentao do funcionalismo pblico em duas categorias distintas que convivem no interior do Estado. Elas se compuseram na dcada de 1950, quando recm se consolidava uma administrao meritocrtica de tipo weberiano que pretendia se impor ao modelo burocrtico patrimonial. Com caractersticas profissionais e remunerao muito distintas, elas passaram a ser responsveis pelo funcionamento daqueles dois espaos de poltica pblica que vm desde ento contribuindo para aprofundar nossa concentrao de poder econmico e poltico.
Saiba mais
A partir dessa poca se

Dcada de 1950 institui um

descolamento, que viria se aprofundar consideravelmente durante o governo militar, entre os barnabs, cujo estatuto foi estabelecido com a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), por ocasio da reforma do Estado iniciada em 1938, e a burocracia pblica moderna que, no ncleo do aparelho administrativo ou nas empresas estatais, passava a implementar a estratgia de desenvolvimento do capitalismo brasileiro: o nacional-desenvolvimentismo. Fonte: Bresser-Pereira (2007).

A existncia desses dois espaos e, consequentemente, de dois tipos de burocracia, tambm necessrio que se entenda, nunca foi vista como um problema. Como algo que devia ser resolvido no sentido de modernizar o Estado tornando-o mais prximo dos pases de capitalismo avanado que se tomava como modelos. Ao contrrio, uma espcie de acordo entre a classe poltica e o segmento no estatutrio, mais bem pago, em geral mais bem preparado e que teve um papel fundamental na execuo dos projetos de desenvolvimento do perodo militar, terminou levando

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a uma situao totalmente anmala quando comparada com a dos pases avanados, pois, no Brasil, cada vez que assume um novo Presidente da Repblica, abrem-se 50 mil cargos de livre provimento para nomeao (BRESSER-PEREIRA, 2007). Para aprofundarmo-nos no entendimento das dificuldades que envolvem a transio do Estado Herdado para o Estado Necessrio, conveniente lembrar uma passagem da obra de Claus Offe. Ela elucidativa para entender por que malograram as tentativas de reforma do Estado que h mais de oitenta anos se sucedem em nosso Pas, e tem sido usada por muitos autores, entre eles Martins e Costa (2006), para criticarem a Reforma Gerencial. Offe (1994, p. 219) afirma que:
[...] bem possvel que o desnvel entre o modo de operao interno e as exigncias funcionais impostas do exterior administrao do Estado no se deva estrutura de uma burocracia retrgrada, e sim estrutura de um meio socioeconmico que [...] fixa a administrao estatal em um certo modo de operao [...] bvio que um desnvel desse gnero entre o esquema normativo da administrao e as exigncias funcionais externas no poderia ser superado atravs de uma reforma administrativa, mas somente atravs de uma reforma daquelas estruturas do meio que provocam a contradio entre estrutura administrativa e capacidade de desempenho.

Em outras palavras, o que o autor assinala que o desnvel entre o modo de operao (interno) do Estado e as exigncias funcionais provenientes do exterior no se deve a uma estrutura burocrtica retrgrada, e sim a um ambiente socioeconmico e poltico (este sim, retrgrado) que condiciona a administrao estatal a um certo modo de operao. E que um desnvel desse tipo no pode ser superado atravs de uma reforma administrativa. Ele demanda uma reforma das estruturas daquele ambiente que provocam a contradio entre a administrao e sua capacidade de desempenho.

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Enquanto essa reforma das estruturas socioeconmicas no ocorre, necessrio entender que a ideia to difundida entre ns de que o Estado brasileiro no funciona! deve ser matizada por essa contribuio de Offe. Isso nos remete a uma indagao: ser que o Estado brasileiro no funciona bem para a classe rica?

fcil resumir por que isso ocorre. O Estado (capitalista) brasileiro foi conformado mediante a sucessiva resoluo de agendas decisrias enviesadas pelos interesses e valores da classe proprietria. E, por isso, ele funciona, e muito bem, para esta classe proprietria. E s ir funcionar para a classe trabalhadora se isso for funcional para a manuteno e naturalizao das relaes sociais capitalistas; isto , para a manuteno da reproduo do capital. E, alm disso, como ocorreu no Estado de bem-estar, quando a classe trabalhadora, organizada, for capaz de pressionar para que isso acontea.

Mas, como se pode fazer o Estado funcionar para a classe trabalhadora?

Mudar a sua conformao, entende o senso comum, implica um caminho de volta e um movimento de fora para dentro. Isto , supe alterar o contexto poltico, econmico e social que garante a relao de foras que sanciona as agendas que interessam classe proprietria. Assim, paulatinamente, o carter do Estado ou sua incapacidade de funcionar para a classe trabalhadora seriam alterados. Nessa perspectiva, que apenas parcialmente correta, Reformar o Estado, mud-lo de dentro para fora, seria irrealista uma vez que o Estado um reflexo do contexto. A viso sistmica e a considerao da existncia do grau de autonomia relativa existente na relao Estado-Sociedade sugerem uma problematizao dessa questo. Ela permite entender que essa

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alterao prvia do contexto pode no ser suficiente. E, talvez, nem mesmo necessria. No que respeita condio necessria, parece possvel ir mudando aquela conformao mesmo que a relao de foras no contexto no se tenha ainda alterado a ponto de desencadear uma mudana natural ou socialmente induzida no Estado. Se o aparelho de Estado est sendo ocupado por um governo sensvel s demandas da classe trabalhadora, tender a haver dentro dele uma relao favorvel a essa mudana. Ento, esse governo poder, ainda que a relao de foras polticas e econmicas no contexto no seja a ela favorvel, pressionar para que a agenda decisria se v aproximando da sua agenda de governo; a qual inclui, por construo, as demandas da classe trabalhadora. E seria justamente esse processo que, simultaneamente, iria alterando a relao de foras polticas no contexto e a configurao do Estado herdado por aquele governo. Suplementarmente, teria de ocorrer, no plano interno, dos integrantes do aparelho de Estado (burocratas), a neutralizao dos contrrios ao atendimento daquelas demandas e a capacitao e empoderamento daqueles a favor. E, no plano institucional, a desmontagem de arranjos legais, procedimentos administrativos, normas de funcionamento etc., que garantiriam o modo de funcionamento que aquele governo estivesse interessado em mudar. E, tambm, a criao de outros arranjos que trouxessem engatilhada a mudana atravs da adoo de metodologias de trabalho entre as quais ressaltamos a do PEG que permitam maior racionalidade, transparncia, accountability* etc. no mbito interno e, no externo, o favorecimento participao crescente dos movimentos sociais e da classe trabalhadora. O primeiro caso, aquele em que a alterao prvia do contexto pode no ser suficiente para mudar o carter do Estado, remete a uma conjuntura em que o contexto, em funo de um movimento de ascenso da conscientizao e mobilizao da classe trabalhadora, est sendo rapidamente alterado, mas em que o governo que ocupa o aparelho de Estado, embora sensvel s demandas da classe trabalhadora, no se mostra capaz de promover

*Accountability remete para dimenses como prestao de contas, responsabilidade social, verificao da qualidade de servio prestado, escrutnio pblico, etc. Fonte: <http://tinyurl.com/ nhoz2r>. Acesso em: 15 set. 2008.

