Propuestas que contribuyan a la constitucin de un diseo para un gobierno estatal

Febrero de 2008 Santiago de Quertaro

PRESENTACIN
El presente trabajo describe de manera breve la dinmica que tienen los estados de la federacin en el mbito poltico actual de pas, pero sobre todo, tiene la intencin de aportar ideas que ayuden en la concepcin de un diseo para un programa de un gobierno estatal. En el escrito se exponen los criterios polticos que se debieran ejecutar, para que los gobiernos de los estados logren la consolidacin democrtica en beneficio de sus respectivas entidades. Pero adems, se presentan una serie de indicadores socio-econmicos del estado y el ndice del Desarrollo Humano (IDH) del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) que pueden servir como una radiografa de las condiciones sociales en las que se encuentra la entidad. La intencin de presentar la informacin del IDH a nivel municipal, consiste en ofrecer indicios al gobernante de un estado, para que junto a su equipo de colaboradores, concepten polticas pblicas que ayuden a mejorar las condiciones de vida de los gobernados.

Propuestas que contribuyan a la constitucin de un diseo para un gobierno estatal

1. Introduccin Desde hace un par de dcadas, los gobiernos estatales han adquirido cada vez ms importancia en la vida poltica nacional. No solo han aumentado sus responsabilidades y recursos, sino tambin, en ciertos aspectos, han comenzado a ejercer la autonoma que la Constitucin siempre les ha otorgado. La creciente competencia electoral y las demandas ciudadanas en aumento hacen que lo gobiernos estatales mexicanos enfrenten nuevos desafos tanto en su carcter de actores polticos como en el de agentes administrativos. Adems de ser instituciones legales que ejercen facultades y estn limitados por normas especficas, en su calidad de agentes administrativos, son encargados de gobierno, con una estructura administrativa particular, que toman decisiones e implementan polticas pblicas para atender las necesidades de sus habitantes. Y en su calidad de actores polticos, interactan cotidianamente con los poderes federales, con los ayuntamientos, con otros estados e incluso, con los gobiernos de otros pases y organismos internacionales. Por lo que su desempeo dentro de este mbito est influido por la eficacia en articularse con los otros actores polticos. La democratizacin, la descentralizacin y la diferenciacin regional han incidido en el funcionamiento de los gobiernos estatales, al enfrentarlos a nuevas presiones polticas, nuevas responsabilidades y nuevas demandas ciudadanas. Estos cambios son los que, a principios del siglo XXI, dan contenido y forma a la accin gubernativa estatal. 2. Marco de accin Considerando el artculo 124 constitucional, que menciona que todas aquellas funciones que la Carta Magna explcitamente no les confiere a los funcionarios federales, se entendern reservadas a los estados. En este sentido, existen las facultades concurrentes que se refieren a diversos mbitos de poltica pblica en las que tanto la federacin como los estados tienen participacin. Entre dichas facultades se encuentran el sistema penitenciario, la poltica educativa, de salud, electoral, laboral, de derechos humanos, etc. La legislacin especfica y, desde luego la prctica poltica- determinan el grado de en que el

