Enfoque de Politicas Publicas y Gobernabilidad

ENFOQUES DE POLITICAS PUBLICAS y GOBERNABILIDAD
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ENFOQUES DE POLITICAS PUBLICAS y GOBERNABILIDAD
JUAN DE DIOS PINEDA

COORDINADOR
COLEGIO NACIONAL DE CIENCIAS POLITICAS y ADMINISTRACION PUBLICA INSTITUTO TECNOLOGICO AUTONOMO DE MEXICO UNIVERSIDAD ANAHUAC
MEXICO 1999
Primera edicin, 1999
Coordinacin v edicin: Juan de Dios Pineda Guadarrama
Auxiliares de edicin: Hosanna Alvarez, Osear Huerta, Jos Enrique Rodrguez
Portada: Francisco Javier Abad
D. R. 1999 Colegio Nacional de CIencias Polticas yi\dmmistracin Pblica, A, e .'\,gustin Gutirrez, N o, 33, Col. General Anaya, e P. 03340, Mxico, D F
Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico Ro Hondo No, 1 Col. Progreso Tizapn, San Angel.
e p 01000, Mxico, D
Universidad Anhuac ,-\v. Lomas Anhuac sin. Huixquilucan, ISBN 968-6926-21-6 Impreso en Mxico I Pnntedin Mexico
e P 52760. Estado de Mxico.
Esta publicacin se imprimi en los talleres de Aleph Comercializadora, Gabriel Mancera No, 838-A. Col del Valle, CP 03100, Mxico, n F.
NDICE
PRESENT4CIN
Jos Patricio Patio, Norma Sabido, Flix Vlez

L"\TRODlJCON
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Juan de Dios Pineda 1.

ENFOQUES PARA UNA ADMINISTRACIN PBLICA EN CAMBIO
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1.
2. 3. 4.
5.
N ata introductoria Jos de Jess Sosa Dos filosofas administrativas: lo moderno y lo antiguo Christopher Hood y Michael Jackson La adopcin de un enfoque estratgico en la poltica ambiental Hugo Contreras Nuevo institucionalismo y reforma administrativa Rodolfo Vergara Lmite de las polticas pblicas: formalidad tecnocrtica, modelos importados y proyecto nacional Arturo Arcos Transfiguraciones y modas de la administracin pblica Manuel Quijano
25 31 43 65
73 85
Il.
ENFOQUES SOBRE FEDERALISMO Y GOBERNABlLlDAD
Nota introductoria Jos Patricio Patio 1. El impacto local de las polticas sociales federales Alberto Daz 2. Relacin ejecutivo-legislativo en Mxico y las polticas pblicas Ignacio Marvn 3. La gobernabilidad mexicana en una transicin federalista Guadalupe Enrquez yJuan Miguel Ramrez 4. Divisin de competencias entre el gobierno federal y las entidades federativas Luis Capn
91 93 99 117 129
145
r 71
ENFOQUES DE POLTICAS PBLICAS Y GOBERNABILIDAD
lII.
ENFOQUES DE POLTICAS PBLICAS
1.
2.
3.
4.
5.
N ota introductoria Rafael del Castillo Argumentos de la factibilidad Giandomenico Majone La implementacin: "taln de Aquiles" en la elaboracin de polticas sociales Pedro H. Moreno El cambio de estilo de polticas pblicas en Mxico FelixVlez Comunicacin, medios y polticas pblicas Paul Slomianski Las polticas pblicas en las transfonnaciones del Estado mexicano modemo Lenin Bustamente
149 151 157
171 179 185
195
IV
ENFOQUES SOBRE REFORMA ADMINISTRATIVA Y PROFESIONALlZACIN DEL SERVICIO PBLICO
Nota introductoria 1.
209 211
2.
3.
4.
Mireia Vilar Reformas administrativas y crisis de paradigmas en Mxico Jos Luis Mndez Profesionalizacin del servicio pblico: antecedentes y perspectivasen Mxico Jos Juan Snchez La profesionalizacin del servicio pblico y el servicio civil de carrera Norma Sabido Reflexiones sobre profesionalizacin: se puede elevar la calidad de los servidores pblicos? Rodolfo Jimnez
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223
241
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CONSIDERAQONES FINALES
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Juan de Dios Pineda; Juan Miguel Ramrez
PRESENTACIN
SIN LUGAR A DUDAS, el anlisisde las democracias contemporneas alude
el estudio de una amplia diversidad de temas sobre las ciencias polticas yel derecho, entre otras disciplinas, pero singularmente sugiere repensar elpapel del Estado y los procesos de gobemabilidad desde un enfoque de polticas pblicas. De ah que la agenda acadmica en las universidades del pas y en el extranjero, incluya el estudio de esos temas en las disciplinas de las ciencias sociales y econmicas; pues, desde la lgica de la investigacin acadmica, el principal propsito que debe atender un bllengobierno es la estabilidad social, a partir de pautas transparentes de gobernacin y de opciones de poltica que atiendan el bienestar social y el desarrollo econmico. Con ello, lo que se pretende superar son los viejos esquemas que mantienen las polticas ligadas a los problemas coyunturales de gobierno, que impiden, en la mayora de los casos, que la toma de decisiones gubernamentales atienda la planeacin del mediano y largo plazos. Por ello la importancia de presentar esta publicacin sobre Poli/icas pblicasy gobernabilidad que atiende los contenidos temticos referidos, y que con mucho augurio se ha impulsado por parte del Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, el Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico y la Universidad Anhuac, instituciones que se han interesado permanentemente por ampliar la oferta educativa de excelencia en el pas.
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En consecuencia, lo que el lector podr encontrar en las pginas de este ejemplar es una serie de ensayos elaborados desde diferentes metodologas y vertientes de estudio, pero todos stos con un denominador comn: la seriedad acadmica y el compromiso profesional de prestigiados profesores e investigadores, con credenciales acadmicas de estudios de posgrado en prestigiadas universidades del pas y del extranjero. Con todo, se seala que este libro divulga en parte el debate enriquecedor que se manifest en el seminario sobre Polticas pblicas y gobernabilidad -convocado en abril de 1998- a propsito de las lneas de discusin, argumentacin y evidencia acadmica en los terrenos del anlisis de las opciones de poltica y gobernabilidad; en los nuevos enfoques y paradigmas sobre la reforma del Estado y la modernizacin a~str3:tiyai en las relacionesIDiergubemame~tales yel feder-alismo; fsicomo en el se~y'ici() profesional de carrera y el estudio del nuevo institucionalisrno, En ese foro participaron la mayor parte de los autores que aqu se renen. No obstante, en este volumen se han recogido de manera complementaria trabajos de otros autores nacionales y extranjeros, que han enriquecido el contenido. Por ello, entregamos nuestro reconocimiento a la colaboracin especializada de los conferenciantes del seminario que decidieron convertir sus ponencias de entonces en artculos para publicacin; as como a los profesores que prepararon sus escritos especialmente para este libro. Con amplia gratitud reconocemos la generosidad del Fondo de Cultura Econmica que autoriz para esta edicin la reproduccin de dos ensayos: el primero de Christopher Hood y MichaelJackson; y el segundo de Giandomenico Majone. De ah que esta edicin rena escritos de 20 expertos y de un coordinador, as como la participacin de cuatro profesores que redactaron las notas introductorias a cada uno de los captulos que integran el documento. A todos ellos nuestra gratitud. Asimismo, sumamos nuestro agradecimiento a quienes brindaron su tiempo y dedicacin para la elaboracin de este ejemplar. Entre
PRESENTACIN
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otros, a los trabajos de edicin de Hosanna Alvarez, Oscar Huerta y Jos Enrique Rodrguez. De manera especial nuestro reconocimiento a Juan de Dios Pineda por el diseo y direccin acadmica del seminario, as como por la coordinacin de esta obra. Finalmente, reiteramos el compromiso para seguir impulsando desde los espacios mismos de nuestras instituciones este tipo de foros y publicaciones, que tiene como propsito divulgar contenidos acadmicos de utilidad para la vida universitaria y la sociedad: preludio de ofertas para la bsqueda de soluciones a los problemas que aquejan el desarrollo de nuestro pas.
Lic. Patricio Patio, Presidente del Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica. Mtro. Flix V1ez, Director de la Maestra en Polticas Pblicas del Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico. Dr. Jos Antonio Nez, Director de la Facultad de Derecho de la Universidad Anhuac.
Enero de 1999.
INTRODUCCIN
JUAN DE DIOS PINEDA
EL ORIGEN DEL LIBRO: SLO UN PUNTO DE PARTIDA
ESTE LIBRO TIENE SU ORIGEN en el seminario que, con el nombre de
Polticas pblicas y gobernabilidad, se realiz en el mes de abril de 1998,

bajo los auspicios del Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, el Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico, y la Universidad Anhuac. El objetivo del foro consisti en ofrecer una serie de propuestas metodolgicas novedosas, para enfentar puntos crticos de obsolescencia gubernamental en nuestro pas, bajo dos pilares temticos: el estudio de las polticas pblicas, y el anlisis de gobernabilidad. En otras palabras: el trabajo investigativo de los procesos y balances dinmicos entre demandas pblicas y capacidad de respuesta gubernamental. El diseo del seminario permiti convocar a especialistas de institutos y centros acadmicos, as como de diversas universidades del pas. Asimismo, se busc que los participantes se distinguieran en la produccin de trabajos de investigacin. El propsito consisti en conftgurar un grupo de expertos que conocieran tanto los orgenes y desarrollo, como el estado actual y las tendencias, del estudio de las polticas pblicas y los procesos de gobernabilidad en Mxico. Se busc la combinacin del enfoque novedoso y la experiencia calificada, para responder al anlisis de la implantacin de polticas y aproximamos al estudio terico y emprico de la gobernabilidad, como elementos sustantivos de la gestin pblica. Todo ello a la luz de la agenda acadmica y el debate universitario, y como fondo el rigor de las ciencias socia-
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les y econmicas: desde las perspectivas de la ciencia poltica y el derecho; de la economa y la administracin pblica. El resultado fue halagador: los profesores convocados resultaron reunir cualidades esplndidas, con estudios de posgrado en prestigiadas universidades nacionales y del extranjero, en las reas de las polticas pblicas, la administracin gubernamental y las ciencias polticas; algunos ms con credenciales en formacin econmica y cuantitativa. A los trabajos del seminario asistieron profesores e investigadores de las siguientes instituciones: Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (C!DE), El Colegio de Mxico (COLMEX), Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Universidad Autnoma Metropolitana, plantel Xochimilco (UAM-X), Universidad Iberoamericana (UIA), as como de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales, y de la Escuela Nacional de Estudios Profesionales Acatln, ambas de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM). Tambin se cont con la participacin de especialistas de centros de estudios y de un instituto: del Centro de Investigacin para el Desarrollo (C!DAC), del Centro de Estrategia y Desarrollo (CED); y del Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP). Considerando, adems, la participacin de profesores de las instituciones anfitrionas: investigadores del Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico, de la Universidad Anhuac y del Colegio Nacional de CienciasPolticasy Administracin Pblica. De ah que el punto de partida de esta entrega se nutra del diseo temtico del seminario que atendi cuatro vertientes de estudio: 1) los nuevos paradigmas de la administracin pblica; 2) la gobernabilidad y las polticas federales; 3) la implantacin de polticas locales y la gerencia pblica; y 4) el debate sobre las tendencias del servicio profesional de carrera. Un punto de origen ms de esta publicacin se centra en el "ambiente memorable" de las discusiones del seminario, as como en las profundas reflexiones que confrontaron, en algunos casos, vertientes de trabajo. Todo ello bajo el mirador institucional y la agenda acadmica, y con el propsito de repensar el papel del Estado y los procesos de gobernabilidad desde un enfoque de polticas. Las modalidades: el rigor cientfico yel anlisis de la accin gubernamental. El destino manifiesto: la bsqueda de planteamientos tiles parad desempeo gubernamental, a partir de la discusin y la argumentacin acadmicas.
INTRODUCCIN
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LA
INTEGRACIN DEL LIBRO
Pata esta publicacin, las ponencias que se presentaron en el seminario tuvieron una trabajo adicional de revisin por sus autores. El propsito fue tanto madurar el contenido de las mismas, como reparar en su forma: convertir las notas de exposicin en ensayos especializados y preparados para su edicin. El fin ltimo con siti, en todo caso, en enriquecer aquellas gratas memorias que se fortalecieron con el intercambio productivo de los trabajos de investigacin. Dos intenciones adicionales han motivado esta edicin: por un lado, atender las necesidades de informacin de un auditorio cada vez ms exigente y numeroso; y por el otro, difundir con mayor amplitud los contenidos mejorados de las ponencias que, gracias a la participacin de los expertos, han trascendido tempranamente en las aulas universitarias y en los institutos de educacin superior. De ah que el diseo inicial, sin pretenderlo, reclam de una etapa complementaria: creada la demanda de informacin por el trabajo intelectual de los ensayistas, fue un camino natural producir la presente publicacin: sta no deba desatenderse bajo las condiciones sealadas, y menos an suponer que los escritos perdieran la utilidad que significa una difusin ms incluyente. Con todo, lo que se presenta ahora no se restringe a las "obligadas memorias" que devienen de los seminarios preparados para un reducido grupo, y que previamente se ha acordado su difusin -aunque ello es importante. El alcance es diferente: los trabajos que emanan del encuentro han sido revisados y corregidos, una y otra vez por los autores, as como analizados en varias etapas y complementados con fuentes bibliogrficas adicionales. As, los ensayos del seminario experimentaron el destino virtuoso de los escritosgriegos: el reposo y la reflexin. De ah el privilegio de entregar en este espacio una gratitud infinita a esos 14 profesores que han participado tambin en esta publicacin, y que, con los nimos de la persuasin y vocacin acadmicas, han producido sus valiosos materiales para este ejemplar. Tambin se aprecia la participacin, en el seminario, de los profesores Ignacio Arbes, Jonathan Molinet, Roberto Moreno, Roberto Rives, Andrs Roerner, y Anibal Uribe.
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En la construccin de este ejemplar se han incorporado tres artculos de autores nacionales, redactados especialmente para este libro; as como dos extractos de ensayos de reconocidos escritores extranjeros, con los que se pretende incorporar elementos adicionales para el debate. Las dos ltimas participaciones recogen, respectivamente, los trabajos de Christopher Hood y Michael Jackson, as como de Giandomenico Majone. A esos investigadores se entrega constancia de gratitud; asimismo, se aprecia la generosidad del Fondo de Cultura Econmica por la reproduccin autorizada de los materiales de los autores extranjeros. Esta publicacin incluye, asimismo, la redaccin 'de cuatro "notas introductorias" -de igual nmero de profesores- a cada uno de los captulos que conforman este trabajo. Los propsitos son presentar los alcances de los ensayos, esbozar una ficha temtica preliminar bajo la visin de conjunto, y plasmar una serie de juicios que sirvan de complemento a la lectura. A los profesores Jos Sosa, Patricio Patio, Rafael del Castillo y Mireia Vilar se entrega constancia por su participacin especializada. En total, lo que se entrega ahora son 18 ensayos, 16 de escritores nacionales especializados en materias como el federalismo y la divisin de competencias, la profesionalizacin del servicio pblico y la reforma administrativa, el nuevo institucionalismo y la relacin ejecutivolegistlativo, entre otros, en el marco de los enfoques de polticas y los procesos de gobernabilidad. As como dos trabajos de autores extranjeros sobre los argumentos de factibilidad en el diseo de las opciones de poltica, y una disertacin sobre los conceptos de lo "moderno y lo antiguo" en el estudio de dos ftlosofias administrativas. Contando las autoras de las cuatro notas introductorias, se reporta que para esta publicacin participan ms de 20 profesores que, desde diferentes posiciones acadmicas, trayectorias de investigacin y formaciones metodolgicas, debaten tericamente casos reales del estudio de las polticas pblicas y la gobernabilidad en Mxico.
INTRODUCCIN
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DEL CONTENIDO
Los contenidos temticos que se tratan en la publicacin giran en tomo a cuatro enfoques, en igual nmero de captulos: el primero, se refiere a la administracin pblica en cambio; el segundo, trata aspectos sobre el federalismo y los procesos de gobernabilidad; el tercero, aborda la factibilidad e implantacin de las polticas pblicas; y el cuarto, alude al enfoque de la reforma administrativa y la profesionalizacin del servicio pblico. El principio vocacional del arreglo editorial consisti en detectar aquellas vertientes del servicio pblico y del ejercicio del poder -desde la lgica del Estado: ah donde se agendan, disean, formulan e implantan las polticas pblicas-, que se vinculan ms directamente con la funcin institucional. Por ello, y despus de charlas e intercambio de opiniones con acadmicos e investigadores, se logr armar y facultar a esos cuatro captulos como los enfoques ms tiles y dinmicos para estudiar las opciones de poltica y los procesos de gobernacin en nuestro pas -trinomio de legitimidad, eficacia y estabilidad-, sin desconocer que existen otros contenidos que forman parte de este acervo. No obstante, en la lectura del contenido ms que encontrar un manual de teora pura sobre las polticas pblicas y la gobernabilidad, lo que se presenta es una atractiva mixtura de colaboraciones que oscilan entre el marco terico y la prctica cotidiana, entre las propuestas investigativas y el anlisis especializado de los problemas en el ejercicio de la administracin pblica mexicana y los poderes de gobierno. As, lo que se ofrece tambin en esta publicacin es un balance entre el marco terico y el estudio prctico de los enfoques. en el tratamiento de los problemas de la agenda administrativa y poltica de nuestro pas. En el primer captulo se presentan las colaboraciones de los profesores Christopher Hood y Michael Jackson, Hugo Contreras, Rodolfo Vergara, Arturo Arcos y Manuel Quijano. El arreglo temtico incorpora dos trabajos de orden conceptual: el primero. sobre la argumentacin administrativa; y el segundo. sobre el nuevo institucionalismo. Asimismo. se incluye un documento persuasivo sobre la importancia de que las agencias pblicas incorporen el enfoque estratgico en el diseo de polticas. Finalmente, se presentan dos colaboraciones
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que invitan a una discusin muy amplia y debatida: la factibilidad de la implantacin del enfoque de polticas en la administracin pblica mexicana, no tanto por la validez acadmica de esa corriente ni por su concepcin -sealan los autores-, sino por la ausencia de formacin profesional de los administradores pblicos en el ejercicio de la gestin gubernamental. El segundo apartado recoge los trabajos de los investigadores Alberto Daz, Ignacio Marvn, Guadalupe Enrquez y Juan Miguel Ramrez, y de Luis Capn. El eje de argumentacin de los ensayos gira en torno al debate actual sobre el federalismo mexicano, la relacin ejecutivo-legislativo, y los aspectos territoriales de las polticas pblicas. Se trata con una amplia riqueza de datos estadsticos -y un mejor anlisis poltico-, el impacto de las polticas sociales en materia del federalismo fiscal; se plantea el estado del arte de las polticas pblicas federales y la dificultad de su diseo e instrumentacin en nuestro pas. Tambin, se asume que con la apertura de las democracias liberales avanzadas, el concepto de gobernabilidad empieza a mostrar una forma ideal para sustentar el anlisis poltico, as como para repensar el papel del Estado. En la parte complementaria se presenta una discusin sobre la divisin de competencias entre los gobiernos locales y federal, a la luz de una interpretacin del derecho constitucional. Son los trabajos de los profesores Giandomenico Majone, Pedro Moreno, Flix Vlez, Paul Slomianski y Lenin Bustamante, los que integran el captulo tercero. Inicialmente, desde diferentes miradores tericos se aborda, en dos ensayos, un punto central del enfoque de polticas: la importancia de determinar la factibilidad de las opciones, previas a su implantacin. Pues cabe recordar que una poltica impecable desde la vertiente del anlisis racional (tecnico-econmico), no sugiere siempre su factibilidad poltica ni su elegibilidad, an en trminos de optimizacin mxima. Se presentan, asimismo, dos estudios complementarios: en el primero se demuestra persuasivamente el cambio de estilo de polticas en nuestro pas, a partir de las transformaciones del sistema poltico mexicano. El segundo, destaca la importancia de los medios en la comunicacin poltica, para influir en la agen-
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da gubernamental, pues en muchos casos los medios impactan la generacin de polticas. El apartado cierra con un anlisis del papel de las polticas en la promocin de los cambios del Estado mexicano, bajo la directriz de que slo las polticas de gobierno que aminoran la brecha de la desigualdad y que tienen un soporte social, pueden considerarse como pblicas. En el captulo final se presentan las colaboraciones de los investigadores Jos Luis Mndez, Jos Juan Snchez, Norma Sabido y Rodolfo Jimnez. Se parte de la tesis de que los procesos de modernizacin administrativa que vive Mxico, no slo tiene que ver con cuestiones estrictamente de esa naturaleza, sino tambin con asuntos polticos, econmicos y jurdicos, para ello se evidencian procesos de transicin que argumentan la hiptesis central del primer ensayo. En dos trabajos posteriores se presentan lineas de investigacin sustentadas en estudios normativos e histricos, para ofrecer luces sobre la evolucin y marco regulatorio de la profesionalizacin del servicio pblico, tanto en algunos pases extranjeros como para el caso mexicano. Asimismo, se destacan las perspectivas ms importantes sobre los estudios de profesionalizacin en nuestro pas, a partir de las experiencias de las instituciones nacionales. Se cierra el apartado con una reflexin sobre la importancia de elevar la calidad profesional de los servidores pblicos, bajo los principios rectores de transparencia, eficiencia, capacidad y eficacia. Al trmino de los cuatro captulos, por otro lado, se incluye una serie concatenada de consideraciones finales que pretenden cerrar, en la medida de las posibilidades, el desahogo de los contenidos abordados en el volumen. La idea es plantear de manera sinttica los aspectos ms relevantes y los ejes conductores de argumentacin de los ensayos que aqu se renen. Finalmente, adems de reiterar mi gratitud a los profesores e investigadores que entregaron sus destacados trabajos para esta publicacin, debo sealar que, como toda obra colectiva, cada uno de los autores es responsable y merecedor de los elogios respectivos.
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LNEAS DE GRATITUD
Este trabajo colectivo no hubiera sido posible sin los apoyos, y mejores augurios, de las tres instituciones que auspiciaron el desarrollo del seminario y la salida a la luz de este ejemplar. Gracias al Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, al Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico, y a la Universidad Anhuac. En ese orden agradezco a las personas que forman parte de esas instituciones, y que respaldaron sin condiciones este proyecto. En el Colegio se aprecia la generosidad del licenciado Jos Patricio Patio, presidente del Consejo Directivo 1998-2000, por sus esplndidas orientaciones acadmicas y profesionales que nunca tienen fin; adems de que impuls con extraordinario inters vocacional este producto editorial. Se reconocen, asimismo, los consejos siempre tiles de Manuel Quijano en el diseo del seminario. En los trabajos de formato tipogrfico mi gratitud a Guido Pea y a Jos Maldonado; as como a la labor de Gabriel Adame y de Huga Gmez. En el ITAM es muy grato reconocer el permanente inters del doctor Arturo Fernndez, para impulsar el seminario acadmico y la publicacin de este trabajo. Es un privilegio dejar plasmado mi reconocimiento al profesor Federico Estvez por sus calificados comentarios en el diseo temtico del foro: sin lugar a dudas sus observaciones contundentes en la concepcin del encuentro fueron la piedra de toque para el xito de entonces. Para el profesor Flix Vlez, por otro lado, mi reiterada gratitud y mi reconocimiento mayor por el estmulo acadmico que representa. Su compaa signific, en todo momento, la calidad y el puerto seguro para este proyecto. Se aprecia infinitamente, tambin, el entusiasmo y la labor de Yolanda Guilliem. En la Universidad Anhuac he de apreciar el grato apoyo del Rector Raymund Cosgrave. As como las orientaciones acadmicas del doctorJos Antonio Nuez que dieron sustancia a este proyecto, y que garantizaron su realizacin. Se deja constancia, asimismo, del extraordinario impulso acadmico de la profesora Norma Sabido, sus esplndidas recomendaciones aseguraron la calidad del seminario y la produccin de este ejemplar. Mi gratitud infinita, por otro lado, a los pro-
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fesores Jos Aguilar, Luis Capn, Rafael del Castillo, Mara del Pilar Hemndez, Clemente Hemndez, David Pastrana, Alma de los Angeles Ros, y Liliana Rivera. Todos ellos han sido, sin lugar a dudas, respuestas fundamentales en mis estudios de maestra. Tambin mi gratitud por los apoyos recibidos de Mara Elena Rojas. Este trabajo conjunto, por otro lado, se vio asistido en diferentes etapas por Ofelia Alvarado, Gabriela Anguiano, Ernesto Bejarano, Mario Corts, Alejandra Cuesta, Gabriela Jimnez, Jorge Martnez, Vernica Prez, Teresa Pineda, Tania Pineda, Gabriela Ramrez, Carlos Spndola, Martha Vzquez, y Wendolyne Veana. Especialmente mi gratitud por el valioso apoyo de Roberto Beristin. Asimismo, dejo constancia de la riqueza de las charlas con mis amigos de la maestra en polticas pblicas del ITAM; as como de los juicios expertos de mis compaeros de la maestra en administracin pblica de la Universidad Anhuac. La labor de edicin, por otro lado, estuvo asistida por tres esplndidos colaboradores. Osear Huerta, alumno de entonces e investigador de ahora, le aprecio su destacada participacin. A Hosanna Alvarez, como siempre, mi agradecimiento por su dedicacin y por las aportaciones que entreg a este volumen. A Jos Enrique Rodrguez, compaero de estudio, le agradezco su esplndida participacin y los comentarios en la organizacin del seminario. Finalmente, en lo que a la colaboracin del que escribe esto corresponde, entrego estas lneas con el mayor de mis aprecios a Ral Pineda y a Jos Patricio Patio,
ENFOQUES PARA UNAADMINISTRACION PUBLICA EN CAMBIO
N OTA
INTRODUCTORIA
J oS DE JESS SOSA*
definir lo pblico constituyen, hoy en da, temas de la mayor relevancia. Despus de varios lustros de sucesivas reformas administrativas, polticas de ajuste y esquemas de privatizacin, el papel de las administraciones pblicas ha quedado en entredicho, pues su concepcin original como instrumento del Estado para promover la igualdad y el desarrollo ha sido cuestionado hasta sus ms profundas races. Pese a este cuestionamiento, y a las polticas de cambio comnmente denominadas como "polticas neo-liberales", el papel del Estado y de su administracin en las sociedades contemporneas sigue siendo relevante y necesario. De ello dan cuenta la supervivencia de los sistemas de seguridad social a cargo de organizaciones y empleados gubernamentales, y la continua presencia de instancias de gobierno en la regulacin y control de mercados y sectores econmicos fundamentales como la energa, las telecomunicaciones y la banca. Cabe entonces preguntarse qu fue lo que realmente sucedi despus de que la "obesidad del Estado" fue denunciada y pblicamente combatida. La respuesta a esta interrogante constituye el centro de la atencin de los trabajos que integran este captulo. Desde las diversas perspectivas de los autores que aqu se renen, el punto esencial en el debate contemporneo sobre el papel de la administracin pblica se encuentra en entender cul es la verdadera funcin del gobierno, de sus polticas y sus programas. Si bien es necesario revisar
LAS FORMAS DE ENTENDER Y
* Candidato a doctor
en Gobierno y Administracin Pblica por el Instituto Universitario Ortega y Gasset de Espaa; y profesor-investigador de tiempo completo en El Colegio de Mxico.
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EN FOQL'F's DF pOLTIC\S I'L'BLlCt\S y GOBERN!\BILIDAD
con sentido crtico las formas en que se ha gestionado "lo pblico", para hacer adecuaciones ah donde el sentido comn las hace convenientes, esto se refiere ms al anlisis de las tcnicas y procedimientos utilizados por el gobierno que a la naturaleza misma de su funcin administrativa. Por decirlo en una frase: "s al gobierno, pero bien gestionado". Cinco ensayos integran este captulo. En el primero de ellos, Christopher Hood y :Michael Jackson hacen una revisin de las filosofas administrativas y de su carcter doctrinario y prescriptivo, antes que explicativo, para las administraciones pblicas. Empleando dos ejemplos, el de la nueva administracin pblica (NAP) y el cameralismo del siglo XVIII, Hood y Jackson analizan cmo las filosofas administrativas suelen tener postulados, principios y axiomas comunes. Esto hace que ninguna de estas filosofas sea, en sentido estricto, una propuesta innovadora que pueda replantear totalmente la forma en que se conducen los asuntos gubernamentales. Adems las dos filosofas citadas suelen partir de ideas generales sobre lo que debe ser y lo que debe hacer la administracin pblica para adaptarlas al momento histrico en que sus promotores viven y justificar, mediante esas ideas generales, un proyecto de cambio yapropiacin de las decisiones sobre cmo debe administrarse el gobierno. La evidencia que ambos autores ofrecen para justificar su crtica es amplia y slida: tanto la NAP como el cameralismo son neologismos inevitablemente vagos y, en el mejor de los casos, se les puede considerar a cada uno un "rtulo literalmente descriptivo, como un trmino profundamente teido de irona"; ambas consideran que la ejecucin puede y debe separarse de la esfera de la poltica; y la nocin de austeridad es central en la conformacin de su modelo de administracin ideal; entre otras semejanzas igualmente relevantes y graves. El trabajo de Hugo Contreras se ocupa del establecimiento de prioridades en la poltica ambiental de Mxico. Si se acepta que las funciones de un gobierno cualquiera son redistribuir la riqueza y hacer que las leyes se cumplan, entonces cabe plantearse como elementos necesarios para esta labor, la existencia de por lo menos cuatro elementos: informacin, autoridad, recursos y organizacin; y de algunas preguntas elementales, como a qu tipo de problemas debe dirigir su atencin el gobierno y qu medios debe utilizar para resolverlos.
ENFOQUES PARA UNA AI;JMINIS1RACIN PBLICA EN CAMBIO
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Para el caso de la politica ambiental, Hugo Contreras establece la premisa de que los problemas que atiende esta poltica son de elevada complejidad, pues involucran descripciones y elementos un tanto contradictorios entre s. De ah que se puede pensar que en la resolucin de problemas medioambientales existen la dimensin econmica, la social y la propiamente ambiental y que cada 'una plantea retos y necesidades dismbolas. Surge, entonces, la duda sobre qu poltica establecer para el medio ambiente y sus problemas. La respuesta ha de provenir de un planteamiento riguroso, si es que se desean superar algunos de los problemas que afectan hoy en da a las polticas pblicas de Mxico y, en particular, a la medioambiental. Una forma de llevar a cabo esta tarea es adoptar un enfoque estratgico. Como toda tcnica especializada, el enfoque estratgico establece como punto de partida fundamental la definicin de un objetivo global o general hacia el cual la poltica pblica debe dirigir su atencin y a partir del cual determinar los criterios que deben ser tenidos en cuenta. Los beneficios que ofrece este enfoque, comparado con instrumentos semejantes, son que permite seguir lineamientos claros para asignar recursos entre alternativas de poltica, dar coherencia a los objetivos y acciones institucionales, transparencia al proceso de adopcin de decisiones, calidad a la elaboracin de las polticas y producir indicadores de impacto y gestin que faciliten la evaluacin. . En su ensayo, Rodolfo Vergara analiza los vnculos entre las nuevas teoras institucionales, o neo-institucionalismo, y los procesos de reforma administrativa que han aplicado diferentes gobiernos nacionales. El nuevo institucionalismo puede entenderse, afirma el autor, como una teora o grupo de teoras que explican la estabilidad de los procesos sociales a partir del ajuste individual que cada miembro de una organizacin hace de su comportamiento a la "lgica de lo apropiado". Esta lgica no es sino entender lo que cada institucin establece como el papel que corresponde a cada actor y lo que se espera que haga en cada circunstancia. Vergara centra sus reflexiones en las elaboraciones tericas de March & Olsen para sealar .que toda reforma administrativa es un fenmeno que discurre en tres dimensiones: la tradicional, referida a las prescripciones de las disciplinas administrativas; la del desman-
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ENFOQUES DE POL"I1CASPl'BLICAS y GOBERNABILIDAD
telamiento de las rutinas, los simbolos y las tracliciones burocrticas; y la de la incertidumbre que genera el proceso de cambio impulsado por toda reforma. Lo que resulta de ello es, como afirma Vergara,un panorama que llama a un moderado pesimismo respecto a los resultados que puede tener un proyecto de reforma administrativa. Una visin crtica de los modelos de actuacin gubernamental en Mxico es ofrecida por Arturo Arcos en su trabajo sobre los limites de las polticas pblicas. En el centro de las reflexiones de Arcos vila se encuentra la necesidad, compartida por los otros autores de este captulo, de incursionar por nuevas lneas de reflexin que lleven a la superacin de los esquemas que actualmente dominan el quehacer gubernamental de Mxico. Se considera que as como la irrupcin de la democracia ha dejado atrs formas tradicionales y autoritarias de hacer poltica, ahora es tiempo de que la accin administrativa considere otros medios y formas ms acordes a la nueva realidad nacional. Los cambios son especialmente necesarios y urgentes en el campo de las polticas pblicas. Para este autor, tales polticas no son siquiera pblicas, pues su concepcin, diseo e implantacin obedece en ms de un sentido a esquemas particulares, de intereses y beneficios por igual. De ah que haya que dotarles de consenso, "principio fundamental de gobierno". Por ltimo, el ensayo de Manuel Quijano se centra en el anlisis de las transfiguraciones y modas de la administracin pblica en Mxico. Desde la perspectiva de Quijano, el desarrollo de la administracin pblica mexicana a lo largo de la vida independiente del pas ha estado impregnada por la bsqueda permanente de una identidad propia, definida a partir de la idea de modernidad. El siglo XIX marca el inicio de esta bsqueda. Las continuas luchas entre facciones y cambios en el gobierno, producto de una vida poltica violenta yagresiva, hacen que la administracin pblica diletante sea igualmente violenta, agresiva y corrupta. Las reflexiones que sobre administracin pblica y, en general sobre el gobierno en Mxico tienen lugar en las primeras dcadas del siglo, muestran la continua preocupacin por superar la profunda desmotivacin y penuria que sufren las instancias de gobierno y administracin.
MlIl~JI~ nMda
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La irrupcin de la generacin liberal -como denomina Quijano al grupo de polticos encabezados por Jurez- en la escena poltica nacional marca un hito, pues su llegada al poder permite establecer, por vez primera, bases para que la administracin pblica inicie un desarrollo relativamente estable. Dicho desarrollo se configurar a partir de una integracin de temas, enfoques y problemticas de muy diversa ndole y no necesariamente integrados bajo una perspectiva coherente. Es lo que Manuel Quijano denomina "mixtura generativa" en la que la permanente bsqueda de la modernidad administrativa, por parte de los gobernantes y las burocracias, les lleva a entremezclar poltica, economa y sociologa. Es a partir de este momento histrico y de sus importantes secuelas que comienza a tomar forma estable la aparicin de las modas tcnico-administrativas, MfA en palabras del propio autor. Las MTA se han encontrado presentes en todos los esfuerzos de modernizacin que burocracias y gobiernos han tratado de llevar a cabo. Sin embargo, las MfA suelen ser efmeras. En su breve, pero sin duda influyente presencia, las MfA han sido el hilo conductor de la burocracia pesada y de sus pautas de cambio y ajuste para adaptarse a los problemas que deben resolver. Sustituyen al anlisis cuidadoso de tales problemas y son incursiones rpidas en el meollo de las situaciones complejas que permiten derivar en acciones inmediatas, aunque no siempre efectivas. Ms esta dinmica perversa no es atribuible slo a las MTA como fenmenos poltico-administrativos. Muy al contrario, su existencia misma se justifica en la medida en que sirven para que las burocracias puedan asemejarse al "Tlatoani" y establecer el soporte institucional de sus deseos de permanencia, de estar ah aunque slo sea para demostrar la preocupacin por el cambio, pero sin cambiar del todo.
1. Dosfilosoflas administrativas: lo moderno y lo antiguo
CHRISTOPHER HOOD y MICHAEL]ACKSON*
Los profetas del culto, que no dejan de surgir, estn buscando constantemente nuevosmedios para triunfarall donde fallaron los antiguos lderes (.) casi nopasa un mes sin que [..] surja otro profeta f...] quepredique elculto a la carga.
Lawrence, 1964, vi
EN ESTE CAPTULO PASAREMOS Al. nivel de las .fios~fas administrativas, el pico del tringulo issceles que utilizamos en el captulo II" para describir el mundo de la argumentacin administrativa. Despus de haber explorado un conjunto de doctrinas y justificaciones en la Segunda Parte?", y examinado el "factor de aceptacin" en la Tercera.... , ahora analizaremos las filosofas administrativas, comparando dos ejemplos especialmente importantes, a saber: el auge de la "nueva administracin
HOOD, Christopher and Michael JACKSON. La argumentacin administratira. Estudio introductorio de Ricardo Uvalle. 1997 Fondo de Cultura Econmica, Mxico, pp. 287 296 D. Estas pginas se reproducen con el permiso del Fondo de Cultura Econmica. [Las referencias bibliogrficas que aparecen numeradas se han tomado directamente de la edicin original] . .. lbid., pp. 53-82. . ... Ibid, pp. 85-224
....bid., pp. 227-284.
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ENFOQUES DE POLTICAS PLiBLICAS y GOBERNABILIDAD
pblica" (NAP) en los aos ochenta y el movimiento cameralista del siglo xv IlI.
LA NUEVA ADMINISTRACIN PBLICA (NAP) Y EL CAMERALISMO TARDO
La NAP es "la doctrina que ahora es sensata", y el cameralismo fue, en un sentido real, el primer movimiento de la "nueva administracin pblica" en la Europa moderna. Este ltimo basaba sus ideas en pretensiones de autoridad cientfica, y fue tan influyente en la Europa del siglo XVIII como lo es ahora la NAP. Por lo tanto, una comparacin de sta con el cameralismo puede ensearnos por lo menos tres cosas acerca de la argumentacin administrativa. Primero, podemos valorar la "novedad" de la NAP si comparamos sus doctrinas con los preceptos de una filosofa de la administracin pblica bastante lejana. Segundo, podemos aprender algo acerca del "factor de aceptacin", si exploramos los elementos comunes que hayan llevado a la aceptacin de estas dos filosofas. Y el destino del cameralismo (el olvido) nos recuerda que las dos filosofas de la administracin pblica pueden pasar o ponerse de moda. Tercero, podemos determinar si la argumentacin administrativa ha "progresado" en la direccin deseada por Simon. En suma, tal comparacin puede poner al descubierto algunas de sus caractersticas importantes y relativamente inmutables.
La nueva administracin pblica