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as mudanas necessrias para responder alterao do contexto e, muito menos, para promov-la. A cadeia de argumentos e eventos hipotticos indicados anteriormente mostra por que nossa proposta de promover a transio do Estado Herdado para o Estado Necessrio comea no por um dos extremos ambos irrealistas de reforma do Estado ou da reforma das estruturas do meio socioeconmico, e sim na mobilizao de um ciclo virtuoso que vai da capacitao dos gestores pblicos para a transformao das relaes EstadoSociedade. A cadeia explica, tambm, por que este texto se ocupa com tanta nfase na explicitao detalhada do contexto em que os conhecimentos que a disciplina oferece podero vir a ser utilizados. Diversos autores, de pases latino-americanos, tm refletido sobre a associao entre a reflexo desenvolvida sobre as caractersticas da relao Estado-Sociedade, o aumento da participao poltica, e a mudana da arquitetura do Estado; e, em consequncia, nas polticas pblicas elaboradas nesses pases. Paramio (2008) mostra como as propostas sobre a segunda gerao de reformas, iniciada no final dos anos de 1990, combinadas com a presso poltica contra o impacto social e econmico negativo da primeira, originam, em funo das caractersticas daquela relao, reaes distintas em dois grupos de pases da regio. Atrio e Piccone (2008), concordando com a ideia de que a mudana no modo de operao da burocracia depende criticamente das exigncias impostas pela relao Estado-Sociedade, apontam recomendaes para esta mudana. Contudo, importante lembrarmos que medida que a democratizao avance e a concentrao de renda, que hoje asfixia nosso desenvolvimento e penaliza a sociedade brasileira, for sendo alterada, se amplia o espao econmico e poltico para um tipo de atuao da burocracia com ela coerente. E, nessa conjuntura, o conhecimento que passaro a deter os gestores que se pretende capacitar atravs de iniciativas como esta em que estamos envolvidos poder fazer toda a diferena. Isto , talvez sejam as ideias apresentadas nos captulos iniciais deste texto e o conhecimento mais operativo apresentado no seu final os

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A seo que analisa a questo da governabilidade e do especialmente respeito.

Tringulo de Governo elucidativa a este

responsveis por se alcanar ou no a governabilidade necessria para tornar sustentvel o processo de mudana social em que a sociedade est empenhada. Da a importncia de disponibilizar conhecimentos aos gestores pblicos que possam levar melhoria das polticas, ao aumento da eficcia da sua prpria mquina, e sua transformao numa direo coerente com a materializao daquele novo estilo de desenvolvimento. Privatizao, desregulao e liberalizao dos mercados tm impedido que o Estado brasileiro se concentre em saldar a dvida social e, enquanto Estado-nao capitalista, por certo, assumir suas responsabilidades em relao proteo aos mais fracos, desnacionalizao da economia e subordinao aos interesses do capital globalizado. Assumir essas responsabilidades e materializar os processos de democratizao e redimensionamento do Estado so desafios interdependentes e complementares que demandam de maneira evidente os contedos que trata este Curso e, no plano operacional, da implementao das aes, que no podero prescindir do PEG.

A redefinio das fronteiras entre o pblico e o privado exige uma cuidadosa deciso, como por exemplo: Quais assuntos podem ser desregulamentados e deixados para que as interaes entre atores privados com poder similar determinem incrementalmente, ainda que com uma atenta monitorao e fiscalizao por parte do Estado, um ajuste socialmente aceitvel? Quais devem ser objeto da agenda pblica, de um processo de deciso racional, participativo e de uma implementao e avaliao sob a responsabilidade direta do Estado?

Logo, podemos afirmar que a democracia uma condio necessria para construir um Estado que promova o bem-estar das maiorias. S o conjunto que ela forma com outra condio necessria a capacidade de gesto pblica e de PEG suficiente. S a democracia aliada s quatro dimenses propostas por

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ODonnell (2004), de eficcia da burocracia, da efetividade do sistema legal, da credibilidade, e da capacidade de atuar como filtro adequado ao interesse geral da populao, pode levar transformao do Estado Necessrio no sentido que almeja a sociedade brasileira. Sem democracia no h participao e transparncia nas decises, no h planejamento participativo, avaliao de polticas, prestao de contas. No h responsveis, h impunidade. Mas a democracia, se restrita a um discurso poltico genrico e sem correlao com ao cotidiana de governo, pode degenerar num assemblesmo inconsequente e irresponsvel e numa situao de descompromisso e ineficincia generalizada. Governar num ambiente de democracia e participao e, ao mesmo tempo, com enormes desigualdades sociais, requer capacidades e habilidades extremamente complexas e difceis de conformar, sobretudo no mbito de um Estado como o que herdamos. E, sem a utilizao das ferramentas do PEG, isso ser ainda mais difcil.

Voc sabe por que tanto a direita como a esquerda perceberam a necessidade de contar com metodologias de planejamento e gesto que, ao mesmo tempo, promovam e deem consequncia participao popular?

Primeiro porque j no podem manter o estado de ignorncia e subordinao do qual at agora tm lanado mo para seguir governando. E, em segundo lugar, porque ao abandonar sua estratgia de revoluo armada que permitiria a seus quadros, tomando o poder e atravs de um renovado apoio das massas, usar o Estado para alcanar o seu cenrio normativo, perceberam que a simples mobilizao poltica no era suficiente. De fato, ao abraar a via eleitoral, a participao, mais do que a mobilizao poltica, a garantia que tm para dar consequncia e para, assim, manter o apoio popular que foram capazes de conquistar.

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A CONSTRUO DO ESTADO NECESSRIO E O PLANEJAMENTO ESTRATGICO GOVERNAMENTAL

Esta seo se inicia com a apresentao do argumento de que o trnsito do Estado Herdado para o Estado Necessrio, aquele que possa servir como um instrumento para implementar aquela proposta de mudana, demanda:

X a capacitao de seus quadros; e X a formao de gestores que aliem dois tipos de

capacidades ou habilidades bsicas.

f a primeira dominar os aspectos tericos e prticos do

processo de elaborao de polticas pblicas a ponto de serem capazes de utiliz-los como ferramentas da mudana social, econmica e poltica.

f a segunda capacidade diz respeito atuao de maneira

eficiente no seu dia a dia a ponto de fazerem com que a estrutura que corporificam o Estado seja cada vez mais eficaz no uso dos recursos que a sociedade lhe faculta e que produza impactos crescentemente efetivos.