ejercicio real de estas facultades est dominado por el gobierno federal o por los estatales. Es dentro del mbito de estas facultades concurrentes y a travs de la innovacin gubernamental, (proyectos de iniciativas del ejecutivo local que mejore leyes ya existentes, mejorar la eficiencia de la burocracia estatal) que el diseo del proyecto de un gobierno estatal vigorizar las fortalezas, aminorar las suficiencias y atender las oportunidades de una entidad federativa 3. Los gobiernos estatales como instituciones polticas. Los gobernadores estn a cargo de la administracin pblica del estado y tienen facultad para presentar iniciativas de ley ante el congreso local. Tienen, adems, la obligacin de publicar y hacer cumplir las leyes federales. Y en los aos recientes, los gobernadores han adquirido una posicin notable como figuras pblicas y se han removido, en cierta medida, la subordinacin que ejerca el Presidente de la Repblica y se han vuelto actores polticos de primer orden (ya sea mediante su participacin en grupos de gobernadores o por va de su peso poltico dentro de los partidos polticos nacionales). Como breve referencia, mencionemos que el artculo 116 de la Constitucin indica que los estados de la Repblica se constituirn mediante la instauracin de tres poderes pblicos (ejecutivo, legislativo y judicial), adems de establecer el procedimiento electoral bsico que se debe llevar a en cada entidad. Centremos ahora el presente ensayo en un aspecto fundamental y que en gran medida, coarta a la autonoma que la Constitucin otorga a las entidades federativas: la hacienda estatal. El financiamiento del gasto pblico de los gobiernos estatales tiene tres fuentes: los ingresos propios (derivados de los impuestos y derechos que directamente recauda cada estado), los fondos federales -integradas por las participaciones 1 (ramo 28 del presupuesto de egresos de la federacin) y las aportaciones (ramo 33 del presupuesto ya mencionado)- y de los llamados otros ingresos como los son la emisin de deuda y las ganancias de empresas pblicas propiedad de los gobiernos estatales. Como mencionamos anteriormente, la fuente de los ingresos es una buena seal de la autonoma real de la que gozan los gobiernos estatales en cualquier sistema federal. En este sentido, en el caso
Las participaciones son los ingresos fiscales que la federacin entrega a las entidades y que stas usan y asignan libremente mediante los presupuestos que cada congreso local aprueba. En cambio, las aportaciones son los recursos monetarios que estn etiquetados para uso exclusivo es reas especficas como la educacin bsica, salud, seguridad pblica, infraestructura social, enteo otros.
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mexicano, en promedio, las entidades estatales generaron en el 2005 el 6.8% de sus ingresos; en contrapartida, los recursos federales constituyen cerca del 86.1% de los recursos estatales2. En cuanto a la estructura del gasto, tambin hay serios problemas. A pesar que en los ltimos aos los ingresos de los estados se han incrementado, la composicin del gasto muestra que el 83.5% del dinero disponible para los gobiernos estatales se usa en gasto corriente, sobre todo en el pago de sueldos de los funcionarios estatales, mientras que el gasto en inversin es de apenas el 13.2% del monto total y el 3.3% es el gasto en deuda3. Ante este panorama, implementar una estrategia que incremente los ingresos propios, sera lo ideal hablando en materia hacendaria, (alternativa que pudiera considerarse a mediano plazo) pero de difcil aplicacin en trminos polticos. Por lo tanto, reestructurar el gasto sera la opcin inmediata para que el ejecutivo local pueda cumplir de una mejor manera, con las demandas de diversa ndole de la sociedad de su entidad. En este aspecto se puede concluir que la fuente de los ingresos estatales y el uso que se les da muestra que los gobiernos estatales tienen an una agenda pendiente en materia fiscal. Se debe fortalecer a las haciendas estatales tanto para mejorar su capacidad de obtener recursos propios, como para tener una estructura de gasto sustentable, que garantice su autonoma para tomar decisiones propias sin de pender de recursos ajenos. 4. Los gobiernos estatales como actores (las relaciones intergubernamentales) El funcionamiento de los estados no solo est determinado por las atribuciones legales que est inscritos en la Constitucin federal o en sus respectivas leyes orgnicas, sino tambin con las interacciones cotidianas con otros gobiernos. La literatura especializada ha desarrollado el concepto de relaciones intergubernamentales a los vnculos formales e informales que, en la prctica, definen el desempeo de cualquier gobierno. La perspectiva de las relaciones intergubernamentales busca ir ms all del anlisis jurdico y la visin rgida y esttica que supone- para hacer un anlisis que incorpore los vnculos
Diagnstico Integral de la situacin actual de las Haciendas Pblicas, SHCP-UCEF pg. 124. El 6.9% restante de los asignaciones est constituido por la deuda, por los ingresos de organismos y empresas y por los ingresos extraordinarios 3 Diagnstico Integral de la situacin actual de las Haciendas Pblicas, SHCP-UCEF pg. 136. Para preponderar el incremento en este rubro, en 1994 el gasto corriente ascenda al 77% del gasto y en promedio, de 1994 a 2005, el gasto en servicios personales fue en promedio 35.3% con respecto al gasto total.
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informales y dinmicos que existen en la realidad entre los gobiernos federal, estatales y municipales. 4.1 Relaciones con la federacin. Solamente como recordatorio, mencionemos los principales vnculos jurdicos y polticos entre los tres rdenes de gobierno: Las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso de la Unin, tienen que ser a su vez aprobadas por la mayora de las legislaturas locales, estas legislaturas puede aprobar o rechazar la reforma pero no pueden realizar cambios. La desaparicin de poderes consiste en una decisin del Senado de declarar que los poderes constitucionales de un estado han dejado de funcionar. El artculo 119 de la Constitucin federal menciona que, en situaciones de emergencia, las legislaturas locales o el gobernador de cada estado pueden pedir la intervencin del gobierno federal para resolver conflictos internos o defenderles en caso de invasin externa. El poder judicial tambin puede intervenir en la vida de los estados a travs del artculo 105 de la Carta Magna, en el caso de controversias constitucionales (ya sea entre un estado y la federacin, ente dos estados, entre un estado y un municipio o entre los poderes pblicos de un mismo estado). Como ya se haba mencionado, existe una relacin poltica cotidiana entre los gobiernos estatales y la federacin en materia fiscal. Los gobernadores, como representantes de sus ciudadanos, gestionan ante el ejecutivo federal o el Congreso de la Unin la obtencin de recursos o la atencin de necesidades especficas que requieran la participacin federal. Buscan influir en la preparacin del presupuesto anual de egresos, a fin de promover asignaciones de gasto o polticas pblicas que beneficien a su estado. A su vez, el gobierno federal tiene contactos regulares con los gobiernos estatales, ya sea mediante el vnculo directo de funcionarios de alguna secretara de Estado, o por medio de los delegados federales de las secretaras de Estado. Dentro de las relaciones intergubernamentales formales estn los convenios y/o acuerdos firmados entre la federacin y los estados. En este sentido, resultara altamente beneficioso para la entidad, que su ejecutivo local llegue aprovechar al mximo las opciones y oportunidades que otorgan los convenios especficos que se han 7