La NAP es un neologismo, una abreviatura conveniente, pero imprecisa, para denotar una filosofa de la administracin que vino a dominar la agenda de la administracin pblica en los aos ochenta en el Reino Unido, Nueva Zelanda y Australia. Hay tambin variantes canadienses y estadounidenses que tienen cierta semejanza.'
Vase Overman, 1984.
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Al igual que en el caso del cameralismo, el trmino NAP es inevitablemente vago. Puede recibir ms de una interpretacin: como un rtulo literalmente descriptivo, como un trmino profundamente teido de irona (como las "nuevas ropas del emperador" que creen ver algunos observadores), incluso como un parnimo (para1[Ym por cuanto los escpticos sostienen que su contenido est esencialmente desgastado y reciclado). Adems, resulta discutible que exista realmente una sola "nueva administracin pblica", o que la NAP sea ms bien algo como "un virus de la gripe", que continuamente se trasmuta y tiene manifestaciones diferentes al mismo tiempo. Aqu supondremos tentativamente que la NAP puede considerarse, en cierto sentido, como el cameralismo, como un movimiento genrico que cruza diferentes sectores de las polticas y fronteras nacionales. Algunos comentaristas como Aucoin (1990) creen que la NAP se caracteriza, en trminos generales, por la defensa de: t) un cambio de las polticas a la administracin (en el sentido de incrementar el nfasis en direccin al costo consciente de la organizacin del servicio pblico, y de hacer menos hincapi en el desarrollo de polticas); ii) un cambio de la agregacin a la desagregacin en la organizacin del servicio-pblico (de los sistemas monoplicos "en forma de U" a los presupuestos detallados, los mercados internos y las rivalidades); iti) un cambio deplaneadn y el bienestar que brinda elservicio pblico al nfasis en la reduccin de costos y la disciplina Iaboral,2 iv) un cambio del proceso a la produccin en los mecanismos de controles y responsabilidades (sobre todo mediante el desarrollo de mtodos cuantitativos de medicin del desempeo y la eficiencia), y v) un divorcio de la provisin y la produccin (o la "entrega") en la poltica pblica. Esta divisin se asocia a un cambio de la produccin permanente de la oficina pblica a los contratos a plazo y la entrega al sector privado (firmas consultoras, en lugar de asesora, y resolucin de problemas por mecanismos internos; arreglos contractuales o de franquicias, en lugar de "oficinas monoplicas"), Tales doctrinas se aplicaron en varios contextos diferentes, sobre todo en la administracin general del servicio pblico, la de la educacin a todos los niveles y la de la atencin mdica.
'Vase Nethercote, 1989,14; Aucoin, 1990, 115.
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ENFOQUES DE POLTICAS PBliCAS Y GOBERNABILIDAD
Al igual que el cameralismo, la NAP era una escuela que integraba a practicantes y retricos. Muchas de sus innovaciones provenan de la prctica y del sector privado, no de las vias del mundo acadmico. No hay ningn texto clsico que fije definitivamente sus ideas. Significativamente, lo que constituye quiz el texto seero proviene de un documento oficial: el tratado de la Tesorera de Nueva Zelanda, GouernmentManagement, elaborado en 1987 (NZ Treasury, 1987). Al igual que el cameralismo, la NAP tiene un aspecto conservador y uno radical. El conservador reside en que el movimiento era una reaccin explcita contra la preocupacin general por los "estudios de polticas", que predominaban en la administracin pblica acadmica de los aos setenta, y en efecto representaba un retomo al enfoque tradicional (anterior al anlisis de las polticas), a las races histricas del cameralismo. El aspecto radical de la NAP se advierte en su reto a las profesiones de la clase media, que tiene ciertos paralelos con el planteado por el cameralismo tardo a las ciudades y los gremios alemanes en el Siglo XVIII,3 un a vez que se haba desarrollado la "ciencia de las polticas" como su impulso central." Tambin como el cameralismo, la NAP tiene una base intelectual elctrica. Hasta cierto punto utiliz el "nuevo" institucionalismo econmico que haba florecido en los aos cuarenta. Es discutible hasta qu punto tales ideas hayan ejercido una mfluencia directa sobre la prctica del gobierno,' aunque sin duda formaban parte de un clima amplio de actitudes hacia el Estado y el sector pblico dentro del cual se desarrollaba la NAP. As, sta obtuvo algo de su esplendor de las doctrinas de la "cultura corporativa", que estaban de moda en los aos ochenta (en particular Peters y Waterman, 1982; vase Aucoin, 1990, 118). Pero en muchos sentidos podemos ver a la NAP como un desarrollo del movimiento internacional de la administracin cientfica, con su preocupacin por eliminar el desperdicio y medir los pro-
: Vase WaIker, 1971;Justi, 1760,1, 439-440 Y444-446; tambin 111, 406-409. Vasejusti, 1782 Vase una posicin escptica en Bobrow y Dryzek, 1987,58.
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duetos del trabajo como una condicin del control efectivo. Esta preocupacin data de las ideas de Taylor, y aun de Bentham, acerca de la administracin pblica (vase Taylor, 1916; Merkle, 1980; Hume, 1981).
El cameralismo tardo
El cameralismo es un conjunto de doctrinas administrativas, del que han odo hablar pocos de los actuales estudiantes, e incluso maestros de administracin. Pertenece a la categora de las "causas perdidas" del pensamiento administrativo, y sus partidarios pueden verse ahora como los equivalentes, en esta disciplina, de los entusiastas de automviles de coleccin o del tren de vapor. Sin embargo, su carcter es instructivo en tanto pretende ayudar a explorar el factor de aceptacin. El cameralismo es una filosofa administrativa que floreci en el siglo XVIII, aunque la semilla se sembr dos siglos antes (parry, 1963, 180; Raeff, 1975, 1232; Maier, 1986). El trmino "cameralismo" surgi de la palabra utilizada para designar al cofre o la cmara en que se recolectaban los impuestos, la que luego denot la ciencia de la administracin fiscal eficaz y, por una nueva extensin, las ciencias administrativas de manera ms general (Small, 1909, 18). Muy influyente en la Europa de su poca, el cameralismo se discute poco en la actualidad, excepto como un apndice de la versin alemana del mercantilismo. Slo subsiste en el "cuarto de los triques" del pensamiento administrativo (ibid., vii). Al igual que la NAP, el cameralismo es.un trmino impreciso. Muchos autores y administradores pueden ser descritos vagamente como cameralistas. 'Y, como otra similitud, el cameralismo tardo era a la vez conservador y radical. Era conservador en tanto tomaba al absolutismo cristiano como el orden natural de la sociedad, a la que conceba como una estructura social esttica con un nivel de vida apropiado para cada clase social (ibid., 590), y aprovechaba los conocimientos de la administracin de propiedades inmuebles que haba establecido el rgimen antiguo. Era radical porque trataba de ser una ciencia del desarrollo econmico conducido por el Estado, diseada pata llevar a los
alemanes alnivel del mundomoderno por medio de la industritizaQn.
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Comentaristas tales como Small (1909), Somrner (1930), Tauscher (1956a), Kasnacich-Schmid (1958), Parry (1963) y Walker (1971) creen que el cameralismo se caracteriza en general por la defensa de: i) un cambio del nacimiento noble y las conexiones polticas a la meritocraaa, como base del reclutamiento de administradores pblicos (Small, 1909, 335 Y429), reflejada a partir de 1770 en los exmenes de ingreso; ii) un cambio del conocimiento del derecho feudal (para dirimir reclamaciones opuestas) al conocimiento de la ciencia administrativa (que comprende el estudio de la administracin fiscal, la administracin de los recursos naturales y la regulacin econmica) como base de las habilidades de los administradores pblicos (parry, 1963, 180); iii) un cambio de la particularidad local a los principios estandarizados de la administracin econmica, aplicados por todo el territorio, con el fin de barrer el pasado con el lema de "la ciencia de las polticas para ~1 bien comn" (Walker, 1971, 170-171), Y iv) un cambio del tradicionalismo ad hoc a un sistema de administracin ms formalizadoy profesionalizado, basado en la preparacin universitaria (Armstrong, 1973, 163); procedimientos explcitos para asegurar el debido cumplimiento de los deberes de los administradores, la continuidad en el servicio sobre la base de sueldos fijos y una relativa separacin de los niveles operativos de la burocracia (organizada en forma colegiada en los niveles de la toma de decisiones) frente al nivel gubernamental de las altas polticas, representado por el monarca y los ms altos ministros de Estado. Esta es una filosofa de la administracin protoburocrtica, que anticipa la esencia de muchas ideas posteriores acerca del gobierno burocrtico, desde Bentham hasta Weber. La filosofa descansaba en cinco supuestos principales: 1. Que los cimientos de un Estado fuerte se encuentran en su grado de desarrollo econmico. 2. Que el desarrollo econmico y el orden social no son espontneos, sino que requieren de la administracin activa del gobierno. 3. Que, con el propsito de estar capacitado para promover el desarrollo, el gobierno debe basarse en un servicio pblico profesional que sea leal al Estado y no a alguna casta, clase o gremio particu-
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lares, y cuyos funcionarios estn slidamente preparados en las ciencias de la administracin y el desarrollo econmico. 4. Que las organizaciones intermediarias del Estado (gremios, unidades locales autnomas) son generalmente nocivas para el desarrollo econmico (Wa1ker, 1971, 167). 5. Que el desarrollo econmico, el bienestar social y los intereses de un lder nacional fuerte e ilustrado tendern a ser sinnimos. En su forma ms general, estos supuestos distan mucho de haber desaparecido en la actualidad en ideas como: la teora realista de las relaciones internacionales; el "nuevo Estado industrial" como clave del progreso econmico; la tendencia que propugna que la organizacin intermediaria conduce a la esclerosis econmica; y la fe en un liderazgo fuerte. En efecto, estos supuestos formaban una ortodoxia de principios de desarrollo en el Tercer Mundo, desde los aos setenta hasta los ochenta. Pero suele olvidarse su origen europeo. Al igual que la NAP, el cameralismo implica a practicantes y tericos (los "cameralistas de los libros", que elaboraban los textos para la publicacin y el adiestramiento). Muchos cameralistas tenan una experiencia directa en el gobierno, lo que les daba una "agenda prctica" (que tambin los llevaba a veces a hacerse de enemigos poderosos, como le ocurri al propio Justi, quien termin sus das en prisin)," Al igual que la NAP, no hay un solo texto definitivo que englobe las ideas de esta escuela, aunque muchos comentaristas (como Small, 1909) han tomado el trabajo de Justi como la exposicin ms sistemtica de sus
ideas." LA NAP Y EL CAMERALISMO TARDO
COMO CONJUNTOS DE DOCTRINAS.
Hay siete semejanzas interesantes entre la NAP y el cameralismo tardo como conjuntos de doctrinas administrativas. Las semejanzas ilustran
Vase Walker, 1981, 205. 7 En lo referente a Justi, vase Tauscher, 1956 b, YKlen, 1961.
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lo que dijimos en el captulo u, en el sentido de que diferentes filosofas administrativas pueden tener doctrinas en comn, y muestran la recurrencia de algunos de sus postulados bsicos. Estas semejanzas son: z) el uso del trmino "administracin pblica" (Staatswirtschaft, Haushaltungskunst); ii) el acento en la tecnologa administrativa como clave de una administracin estatal eficaz; iii) la idea de que la ~jecucin puede y debe separarse de las altas polticas; iv) la nocin de que la austeridad es la reina de las virtudes administrativas, y la importancia central otorgada al sistema financiero del Estado; v) la preferencia por evitar la administracin estatal directa de transacciones o procesos complejos; vi) la naturaleza esencialmente jerrquicay centralista de ambas escuelas en la prctica, y vii) la ausencia de cuestionamiento de los parmetros del orden social y poltico dentro del cual opera la administracin pblica. Estas siete caractersticas comunes podran usarse en una interpretacin de la NAP como un "nuevo cameralismo". Sin embargo, hay tambin algunas diferencias importantes en las doctrinas sustantivas utilizadas por cada escuela. Por ejemplo, la NAP tenda a destacar el principio de un solo jefe, mientras que el cameralismo se asociaba con la toma colegiada de las decisiones en los niveles ms altos de la burocracia; la NAP tenda a favorecer el "otorgamiento de facultades a los administradores", con el fin de que tuvieran "libertad para administrar", mientras que el cameralismo favoreca la decisin por regla automtica; la NAP tenda a favorecer la limitacin de la duracin del servicio pblico y la conexin de la remuneracin con el desempeo, mientras que el cameralismo favoreca la permanencia y los sueldos fijos, Las semejanzas y diferencias se resumen con mayor facilidad representando a la NAP y al carneralismo como subconjuntos de las 99 doctrinas ms comunes de la administracin, que discutimos en la Segunda Parte, y comparando las dos filosofas en trminos de su composicin doctrinal. En estos trminos, la NAP podra expresarse como un conjunto de doctrinas como A3.l,A3.2, H2.l, H2.1B,Jl.2, K2, Ll, M2, N2, 01, P2.2B, R2.2B, R2.C, T2.l, T2.2A,V2, X2.3, X3.1. En cambio, el cameralismo podra expresarse como Al, A3.l, Bl, C2, G7, H2.2A, J1.2, Kl, N2, Ql, R2.1, TI, X2. En el cuadro que sigue se resumen estos elementos.
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CUADRO
La NAPY el cameralismo tardo: algunos contrastes

NAP
Doct17nas "tipo quin"
Seleccin Q1 para los administradores? Q2 para otros? Ql G 7 (seleccionar mediante pruebas objetivas) Ascenso Antigedad Habilidades Experiencia Disposicin P2.2B (sujeto a mrito) R2.2C (desempeo ligado a la paga) T2.2A (limitada) N2 (habilidades administrativas) R2.1 (paga fija) T1 (de carrera) N2 (habilidades Administrativas) E2 (reclutar novatos) D1 (continuidad)
Cameralismo
Doctrinas "tipo qu"

Condiciones Tipo de agencia U2 (variable) Al (burocracia clsica) A2 (agencia pblica Independiente) A3 (subsidiariedad) 01.1 (competencia por el campo) M2.1 (fuentes mltiples) M2.2 (rivalidad de forma M) A3 (subsidiariedad)
Rivalidad
Tamao Configuracin
Bl (gran escala) C2.t'(semejante con semejante) H2.1B (un jefe, poder deIeg:J:do) K2 (discrecin gerencial) X2.3 (control por mtodos empresariales) X3.1 (orientacin hacia los resultados) 01 (orientacin hacia la contratacin) J1. 2 (separar polticas y ejecucin) H2.2aA (direccin Coleg!ada) K 1 (decidir por regla Automtica) X2 (salvaguardas especiales)
Doctrinas "tipo cmo"

Autoridad Procedimiento
Hacer!comprar Especializacin
)1. 2 (separar polticas y ejecucin)
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LA
NAP Y EL CAMERALISMO TARDO
COMO ESTILOS DE ARGUMENTACIN
Sin embargo, podra argirse que las verdaderas semejanzas entre la NAP Yel cameralisrno no residen tanto en el contenido como en la presentacin, es decir, en cmo se justificanlas doctrinas, antes que en la sustancia de los postulados mismos. Esto se relaciona con nuestra discusin anterior sobre cmo se vuelven persuasivas las doctrinas administrativas. Walker (1971, 145) ha descrito el cameralismo como "una ciencia barroca" en ms de un sentido. Invocaba constantemente a la "ciencia", pero su estilo de argumentacin consista, en esencia, en una larga serie de historias narradas con enciclopdico detalle yen presunciones filosficas acerca de la armona fundamental del universo,relacionadascon Iametafsica de Leibnitz (ibid, 146). Su "ciencia" era la declaracin de reglas prcticas.Su argumentacin se desenvolva en un estilo florido, repleto de perogrulladas y generalizaciones." Como una filosofa de la administracin de la "edad espacial", podramos suponer ingenuamente que el estilo de la NAP sera muy diferente. Podramos esperar que la adopcin de sus doctrinas siguiera a un conjunto de experimentos, cuidadosamente controlados, que compararan grupos de "prueba" y "control", y periodos de "antes" y "despus", con el fin de demostrar de forma simoniana los beneficios asociados al diseo administrativo, de acuerdo con los nuevos principios. De hecho hubo pocas de tales pruebas. No hubo experimentos. Los estudios piloto fueron raros y ambiguos. Una estrategia de experimentos minuciosos y controlados, y el tiempo y el dinero necesarios para evaluarlos adecuadamente; eran en general rechazados por los reformadores de la NAP, como un freno innecesario del proceso (o una administracin injusta entre los consumidores de reas diferentes). La NAP no se basaba, en mayor medida que el cameralismo, en una demostracin sistemtica y slida de los efectos de diversos principios
Vase Sma1I, 1909,298 ss; Raeff, 1975.
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de reforma administrativa, la NAP involucra tpicamente lo que Spann (1981) llam "seguir la onda" y la "tabla rasa administrativa" (es decir, si una organizacin tiene una caracterstica que se considera exitosa o deseable, insistir en que todas las organizaciones la tengan).
2. La adopcin de un enfoque estratgico en la poltica ambiental

HUGO CONTRERAS*
EN UN MARCO DE RESTRICCIN presupuestal como en el que actualmente se encuentra inmerso el gobierno, lo que se espera es que las instituciones pblicas operen bajo un enfoque estratgico, de tal modo que los recursos escasos se empleen de la mejor manera posible. Es decir, que las ideas de eficiencia y eficacia guen las acciones del sector pblico. La complejidad y el nmero de problemas que enfrenta cualquier secretara de Estado es con frecuencia inimaginable. Esto ha llevado a las instituciones pblicas a identificar los problemas que requieren una atencin prioritaria por parte de las mismas a fin de concentrar sus esfuerzos para lograr resultados tangibles. Idealmente, la seleccin de dichos temas debera reflejar no solamente los asuntos coyunturales o emergentes, sino que debera ponderar aquellas acciones que tienen ms valor para la sociedad en el largo plazo. No obstante, la seleccin de polticas o de problemas prioritarios hacia los cuales estn enfocadas un gran nmero de instituciones pblicas responde en muchas ocasiones a criterios poco claros. En consecuencia, los resultados o productos que las instituciones entregan a la
* Coordinador de Asesores en la Subsecretara de Planeacin de la Secretara del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca. Maestro en Economa y profesor de tiempo parcial en diferentes programas de posgrado en el Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico (ITAM). El autor agradece las aportaciones y los comentarios de Mara Zorrilla.
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ciudadania en muchas ocasiones no son los que mayor valor tienen para sta. En algunos casos inclusive, las acciones del gobierno ms que repercutir en un beneficio, resultan en un costo adicional para la sociedad. En este sentido, para aumentar la eficacia de las acciones del gobierno, es necesario que el diseo y la aplicacin de programas respondan a las demandas de la ciudadana. En otras palabras, cuando el gobierno dedica recursos a llevar a cabo acciones que no necesariamente benefician a la sociedad, podemos pensar que ste no est cumpliendo con sus funciones bsicas. Estas se pueden caracterizar de la siguiente manera: redistribucin de la riqueza del pas y asegurar que las leyes se apliquen por igual a todos los ciudadanos. Para llevar a cabo dichas funciones bsicas, el gobierno disea e instrumenta las polticas pblicas. Estas se pueden definir como cursos de accin diseados e instrumentados por instituciones y orientados a la solucin de los diferentes problemas que enfrenta la sociedad. Las polticas pblicas representan en este esquema el brazo operativo para que el gobierno cumpla su cometido. Son, por lo tanto, planes de accin sugeridos para que el gobierno modifique las condiciones de vida de la ciudadana y cumpla con sus responsabilidades. En este sentido, el anlisis de por qu el gobierno es obsoleto o no cumple con su cometido, debera partir de cuestionamos cules son los problemas que se buscan resolver y cmo esto se cristaliza en el diseo de las polticas y su instrumentacin. El objetivo de este articulo es hacer un anlisis sobre el espacio de interaccin entre la burocracia gubernamental y los pasos que sigue el proceso de las polticas pblicas. Principalmente nos referiremos al caso de la poltica ambiental en Mxico, caso que resulta de particular inters dado que: La poltica ambiental en Mxico se realiza en una institucin relativamente nueva, la Secretara del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP), creada en diciembre de 1994. Dadas las caractersticas de "lo ambiental" las polticas pblicas dentro de la SEMARNAP van dirigidas hacia una problemtica
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variada y compleja que requiere fundamentalmente de un esfuerzo de integracin horizontal de polticas. Los problemas relacionados con el medio ambiente y los recursos naturales cada vez estn tomando mayor relevancia y la sociedad aumenta su inters y por lo tanto sus expectativas sobre lo que debe hacer el gobierno al respecto.
EL OBJETIVO DEL GOBIERNO
Qu es lo que se debe hacer en un nivel amplio como gobierno y en un nivel ms especfico como Secretara del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca; cules son las herramientas con las que contamos; qu estrategias debemos seguir en el diseo, la instrumentacin y la evaluacin de las polticas pblicas; a qu obstculos nos enfrentamos para traducir los programas en acciones. Estos son algunos de los principales cuestionamientos que resulta pertinente responder para entender el marco de accin de cada una de las instituciones del gobierno. La pregunta sobre lo que debe hacer el gobierno puede ser respondida a partir de la nocin de que el gobierno tiene dos funciones principales. La primera es la de distribuir la riqueza, mientras que la segunda es asegurar que la normatividad y las leyes se cumplan. La primera de estas funciones se refiere no nicamente a distribuir la riqueza sino a mitigar los problemas de la desigualdad, siendo este el principal mbito de operacin de las polticas pblicas. La segunda de estas funciones tiene que ver con el espacio de las relaciones entre los ciudadanos, es en estricto sentido la funcin que regula la convivencia al interior de la sociedad. En la esfera de la poltica ambiental, algunas de las implicaciones derivadas de la primera de estas funciones tienen que ver directamente con el uso y aprovechamiento de los recursos naturales y con los incentivos para que stos sean aprovechados de manera sustentable. Entendida desde esta ptica, la SEMARNAP siendo el rgano responsable por el cuidado del medio ambiente y los recursos naturales,
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tendra como obligacin promover una adecuada distribucin de los beneficios que estos recursos le brindan a los mexicanos.' Un ejemplo es el caso del agua. Si bien el agua potable es un recurso natural abundante en algunos lugares, en otros es un recurso relativamente escaso si consideramos que el 40% del territorio tiene una precipitacin menor a 600 mm., al ao. Por lo mismo, una de las tareas ms importantes de la poltica ambiental es la de garantizar que este recurso llegue a la mayor parte de la poblacin y a la vez establecer los lineamientos para conservar los ros, las presas y los mantos acuferos. Otro ejemplo es el caso del aire. Este recurso esencial para la supervivencia humana, tradicionalmente ha sido asignado a los contaminadores, quienes sin prcticamente ninguna restriccin lo utilizan transformndolo en aire contaminado. La labor de la SEMARNAP se orienta a tratar de asegurar que la poblacin tenga acceso al aire limpio. La SEMARNAP tambin tiene a su cargo la elaboracin y revisin de la norrnatividad pertinente para conservar los recursos naturales y mantener en los niveles deseables la contaminacin ambiental. De aqu se desprenden las normas oficiales mexicanas relativas a medio ambiente y recursos naturales, as como el ordenamiento ecolgico territorial. Es tambin la encargada de vigilar que las leyes aprobadas por el Congreso de la Unin relativas al medio ambiente y los recursos naturales se cumplan.! En este sentido, la funcin de vigilar que las leyes se cumplan y que se aminoren los conflictos sociales queda encarnada en la SEMARNAP, a travs de sus labores de creacin y promulgacin de leyes. Dicha funcin se complementa con los esfuerzos por vigilarque el marco normativo en materia de medio ambiente y recursos naturales se observe en los hechos.
Existen varias perspectivas desde las cules se puede abordar el problema de la distribucin de beneficios. Desde una perspectiva utilitarista, una distribucin adecuada implica que los beneficios de los recursos o los recursos mismos le sern asignados a aquellos ciudadanos que ms los valoren. Es importante aclarar que la valoracin no solamente se da bajo criterios monetarios, sino que deben incluirse variables sociales. 2 Estas son 1u leyes sectoriales relativu a medio ambiente y recursos natunles; Ley Genenl de Equilibrio Ec:oI6aico y Proteccin 11 Ambiente, Ley de Aguas Nacionales, Ley Forestal, Ley de Pesca, Ley Fedeta1 de COl, Ley Fedeta1 del Mar y Ley de Sanidad Vegetal.
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LAS HERRAMIENTAS IilEL GOBIERNO
Como se ha visto, las funciones del gobierno se pueden sintetizar en dos apartados: redistribucin de la riqueza y el cumplimiento de las leyes. Por lo mismo, podramos pensar que la tarea del gobierno es relativamente simple y que la posibilidad de fracaso es reducida. Sin embargo, por ms simple que esto parezca las sociedades en este siglo se han vuelto lo suficientemente complejas yen consecuencia, el cumplimiento de la misin del Estado se ha dificultado. Christopher Hood explica que para hacer frente a sus tareas el gobierno cuenta con una caja de herramientas compuesta por cuatro elementos principales: informacin, autoridad, recursos y organizacin.' Explicando de manera breve cada una de estas herramientas se puede entender mejor la importancia de conocerlas y manejarlas. En 'cuanto a la informacin, se puede decir que el gobierno es el principal recaudador de informacin que existe en un pas. Esto se debe a que cuenta con instrumentos tanto formales como informales que le permiten obtener informacin y generarla y, que su mbito de accin es por definicin ms amplio que el de cualquier otro agente. En virtud de lo anterior, posee informacin relativa a todos los aspectos que conforman la vida de una nacin, sean stos referentes a la educacin, la economa, la salud, la poblacin, los recursos naturales, etc. Por lo que se refiere a la autoridad, sta se legitima en el mejor de los casos por la eleccin de los votantes. La autoridad del gobierno tiene identificadas sus competencias -federal, estatal y municipal- y se vincula a la manera en la que el gobierno ejerce su poder. La autoridad es en pocas palabras, la capacidad de tomar decisiones sobre asuntos en los cuales no necesariamente existe consenso. A esto se suma la capacidad inherente del Estado para hacer que sus decisiones se cumplan. En cuanto a los recursos con los que cuenta el gobierno, estos se derivan principalmente de la recaudacin de impuestos, de derechos y de aprovechamientos, as como de fondos generados a travs de algunas actividades productivas que todava lleva al cabo. El conjunto de estos
, Hood Christopher, Tbr Too/ (GtJfJI"'''''IIJ, WilJsbirl, MacMiIIan, 1983. En este texto las cuatro herramienta .on identificadu como nodalidsd, te.oro, lutOridad y orpniIlci6n.
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ENFOQUES DE POLTICAS PBLICAS Y GOBERNABILlDAD
fondos constituye lo que se conoce como recursos fiscales que forman parte de los activos del Estado y le permiten operar en una economa cuyo mecanismo de intercambio est sustentado en el dinero. Por ltimo, la organizacin est constituida por la estructura que conforman las instituciones, la comunicacin intra e interinstitucional y las reglas establecidas al respecto. Se refleja tambin en la capacidad del gobierno para hacer uso de una serie de recursos institucionales y actuar de manera coordinada para la solucin de diferentes problemas. La importancia de contar con una organizacin adecuada para el cumplimiento de las metas del gobierno ha repercutido en el desarrollo de modelos como lo son la planeacin estratgica y la integracin de polticas. Claramente, el punto nada! de este instrumento radica en la comunicacin intra y entre agencias,y su potencial es muchas veces subestimado. Las anteriores son las herramientas bsicas con las que cuentan los gobiernos y que en un sentido amplio representan sus recursos. El uso de estas herramientas vara de acuerdo a las necesidades de las instituciones ya la capacidad de sus dirigentes. Lo anterior, se vuelve particularmente crtico en el momento en que dichas herramientas son limitadas. En efecto, no slamente los recursos fiscales, sino la capacidad de organizacin, la informacin y la autoridad misma pueden ser insuficientes para solucionar de manera ptima todos los problemas y responsabilidades que enfrenta el gobierno en un momento determinado. En otras palabras, si una agencia determina que hay que dedicarle ms recursos a un programa, en la mayor parte de los casos esto slo ser posible retirando dichos recursos de otro programa. El proceso de reajuste se vuelve tangible una vez que los recursos financieros, materiales o humanos son transferidos de un sector a otro. Para que esto suceda, las otras tres herramientas tuvieron que haber sido utilizadas por los dirigentes de la agencia y volvern a ser utilizadas cada vez que las prioridades cambien. Este proceso dinmico de ajuste refuerza la necesidad de que los directivos de cualquier gobierno sean capaces de administrar sus recursos y reorientarlos hacia los nuevos objetivos de una manera rpida y efectiva. Dicho de otra manera, parecera que el gobierno antes de ser gobierno es una institucin y por 10 mismo, requiere de una administracin eficiente como condicin necesaria ms no suficiente, para
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lograr su xito como gobierno. En este sentido, una parte del xito que puedan tener las instituciones pblicas, depende de la capacidad gerencial de los mandos superiores que las conforman."
EL ENFOQUE ESTRATGICO EN LA FUNCIN DEL GOBIERNO
Una primera implicacin de las ideas vertidas en los prrafos anteriores, sealara que el xito o fracaso que pueden tener las polticas pblicas estar determinado en funcin de la capacidad gerencial de la institucin que pretende operarlas. En efecto, las polticas pblicas son los lineamientos a travs de los cuales el gobierno determina el rumbo que deber tomar la institucin, pero sta slo ser capaz de mantener el rumbo fijado en la medida en que sus acciones y los recursos destinados a ellas sean consistentes con los lineamientos de poltica establecidos. La discusin sobre la consistencia entre los objetivos fijados por los mandos superiores y la operacin de una agencia gubernamental, ha sido abordada desde hace ya algn tiempo por los gobiernos de pases desarrollados. En el caso de los gobiernos de pases en desarrollo, el anlisis es relativamente novedoso, al respecto William Ascher propone tres principios bsicos para esta discusin: 5 a. Analizar la congruencia entre los intereses de la nacin y los de las agencias para ver si los costos o consecuencias de las acciones de stas son internalizados por los funcionarios de la misma o por la nacin en su conjunto. Esto es importante en dos sentidos: el primero se refiere a la relacin que existe entre el plan de accin del gobierno federal y los planes de las agencias, el segundo tiene que ver qu pasa si una agencia no realiza las acciones que debe. Identificar si los mandatos de las agencias son elaros, exclusivos, altamente diferenciados y transparentes. Por mandato, entende-
b.
Es importante resaltar que el xito de una institucin pblica est en funcin del desempeo que cumple con los dos objetivos fundamentales del gobierno. s William Ascher, SIrfII,jc Ph"IIII/, of 111SJ/I1IJo114J &40I"III: lff1/Jf'Ot'1& PoIiry OttktJtMs thntgh AccolI"table StrtttmS, artculo preparado para la Conferencia del Grupo ECLAC, Naciones Unidas, denominada: Tb Caribbea" QIIISt: DincJ/(JIfs lor the Rl/_ Proass, Puerto Espaa, Trinidad y Tobago, junio 1997.
N,.,
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c.
mos las razones de ser de las instituciones y las responsabilidades que deben atender. Este punto es extensivo a las competencias y los mbitos en los que stas intervienen. Examinar el grado de flexibilidad que tienen las agencias para alcanzar sus mandatos o si existen los incentivos adecuados para asegurar que el proceso de diseo e instrumentacin de politicas sea responsable. Un ejemplo claro de esto es el de la asignacin presupuestal, dado que sta se realiza una vez al ao y bajo criterios fijos, las instituciones muchas veces carecen de flexibilidad para trasladar recursos de un proyecto a otro.
Los tres niveles de anlisis propuestos por Ascher pueden ser aplicados a cualquier instancia de gobierno, sin embargo, por ahora solamente se pretende utilizar este enfoque para el caso de la SEMARNAP. Es importante mencionar que este anlisis ms que ser estudio formal, pretende ser un primer esfuerzo para ubicar cules son los principales retos a los que se enfrenta la SEMARNAP para alcanzar sus metas. Como se mencion anteriormente, la situacin de la SEMARNAP tiene tres caractersticas que la diferencian de otras instituciones del gobierno federal: a) el hecho de ser una Secretara de reciente creacin; b) la complejidad de su campo de accin, ya que tiene por atribucin atender temas que van desde la conservacin y manejo de bosques, pesqueras y biodiversidad, hasta la gestin de los residuos peligrosos y de la Zona Federal Martimo Terrestre; y c) el creciente inters de la opinin pblica para que se tomen medidas para prevenir daos ambientales. Ante la amplitud de los temas que conforman el mbito de accin de la SEMARNAP, se ha llevado al cabo un esfuerzo para establecer prioridades, mismas que se han ido modificando con el transcurso del tiempo. Inicialmente, las prioridades se seleccionaron con base en la opinin de expertos, aunque posteriormente se han agregado temas dependiendo de los compromisos contrados por la Institucin a lo largo de sus tres aos de operacin, as como problemas que se pueden considerar emergencias. En este ltimo rubro caben los incendios y los huracanes, mientras que en el primero se ubica la proteccin a la diversidad biolgica y en el segundo programas de desarrollo forestal y
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comunitario. Con el transcurso del tiempo, la lista se ha ido incrementando, de tal forma que ya no queda muy claro qu es relativamente ms importante. La extensa lista de temas "prioritarios" tiene implicaciones que es relevante discutir. A continuacin se presenta una serie de consideraciones a este respecto: Los recursos humanos y materiales de la Secretara se atomizan en un gran nmero de acciones, orillando en muchos casos a que estos sean insuficientes. b. Es difcil distinguir qu tema o tarea hay que realizar primero y cul puede esperar. e. En algunas ocasiones, la visin de la Secretara no se refleja cabalmente en las prioridades. d. Se ha dificultado la coordinacin efectiva de acciones y programas. e. El seguimiento y evaluacin de los logros de la Secretara es dificil y complejo, restando transparencia a la operacin de la SEMARNAP, por lo que el rendimiento de cuentas por parte la Institucin y sus funcionarios es igualmente dificil. f. La Secretara ha tenido problemas comunicando a la sociedad sus avances. g. La asignacin de recursos financieros o humanos en la Secretara, en ocasiones no es consistente con los objetivos de la propia Secretara. Lo anterior se traduce en el incumplimiento de metas sustantivas, o alternativamente en la falta de operacin efectiva de la Secretara. Es importante mencionar que para la sociedad el que la SEMARNAP opere, slo se cumple si atiende metas sustantivas, por lo que la confianza en la institucin depende en gran medida del cumplimiento de dichas metas. Se pueden llevar al cabo un gran nmero de acciones que si la ciudadana no las valora o no se cumple lo que se ofrece, entonces es sinnimo de que la institucin no trabaja. Un e r', ema de priorizacin como el adoptado por la SEMARNAP no necesariamente ha ayudado a la institucin a cumplir sus objetivos de una manera eficaz y eficiente. Por el contrario, es posible que se constituya en un obstculo. Si el rendimiento de cuentas no es clarn, la a.
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responsabilidad de las fallas se disipa entre un nmero amplio de funcionarios y quien asume los costos de esto es por un lado, la institucin en su conjunto, y por otro la sociedad. En consecuencia, parecera que no existen suficientes incentivos para que los funcionarios de la Secretara asuman una actitud enteramente responsable en el proceso de diseo e instrumentacin de polticas pblicas ambientales. Es importante sealar que el marco institucional prevaleciente en Mxico no ha sido el ms adecuado para orientar a las instituciones pblicas a un cumplimiento cabal de sus obligaciones. Ello se debe entre otras cosas, a que no existen mecanismos claros de medicin de resultados en un nmero importante de mbitos, lo cual redunda en un mnimo de flexibilidad en trminos del uso de recursos, lo que a su vez se constituye en un obstculo adicional a la eficiencia.
LA ADOPCIN DE UN ENFOQUE ESTRATGICO EN LA SEMARNAP
Desde nuestra perspectiva, aumentar el nivel de cumplimiento por parte de la SEMARNAP requiere de algunos elementos que se derivan de los principios propuestos por Ascher: 6 a) definir objetivos; b) identificar los problemas o programas ms importantes de la Secretara; c) asignar los recursos de acuerdo a dichos programas; d) definir claramente los responsables de cada tema; e) definir las acciones necesarias para alcanzar la meta; f) identificar explcitamente las reas que participan en el programa, cules son sus responsabilidades y sus compromisos; g) determinar mecanismos e indicadores claros para medir el desempeo; y h) generar incentivos para el cumplimiento adecuado de las acciones. Si bien varios de estos puntos no requieren una explicacin ms detallada, a continuacin se ofrecen algunas reflexiones sobre cada uno de ellos, con el objetivo de unificar el entendimiento.
"Id
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Definir objetivos
De acuerdo con las dos funciones bsicas que se han planteado para el gobierno, qu es lo que debera hacer SEMARNAP y qu no. Un primer elemento a considerar en esta discusin, son las divisiones de trabajo establecidas por la propia estructura del gobierno en Mxico. Este arreglo institucional delimita cules son las atribuciones de la Secretara y cules son las de otras instancias. An cuando no es tema de este ensayo, baste decir que en muchas ocasiones parecera que las lneas divisorias entre algunos rganos del gobierno mexicano no estn claramente definidas, lo que ciertamente disminuye la eficiencia de la accin pblica. A partir de las atribuciones sealadas por La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal,' existe un amplio margen de operacin ya que sta seala los principios generales y los temas que son responsabilidad de la SEMARNAP. Es precisamente en este contexto donde es relevante contrastar las dos funciones bsicas de los gobiernos con el tema medio ambiente y recursos naturales. En este sentido, las responsabilidades de la Secretara del Medio Ambiente estaran acotadas en primer lugar, por su obligacin de hacer que las leyes en materia ambiental y de recursos naturales se cumplan. En segunda instancia, por distribuir la riqueza ambiental del pas de manera tal que se maximice el bienestar de los mexicanos. En este caso, se podran mencionar desde los recursos forestales, el suelo, el agua, hasta la diversidad biolgica, el aire y la riqueza marina de la nacin." Qu tan consistentes son estos dos principios con las tareas que realiza SEMARNAP? Parecera que la mayor parte de las tareas realizadas por la Secretara se concentran fundamentalmente en distribuir los recursos de la nacin as como en construir, adecuar y tratar de hacer cumplir un marco legal acorde con dicho manejo. Sin embargo
Art. 32 bis en el Diario El tema de por ahora y

1
de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, reformas publicadas Oficial de la Federacin, 28 de diciembre de 1994. Distrito Federal, Mxico. la distribucin de la riqueza conforma en s mismo toda una discusin, la cual a riesgo de ofrecer slo una discusin superflua evitar.
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habra que llevar al cabo un anlisis ms detallado para asegurar que todos los procesos pertenecen al mbito de accin de un gobierno. En suma, la determinacin de los objetivos tanto de los programas como de los proyectos que disea e instrumenta el sector ambiental de nuestro pas, debern estar acotados por los dos principios que se han mencionado en varias ocasiones. Es quiz tambin pertinente, que las autoridades de la institucin se pregunten cul es el mejor diseo institucional para llevar al cabo las tareas de la forma ms eficiente y efectiva. Esta ltima es una cuestin estratgica de instrumentacin; ms que si se debe o no, realizar o atender talo cual problema.
Identificar losproblemas msimportantes

An cuando la intencin de este documento no es debatir profundamente qu debe y no considerarse como problema o asunto prioritario, es necesario discutir qu asuntos son a los que debe abocarse la Institucin. El Banco Mundial sugiere una serie de reglas muy prcticas para seleccionar problemas prioritarios:" 1) utilizar criterios transparentes como impactos en salud, productividad y mantenimiento de ecosistemas; 2) recopilar la opinin de expertos y; 3) incorporar las demandas de la sociedad. Una combinacin adecuada de los tres criterios permitir encontrar una lista de temas que sea poltica, social y econmicamente factible. A decir de lo anterior, lo que se est buscando es una serie de principios ambientales identificados de manera transparente y que dada su importancia para el medio ambiente y la sociedad sean avalados por sta. 10 En otras palabras, que la sociedad los acepte como parte de su bienestar presente y futuro y que cuya preeminencia no dependa de cambios institucionales, sino que permanezcan en la agenda de accin de cualquier secretara de medio ambiente en Mxico,'! En este senti-
'Banco Moodial, NaJifJlllJi EII"f'OII11I411ta/ SlrakgilS: uamillg rolll experiell&l, Environment Deputment, Wuhngton, 1995. le Lo que deberfa estar lUjeto a debate no son los temas o principios, sino los instrumentos m adecuadolI pam teIOlverlos. 11 Por ambiOI inslitucionales nos referimos a cam~os en el rumbo de la poltica econmica, lOCial O de la misma institucin.
ENFOQUES PARA UNA ADMINIS1RACIN PBLICA EN CAMBIO
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do, el nmero de programas o temas que deben calificar como prioritarios o esenciales debera ser reducido. De lo contrario, se corre el riesgo de regresar a la situacin que se pretende modificar.
As~nar
recursos
Un elemento esencial para poder cumplir satisfactoriamente con los temas propuestos como prioritarios es la asignacin de recursos sean estos humanos, financieros o materiales. Dicha asignacin debe ser consistente con las tareas verdaderamente importantes que debe realizar la Secretara, lo que necesariamente implica concentrar una buena parte de los recursos, en un nmero reducido de programas. En este sentido, el Programa Operativo Anual de la Secretaria y eventualmente el Presupuesto de Egresos de la Federacin debern reflejar el peso especfico de las acciones propuestas en el inciso anterior. Vigilando al mismo tiempo, que dichos programas no sean sujetos de recortes posteriores a la aprobacin del presupuesto." Hasta ahora, la asignacin de recursos no ha reflejado la importancia relativa de los temas que atiende la Secretaria, tanto a nivel central como a nivel regional. Esto se debe entre otros factores, a que tradicionalmente la presupuestacin de los programas y actividades ha respondido a criterios inerciales. No es poco comn que el presupuesto de una instancia de gobierno para el ao siguiente sea el presupuesto del ao en curso, ms una suma que compense la inflacin. Por lo mismo, es necesario modificar la tendencia de distribucin presupuestal, de tal manera que los programas realmente prioritarios cuenten por un lado con recursos suficientes, mientras que por otro se premie a las unidades responsables por su buen desempeo. En este sentido, la asignacin de recursos debe responder a criterios de efec-
u Es importante considerar que las nuevas condiciones del Congreso de la Unin demandarn cada da ms de las Secretaras de Estado, una asignacin de recursos hacia programas verdaderamente importantes para la sociedad. Con ello el espacio para poder proponer programas con beneficios inciertos se reducir.
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tividad y eficiencia. El primer criterio se refiere a la capacidad para alcanzar las metas trazadas. El segundo criterio, tiene que ver con los recursos necesarios para alcanzar las metas propuestas y la definicin misma de los problemas que se deben resolver desde una perspectiva de bienestar social. La efectividad en el cumplimiento de metas y la eficiencia con la que stas se ejecutan, tienen una relacin directa con la definicin elara de objetivos, la identificacin de responsables nicos por proyecto, la integracin de las polticas y acciones de las diferentes reas y el acceso a informacin sobre el desarrollo de los programas. Estn tambin asociadas a criterios transparentes para el seguimiento y la evaluacin de las tareas realizadas. Asimismo, el presupuesto tiene que ser un mecanismo para orientar a todas las reas de la Secretara a preocuparse ms por resolver lo que es importante para la institucin, y no lo que es importante para el rea. Visto desde otra perspectiva, que lo importante para la Secretara sea lo importante para el rea y viceversa. Un elemento adicional que debe enfatizarse es el papel de la descentralizacin y la desconcentracin en el proceso de Planeacin y Programacin, Presupuestacin, Seguimiento y Evaluacin (pPPSyE).13 Actualmente en la Secretaria, las oficinas regionales juegan un papel muy limitado en dicho proceso ya que en muchos casos ste se reduce a efectuar las transferencias de dinero del centro a los prestadores de servicios encargados de realizar los proyectos en cada regin. Su participacin en la planeacin, en decidir qu proyectos y cmo deben realizarse V en el compromiso de metas ha sido hasta ahora limitada.
Determinar responsables
Si bien parecera relativamente claro dentro de la Secretaria quin es responsable por el diseo y ejecucin de cada programa en particular, no queda muy claro quien es responsable por el impacto institucional
" El PPPSyE comnmente se le denomina a aquel proceso mediante el cual las instancias de gobierno en nuestro pas estiman los recursos necesarios y evalan su ejercicio.
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global. Un ejemplo de esto son los programas que requieren para su ejecucin, la intervencin de ms de un rea y que debido a la falta de coordinacin entre stas pueden fallar. Ello se puede explicar por la naturaleza intersectorial que tienen los temas a los que se ha denominado como prioritarios y que en la prctica operan no como un programa conjunto, sino ms bien como una serie de acciones o proyectos de distintas reas encaminadas supuestamente hacia un mismo fin. En otras palabras, cada rea es responsable por una parte del tema, pero nadie se responsabiliza por la solucin integral de los problemas asociados a una tema especfico o peor an, hay duplicidad de funciones. Lo anterior reduce el impacto de la gestin de la Secretara en la solucin de problemas como la deforestacin, la contaminacin del aire o el saneamiento de cuencas hidrolgicas, entre otros. Por ejemplo, la SEMARNAP es responsable por cuidar que los bosques se conserven, para ello existen programas en reas que van desde la Subsecretara de Recursos Naturales (SRN), la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente (pRFEPA) y el Instituto Nacional de Ecologa (INE). Es posible que cada una de stas reas tenga poco conocimiento del trabajo que se realice en las otras, de tal forma que es posible que exista duplicidad en las acciones. En sntesis, es recomendable que la responsabilidad de que se logren las metas asociadas a las tareas fundamentales que debe realizar la Secretara como parte del gobierno y las consecuencias de no hacerlo, recaigan en una sola oficina. Esto a su vez, facilita el rendimiento de cuentas, asegura consistencia en el proceso y mejora la comunicacin tanto al interior como al exterior de la institucin.
Definir lasacciones necesarias paraa/caniflr la meta