A democratizao poltica est levando a um crescimento exponencial da agenda de governo; erupo de uma infinidade de problemas que, em geral, demandam solues especficas e criativas, muito mais complexas do que aquelas que o estilo tradicional de elaborao de polticas pblicas e de planejamento

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governamental homogeneizador, uniformizador, centralizador, tecnocrtico, tpico do Estado que herdamos pode absorver. No Brasil, a maneira como tradicionalmente se definiam e caracterizavam os problemas que o Estado deveria tratar ficava restrita ao que a orientao ideolgica e o pensamento poltico conservador dominante eram capazes de visualizar. No que respeita ao Planejamento Governamental, vale destacarmos que a explicao dos problemas pblicos estava constrangida por um modelo explicativo que, de um lado, tendia quase monocausalidade e, de outro, a solues genricas, universais. Esse procedimento levou adoo de um padro nico do tipo causaproblema-soluo no qual, embora fosse percebida uma certa especificidade nos problemas enfrentados, o fato de que, segundo o modelo explicativo adotado, sua causa bsica era a mesma, terminava conduzindo proposio de uma mesma soluo global. O governo no apenas filtrava as demandas da sociedade com um vis conservador e elitista. Ele adotava uma maneira tecnoburocrtica* para trat-las que levava sua uniformizao, ao seu enquadramento num formato genrico que facilitava tratamento administrativo. Ao faz-lo, escondia sob um manto de aparente equidade os procedimentos de controle poltico e assegurava a docilidade do povo, desprotegido e desprovido de cidadania, frente ao burocratismo onipotente do Estado. Era na fila do INPS que este povo aprendia o que era a democracia.
*Tecnoburocrtica novo vilo da histria, como uma classe necessariamente autoritria que frustrou as esperanas no socialismo. Isto ser vtima da ideologia burguesa. Fonte: BresserPereira (2007).

As caractersticas do Estado Herdado Burocratismo faziam com que as demandas da populao se Saiba mais tornassem assuntos genricos, nacionais, a Para uma excelente retrospectiva de serem resolvidos mediante a distribuio dos como se deu ao longo do nosso procesrecursos arrecadados de forma centralizada. so de desenvolvimento socioeconmico Assim, sem nenhuma preocupao com a a relao entre o Estado e os interesses elaborao de polticas apropriadas e com a das classes dirigentes e subordinadas (BRESSER-PEREIRA, 2007). adoo de ferramentas como as propostas pelo PEG, os recursos fluam atravs de uma complexa rede de influncias e favores at os lideres polticos locais que, discricionariamente e seguindo os procedimentos sancionados pelo patrimonialismo e pelos outros ismos que ele desencadeou

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So muitos os trabalhos de pesquisadores que descrevem as caractersticas que

foram impregnando a americana, que

gesto pblica latinoconfiguram o que

denominamos Estado propostas para sua

Herdado e que apontam modificao. Entre eles, recomendamos Oszlak (1999), Evans (2003) e Waissbluth (2002 e 2003).

no nosso ambiente (COSTA, 2006), os transformavam em benesses com que atendiam a suas clientelas urbanas e aos seus currais do interior do Pas. Esta situao perpetuava e retroalimentava um modelo de planejamento governamental e de elaborao de polticas que era no apenas injusto e genrico. Era tambm incuo, uma vez que as verdadeiras causas ou no eram visualizadas ou no podiam ser enfrentadas. Este modelo consolidado objetivos, instrumentos, procedimentos, agentes, tempos , alm de incremental, assistemtico e pouco racional, tendia a gerar polticas que eram facilmente capturadas pelos interesses das elites. As demandas que o processo de democratizao poltica cada vez mais coloca, e que sero filtradas com um vis progressista por uma estrutura que deve rapidamente se aproximar do Estado Necessrio, originaro outro tipo de agenda poltica. Sero muito distintos os problemas que a integraro e tero de ser processados por este Estado em transformao. Eles no sero mais abstratos e genricos, sero concretos e especficos, conforme sejam apontados pela populao que os sente, de acordo com sua prpria percepo da realidade, com seu repertrio cultural, com sua experincia de vida, frequentemente de muito sofrimento e justa revolta.

Logo, podemos afirmar que construir o Estado Necessrio no somente difcil. uma tarefa que, para ser bem-sucedida, deveria contar a priori com algo que j deveria estar disponvel, mas que , ao mesmo tempo, seu objetivo criar. Isto , as capacidades e habilidades extremamente complexas necessrias para transformar o Estado Herdado. Assim colocado, o problema pode nos parecer que este no tem soluo. Mas, no obstante, ela existe. E existe porque j h a conscincia do problema que a construo do Estado Necessrio. E quando existe esta conscincia porque a soluo j vislumbrada por uma parte dos atores envolvidos com o problema. De acordo com o exposto at aqui, podemos afirmar que a deciso de criar o Curso no qual se insere esta disciplina j nos remete a uma conscincia por parte desses atores de que a emergncia da forma institucional Estado Necessrio, aquela que

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corresponde ao contedo das polticas que cabe a ele implementar, depende de uma preocupao sistemtica com a capacitao do conjunto de seus funcionrios. Ou seja, a criao do Curso representa uma demonstrao de que o primeiro, indispensvel e corajoso passo est sendo dado. Ele revela a percepo de que rotinas administrativas que do margem ao clientelismo, iniquidade, injustia, corrupo e ineficincia, que restringem os resultados obtidos com a ao de governo, que frustram a populao e solapam a base de apoio poltico dificultando a governabilidade, no podem ser toleradas. E que, para que isto ocorra, no bastam o compromisso com a democracia e com um futuro mais justo, o ativismo e a militncia.

Este passo denota a percepo de que, para criar condies favorveis para que seu corpo de funcionrios materialize esse compromisso, imprescindvel que um novo tipo de conhecimento terico e prtico acerca de como governar (para a populao e em conjunto com ela) seja urgentemente disponibilizado. E que atravs dele que uma nova cultura institucional ser criada e alavancar a construo do Estado Necessrio.

Do ponto de vista cognitivo, esta nova situao demanda do gestor pblico um marco de referncia analtico-conceitual, metodologias de trabalho, e procedimentos qualitativamente muito diferentes daqueles que se encontram disponveis no meio em que ele atua. O contedo a ser incorporado s polticas, fruto de um vis no mais conservador e sim progressista, transformador, ir demandar um processo sistemtico de capacitao. Para darmos uma ideia do desafio cognitivo que isto significa, vale introduzirmos um dos elementos-chave do PEG: a forma como se d a determinao do que so problemas e o que so solues, o que so causas e o que so efeitos, o que so riscos e o que so oportunidades. Isso porque, em muitos casos, ela ter de ser invertida.

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Estamos vivendo um momento, da democratizao poltica, em que as duas pontas da gesto pblica e do processo de elaborao de polticas esto sofrendo uma rpida transformao. Na sua ponta inicial a veiculao da demanda h claramente maior probabilidade de que assuntos submersos e de grande importncia para a populao passem a integrar a agenda de deciso poltica. Na sua ponta terminal a deciso de onde alocar recursos existe igualmente uma grande probabilidade de que problemas originais passem a ter sua soluo viabilizada:

X Como tratar essas novas demandas at transform-las

em problemas que efetivamente entrem na agenda decisria?