firmado con la federacin para la coordinacin de polticas pblicas en temas de salud, educacin, seguridad pblica, medio ambiente y desarrollo social ente otros. Algunos de estos convenios dan origen a sistemas formales de coordinacin para establecer mecanismos de colaboracin para el diseo y ejecucin de polticas pblicas en las reas respectivas. Ejemplos de estos convenios son el Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal o el Sistema Nacional de Seguridad Pblica.4 4.2 Relaciones con otros estados Entablar relaciones con otras entidades de la Repblica debiera ser otro principio para incrementar el dinamismo y la fortaleza poltica de los estados. Actualmente existen acuerdos de cooperacin para la administracin de reas contiguas en, por ejemplo, el saneamiento de un ro que cruza por dos entidades federativas. Pero este tipo de acuerdos pudieran extrapolarse a aspectos como la seguridad pblica al proponer un sistema de comunicacin que, cuando suceda un delito en una entidad, las corporaciones policacas del estado vecino tambin estn enteradas, por si los criminales abandonan la entidad donde se cometi el delito, las autoridades vecinas tengan la oportunidad de aprehender a los delincuentes; o en desarrollar zonas econmicas que, por una cercana geogrfica, cuenten con caractersticas en comn para eslabonar proyectos econmicos. 4.3 Relaciones con los municipios Sin menoscabo del principio de de la autonoma municipal, el ejecutivo local puede ayudar a los municipios de su entidad, a travs de brindar ayuda y/o asesora tcnica en diversos aspectos jurdicos, polticos, econmicos, sociales- sobre todo, en aquellos municipios de alta marginalidad. 4.4 Relaciones internacionales A pesar de las restricciones que el artculo 117 de la Constitucin, los gobiernos estatales han establecido lazos con actores internacionales, ya sea para convenios de colaboracin o simplemente para tener presencia internacional y promover sus intereses.