Durante ms de un ao se ha llevado al cabo un esfuerzo importante dentro de la Secretaria para identificar y ordenar sistemticamente las acciones necesarias para lograr las metas en los temas que hasta la fecha hemos denominado como prioritarios. Una evaluacin inicial indicara que el avance ha sido significativo y que un gran nmero de reas cuentan con una metodologa uniforme como instrumento cotidiano
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ENFOQUES DE POLTICAS PL'BLIC\S y GOBERNABILIDAD
de planeacin." Sin embargo, en muchas ocasiones las acciones determinadas en la planificacin de proyectos, no son las que se llevan al cabo en las reas. Adicionalmente, ha resultado difcil traducir los esfuerzos que planifica los POA's y mucho menos al PEF. En consecuencia, el diseo e instrumentacin de las politicas todava parece no responder a criterios de planeacin claros, ms bien, sigue respondiendo a criterios inerciales o coyunturales. Esto se ve reforzado por el hecho de que el POA inicial presentado por las reas, dista significativamente del PEF que reciben una vez iniciado el ao.
Identificar explcitamente las reas que participan en elprograma y cules son susresponsabilidades
La integracin de las distintas reas de la Secretara ha resultado ser una tarea substancialmente difcil. Prevalece dentro de los servidores pblicos de la institucin, un desconocimiento de las tareas que realizan otras reas. El resultado ms claro de sta falta de integracin es que hay duplicacin de funciones, lo que a su vez genera falta de coordinacin entre politicas de diferentes reas, lo que resta operatividad a la Institucin. En virtud de lo anterior, la identificacin clara de qu instancias de la Secretaria intervienen en cada uno de los eslabones de la generacin del servicio pblico, cul es su responsabilidad y su compromiso, resulta fundamental para aumentar la capacidad de respuesta y operacin de la SEMARNAP. En este punto, el Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica (PROMAP) 15 puede resultar una herramienta muy poderosa. Ello en virtud de que obliga a las secretarias de Estado a proponer programas de mejora en la calidad de sus servicios, que parten, necesariamente, en muchas ocasiones, de un anlisis detallado de los procesos internos para proveerlos.
,. La metodologa de planificacin de proyectos utilizada por la Secretara es conocida como zOPP por sus siglas en alemn. rs El Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica (PROMAP) es un programa instrumentado por la Secretara de. la Contralora y Desarrollo Administrativo (SECODAM), para mejorar los procesos internos de las instituciones y orientarlos hacia el logro de objetivos.
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Determinar mecanismos e indicadores claros paramedir eldesempeo

Los resultados de los servicios que presta la SEMARNAP generalmente se manifiestan en el largo plazo y es difcil medirlos. No obstante, es importante mencionar que la medicin es un elemento clave de cualquier esfuerzo de control de calidad y un incentivo importante para lograr resultados. En el libro "Reinventing Government", Gaebler y Osborne caracterizan la prctica de medir, como el medio ms eficaz para lograr la excelencia en la actividad gubernamental. 16 En este sentido, destacan siete elementos que vinculan la medicin al objetivo de la calidad: 1) lo que se mide, se hace; 2) si no se miden los resultados, no se puede distinguir entre el xito y el fracaso; 3) si no se puede observar el xito, no se puede recompensar; 4) si no se puede recompensar el xito, entonces probablemente se est recompensando el fracaso; 5) si no se puede medir el xito, no se puede aprender de l; 6) si no se pueden identificar los fracasos, no se podrn corregir; 7) si se pueden demostrar resultados, se puede ganar el apoyo del pblico. En concordancia con lo anterior, existen dos lneas complementarias para medir el desempeo de una institucin. La primera se refiere a la gestin misma, y de lo que se trata es de monitorear qu tan bien se cumplen los programas o se realizan las acciones comprometidas. La segunda, se concentra en los impactos de las acciones, es decir qu tanto stas modifican las condiciones iniciales del problema y cmo esto a su vez afecta la situacin de la poblacin objetivo. Hasta ahora la Secretaria carece de un mecanismo claro, metodolgico y permanente de medicin de resultados. Si bien se ha avanzado algo en el seguimiento de las acciones, es decir en vigilar la gestin, en materia de impactos el avance es ciertamente insignificante. Ante esta situacin, quiz la estrategia ms adecuada sea adoptar un enfoque incremental donde los esfuerzos de medicin se concentren en los
16 Gaebler,
Ted y Osbome, Reilllll"j"l. Gove"""""1, Reading, MA, Addison-Wesley Publish-
ing Company, 1992.
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temas prioritarios y en la medida de las posibilidades este esfuerzo se extienda hacia los dems temas. 17
Generar incentivospara el cumplimiento adecuado de las acciones

El hecho de medir claramente la gestin de un rea y el impacto que sus acciones estn teniendo en la sociedad, es un incentivo muy poderoso para lograr buenos resultados en la funcin pblica. No obstante, parecera que la medicin debera estar asociada con mecanismos claros para recompensar o castigar a quienes no cumplan cabalmente con sus obligaciones. Al menos sta ha sido la experiencia en el sector privado. En el gobierno prevalecen sistemas de incentivos poco claros, en particular uno de gran importancia es el esquema de sueldos. En muchos casos si un funcionario realiza bien su tarea, es muy probable que su recompensa sea ms trabajo por la misma remuneracin econmica. An cuando los bonos hayan sido diseados como una herramienta para premiar, rara vez estos cumplen con su funcin ya que no se acostumbra diferenciar porcentajes de bono de acuerdo a los resultados obtenidos. Ciertamente en una situacin en donde no suele medirse claramente el desempeo de las personas, la recompensa con base en el cumplimiento resulta un ejercicio por dems arbitrario. Adicionalmente, los tabuladores de sueldos son excesivamente rgidos hacia dentro de cada Secretara. Es prcticamente imposible recibir un aumento diferenciado de sueldo dentro de un mismo rango de tabulador, al menos que haya una promocin de puesto. Por lo mismo, un servidor pblico estar ms preocupado por perseguir sus intereses que los objetivos del rea en su conjunto. Finalmente, tampoco existen incentivos claros por rea u oficina. Por lo general, no es sensato que un rea lleve al cabo acciones de mejora administrativa o de ahorro de recursos, ya que los recursos que
17 Vale acotar que el gobierno mexicano tradicionalmente no ha sido exitoso en la medicin de la gestin pblica y mucho menos en los impactos que sta tiene en variables de bienestar social. Ciertamente las nuevas condiciones democrticas en las que se encuentra inmerso el pas cada da demandarn ms y mejores procesos de evaluacin.
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no se ejercen en los programas presupuestados al principio del ao, tienen que devolverse a las tesoreras de las instituciones. En este mismo sentido, el no usar recursos en el ao en turno muy probablemente implique que el rea reciba un presupuesto menor en el siguiente periodo. Si bien los obstculos anotados en este apartado no podrn ser corregidos cabalmente por una Secretara en particular y mucho menos en el corto plazo, lo cierto es que existen alternativas que pueden ser negociadas en el mediano plazo. Una de las opciones que se abre en este sentido es lograr acuerdos de desempeo con las Secretaras globalizadoras, SECODAM y SHCP, en donde a cambio de poder operar bajo esquemas ms flexibles, se comprometan metas precisas fcilmente medibles.
COMENTARIOS FINALES
Por ltimo, es conveniente revisar los pasos ms comunes que debe seguir un anlisis de poltica pblica y que a su vez permiten prever los posibles resultados del proceso de diseo e instrumentacin de cualquier poltica pblica. En trminos generales, son cinco los criterios que se utilizan para este anlisis. Estos son factibilidad tecnolgica, legal, poltica, econmica y administrativa. El primero se refiere a la existencia o no de alternativas tecnolgicas que pudieran emplearse para solucionar el problema o corregir la situacin. En cuanto a la factibilidad legal, es importante antes de instrumentar una poltica revisar el marco legal existente, y por un lado asegurarse que hay espacio para la poltica dentro de dicho marco. Por otro, percatarse de los cambios necesarios para poder llevar al cabo la accin pblica. La realizacin de una poltica puede en muchos caso implicar cambios en el poder o las expectativas de diferentes grupos, quienes en algunos casos no estn dispuestos a sufrir esos cambios o las compensaciones que se les ofrecen no son suficientes para que acepten la nueva situacin. Estos cambios en el balance de fuerzas pueden convertirse en obstculos serios a la puesta en operacin de cualquier programa. Es importante recordar que uno de los objetivos de la accin pblica es maximizar el bienestar de la sociedad, lo cual implica aplicar medi-
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das cuyos beneficios sean superiores a los costos en trminos sociales. En este sentido, los instrumentos, programas o proyectos que el gobierno elija para solucionar los diferentes problemas que enfrenta, debe tomar en cuenta no solamente los beneficios esperados, tambin los costos asociados con la poltica propuesta. Esto implica que la eleccin del gobierno deber ser consistente con polticas de bajo costo y altos beneficios. El ltimo de los criterios propuestos, es la factibilidad administrativa. Esta se refiere al anlisis de la capacidad de las instituciones para instrumentar exitosamente una determinada poltica. Es relativamente comn que los gobiernos o sus rganos, propongan lneas de accin para las cuales no existe capacidad de respuesta. Viendo esto a la luz de la caja de herramientas mencionada en los prrafos iniciales, se podra decir que la factibilidad administrativa est estrechamente relacionada con la organizacin, la autoridad, los recursos y la informacin con los que cuenta determinada institucin, y qu tanto realmente puede hacer uso de ellas. Una poltica pblica ser exitosa slo si los cinco criterios de factibilidad mencionados se cumplen. Es muy difcil imaginar que un determinado rumbo de accin propuesto por el gobierno cumplir satisfactoriamente con sus objetivos, si enfrenta una fuerte oposicin poltica o si no existe la tecnologa, o si sta es muy costosa. Si bien es importante considerar los cinco criterios de factibilidad, en muchas ocasiones la parte administrativa queda relegada o se le da poca importancia. Es necesario destacar que la parte administrativa o institucional es tan importante como los otros cuatro criterios, y que inclusive ha cobrado mayor relevancia a partir de que al gobierno se le ha considerado cada vez ms como una institucin de servicio. En este sentido, no solamente se cuestiona si los servicios que ofrece el gobierno son necesariamente parte de la funcin esencial del mismo, sino que tambin la sociedad comienza a preguntarse si el gobierno es eficiente y efectivo cumpliendo con sus funciones. A tres aos de la creacin de la SEMARNAP, algunas de las polticas propuestas enfrentan obstculos importantes en su instrumentacin. Muchos de estos obstculos han sido salvados a travs de cambios en el marco regulatorio, en el uso de tecnologas sofisticadas, a travs de
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un trabajo importante de consenso con los diferentes actores politicos. Sin embargo, la parte institucional o administrativa ha sido relativamente menos analizada que los otros cuatro factores. Un primer anlisis en torno a la factibilidad administrativa sealara que algunos de los criterios fundamentales del manejo gerencial no son claros. Entre ellos destacan la identificacin de responsables y su nivel de responsabilidad en la consecucin de una determinada meta, la presencia de objetivos mltiples y la falta de criterios de medicin y recompensa claros. En consecuencia, an con las restricciones presupuestales actuales es muy posible que la Secretara pudiera mejorar el manejo de los recursos con los que cuenta, para lograr mejores resultados a partir de una reflexin ms sistemtica de la forma en la que opera. La adopcin de un enfoque estratgico como el descrito en este ensayo, puede contribuir a lograr que las politicas y programas propuestos por las reas puedan de una manera eficiente y efectiva aumentar su contribucin a la misin de la institucin y en consecuencia al bienestar de la sociedad.
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ENFOQUES DE pOLinCAS PBLICAS y GOBERNABILIDAD
BIBLIOGRAFA
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3. Nuevo institucionalismo y reforma administrativa

RODOLFO VERGARA*
DURANTE LAS DCADAS DE LOS
cincuenta a los setenta, la ciencia poltica se preocup relativamente poco por estudiar las instituciones dentro de las cuales tiene lugar el comportamiento poltico de los individuos. Las muy diferentes perspectivas tericas que dominaron la disciplina durante esos aos -marxismo, pluralismo, etc.,- asuman. que las instituciones polticas eran consecuencias secundarias de las acciones e intereses de actores poderosos: grupos de inters, clases sociales, lites, etc. El grupo o la clase triunfante en la arena poltica era capaz de construir las instituciones de acuerdo a como mejor conviniera al ejercicio de su dominacin. Alternativamente, las instituciones polticas eran vistas slo como las arenas donde los actores se enfrentaban y diriman sus diferencias. En este sentido, los productos del gobierno -por ejemplo, las polticas pblicas- se consideraban resultado del poder, la influencia o la capacidad de organizacin de individuos, grupos o clases en competencia, sin que las caractersticas peculiares de las instituciones que procesaban estas polticas tuviera mucha importancia.
* Profesor-investigador en
la Universidad Autnoma Metropolitana. unidad 'Xochimilco.
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ENFOQUES DE POLTICAS PBLICAS Y GOBERNi\BILIDAD
Durante la dcada de los ochenta esta situacin comienza a modificarse. En diferentes disciplinas surge la idea de que las caractersticas de las instituciones dentro de las cuales los actores se relacionan -y no slo sus intereses- son importantes para explicar el resultado de los procesos sociales. Dicho de otra manera, el comportamiento de los actores se explica mejor con base en las reglas y particularidades de las instituciones dentro de las cuales interactan, que con base en el clculo racional que intenta maximizar preferencias. Los estudios en poltica comparada, por ejemplo, hacen evidente que la diversidad que existe entre un pas y otro no puede explicarse nicamente por las caractersticas de los intereses de los actores polticos de cada pas, es necesario tomar en cuenta las diferencias institucionales para construir una explicacin satisfactoria. As pues, el nuevo institucionalismo puede definirse como un movimiento en diversas disciplinas de las ciencias sociales que busca recuperar la importancia del contexto institucional para explicar el comportamiento de los individuos. De esta manera surgen nombres que hoy nos son familiares: Douglas North en historia econmica, Hall en poltica comparada, Meyer y Scott en sociologa de las organizaciones, por mencionar slo a unos cuantos. El nuevo institucionalismo puede interpretarse como una teora para explicar la estabilidad de los procesos sociales. Mientras que teoras como el marxismo en sus distintas versiones y eleccin racional constituyen explicaciones del cambio social a partir de actores que buscan transformar la realidad de manera deliberada de acuerdo con sus intereses, el nuevo institucionalismo se concentra en estudiar por qu los patrones de conducta permanecen estables an en situaciones en las cuales sera en el inters de ciertos individuos modificar sus comportamientos. Debido a la diversidad de disciplinas que han recogido la inspiracin del nuevo institucionalismo y, ms especficamente, debido a diferentes concepciones de la relacin entre institucin y racionalidad, tenemos varios "nuevos institucionalismos" de muy diversos tipos. En su versin extrema el nuevo institucionalismo rechaza totalmente la utilidad de cualquier teora racionalpara explicar el comportamiento. Existen, sin embargo, versiones menos radicales que exploran los lmites y las confluencias de ambos paradigmas explicativos. Anteriormente he intentado ofrecer una revisin de la corriente y establecer diferencias y
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similitudes entre algunas de las versiones del nuevo institucionalismo (perf1les Latinoamericanos 3:119-144, 1993). En esta ocasin me concentrar en analizar las aportaciones de March y Olsen al estudio de las estructuras de gobierno y, en particular, al problema que representa la reforma administrativa.
COMPORTAMIENTO ORGANIZAClONAL
Para comprender la naturaleza de las aportaciones de March y Olsen al nuevo ins tirucionalisrno son necesarias algunas palabras sobre su trabajo anterior en teora de las organizaciones. Este trabajo ciertamente descansa sobre intuiciones desarrolladas por Sirnon y March desde la dcada de los cincuenta. A riesgo de ser esquemtico permtanme describirles unas cuantas ideas bsicas. Primero, el comportamiento de los individuos dentro de una organizacin se rige por las rutinas organizacionales. Una rutina es un proceso organizacional que se dispara frente a un estmulo especfico del medio ambiente. Las rutinas pueden interpretarse como procesos automatizados de respuesta al ambiente que ofrecen resultados "satisfactorios" en el sentido de Simon. Una rutina se vuelve obsoleta cuando ya no proporciona una respuesta "satisfactoria" frente a nuevas exigencias del medio ambiente, en ese momento es necesario modificarla. Segundo, la "atencin organizacional" es un recurso escaso. Su distribucin entre las distintas subunidades de la organizacin se norma de acuerdo al criterio de xito y fracaso en el desempeo de la subunidad organizacional. En este sentido, las rutinas organizacionales tambin pueden entenderse como estrategias para simplificar la toma de decisiones al interior de la organizacin y liberar tanta "atencin organizacional" como sea posible. Tercero, el origen de todo cambio al interior de la organizacin se encuentra en la relacin entre organizacin y medio ambiente. Aislada del medio ambiente la organizacin tiende a la permanencia de sus rutinas. Son las nuevas exigencias del medio ambiente las que vuelven las rutinas obsoletas y obligan a la organizacin a transformarse. Cuarto, los procesos de toma de decisiones de las organizaCiones pueden ocurrir en lo que se denomina un modelo de "boles de basu-
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ra". El criterio de decisin no es un clculo de una situacin futura con respecto a la funcin de utilidad del decisor, sino la coincidencia temporal de problemas y soluciones en las instancias decisoras de la organizacin.
EL NUEVO INSTITUCIONALISMO EN CIENCIA POLTICA
La versin del nuevo institucionalismo en ciencia poltica fue propuesto inicialmente por March y Olsen en su muy citado artculo de 1984 (The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Lije, American PoliticalScience Review, 78:734-749) y posteriormente refinado en su libro de 1989 (El redescubrimiento de las instituciones: la base organizativa de la poltica, Fondo de Cultura Econmica, 1997). En ambos trabajos los autores argumentan en que las caractersticas organizacionales de las instituciones que conforman el gobierno son de primordial importancia para entender tanto el comportamiento de polticos y burcratas, como las polticas pblicas que resultan del proceso de gobierno. En mi opinin, el nuevo institucionalismo en ciencia poltica tal y como lo proponen March y Olsen consiste en una adaptacin de los conceptos desarrollados en teora de organizaciones por estos autores durante las dcadas de los sesenta y setenta, as como por Sirnon y March durante los cincuenta. Las ideas bsicas del nuevo institucionalismo a la March y Olsen son las que se muestran a continuacin.
Estabilidad institucionaly comportamiento individual