X Como fazer com que o momento da implementao da

poltica (que se segue ao da formulao) possa contar com um plano para sua operacionalizao eficaz, que maximize o impacto favorvel dos recursos cuja alocao pode ser agora localmente decidida de forma rpida, mediante instrumentos inovadores e transformadores, como o caso do Oramento Participativo? Contudo vale ressaltarmos que o PEG um dos instrumentos atravs dos quais novas inter-relaes, sobredeterminaes, pontos crticos para a implementao de polticas etc. tero de ser identificados, definidos e processados. S assim os novos problemas podero ser equacionados mediante polticas especficas; por exemplo, atravs de redes de poder locais, com a alocao de recursos sendo decidida localmente.

Mas, cabe a voc, estudante, ao final, avaliar a potencialidade deste instrumento, pois no nossa inteno apresentar o PEG como a panaceia que ir resolver todos os problemas e enfrentar todos os desafios que estamos comentando nesta parte introdutria.

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O CONTEXTO DISCIPLINAR DA ADMINISTRAO PBLICA

Esta seo, como as duas anteriores, focaliza o contexto no qual o objetivo mais ambicioso desta disciplina contribuir para que as atividades de gesto pblica levadas a cabo nos vrios nveis e instncias governamentais que abarca o Estado brasileiro passem a ser realizadas em conformidade com os princpios do PEG ter que ocorrer. Ela ir tratar de questes associadas ao marco analticoconceitual do PEG introduzidas a partir de uma postura crtica em relao Administrao Geral, derivada da Administrao de Empresas e utilizada na conformao dos contedos da Administrao Pblica; os quais marcam aquele contexto e o tornam inadequado para a consecuo daquele objetivo.

Voc sabe por que se usa nesta disciplina o termo Gesto Pblica e no Administrao Pblica?

A literatura anglfona de Administrao (que mantm uma perspectiva que, apesar de alegadamente genrica, aquela da Administrao Geral, se refere s empresas) costuma utilizar o termo management para referir-se ao mundo privado.

X O termo administration tem um significado mais amplo,

buscando um status universal capaz de abarcar todos os mbitos de atividade humana, inclusive o mundo

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pblico; ou aquilo que em seguida se designa como Administrao Geral. O primeiro ter mo administration tem sido traduzido para o portugus como gesto e o segundo management como administrao.

X A mesma literatura usando o prefixo public enfatiza

o que tem sido traduzido como administrao pblica para referir ao ambiente pblico, de governo. No Brasil, atualmente, utilizado o termo gesto pblica para fazer referncia s atividades que tm lugar no ambiente pblico ou aos conhecimentos que nele so aplicados.

Ento, qual deveria ser o marco analtico-conceitual do PEG no mbito de uma Gesto Pblica coerente com os balizamentos expostos nas sees anteriores?

A indagao sobre a adequao do marco analticoconceitual da Administrao Geral que tem orientado as experincias brasileiras de planejamento governamental se inicia pela caracterizao da rea de atuao conhecida como Polticas Sociais, que aquela na qual se desenvolvem boa parte das aes de PEG.

POLTICAS PBLICAS E POLTICAS SOCIAIS

Embora no devesse ser assim e no seja esta a nossa viso, a expresso Gesto Pblica tem sido frequentemente utilizada no meio acadmico para designar um corpo de conhecimentos associado elaborao das polticas orientadas ao atendimento de demandas sociais, as Polticas Sociais. A individualizao das Polticas Sociais no mbito das Polticas Pblicas revela uma

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concepo de desenvolvimento que entende como separveis e, por isso, passveis de serem tratados em separado, os aspectos relativos ao econmico e ao social. Ao escamotearmos essa relao, os par tidrios dessa concepo reforam a ideia que til aos seus interesses de que o desenvolvimento econmico e suas polticas e instituies devem tratar do crescimento econmico, da competitividade e do avano tecnolgico etc., e que as atinentes ao desenvolvimento social deveriam compensar seus eventuais efeitos colaterais negativos. Essa separao entre duas esferas de polticas, por estar solidamente ancorada na hegemonia (ideolgica) construda pela classe dominante, no precisa ser revestida de um aparato legal. Ao conformar o modelo cognitivo que impregna a ao do Estado, ela a naturaliza e materializa a condio subordinada, residual e acessria que possui a Poltica Social. Situao distinta pode ser verificada em relao a outras reas de poltica pblica (econmica, agrcola, industrial, financeira etc.) em que os contedos atinentes gesto so oferecidos pelos segmentos acadmicos e a elas diretamente associados. Uma exceo que valeria a pena analisar a rea de sade, onde tm ocorrido significativas iniciativas de produzir e difundir conhecimento no campo da sade preventiva (ou da sade pblica). Por isso importante entendermos o que significam as chamadas Polticas Sociais.

Uma das obras mais (com mais de dez

completas e conhecidas edies) publicadas no Brasil sobre o tema a nos baseamos para realizar os comentrios feitos aqui.

de Faleiros (2000). Nela

Os servios educacionais, de orientao social, de assistncia mdica, de ajuda jurdica e outros providos pelas Polticas Sociais, mesmo que garantidos por lei, geralmente aparecem como favores populao sendo implantados em conjunturas polticas mais ou menos especficas e cambiantes.

No passado, o Cdigo Civil obrigava que o trabalhador fosse sustentado por seus filhos quando ficasse velho. Isso no mais assim. No regime salarial da economia capitalista, o indivduo que contratado para o trabalho, e no o grupo familiar, como

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chegou a ocorrer no passado; e as formas de produo atuais destruram a famlia extensa que se organizava em torno da economia de subsistncia.

claro que a interveno do Estado na garantia de benefcios e servios no substituiu a famlia. E mais, sua ao parece pautar-se no modelo familiar. Mas, de que modo? Voc sabe?

As Polticas Sociais so organizadas em nome da solidariedade social: os jovens trabalhadores contribuem para a aposentadoria dos idosos e para o cuidado e a educao das crianas; os sos para o tratamento dos doentes; os empregados para os desempregados; os ativos para os inativos; os solteiros para os casados (salrio-famlia) etc. Logo, a razo de existncia das polticas sociais seria, ento, fazer com que a sociedade, assimilada a uma grande famlia, viva em harmonia e paz social, uns colaborando com os outros.

A articulao do econmico e do poltico atravs das polticas sociais um processo complexo que se relaciona com a produo, com o consumo e com o capital financeiro. Por qu?