Por ejemplo, el pasado 9 de enero de 2008, FGP acudi a la XXII Sesin del Consejo Nacional de Seguridad Pblica y firm el Convenio de Coordinacin en Materia de Seguridad Pblica 2008. De esta manera, la entidad obtuvo recursos por un monto de 125 millones 976 mil pesos.
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Se puede mencionar que a partir de la alternancia partidaria en el gobierno del estado, este aspecto ha sido ampliamente aprovechado, especialmente en la presente administracin. En este sentido, la atraccin de inversin extranjera directa es un esfuerzo recurrente de las administraciones estatales, pero tambin sera de gran importancia, acrecentar los convenios de colaboracin y asistencia tcnica con organismos internacionales, ya que, stos al otorgar fondos monetarios destinados a programas y/o proyectos especficos, sera una manera de complementar la hacienda estatal. Todo esto, sin descuidar las opciones que se tienen en materia cultural y educativa. Desde luego, estas relaciones no reemplazan la poltica exterior de la federacin, sino que la enriquece. Nada ms habra que tener en cuenta, que esta actividad internacional no cuente con un sesgo de turismo poltico y que los dividendos de la actividad internacionales los pueda evaluar la sociedad. Como se habr podido notar, lejos de de estar aislados en su entorno, los gobiernos estatales forman parte fundamental de un sistema de relaciones intergubernamentales sumamente complejo. 5. Desafos para los gobiernos estatales No se pueden negar los avances que han conseguidos las entidades federativas. As, los gobernadores se han asociado con sus contrapartes de otros estados para presionar a la federacin, las legislaturas locales se han fortalecido y han adquirido nuevas funciones y ms recursos, y los ayuntamientos han hecho uso de sus atribuciones y han, adems, formado asociaciones nacionales de municipios. Pero realizando una revisin de la operacin cotidiana de los gobiernos an hay indicios en ciertas reas en las que los estndares de funcionamiento de los gobiernos estatales muestran deficiencias. Estas deficiencias, que pueden ser denominadas como legados autoritarios, se resisten a los efectos positivos que conlleva la democracia. A continuacin se citaran algunos de los desafos que estn pendientes en la agenda de los gobiernos estatales. Rendicin de cuentas. Este tema tiene que ver con la posibilidad de exigir a la autoridad d las razones de sus decisiones, muestre haberse apegado a las disposiciones jurdicas y presupuestales aplicables y, en caso de no hacerlo, sea sancionada.

Aunque existen instituciones dedicadas precisamente a vigilar al gobierno -rganos de fiscalizacin, comisiones de derechos humanos y de acceso a la informacin e incluso los propios tribunales y las legislaturas estatales- todava carecen, en muchos de los casos, de los recursos polticos y la capacidad jurdica necesarios para cumplir con esta funcin. El resultado es que, al saberse imperfectamente vigilados, los ejecutivos estatales pueden sobrepasar sus lmites legales sin tener que enfrentar un castigo por ello. Estado de derecho y procuracin de justicia. No se estara incurriendo en un agravio si se menciona que los tribunales locales tienen grandes rezagos en la administracin de justicia y no siempre cuentan con los recursos humanos y financieros para desempear su trabajo. A su vez, las policas estatales y municipales ejercen, en una forma reiterada, abusos y excesos en el ejercicio de sus funciones, aunado, en muchas ocasiones, de una falta de profesionalizacin, que redundan en una ausencia de seguridad e incumplimiento de la Ley. Administracin pblica. Es decir, las organizaciones y personas a cargo de proveer los servicios pblicos estatales y de atender las demandas sociales, muestran carencias que afectan la calidad de la democracia en el mbito estatal. De poco sirve tener elecciones competidas y gobernantes electos democrticamente si, en el ejercicio cotidiano del gobierno, no hay una administracin pblica profesional, transparente y no corrupta. No se han diseado an polticas de profesionalizacin que den estabilidad a los funcionarios pblicos y que impidan prcticas heredadas del pasado autoritario como otorgar puestos pblicos a cambio de apoyo poltico. No hay an una estrategia efectiva para impedir que los polticos electos y los funcionarios abusen del poder pblico para su beneficio personal, ya sea al otorgarse sueldos excesivos o al obtener privilegios ilegales. Sistema electoral y de partidos. En algunos estados las autoridades electorales no son suficientemente autnomas del poder ejecutivo. Tambin ocurre que, en ciertos estados, los gobiernos siguen desviando recursos pblicos para favorecer a un determinado partido poltico. Adems, los problemas de compra de votos y de presiones polticas siguen afectando los procesos electorales de muchas entidades.