El comportamiento individual dentro de una institucin se explica con base en la "lgica de lo apropiado", esto es: la institucin establece el papel que corresponde a cada actor y prescribe su comportamiento en circunstancias especficas. Al enfrentar una decisin el sujeto en cuestin debe identificar quin es l, es decir, qu personaje representa en esa situacin y actuar de acuerdo a lo prescrito en los cnones institucionales. La personalidad institucional no slo se establece con base en el nombramiento, la descripcin del puesto, el organigrama, manuales de operacin y dems elementos de la estructura formal de la organizacin. Tambin es necesario tener en cuenta las tradiciones,
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los ritos, costumbres, etc. Por ello, en situaciones complejas este clculo no es trivial, pero s es ms sencillo de realizar que el clculo racional. El comportamiento de acuerdo a la identidad institucional ofrece un resultado equivalente a la rutina organizacional: se asegura, al menos, un resultado satisfactorio. La "lgica de lo apropiado" propone una concepcin particular del comportamiento en instituciones pblicas: el objetivo de los miembros de la organizacin no es maximizar su satisfaccin personal, ni tampoco el uso eficiente de recursos pblicos, sino comportarse de acuerdo a una concepcin particular de lo que se considera correcto en la institucin. El resultado no son burcratas eficientes, sino, ms bien, funcionarios pblicos preocupados por cumplir con sus responsabilidades de acuerdo con las estructuras formales e informales de la institucin. De esta manera, la estabilidad institucional se explica a partir de las "personalidades" que se forman en la institucin a lo largo del tiempo. Detrs de estas "personalidades" estn los valores, normas, tradiciones y ritos; y stos, a su vez, tienen su originen en las rutinas organizacionales que estructuran los procesos de la institucin. Bajo esta luz deben verse por ejemplo, los problemas de la "legitimidad" de una decisin sobre un asunto pblico. El punto a discusin no son los resultados que se obtienen con la decisin, sino si sta fue tomada adecuadamente, es decir, de acuerdo con las convenciones institucionales correspondientes.
Cambio institucional
Los procesos de cambio institucional tienen su origen en los procesos adaptativos de la organizacin frente a nuevas exigencias del medio ambiente. El ritmo del cambio en el entorno siempre ser ms veloz que al interior de las organizaciones, sto crea una constante tensin entre organizacin y medio ambiente y obliga a un continuo proceso de adaptacin. La transformacin de las rutinas implica ms que la simple adecuacin de los recursos organizacionales frente a las nuevas circunstancias; Tambin implica transformar la manera "aceptada de hacer las cosas" a nivel de la institucin, es decir transformar el conjunto de normas, valores y tradiciones a las que nos referamos al ex-
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ENFOQUES DE POLTICAS PBLICAS Y GOBERNABlLIDAD
plicar la estabilidad institucional. Un proceso de transformacin de grandes dimensiones implicar, obviamente, la transformacin de la cultura de la institucin. Lo anterior tiene implicaciones importantes para la vida poltica. Sugiere que toda institucin poltica es resultado de un proceso histrico y, por lo tanto, que transformar sus valores y prcticas de acuerdo a necesidades recientes es muy complicado. No es fcil olvidar el pasado. Debido a ello, un proceso de cambio puede fcilmente concebirse como una situacin parecida a un modelo de latas de basura: la institucin busca adaptarse paulatinamente a nuevas circunstancias echando mano de todo su repertorio de "soluciones" disponibles. El resultado de este proceso es incierto pero no deja de ser susceptible de cierto grado de control por parte de los dirigentes, por medio del uso adecuado de algunos de los mecanismos organizacionales descritos anteriormente: primero, puede manipularse la distribucin de la atencin organizacional modificando la definicin de xito y fracaso; segundo, las "soluciones" deseadas deben mantenerse el mayor tiempo posible en la agenda de los decisores; tercero, pueden promoverse nuevos smbolos y valores que se incorporen paulatinamente a la cultura institucional.
REFORMA ADMINISTRATIVA
Cmo pensar desde la perspectiva descrita un proceso de reforma administrativa? Tradicionalmente se entiende por reforma administrativa un proceso de reorganizacin integral de los mecanismos administrativos de una institucin. Normalmente todo proceso de reforma administrativa tiene como meta mejorar la eficiencia y el control de los procesos organizacionales. Sus instrumentos son actualizaciones del viejo catecismo racionalista: objetivos claros y especficos, lineas de mando bien definidas, delimitacin de responsabilidades, introduccin de nuevas tcnicas administrativas, etc. Sin embargo, paralelamente a este ejercicio de racionalidad administrativa se abren al menos otras dos realidades. La primera es la dimensin institucional descrita anteriormente. Desde esta perspectiva transformar las rutinas delos procesos administrativos establecidos es
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mucho ms complicado que el simple diseo de nuevos procesos ms eficientes y eficaces. Implica, como hemos visto, transformar los mecanismos de percepcin de la realidad de los individuos involucrados en esas rutinas, es decir, implica modificar sus estrategias de interpretacin de la informacin y de respuesta al ambiente. Ms complicado an, una reforma administrativa a gran escala dispara una transformacin de las identidades y los smbolos, mitos y tradiciones que constituyen la inercia institucional de la organizacin. La segunda es la dimensin de lo que March y Olsen llaman la real politik. Las normas institucionales reducen el peso de los intereses individuales de los miembros de la organizacin y,por lo tanto, facilitan la cooperacin y la accin colectiva. Una vez debilitado el contexto institucional (rutinas e identidades) se abren espacios para la aparicin de actores que, libres de las ataduras institucionales, se lanzan a la bsqueda de sus intereses. As pues, un proceso de reforma administrativa es un fenmeno que corre simultneamente en tres dimensiones. En la primera, encontramos las prescripciones tradicionales de las disciplinas administrativas y su esfuerzo por claridad, precisin y racionalidad. En la segunda, tenemos el desmantelamiento de rutinas, smbolos y tradiciones con la consiguiente confusin en identidades, criterios para procesar informacin y responsabilidades institucionales. La construccin de los sustitutos -las nuevas identidades y las nuevas rutinas- ser resultado de un lento proceso de adaptacin que normalmente escapa a los tiempos y a la capacidad de control de los promotores de la reforma. Finalmente, la etapa de incertidumbre creada por el proceso de reforma abre espacios al rejuego de intereses polticos de grupos e individuos anteriormente constreidos por las normas institucionales. As pues, desde la perspectiva del nuevo institucionalismo tenemos que aceptar un moderado pesimismo con respecto a los resultados de un proyecto de reforma administrativa. La realidad organizacional ciertamente cambiar, pero muy probablemente no en la forma precisa en que lo intentaron los promotores de la reforma: el proceso toma mucho tiempo y las variables que intervienen son muy numerosas. Frente a esta realidad conviene atemperar nuestras ambiciones de control. La solucin no es declarar imposibles los intentos de reforma,
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sino modificar nuestra actitud frente a ellos: no debemos considerarlos problemas tcnicos susceptibles de ser solucionados con conocimiento experto, sino, ms bien, problemas de naturaleza hbrida que exigen, adems del esfuerzo de racionalidad administrativa, la formacin de nuevos consensos polticos al interior de las organizaciones pblicas, y una profunda reflexin sobre los objetivos de la organizacin y sobre el papel que a sta le toca desempear en la relacin entre el gobierno y sociedad.
4. Limite de las politicas pblicas: formalidad tecnocrtica, modelos importadosy proyecto nacional
ARTURO ARCOS
Los
LrvUTES
gran expectativa en los mbitos acadmicos y pblicos. Son sin duda, el tema ms recurrente en los foros de ciencia poltica contempornea. Hablar de polticas pblicas y debatir, posiciona a los participantes en la "esfera"de la intelectualidad y los coloca a la vanguardia de los grandes temas nacionales. Tengo una preocupacin, que desde hace tiempo distrae mi atencin: los resultados, las concreciones, las propuestas, las soluciones. Una y otra vez en el debate acadmico caemos en la cuenta interminable de la retrica intelectual y tecnocrtica: los problemas son complejos, las soluciones deben ser integrales, todo es un proceso que requiere de tiempo. Discursos repetitivos carentes de innovacin; denuncian la imperiosa necesidad de transformacin sin cambios. Algo semejante a 10 que Carlos Pereira denomin los Lmites del Reformismo.' Los
LAS POLTICAS PBLICAS HAN PROVOCADO
Tiene estudios de maestra en Administracin Pblica, Relaciones Mxico-Estados Unidos; y de doctorado en Estudios Latinoamericanos; consultor del Banco Mundial; Presidente del Centro de Profesionalizacin del Servicio Pblico y Privado; y miembro del Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica. I Puede consultarse el artculo de Carlos Pereirs, Lss U",ills tkJ HI/_u-. publicado por la UNAM, en el que da cuenta de las posibilidades de tranSformacin dentro de los lmites de nuestro sistema poltico.
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ENFOQUES DE POLTICAS PL:BLlC:\S y GOBERNl\BILlDl\D
modelos se han convertido en panaceas, se presentan como productos de oportunidad novedosos, innovadores. Son una especie de cascarones vacos, carentes de contenido. No descalifico su utilidad, nicamente en ocasiones me incomoda la demagogia intelectual que no encara los problemas de frente con soluciones; slo los expone, los exhibe, los analiza. Los intelectuales nos jactamos de comprender la globalidad -nos resulta cmodo manejarnos en ese ambiente de abstraccin, mas nos damos cuenta de que no contamos con los instrumentos de navegacin necesarios para llegar hasta las ltimas consecuencias. Con frecuencia, nos detenemos en la frontera de los problemas, una posicin cmoda donde nuestro nivel de compromiso no va ms all de los anlisis y las denuncias' A mi entender existe una segunda frontera, esta se ubica en el aparato gubernamental en el quehacer de las polticas pblicas. Para quienes integran el gobierno resulta muy atractivo debatir sobre el tema. Es una forma de aproximarse a un buen ejercicio intelectual. Por lo general las propuestas tienen un sentido formal, nunca se pierde la oportunidad de referir los avances sobre puntos concretos (presentacin de casos), como colofn, concluyen a la manera de los intelectuales, con manifestaciones de profunda preocupacin por los problemas de nuestra sociedad a los que no se ha podido encontrar una solucin; pero se trabaja y se avanza por el camino correcto. Es justamente ese avance gubernamental; esa forma de evaluacin, la que ha edificado la frontera que deseo comentar. La versin institucional invariablemente alude logros y caminos correctos; pero es necesario, reconocer que, desde hace tiempo, el quehacer gubernamental en materia de polticas pblicas, se ha convertido en qu hacer?, en interrogantes sin respuestas eficaces. En los diferentes mbitos de gobierno existe conciencia de que los problemas sociales, econmicos y polticos se han agravado, hecho no
Para los politlogos y cientficos sociales, las polticas pblicas es un tema que est pasando de moda, por dems debatido y estudiado. En esto no cabe duda, porque la discusin se ha desarrollado dentro de un cerco, en el que ya se ha explorado palmo a palmo el terreno, sin atreverse a traspasar los lmites y reconocer otras posibilidades donde sus aportaciones pudieran contribuir de manera ms directa a resolver los pequeos y grandes problemas sociales.
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sujeto a discusin. Son evidentes los grandes problemas nacionales que a lo largo del tiempo han tomado proporciones inmanejables: crisis econmicas cclicas, pobreza, perdida del poder adquisitivo, degradacin ecolgica, inseguridad pblica -entre otros-, todos ellos asociados con la corrupcin y descomposicin del aparato gubernamental, ineficiencia, centralismo, unilateralismo en las decisiones, entre otros. Caractersticas que han contribuido a minimizar resultados y a generar animadversin y desconfianza hacia los servidores pblicos e instituciones, pero tambin, ha mellado la credibilidad en las propuestas de gobierno. Los antecedentes y referentes actuales son contundentes, se duda que los nuevos proyectos sean la solucin a los problemas. Existe desconfianza respecto de su razn de ser (qu los origina) y sus fines (qu se quiere lograr). Punto importante, porque devela la distancia entre gobernantes y gobernados, y muestra un eslabn falso en el esquema de gobernabilidad. Dudar que las acciones de gobierno persigan fines sociales, nobles y transparentes pone en jaque al sistema de gobierno por no cumplir con los fines del Estado. El problema no es una simple incapacidad de gestin, sino que se sospecha de abuso del poder pblico, de la existencia de trasfondos econmicos e intereses ocultos.' El recrudecimiento de los problemas acumulados, da cuenta de los efectos reales de las polticas gubernamentales y de su capacidad para dar soluciones. La gestin se ha mediatizado para resolver de fondo las causas, dando a paliativos coyunturales. Por ello, los informes de ava.nce y las estrategias, se presentan como exitosas, an cuando no resistan la prueba del tiempo. En el diseo y ejecucin de las polticas pblicas ocurre esto. Las propuestas, por innovadoras que sean, bajo este esquema, han llegado a la frontera de sus posibilidades, donde slo son capaces de resolver y avanzar en ese nivel inmediato, heredando a la posteridad una masa de problemas crticos.
, Este es asunto de fondo porque estamos hablando de que las polticas pblicas en ltima instancia persiguen otros fines distintos a los planteados, de ah sus contradicciones y escasos resultados, presentando en algn punto desviaciones que modifican los impactos originalmente esperados.
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ENFOQCES DE POLTICAS Pl'BLICAS y GOBERNABILIDAD
Intelectuales y gobernantes critican y alaban. Ambos son conscientes de su entorno, pero tal vez no sensibles de la magnitud de los problemas. Los dos se encuentran en los mbitos de abstraccin y el inmediatismo de las acciones; entre crticas analticas y discursos. Sin embargo, en medio de ambas fronteras est la sociedad mexicana y su realidad ("real"), no virtual. Hoyes imperiosa la necesidad de traspasar los autolimites impuestos para llegar al corazn de las cosas. La capacidad de reaccin y cambio en los dos actores .apremia porque la sociedad se hace compleja y conflictiva, hasta cuando podemos permanecer conscientes observando una avalancha?
DISEO DE LAS POLTICAS PBLICAS Y PROYECTO NACIONAL
Esos aspectos los he querido tratar en esta parte introductoria porque encuentro en la concepcin, diseo y ejecucin de las polticas pblicas todas estas caractersticas. Ahora no se trata slo de meros problemas estructurales del sistema, la situacin es delicada porque involucra al factor humano ya las instituciones. Lamentablemente presenciamos una dramtica descomposicin de valores, de roles y de responsabilidades con graves implicaciones sociales. Esa descomposicin que abarca dirigentes, burocracia e instituciones han generado confusin al interior del gobierno y ha alentado el desorden social. En este sentido, las polticas pblicas son presas de esa lgica de funcionamiento. Se gestan con los vicios y limitaciones que impone esa sin razn del sistema; van a la superficialidad de las cosas yen algn punto desvan su cause provocando situaciones y circunstancias no controladas. Esto no permite articular buena ideas y proyectos visionarios que concatenen acciones hacia la construccin de un pas con sana convivencia social, comprometido con los valores e inters nacionales," Las manifestaciones de este proceso de descomposicin en el aparato gubernamental se ubican en la capacidad de liderazgo de los dirigentes nacionales; en la forma de operar las polticas pblicas y en la anarqua y falta de aplicacin de las disposiciones jurdicas.
"No es un mero proceso de corrupcin gubernamental sino que es un grave problema de conciencia gubernamental.
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Antao en la conciencia colectiva de los mexicanos merodeaba la opinin de que los polticos (entindase figura presidencial, gobernadores, titulares de dependencias y representantes), posean buenas intenciones, ms que de buenas ideas, eran lideres con convicciones. Era el grupo de colaboradores y burocracia los incapaces de interpretar su voluntad y materializar sus proyectos. Ellider, el dirigente era una figura preciada, respetable y rescatable. Posea visin y sus proyectos se identificaban con los ideales ciudadanos. Los malos resultados eran imputables a su equipo. Hoy sabemos, que la realidad es distinta. Tenemos evidencias y muestras claras que nuestro problema de gobierno en todos los niveles, radica en la falta de sensibilidad y visin poltica. Los ideales y las convicciones, motor de la lucha para lograr transformaciones sociales profundas, ha dado paso a meras ideas y a la toma de buenas decisiones, que permiten cumplir con una eficiente gestin. Por lo que hace a las polticas pblicas tienen una contradiccin fundamental: no son pblicas, ni por su concepcin, ni por su diseo, ni por los "beneficios" que logran. La tecnocracia hace derroche de imaginacin y an cuando sus propuestas tienen impactos sociales, adolecen de consenso, principio fundamental de gobierno.' En muy pocas ocasiones los grupos gobernantes optan por tomar opinin respecto de la manera de abordar un asunto de inters nacional o local-ejercicio mnimo de democracia- hoy da, se gobierna sin la colaboracin de uno de los actores protagnicos. Los planes, programas y acciones guardan distancia respecto de la sociedad, situacin altamente peligrosa porque la sociedad ha comenzado a guardar dis-
'Al respecto existen gran cantidad de casos, en este momento slo enunciaremos algunos tales como: los procesos de desincorporacin de la banca e industrias estratgicas, los programas de rescate de la.banca, las concesiones del transporte pblico y carretero, los programas de construccin y asignacin de viviendas populares, Jos aumentos de precios en los productos bsicos, las polticas de crdito y fomento agropecuario, las polticas de desarrollo de la pesca, los avances en las investigaciones de los magnicidios, la aplicacin de sanciones a malos servidores pblicos, entre otros.
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rancia para con el gobierno. 6 La poltica, por su esencia debe ser pblica, debe poseer la fuerza del dominio pblico. El rgimen normativo es otro aspecto nodal que atae a las polticas pblicas, ya que es la base y fundamento de la convivencia social. Antao nos caracterizaba una Constitucin Poltica y leyes de vanguardia, ramos un pas de buenas leyes, el problema era de aplicacin. Hoy sabemos que nuestro marco institucional se ha convertido en un aglomerado de disposiciones nuevas y viejas, provocando confusin. Cada vez ms la legislacin (no excesiva sino falta de objetividad) ha hecho compleja la relacin entre instituciones y ciudadana,' situacin que impacta la gobernabilidad, porque las reglas y normas de convivencia social se han relajado. Las instituciones en ocasiones observan y aplican la ley y la ciudadana hace lo propio, lo que ha provocado que el sistema de derecho se relaje al grado de tener complicidad en ilcitos de grave repercusin social. No slo se trata de una buena ley y de su deficiente aplicacin. Hemos desencadenado una reaccin en la que todos contribuyen: legisladores, instituciones, partidos, servidores pblicos, autoridades, agentes de trnsito, grupos subversivos, tianguistas, secuestradores, banqueros. Cada cual disea su propio cdigo normativo; su propia interpretacin a la norma; ms an, cada cual tiene recursos para hacer valer su ley, lo que ha dado lugar a una serie de distorsiones ejemplares, que desdibujan la imagen de la autoridad y el proyecto de convivencia social. El diseo de las polticas pblicas es congruente con ese "orden", impera la lgica del sistema. No es extrao apreciar como nuestras polticas pblicas toman a la legislacin y al Plan Nacional de Desarrollo (proyecto que debe dar unidad a las propuestas de gobierno)
Es igualmente tortuoso intentar asesorar a un poltico tradicional, que a un tecncrata con nfulas de poltico. Sus estereotipos y prejuicios no les permiten reconocer la gama de posibilidades que ofrece la realidad, por eso siempre tienen una sola alternativa. Es comn escuchar en sus discursos: "no haba de otra". 7 Sin ser especialista en derecho pienso que la finaldad de las leyes es normar el conjunto social para que SI; desarrolle en armona, fijando derechos y obligaciones. Sin embargo, la ley debe ser congruente con la realidad y disearse con espritu profundamente prctico. Su vigencia obliga su observancia o a la sancin. Si la ciudadana no las respeta, si las instituciones no las cumplen y tampoco se cuenta con la capacidad institucional de hacerlas valer, entonces estamos frente a un caos institucional donde no se respeta el ser ni el deber ser.
ENFOQUES PARA UNAADMINISTRi\CIN PBLIC\ EN CAMBIO
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como base formal y discursiva. Las lineas de congruencia comienzan a diluirse cuando surgen proyectos emergentes que valen en funcin del momento coyuntural y no por una visin integral de gobierno. Si deseramos poner en aprietos a un alto funcionario pblico, basta preguntarle: cul es la poltica y la estrategia de gobierno de su sector o en cualesquiera de los temas de trascendencia de la vida nacional?, nos percatamos que la poltica se improvisa al momento en que se responde. No es falta de comunicacin gubernamental-que se da-, es de compromiso con el proyecto de gobierno, de visin poltica; de falta de oficio de gobierno.
PROBLEMAS y DILEl\1AS
El gran debate de las polticas pblicas debe reconocer y encarar este tipo de realidades, que representan el ncleo duro de los problemas. Desconocerlos, es ensanchar la brecha entre soluciones y problemas, brecha que hace distancia entre gobierno y ciudadana. Antao era posible ver con claridad los problemas sociales ms sentidos. Conocamos de la contaminacin, del vandalismo, la delincuencia y de la marginacin en Chiapas, as como, de las condiciones deplorables de otros muchos grupos sociales no indgenas repartidos por el territorio nacional. Las fall-as en el sistema de gobernabilidad y la gravedad los problemas han dado origen a verdaderos dilemas (no saber qu hacer). Ni el poltico, ni el tecncrata, ni los intelectuales, tienen alternativas para resolverlos. Los dilemas exhiben con toda transparencia el caos institucional. El problema de nuestras polticas pblicas y las propuestas de gobierno oscila entre el dilema (no saber que hacer) y el "caos", (desorden). Atributos fundamentales de toda sociedad para la convivencia humana y para la construccin de un proyecto nacional. Los dilemas nos empujan al borde de las fronteras y nos hacen ver que la realidad de nuestros problemas es cruda y no tolera ms la abstraccin y la formalidad. Tal como lo dice Michael Crozier "En la medida en que seamos conscientes de que la obsolescencia de nuestras ideas nos impide comprender una realidad profundamente dife-
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rente"," es como seremos capaces de comenzar a construir y formar conscientemente un horizonte de claridad como pas. Si no poseemos esa conciencia y claridad, las polticas pblicas continuarn disendose dentro de esa nebulosa de impopularidad, corrupcin, ineficiencia y anarqua; evidentemente, por mejores intenciones que se tengan estarn condenadas al fracaso. El problema central de las polticas pblicas no son ellas sino el ambiente en el que se generan. Soy de la opinin de que hemos avanzado porque tambin poseo ese grado de formalidad en mi inconsciente. No puedo negar avances en el sistema de gobierno y cambios importantes en la sociedad mexicana. Se han realizado grandes transformaciones en el sistema democrtico con la ciudanizacin de los procesos electorales -an cuando la institucin responsable sea un mar de conflictos internos-, la pluralidad partidista en los gobiernos ha sido relevante -pese a que los cambios impresos no los hacen tan diferentes. Los avances en el proceso de modernizacin administrativa con la nueva corriente de calidad en el servicio y clientelizacin ciudadana ha dado un giro a la administracin -aunque los avances sean ms formales que reales. Mxico participa en los procesos de integracin con otras naciones y muestra dinamismo en su macroeconotna -aunque se ha recrudecido la concentracin del ingreso y la pobreza. Con esto quiero decir que los avances logrados por las polticas pblicas, tienen problemas de raz; en tanto no los superemos y demos unidad al proyecto nacional, seguirn fincados en terrenos fangosos. Es pertinente analizar el conjunto de polticas pblicas a la luz no de los informes ms recientes de organismos internacionales que reportan un empobrecimiento de casi diez veces ms en los ltimos 16 aos? (lase poder adquisitivo, desempleo y marginacin), sino cotejmoslas con nuestra realidad inmediata, con nuestra calidad de vida en sociedad.
Crozier, Michael, La posicin delEstado frente a otros actores, gestin y anlisis depolticas plb/icas, No. 2 INAP, Madrid, Espaa, enero-abril 1995. 9 Consultar los informes del Banco Mundial 1995,1996 Y1997, as como las estadisticas comparativas del Fondo Monetario Internacional y de la Organizacin de las Naciones Unidas.
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CAMBIO INSTITUCIONAL Y POLTICAS PBLICAS
La reforma del Estado en Mxico puesta en prctica desde los aos ochenta tena por finalidad responder a la crisis del sistema polticoeconmico. La propuesta se present como un intento serio y global por construir una nueva economa poltica para Mxico. Comprenda cinco dimensiones: 10 reformas al proceso de gobierno, al rgimen poltico, a la Constitucin Poltica, al modelo de desarrollo, y a la cultura poltica. Bajo este esquema no se podra pedir ms; sin embargo, volvemos a los resultados, las polticas se ejecutaron al pie de la letra: privatizacin, integracin, democracia, PRONASOL, etc., sin embargo, los impactos hasta hoy producidos poco benefician el proyecto social base fundamental del proyecto nacional. A qu se debe?, es probable que el proyecto nacional sea distinto al que conocemos, o que las polticas pblicas no marchen al ritmo de los problemas, o que las soluciones y recursos destinados sean menores a la dimensin y magnitud de stos. Tal vez ocurre que se estn atendiendo otras prioridades que no tienen nada que ver con lo que sentimos y vivimos los mexicanos. Cualquiera que sea la razn, no justificaque exista confusin respecto del bienestar que merece este pueblo. En adelante Mxico no puede mostrar dudas respecto de su rumbo y de los problemas urgentes a atender para tener viabilidad como nacin. Los problemas de fondo se encuentran y se expresan en la vida diaria, las soluciones no deben ser ms gestados por la nebulosa a la que hemos hecho referencia. Si no somos capaces de gestar soluciones con otro modelo de pensamiento los esfuerzos sern infructuosos. Pongamos por caso uno de los programas ms prioritarios de la actual administracin que involucra a todo el aparato administrativo pblico: El Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica
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Pueden consultarse los textos de Luis Aguilar ViIlanueva en materia de polticas pblicas, coleccin Porra Hermanos, en los que el autor desarrolla el caso de Mxico.
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Federal (pRo.MAP),11 ejemplo tpico de programa ambicioso cuyo propsito es modernizar el aparato administrativo pblico tanto en sus procesos como en la conciencia de los servidores pblicos. La intencin es buena; sin embargo, desde su misma concepcin y la forma de llevarlo a la prctica, encuentra limitaciones que lo hacen estar muy lejos de promover desarrollo institucional, sus problemas son metodolgicos, conceptuales, de asimilacin y por ende de impacto. Si bien es cierto que en las economas desarrolladas el modelo de mejorar las relaciones gobierno ciudadano es una obligacin. Los paises de la OCDE aceptan que las relaciones descompensadas entre administracin y administrados debe dejar paso a una nueva concepcin de carcter igualitario en la que la administracin no es ms que un servicio y el pblico su clientela," lo cierto es que este modelo de eficiencia, calidad y cliente en el que finca el PROMAp' enfrenta severas dificultades: 1. Hemos comprado un modelo importado de tecnologa de punta para el que no tenemos "refacciones". No contamos con el equipo de tcnicos capaces para desarrollar las aplicaciones cuando el modelo se requiere ajustar. Se trata de imponer un prototipo que genera resistencias y que en esencia pondera ms los indicadores (realidad virtual), que los resultados reales. 2. El programa funciona con inflexibilidad, no ve a sus clientes como clientes, no escucha sus necesidades. 3. No se logra descifrar que aspectos fundamentales tiene que resolver para mejorar la calidad de los servicios pblicos. 4. El diseo del programa no tom en cuenta la participacin institucional y mucho menos la opinin ciudadana, de ah las resistencias generadas en el mbito interno y el desconocimiento de la poblacin de sus contenidos y avances. 5. El programa se impulsa empleando los esquemas ms tradicionales de la administracin; es decir, por decreto y no por conciencia y conviccin. Los apoyos presupuestales asignados por cada insti-
Consultar el Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica Federal, las guas tcnicas y los informes de avance institucional. 12 Ver informe de la OeDE 1991.
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tucin, aunque cuantiosos, son en proporcin marginalporque el programa no logra ofrecer resultados tangiblesen la mejora institucional. 6. El formalismo institucional ha comprado el modelo, los avances descollan sobre los resultados "reales". Los informes de avance dan cuenta de ello. La propia institucin que liderea el proyecto predica sin el ejemplo, a la fecha no cuenta con su propio programa de modernizacin administrativa. 7. El proceso de cambio, entendido como un aspecto de alta prioridad estratgica para cualquier organizacin, ha sido deficientemente manejado. El modelo modernizador -que es necesario-, no ha podido descifrar cmo transformar no slo de forma sino el fondo del aparato administrativo pblico. Como este ejemplo tendramos muchos ms, que ponen de manifiesto los problemas funcionales de nuestras polticas pblicas. Debemos reconocer que stas presentan graves deficienciasporque se gestan y son producto de un sistema que ha llegado a sus lmites para dar soluciones convenientes en tanto no se modifiquen aspectos fundamentales. Ahora es compromiso de los intelectuales y gobernantes romper con las fronteras para incursionar en este mbito de realidad, de no fcil acceso, pero que se tiene que afrontar so pena de seguir limitando las posibilidades de desarrollo de una sociedad histrica y profundamente valiosa.
J. Transfiguraciones y modas de
la administracin pblica
MANUEL QUIJANO*
EL SIGLO DIECINUEVE REPRESENTA EL despuntar y, en cierto modo, la legitimidad de los comienzos y la plenitud de nuestro tiempo en bsqueda de una modernidad que no acaba de ser ni cabal, ni realizada. Por lo que respecta a la administracin pblica decimonnica estaba inscrita en la tradicin del romanticismo, la forma expresiva y la forma de la sensibilidad liberal de aquella poca. Con el inconveniente de que nuestra clase gobernante mexicana era, en muchos casos, poco tolerante y r.'1uy aguerrida. La administracin pblica mexicana del siglo XIX, entonces, era violenta y poco atractiva; lo que quiere decir que abundaban los cuartelazos, las escenas de excesiva carga sangrienta y un aparato pblico corrupto y desmotivado. En pocas palabras fue un siglo de bsqueda y consolidacin con la singularidad de que, no obstante la situacin, sobresalieron polticos, pensadores y servidores pblicos ejemplares. Los trabajos de reflexin y prctica de la administracin pblica mexicana decimonnica tuvieron el rigor de la discusin sobre la impresionante tradicin poltica mexicana, tan cercada por la animadversin y paradjicamente segura de tener un lugar importante en el espacio del futuro.
* Profesor de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico; y expresidente del Colegio Nacional de CienciaS PItic:as YAdministracin Pblica.
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ENFOQUES DE POLTICAS PBLICAS Y GOBERNABILIDJID
La administracin pblica mexicana de esa poca como en la actualidad ciertamente se transforma, se transfigura, esto es, cambia de formas, frmulas y formatos y tambin de figuras. La historia de lo que podra denominarse los sistemas polticos mexicanos del siglo XIX arrastraron muchas de las desventajas de un pas pobre con muchos tipos de deficiencias: una comunidad nacional ansiosa por definir en lo cultural su independencia poltica, ganada con tanta sangre y tanto dolor; una nacin que an no se desprenda del todo de Espaa y,por si fuera poco, tampoco haba establecido lazos firmes con el resto del mundo. De ah las limitaciones evidentes de la administracin pblica mexicana en el siglo XIX; de ah, tambin, los mritos enormes de la generacin liberal unida en torno a la figura del presidente Benito Jurez, acaso la generacin de escritores, pensadores, polticos, organizadores sociales, ms brillante y honesta que ha habido en Mxico. Tal vez a partir de esa generacin se define el arco de expansin y de independencia de nuestro pensamiento poltico administrativo en su devenir, del siglo pasado a este final de siglo y de milenio. Pareciera dificil explicarque una poca tan violenta, tan convulsiva en la vida de Mxico, tuviera tan robustas expresiones del pensamiento poltico-administrativo. Resulta curioso, tambin, comprobar cmo las diferencias poltico administrativas se manifestaban vertiendo la sangre de los adversarios, pero, por ejemplo, en lo literario, en una curiosa relacin asimtrica, es decir, los liberales eran ms bien conservadores en literatura, mientras que los conservadores se atrevan a romper con las normas y a jugarcon las perspectivas. De hecho, esos conflictos -como ahora se sabe- no han acabado y vivimos con nombres diferentes en esa
lucha.
La administracin pblica mexicana de siglo XIX es un testimonio de la fragilidad ante los arrebatos e intereses de grupos. La administracin pblica reflejaba y documentaba los intentos por encontrar vas de expresin que dificilmente podemos, hoy en da, interpretar en total plenitud debido a la situacin de guerra fratricida en 10 interno y con serios conflictos en el mbito internacional; pues puso de manifiesto una serie de inquietudes valiosas, pero, en general, mal aprovechadas. Acostumbrados a examinar las transiciones en el mbito del cuartela-
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zo se cree que la administracin pblica decimonnica era una forma breve por definicin. . En cuanto a sus relaciones con el deseo de cambio o con la transicin la administracin pblica del siglo XIX al siglo XX, podra afir'marse que se caracterizaron ms por su oportunismo y por una concentracin del poder semejante a la que se suele encontrar en la monarqua dspota e ilustrada. La administracin pblica est ligada a la transicin, entonces, por mltiples factores tales como el poltico, e! econmico, el ideolgico, el lenguaje y por el tratamiento la forma: su intencionalidad, su espesor significativo, su voluntad de utilizar mtodos y tcnicas precisas y su vocacin por la eficacia. A todo ello, bien podra denominarse "mixtura generativa" que es una de las formas caractersticas de la permanente 'bsqueda de la modernidad administrativa. Es decir, la evolucin de la administracin pblica mediante la introduccin de Modas Tcnico Administrativas (MTA). Dicho gnero podra sintetizarse como "la credibilidad de los hechos, la inmediatez del resultado, la profundidad de la accin poltica, la libertad de la poblacin y la sensibilidad gubernamental por lo social". Lo cierto, hay que apuntarlo cuanto antes, desde e! siglo XIX hasta nuestros das, no hay transiciones puras: la definitividad de la pertenencia de una corriente de pensamiento cualquiera a otro mtodo o tcnica es un invento del academicismo y, de alguna manera, de pereza clasificatoria: "esto es reingeniera -se dice- esto es reforma, esto es modernizacin," nada ms falso. Todos los gneros se contaminan, se comunican, se interpenetran, se contagian, se toman prestado uno de otro, se roban y se reflejan unos a otros. Este movimiento continuo tiene sus orgenes en los textos clsicos de la lgica organizacional y de! proceso administrativo. No hay una sla corriente de las modas administrativas que no ofrezcan resultados ptimos. No hay una idea administrativa que no refleje en sus palabras la posibilidad exitosa de la eficiencia y la eficacia y, en fin, no hay un solo texto administrativo que no sea tiempo detenido y luego desplegado en la serie de los enunciados. Entonces, del siglo XIX hasta nuestros das encontramos como un hilo conductor -que no el nico- a la MTA, y es precisamente en este
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ENFOQUES DE POLTICAS PBUCAS y GOBERNABILIDAD
fin de milenio en donde detectamos la naturaleza de las modas tcnico administrativas que entre sus rasgos diferenciales destaca e! de la brevedad. Es ms: la naturaleza misma de la MTA, su atmsfera, su mbito, su condicin de posibilidad es e! ser breve. La captura y entendimiento de una corriente administrativa se parece ms a la caza de una liebre que a la pausada aniquilacin de un tapir: la presa veloz tiene que capturarse con una agilidad correspondiente a la que la caracteriza. El tapir se captura con paciencia y mtodo, cuidadosamente. El smil no puede ir muy lejos, si se quiere, pero conviene sealar esa cualidad de velocidad que, junto a su ser breve, define a las modas tcnico administrativas. La moda tcnico administrativa tiene, adems, otras caractersticas. La moda tcnico administrativa puede ser el hilo conductor de! aparato pblico, o mejor dicho, de la burocracia pesada que desde e! siglo XIX hasta nuestros das ha sido y es e! rgano de gobierno que se transfigura y cambia muy lentamente, pero cambia. As pues, la moda tcnico administrativa debe ser analizada -desde mi punto de vista- con mayor detenimiento, pues aunque no lo parezca se concentra en la urgente respuesta a las situaciones y en la textura de las circunstancias que rodean el problema a resolver. A diferencia de las denominadas ciencias duras que pueden permitirse una parsimoniosa exploracin detenida de la situacin, la MI'A tiene que entrar en rpidas incursiones en el meollo de la situacin y desplegar desde ah la accin, los movimientos y desenvolver la traba. Entonces el servidor pblico de mando superior se preocupa sensiblemente por los escenarios y los ritmos de accin; e! perfil profundo y futurista de los escenarios le interesa en la medida en que le representa poder. Cmo no habra de ser as, si seguimos viviendo una administracin pblica no profesionalizada desde hace dos siglos? Y en esa medida la moda tcnico administrativa no puede demorarse en el trazado fino de la psicologa, del temperamento de! burcrata de mantenerse en el puesto o, en su caso, ascender. Por ello, la transicin poltico administrativa en Mxico desde 1821 hasta nuestros das, ha tenido como caracterstica el cuidado de que los burcratas se dibujen mimticamente con el fin de parecerse al tlatoan; que cuidan los rasgos de los personajes que los rodean, trazan milimtricamente las ra-
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zones y las sinrazones de su conducta y de estar en su mundo. As la moda tcnico administrativa est acotada visiblemente: principio y fin casi se tocan. El mundo de la administracin pblica se acerca al mundo real, como un fresco a los grandes pedazos de historia que representa. La moda administrativa, en suma, procede del deseo de mejorar, cambiar, progresar, pero a pasos lentos, graduales, matizados yexcesivamente reflexionados. En otras palabras pudiera decirse que la moda tcnico administrativa se parece ms a la fbula que a la novela. La moda netamente administrativa en ese sentido no se aparta de la tradicin humanista que recoge y transfigura con los elementos a su disposicin, pero la toca tangencialmente porque las transfiguraciones en los cambios bruscos de carcter poltico administrativos tienen otra calidad, otra altura, otras intenciones. Por eso, el cambio basado en causas poltico administrativas con sentido ideolgico y social, tiene un grado mayor de pormenor analtico. Lo anterior no nos conduce al antagonismo de que al introducir novedades poltico administrativas de manera gradual se ambicione el cambio histrico y a la huella profunda. Pero por lo general la moda tcnica se inclina hacia los resultados y la optimizacin de stos. Esos, claro, son transposiciones provisionales, destinados nicamente a ilustrar el carcter de rapidez de la moda tcnico administrativa y a mostrar la preocupacin por la accin de quienes ejecutan ese tipo de acciones y su olvido parcial en la densidad caracterolgica de la administracin pblica en su conjunto. O dicho de otra manera: la moda tcnica tiene como personajes los actos y, en este sentido, lo reconozco es un paso adelante y -por ningn motivo- debe dejar de lado la tradicin humanista que la poltica gubernamental recoge y transfigura. La moda tcnico administrativa es la depositaria de las pulsaciones, los deseos y las proyecciones de la eficacia; un modo ms inmediato, ilustrativo y, por ello, en ocasiones, ms eficaz, pero sin las adecuaciones ms profundas. La moda tcnico administrativa no borra el rostro de los hombres y de las mujeres que vernos en la transparencia de la administracin pblica, deudora de la humanista tradicin mexicana; pero en ese tipo de moda vemos esos ros tras detrs de la veladura de la accin y de la movible pantalla de las situaciones. de la fra ve-
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locidad de lograr resultados cuyas prioridades son de carcter eficientista, de contencin de costos y del imperturbable saneamiento financiero. Por eso la moda tcnico administrativa es una forma de organizacin que se aparta, en ocasiones, de la tradicin humanista del pas; se aparta, s, pero no se disocia, por lo que -paradjicamente-la enriquece en un movimiento de distanciamiento y, por lo tanto, de crtica activa. La moda tcnico administrativa en verdad sita a los burcratas en las circunstancias inmediatas y as los presenta, enredados en el flujo de las acciones. La moda administrativa en Mxico es, en muchas ocasiones, una forma tarda de la expresin de cambio profundo. Al mismo tiempo, el sustento estructural que le da sentido y forma es tan antiguo como el pensamiento lgico organizacional. Las transfiguraciones de la administracin pblica mexicana son las mutaciones del deseo eficientista, eficaz y -por qu no decirlo?- de procuracin de honradez y honestidad de una comunidad en busca de su voz y de su identidad. Desde el siglo XIX hasta las postrimeras del XX podemos decir que en buena parte, gracias a nuestros diseadores de modas tcnico administrativas, pertenecemos al mundo de las burocracias en vas de transicin permanente. La moda puede parecer un asunto vana! pero es en realidad una cuestin vital que le permite evolucionar al aparato burocrtico y, a la vez, le otorga presencia legitimadora a los gobiernos.
ENFOQUES SOBRE FEDERALISMO Y GOBERNABILIDAD
N OTA INTRODUCTORIA
JOS PATRICIO PATIO*
EN ESTE CAPTULO SE CUENTA con los trabajos de Alberto Daz, Ignacio Marvn, Miguel Ramrez y Guadalupe Enrquez, as como de Luis Capn. Desde su perspectiva exponen temas como el del federalismo, los aspectos territoriales de las polticas pblicas, asuntos de gobernabilidad, y las relaciones entre el poder ejecutivo yellegislativo. Alberto Daz aborda los aspectos territoriales de las polticas pblicas y sus aspectos conceptuales del Ramo 33 del presupuesto federal, en relacin con el fondo para construir infraestructura, y sobre la recin publicada Ley Hacendaria de Puebla. Al respecto, Daz Cayeras explica que en el presupuesto federal es natural que siempre exista una limitacin de recursos hacia los estados. Por lo que hablar ahora de una "federalizacin de los recursos" es incorrecto, lo que se hace, en todo caso, es una descentralizacin de los mismos. En nuestro pas, seala el autor, se trata de transferencias condicionadas (por ejemplo: el programa Solidaridad), porque no son iguales a las partidas federales, pues tienen la finalidad de resarcir atrasos, en virtud de que los estados y sus municipios no pueden recolectar sus impuestos. Con todo, seala que esta situacin es distinta ahora, porque a cambio de que haya varios impuestos sobre una misma base, el gobierno federal ha acordado con los estados para que reciban una participacin de lo recaudado, misma que pueden asignar a los rubros de inters local.
Presidente del Colegio Nacional de Ciencia. Polticas y Administracin Pblica, Consejo Directivo 1998-~.
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Alberto Daz seala que el ramo 33, al transferirse a los estados como recursos para la salud o la infraestructura, su uso ya est determinado. La disyuntiva es el hecho de distribuir los recursos hacia los estados ms pobres, con mayores transferencias, o promoverlos a las regiones ricas. Usar recursos en una direccin, dice Cayeras, implica dejar de hacerlo en otra. En consecuencia: cmo disear los mecanismos de transferencia? De ah que explique que esto necesariamente tiene que ver con el concepto de justicia, pues suc;ede que no podemos imaginar detrs de un velo de ignorancia los criterios de justicia, porque se saben las caractersticas de cada estado y de los municipios respectivos. Qu sera lo justo en un pacto federal?, cuestiona Daz Cayeras, e indica que una poltica pblica para ser justa y exitosa, requiere de, por lo menos, las siguientes caracterisitcas: primero, un fondo paracada objetivo, pues no es posible que un fondo cumpla con varios objetivos; segundo, de transparencia, es decir, saber cuntos recursos le tocan a cada quin y por qu; tercero, uti/i~rfrmulas de distribucin asequibles, pues cada una de stas debe incluir elementos de cada fondo en funcin del objetivo -como ejemplo expone que en una localidad en donde se busque una mayor educacin, no necesariamente se contemplar en la frmula al nmero de maestros que hay en la nmina, sino a la demografia de la poblacin; y cuarto, la vigilancia, pues seala que no hemos generado mecanismos e instrumentos confiables para ello. Considerando estas caractersticas para la distribucin de los recursos, Alberto Daz expone un esquema ptimo, en el cual se dan tres objetivos y tres fondos para asignacin. Un fondo compensatorio, hay que darle ms a los estados pobres; otro fondo equitativo, donde todos los estados reciben la cantidad per cpita correspondiente; y el tercero es que debe serprogresivo, quien ms tiene recibir ms de ese fondo, y el que tenga mayor capacidad de generacin de recursos, devuelva al Estado 10 que tiene como capacidad de recaudacin. El autor seala que se seria el esquema ptimo, pero que desafortunadamente est el esquema real en el que la asignacin del fondo de desarrollo no tiene concordancia. Con la creacin del ramo 33, seala Daz Cayeras, existe no obstante una mayor coherencia, porque contempla recursos totales recaudados por la federacin en funcin de cada estado. Sin embargo, en la realidad las asignaciones per epita
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tienen el mismo comportamiento del pasado, pues no hay un anlisis de fondo sobre los lineamientos de cmo asignar recursos entre los estados y los municipios. Por ejemplo, en infraestructura, educacin y salud, se manifiesta una gran inercia, ya que el criterio de asignacin de salud y educacin, no tiene frmula; con todo, el fondo general de participaciones s tiene una frmula de distribucin. Por otra parte, el autor seala que hay fondos nacionales que tambin se asignan sin frmulas, y que se refieren a recursos descentralizados que tienen que ver con los salarios. Se descentraliza la funcin de pagar sueldos, pero no es una descentralizacin del manejo de los recursos. Respecto al fondo de infraestructura social municipal, el autor explica que hay estados que aumentaron 40 por ciento y otros disminuyeron hasta un 15 por ciento sus participaciones. Explic que en los aos de 97 y 98 no hubo cambios en la frmula de asignacin de recursos. Daz Cayeras seala que eso es un error porque esa asignacin de recursos no cumple con el requisito de la transparencia de fondos, debido a que nicamente modifican los ponderadores de la frmula: drenaje, alfabetizacin, entre otros. Por otro lado, Ignacio Marvn explica la actual relacin entre el poder ejecutivo y el legislativo en Mxico y las polticas pblicas. Afirma que estamos en un momento de ruptura en las polticas pblicas federales, a consecuencia de dos situaciones especificas: primero, pasar de una economa cerrada a una globalizada; y segundo, porque no es lo mismo disear polticas pblicas en situaciones de competencia electoral abierta, que en condiciones de un partido hegemnico, dominante. Para Marvn plantear la relacin entre la estructura institucional y las polticas pblicas en condiciones de competencia tiene problemas consustanciales. En este punto, comenta el caso del presidencialismo en Estados Unidos, en el que a travs de un consenso se fragmenta el poder para evitar la tirana, con la finalidad de que el gobierno intervenga lo menos posible en la sociedad; sin embargo, refiere el autor que en Mxico no es as. El autor menciona que histricamente en Latinoamrica, el sistema presidencialista ha desembocado en dictaduras o en tiranas. Los problemas adicionales que se tienen en el sistema presidencialista mexicano, seala Marvn, es que las fuerzas pblicas estn determinadas por la
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ENFOQUES DE POLTICAS PBUCAS y GOBERNABIUDAD
estructura institucional, an en condiciones de competencia econmica y de gobierno representativo. Como ejemplos, primero cita que tenemos un Congreso dbil desde su integracin y funcionamiento, no obstante sus facultades, lo que explica la complicidad entre el ejecutivo y el legislativo; segundo, seala que no contamos con una Suprema Corte que d equilibrio a los Poderes. Refiere, en consecuencia, que el juicio de amparo es a medias, y que la leyes menguada porque la Corte no puede darle seguimiento a casos electorales. Otro caso, comenta el autor, es la ambigedad entre la responsabilidad presidencial y la magisterial. Pues el Presidente no puede ser juzgado, entonces, el Presidente es "constitucionalmente irresponsable". El autor seala, por otra parte, que existe una contradiccin entre sistema electoral y sistema de gobierno, pues para mantener la gobernabilidad en un marco de no competencia, se han elaborado leyes que garantizan el control del Congreso. Refiere que en Mxico al no haber mayora absoluta en el Congreso, a nadie le interesa votar por una ley que dificulta el proceso legal, as como el proceso de cooperacinparlamentaria. De ah que seale que los acuerdos con los partidos refuerza la prdida de autonoma del Congreso, pues el sistema electoral no es de mayoras, ni proporcional. As, la mayora es relativa porque fragmenta a la oposicin al no haber coaliciones que puedan disputar el poder. La dificultad, concluye Ignacio Marvn, para disear las polticas pblicas e instrumentarlas en Mxico, radica precisamente en superar las insuficiencias de los esquemas sealados. Guadalupe Enrquez y Miguel Ramrez, por otro lado, tratan el concepto de la gobernabilidad mexicana en una transicin federal, dividiendo su estudio en tres temas: 1) gobernabilidad, gobierno y polticas pblicas; 2) cambios constitucionales; y 3) resea de los cambios polticos en materia electoral. Para esos autores, en las democracias liberales la cualidad ms importante es la valorativa, porque el fin ltimo de las polticas pblicas es el ser humano como tal. Las polticas pblicas son el instrumento para lograr la gobemabilidad, donde sta significalegitimidad y eficacia. Sealan que los ciudadanos al elegir a sus gobernantes, aceptan el cumplimiento de sus funciones.
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En una redefinicin de lo pblico, el gobierno ha tenido menos recursos para resolver las necesidades sociales, entonces, dicen los autores, la legitimidad se vuelve cada vez ms una tarea compleja de realizar. Sealan que en nuestro pas la pluralidad y la modernidad poltica son recientes. Refieren que cuando en 1997 el PRI perdi la mayora absoluta en la Cmara de Diputados, y tambin algunas gubernaturas, se gener un mosaico poltico competitivo. Con ello, la participacin ciudadana se ha consolidado. Un ejemplo de ello es el IFE Yla participacin activa del electorado en los ltimos procesos de eleccin. Luis Capn analiza, finalmente, el concepto de federacin y la divisin de competencias entre el gobierno federal y los gobiernos locales. Cuestiona a la mayora de los funcionarios pblicos, diputados, jueces, acadmicos, entre otros, el hecho de que hablen del "nuevo federalismo"; cuando l seala que en Mxico tenemos un pas federal desde 1824, ratificando esa forma de gobierno en 1847, 1857 y, posteriormente, en 1917. Expuso que hay con Estados Unidos de Norteamrica y con Francia dos tipos de Estados: el federal con el primero; y el central con el segundo; y que contemporneamente se habla de un tercer Estado: el democrtico y constitucional. Seala que las caractersticas de esos tipos de Estados es que tienen un slo pueblo, una soberana, con divisin de poderes, derechos del hombre con garantas polticas, un territorio y una constitucin. Luis Capn precisa que en el Estado federal el ejercicio del poder se divide en dos esferas -una federal y otra de los gobiernos locales- y de ah que para cada una se desprenden tres poderes: el ejecutivo, el legislativo y el judicial; siendo los rganos federales y locales poderes autnomos, mas no soberanos, porque actan conforme a la constitucin federal. El poder federal tiene tres mbitos: la constitucin como pacto federal, la constitucin del Estado y las leyes propias de cada entidad. Aunque seala que la nica soberana es la constitucin federal, se precisa que todas las dems leyes deben estar conforme a sta; de ah que ejercitar las facultades que da ese marco legal es ejercer el poder, pero el autor comenta que en el ejercicio del poder esa concepcin se ha perdido.
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En el Estado, afirma Luis Capn, tenemos un slo pueblo, es decir habitantes gobernados. El pueblo se forma por todos los habitantes que estn dentro del territorio y todos son iguales, sin distincin alguna. El poder est en manos del pueblo que se representa por sus gobernantes, y de ah que la Cmara de Senadores representa al Estado y los intereses de los estados federados, pues se encarga del servicio exterior, de fumar o aprobar tratados, de la aparicin o desaparicin de los poderes, entre otros asuntos. Capn seala, por ltimo, que el pacto federal siempre es formal, pues para ello es necesario la presencia de un estatuto de gobierno: de ah que no hay, ni puede haber, en trminos constitucionales, escisin de los estados: en el pacto federal stos no pueden separarse.
1. El impacto local de las polticas sociales federales"