Porque as polticas sociais (talvez em menor grau do que as demais polticas pblicas, mas ainda assim de forma majoritria) no costumam ser implementadas diretamente pelo Estado, mas por meio de convnios e contratos com empresas privadas, ONGs e empresas envolvidas com atividades de responsabilidade social empresarial, que passam a oferecer os servios financiados pelo Estado. Conhea alguns exemplos:

X hospitais particulares atendem a clientes da Previdncia

ou da Assistncia Social e cobram do Estado pelo servio, no raro com margem de lucro;

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X escolas particulares recebem subsdios e bolsas para

certo nmero de estudantes; e

X bancos que servem de intermedirios para vrios

ser vios aos beneficirios, como, por exemplo, pagamentos e cobranas previdencirias, evidentemente cobrando por eles. Assim, e de modo que pode parecer paradoxal, essas organizaes mantm seu processo de acumulao de riqueza atravs da implementao de polticas sociais. Na realidade, cabe ao Estado, por exemplo, a compra de equipamentos sofisticados e intensivos em tecnologia para oferecer os servios mais caros e menos lucrativos; a manuteno das faculdades mais caras, como as de Medicina e Odontologia, por exemplo, enquanto os cursos menos dispendiosos e mais lucrativos so mantidos por empresas privadas; e os subsdios de diversas naturezas, alguns indefensveis e escusos, que tm sido dados a instituies deste tipo por governos no comprometidos com a qualidade do ensino. Outro bom exemplo o caso das polticas orientadas para o trabalhador. Trabalhadores desempregados, doentes, acidentados ou velhos so atendidos atravs de uma articulao do econmico e do poltico (as polticas sociais) que possibilita um ganho para o setor privado capaz de compensar o prejuzo causado pelo fato de eles e outros segmentos no produtivos no estarem inseridos na produo de mercadorias. Contudo, podemos afirmar que essas polticas servem tambm para retirar do mbito da fbrica conflitos e reivindicaes, que so encaminhados e tratados por rgos governamentais (hospitais, reparties pblicas ou tribunais) que os despolitizam, transformando-os em assuntos individuais. As vtimas de eventos negativos ligados ao processo produtivo (acidentes, doenas, incapacitao e invalidez), cuja origem est no prprio processo produtivo, so responsabilizadas pela sua ocorrncia.
Estes rgos tratam cada caso atravs da percia, relegando-o ao saber e ao sabor de especialistas que examinam individualmente a vtima, e no as de trabalho.

Os rgos de atendimento ao trabalhador que implementam essas polticas no questionam as origens dos problemas dos assalariados, o ambiente que os condiciona, nem as relaes que

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condies de produo e

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os produzem. Por essas e outras razes, as polticas sociais so vistas por alguns crticos como algo incompatvel com aquele modelo familiar. Apesar de aparecerem como compensaes, elas constituiriam um sistema poltico de mediaes entre capital e trabalho que visa articulao de diferentes formas de reproduo das relaes de explorao e dominao da fora de trabalho entre si, com o processo de acumulao e com a correlao de foras polticas e econmicas. Devido a suas caractersticas, as polticas sociais costumam ter, sobretudo em pases perifricos como o nosso, seu contedo definido, em boa medida, no momento da implementao. E no apenas no momento da sua formulao, como o caso clssico em que os momentos de formulao, implementao e avaliao que integram o processo de elaborao da poltica esto mais claramente definidos. Diferentemente de outras polticas pblicas que, por estarem destinadas a orientar ou subsidiar as atividades empresariais, possuem lgica e racionalidade facilmente operacionalizveis pelos profissionais da administrao de empresas, as polticas sociais demandam, no apenas para sua formulao, mas tambm para a sua implementao, um tipo especfico de gestor. A formao desse tipo de gestor demanda a veiculao de um conhecimento distinto daquele oferecido pelas profisses tradicionais que so adequadas para a elaborao de polticas voltadas ao bom funcionamento da economia capitalista e s quais as Polticas Sociais devem em muitos casos se opor.

O GESTOR

PBLICO E O ADMINISTRADOR DE EMPRESAS

De modo a tratar sobre o tipo de formao ideal do gestor pblico para, desta maneira, avanar na caracterizao do marco analtico-conceitual do PEG, necessrio precisar o que entendemos por ele.

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Por diferenciao, o concebemos como aquele profissional cuja especificidade consiste fundamentalmente na sua capacidade de traduzir, interpretar ou decodificar para uma lgica e racionalidade empresariais o contedo e a for ma de implementao das polticas pblicas. Sua atuao deve estar orientada para as polticas sociais e, tambm, para o conjunto de polticas que possuem um carter mais propriamente empresarial na medida em que se referem a atividades desempenhadas pelo aparelho de Estado na interface com o mbito privado. Esse tipo de atuao, em que costumam estar envolvidos administradores de empresa, engenheiros etc., demanda para sua adequada realizao a complementao de sua formao mediante programas de capacitao em gesto pblica. Coisa que, apesar de bvia, tem sido frequentemente desconsiderada. Conceber o processo de capacitao de um profissional que seja capaz de atuar na elaborao de polticas pblicas um grande desafio. Pela primeira vez, em funo das mudanas de orientao que vm ocorrendo nos Estados de uma regio conhecida como a mais desigual do planeta e cujos governos esto a privilegiar o atendimento de demandas sociais de grandes propores, se coloca na Amrica Latina a necessidade de abreviar um processo lento e que estava sendo efetivado de forma mais ou menos autodidata de formao de gestores pblicos interessados na consolidao dessas mudanas.

Mais que em outros pases da regio, o Brasil conta com um supervit de vagas universitrias visando capacitao de administradores de empresa. Isso, associado ao fato de que o gestor social, alm de ter que trabalhar na empresa privada como implementador das polticas sociais (e, de certa forma, devido s caractersticas, tambm como o seu formulador), dever atuar igualmente na sua elaborao no mbito do Estado, o que o obriga a uma difcil inflexo. Difcil, entre outras coisas porque, por razes histricas e pela conhecida formao multidisciplinar e multipropsito do administrador de empresa, tm surgido nos espaos destinados sua formao as iniciativas de capacitao de gestores pblicos e de gestores sociais ( semelhana do que ocorreu no passado com

Existiriam no Brasil mil e quinhentos cursos de Administrao reconhecidos pelo

Conselho Federal de (2004).

Educao. Fonte: Fischer

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a formao dos administradores pblicos). Um distanciamento crtico em relao ao que entendido como a formao do administrador de empresa parece essencial. Ele deve comear pelo questionamento do carter universal conferido ao conceito de Administrao, entendido como um corpo de conhecimento aplicvel em qualquer ambiente (pblico ou privado), e explicitado nas conceituaes usualmente propostas e empregadas em nosso meio e que tm servido para informar a criao de cursos de Administrao Pblica.

ADMINISTRAO DE EMPRESAS, ADMINISTRAO GERAL E ADMINISTRAO PBLICA

Embora as teorias da administrao estejam divididas em vrias correntes ou abordagens, cada abordagem est associada a uma maneira especfica de encarar a tarefa e as caractersticas do trabalho de administrao. Vamos alinhar brevemente algumas caractersticas da Administrao Geral. O conceito contemporneo entende que administrar dirigir uma organizao (grupo de indivduos com um objetivo comum, associados mediante uma entidade pblica ou privada) utilizando tcnicas de gesto para que alcance seus objetivos de forma eficiente, eficaz e com responsabilidade social e ambiental. Segundo Lacombe (2003), a essncia do trabalho do administrador obter resultados por meio das pessoas que ele coordena. J de acordo com Drucker (1998), administrar consiste em manter as organizaes coesas, fazendo-as funcionar.