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Descentralizacin. La transferencia de recursos y atribuciones no han estado acompaadas, en la mayor parte de los casos, por la descentralizacin de la autoridad en la toma de decisiones. Para los gobiernos estatales la descentralizacin significa ms responsabilidad sin necesariamente tener ms autonoma para decidir. En general, se puede decir que a los estados se les han impuesto nuevas cargas, que no siempre estn preparados para hacerles frente. Diversificacin regional. Cada estado ha adquirido una vida poltica y econmica propia que, si bien, est relacionada estrechamente con el entorno federal, responde en buena medida a las condiciones particulares de cada entidad. As, ms all de las diferencias culturales y geogrficas, los estados mexicanos presentan una variacin considerable en tres reas: El grado de democratizacin alcanzado El nivel de desarrollo econmico Los estndares de desarrollo humano de su poblacin Dependiendo del lugar que ocupe la entidad en estos rubros, ser el plan de accin que habr que implementar para mejorar su posicin relativa en comparacin con los otros estados. Grado de democratizacin. Hay gobiernos estatales que son producto, desde hace varios aos, de una competencia vigorosa entre partidos polticos y que cuentan con instituciones slidas. Pero, todava existen estados dominados por un sistema poltico que, aunque formalmente democrtico, preserva rasgos autoritarios graves, como la compra de votos, la presin poltica para obtener apoyos, la represin de opositores, las restricciones a la libertad de prensa y el sometimiento de los poderes legislativo y judicial a la voluntad de los gobernadores. Nivel de desarrollo econmico. Un indicador claro de esta diversidad es el PIB (ingreso) per capita. Resulta obvio, que existe un patrn de correlacin entre estados con un bajo PIB per capita y una alta migracin interna o externa- de la poblacin trabajadora. (vase Anexo 1) La situacin contraria produce un crculo virtuoso. Estados relativamente ricos, logran atraer inversin para generar ms trabajos y mayor riqueza, al tiempo que los estados que no han logrado incorporarse a esta dinmica de crecimiento enfrentan dificultades cada vez mayores para promover su economa.

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 Estndares de desarrollo humano de su poblacin. El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ha creado un ndice que busca medir los niveles de desarrollo humano de un pas o regin. ste incorpora no slo el ingreso de los habitantes, sino tambin indicadores relacionados con la salud y la educacin5. (vase anexo 2) La agenda de las polticas pblicas de cada estado, en concordancia con la disponibilidad de recursos financieros, las capacidades administrativas y el capital humano de cada entidad, estar enfocada a mejorar los niveles de vida de su poblacin. Comentario final. Los gobiernos estatales de principios del siglo XXI son considerablemente distintos de los gobiernos estatales de los aos ochenta o noventa del siglo pasado. Se han abierto nuevos espacios de accin para los gobiernos estatales y ocupan en la actualidad una posicin central en la vida poltica nacional. Los cambios recientes han creado gobiernos estatales que, en general, son ms representativos, tienen ms recursos disponibles y ms flexibilidad y autonoma para atender las demandas especficas de su poblacin. Pero estos cambios han generado retos importantes, como la necesidad de elevar la calidad democrtica en el espacio estatal (mejorar la rendicin de cuentas, el Estado de derecho, la administracin pblica), la urgencia de crear capacidades de gestin (sistemas administrativos y de recursos humanos) para hacer frente a las nuevas responsabilidades, y el desafo de lidiar con la creciente heterogeneidad regional.

Estarn tambin ms presionados por sus ciudadanos para entregar buenos resultados y estarn ms vigilados por los medios de comunicacin y por la sociedad para evitar abusos y errores. Por todo ello, ser cada vez ms necesario generar ideas innovadoras y conocimientos slidos para disear y ejecutar polticas pblicas efectivas.