ALBERTO DAZ**
PRESENTAR ALGUNOS ASPECTOS TERRITORIALES DE las polticas pblicas, dando seguimiento al tema del federalismo en el mbito de los fondos de recursos federales que se utilizan para financiar proyectos en las regiones, los estados y municipios. Centrar mi presentacin, primero, en algunos aspectos conceptuales, sealando posteriormente la manera en que se conforma el ramo 33, este famoso y controvertido fondo en el presupuesto federal, de aportaciones a estados y municipios. De ah hablar especficamente del fondo dentro del ramo 33 que tiene que ver con la construccin de infraestructura, que es un fondo eminentemente municipal aunque tiene una parte estatal. Por ltimo, har un breve comentario sobre lo que se conoce comnmente como la Ley Bartlett, o ms correctamente, la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, y la situacin en Puebla sobre esta controversia de asignacin de recursos entre municipios.
* El anlisis del ramo 33 ha sido posible por una investigacin conjunta realizada con C1audio Jones, Jaqueline Martnez y Olivia Mogolln. El anlisis del caso de Puebla fue realizado junto con Olivia Mogolln, con la asistencia de Diego Szteinhendler, Expreso mi agradecimiento a todos ellos. Por supuesto que las opiniones vertidas y cualquier error son responsabilidad exclusivamente ma, [Nota del Autor]. ** Maestro y doctor en Ciencia Poltica por Duke University; y Profesional Asociado del Centro de Investigacin para el Desarrollo, A. C. (CIDAC).
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Dentro de un sistema federal el punto de partida para cualquier anlisis, cualquier discusin de la asignacin de recursos, y sobre todo especficamente de la transferencia de recursos del mbito federal hacia los mbitos estatal y municipal, tiene que aceptar que el presupuesto federal siempre se compone por recursos escasos. Este es un fundamento de toda la ciencia econmica, y sin embargo, a veces no tomamos en cuenta que los recursos federales son limitados y que lo que se pueda transferir hacia los estados va tener que tomar en cuenta una limitacin presupuestal. En Mxico, en los ltimos aos, se ha hablado mucho de federalizacin de recursos. Yo dira que ah es importante sealar que realmente el uso del trmino federalizacin es incorrecto, porque lo que se ha hecho en Mxico es descentralizar recursos federales hacia los mbitos estatal y municipal. De hecho, en la mayor parte de los pases del mundo, cuando se habla de federalizacin, sta casi siempre implica qu atributos o competencias que estn en el mbito local, estatal o municipal, son tomadas por el gobierno federal y pasan a ser atribuciones federales. Esa es la acepcin general comn de federalizacin en el resto del mundo. Cuando aqu hablamos del "nuevo federalismo", de "federalizacin educativa", de "federalizacin de salud", es el proceso inverso. Lo que hemos venido discutiendo en Mxico sobre el ramo 33, el ramo 26, y lo que antes era el programa de solidaridad, han sido todos temas relacionados con las transferencias condicionadas que deben ser claramente distinguidas de las participaciones federales, que son transferencias no condicionadas. Las participaciones federales tienen una finalidad bsicamente resarcitoria. La Constitucin no prohibe a los estados y a los municipios ejercer su autoridad para recabar impuestos. Hay toda una gama de impuestos, incluyendo el impuesto sobre la renta, el impuesto al valor agregado, los impuestos sobre productos -excepto en ciertas bases contempladas en el artculo 73- donde los estados y los municipios tienen autoridad fiscal. En principio, los estados o los municipios podran poner su propio ISR, por ejemplo. Lo que histricamente ha sucedido en Mxico es que hemos venido generando el sistema de coordinacin fiscal en donde la federacin, o ms bien el gobierno
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federal -porque la federacin en realidad son los estados conjuntados en este pacto federal- ha acordado con los estados que, a cambio de que stos, dejen de imponer doble o incluso a veces triple tributacin por los municipios, en lugar de que haya varios impuestos sobre una misma base, se tenga un solo impuesto y estados y municipios reciban participaciones, que son un resarcimiento, por negarse, por abstenerse, de ejercer una facultad que los estados y municipios todava tienen. Las participaciones no son condicionadas, son bsicamente recursos que pasan a formar parte en la Hacienda Municipal, la Hacienda Estatal; y el estado o municipio pueden asignarestos ingresos al gasto que ellosquieran. Los recursos del ramo 33, que son los recursos que ms se han discutido en los ltimos meses, son transferencias condicionadas, pues especficamente deben ser utilizadas para educacin, para salud, para construir infraestructura en el medio urbano o en el medio rural. No puede ser cualquier tipo de infraestructura, sino que existen ciertos lineamientos establecidos por el manual de operacin, por ejemplo. Es decir, es un recurso que est siendo transferido a estados y municipios pero debe ser utilizado slo en aquello para lo cual tiene una finalidad Este tipo de transferencias de recursos existen en todo el mundo, incluso en los sistemas centrales. Por lo tanto, la creacin del ramo 33 en s misma no implica en realidad nada sobre el posible fortalecimiento del federalismo mexicano. En un sistema federal, siempre va haber una tensin -y es una tensin muy interesante-, que se genera por distribuir recursos hacia las regiones ms pobres, hacia los estados ms pobres, fundamentalmente apoyando la nocin de que un pacto federal tiene que ser compensatorio, que tiene que haber cierta solidaridad de las regiones ricas hacia las regiones pobres. Entregar mayores recursos, mayores transferencias hacia las regiones pobres implica que, por el otro lado, se deje de promover a regiones ricas o con crecimiento dinmico. Esta es una tensin que se tiene que resolver en el diseo de la poltica pblica de . transferencias federales. Porque, insisto, como punto de partida inicial hay un presupuesto federal1irnitado. Usar recursos en una direccin implica dejar de hacerlo en otra, y no es evidente qu debe tener prioridad. Alguien podra argumentar que es evidente que hay que apoyar ms a las regiones
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pobres. Pero si esto es a costa de que se genere empleo, de que se genere crecimiento, el clculo no es tan obvio. Si se necesita construir un puerto, o una carretera, dentro de una regin relativamente rica, y los efectos multiplicadores de ese crecimiento sobre el resto del pas son fuertes, no es evidente que los recursos deban de irse hacia las regiones ms pobres. Finalmente, mucho de lo que est detrs de la pregunta de cmo disear los mecanismos de transferencia, tienen que ver con un concepto subyacente de justicia. Esto es, con un concepto de cules son las asignaciones justas entre regiones, en este caso estados, que son heterogneos y que tienen una serie de caractersticas diferenciadas incluyendo la pobreza. Los intereses de regiones y de estados van a estar contrapuestos. Al ponerlo en trminos de un problema de justicia, lo que sucede es que, si pensamos en la teora de justicia de Rawls -probablemente una de las grandes aportaciones de la filosofa poltica contempornea- el problema radica en establecer niveles mnimos aceptables de transferencias para cada estado. La teora de Rawls explica que para encontrar un concepto de justicia relativamente aceptable, uno de los ejercicios mentales que tenemos que hacer es imaginamos detrs de un velo de ignorancia; y a partir de ese velo de ignorancia, donde no sabemos qu posicin vamos a tener en la sociedad, imaginar cules seran los criterios de justicia aceptables. El velo de ignorancia es el punto de partida de la teora de justicia de Rawls. En el caso de la transferencia de recursos, en el sistema federal mexicano uno de los grandes problemas es que no tenemos un velo de ignorancia. Sabemos perfectamente si, por ejemplo, soy de Nuevo Len, cules son las caractersticas de mi estado, cunto se produce, qu tan potencialmente productivo puedo ser, si puedo atraer ms recursos de inversin pblica federal, etc. Y de la misma manera, si soy de un estado pobre, s perfectamente dnde estn localizadas las regiones ms pobres. El criterio de justicia que cada quien va a proponer esto es, 10 que se percibe como justo en la transferencia de la federacin a los estados, no va a estar detrs de un velo de ignorancia. Si soy Oaxaca, voy a querer bsicamente que las transferencias sean compensatorias en favor de las regiones pobres; y si soy Nuevo Len, vaya
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querer que las transferencias sean bsicamente para promover el crecimiento de las regiones de por s dinmicas. Entonces, cmo sera un concepto justo de transferencias de recursos hacia las regiones en un pacto federal? Yo creo que en poltica pblica tenemos que pensar en cuatro elementos que debe tener un sistema de transferencias. Estoy pensando especficamente en el ramo 33, pero de alguna forma esto es cierto tambin para otras transferencias regionales. Primero que nada, hay una nocin muy clara en polticas pblicas que dice que si uno quiere tener xito, necesita contar con un instrumento para cada objetivo. La nocin es que si yo quiero cumplir dos objetivos, por ejemplo, quiero combatir la pobreza y descentralizar recursos hacia estados y municipios, y lo hago con un solo instrumento, probablemente alguno de los dos objetivos va a ser sacrificado -si no es que ambos. Es decir, tengo que cotejar que tenga suficientes instrumentos para cada uno de los objetivos que estoy tratando de lograr. Lo mismo es cierto respecto a los fondos. Si tengo una serie de fondos de recursos financieros, necesito de alguna forma un fondo para cada objetivo, y no puedo tratar de que un fondo cumpla todos los objetivos simultneamente. Esto significa que un fondo que promueva el esfuerzo recaudatorio -que es una consideracin fundamental para el caso de las participaciones- pero que al mismo tiempo sea redistributivo, probablemente no lograr ni uno ni el otro objetivo. Un segundo criterio bsico del diseo de cualquier poltica pblica, es la transparencia. Que podamos saber cuntos recursos le van a tocar a cada quin, por qu razones y con qu criterios. En el caso de Mxico, hasta hace poco tiempo, no tenamos realmente asignaciones transparentes. Uno de los instrumentos ms claros de poltica pblica para generar asignaciones transparentes es el uso de frmulas, yeso es presumiblemente uno de los avances que tenemos en el ramo 33. La idea entonces es utilizar alguna frmula que ms o menos establezca cunto va a recibir cada quin. Esto sin embargo abre un asunto muy importante, que es que cada frmula debe incluir elementos que tengan que ver con el objetivo de cada fondo. Es decir, si decimos un instrumento para cada objetivo, un fondo para cada objetivo, entonces los elementos que conforman
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cada frmula deben ser acordes con el objetivo de cada fondo. Por ejemplo, si se tiene un fondo para promover la educacin con el objetivo de que la escolaridad de una regin aumente, se necesita una frmula con indicadores educativos. Si la frmula establece, por ejemplo, cuntos educandos se necesitan educar en cada regin, necesito adems saber algo respecto al desempeo educativo de estas personas. Este es el tipo de cosas que en teora deberan estar en una frmula educativa y no lo que ahora tenemos, por ejemplo en el ramo 33: nmero de maestros y escuelas federalizadas. El nmero de maestros no necesariamente es el objetivo del fondo para educacin, a menos que el objetivo del fondo sea aumentar el nmero de maestros. La cuarta consideracin tiene que ver con la vigilancia y la evaluacin de las asignaciones que se hacen en las regiones. Ah vamos a tener problemas muy serios en los prximos aos en Mxico, porque no hemos generado mecanismos e instrumentos particularmente claros o bien establecidos para la vigilancia, el control y la evaluacin. Despus de sealar esto, la primera grfica del anexo ilustra un diseo ptimo: una nocin en el mundo de las ideas, de cmo podramos disear nuestro federalismo fiscal. Imaginemos que tenemos tres objetivos, tenemos tres fondos y tenemos que asignarlos entre varios estados. Los estados.estn ordenados conforme al ndice de pobreza Foster-Greer-Thorbecke, en donde el estado ms pobre es Chiapas, en el extremo izquierdo; luego sigue Oaxaca, Zacatecas, Guerrero, etc. Del lado derecho del grfico tenemos a Baja California, Sonora, Baja California Sur, Colima, que son los estados menos pobres. En este ordenamiento el diseo ptimo indica que se pueden tener tres fondos con tres objetivos diferentes. Uno de ellos seria un fondo fundamentalmente compensatorio para combatir la pobreza. Las asignaciones per cpita del fondo compensatorio tienen que darle ms a los estados ms pobres y muchos menos a los estados ms ricos. Imagnense que tenemos tambin un fondo para un objetivo fundamentalmente equitativo: un fondo educativo para cada nio. Las estructuras de edad de la poblacin de Mxico no cambian demasiado por estado, aunque probablemente existan diferencias educativas muy fuertes en desempeo, en trminos de nmero de nios que terminan la escuela. El porcentaje de nios en edad escolar de cada es-
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tado no ser, sin embargo, muy diferente. Entonces, per cpita, los recursos para educacin pudieran asignarse dentro de un fondo equitativo, en donde todos los estados recben la misma cantidad per cpitao Obviamente un estado con muchos ms nios va a tener muchos ms recursos. El ltimo tipo de fondo es un fondo progresivo. No hay que olvidar la posibilidad de fondos progresivos, porque a veces pensamos que todo tiene que ser necesariamente compensatorio en un pacto federal, pero si todo fuera compensatorio por qu razn va a querer Baja California o Nuevo Len estar dentro del pacto federal? Hay fondos que van a tener que ser progresivos en el sentido de que reciba ms recursos quien ms rico sea. Es decir, que en ltima instancia, a pesar de que un estado rico no sea el estado que ms necesita recursos federales para combatir la pobreza, s puede ser el de ms alta capacidad potencial de crecimiento, de generacin, por ejemplo, de recursos pblicos, es decir recaudacin, y por ello se le tendran que entregar recursos en forma progresiva. En un diseo ptimo, esto implicara que si por ejemplo, tiene uno fondos de pobreza por asignar, estos tienen que ordenarse de manera descendiente; las participaciones, que son resarcitorias al estar devolvindole al estado lo que ste tendra capacidad potencial de recaudar, tendran que estar ordenadas de forma creciente, y otros fondos pudieran ser ms o menos equitativos. La grfica 2 del anexo muestra, bajo esta ptica, la realidad. Esto es, el esquema real de asignacin de fondos. Las participaciones federales, cuyos montos per cpita son bastantes grandes, se muestran en el eje de la izquierda, y el Fondo de Desarrollo Social Municipal de 1996, tambin medido per cpita, en el eje de la derecha. Ei Fondo de Desarrollo Social Municipal debera mostrar un patrn descendiente, y las participaciones deberan mostrar una tendencia hacia arriba. No tenemos una concordancia respecto al diseo ptimo. El ramo 33 se supona que iba a darle mucha mayor coherencia a los fondos que se asignaban hacia estados y municipios. Este ramo constituye una porcin nada despreciable del presupuesto federal: 13% de los recursos. Con la creacin de este fondo la Cmara de Diputados en trminos presupuestales se queda slo con el control del 26% de los fondos del presupuesto, pues realmente no controla el gasto de los
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organismos y empresas, ni las participaciones o la deuda que son gasto no programable. El ramo 33 se supona que iba a resolver muchos problemas al establecer lineamientos y criterios claros respecto a cmo asignar los recursos entre estados y municipios. Los tres fondos ms importantes dentro del ramo 33 son los de educacin, salud e infraestructura. La infraestructura se supone que tiene un criterio de tipo compensatorio, al pretender mitigar la pobreza; el fondo de educacin podra discutirse si debe ser compensatorio o ms bien equitativo. La grfica 3 del anexo muestra que las asignaciones per cpita del ramo 33 bsicamente tienen el mismo comportamiento de las asignaciones del pasado. Todos los fondos tienen un comportamiento ms o menos anlogo. Si se supone que cada uno de estos fondos tiene objetivos diferentes, por qu razn las asignaciones por estado son similaresentre los fondos? Lo que esto nos est diciendo es que no ha habido un cuestionamiento real de cul debe ser el diseo fundamental de estos fondos. Lo que tenemos en realidad es una gran inercia del pasado. El fondo para educacin est fundamentalmente determinado por cuntos maestros hay en cada estado; el fondo de salud por cuntos hospitales y cuntas enfermeras y doctores fueron descentralizados en el proceso de descentralizacin; y el de infraestructura por cunto se haya gastado el ao anterior. El ramo 33 est conformado por los tres fondos anteriores, educacin, salud e infraestructura social municipal, un fondo estatal para infraestructura, otro fondo que se llama de fortalecimiento de municipios y Distrito Federal, el Fondo de Aportaciones Mltiples. Si existe una frmula para el uso de cada fondo y, por ejemplo, para el caso de las aportaciones para la educacin bsica, la frmula o el criterio de asignacin tuvieron que ver con el nmero de educandos, no se deberan de tener asignaciones tan caticas. Una de las cosas que sucede con la educacin y la salud en el ramo 33 es que si nos vemos muy estrictos, en realidad no existen frmulas de asignacin. El captulo quinto de la Ley de Coordinacin Fiscal establece una serie de criterios vagos de asignacin, incluyendo, por ejemplo el registro de escuelas, o los recursos ejercidos del ao anterior. En el caso de salud hay una frmula muy complicada, pero slo se aplica al 1%
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del fondo. Existe una frmula para el fondo de infraestructura, no hay frmula para el fondo de infraestructura estatal; existe una frmula per cpita, para el fondo de fortalecimiento. Fuera del ramo 33, existen frmulas para las transferencias no condicionadas a los estados y a los municipios es decir, las participaciones que forman parte del ramo 28. Otra serie de fondos federales, que estn siendo asignados a los niveles subnacionales de gobierno a nivel estatal o a nivel municipal, no tienen frmulas. Estos se encuentran dentro de los ramos 26, 25, 12, 11, 9 Y 4. La mayora de ellos tienen que ver con previsiones salariales, excepto el Sistema Nacional de Seguridad Pblica y PROGRESA. La conclusin general a la que se llega de ese anlisis es que en Mxico se est descentralizando la funcin de pagar sueldos, no necesariamente se estn descentralizando las decisiones respecto a las polticas pblicas en el mbito local. Dicho todo esto, quiero referirme al Fondo de Infraestructura Social Municipal, (FISM). Este es el fondo que tiene una mayor continuidad con el pasado: es lo que constitua el grueso de los recursos de PRONASOL. Despus, cuando entr el Lic. Ernesto Zedilla, se convirtieron en las dos terceras partes del ramo 26 que iban a ser descentralizados a los estados; luego se transform en el Fondo de Desarrollo Social Municipal (FDSM); y despus se convirti en esto que se llama el Fondo de Infraestructura Social Municipal. Una de las cosas curiosas que sucede con el Fondo de Infraestructura Social Municipal, es que si se compara la asignacin del ramo 33 por estado en 1998, respecto a la de 1997, se presentan cambios muy fuertes (ver grfica 4 del anexo). Hay estados que aumentaron en ms de 40% sus recursos en el FISM y otros que disminuyeron sus recursos hasta en un 15%, casi 20%. Entre el FDSM de 97 y el FISM de 98 no hubo ningn cambio en la frmula de asignacin de recursos. Repito: no hubo cambios en la frmula de asignacin de recursos. Cmo puede haber un cambio de asignaciones sin haber cambiado la frmula? La frmula de estas asignaciones es complicadsima. Si tenemos que la transparencia es una preocupacin primordial de poltica pblica, estos recursos no cumplen este requisito. Me comentaba, por ejemplo, Jos Luis Romero Hicks,que es el Secretario de Finanzas de Guanajuato,
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que ellos quisieron aplicar la frmula, pero no pudieron. Tuvieron que contratar una asesora del Colegio de Mxico, del Departamento de Economa, para que aplicaran la frmula a sus municipios. Guanajuato estuvo dentro de los pocos estados que hicieron una asignacin conforme a la frmula federal. Los dems estados bsicamente asignaron con lo que se conoce como la "frmula dos", una frmula simplificada que contempla condiciones censales por municipio de varios indicadores de marginacin, ponderadas por igual. La diferencia que estamos viendo en las asignaciones es atribuible a dos motivos. El primero es que se modificaron ligeramente los ponderadores en la frmula. La frmula del FISM pondera cuatro indicadores que son: drenaje, viviendas con agua potable, alfabetismo, niveles de ingreso. Se modificaron ligeramente los ponderadores de cada uno de esos elementos. La otra cosa que se hizo fue actualizar la informacin con los datos del conteo 95. Desgraciadamente yo no puedo reproducir los elementos para calcular esta frmula y saber si esto es cierto. Mucho del debate que estamos teniendo en este momento, tiene que ver con saber si con tan pequeos detalles (el conteo 95 no fue muy diferente al censo del 90, los indicadores de alfabetismo del 95 no son muy diferentes de los del 90 Ylos ponderadores se modificaron apenas) de pronto vemos cambios fuertes en las asignaciones, como los que se aprecian en la grfica 4. En este contexto es que uno empieza a explicarse por qu hay protestas respecto a la manera de cmo se estn asignando los recursos respecto al ao pasado. A nivel municipal sucedi algo similar, a pesar de que se trata del mismo fondo, y a pesar de que los estados tenan frmulas que se supona eran similares a la frmula federal. Realmente las frmulas estatales no eran tan similares como se deca. Cuando se aprob el Presupuesto de Egresos de la Federacin el ao pasado, el PAN exigi que la ley estableciera que las frmulas estatales no seran similares, sino que los estados tendran que asignar a sus municipios con frmulas idnticas a la frmula federal. Los estados no pudieron aplicar la frmula federal por lo que asignaron sus recursos con una frmula alternativa, mucho ms simple. Esto ocasion que los estados cambia-
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ran radicalmente las asignaciones de recursos entre sus municipios respecto a las del ao anterior. El equipo de Santiago Levy ha estimado que las asignaciones con la frmula nueva, simplemente por este cambio de "idntico" en lugar de frmula "similar", ha implicado una mejora en 19 estados. Mejora en el sentido de que la asignacin se parece ms a la ptima, a la compensatoria, que discutimos anteriormente. Hubo seis estados que prcticamente se quedaron sin cambio, lo cual significa que en ellos se estaba aplicando una frmula prcticamente idntica a la federal. Pero hubo seis estados en los cuales, de hecho, la nueva frmula es menos acorde con la pobreza que la frmula anterior; es decir, estados que empeoraron en trminos de la frmula anterior: a saber, Baja California, Durango, Guerrero, Nayarit, Oaxaca y Tlaxcala. Estos estados pueden estar muy enojados con lo que ellos ven como una intromisin del Gobierno Federal en su decisiones autnomas para un fondo que se supone que es para pobreza y que ellos estaban asignando mucho ms acorde con criterios de pobreza que el propio Gobierno Federal. Para terminar, presentar brevemente algunos aspectos del caso de Puebla. En Puebla la asignacin del FISM en 1998 result ms acorde con la pobreza que la de 1997. Es decir, la asignacin que haca el gobierno de Manuel Bartlett no era tan acorde con la distribucin de la pobreza en el estado, como la asignacin que actualmente existe. Sin embargo, una de las cosas que hizo la nueva frmula es quitarle muchos recursos a municipios rurales. Con la nueva asignacin del ramo 33, la ciudad de Puebla aument en ms de 200% sus recursos, mientras que los municipios ms pobres y ms rurales disminuyeron sus recursos. Esto se debi a que la frmula que usaba el estado de Puebla para asignar recursos antes de 1998, era una frmula que castigaba particularmente a la ciudad de Puebla. Ms del 20% de la poblacin del estado vive en la ciudad de Puebla, y este municipio solo reciba como el 3% de los recursos de este fondo. Por supuesto que, la ciudad de Puebla era la ms rica del estado; pero aunque fuera un municipio rico, como tiene una poblacin grande, tambin tiene ms pobres. Si se quieren asignar recursos acordes con el nmero de pobres que hay en cada localidad, se tiene
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que asignar a la ciudad de Puebla ms que 3%. De hecho, Puebla pas de tener como 3% de los recursos con 26% de la poblacin, a recibir el 10% de los recursos. Bartlett argument que la ley federal estaba castigando a los municipios ms pobres, que de hecho eran los municipios gobernados por el PR!. Si se contempla la filiacin partidista de cada municipio en el estado de Puebla, dividiendo los municipios panistas, perredistas y priistas, se puede apreciar cul fue el efecto poltico de la asignacin de recursos del FISM. 44% de la poblacin de Puebla la gobiernan municipios panistas 26% dentro de la propia ciudad capital. 1.3% de la poblacin es gobernada por el PRD, y 54% por el PRI. La frmula federal de 1998 asign 23% de los recursos a municipios gobernados por el PAN, Y73% para los del PR!. La frmula que Bartlett haba utilizado el ao pasado, en cambio, claramente entregaba menos recursos a los municipios panistas. De hecho, de todas las frmulas razonables, la que utilizaba Puebla en el pasado era la que menos recursos le daba a los municipios panistas, castigando a la ciudad de Puebla en particular. Hay que reconocer que en trminos de transparencia, la frmula de Bartlett es ms transparente que la federal, pues es una frmula fcil de aplicar y reproducir. La pregunta que tenemos que discutir es, sin embargo, si con esa frmula el fondo estaba cumpliendo con sus objetivos. Lo ltimo que les voy a comentar es una ancdota. Parece que lo que sucedi en Puebla tuvo que ver con una confusin surgida en el momento en que Bartlett entreg la incitativa de Ley de Federalismo Hacendario al Congreso Local. En la iniciativa presentada parece ser que se estableca que los recursos no se asignaran conforme a la ley federal, sino con la frmula utilizada por el estado en 1997. Es decir, inicialmente lo que entr a dictamen a la Comisin del Presupuesto del Congreso de Puebla, era una ley que contravena la Ley de Coordinacin Fiscal, con el argumento de que la federacin no tena por qu repartir los recursos municipales. Parece ser que en la Comisin deciden apegarse a la ley federal, modificando la iniciativa, pero los panistas no se enteran. Los panistas inician su movilizacin, insisten en que la ley de Bartlett contraviene la asignacin de recursos federal, pero el da en que se
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aprueba, se dan cuenta que de hecho la ley del estado no contraviene la Ley de Coordinacin Fiscal. Entonces los panistas tienen que encontrar otro tipo de argumento, que se vuelve un argumento ms de tipo jurdico, sobre las Juntas Auxiliares, sobre los comits de planeacin, etc.; pero ya no un argumento sobre la asignacin de recursos propiamente dicha, y tampoco un debate sobre las participaciones federales. En ese equvoco, perdimos la oportunidad de discutir el verdadero fondo del asunto, que tiene que ver con los criterios que se usan para las asignaciones territoriales de los recursos federales.
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2. Relacin ejecutivo-legislativo en Mxico y las polticas pblicas

MARvN*
IGNACIO
LNEAS PRELIMINARES
argumentos de investigacin acadmica: primero, tratar de exponer los momentos de las polticas pblicas federales que vivimos actualmente en Mxico; y segundo, tratar de plantear, que de ninguna manera resolver, algunas de las dificultades presentes en el diseo e instrumentacin de polticas pblicas federales, tambin para el caso de nuestro pas. Para entender la coyuntura actual, creo que hay que entender, de entrada, dos aspectos que no necesariamente han sido explicados de manera suficiente en otros diagnsticos acadmicos: primero, la nocin de ruptura que significa pasar de una economa cerrada a una economa abierta y globalizada. Se ha escrito muchsimo al respecto, se ha hablado muchsimo en esa materia; sin embargo, aunque tenemos una cierta idea de 10 que signifique en trminos de poltica econmica esa transicin, realmente poco es 10 sistematizado en trmiEN ESTA PRESENTACIN PROPONDR DOS
* Profesor-investigador de
Econmicas (CIDE).
tiempo completo en el Centro de Investigacin y Docencia
r 117 1
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ENFOQUES DE POLTICAS PBUCAS y GOBERNABIUOAD
nos de formulacin de polticas pblicas. Como segundo elemento, en consecuencia, es indicativo que no tengamos muy claro 10 que significa o da significado a un gobierno federal, al regionalismo de los diversos gobiernos estatales, ni a la formulacin e instrumentacin de polticas pblicas. El modelo anterior, digamos, los que crecimos en ese modelo y empezarnos a trabajar profesionalmente en ese formato econmico -de las dcadas de los cincuenta a los setenta, y an todava a mediados de los ochenta-, tenamos una idea muy clara de una poltica salarial, por mencionar un ejemplo. As, antes de que la Comisin Nacional de Salarios Mnimos se sentara y tomara un acuerdo y a partir de ah se formularan los convenios regionales respectivos en cadena, previo consenso con el sector empresarial, a partir de ello se lograba una poltica salarial nacional. Lo anterior era reflejo de una clsica negociacin bilateral: esa era la forma de disear el modelo econmico. Otros ejemplos en el mismo sentido seran las negociaciones puntuales y bsicamente bilaterales empresa por empresa, sobre todo en las polticas de empleo y en la poltica del fomento industrial. Los anteriores elementos hacan al Estado el principal decisor de una economa cerrada. Ahora, al parecer, muchas de esas decisiones recaen en los gobiernos locales como promotoras del desarrollo y la inversin. Por ejemplo, en el gobierno de la ciudad de Mxico en el sexenio pasado, para poder tener los ingresos necesarios para que los habitantes tuvieran los servicios que la ciudad necesitaba, el gobierno de la ciudad tena que aplicar una poltica de empleo que simple y sencillamente el gobierno federal ya no plantea en el nuevo esquema. Entonces hay que disear otras polticas novedosas: por ejemplo, hay que entrarle a una serie de incentivos a la inversin, porque si no hay inversin en la ciudad no hay ingresos, en consecuencia, no hay empleo y no hay servicios que la gente demanda. Eso pasa en la ciudad de Mxico, pero tambin pasa en otras ciudades e incluso en algunos municipios ms pequeos. Otto aspecto es que en la ciudad de Mxico, tambin en Guadalajara y Monterrey, as como en otras ciudades industrializadas del pas, no son partes de un esquema de economa nacional, sino que tiene que empezar a competir entre ellas para conseguir inversiones y hacer ms
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factibles la forma de gobierno y las polticas de empleo. Estos regionalismos superan las fronteras, pues estas entidades tambin tienen que competir con otras del mundo, con el mismo propsito de conseguir inversin. En consecuencia se manifiesta un proceso de fragmentacin de las polticas que tienen mucho que ver con un rediseo de forma de gobierno que no hemos efectuado cabalmente. No ahondar sobre ese asunto, simplemente lo quera sealar: pues creo que hasta ahora es lo que ms se ha trabajado al respecto sobre esta vertiente. En cambio, a continuacin profundizar en el segundo problema: aqul que nos marca una ruptura sustancial que se refiere a la implementacin de las polticas. No es lo mismo disear polticas pblicas que experimentar polticas pblicas en situaciones de partido hegemnico o predominante, de no competencia por el poder, que disear stas y sobre todo instrumentales en un contexto de competencia electoral abierta. En la situacin actual no me atrevera a llamar, para el caso de nuestro pas, sistema de tres partidos, porque no estamos en una situacin de tres partidos con fuerzas prcticamente equivalentes -o cambiantes cuando menos-, y en donde tambin los votos cuenten y se cuentan, como base de la estructuracin del gobierno en las instituciones electorales, a partir de fechas muy recientes, diramos con las elecciones de 1997. Estamos teniendo, quiz por primera vez en la historia, lo que podramos denominar gobiernos representativos, en donde la gente puede llamar a cuentas por medio del voto a sus gobernantes a nivel federal, estatal y municipal. Esos gobiernos tienen que responder de alguna manera, tienen que ser representativos, cosa que de ninguna manera contemplaba el sistema de no competencia y el sistema de partidos era prcticamente nico, en el pasado. Pues sencillamente en el pasado todo mundo saba a quin se le deba el puesto, a quin las lealtades, --estoysimplificando, desde luego-, deah que las lneas de mando eran muy claras y el diseo de polticas pblicas correctas o incorrectas era fcilmente explicable. Antes, la instrumentacin de las polticas era muy especifica, muy ntida por su verticalidad, afortunadamente con el cambio institucional y en situaciones de competencia electoral abierta y de gobiernos representativos, se modifica en grandes dimensiones el escenario. Esto
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tiene explicaciones muy importantes como ya lo vimos, en las etapas previas, pero ahora el funcionamiento de los estados con la federacin a partir de lo que se denomina relaciones intergubernamentales, empieza a ser modificado y en consecuencia empiezan a dar tensiones que no veamos antes: empezbamos a ver si esas relaciones tienen lgica en nuestro territorio o no la tienen, empezamos a replanteamos una serie de problemas que creamos histricamente resueltos. Y llegamos al resultado de que en verdad ese funcionamiento de la federacin con los estados no est atendido, no est resuelto. De ah que se manifiesten implicaciones muy importantes en el funcionamiento de las relaciones ejecutivo federal con respecto a los ejecutivos estatales; y an ms: ejecutivo federal con el poder legislativo. Este es, precisamente, el asunto al que bsicamente me vaya referir a continuacin.
RELACIONES EJECUTIVO-LEGISLATIVO EN MXICO
Y LAS POLTICAS PBLICAS
Lo que pretendo plantear en esta seccin, fundamentalmente, es la relacin entre la estructura institucional y la poltica de las polticas pblicas en condiciones de competencia, para entender el momento en nuestra perspectiva actual. Lo primero que tenemos que dejar en claro son los problemas consustanciales, que el sistema de divisin de poderes tiene para la federacin, no incorporando por el momento el sistema presidencial mexicano. El sistema presidencial por naturaleza, por el esquema de divisin de poderes que plantea, tiene problemas inherentes y muy importantes, para la generacin e instrumentacin de polticas pblicas. No obstante, en el sistema presidencial que funcion de manera ms notable, como es el caso del modelo norteamericano, el objetivo fundamental era que no hubiera tirana y se parta de un consenso bsico en la sociedad norteamericana, en el sentido de que el gobierno interviniera lo menos posible en la vida de los habitantes. En cambio, en el caso mexicano la tradicin es a la inversa: bsicamente es ver cmo el gobierno interviene, genera polticas pblicas para resolver una serie de problemas de desigualdad y de injusticia social. En Estados Unidos de Norteamrica el rgimen presidencial fue
ENFOQUES SOBRE FEDERALISMO Y GOBERNABIUDAD
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un buen sistema para evitar la tirana, fragmentar el poder para que no hubiera tirana; mientras que en Amrica Latina el sistema presidencial con sus adecuaciones particulares -que incluso a nivel constitucional nunca fue la copia de las constituciones- se busca unir no para alejar la tirana, sino para conservar los estados en una federacin, de ah el gobierno federal fuerte y con poderes concentrados. Pues todos sabemos que la experiencia latinoamericana del sistema presidencial ha desembocado, lamentablemente, en dictaduras, en caudillismos y, en consecuencia, en altos niveles de ineficiencia gubernamental en cuanto a la generacin de polticas pblicas democrticas. En particular en el sistema presidencial latinoamericano, y Mxico no es la excepcin, en la actualidad se presenta la disputa permanente de conocer quin tiene la responsabilidad en la generacin e instrumentacin de polticas. Dicho en trminos muy sencillos: el Presidente siempre podr argumentar que el diseo de poltica que l mand al poder legislativo, el Congreso la modific de manera importante. Y viceversa: los congresistas siempre podrn argumentar al Presidente que ellos no estn formulando ni instrumentando esa poltica, que la poltica no funciona porque ellos no la estn instrumentando. De antemano, en ese contexto se percibe la irresponsabilidad de los diseadores e implementadores de las polticas en el sistema presidencial. Lo anterior, para el caso de nuestro pas, es lo que ahora estamos viviendo en parte: la parlisis legislativa.Por ejemplo: a todos nos urge una ley de seguridad y sta no puede concretarse: ni el ejecutivo modifica su propuesta, ni en el poder legislativogenera una nueva. Asimismo, hay consensos sobre la importancia de que nos urge que se arregle el conflicto en Chiapas, y el Congreso no se puede poner de acuerdo, ni a nivel intracameral, ni a nivel de las relaciones Ejecutivo-Congreso. Otro ejemplo seria que a todos nos interesa que salga adelante con el mayor consenso posible, las bases institucionales para una poltica econmica de Estado, y sta ni siquiera est en las prioridades de la agenda legislativa. Los anteriores ejemplos nos hablan de la parlisis legislativa y de la diferencia de agendas gubernamentales entre los poderes ejecutivo y legislativo. No obstante, los problemas sealados' son normales, prcticamente inherente~, a todo sistema presidencial de divisin de poderes. Por ello,
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ENFOQUES DE POL11CAS PBLICAS y GOBERNABILIDAD
lo que hay que enfatizar seran los problemas adicionales que tiene el sistema presidencial mexicano, para vivir en una situacin de competencia abierta y de gobierno representativo. Si bien he insistido en remarcar la situacin en que las polticas se paralizan, en la que los entes polticos no cooperan entre s, esto no se trata de situaciones de "egosmo". El problema es muy complejo, es de diseo institucional y por tanto la salida es una nueva estructura institucional que provoque la cooperacin. Lo determinante ser no tanto evitar la parlisis y la ausencia de cooperacin -que sera lo ms deseable-, sino ms bien en aminorar los niveles de confrontacin y de nulidad de incentivos para la negociacin en la generacin de polticas.
PROBLEMAS DE DISEO INSTITUCIONAL EN CONDICIONES DE COMPETENCIA ABIERTA Y DE GOBIERNO REPRESENTATNO
Lo que quiero resaltar en este apartado son los problemas de diseo institucional y constitucional que tenemos en Mxico, que hacen muy dificil la generacin de polticas pblicas en condiciones de competencia abierta y en condiciones de gobierno representativo. Pues si bien la condicin mexicana tiene problemas de concepcin, de arreglos anacrnicos y de aadidos que se le han venido dando reiteradamente al modelo constitucional, y por ello al funcionamiento del rgimen presidencial en Mxico como he sealado con antelacin, cabe sealar que en esta llamada transicin que estamos viviendo, existen otros problemas no menos graves que a continuacin sealar. En primer lugar vamos a ver la relacin, por ejemplo, EjecutivoCongreso. Si se hiciera una encuesta pblica sobre la debilidad o fortaleza de las propuestas de los partidos polticos en el Congreso, seguramente se obtendra la afirmacin de que el Congreso que tenemos .es muy dbil, y que sera lgico fortalecer a ese poder legislativo. No obstante, esa sera una percepcin bastante errnea, pues si hacemos un repaso minucioso a la Constitucin Poltica de nuestro pas, observaremos que la presunta debilidad no deviene de esa fuente. En cambio, si el Congreso mexicano ha sido dbil es por su integracin, por la supresin de la no reeleccin de los legisladores, por la desinctona
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del periodo de los Senadores con respecto a la administracin presidencial y por el sistema electoral, que ms adelante retomaremos. Esos elementos de funcionamiento y de integracin sobre todo del legislativo con respecto al ejecutivo, son los que explican la posibilidad de una situacin de de sincrona entre esos poderes, incluso paradjicamente para su complicidad en el asunto de no sacar adelante las polticas pblicas. Con todo, y regresando al inicio de discusin de este punto, las facultades del Congreso mexicano son fuertes e inclusive bastante fuertes, an ms en algunos casos que en el propio Congreso de los Estados Unidos de Norteamrica. Para fortalecer el punto anterior, dos asuntos elementales que quisiera referir: primero, no se debe olvidar o dejar de lado para fines didcticos, qu~ el presidencialismo mexicano nace de una fusin entre la Constitucin Norteamericana y la Constitucin de Cdiz. La constitucin de Cdiz era una monarqua parlamentaria, en donde el parlamento expresaba la soberana del pueblo. No se plasmaba la soberana en la Constitucin, sino que sta ms bien resida en el parlamento, y a ese parlamento le sumamos un sistema presidencial. La concepcin de nuestro Congreso -dicho en trminos gruesos- es casi inclusive la de formar gobiernos, no digamos la de combatir el poder, sino a formar gobiernos, asunto absolutamente errneo. El Presidente de la Repblica cada primero de septiembre llega y dice: "que comparece ante esta soberana", refirindose al Congreso, lo cual es un absoluto error. Pues el Congreso no es una soberana, es un rgano de poder, un rgano de gobierno establecido por la Constitucin y la Constitucin es la nica soberana. Sin embargo, esa frase tan repetida por el Presidente o por algn secretario de Estado que vaya a comparecer ante los Diputados es una gran mentira, pero una gran mentira que se deriva, lamentablemente, de los vicios y efectos de origen en nuestra estructura constitucional e institucional.
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PROBLEMAS DEL DESEQUILIBRIO DE PODERES Y DE LA AMBIGEDAD QUE SE DERIVA DE NUESTRA CONSTITUCIN ENTRE RESPONSABILIDAD PRESIDENCIAL Y RESPONSABILIDAD MINISTERIAL
Tenemos un ejecutivo fuerte que ha ido incrementando sus facultades constitucionales a lo largo de la historia, tambin tenemos un Congreso fuerte plasmado en la Carta Magna; sin embargo, tenemos un problema adicional, pues no contamos con una Suprema Corte. de Justicia (poder Judicial) que realmente sea el equilibrio entre los tres poderes clsicos. En Estados Unidos existe una Suprema Corte, desde 1803, que es capaz de decretar la inconstitucionalidad de una ley y de no aplicarla, porque el juez la considera inconstitucional. En nuestro pas tenemos que el juicio de amparo es a medias, es nada ms para las leyes que afectan garantas individuales y con beneficio nicamente para el depsito general, la ley sigue vigente y el que no se quej se le sigue aplicando y se le podr seguir aplicando. Lo anterior es tan slo una evidencia de la debilidad de la Suprema Corte de Justicia, entre muchas ms. Una Suprema Corte que hasta recientemente va a poder intervenir en asuntos politicos electorales en nuestro pas es muy menguada de entrada. Antes se deca que no poda intervenir la Corte en asuntos poltico-electorales porque sera darle demasiado poder. Qu mejor confesin, sin lugar a dudas, de parte de los que no quieren dividir el poder. Recordemos, no obstante, que el xito del sistema presidencial estadounidense se fundamenta en una Suprema Corte equilibradora de los otros poderes, particularmente de las tiranas o arbitrariedades que pueden hacer el Congreso. Si el Congreso no puede emitir o generar leyes por encima de la Constitucin, eso se atribuira a un claro equilibrio y funcionamiento de la Corte: esa es la frmula para un sistema presidencialista sano. N o obstante, en nuestro pas apenas incipientemente esa capacidad de la Corte se ha venido adquiriendo de manera muy limitada. Entonces tenemos un problema muy grave de dos poderes muy fuertes, sin un tercero que funcione como equilibrio entre las partes. Lo anterior nos encamina, ms bien, a situaciones en donde se vive de dos maneras: primero, si hay hegemona se vive completamente en el predominio
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de un poder, en la responsabilidad a partir de un solo mando, de manera vertical, como era en el pasado reciente en la historia de nuestro pas. Segundo, en cambio, si no hay hegemona ni equilibrio se vive una parlisis a ultranza, an mayor, sin lugar a dudas, de las que se experimentan normalmente en los sistemas presidenciales de divisin de poderes bien estructurados y representativos. Otro problema, por ejemplo, es la ambigedad que se deriva de nuestra Constitucin entre responsabilidad presidencial y responsabilidad ministerial. Para darle mayor autonoma al ejecutivo, para hacerlo digamos fuerte, el Congreso Constituyente de 1917 prcticamente le dio poderes para que no fuera objeto de asonadas militares, y menos de menoscabo ante los diputados. De ah que el Presidente no puede ser juzgado por no cumplir con la Constitucin sino hasta un ao despus, durante el ao siguiente al que termin su encargo yeso si un partido tiene una mayora suficiente en el Congreso. De no ser as, ningn Presidente ser juzgado, tal y como lo vimos recientemente en 1995. Desde esa perspectiva, tenemos un Presidente constitucionalmente intocable, pues aunque jura cumplir con la Constitucin, ello depender de los principios morales y de su voluntad si la cumple o no, porque solo podr ser juzgado por delitos graves del orden comn y de traicin a la patria. Segundo, por exclusin y tambin por tradicin desde la constitucin de Cdiz, los ministros refrendan algunas leyes y decretos, asunto que no sucede de ninguna manera en los Estados Unidos. En Mxico, tambin los ministros pueden ser citados a comparecer al pleno de cualquiera de las Cmaras. En cambio, en Estados Unidos primeramente para que funcione este equilibrio de divisin de poderes, de pesos y contrapesos, los jefes de departamento de ninguna manera comparecen ante el pleno. En Estados Unidos se han presentado algunos intentos de reforma, para que los ministros comparezcan, tengan voz y puedan incluso impulsar un proyecto en el pleno. Los razonamientos me parecen impecables, del por qu no se permiti. No ha prosperado esa propuesta de enmienda, pues el rechazo del pleno dentro de una de las Cmaras a una propuesta, ley o poltica pblica presentada por un
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ministro, significara prcticamente su renuncia. Y esto, simplemente es ajeno al sistema presidencial. Pero ese no es el problema mayor, el problema mayor es que para que precisamente los jefes de departamento tengan clara idea de a quin le deben guardar lealtad, se parte del precedente constitucional de que el Presidente puede nombrar y remover ms o menos libremente a los funcionarios de la administracin pblica. Tiene que ser as, porque slo son sus colaboradores y slo eso. Un secretario de Estado con aspiraciones presidenciales fcilmente traicionara, bajo ese supuesto, la lealtad con el Presidente en turno, y se convertira, en todo caso, en un agente ms, supongamos, del Congreso. Lo que resultara, entonces, sera algo muy grave: el rompimiento de una de las bases esenciales del funcionamiento del sistema presidencial. Nosotros vivmos esa ambigedad que, en condiciones de hegemona, no representa ningn problema: el seor sabe perfectamente de quin es subordinado. El funcionario pblico, como la mayora de la burocracia, digamos, est subordinado al mismo seor y todo camina dentro de la complicidad y responsabilidad en condiciones de competencia con un Presidente que adems no puede reelegirse. Es por ello la mportancia de cmo se desenvolvern las comparecencias en estos ltimos dos aos del sexenio de los secretarios de Estado, pues pueden empezar a formarse las diferentes acciones dentro del propio Congreso que mpulsen a talo cual candidatura a la Presidencia de la Repblica: de ser as se rompera el funcionamiento normal del diseo del presidencialismo.
A USENCIA DE INTEGRACIN EN LA
ESTRUCTURA GUBERNAMENTAL
Creo tambin, por ejemplo, que hay problemas que se derivan de la falta de integracin en la estructuracin del diseo del gobierno, pues no hay una integracin ntida. Es decir, hay contradicciones mportantes entre el sistema electoral y el sistema del gobierno. Me gustara resaltar, por ejemplo, aqulla en la que para construir el sistema hegemnico en Mxico, para mantener la gobernabilidad dentro de la no competencia, se fueron construyendo reglas electorales que garantiza-
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ran la disciplina de los congresistas, de los miembros del legislativo, con respecto a sus partidos o con respecto al propio presidente. As, las reglas garantizan la disciplina partidaria de los legisladores por parte de un control externo al Congreso, sin hacer conflictivas las relaciones Ejecutivo-Congreso en el sistema presidencial. En cambio, en una coyuntura de competencia perfecta, como es el caso de Estados Unidos, existe independencia entre los legisladores y su partido, y an con el propio Presidente de ese pas: eso a todas luces es muy sano para el funcionamiento del sistema presidencialista, para la divisin y equilibrio de poderes, as como para el federalismo. No obstante, cuando el presidente en los Estados Unidos decide impulsar o aprobar una determinada propuesta de ley -simple y sencillamente digamos que requiere conseguir votos- primero tiene que conseguirlos en su partido porque no los tiene asegurados; y luego tiene que conseguir otros votos ms, digamos, con fuerzas polticas externas, a partir de diferentes mecanismos -algunos no muy legtimos pero legales- y otros francamente a partir de transacciones de poder. Con todo, la poltica pblica original finalmente sale adelante. En el Congreso mexicano de hoy, ni el PRI ni cualquier otro partido poltico puede formar mayora absoluta. Ante la expectativa de llegar al poder en los prximos tres aos por cualesquiera de las fuerzas, a nadie le interesa votar con la mayora tan fcilmente. O tiene incluso un costo de opinin pblica tan importante como el que vimos en el caso de la ley del presupuesto a [males del ao pasado, entonces esa disciplina frrea de los partidos dificulta el proceso normal de relaciones Ejecutivo-Congreso, y los vuelve una relacin ejecutivo-burocracia de los partidos. Lo anterior, sin lugar a dudas, es una caracterstica ms propia de un rgimen parlamentario que de un rgimen presidencial. Vaya dejar de lado la reeleccin, por el hecho de que el sistema electoral mexicano no es ni un sistema de mayora que genera gobernabilidad por medio de la posibilidad de alternancia, ni tampoco es un sistema proporcional por incentivos institucionales para la cooperacin y el consenso de las fuerzas polticas. El sistema mixto electoral mexicano, en primer lugar, es bsicamente mayoritario por diversos elementos. Para que funcione el sistema mayoritario tiene que haber una regla bsica que hace que las formas tcitas de entendimiento
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ENFOQUES DE POLTICAS PBLICAS Y GOBERNABlLIDAD
faciliten la formacin de una mayora alternativa, que est en condiciones de posibilidad de alternancia. Sin embargo, si revisamos la legislacin electoral mexicana, sta sistemticamente impide o dificulta en un alto grado, la posibilidad de que se forme una mayora alternativa. Si desde la dcada de los sesenta Reyes Heroles busc mecanismos para otorgar espacios polticos a la oposicin sin que se perdiera el verdadero control poltico, y posteriormente lo planteara Jos Lpez Portillo y Miguel de la Madrid, lo que en realidad buscaban era segmentar o lograr la dispersin del voto opositor. Lo anterior lograba desplazar la conformacin de una nueva mayora poltica alternativa. Despus, a partir de 1988-89, con el Frente Nacional Democrtico, se fueron imprimiendo cada vez ms trabas a la posibilidad de coaliciones, por la amenaza de erigirse, aunque incipientemente, una fuerza alternativa. En todo caso, la regla bsica para que halla gobernabilidad en un sistema mayoritario no se cumple por los factores que impiden la posibilidad de formacin de una mayora alternativa, o de una coalicin mayoritaria que pueda disputar el poder. Por fortuna, con los resultados electorales federales de 1997, se ha logrado superar, al parecer, ese gran obstculo para la conformacin de una fuerza partidista emergente. En consecuencia, si el electorado decidi que la definicin de polticas debe compartirse como resultado de los sufragios de 1997, esto debe hacerse as. Sin embargo, el sistema de lmites en la proporcionalidad que rige electoralmente, impide crear los incentivos para formar las funciones institucionales y operativas para que se compartan las decisiones. Considero, para terminar, que si observamos y superamos estos problemas de diseo institucional, vamos a lograr muchas soluciones, no slo en lo que respecta a la transparencia y a la claridad que deben tener las polticas pblicas, sino a la posibilidad de disearlas y desde luego instrumentarlas para hacerlas factibles.
3. La gobernabilidad mexicana en una transicin federalista