A Administrao Geral subdividida segundo o tipo de organizao qual ela aplicada. Logo a administrao que se aplica a uma empresa privada diferente daquela aplicada s instituies governamentais ou, ainda, daquela de um setor social sem fins lucrativos.

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Uma organizao seria uma combinao de esforos individuais que tem por finalidade realizar propsitos coletivos. Por meio de uma organizao torna-se possvel perseguir e alcanar objetivos que seriam inatingveis para uma pessoa. Uma grande empresa ou uma pequena oficina, um laboratrio ou o corpo de bombeiros, um hospital ou uma escola so todos exemplos de organizaes (MAXIMIANO, 1992). Uma organizao seria formada pela soma de pessoas, mquinas e outros equipamentos, recursos financeiros e outros; seria o resultado da combinao de todos estes elementos orientados a um objetivo comum; uma entidade social, conscientemente coordenada, gozando de fronteiras delimitadas que funcionam numa base relativamente contnua, tendo em vista a realizao de objetivos comuns que exigem grupos de duas ou mais pessoas, que estabelecem entre eles relaes de cooperao, aes formalmente coordenadas e funes hierarquicamente diferenciadas (BILHIM, 1997).

Administrar uma organizao (ou organizar) supe atribuir responsabilidades s pessoas e atividades aos rgos (unidades administrativas).

A pessoa encarregada do ato de administrar ou organizar, o administrador, embora investido de um poder dentro de uma hierarquia predefinida, deve possuir uma capacitao intelectual e moral para exerc-lo que o diferencie dos demais membros da organizao e atuar como um lder. A atividade principal de um lder consiste em influenciar um determinado grupo de pessoas a fim de que elas faam o que se deseja. Porm, esta influncia no deve ser coercitiva e por meio do poder de um cargo nem to-pouco obrigando as pessoas a fazerem o que necessrio. Esta influncia deve ocorrer, por exemplo, atravs da disponibilizao de um meio de trabalho propcio para que todos os colaboradores desenvolvam suas atividades por vontade prpria.

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Voc deve estar se perguntando: quando apareceu a figura do lder?

Foi com a Teoria das Relaes Humanas que o campo de preocupaes da Administrao de Empresas ganhou a figura do lder. Este profissional veio como uma alternativa do administrador clssico em sua face coercitiva e autoritria. A liderana passou a ser um assunto recorrente. A liderana vem assumindo um papel central na Administrao. Segundo a viso contempornea, todo lder deve ser um servidor para seus funcionrios, deve possuir amor por seus comandados. Este amor no apoiado em sentimento e sim em comportamentos, como cuidar, ajudar, elogiar, entre outros. Isso acontece, em particular, no campo da Administrao Pblica, uma vez que nele coero, autoritarismo e at mesmo hierarquia so dificilmente obtenveis. E o seu exerccio muitas vezes no implica num benefcio material.

FORMAO DO GESTOR PBLICO

No Brasil e em muitos outros pases, a consolidao da Administrao Pblica como um curso superior posterior quela do de Administrao de Empresas. At a sua criao, eram os administradores de empresas, juntamente com outros tipos de profissionais, que compunham o quadro da burocracia. A crescente complexidade do aparelho de Estado passou a exigir um tipo de capacitao que no era oferecido pelas escolas de Administrao de Empresas. Foi s ento, para enfrentar o desafio de formar esses gestores pblicos, que se buscou identificar dentre os contedos que constituem a Administrao Geral quais poderiam ser aplicados no ambiente pblico.

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Mas, diferentemente do que seria desejvel, esse movimento no esteve suficientemente aberto ao aporte de outras abordagens disciplinares mais afeitas ao tratamento das questes sociais e polticas que inevitavelmente se fazem presentes na interface entre o Estado e a sociedade e mesmo no interior do prprio aparelho de Estado. Ele foi marcado por um processo que, em vez de estar guiado por um objetivo de fuso interdisciplinar (ou, pelo menos, multidisciplinar), se manteve basicamente orientado pela tentativa de conformar, por eliminao ou excluso do que se entendia como Administrao de Empresas, o que viria a ser conhecido como Administrao Geral. A qual, ento, passou a constituir a espinha dorsal dos cursos de Administrao Pblica. Em consequncia, o currculo dos cursos de Administrao Pblica foi sendo conformado atravs da adaptao de contedos previamente existentes naquele dos cursos de Administrao de Empresas e pela adio de outras disciplinas. Frequentemente, e isso no apenas no Brasil, o quadro de professores dos cursos de Administrao Pblica formado por professores de cursos de Administrao de Empresas (em muitos casos oferecidos na mesma instituio) e por professores de disciplinas que provm de reas como Direito, Cincias Contbeis, Sociologia, Economia e Cincia Poltica. Embora com o correr do tempo sucessivas geraes de formandos de Administrao Pblica tenham sido absorvidos como professores desses cursos, essas disciplinas continuaram a ser ministradas por profissionais nelas formados. O resultado foi a permanncia de uma espcie de apartheid * disciplinar muito distinto daquilo que seria necessrio para propiciar uma fuso (supondo que ela fosse possvel), entre a Administrao Geral (supondo que ela efetivamente existisse e que fosse capaz de ser conformada por excluso ou eliminao de contedos previamente enfeixados na Administrao de Empresas) e aquelas disciplinas. Contudo, os administradores pblicos, formados, no melhor dos casos, numa tenso disciplinar entre contedos de Administrao de Empresas e disciplinas que frequentemente se orientavam a produzir argumentos para questionar as ideias de propriedade privada dos meios de produo, venda da fora de

* Aparthaid poltica de completa segregao racial. Fonte: Lacombe (2004).

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trabalho, lucro etc., pressupostos e razo de existncia da Administrao de Empresas dificilmente seriam capazes de autonomamente produzir uma sntese interdisciplinar como a que sua atuao demandava. Esta situao foi ainda agravada pelo fato de que, com muita frequncia, os contedos das disciplinas como Sociologia e Cincia Poltica, que mais subsdios forneceram a um correto diagnstico dos problemas que o administrador pblico enfrenta e para o seu equacionamento de modo coerente com os direitos democrticos e de cidadania, eram vistos como de escassa importncia sua formao. Dificilmente modelizveis e aplicveis em conjunto com os contedos que provinham da Administrao de Empresas, com os quais por defeito de construo no tinham como dialogar, mas que eram, estes sim, modelizveis, operacionalizveis e aparentemente dotados de um potencial de equacionamento de problemas muito valorizado por quem se preocupa em resolver problemas, eles eram, de fato, quase inteis. O resultado dessa situao era, ento, que os problemas pblicos ainda que fossem, na melhor das hipteses, diagnosticados (momento descritivo: foto) e explicados (momento explicativo: filme retrospectivo) atravs daquelas disciplinas, eram resolvidos (momento normativo: construo do futuro) mediante a aplicao do conhecimento que provinha da Administrao de Empresas.