El ndice de Desarrollo Humanos es un indicador social estadstico compuesto por tres parmetro: Vida saludable (esperanza de vida al nacer), Educacin (tasa de alfabetizacin y la matriculacin en educacin bsica, media-superior y superior) e Ingreso (nivel de vida digno medido por el PIB per cpita expresado en paridad de poder de compra).
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Anexo 1 Ingreso per cpita de los municipios del estado de Quertaro

Posici na nivel nacion al 5 6 108 155 253 343 979 773 904 755 1022 1046 1133 1232 1415 1447 1729 1833

Municipio Corregidora Quertaro San Juan del Ro Tequisquiapan Ezequiel Montes Pedro Escobedo Cadereyta de Montes Marqus, El Jalpan de Serra Amealco de Bonfil Tolimn Coln Arroyo Seco Peamiller Pinal de Amoles Huimilpan Landa de Matamoros San Joaqun Promedio Nacional Promedio Qro. Promedio Qro. (sin el rea metropolitana*)

Ingreso Promedio per cpita anual ajustado en pesos $123,126 $107,650 $61,302 $56,195 $49,332 $44,551 $33,371 $32,838 $29,815 $28,432 $27,850 $27,172 $25,750 $24,043 $21,360 $21,048 $16,750 $15,452 $28,229 $41,447 $32,204

Ingreso per capita anual dlares PPC (paridad de poder de compra) $19,593 $17,130 $9,755 $8,942 $7,850 $7,089 $5,310 $5,225 $4,744 $4,524 $4,432 $4,324 $4,097 $3,826 $3,399 $3,349 $2,665 $2,459 $4,492 $6,595 $5,125

Poblacin (miles de personas)/ 2 104,218 734,139 208,462 54,929 34,729 56,553 57,204 79,743 22,025 56,457 23,963 51,625 12,493 17,007 25,325 32,728 18,905 7,634

Fuente: Elaboracin propia con base en el ndice de Desarrollo Humano Municipal 2004. PNUD. /2 INEGI, II Conteo de Poblacin y Vivienda 2005. *Sin contar a los municipios de Quertaro y Corregidora debido a que su alto ingreso mueven el promedio a un valor mayor. (datos aberrantes)

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Anexo 2 NDICES DE DESARROLLO HUMANO DE LOS MUNICIPIOS DE QUERTARO.

Municipio ndice de Desarrollo Humano Mpal. 0.8560 0.8535 0.8035 0.7827 0.7598 0.7534 0.7295 0.7178 0.7096 0.7074 0.7036 0.7029 0.7023 0.6824 0.6803 0.6659 0.6606 0.6593 Comparacin internacional (pas) Letonia Uruguay Bosnia y Herzegovina Tailandia Irn Georgia Indonesia Turkmenistn Nicaragua Egipto Uzbekistn Uzbekistn Uzbekistn Guatemala Guatemala Botswana Botswana Botswana ndice de Desarroll o Humano* 0.855 0.852 0.803 0.781 0.759 0.754 0.728 0.713 0.710 0.708 0.702 0.702 0.702 0.689 0.689 0.654 0.654 0.654

Quertaro Corregidora San Juan del Ro Tequisquiapan Pedro Escobedo Ezequiel Montes Marqus, El Jalpan de Serra Tolimn Cadereyta de Montes Coln Arroyo Seco Peamiller Huimilpan Amealco de Bonfil Pinal de Amoles Landa de Matamoros San Joaqun

Fuente: Elaboracin propia con base en el ndice de Desarrollo Humano Municipal 2004. PNUD. * Informe sobre Desarrollo Humano 2007/2008 La lucha contra el cambio climtico: Solidaridad frente a un mundo dividido, PNUD.

Nota: El total de municipios que de la base de datos del ndice de

Desarrollo Humano Municipal 2004 es de 2,443 municipios

ndice de Desarrollo Humano alto (IDH0.8) ndice de Desarrollo Humano medio (0.5IDH<0.8) ndice de Desarrollo Humano bajo (IDH<0.5)

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