GUADALUPE ENlQUEZ
JUAN MIGUEL 1tAMtREZ"
EL CONCEPTO DE GOBERNABILIDAD COMO muchos otros conceptos en la ciencia poltica tienen un alto contenido de imprecisin. Sus referentes empricos no son del todo claros. Por esto, una primera consideracin que se debe tomar cuando llevamos esta categora al anlisis en nuestras realidades es que el tipo de gobernabilidad propuesto en las democracias liberales avanzadas es distinto al que se ejercita en Mxico. Mientras que la gobernabilidad en los primeros pases ha evolucionado hacia la reestructuracin de la democracia como modelo de organizacin social con miras a satisfacer las necesidades de una sociedad en constante cambio, en Mxico -como en la mayora de los pases latinoamericanos-la gobemabilidad ha ingresado en un periodo de crisis, producto de las transformaciones estructurales que ha sufrido el sistema poltico. Estamos transitando de una gobemabilidad sustentada en el corporativismo hacia una gobemabilidad basada en el acuerdo y el consenso. Sin embargo, este trnsito refleja tambin sntomas traumticos de resistencia al.cambio por parte de actores tradicionales -estrategas de ese viejo corporativismo-, 10que lesiona gravemente la supervivencia de la sociedad como conjunto.
Tiene estudios de maestria en Administracin Pblica por la Universidad Nacional
Autnoma de Mxico. *. Profesor de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico; de ls UnivedidadPedt&68ica Nacional-Hidalgo; miembro del Colegio Nacional de Ciencias Polticas 'f AdminiJ trae:i6n Pblica; asi como candidato a doctor en Administracin Pblica parla UNAM.
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En este tenor, pareciera qu' los procesos que vive Mxico de apertura democrtica, reforma institucional y pluralidad poltica contrastan con los reclamos y exigencias de una sociedad ms crtica y participativa. Estas cualidades del sistema poltico mexicano hacen que la gobernabilidad no adquiera una connotacin de una reestructuracin al estilo de las democracias occidentales modernas, sino ms bien como una construccin de las instituciones sobre las cuales se asienta el modelo liberal democrtico? ' Uno de los procesos institucionales que mejor proyecta lo anterior es el federalismo, cuya prctica real ha dado lugar a una estela de problemas tanto a nivel estatal, como a nivel municipal, que auguran una virtual anomia institucional para encauzar el conflicto social. Muchos de estos problemas que se han agudizado en la ltima dcada son el eplogo de' aos y aos de autoritarismo poltico y crisis econmica. En este contexto, el gobierno federal ha tenido que intervenir -con escaso xito, segn se puede apreciar- en los problemas colectivos que brotan en diversas entidades estatales. Precisamente, sobre estos nuevos problemas que vive la federacin mexicanareflexionaremos en estas notas. El tpico de la gobernabilidad en Mxico no es una novedad. Existe ya una vasta literatura que aborda las complicaciones que el rgimen mexicano ha enfrentado a partir de los ltimos aos producto de los cambios en el sistema poltico y econmico, aunque, a decir verdad, su tratamiento a la realidad mexicana es hoy mera especulacin. El propsito de estas lneas es evaluar el estado de la gobernabilidad en nuestro pas a raz del nuevo espectro que est generando el federalismo. Con este propsito en mente, haremos una exposicin en cuatro partes, una seccin terica en la que se explicarn los conceptos de gobierno, gobernabilidad y polticas pblicas. En segundo trmino, se ofrecen algunos indicadores que suponen hablar de un promi-
I Aunque hay que reconocer que el concepto de federacin es demasiado confuso. Al respecto, Aguilar Camn sostiene que "(Mxico)... es una Repblica federal, pero el mando republicano se ha ejercido con aires monrquicos y la palabra federacin ha sido sinnimo de centralismo". Aguilar, Hctor, Mlxiro alfin MI",ilenio: a ",ifaddel lJ1Iino, en: Revista deOidenfe, noviembre de t 997, Madrid, no. t 98, p. 8.
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sorio hbitat federalista. En el tercer apartado trataremos de identificar las principales tendencias de cambio poltico institucional en los aos recientes y, finalmente, se esbozarn los fenmenos sociales en una perspectiva federalista que han puesto en la encrucijada las aspiraciones de gobernabilidad del Estado mexicano.
EL GOBIERNO, LA GOBERNABILIDAD Y LAS POLTICAS PBLICAS
La preocupacin por el tema de la gobernabilidad abre un nuevo episodio en los intereses de la ciencia poltica: la atencin en el desempeo del gobierno ms que en el Estado. Este aparente desplazamiento no resulta extrao pues en nuestros tiempos el Estado est sufriendo una serie de crticas desde diversas trincheras.! Sin embargo, lo importante en este cambio de protagonistas es que, en su afn de crtica, los grupos sociales se lanzan contra la figura del gobierno pues este ltimo muestra un cuerpo ms concreto y visible, de esta manera, la visin que los ciudadanos tienen del gobierno es ms ntida ya que lo identifican con funcionarios, recursos1 programas YIeyes.l En eso consiste la materialidad del gobierno. El gobierno es una entidad ms real y concreta, a la cual se le puede reclamar el cumplimiento o no de determinadas promesas, lo que no puede hacerse con el Estado que es una categora ms deificada.
Para Touraine, la crisis del Estado est asociada al poder que han adquirido los movimientos sociales que nan cuestionado el papel del Estado en la regulacin de la sociedad. sobre todo con la penetracin que el Estado ha planteado en el mbito de la cultura y en otros mbitos de la accin y el desarrollo humano " ...se puede incluso ver en la mayor parte de Europa un rechazo cada vez ms neto del Estado nacional y de sus responsabilidades. Frente a la tensin entre los dos grandes que se manifiesta por la presencia en Europa de armas nucleares, de la que una parte notable amenaza a las ciudades europeas...", Touraine, Alain, LA crisis delEstado nacional, en: Hombre y poltica, Perspulivas sociopolticas actuales. Universidad de Deusto, Madrid, 1998, p. 21. 'Para Richard Rose el concepto de gobierno debe reunir dos propiedades necesarias y complementarias: lo que el gobierno es (instituciones) y lo que el gobierno hace (las actividades que producen polticas desde los recursos) (160). As, un modelo de gobierno puede ser comprendido como IIn modelo simple de entrad4-salid4; a su vez. ste debe contener por lo menos tres elementos: 1) entradas: los principales recursos del gobierno hoy son leyes. ingresos y empleados pblicos; 2) procesadores: una pluralidad de organisaciones moviliza y procesa los recursos del gobierno..Las organizaciones juegan un papel activo en el proceso de gobierno; ellas no son instrumentos pasivos que responden .a demandas; 3) sali
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En este hipottico desplazamiento de actores ha tenido mucho que ver una corriente que recientemente ha adquirido bastante fuerza: el neoinstitucionalismo. Entre los postulados centrales de este movimiento sobresale el reconocimiento de la autonona de las instituciones polticas", y la opcin de que el gobierno obedezca un comportamiento racional propio. Los mismos marxistas contemporneos han aceptado una posible autonoma funcional del Estado que le colocara como una entidad mediadora entre, por un lado el dinero y el poder, y por otro entre, la solidaridad y la cooperacin ciudadana. En apariencia este inclinamiento de la ciencia poltica hacia un pragmatismo institucional que privilegia la figura del gobierno estara dndole la razn a Foucault, cuando afirma que ha sido la gubernamentalidad, ms que la estatalidad lo que ha movido a las sociedades capitalistas hacia niveles de complejidad social ms avanzados. Por otro lado, la funcin central del Gobierno es dar direccin a la sociedad, para ello se apoya en instrumentos de accin poltico-administrativa. En este sentido, la gobernabilidad es una categora analtica que nos permite medir el desempeo de esta funcin vital del gobierno. La gobemabilidad es una categora que denota mensurabilidad, misma que puede ser cuantificable a travs de dos indicadores principales: la legitimidad y la eficacia. La legitimidad significa "que la inmensa mayora de los ciudadanos cree o acepta que el gobierno tiene el derecho y el deber de mandar segn las facultades que la Constitucin le otorgue y que las gentes tienen que obedecerla. La eficacia entraa que esa misma mayora exija del gobierno y de sus rganos un cumplimiento de sus funciones. La eficacia significa un cumplimiento estricto de las promesas polticas"."
das: los prognunas comprenden poderes estatutarios, personal y dinero como los productos primarios de las organizaciones de gobierno. Vase Rose, Ri.hard, Disaggreg,ali"g, tbe 11Iplof Gotmmunt, en: Charles Lewis Taylor (comp.), W~ Govrmme,,1 GrolJl Meanm"g, PllblK St(lorSi~, Sage Publications, London, 1983, pp. 160-167. 'Un tratamiento ms extenso de este tema puede revisarse en Claudia Clavin y Jess Velasc:o, Ltu iJIIas.1 elJ-tSO di 'fJIIjflf'1lll1dll di !tupoIitittu plibli&as: lIIfII misin di la Lilmllwa, Po/lJa .1 Gobitrno, no. 1, primer semestre de 1997. sAtbl, Xabier y Colomer, Salvador, LJ ~ cilllltMJalil.J ek.otrrI&ia ell la IfImIcijIItitI ,.""., Siglo XXI, Madrid, 1993, pp. 4-8.
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As, la legitimidad y la eficacia se han convertido en tareas primordiales de los modernos regmenes polticos democrticos, sin embargo, la legitimidad resulta daada debido a las ambigedades, confusiones e irracionalidades del Estado capitalista." La nica institucin que puede resolver este problema es el Estado, y la institucin en que se apoya para suministrar ese prerrequisito funcional es la administracin pblica.' En las democracias liberales, la administracin pblica es la encargada de la conduccin de las polticas pblicas. Para que esas polticas sean consistentes con la sociedad a las que van dirigidas, stas deben atender a ciertos requisitos. Primero, deben ser pragmticas, lo que significa que deben estar orientadas a problemas; segundo, deben ser valorativas, lo que quiere decir que el fin ltimo de la poltica debe ser el ser humano; tercero, deben ser interdisciplinarias, para lo cual deben reunir a diferentes tcnicas, disciplinas y enfoques cientficos; cuarto, deben ser contextuales, lo que implica considerar integralmente factores polticos, econmicos, culturalesy sociales en la bsqueda de las soluciones. Este cuadro de indicadores y requisitos al que debe enmarcarse el gobierno y sus acciones pueden auxiliamos como puntos de referencia para valorar si en Mxico se desarrollan polticas pblicas en un estado de gobernabilidad.
DATOS PARA I~NTIFICAR UNA HIPOTTICA TRANSICIN FEDERALISTA
Una hiptesis eventual sera considerar que Mxico vive fuertes convulsiones en un plano federalista. Esta hiptesis est sustentada en el
La eficacia y la legitimidad del Estado de bienestar se ven restringidas sistemticamente, una fuente es el problema fiscal crnico. La probabilidad de dficit fiscal crece debido a la existencia de una contradiccin entre los costos siempre crecientes asociados a la "socializacin de la produccin" y el continuo control privado sobre la inversin y la apropiacin de sus beneficios. De ah que -como dira Giddens- la contradiccin primaria del Estado capitalista se discierne en el modo en que una esfera privada de l. sociedad civil es engendrada por la esfera pblica del Estado, pero separada de sta y en tensin con ella. Giddens, Antbony, La Cf1fUtiIII6n dllIJ soeiIdtvJ. &Ns p;w IIJ JlI1fI t1e IIJ ufnlml1rJii6tl, .Alianza, 1994, Madrid, p. 23. 7Wo\fe, AIan. ThI UIIIiIs ti Ibt 1iIJIrJ&.J, Stge, Publiutions,Ca.. 1987, p.TI9.
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hecho de que existen severos problemas de gobierno en distintos estados de la Repblica, que si bien no han puesto en crisis al sistema poltico como conjunto, si han delatado problemas de gobierno que obligan a revisar los efectos de esta coyuntura sobre el conjunto de la estructura social. Podramos decir que los problemas que vive la federacin mexicana se han debido, en parte, al carcter accidentado de los cambios polticos que desde hace por lo menos veinte aos han situado al pas en un cuadro de pluralidad y competitividad poltica cada vez ms abierta. Sin embargo, esta nueva condicin de pluralidad no ha sido del todo armnica. Los procesos de cambio poltico han planteado nuevos retos a los gobiernos. Entre estos retos se hallan los siguientes: enfrentamientos entre los gobiernos de los estados con el Congreso de la Unin; disputas entre los gobiernos municipales y la Suprema Corte de Justicia; conflictos entre los gobiernos municipales y los gobiernos estatales; problemas entre los congresos locales y los gobiernos estatales; problemas entre la sociedad con sus gobiernos estatales; problemas entre gobiernos de los estados con el poder federal, por mencionar slo algunas de las muchas relaciones conflictivas. Esta gama de problemas relativamente nuevos, son el producto de un sistema poltico que ha sufrido fuertes trastornos en su organizacin. En consecuencia, el resultado ha sido una baja capacidad de respuesta gubernamental ante estos nuevosacontecirnientos, es decir que, contamos an con estructuras institucionales muy endebles. Esto ltimo est asociado a otro fenmeno tambin reciente: la competencia poltica. La competencia poltica en Mxico es un hbito al que no hemos estado acostumbrados. Mientras que la poltica de partido hegemnico tiene por lo menos sesenta aos, los primeros antecedentes de competencia rea1-aunque aslada- datan de apenas treinta aos cuando la oposicin, a travs de la Unin Cvica Potosina, dirigida por Salvador Nava gan el Ayuntamiento de la capital de San Luis Potos en diciembre de 1958.8
Carlos Martnez y Alicia Zicc:udi, PoIIIim.J G6Sti61l MllfI&jJtIl '" Mixiro, Clllllkrtl()J '" II1"slip;" Sodt1i, no. 18, I1S-UNAM, Mxico, 1988, p. 6.
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Hasta hace escasamente diez aos en 1989 registramos la primera experiencia en la que un gobernador no tuviera el control en un Congreso local, esto fue en Baja California con la XII Legislatura (1989-1992). Ha sido hasta hace poco ms de un ao, en julio de 1997, en la eleccin intermedia federal para integrar la LVII Legislatura del Congreso de la Unin cuando el PRI, con el 47.6 de los miembros, perdi la mayora absoluta en la Cmara de Diputados. Por otro lado, con la escisin del PRI de 1989 a enero de 1998 se registraron 13 casos de gobiernos divididos, de los cuales slo 8 estn vigentes," Por 10 que respecta al plano poltico municipal, a nivel nacional, el PRI tiene ahora el 66 por ciento de regidores de mayora relativa y el 62 por ciento de los sndicos procuradores. Si bien es cierto, estos datos son todava una prueba insuficiente para hablar en trminos de una efectiva pluralidad poltica en el orden federal, en la prctica este nuevo escenario ha dado lugar a nuevos conflictos institucionales entre autoridades cuyo origen ya no procede de un slo partido como antao. A esto hay que considerar que a partir de la segunda mitad de la dcada de los ochenta, con sus bemoles, se ha promovido un proceso de reforma de diversos programas que han tenido como objetivo delegar en la figura del municipio nuevas responsabilidades y facultades -que a veces no ha sido acompaada de los correspondientes recursos econmicos-lo que ha complicado con frecuencia que adems de problemas institucionales, jurdicos, econmicos, tambin haya problemas de orden administrativo. El denominado "nuevo federalismo" parece sintetizar lo antes expuesto.
CAMBIOS EN LA ARQUITEcnJRA INSTITUCIONAL POLTICA
Por otro lado, son notorios tambin los avances que en materia de cambi institucional se han presentado en Mxico como producto de la participacin ciudadana. Durante la ltima dcada, los reclamos de la sociedad organizada y no organizada, han hecho posible la creacin
Javiet HUI12do, Lot .tIIJimw tJiWJitItts ", MIxitP,,/tu IItttiIIuS di 1998'" Mbciro, Esll h, no. 85, Mxico, abri1 de 1998, p. <48.
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ENFOQUES DE POTICAS PBUCAS y GOBERNABIUDAD
de instituciones como la Comisin Nacional de Derechos Humanos, el Instituto Federal Electoral, Comisiones de Arbitraje Mdico, entre otras. La importancia de estas nuevas figuras institucionales se encuentra en que responden a las presiones ciudadanas en contra de la corrupcin, la arbitrariedad, la impunidad y el autoritarismo del gobierno. Sin duda, ciertas instituciones han tenido una funcin clave para consolidar la participacin ciudadana, me refiero al caso especfico de las instituciones electorales, ya que stas al garantizar elecciones transparentes, legales y justas, han otorgado un alto contenido de confiabilidad a los comicios por lo menos en el orden federal. En este sentido, la ciudadanizacin del IFE ha emitido seales de eficiencia en la organizacin electoral.10 El escaso nivel de las objeciones que levantaron las ms recientes elecciones en los aos de 1991, 1994 Y 1997, comprueban que la ciudadana empieza a recobrar la confianza en cuanto a la limpieza de los procesos electorales. Ese xito incipiente y promisorio quiz no hubiera sido posible sin la conformacin de un servicio electoral profesional, as como de Unaestructura electoral que tiene presencia en toda la Repblica, tareas estas ltimas sobre las que el IFE se ha enfocado con especial nfasis. Tambin, el poder judicial gana terreno en el campo de la legitimidad Sus ltimas transformaciones a sus procedimientos y estructuras internas le dan un ropaje de imparcialidad real. Entre los avances que ha mostrado este rgano tan importante en un estado de derecho se halla en el hecho mismo de que la forma de designacin de su titular ha cambiado, con lo que es factible que a la larga el trabajo del poder judicial obtenga plena autonoma. Por otro lado, con la reciente creacin del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, se ha dado un paso adelante para construir un orden institucional electoral con credibilidad. El ao pasado el Tribunal tuvo un papel determinante en la resolucin de conflictos poselectorales. En muchas de sus resoluciones, el Tribunal se coloc en contra de las decisiones tomadas por el Con\O.MeJpr, lvonne, La p'-JidMJ lIqpP- fllftitlnl. Entrevista con Jos WoldeAbetg Seccin Broquc, lf.,.,. 13 de julio de 1997.
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sejo General del IFE. l1 Me parece que sa es una prueba muy clara de que las instituciones estn ingresando en un nuevo estadio del sistema poltico mexicano. Del trabajo desarrollado por el Tribunal Electoral del Poder Judicial Federal se puede deducir, por lo menos eventualmente que, no ha existido inters o preferencia por algn grupo o partido poltico en particular," Si bien es cierto que los avances son considerables para democratizar al sistema poltico, tambin es evidente que algunas instituciones electorales guardan un rezago de eficacia importante, es el caso de la Fiscala Especial para Delitos Electorales, que si bien recibe denuncias an se halla lejos de resolverlas satisfactoriamente. Lo que se puede inferir hasta este momento es que la participacin de la sociedad en la transformacin de las instituciones ha sido determinante en los propsitos de democratizacin del sistema poltico. En todo este proceso de correccin institucional ha tenido mucho que ver el trabajo -permanente y a veces eventual- de diversas agrupaciones ciudadanas como Alianza Cvica o Causa Ciudadana y tantas otras organizaciones que se han comprometido con los intereses de una ciudadana sedienta de cambio. En trminos ms amplios, la sociedad civil ha tenido un papel ms activo como vigilante y observador en las jornadas electorales, 10 que ha ayudado a denunciar muchos vicios que an prevalecen en el partido oficial. La presencia ciudadana tambin ha llegado a los medios de comunicacin en donde ahora la gente puede expresarse de manera menos dosificada. Hoy en da, los medios de comunicacin se han convertido en espacios para el debate, el dilogo y el enfrentamiento poltico
11 Vanse por ejemplo, las rdenes de los magistrados del Tribunal para que el Consejo General concediera el registro a tres agrupaciones polticas nacionales -Agrupacin Poltica Alianza Zapatista, Convergencia Socialista y Cruzada Democrtica Nacional- a los cuales en primen instancia se los haba negado. 12 Las resoluciones que tom el Tribunal en el caso de las recientes elecciones para diputados en Oeosingo, Chiapas, adjudiandosela al PRI, en Apaseoel Grande, Guanajuato, adjudicndosela al PRl en lugar del PAN. y en Acmbaro Guanajuato, adjudicndoselo al PRP y no al PRl, demuestran, al menos provisionalmente. una. imparcialidad en la ejecucin de la justicia electoral.
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abierto. Se aproximan cada vez ms a canales de denuncia de ciudadanos inconformes con la incompetencia burocrtica y la impunidad poltica. En la actualidad el hermetismo y el secreto que protega a la corrupcin est comenzando a desaparecer, en esta tarea me parece que los medios estn contribuyendo mucho.
LA GOBERNABILIDAD MEXICANA EN LA ENCRUCIJADA
En Mxico como en otras partes del mundo, la sociedad generalmente adquiere -segn Luhmann- una diferenciacin social compleja que se convierte en reto para los gobiernos. De stos se exige una mayor capacidad para asimilar los cambios. El problema ms fuerte quiz consista en que el desprestigio de las instituciones polticas ha ocasionado que hoy se vea al Estado y al gobierno como actores opuestos a la sociedad (civil), esto posiblemente est afectando a muchas sociedades en su bsqueda por superar los problemas por los que actualmente atraviesan. En este sentido, se requiere volver a la visin de la sociedad como totalidad. No es el Estado ni el gobierno quienes deben adquirir con exclusividad ciertas capacidades o habilidades para superar las coyunturas de crisis; es la sociedad como conjunto la que necesita aprender, 13 para poder mantener un nivel de integracin aceptable, esto quiere decir que la responsabilidad debe asumirse tambin por los otras partes que integran la sociedad: ciudadanos, medios de comunicacin, etctera. Apostar a la exclusividad de la responsabilidad es aproximarse a una crisis social, que podra provocar lesiones severas a la infraestructura de la convivencia social. De acuerdo a esto ltimo deberamos preguntarnos, si la sociedad mexicana est en una situacin tal que le permita superar sus propios problemas? O, en sentido contrario, estamos en un riesgo inminente de lesionar las bases de la supervivencia social.
u La capacidad de aprendizaje de los sistemas sociales significa para Habermas que stos alcancen una integracin sistmica en la cual se logren rendimientos de autogobierno " ...los sistemas de sociedad aparecen aqu con el aspecto de la capacidad para conservar sus lmites y su patrimonio dominando la complejidad de un ambiente inestable". Habermas, Jiitgen, Crisis rJe Ie~ '11 ,t'Ilpf4Iismo kmiIo, Amorrottu Editores, Argentina, 1989,p. 19.
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En estos momentos, pocos parecen dudar que en Mxico, el nivel de conflicto social que prevalece se encuentra en un punto crtico. A pesar de que los problemas de la seguridad pblica ocupan un primer plano, existen otro tipo de fenmenos que atentan con ms fuerza la integridad de nuestro sistema social. Estos fenmenos estn asociados a la disidencia poltica y a la protesta social organizada. An y cuando los problemas de esta naturaleza no son uniformes ni generalizables, donde se presentan sus impactos son de una gran trascendencia. Algunos de estos problemas se mencionan a continuacin. El problema de la rebelin indgena en Chiapas representa el mejor emblema de una gobernabilidad en agonia. Es tambin el sntoma de una institucionalidad fracturada por la desigualdad social. Ante esta situacin tanto el gobierno estatal como el gobierno federal no dan muestras de iniciativa ni sensibilidad poltica, como para solucionar el problema. La reciente creacin de los municipios autnomos es un indicio contundente de que la legitimidad del rgimen poltico se encuentra desgastada y que hay que renovar el acuerdo social sobre el cual alguna vez se dio forma a nuestra organizacin social. Otro de los estados donde se aprecia un bajo nivel de gobernabilidad es en Morelos, entidad en la cual los reclamos de la sociedad civil, cansada por la complicidad de las autoridades y el crimen organizado, han hecho avanzar sus protestas para destituir a un gobernador incompetente para solucionar los problemas de seguridad pblica. En este caso el diagnstico, parece no variar mucho del de la entidad chiapaneca: se observa un comportamiento obsesivo por el poder que ya no corresponde con la nueva faceta de crtica de la opinin pblica. En Guerrero, por su parte, la guerrilla se apresta para continuar por su mtodo natural-la violencia- a exigir el cumplimiento de las demandas sociales incumplidas por el gobierno a lo largo de varias dcadas. En otros estados de la Repblica, tambin se pueden observar pruebas de ingobemabilidad en un nivel diferente. En el municipio de Huejutla (Hidalgo), por ejemplo, la justicia popular toma partido por el linchamiento pblico como el ms eficaz instrumento para preservar, paradjicamente, la paz comn.
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Ante este escenario de turbulencia poltica, el gobierno federal no encuentra la estrategia para recuperar la estabilidad poltica, que durante la mayor parte de este siglo el sistema corporativista y clientdar le entreg. Hoy estamos presenciando una serie de problemas sociales que estn haciendo estallar las bases de la legitimidad de los gobiernos en Mxico. Por desgracia, testificamos que los cnones tradicionales para resolver los problemas no han cambiado. Desde el gobierno, los arrebatos del autoritarismo y de la intransigencia se imponen a una-sociedad que ha cambiado.
RECOMENDACIONES
Segn hemos querido mostrar, los problemas de gobernabilidad que hoy rodean el quehacer gubernamental no provienen de la incertidumbre que se deriva de la transformacin institucional del rgimen poltico mexicano. La ingobernabilidad no tiene su origen en el arribo al poder de la oposicin a los espacios de gobierno como en ms de una ocasin los representantes del PRI lo anunciaron. La ingobemabilidad tampoco es el destilamiento de la competitividad poltica. Los problemas que merman la gobernabilidad provienen de la incapacidad de los gobiernos, en sus respectivos mbitos, para absorber las dificultades particulares de los ciudadanos, grupos y comunidades en las distintas regiones del pas. A nivel federal, la ptica del gobierno no consigue un enfoque adecuado que haga uso de las escalas de sensibilidad poltica para apreciar y reconocer problemas especificos de los grupos y comunidades afectadas por la poltica oficial. En los contextos que se precian de practicar las polticas pblicas, las comunidades son actores con voz y voto y contribuyen con el gobierno en la realizacin de sus reclamos; en la democracia, la opinin de las organizaciones comunitarias tienen significado.14
'4 Sundquist,
Lr",~ The
James, M4/d"!. p,derrJIinJI Wor., A Strt4J of ~ ConJiIuIIiflfl t1I IIN e-n;g Brookings Institution, Wuhington, D. c., 1969.
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Si queremos establecer redes lgicas de accin entre la gobernabilidad y las polticas pblicas debemos ir comenzando por reconocer el sentido de la comunicacin entre sociedad y Estado, eso tambin contribuir a alejarnos de la manipulacin poltica que las franjas del corporativismo cubrieron en algn tiempo al sistema poltico. Valdra la pena en este sentido recuperar la idea de Alain Touraine segn la cual "...la gobernabilidad democrtica se apoya en estructuras comunicativas que involucran a todos los actores. Tal comunicacin funciona en la medida en que existan marcos de referencia conmensurables. Es decir, supone que los participantes comparten determinadas coordenadas"." En el marco del nuevo federalismo podemos extraer del anlisis de polticas pblicas herramientas como el enfoque de las relaciones intergubernamentales para lograr una verdadera relacin de cooperacin entre distintos rdenes de gobierno, sistemas de convivencia poltico-administrativa que hoy ya son algo cotidiano en la dinmica gubernamental mexicana. Una visin social tambin es necesaria para empezar a definir los problemas sociales. Recordemos que los problemas sociales no se incuban en la espontaneidad, son producto de los desequilibrios econmicos que existen en una sociedad, de la desigual distribucin de la riqueza, por eso resulta oportuno que nuestros tecncratas" consulten la tipologa de Lowy, para aprender a resolver problemas en arenas polticas redistributivas donde el conflicto cobra dimensiones de imposibilidad. El gobierno mexicano tiene ante s el reto de superar una fragmentacin social cada vez ms aguda. Las polticas pblicas pueden ser una
" Lechner, Norbert, C.1tra poJitifily gobt",abid4d tie",omiJita, IFE, Mxico, Coleccin Ternas de la Democracia, p. 30
16 Entre las cosas que los tecncratas que hoy representan al gobierno federal mexicano deben aprender, es el uso de la negociacin poltica, que implica tambin una sensibilidad ante los problemAS sociales, quiz sea algo dificil ya que estos grupos se han formado predominantemente en la economa, no en la poltica por lo que sus instrumentos de lucha se reducen a meras frmulas y clculos matemticos, adems no desconocen tu condiciones de pobreza y marginacin que padecen muchos grupos en los distintos Estados de la Repblica. Como grupo de gobernantes, los tccn6ctltas no tienen csperieDcia poItia,1ino econnlia. Vase Centeno, Miguel. D..-y tHtI1itI1WMf. TIdJfIIJfiNIk ~ II ~ The Pennsy..... State UlversitJ'Ptea, 1996, pp. 106-107.
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estrategia poderosa para superar el momento crtico que padece la gobernabilidad en Mxico. En esta tarea la redefinicin de lo pblico es un proceso neutral que tendra que iniciar con la incorporacin de las expectativas de los actores (ONG's, sociedad civil, etctera) involucrados con los asuntos en cuestin. Por otro lado, es bsico recuperar un proyecto social ms equitativo y justo que hilvane poco a poco las fisuras por las que se escapa la gobernabilidad. Eso implica que el gobierno desarrolle facultades para el aprendizaje poltico. Si bien es cierto que la legitimidad es una tarea del Estado y por lo tanto del sistema poltico, dada la complejidad social moderna, hoy se reconoce que la administracin pblica tiene capacidad para"...dotar de eficacia al sistema poltico en el desempeo de sus funciones, ya que en caso contrario puede contribuir a la crisis de legitimidad del sistema poltico. Adems, la administracin es, desde otra perspectiva, inseparable de la poltica en la medida en que la responsabilidad de su funcionamiento eficaz pertenece a los polticos electos o nombrados. Por ltimo, el proceso de adopcin de decisiones que forman la accin pblica no se encuentra aislado en un lugar ni en un momento. Es decir, las polticas pblicas son tambin la poltica, no se puede legitimar el ejercicio del poder sin administrar su implantacin material"." El papel de la administracin pblica como operadora de las polticas pblicas es central en el futuro de la gubernamentalidad mexicana, por lo tanto, -como lo ha hecho explcito Antonio Camou- "oo. se hace necesario fortalecer al Estado a fin de que pueda contar con los recursos necesarios para asumir una eficaz gerencia pblica del desarrollo social"; una gerencia capaz de disear y poner en prctica polticas sociales que alcancen a los sectores tradicionalmente postergados y a aquellos que han sido marginados por los procesos de ajuste. Lo anterior implica la rearticulacin orgnica entre las polticas econmicas y las sociales, la mayor participacin de las comunidades asistidas por los programas sociales, la descentralizacin de las polticas, as como
17 Ban, Rafael y Carrillo, Ernesto, La nlleva administracin pliblita, Alianza Universidad, Madrid, 1997, pp. 59-60.
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la incorporacin de las organizaciones no gubernamentales para su ms eficiente ejecucin, y la formacin sistemtica de gerentes sociales"." Sin embargo, en el anlisis de la gobernabilidad no podemos dejar de lado que los dficits en la funcin del gobierno provienen de una contradiccin bsica que se ha agravado, sobre todo, en los pases en vas de desarrollo a partir de las crisis econmicas las cuales provocan que las demandas sociales desborden ce . el umbral de la democracia aceptable para la reproduccin del sistema"." Una reflexin final va en el sentido de no perdernos nicamente en lo poltico, tambin en lo econmico nuestros gobiernos tienen un programa muy amplio y arduo que atender, de esto tambin depender volver al sendero de la estabilidad poltica.
lO Camou, Antonio, Gobemabilidady democracia, IFE, Mxico, Cuadernos de Divulgacin de la Cultura Democrtica, no. 6, p. 53. lO Pereyra, Carlos, El s~/o de la hirllJf"a~ Alianza Universidad, Mxico, 1984.
4. Divisin de competencias entre el gobierno federal y las entidades federativas
EL PUNTO ES POR QU analizar el federalismo, y es que me he encontrado con funcionarios, diputados, maestros universitarios e incluso hay un libro-compendio, del "Nuevo federalismo", de que nuestro pas va hacia el federalismo; y yo que he ledo la Constitucin, que establece el sistema federal desde 1824 -lo ratificamos en 1847, en 1857 y en 1917- me pregunto: cul seria el anterior federalismo?, o no lo haba; es decir, desde 1824 vivimos en un estado federal, democrtico y representativo; y lo escogimos dentro de las formas del Estado democrtico actual: la central y la federal. Nuestro Estado federal tiene un pueblo, un poder soberano, un territorio, rgimen de esferas de competencia federal y entidades federativas; poderes federales y locales que se dividen para su ejercicio, en legislativo, ejecutivo y judicial; los poderes federal y local no son soberanos sino autnomos, obran de conformidad a la Constitucin general; y consecuentemente existen dos mbitos especiales de validez territorial, uno para las leyes federales y otro para las entidades federativas.
Es profesor-investigador en la Unidad de Posgndode D~ de. la U~An1UK; miembro de la Barra Mcxicana de Abogados, y del Colegio de Amparo.
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Tanto el poder federal como el local se rigen por la Constitucin que es la ley suprema y a la que estn sometidos a las leyes federales, los tratados internacionales, las constituciones locales y las leyes propias de las entidades federativas; siendo los poderes federal y local autnomos; o sea, expiden leyes para su organizacin conforme y de acuerdo al marco constitucional general, pero carecen de autodeterminacin; que es la posibilidad de escoger (decidir) sobre la forma de gobierno lo que slo compete al Poder Constituyente permanente, formado por el poder legislativo federal y de las entidades locales. El municipio, es, por su parte, la unidad poltica administrativa y territorial que dividen a las entidades locales; debiendo los estados legislar sobre la organizacin de los municipios, las contribuciones que les pertenecen para atender a sus gastos, los servicios pblicos que se deben prestar y el territorio perteneciente a cada municipio. Los poderes federales, de las entidades federativas y los municipales son autnomos poltica y administrativamente, dentro del marco constitucional general; pero adems los titulares de los poderes federales, locales y municipales se designan por eleccin o voto directo de los ciudadanos, teniendo estos el derecho de asociarse para ejercer sus derechos polticos, votar y ser elegidos; es decir, en nuestro pas todos los mexicanos tenemos derechos polticos iguales y no existen jurdicamente ni indgenas, ni mexicanos de segunda. Pero, adems, el rgimen federal implica una doble garanta: la primera, es que la federacin debe velar porque las entidades, yen caso de desaparicin de poderes, la Cmara de Senadores, nombrar provisionalmente a quienes deben ser titulares de estos poderes hasta que se lleve a cabo una nueva eleccin; la segunda, que en su caso, tienen el deber de proteger a los estados federados contra toda invasin o violencia exterior, o trastornos internos. No cabe duda, por lo tanto, que los mexicanos vivimos en un Estado federal perfectamente definido en la Constitucin General; por lo que me asombra, como ya lo seal, que a diario en la prensa y en publicaciones especializadas de poltica y derecho; y en especial, en el caso de Chiapas, se hable de indgenas como si !lo fueran mexicanos. Todos los mexicanos somos iguales, estamos sujetos a una Constitucin Federal, tenemos todos igualdad de derechos polticos para
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elegir a las autoridades federales, locales y municipales; estos cuentan con autonoma poltica y administrativa; y no podemos hablar de Chiapas, como un territorio ajeno a nuestra Constitucin, al margen de ella, y como si Chiapas no fuera una entidad federativa, con mexicanos autnomos que eligenlibremente y por voto directo a sus representantes. Somos un solo pueblo, de mexicanos; no hay indgenas; todos somos iguales, con los mismos derechos de formar partidos polticos, votar y ser elegidos para los cargos pblicos federales y estatales; la Cmara de Senadores representa a las entidades federativas, para asuntos de poltica exterior, tratados, hacer las leyes federales y modificar la Constitucin. Si el estado de Chiapas, fue invadido, la invadida fue la Federacin, la invasin es a la Federacin, o sea a los Estados Unidos Mexicanos y el Ejecutivo Federal debe repeler la agresin; o si se trata de un transtorno interno, el gobierno local puede, y lo ha hecho, pedir el auxilio de la Federacin para ponerle fin; si desaparecen los poderes el Senado interviene; si no hay poderes municipales, o estos son espurios, los vuelve a nombrar el Congreso de la entidad federativa. Lo nico que tenemos que hacer en Chiapas es aplicar los precedentes que establece la Constitucin Federal y la Constitucin Local. Otro caso son las caractersticas culturales, tnicas y sociolgicas, de las regiones de nuestro pas y regiones que pertenecen a dos o ms entidades federativas; sean diferentes; no tengan el mismo idioma, exista analfabetismo y desigualdad notable en la reparticin de la riqueza;esto tambin se arregla por la va del derecho, aplicando correctamente nuestra Constitucin; mediante el cobro de impuestos y la reparticin de estos para las regiones ms necesitadas. Lo que tenemos, es lo que se ha llamado el federalismo corporativo, consistente en la reparticin de los recursos, para que los estados se desarrollen; si la federacin tiene el dinero, impuestos, explotacin de bienes -minera, bosques, petrleo- se debe establecer un principio de reparticin equitativa de estos recursos, para lograr la autosuficiencia de las entidades federativas. Resultan loables los esfuerzos del gobierno federal en este sentido, sobre todo en la educacin, carreteras, puertos, ferrocarriles, entre otros.
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Desde 1917 a la fecha, los gobiernos federales han propugnado para crear la infraestructura necesaria para que las entidades federativas sean autosuficientes, puesto que ya lo son autnomas, poltica y jurdicamente debemos avanzar ms en esto; seguir adelante; ya se dobleg el escollo mayor, que era el Distrito Federal de una entidad gobernada por el Ejecutivo, a ser gobernado por representantes elegidos por el pueblo, reconociendo que hay que avanzar todava en la estructura poltica del propio Distrito Federal. Debe quedar claro, que el territorio es uno slo, y no est sujeto a segregacin o secesin alguna; y menos, por el Estado de Chiapas que concurri con sus representantes a la especulacin de las Constituciones de 1824, 1857, 1917. La Constitucin Federal establece que podrn crearse nuevas entidades federativas, o desaparecer las actuales, pero no otorga derecho alguno a la entidad federativa, para que se separe de nuestro pas; no existe este derecho, ni convenios a este respecto. Tampoco tenemos que recurrir a la copia de modelos extranjeros como lo es la autonoma de las regiones en Europa, ni a situaciones como las reservaciones indias de los Estados Unidos de Norteamrica; Chiapas es una entidad federativa, con divisin de poderes ejecutivo, legislativo y federal, y que tienen como base de sus divisiones poltica y administrativa a municipios autnomos y libres. Si lo que queremos hacer es desmembrar el territorio nacional, romper el principio federal y crear otro tipo de Estado, entonces todos los mexicanos debemos recurrir a la integracin de un Poder Constituyente y a la creacin de una nueva Constitucin; o sea no vamos a crear un nuevo federalismo, ya lo tenemos, lo que debemos cambiar son las estructuras polticas y jurdicas de nuestro pas. Los que son administradores, simplemente lo que tienen que hacer es aplicar la Constitucin para resolver los problemas entre la federacin y las entidades federativas, y de stos con sus municipios; pero, si queremos otro tipo de instituciones como los regionalismos europeos, y diferenciar entre mexicanos de primera e indgenas; entonces convoquemos un Congreso Constituyente y reformemos nuestra Constitucin actual.
ENFOQUES DE POLITICAS PUBLICAS
NOTA INTRODUCTORIA
RAFAEL DEL CASTILLO
LA DISCUSIN ACERCA DE LAS polticas pblicas es, desde hace unas dcadas, un ejercicio acadmico estimulante y necesario para la atencin de los asuntos pblicos. Los temas que se abordan en este apartado son ideas profundas, planteamientos y reflexiones, que invitan a un estudio cada vez ms sistematizado sobre los enfoques de las polticas pblicas. Los artculos reunidos en este apartado abordan temas como el anlisis de factibilidad de polticas; los problemas de la implementacin en las polticas sociales; el cambio de estilo de las polticas en nuestro pas; la relacin entre los medios de comunicacin y las polticas pblicas; as como un estudio sobre el papel de los enfoques de polticas en las transformaciones delEstado mexicano. Temas tratados con rigor acadmico y que poseen una relacin muy estrecha entre s, conformndose en materia de relevanciapara la investigacin cientfica-social. El ensayo de Giandomenico Majone, intitulado Argumentos de lafactibilidad, contiene una serie de reflexiones acerca del anlisis de factibilidad como una herramienta para identificar las restricciones, ya sean reales o potenciales, a las que se enfrenta la accin del gobierno. Resalta el hecho de la poca o nula importancia que le ha sido conferida a este tema por los analistas de polticas en la actualidad, pues stos se ocupan de las limitaciones que resultan obvias, dejando casi de lado las restricciones polticas e institucionales. En el ensayo se pone de manifiesto que en muchas ocasiones no se ha sabido manejar con determi M~estro y doctor en Derecho por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico; y Director del Posgrado en Administracin Pblica en la Universidad Anhuac.
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ENFOQUES DE POLTICAS PBliCAS Y GOBERNABILIDAD
nacin e imaginacin las restricciones en la implantacin de polticas, con el propsito de eliminarlas o en su caso aprovecharlas, para formular nuevos cursos y posibilidades de accin en la materia. Majone aborda la interrogante de cmo probar que ciertos problemas no tienen solucin, complementariamente con el hecho de examinar cules mtodos pueden resolver tales o cules problemas. Para ello se auxilia de un instrumental abstracto como son las matemticas elementales. Bajo esa vertiente, encuentra que es ms provechoso saber qu es lo que no se puede hacer y por qu, en lugar de gastar el trabajo intelectual en lo que es poco factible de realizar. Por ello, aconseja que antes de considerar a un problema imposible o posible de resolver, es indispensable entender qu mtodos de solucin son aceptables y cules no. De tal manera que si se trasladan estas reflexiones al campo de la administracin pblica, el investigador se encuentra con que hay soluciones satisfactorias a ciertos problemas, pero que en ocasiones no se aplican al mundo real porque no existe ese nivel de conocimientos o, en todo caso, no hay flexibilidad institucional As, para Majone los problemas no son posibles o imposibles de resolver en forma general, sino que esto depende de ciertas restricciones o condiciones del mundo real. Es decir, que un problema bajo ciertas circunstancias tiene solucin y bajo otras carece de ella. Por tanto, el autor sostiene que la vida diaria est llena de restricciones, y que debido a la familiaridad con que se abordan no se reconoce su presencia, incluso en las actividades ms simples de la vida. Reconocer su existencia y tenerlas en cuenta ayudara a determinar el grado de poder real que tiene un gobernante, pues en general tienen menos poder del que intentan demostrar. Por ello, se sostiene en el ensayo que en el sector pblico es dificil encontrar soluciones ptimas y hay que adoptar otras que no satisfacen los intereses de toda la sociedad En este sentido, Majone sostiene, a diferencia de otros autores, que la factibilidad poltica no es un tema indiscutible, pues para comprenderla adecuadamente es indispensable entender los factores que influyeh en las acciones gubernamentales dentro de un marco democrtico. Por lo que una poltica es factible, o deja de serlo, slo respecto de ciertas restricciones especficas que limitan la accin del gobierno
en situaciones particulares.
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El artculo de Pedro Moreno, La implementacin: ''taln de Aquiles" en la elaboracin de polticas sociales, aborda uno de los puntos crticos en la accin gubernamental: la implementacin dentro del proceso de instrumentacin de las polticas pblicas. Para tal efecto, se auxilia de tres modelos conceptuales de decisin y accin que tienen una concepcin propia con respecto a la fase de implementacin de las polticas pblicas. De su anlisis obtiene que la fase de implementacin es funcin de un proceso racional unitario, producto de la organizacin y resultado de la negociacin constante bajo condiciones de alta incertidumbre. Sin embargo, para el autor estos razonamientos derivados de los tres modelos estudiados no agotan toda la realidad, pues slo hablan de una parte de ella. Para Moreno existen dos tipos de racionalidades: la tcnica y la poltica, a partir de las cuales es posible explicar y predecir el proceso de implementacin de las polticas pblicas. En ese sentido, se destaca que aunque en nuestro pas se tuvo en el pasado polticas adecuadas para atender las necesidades sociales, no se tuvo la capacidad suficiente para su implementacin debido a factores polticos y tcnicos. Por tanto, se afirma que no es suficiente tener buenos diseos, recursos suficientes, la normatividad adecuada y voluntad poltica, si no se cuenta con un adecuado prbceso de implementacin. Para Pedro Moreno superar esas deficiencias en la implementacin, es necesario para determinar los factores que influyen tanto en el aspecto poltico como en el tcnico del proceso de implementacin, con base en criterios de realismo, transparencia, reconocimiento de la heterogeneidad, autonoma y descentralizacin. Para ello propone dos lneas de accin a considerar: primero, el desarrollo e innovacin institucional; y segundo, el factor gerencial. El cambio de estilo de polfticas pblicas en Mxico es el tema que aborda Flix Vlez. El autor precisa que hasta hace pocos aos el anlisis de polticas pblicas tena poca importancia pues se peda, por un lado, la destruccin de un Estado opresor para construir nuevas instituciones; y por otro, se abogaba por la no intervencin del Estado en los asuntos de la sociedad Vlez seala que en un principio el desarrollo del anlisis depolticas pblicas en&ent va.ri.As dificUltades, pues los polticos de.antao
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crean tener el modelo adecuado para el desarrollo de Mxico, pero carecan de un anlisis de los costos que acarrearan sus decisones discrecionales. Por tal motivo, se afirma que "una poltica de gobierno es pblica porque impacta a los ciudadanos", pero la participacin ciudadana en ese entonces estaba ausente en la elaboracin de las polticas, lo que hizo evidente la falta de legalidad y profesionalizacin del servicio pblico que no persegua un anlisis serio de los problemas nacionales. Esto, en opinin del autor, condujo a serios problemas de gobemabilidad como el movimiento estudiantil de 1968. Con todo, el profesor Vlez afirma que actualmente nuestro pas se encuentra en un periodo de estancamiento, ya que la situacin econmico-social que guarda nuestro pas es similar a la de hace 23 aos. Sostiene que debido a ese precario escenario los ciudadanos han comenzado a hacer anlisis de poltica y, en consecuencia, el gobierno intenta recuperar credibilidad al comenzar a sustentar sus decisiones de poltica en anlisis ms profundos en trminos de costo-beneficio, En ello, refiere el autor, han jugado un papel muy importante varios factores: primero, el voto ciudadano considerado como una fuerza de legitimacin; segundo, una mayor libertad de los medios de comunicacin en su ejercicio; y tercero, un Congreso que ya no es dominado por un slo partido. Esta situacin ha propiciado un cambio en el estilo de poltica yen los contenidos de stas, y se recurre, a diferencia de pocas pasadas, a un anlisis profundo antes de tomar decisiones pblicas. Para Flix Vlez la ventaja del anlisis de polticas es que reconoce las limitaciones en el contexto social, lo que ocasiona que no se consigan los resultados esperados. Al considerar las restricciones que el gobierno inmanentemente tiene para el desahogo de la agenda pblica, el anlisis de polticas busca reducir la incertidumbre. El ensayo de Paul Slomianski, ComNniaQn, medio!y pol/ticaspblicas, tiene como eje de argumentacin el papel que juega la comunicacin del gobierno con la sociedad, y la comunicacin social como instrumento necesario de poltica pblica. Sus planteamientos discurren sobre la idea de que el gobierno siempre ha tenido influencia sobre los medios de comunicacin. pero lo que ha variado es la forma en que lo. dems actores polticos y so-
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ciales toman su papel de emisores. Para Slomianski, en la comunicacin poltica reviste similar importancia la manera en que "el gobierno se comunica" como "el mensaje que ofrece", pues de ello depende la forma en que es usada la informacin gubernamental. De ah que esa consideracin rectora en el anlisis de la comunicacin tiene repercusiones en las percepciones que la sociedad tiene del gobierno y de s
misma.
En el trabajo se estudia el problema de la "calidad de transmisin del mensaje", es decir, el medio por el que se hace llegar el mensaje del gobierno a la sociedad. Con base en algunas estadsticas, se afirma que predominan los medios electrnicos en esa vertiente de comunicacin; sin embargo, el autor seala que ese medio de comunicacin presenta la desventaja de no prestarse para el debate de los diferentes temas de poltica, pues esto requiere abordar el tema en debate con profundidad, aspecto que no concuerda con el formato de estos medios que se basan en la sencillez y rapidez en la transmisin de la informacin. Para Slomianski, es en los medios escritos en los que se puede llevar a cabo una discusin sobre las diferentes opciones de poltica, debido al nivel de detalle requerido. Lo anterior permite a la sociedad tener una visin ms integral de los temas a discutir. Sin embargo, el autor afirma que es el medio menos consultado por la sociedad mexicana. El papel de los medios de comunicacin en la sociedad es la preocupacin fundamental de la ltima parte del estudio. En este sentido se habla de la superficialidad con la que los periodistas abordan los asuntos pblicos prioritarios, pues prefieren tratar temas poco complejos por considerarlos ms sencillos de entender y fciles de presentar en espacios reducidos, adems de que son ms rentables. El autor hace referencia a que en la actualidad, en materia de comunicacin, se est transitando de un modelo descriptivo de reportaje a uno ms interpretativo y analtico. Un aspecto central para Slomianski, es la percepcin de que los medios son cada vez ms crticos, debido a que se les ha concedido mayor margen de libertad. La investigacin conduce al autor a la idea de que son los medios los que inducen a la sociedad "en qu pensar" y no "qu pensar". Finalmente, Slomianski considera que los medios
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facilitan la comprensin de la realidad, bajo la ptica que se ofrece en el mercado de la comunicacin. El trabajo de Lenin Bustamante, por otras parte, considera tres propuestas para el anlisis del papel de las polticas pblicas en las transformaciones del Estado mexicano. En la primera seccin refiere el papel de las polticas pblicas en la relacin Estado-sociedad, partiendo de la hiptesis de que los aos ochenta constituyeron en Mxico una dcada de estancamiento y, en algunos casos, de regresin, lo que signific redefinir el papel del Estado. Seala la transicin del modelo econmico mexicano: el cual pasa de un Estado de bienestar a un modelo de desarrollo econmico neoliberal. Precisando, a la vez, que aunadas a las transformaciones del Estado mexicano se incorpora la definitiva participacin de la sociedad civil en la vida poltica del pas. En el segundo tema el autor analiza el papel de la poltica pblica en la redefinicin del Estado. Sugiere que el nuevo estilo de relacin entre el gobierno y la sociedad ha implicado nuevas reglas, estilos de gestin, as como el diseo de polticas pblicas que incorporan las demandas de unas sociedad cada vez ms plural, autnoma y partcipativa en las actividades econmicas, polticas y sociales. Para Bustamante, este nuevo enfoque implica redefinir y articular las funciones del Estado, en particular las tareas de rectora econmica y bienestar social, bajo condiciones de creciente pluralidad y autonoma poltica. En el ltimo apartado, el autor define cules son los retos de las polticas pblicas en el Estado mexicano contemporneo. Explica que en la medida en que la sociedad mexicana se agrupa y organiza, el Estado debe ampliar sus espacios de actuacin y dar cabida a las fuerzas y organizaciones polticas. Comenta que la clave de la modernizacin poltica consiste en la habilidad del Estado para absorber tipos cambiantes de exigencias de organizaciones polticas; y no optar por su desaparicin. Finalmente, seala que la nueva redefinicin del papel del Estado supone formular y desarrollar polticas pblicas, sustentadas en cuatro caractristicas bsicas: 1) con fundamento legal; 2) con apoyo y consenso poltico; 3) con viabilidad administrativa; y 4) con sentido de racionalidad econmica.
1. Argumentos de la factibilidad
GIANDOMENICO MA]ONE*
COMO DICE OAKESHOTI, EL INTENTO de hacer algo que de suyo es imposible constituye invariablemente un ejercicio de corrupcin. Sin embargo, la tendencia a equiparar lo deseable con lo posible es siempre fuerte, sobre todo en poltica. Otro filsofo ha sealado que la existencia de tareas sociales que parecen a la vez deseables y posibles, pero que resultan impracticables, ha preparado el escenario para un gran conjunto de conflictos en la historia moderna. Todas las batallas de la reforma social se libraron parcialmente sobre estas bases, donde los conservadores exageraban y los progresistas subestimaban los lmites de lo posible en la poltica.' Uno de los aportes ms tiles que pueden hacer los analistas a la deliberacin pblica es ayudar a los gobernantes y a la opinin pblica a evitar que se exageren o subestimen esos limites. Un anlisis competente de la factibilidad trata de identificar todas las restricciones reales o potenciales, separarlas de los obstculos ficticios, evaluar su importancia para diferentes estrategias de ejecucin y estimar los costos y
Giandomenico. Evidencia, argllmenlacin J persllQsin en la jormlllacin de pohticas. Estudio introductorio de Luis F. Aguilar. O 1997. Fondo de Cultura Econmica, Mxico, pp. 109-122. Estas pginas se reproducen con el permiso del Fondo de Cultura Econmica. [Las .referencias bibliogrficas que aparecen numeradas se han tomado directamente de la edicin original -este extracto se refiere a la factibilidad de las polticas pblicas]. I Michael Polanyi, Tbe Logic ofLibertJ, Routledge and Kegan Paul, Londres, 1951, p. 169.
* MAJONE,
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ENFOQUES DE POLTICAS Pl'BLICAS y GOBERNABILIDAD
beneficios del relajamiento de las restricciones que no sean absolutamente fijas. Desafortunadamente, el anlisis de factibilidad no siempre se toma en serio. Los analistas de polticas se ocupan de manera explcita de unas cuantas limitaciones que se pueden medir con facilidad, como las restricciones tcnicas o presupuestarias, pero tienden a tratar las restricciones polticas e institucionales, si acaso, como aclaraciones o salvedades de ltimo minuto que se agregan como apndices a una estructura analtica ya establecida. Se comete un grave error cuando se aconsejan polticas sobre la base de una visin tan estrecha de la factibilidad. No hay ninguna diferencia esencial entre las restricciones tcnicas, econmicas, polticas, institucionales o de cualquier otra clase: todas limitan la libertad de eleccin del gobernante, y su violacin lleva siempre consigo una sancin. El hecho de que algunas restricciones no puedan expresarse en trminos cuantitativos, como las de presupuesto o de otros recursos, es irrelevante para la lgica del anlisis. Ni siquiera los "principios de la imposibilidad" (como las leyes de conservacin de la energa y el impulso) son tanto leyes empricas o relaciones cuantitativas como expresiones de una conviccin de que todos los esfuerzos que se hagan para obtener cierto resultado estn condenados al fracaso. A veces han resultado errneas tales convicciones (como en el caso de la doctrina prenewtoniana de que no podra existir un vaco), pero aun entonces el intento de demostrar que los fracasos reiterados se deban a algo inherentemente imposible ha sido fuente de nuevas intuiciones y descubrimientos. Por otra parte, una aceptacin demasiado apresurada de que algo es imposible puede impedir el progreso en la administracin pblica no menos que en la ciencia y la tecnologa. La experiencia demuestra que, si se obra con suficiente determinacin e imaginacin, a menudo se pueden eliminar o relajar muchas restricciones, o utilizarlas creativamente para descubrir posibilidades nuevas. El analista creativo debe ser capaz de mantener una tensin dialctica entre 10 practicable y 10 ideal, entre la investigacin de los lmites de la poltica y el esfuerzo por extender el campo de 10 polticamente posible.
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RESTRICCIONES E IMPOSIBILIDADES
Antes de considerar las restricciones econmicas, polticas y de otra clase que constituyen el objetivo principal del debate pblico y la deliberacin sobre las polticas, conviene examinar brevemente el surgimiento de la nocin de imposibilidad en contextos ms abstractos. Diversas clases de imposibilidades resultan esenciales en las matemticas y la ciencia, y entenderlas facilitar la apreciacin de la importancia real de las restricciones en el diseo de polticas. Comencemos por las matemticas elementales. Varios problemas clsicos de lgebra y geometra elementales -por ejemplo, la cuadratura de un crculo, la triseccin de un ngulo arbitrariamente dado o la solucin de ecuaciones de quinto o mayor grado- suponen pruebas imposibles". Durante siglos, prominentes matemticos trataron en vano de encontrar soluciones explcitas, hasta que finalmente se reconoci que la cuestin de fondo no era "cul mtodo puede resolver talo cual problema?", sino "cmo puede probarse que ciertos problemas no tienen solucin?" Es importante que entendamos claramente la manera como se formul esta interrogante revolucionaria. Por lo que toca a la solucin de ecuaciones, el problema no era la determinacin de si podra resolverse una ecuacin algebraica de grado arbitrario. La existencia de soluciones haba sido ya establecida por Gauss (en su tesis doctoral de 1799), y se dispona de varios mtodos numricos para el clculode races con cualquier grado de precisin que se deseara. La cuestin que interesaba a matemticos como Ruffini y Abel en la primera mitad del siglo XIX era diferente, y se relacionaba con los medios -slo operaciones racionales y radicales- por los que habra de encontrarse la solucin. De igual modo, a fin de encontrar cules construcciones geomtricas son posibles, haba necesidad de definir primero con precisin el significado de la construccin, de nuevo especificando los medios -la regla y el comps, por ejemplo- permitidos en cada caso. Result que tales problemas de imposibilidad no podan resolverse en el campo de la geometra y el lgebra elementales, sino que se requeran
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conceptos radicalmente nuevos y avances tericos profundos, como la teora de grupos de Galois. Este captulo de la historia de las matemticas aporta varias enseanzas interesantes para los analistas de polticas. Primero, demuestra que a menudo resulta ms fructfero preguntarse qu es lo que no se puede hacer y por qu, en lugar de qu se puede hacer. Al toparse con lo que parezca un problema espinoso de poltica, el analista har bien en detenerse a pensar en las razones de los reiterados fracasos antes de emprender la bsqueda de nuevas soluciones. Segundo, estos ejemplos matemticos nos recuerdan que ningn problema puede considerarse soluble o insoluble mientras no entendamos con claridad cules mtodos de solucin se admiten y cules no. De igual modo, un problema puede ser soluble en un sentido tcnico bien definido, pero no bajo las restricciones adicionales que surgen cuando la solucin tcnica se aplica a una situacin histrica concreta. Por ejemplo, la teora econmica podra indicar un procedimiento para obtener un sistema ptimo de precios y empleo estables, pero la solucin depender de asumir supuestos de movilidad perfecta de la mano de obra y flexibilidad de los precios que no se dan en la prctica. Casi en cualquier campo de la administracin pblica podemos encontrar problemas para los que se sabe que existen soluciones ptimas o satisfactorias, pero tales soluciones no se pueden aplicar porque exigen un nivel de conocimientos y flexibilidad institucional que no se encuentra en el mundo real. Por ltimo, en la poltica hay, como en las matemticas, algunos casos en los que un problema para el que se conoce una solucin con un conjunto dado de medios se vuelve insoluble (por lo menos temporalmente) por una repentina restriccin de los medios. Por ejemplo, cuando un pas se une a una organizacin supranacional como la Comunidad Europea ya no puede emplear algunos de los instrumentos tradicionales de poltica monetaria, comercial e industrial, de modo que a menudo afronta severos problemas de ajuste. En suma, los problemas no son solubles o insolubles en gener~ sino slo respecto de ciertas restricciones o condiciones. Advirtase que las limitaciones pueden ser procesales (en nuestros ejemplos matemti-
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cos, el empleo exclusivo de la regla y el comps o de operaciones racionales y radicales) o sustantivas. Las leyes fsicas son ejemplos bien conocidos de restricciones sustantivas. Considrese cmo se emplea el conocimiento cientfico en la tecnologa. Las teoras cientficas no dicen a los ingenieros cmo alcanzar metas particulares. Ms bien, demuestran por qu ciertas metas aparentemente razonables son inviables. Por qu, por ejemplo, resultan imposibles la construccin de mquinas ciento por ciento eficientes, la eliminacin total de la friccin o la generacin de una carga elctrica sin producir otra carga del signo opuesto. Todas las teoras expresan alguna clase de regularidad o invariacin, y as imponen lmites al alcance de los fenmenos observables. La realidad -seal Einstein- restringe la riqueza de las posibilidades; la ciencia trata de descubrir estas restricciones. En el conjunto de todos los movimientos planetarios concebibles, las leyes de Newton slo permiten los elpticos. Las leyes cientficas "no afirman que algo exista u ocurra; lo niegan. Insisten en la inexistencia de ciertas cosas o estados de cosas, proscribiendo o prohibiendo, por decirlo as, tales cosas o estados de cosas; los descartan"! Ramas enteras de la fsica se basan en tales prohibiciones o "postulados de impotencia", como se les ha llamado, y algunos cientficos creen que toda la ciencia fsica y quiz toda la ciencia natural tendr que derivarse algn da de un pequeo nmero de tales postulados. Pero cmo se derivan estos principios muy generales? Sir Edmund Whittaker, el fsico que acu la expresin, reconoce que no son leyes empricas. "Un postulado de impotencia -escribe- no es resultado directo de un experimento, o de algn nmero finito de experimentos; no menciona ninguna medida, ninguna relacin numrica o ecuacin analtica; es la afirmacin de una conviccin acerca de que todos los intentos de hacer cierta cosa, como quiera que se realicen, estn destinados al fracaso".'
Karl R. Popper, Tbe Logk of scitlltific DiscIJlJtry, ed. rev., Hutchinson, Londres, 1968, p. 69 , From Ellclidto Eddilll,ton: A Stll4J of COllaptions of the Ext'f'IlaJWor/d, Dover, Nueva York, 1958, p. 69.
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Un postulado de impotencia, aunque no se derive de experimentos, tipifica una gran experiencia prctica en la que algo se ha intentado sin xito por muchas rutas. El postulado supone que esta falla se debe a algo inherentemente imposible, y as nos salva de desperdiciar el tiempo en entelequias tales como las mquinas de movimiento perpetuo. En este sentido, las imposibilidades fsicas no difieren mucho de las generalizaciones de las ciencias sociales, tales como la "ley" de la oferta y la demanda o los tres principios bsicos del control organizacional formulados por Anthony Downs: que nadie puede controlar por completo el comportamiento de una organizacin grande; que entre ms crezca una orgaruzacin, ms dbil ser el control de su actividad ejercido por los ?irigentes principales, y que entre ms crezca una organizacin, ms deficiente ser la coordinacin de sus acciones,' La obviedad de estos principios no reduce su importancia, y aunque -como los postulados de la impotencia en la fsica- no pueden probarse, pasarlos por alto podra te. ner muy graves consecuencias, Sin embargo, estas consecuencias podran no ser tan inmediatamente evidentes como en el caso de las imposibilidades fsicas. Por esta razn, a menudo resulta difcil desde el punto de vista poltico resistirse a la tentacin de olvidar las restricciones econmicas o institucionales. El control de los alquileres es un ejemplo tpico. Aunque el objetivo de tal control es la proteccin de los inquilinos contra los incrementos exagerados derivados de una escasez de viviendas, el efecto a largo plazo es el empeoramiento de la situacin de casi todos porque se desalienta la construccin de departamentos de alquiler y el mantenimiento de los existentes, al mismo tiempo que se alienta el abandono de las viejas unidades de vivienda o su transformacin en oficinas para escapar a los controles. Estas consecuencias son conocidas desde hace tiempo, pero algunas ciudades que haban abandonado el control de alquileres durante los aos cincuenta empezaron a reimplantarlo por la inflacin de los setenta. En la fase utpica de la elaboracin de polticas, incluso las restricciones tcnicas a veces se desatienden, lo que tiene consecuencias catas-
lnside BNrtallcrary, Little, Brown, Boston, 1966, pp. 140-143.
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trficas. Por ejemplo, en los aos inmediatamente siguientes a la Revolucin sovitica, los ingenieros eran despedidos de sus puestos cuando cuestionaban la factibilidad tcnica de las metas polticas. Estos expertos eran llamados "limitadores", y Alexander Solzhenitsyn cuenta el caso de un tal Nikolai lvanovich Ladyzhensky, que fue arrestado por apoyar las "teoras de la limitacin" y por tener "una fe ciega en los factores de seguridad".5 As como la realidad fsica, la realidad social restringe la riqueza de lo posible. Nuestro ambiente abunda en restricciones, tanto naturales como artificiales, y muchos de nuestros conceptos bsicos las consideran esenciales. En efecto, un mundo libre de restricciones sera enteramente catico e imprevisible, y si no reconocemos a menudo su presencia es porque nos hemos familiarizado tanto con ellas que las damos por sentadas. Pero basta tratar de enumerar los obstculos que afrontamos incluso en las actividades ms simples para advertir que nuestro ambiente est lleno de ellos.
LA FACTIBILIDAD Y LAS SOLUCIONES DE PTIMO CONDICIONADO
Admitir la omnipresencia de las restricciones es un buen antdoto para la tendencia, comn entre legos y cientficos sociales por igual, a ver el poder por todas partes y explicar los resultados de las polticas exclusivamente por las acciones deliberadas de individuos y grupos poderosos. En realidad, los gobernantes a menudo tienen menos poder de lo que se supone. Un resultado particular podra ser una consecuencia no esperada de polticas anteriores o de procesos burocrticos echados a andar sin que se tuviera "en mente" tal desenlace. Pero incluso para entender la fuerza de un gobernante poderoso debemos empezar por marcar los limites de sus facultades. La Presidencia de los Estados Unidos es sin duda una de las instituciones ms poderosas del mundo. Sin embargo, como escribe Richard Neustadt,
las ventajas del presidente estn restringidas por las ventajas de otros. Relaciones permanentes tirarn en ambas direcciones. Estas relaciones son de
s Tbe GM/ag Arrhipelago, trad. de M. Scammell, Co11in5, Londres, 1974, p. 45.
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dependencia recproca. Un presidente depende de los hombres a quienes persuada; debe reconocer su propianecesidad o el temor de ellos, que tambin tendrn una posicin, autoridad o ambascosas, porque de otro modo no le serviran de mucho al presidente. Sus ventajas confrontan a las del presidente; su poder atempera el del presidentes." Al evaluar el poder de todo gobernante, deben tenerse en cuenta muchos otros limites: las polticas previas y la inercia institucional; la informacin inadecuada, absoluta o equivocada; las limitaciones cognoscitivas; los planes de otros gobernantes y la resistencia de la propia burocracia; los intereses creados y las demandas y aspiraciones de diversos grupos sociales; los limites del espacio de control y del tiempo y los recursos disponibles; la fuga de autoridad y la prdida de legitimidad; los compromisos extranjeros y las presiones internacionales. La mayora de estos lmites no sern tan restrictivos como para privar de todo margen de accin al gobernante, pero son tan importantes que pasados por alto provocar consecuencias graves ya veces desastrosas. Por tanto, el analista debe cuidarse de las analogas superficiales entre la elaboracin de polticas pblicas y la toma de decisiones empresariales. Por ejemplo, quienes proponen una teora econmica de la democracia, como Anthony Downs, han sostenido que los miembros del gobierno logran sus metas adoptando los programas que ms agradan a los votantes, as como los empresarios obtienen ganancias produciendo las cosas que desea la gente. 7 Esta analoga es engaosa en la medida que sugiere una libertad de accin mayor que la que tienen generalmente los gobernantes. Al revs de lo que ocurre con el empresario, el gobernante no goza de libertad para desplazar recursos de un rea a otra, excepto de modo marginal. Su libertad est limitada por reglas presupuestarias, negociaciones polticas y la creciente porcin de los ingresos pblicos que se destina automticamente al pago de la deuda pblica, de sueldos y pensiones y de un pequeo nmero de
PreSllltia/ POIlllr,
Wiley, Nueva York, 1963, p. 44. Anthony Downs, AII E.oIIOffli. Theory uf Demmmry, Harper and Row, Nueva York, 1957.
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rubros prioritarios. Incluso la posibilidad de sustituir un ingreso por otro, a fin de aprovechar oportunidades nuevas y circunstancias particulares, se encuentra severamente limitada por los requerimientos de responsabilidad fiscal. Como ha sealado en reiteradas veces Ludwig van Mises, la libertad de los administradores pblicos para ajustar sus actos a lo que les parece la solucin ms apropiada de un problema concreto est acotada por normas especialmente diseadas para limitar una toma discrecional de decisiones que, al revs de la discrecionalidad del administrador privado, no est restringida por consideraciones de ganancias y prdidas, 8 Estas numerosas limitaciones del poder de los gobernantes explican por qu es tan dificil en el sector pblico encontrar soluciones ptimas y haya que contentarse con otras menos ambiciosas o "subptimas". El teorema del ptimo condicionado (second best) de la economa del bienestar provee una prueba formal de este hecho. En esencia, este teorema enuncia que las condiciones de primer orden para alcanzar un ptimo no son en general criterios vlidos de poltica en una situacin donde, a causa de alguna restriccin adicional a las habituales limitaciones presupuestarias y tcnicas, no pueden satisfacerse simultneamente todas las condiciones," Por ejemplo, puede ser polticamente imposible que el gobierno aplique en toda la economa la condicin de la determinacin del precio por el costo marginal. Debiera el gobierno tratar de aplicar la condicin por lo menos en el sector pblico de la economa? El teorema del ptimo condicionado responde: no necesariamente. Para obtener una solucin de ptimo condicionado -una que satisfaga tambin la restriccin adicional-, es posible que haya necesidad de violar incluso las condiciones que pudieran haber sido satisfechas. Por tanto, resulta falso el supuesto comn de que lo mejor es satisfacer por lo menos algunas de las condiciones del ptimo, es decir, aplicar una poltica de optimacin fragmentada. Pero si las soluciones "subptimas" o de ptimo condicionado son las nicas viables, entonces la factibilidad, antes que el ptimo, debe
H_an AClio", 3a ed., Regnery, Chicago, 1966. Richard G. Lipsey y Kelvin Lancaster, "The General Theory of Second Best", en Re vil'"tfEtotIOIIIitSlliies, 24 (1956-1957), pp. 481-492.
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ENFOQUES DE POnCAS PBLICASy GOBERNABILlDAD
ser la preocupacin principal de los analistas de polticas, y stos deberan estar tan preocupados por las restricciones polticas e institucionales como por las limitaciones tcnicas y econmicas. Adems, una vez que se reconoce la cuestin de la factibilidad en toda su complejidad, incluso el ordenamiento tradicional de las alternativas de polticas -ptimas, eficientes y viables, en orden decreciente de lo deseable- pierde gran parte de su significado. A fin de recomendar una poltica ptima particular de entre el conjunto de alternativas eficientes en el sentido de Pareto -aquellas que no pueden mortificarse para aumentar la utilidad de algunos miembros de la comunidad sin reducir la utilidad de los dems-, debe ofrecerse al analista una funcin de bienestar social bien definida. Si no se dispone de ninguna de tales funciones, lo mejor que puede hacer el analista (en un sentido normativo) es calcular el conjunto eficiente en el sentido de Pareto. Pero a falta de una funcin de bienestar social, no est claro que una alternativa eficiente sea necesariamente superior a otra que slo sea viable. Por ejemplo, la transicin de una situacin no eficiente a otra eficiente no es necesariamente eficiente, pues es probable que algunos miembros de la comunidad resulten perjudicados por ella, sin que sea polticamente viable que se les d una compensacin. Por otra parte, la transicin entre dos situaciones viables, pero no eficientes, puede ser eficiente en el sentido de Pareto, es decir, puede mejorar la situacin de todos. En la grfica que aparece ms adelante se ilustran ambos casos, suponiendo una comunidad integrada por dos individuos con utilidades UI y U; Si A es la posicin inicial (viable pero no eficiente) y slo son polticamente posibles los movimientos eficientes en el sentido de Pareto, las alternativas viables son las del rea sombreada, incluida la porcin de la frontera (el conjunto eficiente) entre By C. El primer caso se representa por un movimiento de A a D. D es una posicin eficiente por tanto "superior" a A), pero la transicin de A a D disminuye U;
es
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y en consecuencia no es eficiente. El movimiento de A a E ejemplifica el segundo caso, donde hay un mejoramiento aunque ambas posiciones son "slo" viables.
Alternativas de polticas eficientesy viables en una comunidad integrada por dos individuos
LA
FACTIBILIDAD POLTICA
Qu queremos decir cuando afirmamos que slo ciertas alternativas, como las representadas por el rea sombreada de la grfica, son "polticamente" viables? La nocin de factibilidad poltica es discutible. Algunos economistas la consideran tan flexible que casi resulta intil como herramienta analtica. Otros sostienen que ni siquiera debe considerarse en el anlisis. Por ejemplo, Milton Friedman escribe: "El papel del economista en el anlisis de la administracin pblica debe ser, en mi opinin, el de prescribir lo que debiera hacerse a la luz de lo que puede hacerse, dejando de lado la poltica, y no pronosticar lo que es polticamente viable para recomendarlo luego".loEn cambio, James Buchanan observa, desde la perspectiva ms pragmtica del estudio-
lO
Comments on Monetary Paliey, en Eu'!)s n Ponlil'l E&ofloms. University of Chieago
Press, Chicago, 1953, p. 264.
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so de las finanzas pblicas, que "se ha considerado admirable el rechazo de toda consideracin de lo que es polticamente viable; pero si nos negamos a examinar lo polticamente posible estaremos realizando un anlisis incompleto"." En efecto, resulta difcil entender cmo puede conciliarse la aseveracin de Friedman con la opinin (que parece aceptada ahora por la mayora de los economistas) de que no pueden separarse los efectos de la poltica econmica sobre la eficiencia de sus efectos sobre la distribucin del ingreso. Porque el problema es precisamente que los pagos de compensaciones muy pocas veces son factibles desde un punto de vista poltico en una economa de mercado, de modo que todas las decisiones de polticas debieran basarse tanto en consideraciones de eficiencia como de equidad. En efecto, por qu habran de descartarse del anlisis normativo los obstculos politicos que impiden la ejecucin de una poltica "econmicamente correcta" (u ptima -jirst best-), cuando muchos de tales obstculos derivan del mismo comportamiento racional, los mismos supuestos de inters egosta que se dan por sentados en el mercado? Por supuesto, es posible que Friedman slo est sugiriendo que el economista como tal no es competente para juzgar qu es polticamente viable, de modo que debe restringir sus pronunciamientos a las cuestiones de factibilidad econmica. En esto debemos estar de acuerdo; pero entonces, cmo se puede recomendar una poltica sobre la base de consideraciones tan estrechas? Recomendar "lo que debe hacerse a la luz de lo que puede hacerse, dejando de lado la poltica" slo tiene sentido en un mundo donde puedan separarse ntidamente la poltica y la economa y donde sea posible la optimacin parcial. Ciertamente, se no es el mundo en que viven los gobernantes. Si el propsito del anlisis no es el de saber cul es la poltica correcta en un campo dado, sino el de asegurar que la poltica se escoja y se ponga en prctica, ser esencial la determinacin de los lmites dentro de los cuales el gobernante puede ejercer un control efectivo. 12 Cules
"Politice, Policy, and the Pigovian Margins", en J. M. Buchanan y R. D. Tollison (comps.), Tbeory of Pllbli& Choia, University of Michigan Press, Ann Arbor, 1972, p. 182. 12 A. K. Sen, "Feasibility Constraints: Foreign Exchange and Shadow Wages", en Richard Layer (comp.), Cosl.B,"ejil Ana!Y.ris, Penguin, Harmondsworth, Inglaterra, 1974, pp. 140-159.
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ENFOQUES DE POLTICAS PBUCAS
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instrumentos de polticas pueden usarse? Con quin debe compartir su autoridad el gobernante? Cules son los actores polticos y burocrticos cuyo apoyo se necesita? La respuesta a tales interrogantes implica la formulacin de ciertos supuestos acerca del ambiente poltico e institucional: detrs de cada recomendacin de poltica se encuentra siempre una teora ms o menos implcita de gobierno. Desatender los problemas de la factibilidad poltica no implica una neutralidad poltica, sino ms bien el supuesto de que las polticas pueden ejecutarse por decreto. Knut Wickesell,un distinguido economista sueco que escribi a fines del siglo pasado, tena en mente esta ingenua teora del gobierno cuando observ que la mayora de los economistas se contentaban con suponer la existencia de una plasticidad institucional perfecta y el gobierno de un dictador benevolente. Incluso los manuales de finanzas pblicas ms recientes -escribi Wickesell- dejan la impresin de que hay "una especie de filosofa de despotismo ilustrado y benevolente, y [...] parecen representar un comentario ligero sobre la famosa regla de Todo para elpueblo, nada por elpueblo ': 13 La misma observacin podra hacerse a propsito de algunos de los libros de texto ms recientes sobre el anlisis de polticas! Para tratar adecuadamente las cuestiones de factibilidad poltica se requiere un entendimiento ms claro de las influencias que afectan las acciones gubernamentales en una democracia. En los captulos siguientes encontraremos varios ejemplos de interacciones entre las actividades gubernamentales y el ambiente poltico e institucionaL" Aqu slo plantearemos la cuestin general de cmo puede hacerse operativa la nocin de la factibilidad poltica. Por definicin, una poltica es viable o inviable slo respecto de algunas restricciones especficas -institucionales, burocrticas, distributivas o polticas- que limitan la libertad de eleccin del gobernante en una situacin particular. Si no pueden identificarse restricciones especficas, el concepto de factibilidad poltica ser demasiado elstico para servir como herral3 "New PrincipIes of Just Taxation", en Richard A. Musgrave y AJan T. Peacock (comps.), C/assics ill lhe Theory qf Pllb/ic Fillalla, MacrniUan, Londres, 1967, p. 82. [Las palabras en cursivas no son del texto original. Nota del editor]. La referencia del autor corresponde a los captulos del V al VIII de la obra original. Vid. C.fr. Giandomenico Majone, 01. dt., pp. 136-231. [Nota del editor}
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mienta de anlisis. Por ejemplo, a veces se considera polticamente inviable una poltica porque sus costos polticos son demasiado elevados. Pero la evaluacin de beneficios y costos (polticos o de otra clase) de un proyecto es lgicamente distinta de un juicio sobre su factibilidad. Se supone que un gobernante no escoger una alternativa cuyo beneficio neto, tomando en consideracin todos los costos, resulte negativo. Sin embargo, este hecho no vuelve inviable la alternativa, a menos que se quiera decir realmente que los recursos totales requeridos superan cierta "restriccin presupuestaria" poltica. Pero entonces sera mucho mejor expresar la restriccin directamente en esos trminos, porque as se obligara al analista a estimar la naturaleza y el monto de los recursos polticos disponibles.
2. La implementacin: "talon de Aquiles" en la elaboracin de polticas sociales