Aqueles que ocorrem na interface entre a ou no seu interior. sociedade e o Estado

*Benchmarking tcnica imitar organizaes - concorrentes ou no, do

de fazer comparaes e

mesmo ramo de negcios ou de outros, que realizem determinadas atividades com excelncia e sejam reconhecidas como como lderes. Fonte: Lacombe (2004)

Mas, a tenso entre aquelas disciplinas e a Administrao Geral no se situou apenas no plano dos contedos. Ela se estendeu para os planos da abordagem cognitiva (dedutiva vs . indutiva, respectivamente); do enfoque da situao-problema (contextualizado vs. autocontido); do tratamento metodolgico (anlise globalizante do mais frequente ou provvel vs. estudo de cases sobre o mais exitoso ainda que atpico e no generalizvel); do objetivo intermedirio (produzir tendncias e fatos estilizados vs. assinalar best practices e, para seguir utilizando o jargo anglfono da rea, possibilitar o benchmarking* ); e do objetivo final (equacionar problemas estruturais de modo racional visando a resultados positivos sistmicos e de longo prazo vs. atacar problemas pontuais

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passveis de soluo imediata de modo incremental, visando resultados localizados e de alto impacto a curto prazo). Ainda no campo cognitivo ou, mais especificamente, pedaggico, a Administrao Geral permaneceu baseada na ideia de que o administrador a pessoa que se destaca das demais por atributos inatos, mas que podem at certo ponto ser adquiridos pela via da capacitao formal, a pessoa responsvel por fazer as coisas acontecerem. Caracterstica que, como compreensvel, contagia o processo de formao, seja do administrador tradicional seja do lder, com um ethos de diferenciao, de elitismo meritocrtico e, no limite, de prepotncia; ainda que entendido como um mal menor face ao imperativo tradicional de apreender para saber mandar ou ao contemporneo apreender para saber liderar. Tudo isso marcando atributos de competio e rivalidade tanto o processo formativo quanto o comportamento profissional. Apesar de precria, essa breve caracterizao permite apontar a inadequao da Administrao Geral como plataforma cognitiva para a concepo de um curso de gesto (ou administrao) pblica; e, tambm, do processo at agora seguido. Mesmo que consideremos a empresa privada como um ambiente em que pessoas tendo em vista a realizao de objetivos comuns estabelecem relaes de cooperao, o que muito questionvel, no h como negar que o ambiente em que atua o gestor pblico o aparelho de Estado politizado.

Se isso assim, a Administrao de Empresas, por muitos entendida como um conjunto de conhecimentos cujo objetivo , seno eliminar, manter os conflitos entre capital e trabalho num nvel que no inviabilize a produo, numa sociedade em que o uso da fora monoplio do Estado, no poderia ser a plataforma cognitiva de um curso de Gesto Pblica, voc concorda?

Ambiente onde interesses outra natureza no

polticos, econmicos e de apenas se expressam como devem, numa faz-lo.

sociedade democrtica,

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Logo, o papel central que vem assumindo o lder na Administrao Geral, e por extenso na Administrao Pblica, tem de ser repensado tendo em vista a proposta do Estado Necessrio. Ainda que a figura do lder parea ser mais coerente com ela do que a do administrador tradicional, originalmente concebido para substituir o proprietrio no campo da gesto da empresa (assim como o engenheiro, concebido para substitu-lo no campo da produo), parece legtimo indagar sobre sua pertinncia para o ambiente pblico e, mais especificamente, no mbito dos gestores que levam a cabo a gesto pblica. Sobretudo aquele cuja funo a elaborao das Polticas Sociais, que cada vez mais substituem pelo cooperativismo, autogesto e solidariedade as prticas do empreendedorismo, da competio.

Busque currculos dos cursos de Administrao Pblica para fazer uma anlise. Ou, simplesmente, faa uma consulta do seu cur rculo. Observe a relao dele com a ideia da Administrao Geral.

Envolve as parcerias pblico-privado, projetos com o Terceiro Setor, Empresa etc. Responsabilidade Social,

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Podemos evidenciar, mesmo numa anlise superficial do currculo dos cursos de Administrao Pblica, inclusive dos mais recentes, a adoo de existncia de uma Administrao Geral entendida como neutra e capaz de atender tanto as empresas quanto o Estado como diretriz para a sua concepo. Em vrios cursos, as disciplinas iniciais, denominadas Introduo Administrao, Teoria da Administrao etc., so de fato um conjunto de ideias e princpios, que, embora derivados ou destilados da Administrao de Empresas, so apresentados como portadores de um contedo universal. J aqui, nesta anlise, comum identificarmos a existncia de disciplinas com forte carter empresarial, como por exemplo, administrao da produo, gesto da qualidade total etc., e outras disciplinas que buscam implementar a denominada nova gesto pblica.

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Observamos, tambm, que disciplinas cujos nomes aludem a contedos prprios da gesto pblica so ministradas mediante a utilizao de bibliografia orientada para a administrao de empresas que tende a dar aos alunos a falsa impresso de que os conceitos e relaes nelas tratados so aplicveis ao ambiente pblico. Uma das excees mais Reginaldo Souza Santos Saiba mais interessantes no quadro aqui traado o movimento em torno do conceito Graduado em Administrao de Administrao Poltica liderado pelo Pblica pela Escola de Adminisprofessor Reginaldo Souza Santos. trao da Universidade Federal da Bahia em 1977. Mestre em AdEsse movimento foi ainda influenciado ministrao Pblica pela Escopela leitura dos clssicos do campo da la Brasileira de Administrao Administrao a partir da perspectiva Pblica e Empresarial (EBAPE) oferecida por economistas marxistas. da Fundao Getlio Vargas (1982) e doutor em Em que pese a radicalidade que se faz economia pela Universidade Estadual de Campi ideia do que aqui denominamos nas (1991) e ps-doutorado pela Instituto SuperiAdministrao Geral por muitos dos or de Economia e Gesto, da Universidade Tcnica autores que integram a coletnea de Lisboa (1997/98). Atualmente professor do Deorganizada pelo professor Reginaldo, e partamento de Finanas e Polticas Pblicas da pelo carter seminal que o movimento Escola de Administrao da Universidade Federal pode vir a representar num processo de da Bahia e na mesma instituio exerce o cargo renovao como o que aqui de Diretor. autor de livros, artigos em perididefendemos, consideramos que ele est cos, jornais e anais de congressos. Fonte: <http:// ainda marcado por uma viso de www.reginaldosouza.com.br/apres.html>. neutralidade que hoje criticada, inclusive, na esfera das cincias consideradas duras (DAGNINO, 2008). Segundo essa viso, que apesar de contrariar at mesmo a viso marxista convencional (para no falar daquela liberal), crescentemente aceita, pois at mesmo elas seriam influenciadas de modo quase irreversvel pelos valores e interesses predominantes no ambiente (e no prprio momento) em que ocorre a sua produo. Dessa forma, a menos que um processo de desconstruo e reconstruo seja efetivado, o conhecimento cientfico desenvolvido segundo a lgica da apropriao privada do excedente econmico

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Chamado tambm

Adequao Sociotcnica por Dagnino (2008).

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no poderia ser utilizado em empreendimentos pautados por outra lgica, como a imposta pela propriedade coletiva dos meios de produo. De fato, mesmo a viso de Frana Filho (2004), que nos parece ser mais prxima quela apresentada em Dagnino (2008), no consegue abandonar a ideia de que existiria um contedo capaz de ser aplicado indistintamente a organizaes pblicas e privadas. Frana Filho (2004) d preferncia ao subcampo dos Estudos Organizacionais (integrariam o conjunto outros dois subcampos: as Tcnicas Gerenciais e as reas Funcionais) e considera seriamente a opo de que a Administrao deva ser considerada como ideologia (e no como arte ou cincia), o que sem dvida uma postura promissora. Contudo, no obstante, a orientar sua reflexo para a controvrsia acerca de qual deveria ser o objeto da Administrao (a gesto ou a organizao). E, talvez angustiado em apresentar uma soluo de compromisso capaz de debilitar o vis privado que apresentaria a Administrao, o autor no penetra no espao de politizao que nos parece conveniente para alcanar seu propsito.

De acordo com o que vimos at aqui, voc consegue identificar um marco anlico-conceitual adequado gesto pblica?

Com base na breve apresentao desta seo, argumentos centrais deste livro, parece-nos faltar um marco analtico-conceitual especfico e adequado gesto pblica. O qual, diga-se de passagem, tem a sua elaborao dificultada pela Reforma Gerencial do Estado brasileiro que se iniciou em meados da dcada de 1990, marcada pela proposio de que a lgica e os mtodos de administrao empresarial deveriam ser adotados para promovla. No surpreende, portanto, que o currculo dos cursos de Administrao Pblica reflita essas duas orientaes: a da Administrao Geral e a da Reforma Gerencial. E tenda, por isso, a formar gestores pblicos que as aceitem acriticamente e,

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paradoxalmente, dificultem o processo de transformao do Estado Herdado para o Estado Necessrio que se discutiu anteriormente. Como tantas outras controvrsias que se manifestam no campo do conhecimento e da educao, esta, pelo seu contedo ideolgico, tende a permanecer e se reproduzir quando novos argumentos so incorporados ao debate. Passado o auge do pensamento neoliberal, quando a Nova Gerncia Pblica divulgada pelos professores universitrios dos pases centrais penetrou na universidade brasileira, e como mostra o movimento da Administrao Poltica, antes comentado, voltou-se a discutir a questo de como orientar a formao do gestor pblico.

Ao evidenciar o carter falacioso e predatrio, muitos autores brasileiros e latino-americanos, alguns dos quais sero intensamente discutidos neste Curso, inauguraram um novo perodo em que se busca um novo arranjo.

O que no quer dizer que novos argumentos no surjam e devam ser analisados. Entre outros, aqueles que afirmam que a controvrsia estaria perdendo sentido porque um gestor pode, sem sair da mesma organizao, passar da condio de funcionrio pblico para a de empregado, como as privatizaes mostraram (FISCHER, 2004, p. 168). Ou que o gestor social entendido como aquele profissional (de crescente importncia) que no mbito do Estado, da empresa ou do terceiro setor se envolve diretamente com as polticas sociais deveria ter uma formao to ecltica que as distines a que aquela controvrsia alude estaria perdendo sentido. E que, portanto, a sua formao no teriam porque, mesmo no campo analtico-conceitual, contemplar as diferenas, no nosso entender muito importantes, existentes entre a gesto de empresas e a gesto pblica.

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Resumindo
Inicialmente vimos, nesta Unidade, um breve histrico do planejamento de modo a explicitar alguns aspectos do contexto sociopoltico em que se verificam as relaes Estado-Sociedade no capitalismo perifrico. Na sequncia, e tambm com o objetivo de fundamentar nossa proposta de Planejamento Estratgico Governamental (PEG), observamos que nunca houve muito empenho em nosso Pas para a adoo de ferramentas de gesto pblica semelhantes. Embora o quadro atual seja menos adverso do que o que vigorou at o incio deste sculo, no existe ainda um ambiente receptivo para esse tipo de um instrumento de gesto pblica. Suas caractersticas e as atividades a ele correspondentes parecem ser, entretanto, essenciais para fundamentar e subsidiar o processo de transformao do Estado Herdado da ditadura militar e da Reforma Gerencial de corte neoliberal no Estado Necessrio. Aquele Estado capaz no apenas de atender s demandas da maioria da populao hoje marginalizada, mas de fazer emergir e satisfazer aquelas da cidadania poltica, social, econmica e ambiental. A democratizao poltica, que se inicia com o final do regime militar, trouxe o aumento da capacidade dos segmentos marginalizados de veicular seus interesses. Do ponto de vista cognitivo, a situao atual demanda do gestor pblico um marco de referncia analtico-conceitual, metodologias de trabalho e procedimentos qualitativamen-

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te muito diferentes daqueles que se encontram disponveis no meio em que ele atua. Por fim observamos que, embora no devesse ser assim, a expresso Gesto Pblica tem sido frequentemente utilizada no meio acadmico para fazer referncia ao atendimento de demandas sociais: as Polticas Sociais. A individualizao das Polticas Sociais no mbito das Polticas Pblicas nos revela uma concepo de desenvolvimento que entende como separveis e, por isso, passveis de serem tratados em separado os aspectos relativos ao econmico e ao social. O PEG se ope no plano metodolgico a essa concepo. E, tambm, quela que entende a Administrao Pblica como uma derivao ou particularizao da Administrao Geral. Parece por isso um instrumento adequado que para que o gestor pblico interessado na transformao rumo ao Estado Necessrio possa atuar em consonncia com sua opo.

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Atividades de aprendizagem
Chegado ao final desta Unidade 1, procure responder s questes propostas a seguir. E lembre-se que, em caso de dvidas, voc deve fazer uma releitura cuidadosa dos conceitos ainda no entendidos e, se necessrio, entrar em contato com seu tutor.

1) Quais so as principais caractersticas que contrapem o Estado Necessrio ao Estado Herdado? 2) De que forma o Planejamento Estratgico Governamental auxilia na transformao rumo ao Estado Necessrio? 3) Por que o conceito de Administrao Geral entendido pelo autor como inadequado ao tratamento da gesto pblica? 4) Qual a diferena entre o termo Gesto Pblica e Administrao Pblica?

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