PEDRO
H.
MORENO
INTRODUCCIN
de la obsolescencia gubernamental se encuentra en la baja capacidad de transformacin de objetivos en resultados. Se ha achacado esta deficiencia en primer trmino a problemas en el diseo, en la evaluacin ex-post; en segundo lugar a la insuficiencia de recursos, a las limitaciones impuestas por el marco normativo, a la ausencia de un diseo correcto de las organizaciones implementadoras, entre otras razones, todas ellas sin duda pertinentes. Sin embargo, este conjunto de elementos no logran captar la naturaleza de la implementacin como momentum peculiar del proceso de elaboracin de las polticas. Al hablar de implementacin hay una referencia especfica a la operacin puesta en marcha o, analticamente dicho, al espacio y tiempo que sigue a las condiciones iniciales y concluye al presentarse las consecuencias de la accin. Al vincular, por otro lado, la clsica tipologa de polticas de Lowi con la implementacin se ha sostenido que las polticas redistibutivas (sociales) y sus arenas son mbitos " ... cuyos componentes y factores explicativos arraigan en realidades vitales de dificil acceso e incidencia gubernamental" (Aguilar, 1993).
UNO DE LOS PUNTOS CRTICOS
* Director
de la maestra en Polticas Pblicas en la Universidad Autnoma Metropolitana, unidad Xochimilco.
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Esta proposicin sugerente y aplicable a distintas realidades se trata de explorar en este trabajo a la luz de diversos tipos de regmenes poltico-administrativos, con el propsito de enunciar algunas recomendaciones de poltica provisorias y relativas en torno al problema y al proceso de implementacin, en primer trmino, y de los puntos crticos de obsolescencia, en segundo.
LA IMPLEMENTACIN EN LOS ENFOQUES PARA LA ELABORACIN DE LAS POLITICAS PUBLICAS: Ms ALL DE LA DICOTOMA ENTRE LA POLTICA Y LA ADMINISTRACIN
Siguiendo la clasificacin de Allison (1969) de modelos conceptuales de decisin y accin se intenta relevar la concepcin que guarda cada uno de ellos respecto de la fase de implementacin:
Modelo I,poltica racional: la accin como eleccin racional

Se trata de un slo actor. Las acciones o la suma de actividades que se emprenden para tratar un problema constituye lo que la nacin ha escogido como su "solucin". La accin entonces surge de una combinacin de: 1) valores y objetivos fundamentales 00s mejores o mximos), 2) los cursos (ptimos) de accin alternativos que se toman en consideracin, 3) los clculos (exhaustivos) de las diversas consecuencias que resultan de cada alternativa, y 4) la apreciacin neta de cada una de las diversas consecuencias. As, la implementacin es una funcin de un proceso racional unitario.
Modelo JI, proceso organizacional: la accin como producto organizacional

Se trata de una constelacin de organizaciones. Cada organizacin ejecuta una variedad de acciones casi automticamente a partir de: 1) metas aceptables (satisfactorias), 2) atencin secuencial a las metas, 3) procedimientos operativos estandarizados, 4) programas y repertorios, 5) la necesidad de evitar la incertidumbre, 6) la bsqueda dirigida a los problemas y, 7) el aprendizaje y el cambio organizaconal. En
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consecuencia, la implementacin es un producto de la organizacin (de los POE: Procedimientos Operativos Estndar).
Modelo JII,poltica burocrtica: la accin como poltica

Se trata de un conjunto de jugadores en posiciones y con poder compartido. Cada conjunto de actividades depende de resultados de los juegos y de las caractersticas de los jugadores en relacin con sus 1) las prioridades, percepciones y cuestiones particularistas (eficacia), 2) los intereses, las ganancias y el poder, 3) el problema estratgico y los problemas durante el desarrollo de los juegos, 4) canales de accin (vas para actuar segn las cuestiones; determinan "quin lleva la accin"), y 5) corrientes de resultados (cada collage de acciones puede ser un resultado). La accin no presupone la intencin. De ah que la implementacin es resultado de la negociacin constante, bajo una alta incertidumbre. En sntesis, pareciera que el modelo III destaca con mayor claridad la naturaleza de la implementacin al no hacerla dependiente ni de la racionalidad total del actor unificado ni de la racionalidad limitada de la organizacin. Pareciera que la implementacin fuera un conjunto de interacciones casi sin restricciones. Desde un cierto ngulo metodolgico dirase que se puede cuasi experimentar con la implementacin. Sin embargo, al definir el tipo de patrn poltico que sostiene al modelo III se aprecia que es de carcter casi individual, pluralista y elitista (pues hay jefes, funcionarios e indios). Mientras que el modelo II muestra caractersticas polticas asimilables a las de un rgimen poltico corporativo y la implementacin casi no existe como objeto de estudio separable, pues depende de un diseo y funcionamiento organizacional correcto. Por su parte el modelo 1, podra equipararse, en cuanto a sus supuestos polticos subyacentes a un rgimen de tipo autoritario y donde las decisiones mandan las acciones, a la implementacin. La implementacin depende de un razonamiento implacable. La implementacin como objeto de estudio no existe. Se podra decir que ninguno de estos modelos agotan la realidad siempre ms rica -como afirmaron Oszlak y O' Donnel en su artculo
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cannico sobre implementacin y regmenes polticos (1980)-, pues como recortes analticos slo explican parte de aquella. Se est hablando pues a fin de cuentas de dos tipos de racionalidades bsicas, casi inseparables pero combinadas en cada situacin en proporcin distinta: la tcnica y la poltica. La primera producto de la inteleccin y la segunda de la interaccin. As, el momento de la implementacin como objeto de estudio separable puede explicarse y predecirse a partir de variables tanto polticas como tcnicas. Estas ltimas derivadas del proceso organizacional y del razonamiento normativo. Y las polticas por las modalidades especficas de acceso y ejercicio del poder. (Oszlak y O' Donnel, 1980). Los
PROBLEMAS DE IMPLEMENTACIN DE LAS POLTICAS SOCIALES
Una fuente de legitimidad y de ampliacin de la capacidad de gobierno es la eficacia en la provisin de bienes y servicios sociales. Y aunque se tuvieran los recursos, buenos diseos, leyes y normas y voluntad poltica para impulsar y sostener programas sociales si no se atiende y se reflexiona sobre los procesos y problemas caractersticos de la implementacin en cada pas no se gozar de los beneficios mencionados. Dror (1997) destaca como una de las principales especificaciones de las dimensiones para abatir la obsolescencia y elevar la capacidad gubernamental ce a las habilidades para la puesta en marcha efectiva (...) de los cursos de accin". A mayor abundamiento, Dror afirma que: "Una de las caractersticas de un pas como Mxico es que en el pasado se han mencionado muchas polticas adecuadas, pero se ha demostrado una frecuenteincapacidad para ponerlasen marcha. En parte esto se debe a la resistencia de algunosgrupos de inters (razonespolticas,acotacin nuestra), pero tambin a la inercia burocrtica (razones tcnicas, acotacin nuestra). Ello se reconoce en el resultado obtenido a partir de importantes propuestas de reforma administrativa, que se suman a las muchas intenciones y polticas declaradas que nunca alcanzan a entrar en accin." Dror insiste en el aspecto tcnico del problema de la implementacin, descuidando segn nuestra opinin los componentes polticos.
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Dos de los aspectos mayormente sealados por los estudiosos de la implementacin para caracterizarla han sido el de la complejidad de la accin conjunta, desde la explicacin, y del requerimiento de ensamblar a travs de la coordinacin desde la perspectiva prescriptiva. En ese tenor Cooper (1997) explica acerca de la existencia de una crisis de coordinacin en la ejecucin de la poltica social y la ubica en la creciente fragmentacin y competencia entre los actores gubernamentales, sociales y privados que formulan e implementan las polticas sociales. Dice Cooper: "Nuestra incapacidad global para lograr que las numerosas piezas del proceso poltico funcionen bien juntas es lo que constituye la crisis de coordinacin en la administracin pblica. El trmino crisis se ha sobreutilizado pero no es demasiado fuerte para describir el problema, tampoco sobrestima las consecuencias de nuestra incapacidad para juntar los elementos requeridos para garantizar el proceso." Hasta aqu el autor reconoce la primaca poltica del problema y del proceso de implementacin, pero ms adelante desbroza el camino del anlisis al enunciar ciertos elementos tcnicos que son determinantes en el proceso de implementacin y que nos recuerdan la propuesta de Bardach acerca de los jixers. Contina Cooper: "El reto que la crisisde coordinacin plantea a la gobemaneia derivaen gran medida del contexto dentro del cual hace su aparicin. Este contexto est formado por tres esferas superpuestas de accin, dentro de las cualesdeben funcionar los gerentes pblicos."
LA IMPORTANCIA DEL CONTEXTO POLTICO ADMINISTRATIVO PARA LA IMPLEMENTACIN: A MANERA DE CONCLUSIN
Para aumentar la capacidad de gobierno en particular y las habilidades para implementar en especfico se hace necesario en un pas como Mxico definir en primer trmino las variables tanto polticas como tcnicas que estn influyendo sobre el proceso de implementacin insitu.
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Se requiere en primer trmino fijar ciertos criterios para la reforma del sistema de polticas en el mbito social, particularmente en la etapa de implementacin. Estos criterios son los de realismo, mayor transparencia, reconocimiento a la heterogeneidad, autonoma y descentralizacin con responsabilidad y flexibilidad (Lahera 1993). Las lneas de accin se pueden sintetizar en las siguientes proposiciones: mejorar el anlisis, realizar diversos cambios institucionales (entre otros mejorar la coordinacin, pasar de metas secretariales a intersecretariales), aumentar la eficiencia del gasto pblico, una mejor gestin de los recursos humanos, generalizar diversos instrumentos de gestin (sistemas de informacin, indicadores y medidas de rendimiento y costeo por programas), mejorar la atencin y el servicio a los consumidores y perfeccionar el control y la evaluacin de las polticas. De los caminos posibles para profundizar estas lneas de accin destacaremos slo dos importantes para la implementacin: el desarrollo e innovacin institucional y el factor gerencial. Respecto del primero se sugiere generalizar el presupuesto por programas y metas, lo que permitir relacionar remuneraciones con mritos. Respecto del segundo se requiere incrementar la capacidad de liderazgo, trabajo en equipo y delegacin de funciones en los grupos de trabajo y los jefes de servicio, pues el ltimo tramo de la implementacin es bsico para asegurar la provisin de los bienes y servicios sociales. Para el caso de las polticas sociales, se debe asumir el hecho de la poca institucionalizacin que padecen los procesos de implementacin, por tanto adems de las reformas administrativas se debe actuar de manera selectiva sobre ciertos segmentos de la administracin pblica para provocar efectos profundos sobre los problemas sociales ms apremiantes. Por ltimo, es necesario dar cabida a procesos continuos de retroalimentacin que permitan la superacin de problemas a lo largo de todo el ciclo de elaboracin de las polticas, ya que no puede pasarse por alto la integralidad del proceso, conectando estrechamente cada una de sus fases y etapas.
ENFOQUES DE POTICAS PBUCAS
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BIBLIOGRAFA
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J. El cambio de estilo de polticas pblicas en Mxico
HASTA HACE DIEZ AOS SE consideraba que el enfoque de polticas pblicas era irrelevante, porque se consideraba, en un extremo, necesario destruir al Estado opresor para formar otro tipo de institucionalidad poltica. En el otro extremo, se defenda la idea liberal de que el gobierno no metiera las manos en los asuntos de la sociedad, y que el mercado se encargara de resolver los problemas. En trminos as de limitados se planteaba el debate en Mxico. Los socilogos de poltica hablaban de las polticas pblicas, desde el punto de vista del comportamiento, soslayando un enfoque ms poltico; es decir, haba mucha preocupacin en los insumos del proceso poltico, pero muy poca en sus resultados -en lo que sala de esa caja negra que se llama proceso de poltica. Sin embargo, en el debate terico, se plantea una nueva agenda de investigacin por los cambios que surgen en la realidad, como el fracaso del socialismo, la cada de los precios del petrleo; al respecto, se esperaba tanto de la administracin de la abundancia [...], que podemos encontrar muchos otros ejemplos de situaciones que resultaron ser una qwmera. Se da un desencanto con la poltica y con el anlisis poltico tradicional. En cambio, se empieza a enfatizar los "issues" que antes se sos-
* Maestro en Polticas Pblicas por Princeton Univertity; y candidato a doctor por la misma institucin. Es Director de la maestra en Polticas Pblicas en el Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico (ITAM).
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layaban por completo; como proporcionar servicios pblicos eficientes: luz, agua, salud pblica, seguridad pblica, entre otros. Cosas que a lo mejor parecen sumamente obvias, pero que en los grandes modelos de las ideologas cerradas y de los maximalismos de los planes impecables, no tenan cabida. Al poltico tradicional le pareca sumamente molesto el nuevo enfoque, ya que se jactaba de tener el modelo "perfecto" para el desarrollo de Mxico, dejando de lado las demandas de los ciudadanos. En este tipo de cultura poltica era muy difcil que se diera el anlisis de las polticas pblicas. Las decisiones se daban de manera vertical, sin previo anlisis de los costos que acarreara. Tenemos la frase de Luis Echeverra "las finanzas del pas se manejan desde Los Pinos", como un claro ejemplo de la irresponsabilidad en la toma de decisiones. Si esa era la visin que se tena a nivel del Presidente, es evidente que no haba cabida para un enfoque de anlisis de polticas pblicas. Una poltica de gobierno es pblica porque va a impactar en los ciudadanos. Pero el insumo ciudadano en su elaboracin, discusin, debate y formulacin de las propuestas, estaba ausente. Se quera privatizar todo pero, paradjicamente, lo que s estaba en el mbito privatizado era los asuntos del gobierno porque eran competencia de muy pocos, prcticamente de una sola persona. Mxico ha cambiado: la economa no ha funcionado en los ltimos 20 aos; estamos estancados desde mediados de los setenta, el producto por habitante prcticamente es el mismo que haba en 1975. Se plantea que ya se va a recuperar el crecimiento obtenido en el pasado, que fue una caracterstica de Mxico por cuarenta aos -de mediados de los treinta a mediados de los setenta- y en la realidad suceden choques no previstos, de repente se cae el precio del petrleo, el Fobaproa cuesta ms de lo que los funcionarios sostenan, se endeudan de nueva cuanta las empresas privadas, aumenta la delincuencia. Estos casos nos hacen ver que no se ha encontrado el camino del crecimiento econmico sostenido y sustantivo, lo que propicia el empobrecimiento de los ciudadanos que, por lo mismo, les duele pagar impuestos y se preocupan por la eficiencia del gobierno. Hacen anlisis de poltica pblica. El gobierno en este caso se preocupa por recupe-
ENFOQUES DE POLTICAS PBUCAS
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rar la credibilidad de los ciudadanos y sus decisiones se sustentan en un anlisis ms profundo. En la transicin a la democracia, el voto gradualmente ha adquirido un papel fundamental como fuerza de legitimacin, pues la gente lo valora y espera que el gobierno sea receptivo a sus preferencias. Es evidente que el votante medio no est muy informado del candidato o partido por el cual votar, pero cuenta con informacin retrospectiva muy valiosa al momento de votar, por lo que puede castigar al gobierno. Es muy distinto el Mxico de los treinta al de los setenta. Se habl de un Estado fuerte pero, hasta qu punto era fuerte. En esa poca (1934-1970) el gobierno era receptivo a los grupos de inters, al financiarlos a diestra y siniestra, hasta que se lleg a un punto donde ya no hubo recursos que alcanzaran. Si se financiaba por medio del impuesto inflacionario la economa se hubiese desestabilizado. Cuando sto empez a suceder, la supuesta fortaleza del Estado mexicano result ser un mito. Era un Estado grande pero no necesariamente fuerte. A partir de Tlatelolco acontecen conflictos polticos, que hicieron evidente la falta de legalidad, de institucionalidad, y de profesionalizacin del servicio pblico, la exagerada corrupcin, la falta de anlisis gubernamental serio de los problemas, el clientelismo en funcin de un Estado que se legitimaba cediendo a-todas las presiones de los grupos movilizados polticamente. Lo anterior combinado con una mayor libertad en los medios de comunicacin y un Congreso con mayora opositora hace que surja una disyuntiva: se hace inminente la necesidad de cambiar en el estilo de poltica y en los contenidos de las polticas, surgen debates que son nuevos para el pas. Con este marco de referencia se otorga a las polticas pblicas una mayor importancia; es decir, las decisiones dejan de tomarse de manera vertical, y ahora se tiene que persuadir, argumentar, dar evidencias, bases slidas a las polticas. Antes se hablaba de reformar rpidamente o lentamente, pero no en trminos de que pudiera reformarse rpido o no se pudiera, sino de cules seran los beneficios, para los que estuvieran en elpoder, de hacerlo de una u otra manera. El quehacer poltico, en consecuencia,
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careca de fundamentos ciudadanos ante el predominio exagerado del Ejecutivo. Ahora, una y otra vez, las iniciativas presidenciales se frustran, pues no se logran "vender" las ideas al Congreso, como en el caso de la venta de la petroqumica. A pesar de que Zedilla quiere el Progresa, tuvo que abrirse a debate y tuvo que alejarse de su concepcin tecnocrtica inicial, para poder ser instrumentado. La iniciativa de ley la legalizacin de casinos fue ignorada por los diputados, que ni siquiera se tomaron la molestia de leerla; no me queda nada claro que las medidas de apertura de capital al 100 por ciento de la Banca vayan a ser aprobadas por esta Legislatura, y menos que los pasivos del Fobaproa se conviertan en deuda pblica. Iniciativas que antes tenan la probabilidad de ser aprobadas con cambios verdaderamente cosmticos hoy no logran pasar sin sufrir modificaciones considerables. Esto, desde luego, implica una mayor legitimidad y gobemabilidad -uno de los temas de esta publicacinporque el Congreso de alguna manera representa la voluntad de los ciudadanos. El debate sobre la velocidad de los cambios ya no puede ser un ejercicio tecnocrtico, pues toca a los representantes populares determinar con criterios polticos la intensidad de la reforma. La transicin a la democracia rescata el espacio de lo pblico; es bueno tanto para el campo de las polticas pblicas como para el futuro del pas, al dejar atrs el Estado autoritario y grande que toma las decisiones de manera vertical para beneficio de los grupos de inters que buscan medrar con los recursos del pueblo. La poltica, cada vez ms, va a estar influenciada por el anlisis slido de los problemas sociales y ya no ser cuestin de discurso o de liderazgo. El liderazgo por supuesto que importa, pero un liderazgo en la actualidad si no est sustentado en un buen anlisis de los problemas es poco probable que pueda fructificar. Las polticas pblicas reconocen en primer lugar que el mercado tiene limitaciones; hay problemas que siempre se han analizado con conceptos como bienes pblicos, externalidades, problemas de incentivos, problemas de informacin, costos de transaccin que hacen que la realidad no funcione como lo predice el modelo de competencia perfecta. El proceso democrtico dibuja una funcin de bienestar so-
ENFOQUES DE POlTICAS PBllCAS
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cial, a maximizar. Que en ocasiones el mercado no funcione bien no justifica la accin inmediata del gobierno, a travs de la poltica pblica. Una poltica muy legtima es no hacer nada. Es decir, si el gobierno no puede mejorar la situacin y hasta puede empeorarla, intervenir reduce el bienestar social. Por ejemplo, despus de 60 aos de fracasos en crdito agrcola de fomento, en el Banjidal y luego con el Banrural, sustituir al Banrural con un nuevo Banco, dificilmente favorecer a los campesinos. N o van a pagar sus crditos porque ya aprendieron a que les perdonen las carteras vencidas; aunque la nueva institucin tenga nuevas polticas operativas, pues se puede generar un nuevo movimiento poltico que provoque que a la mera hora no se paguen los crditos; aunque se tengan los mejores propsitos, la historia institucional se encarga de aniquilarlos. Los modelos de teora de la organizacin moderna con fundamentos microeconmicos nos hacen ver las restricciones que claramente existen para que el gobierno pueda resolver problemas sociales a travs de la intervencin. Finalmente, en el anlisis es bueno preguntarse si los beneficios exceden o no a los costos de la intervencin del gobierno, porque si estos ltimos exceden a los primeros la intervencin del gobierno en el mercado ser adversa. No es obvia la primaca del mercado sobre el Estado, ni lo contrario. Para reducir la incertidumbre se necesita el anlisis de polticas pblicas.
4. Comunicacin, medios y polticas pblicas

Medios delpoder: poder de los medios para influir en la agenda gubernamental
PAUL SLOMIANSKI*
LA AUTONOMA DE LOS MEDIOS de comunicacin respecto del Estado garantiza la imparcialidad de estos y facilitan el proceso democrtico? 0, son los regmenes democrticos del mundo rehenes de los medios de comunicacin? En esta exposicin se analiza el papel de la comunicacin del gobierno con sus gobernados, la comunicacin social como instrumento indispensable de poltica, especialmente la relevancia que cobra para el gobierno elegido democrticamente y la manera en la cual los medies de comunicacin contribuyen o no con los objetivos de las polticas pblicas gubernamentales. La encuesta que se presenta en las siguientes pginas ilustra la importancia que servidores pblicos norteamericanos de mandos medios y superiores del gobierno federal, asignan a los medios en el proceso poltico y en la tarea gubernamental. A 10 hu:go del desarrollo de la vida del ser humano en sociedad, al interior de los diversos sistemas polticos que la ot:ganizacin social ha generado, la presencia del Estado constituye el elemento comn fundamental. Sin cluda,los gobiernos en tumo requirieron siempre de mecanismos e instrwnentos diversos para comunicarse con los gobernados.
.. TJCDe _ta en PoIiticas PbIicu por la john F. Kennedy Schoo1 of Govemment de la Univenidad de Harnrd. con especialidad en Comunicacin Politica; ., es Vicepresi dente del Centro de Estrategia Y DeauroBo (CEO).
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EMFOQUES DE POLTICAS PBLICAS Y GOBERNABILIDAD
As pues, la influencia del gobierno en los procesos de comunicacin al interior de la sociedad ha estado siempre presente, lo que ha variado es la capacidad del resto de los actores polticos y sociales para jugar el rol de "emisores" dentro del sistema poltico, posibilitando as que su voz sea escuchada y sus opiniones tomadas en cuenta. Una vez que las voces empiezan a multiplicarse en una sociedad, a la par que aumenta su sentido de inclusin, el papel que juega la comunicacin que parte del gobierno, requiere de mayor sofisticacin, ya que los mensajes, apreciaciones y propuestas de las diversas fuerzas polticas comienzan a competir con las que pretende difundir el gobierno. Este ir y venir de percepciones y mensajes cruzados que es constante en la democracia que se caracteriza por una asociacin entre el sector pblico y el privado. Mientras los votantes tienen un impacto limitado en el proceso diario de elaboracin de polticas, idealmente mantienen la ltima palabra cuando se trata de evaluar la implementacin y los resultados de stas. An en la visin "negativa" de la democracia presentada por Schumpeter, en que la forma de gobierno est caracterizada por la competencia entre lites para llegar al poder, requiere, en alguna medida, de la aprobacin peridica por parte de la sociedad. Es considerando lo democrtico como reglas claras y el acceso libre a dicha competencia por llegar al poder, sin ms idealismo como intentaremos entender la importancia de la comunicacin social para los gobiernos. As, para el funcionamiento adecuado de una sociedad democrtica, es fundamental la construccin constante de consensos, la operacin transparente de lo pblico y el compartir informacin de manera oportuna, acertada y completa entre los distintos grupos que forman a esa sociedad. Esta accin de comunicar engloba todo lo que realiza un gobierno para comunicarse con los ciudadanos, los medios de comunicacin, los servidores pblicos, otros organismos y pases. Esto que en nuestro pas se reconoce de manera limitada como comunicacin social, es, entre otras cosas, lo que da forma a las posturas polticas, a las acciones del gobierno y en mayor o menor medida a las aspiraciones y valores de la sociedad.
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Encuesta sobre la importancia que los servidorespblicos norteamericanos asignan a los medios en elproceso polticoy la tarea gubernamental
PREGUNTA:
Cuando ensuoficina odependencia un
Cuando cobertura espositiva
la Cuando la cobertura es negativa
asunto recibe una cobertura positiva o una cobertura

negativa de los medios, como resultado de esa cobertura: Aumenta las oportunidades de alcanzar sus objetivos de las polticas respecto deese asunto Disminuye las oportunidades de alcanzar sus objetivos de las polticas respecto deese asunto Aumenta lavelocidad enque elasunto esconsiderado yseacha en consecuencia Disminuye la velocidad enque el aslll/to esconsiderado yseac1Ia enconsecuencia Hace ms sencillas las acciones respecto alasunto Hace ms complicadas las acciones respecto alasunto Aumenta elnmero deacciones polticas consideradas Disminuye elnmero deacciones polticas consideradas Redisea las opciones depolticas consideradas
78.5 4.8
6.4 71.4
38.8 9.9 63.1 5.7 18.3 15.8 10.3 7.6 50.1 5.7 9.7 26.2 31.7 23.2 22.3 16.8
36.0 36.2 9.6 67.9 27.8 27.5 39.9 49.0 18.6 65.7 43.0 49.0 33.8 221 326 9.0
Causa que re-evale supostura poltica respecto del asunto

Estimula elapoyo externo Desestimula elapoyo externo
Tnnsfiere responsabilidad por el asunto a unservidor o servidores

denivel jecirquico superior Aumenta laimportancia delllSltlllo hacia dentro delaburocracia
Ocasiona que elpblico uotros servidores asuman lainformacin
contenida enlacobertura delllSltlllo como acertada
Ttene efectos de largo plazo ensucarrera Afecta sucredibilidad respec1D de 0ll2S cuestiones
Notiene efecto alguno
Fuente: bJtpad: H_1bt Prus.Affias Fedm PoIiq Mailrg por Martin Linsky. (5610 se considersn las respuestas afinnativas para cada tipo de cobertura y no el complemento).
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EMFOQUES DE POLTICAS PBLICAS Y GOBERNABILIDAD
Sin embargo, la comunicacin social en un sentido ms amplio incluye todo aquello que va desde contestar un telfono en una oficina gubernamental, a la consulta ciudadana respecto de propuestas polticas, a la elaboracin de anuncios al servicio de la ciudadana, a la interlocucin con periodistas o sostener conferencias de prensa mayores. Todo ello forma percepciones y ayuda al capital poltico. Por ello la manera en que el gobierno se comunica es tan importante como el mensaje mismo que ofrece. La forma en la cual se efecta cada comunicacin afecta el cmo es usada la informacin contenida en ella y constituye, adems, parte fundamental del proceso de aprendizaje de la sociedad, lo que influye en el cambio de percepciones que la sociedad tiene acerca del gobierno y de s misma. Para poder evaluar el proceso de comunicacin social en nuestro pas, tomando en cuenta que el propio gobierno se autodefine como democrtico, sera necesario considerar que en una democracia la comunicacin entre el gobierno y la sociedad apunta a los siguientes objetivos: Unificar a la sociedad al ofrecer un sentido de inclusin. Legitimar la distribucin del poder al asignar responsables. Orientar a la sociedad, en la identificacin de problemas y elaboracin integrada de objetivos. Crear dilogo y discusin entre el pblico y el gobierno en el proceso de elaboracin de polticas. Resolver conflictos, revalorando y rediseando argumentos. Implementar polticas al movilizar o desmovilizar a las masas. Entonces, cumple la poltica de comunicacin social en Mxico con los puntos antes mencionados? Los tres primeros puntos parecen obligados si se pretende crear consensos al interior de la sociedad, sin embargo los ltimos tres objetivos se ven constreidos por la historia y el contexto poltico. Es interesante hacer notar que la ineficacia en los ltimos tres puntos puede ocasionar disensos cuando los objetivos son: unificar, legitimar y orientar. La inefectividad de las estrategias de comunic;acin social por parte del gobierno puede tener su origeh. en la elaboracin de dicha poltica, en el contexto poltico, en el grado de legitimidad, etc. Sin embargo,
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encontramos un problema fundamental en la calidad de transmisin del mensaie, es decir, de qu manera se hace llegar la voz y el pensamiento del gobierno a la sociedad?
Atencin a los principales medios de informacin pornivel educativo enMxico (% de personas)

Porculmedio seentera principalmente de lo quepasa enpoltica?
~
Educacin Nitwma Primaria incompleta
Slo 1V
Slo Slo Radio Prensa
1Vy
1Vy
Radio Prensa 1 1
Radio Prensa y
24 26 21 14
13
Los tres
Ninguno
27 23 19 18
13
6 5 2 1 1 1 1 1
2 2 2 1 1 1 2 4
8 11 16 22 25 28 27 25
18 24 31 38
44
15 8 6 3 2 1
1
Primaria
completa
3 1 1 1 1 4
Secundaria
incompleta
Secundaria
completa
Preparatoria
incompleta
14
14
41
Preparatoria
completa Universidad
Fuente:
11
8
11
6
46
51
Encuesta Nacional de Valores, 1994, Beltrn, et al, 1995.
Es para responder a esta pregunta, que debemos enfocar nuestra atencin a los medios de comunicacin, considerando que una respuesta general sera una sobresimplificacin, ya que cada canal tiene caractersticas propias, las cuales deben ser tomadas en cuenta para identificar el impacto de cada mensaje en cada segmento de audiencia. Asimismo, podremos establecer con claridad las metas que se buscan alcanzar con la utilizacin de uno u otro medio.
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EMFOQUES DE POLTICAS PBUCAS y GOBERNABIUDAD
Es notoria la prevalencia del impacto de los medios electrnicos en nuestro pas, en los que encontramos como una de las cualidades bsicas, su capacidad para fijar expectativas en la gente, sobre todo en cuestiones generales, como son los temas econmicos o de objetivos nacionales (por ejemplo, la transicin democrtica). Dichas cualidades (sencillez del mensaje y simplificacin de la realidad) se desprenden del formato dinmico de estos medios, el cual los obliga a hacer simplificaciones que cumplan con la funcin de edificar nuevas percepciones y expectativas para ayudamos a enfrentar una cotidianidad compleja. Sin embargo, este tipo de comunicacin no es fructfera en todas las reas. Los medios electrnicos no se prestan, por lo regular, para presentar debates acerca de diferentes opciones de poltica, pues el detalle que se requiere no coincide con el formato que ofrecen estos medios en sus emisiones ordinarias. Es, por tanto, en los medios escritos en donde esta discusin se lleva a cabo de manera diaria, en el mejor de los casos, con el nivel de detalle requerido y la amplitud de contenidos y contextos que permite una visin msintegral. Paradjicamente, este espacio para la discusin, que presumiblemente es el ms rico, es el que recibe menos atencin de la sociedad mexicana en su conjunto, lo que est correlacionado a la distribucin del nivel de educacin promedio en nuestro pas. Si bien en algunas ocasiones, el Ejecutivo tiene comunicacin "directa" con la sociedad (informes, mensajes presidenciales, el Diario Oficial, entre otros), gran parte de estos mensajes son difundidos por los medios. Sin embargo los medios no son transmisores "neutrales", es decir, no slo reflejan sino que modifican, distorsionan, critican o ignoran. Estas acciones no son aleatorias, responden a los valores e intereses particulares que detentan las corporaciones que tienen control sobre los medios. Esta "no neutralidad" de los medios tiene su historia. Lo que comenz siendo un simple instrumento de comunicacin mediante el cual se transmitan noticias, entendidas stas como la simple descripcin o reporte de sucesos recientes, ha cambiado al ir contando con nuevas estrategias y tecnologias orientadas por un objetivo de lgica corporativa que busca beneficios para sus accionistas, 10 que ha
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afectado, definitivamente, la forma y el contenido de los programas informativos. Consecuentemente, al observar el xito econmico de los programas de entretenimiento y adoptar dichas frmulas, los informativos han buscado disear contenidos atractivos y hasta seductores, ms all de las "aburridas" noticias. Con esta maniobra han ganado audiencia, pero como era de esperarse, se perdieron profundidad y precisin en los temas que se trataban. Esta combinacin influy al nacimiento de los noticieros que conocemos hoy,los cuales llegan a fungir como "portavoces de la sociedad", aunque en ocasiones tambin la manipulan. El desarrollo de los medios en ocasiones representa obstculos a los objetivos de polticas pblicas del gobierno. Un ejemplo es cuando los medios difunden posiciones adversas frente a determinada poltica o postura pblica, lo que dificulta su aplicacin, a causa del disenso generado. Sin embargo, los medios tambin se han convertido en un poderoso instrumento para el gobierno. Cuando son incluidos adecuadamente, la fijacin de expectativas econmicas o polticas se facilita y eleva la capacidady eficiencia de las polticas gubernamentales. Estos fenmenos se deben en gran medida a la transicin que ha envuelto a nuestra sociedad, pero adems a la que han experimentado los medios a lo largo de las ltimas dcadas. En Mxico, los cambios en forma y contenido del periodismo han sido numerosos. Los avances en las tecnologas de la comunicacin han incrementado el volumen de la informacin y la rapidez con que sta se mueve alrededor del planeta. La industria de los medios se ha vuelto cada vez ms competitiva, ocasionando que la carrera por ser el primero en tener una nota asigne mayor importancia relativa a la velocidad que a la precisin. Aunado a lo anterior, la competencia entre los medios informativos o noticiosos y los de entretenimiento, que antes mencionamos, ha alimentado la confusin entre lo que es la "noticia" y lo que es "verdad", por lo que al espectador le puede resultar confuso el orden de importancia de los asuntos tratados. Por ende, es comprensible que los ciudadanos comunes no sepan a quin o qu creer, y en poltica estn ms informados sobre un esqueleto encontrado por la "Paca" en casa
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EMFOQUES DE POLTICAS PBUCAS y GOBERNABILIDAD
de Ral Salinas, que, por ejemplo, del contenido en la agenda de discusiones legislativas en curso.
Losperiodistas asumen queasuntos menos compl%s sern m~jor comprendidos, msinteresantes,y msfcilmente presentados en espacios msreducidos
Los asuntos menos ambiguos son ms susceptibles de ser tratados, especialmente, si pueden ser dramatizados en dos (y slo dos) posiciones distintas que presenten un conflicto evidente fcil de reportar: se debe privatizar Pemex o no?, se debe culpar al expresidente Salinas por la devaluacin o no?
Los comunicadores han cambiado de un modelo descriptivo de reportaje a unointerpretativo

En vez de decirle a la audiencia simplemente qupas sin determinar un sentido ms amplio, el periodista ahora da forma a aquello que no se ve e interpreta su significado. Consecuentemente, los miembros de los medios mezclan de manera subrepticia la sustancia de las noticias con opiniones sobre el desempeo del gobierno. Es comn ver cmo los reporteros enfatizan ms las noticias que coinciden con su composicin de la realidad, que aquellos acontecimientos que aparentan ser aislados o cuya interpretacin difcilmente ser clara o convincente.
En la cobertura de asuntospblicos los periodistas hanpasado de un esquema de reporte de polticas a un esquema dejuego o competicin
Con ello, el proceso es ms valorado que el propio resultado. Un ejemplo de este fenmeno es la cobertura de campaas electorales en que la lgica periodstica refuerza las encuestas de opinin. Este nfasis en el proceso puede ser entendido como la creacin, por parte de los periodistas, de un guin, el cual tiene perfectamente caracterizado a cada uno de los actores. Una vez hecha esta caracterizacin, los parlamentos de estos actores siempre respondern al perfil trazado de antemano. Lo que se reporta es el proceso de la disputa y las posiciones que cada
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candidato conquista, no as el anlisis de contenidos y viabilidad de propuestas.
Los medios se vuelven cada vezmsaiticos, porque les es permitido hacerloy porque a ello los gua lasfuerzas delmercado
Una audiencia ms educada, ms joven, y ms activa polticamente as lo demanda. Quiz a lo que en los Estados Unidos se acusa como medios manipuladores de la opinin pblica, en Mxico es considerado que, ms bien, responden a ella. Orientados por una participacin entusiasta del pblico y su deseo por vender noticias, los medios han seguido (y hacen reportajes acerca de) las acciones del gobierno ms de cerca, al tiempo de solicitar ms y mejor informacin por parte de los servidores. La capacidad tradicional del gobierno para influir en la cobertura de prensa, ha ido disminuyendo sistemticamente, obligndolo a adaptarse a la nueva situacin, o "intentar regresar a los medios coercitivos que domesticaron a la prensa mexicana en el pasado". Esta relacin entre medios y gobierno, normalmente, era de cooperacin: el gobierno permita a los medios sus reportajes, subsidiaba y castigaba publicaciones y reporteros, y censuraba cuando lo crea necesario. Con ello, algunos medios se acostumbraron a apoyar la lnea del gobierno, o al menos a suavizar su crtica. Para concluir diremos que "los medios no dicen al pblico qu pensar, pero son extremadamente eficientes en decirle sobre qu pensar". Los informativos cumplen la funcin de simplificar la realidad que presentan y centrar la atencin de la sociedad en los asuntos que consideren ms relevantes. As, los medios nos facilitanla comprensin del mundo, pero al mismo tiempo nos atrapan en sus interpretaciones. El poder de los medios para influir en los objetivos del gobierno recae, entonces, en cmo afectan nuestras propias percepciones. Pues son ellos quienes fijan los temas noticiosos, establecen su importancia relativa, responsabilizan (o no) a las figuras pblicas -lo que define el ingreso de dichos temas a la agenda gubernamental- y finalmente. presentan a travs de sus lderes de opinin posiciones que son susceptibles de considerarse como valores por el auditorio.
J. Las polticas pblicas en las transformaciones del Estado mexicano moderno

LENIN BUSTAMANTE*
LA
pOLTICA PBLICA EN LA RELACIN EsTADO-SOCIEDAD
Los Aos OCHENTA EN MEXICO constituyeron una dcada de estancamiento, yen algunos aspectos de regresin, que llev hacia nuevas definiciones sobre el papel del Estado y sus relaciones con la sociedad, y en que ha tenido un importante rol el novedoso enfoque de la poltica pblica (pub/ic pO/icy).l El Estado mexicano no slo enfrentaba el desgaste de un modelo econmico y de un estilo de actuacin en la orientacin de las polticas pblicas, sino tambin la profunda crisis de ac-
en Gerencia Pblica con especialidad en Organizaciones y Polticas Pblicas en H. John Heinz 111 School of Public Policy and Managernent, Carnegie Mellon University. Es 'consultor externo en ",ar!elJifl!, poltico y pblico. I En el trabajo de los cientficos sociales estadounidenses por un mayor "bienestar social" se defme un nuevo concepto: poltica pblica (pllbli. policy) , a la que identificaron como una "nueva disciplina intelectual" que intentaba enlazar la prctica con la teora ante la urgencia de encontrar respuestas a la grave problemtica que se viva despus de la Segunda Guerra Mundial. Su principal caracterstica es una racionalidad fundamentada en la capacidad de los actores para influir en la toma de decisiones. es decir, en un escenario poltico pluralista, y en el manejo y la distribucin de recursos que por definicin se consideraban "escasos", esto es, se sujetaba a la prescripcin analtica y al clculo rnatem2tico-estratgico de asignacin imparcial y optimizacin de recursos. Vase Martnez Reyes, Hctor, Orft!fII.f.Y eslalio adlllJi de !4poIiJi&a ptiblit:a romo tlisaplina, Documento de Trabajo, No. 38, Mxico, eIDE, 1997, pp. 4-5.
* Maestro
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tores sociales que se desarrollaron y evolucionaron al amparo de un modo de organizacin y funcionamiento de la economa y de la conduccin poltica del pas ante los retos de la modernizacin y la globalidad.2 El antiguo modelo mexicano de desarrollo, centrado en el mercado interno a travs de un proceso de sustitucin de importaciones, implic una dependencia de los actores sociales respecto de la actuacin del Estado. En este sentido, la legitimidad del Estado tena mucho que ver con el sostenimiento de sus polticas pblicas y de su capacidad para ofrecer, en forma constante, beneficios econmicos y sociales; este estilo de intervencin explica la naturaleza del Estado de Bienestar (Estado Social) y que determin la aparicin del "populismo" en Amrica Latina.' As, los recursos del Estado, aparentemente
'Cuando se analizan los trminos "modernizacin" y "globalidad", resulta casi inevitable pensar que se trata de buenas etiquetas para el marketing pblico. Son estas palabras mgicas, profusamente utilizadas en contextos muy diversos -como Espaa, Estados Unidos o Mxico-, que sugieren la conjuncin de esfuerzos encaminados a la direccin de sociedades en cambio. Para Carrillo Barroso "la modernizacin implica aquellos aspectos del contexto poltico de la administracin que tienen que ver con el tamao y el alcance funcional del Estado y con las frmulas organizativas de la actuacin pblica. La modernizacin es, ante todo, una cuestin de cultura, de nuevos valores, actitudes y creencias de la administracin". Por globalidad se entender, segn Anthony Giddens, "la intensificacin en la escala mundial de las relaciones sociales y econmicas que' enlazan localidades muy distantes, de tal modo que lo que ocurre en una est determinado por acontecimientos sucedidos a muchos kilmetros de distancia". Tambin cabe recordar que el trmino "global" apareci a principios de los aos ochenta en las grandes escuelas estadounidenses de business managemenf como Harvard, Columbia, etc., y en donde originalmente fue utilizado en una perspectiva nicamente de administracin de empresas y que denotaba bsicamente el movimiento de capital. Para una explicacin mayor, vase Carrillo Barroso, Ernesto, La modernizacin de las administraciones pblicas ante la integracin europea, en Cambio Poltico y Gobernabilidad, Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, A. C./CONACYf, 1992, pp. 4-9.; Chesnais, Francois, La globali<flcin .Y el estado del fapifalismo ajineJde siglo, en Revista Investigacin Econmica, No. 215, eneromarzo de 1996, pp. 233-269. . 1 Dentro del "populismo" en Amrica Latina resaltan el de Brasil (getulismo), el de Argentina (peronismo) y el de Mxico (cardenismo). En lo que respecta al caso de Mxico, a partir del "populismo cardenista" se encuentran los siguientes elementos: el fortalecimiento del Estado como rector de la actividad econmica, el ensanchamiento de la clase media, el discurso ideolgico oficial basado en los principios de solidaridad y justicia social, entre otros. Vase Jos Juan Snchez, La privatizacin en elproceso de desmantelamiento delEstado de bi_dar al s'"lfmnto delEskldo neobera~ Mxico, FCPyS, UNA.M, 1992, pp. 25-26.
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infinitos, o la creencia en la abundancia nacional, fueron la base del diseo de las polticas pblicas por varios aos en Mxico. El Estado creca para satisfacer las demandas de esta dependencia y no segn las necesidades y exigencias de una sociedad cada vez ms activa y en acelerada transforrnacin.t Bajo esta forma de relacin, el Estado no tuvo que organizar la sociedad, pero cuando no logr la unidad requerida para legitimar sus decisiones, acudi al recurso de concentrar el poder y la fuerza dirigente a partir de un creciente proceso de corporativizacin en la orientacin de sus polticas pblicas. Desde fines de la dcada anterior, se acentu la polmica sobre el fracaso del Estado de Bienestar, y la discusin en cuanto a un "crnico", y hasta agudo debilitamiento del Estado, como resultado de la expansin y extensin de sus funciones en la sociedad. Se ha discutido en torno a las dificultades y lmites de gobierno social por parte del Estado; en torno al problema de la sobrecarga de demandas respecto a sus recursos y capacidades. En suma: acerca de la ingobemabilidad o la debilidad en que ha cado el Estado que hemos conocido en el presente siglo, y por medio del cual el capital super su crisis global y epocal: The Welfare State. 5 A pesar del apoyo a las polticas pblicas de beneficencia se lleg a un diagnstico no muy halagador para el Estado de Bienestar: creciente ineficiencia, elefantitis, crisis fiscal, incremento en la escasez de recursos disponibles, etc., y con ello, tambin, a propuestas radicales: a) retorno al libre mercado; y/o b) reduccin de las expectativas y de las demandas, as como de su politizacin; y/o c) reduccin de las tareas asumidas por el Estado,"
Elparadigma neoliberal
En este enfoque, las corrientes de derecha se inclinaron por una menor politizacin, un Estado mnimo y un mayor mercado, as como a
Paramio, Ludolfo, Amirica 1.Atillil en los noventa, en Revistas Nexos, No. 168, Mxico, diciembre de 1991, p. 31. 5 Aguilar ViJlanueva, Luis F., EstlJlk, npen y sistema poUtico (Notas para .na istllli6n sobn la crisis tielWelfan Sta")", en Vega, Juan Enrique, (coordinador), Teora y poltica de Amrica Latina, Mxico, CIDE, 1989, p. 211. 6 Donolo, C y Fichera, F. Lo Stato Debole, Bari, De Donare, 1981,dt. poi' Agui1atVillanue va, Luis F., op. cil., p. 212.
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mecanismos sociales despolitizados. El fundamento terico de estas corrientes se encuentra en los principios del individualismo liberal contemporneo que ha dado lugar al paradigma neoliberal. Precisamente, la concepcin del Estado Neoliberal tuvo un mayor auge en la dcada de los ochenta, como un nuevo paradigma para superar la crisis econmica y, al mismo tiempo, desmantelar gradualmente al Estado benefactor. El neoliberalismo, que en la ltima dcada se ha entendido y enraizado en el mundo, se apoya exitosamente en una amplia crtica contra la teora y prcticas del intervencionismo estatal en las actividades econmicas y sociales. No se repudia, por entero al Estado benefactor, pero se le restringe a proveer servicios y seguridad con un minimo de interferencia en los asuntos privados.' Particularmente en Mxico, la dcada de los ochenta fue testigo de un progresivo deterioro de las tradicionales polticas pblicas de bienestar social, que estuvieron determinadas por un patrn de relacin entre Estado y sociedad. Como consecuencia de ello, en el mbito poltico, el patrn de bienestar social basado en el esquema corporativo, tambin reflej claras muestras de agotamiento. En primer trmino, el discurso sobre justicia social se ve cuestionado, tanto desde el mbito de la construccin democrtica, como desde el mbito de la desigualdad social y de combate a la pobreza, como reclamo. En segundo lugar, se impugna la tutela sobre ''los menores de edad" (i.e., campesinos, obreros) y por ltimo, se denuncia a las entidades gubernamentales vinculadas a la justicia social, por sus ineficiencias." En forma abrumadora, de espacios legitimadores, favorables al sistema, pasan a convertirse en su contrario. A estas transformaciones del Estado mexicano, vino a sumarse el reclamo, cada vez mayor, de la sociedad civil por participar y hacerse cada vez ms responsable de una mayor cantidad de asuntos de carcter pblico. Esta situacin ha llevado a hablar de una sociedad civil comunitaria y autosuficiente. En este sentido, la escasez de recursos oblig a redefinir el marco y papel de accin de los mbitos pblico y privado en la definicin de las polticas pblicas. En consecuen1
Sn<:bez Gonzlez,Juan j.,
op. at., pp. 54-57.

Is
Gordillo, Gustavo, SoIJIf'tIItI pup~hr: enero de 1990, pp. 64-66.
"~'lIfIS f-as, en Revista Nexos, No. 145, Mxico,
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cia, tambin cambiaron las responsabilidades del gobierno, de los individuos y de los grupos sociales.
Hacia una cultura de lapoltica pblica democratizada

Este patrn de relacin entre Estado y sociedad, procurando conciliar el crecimiento econmico y el bienestar social, empleando para ello estrategias intervencionistas de poltica pblica, ha obligado, actualmente, a encontrar nuevos mecanismos de articulacin y transformacin entre el papel del Estado y el comportamiento de la sociedad. Las polticas pblicas, en este sentido, deben situarse como tipos de respuesta para diversos sectores de la ciudadana."En la actualidad, el Estado mexicano, obligado a desplegar estrategias de conduccin de poltica pblica para la reduccin de su tamao," encara la necesidad de conciliar en tres niveles de relacin Estado-sociedad: 1. La democratizacin de la gestin pblica, entendiendo sto como el incremento de los niveles y las modalidades de participacin de los diferentes sectores de la sociedad civil en los procesos decisorios de poltica pblica. 2. La reforma poltica para el fortalecimiento del Estado, mediante el aumento de la capacidad de decisin autnoma de los entes gubernamentales y la disminucin de su colonizacin por intereses corporativos de la sociedad. 3. La responsabilidad del gobierno en la generacin y cumplimiento de polticas pblicas de bienestar social, entendida como la ca9 La ciudadana consiste en la adhesin a las reglas y prcticas constitutivas del modo de coexistencia humana de la democracia pluralista. Es tambin una entidad poltica comn a individuos que son miembros, adems, de mltiples comunidades que tienen concepciones diferentes del buen vivir, pero que aceptan someterse a ciertas reglas cuando eligen y persiguen sus propios objetivos. Esta aceptacin comn crea entre ellos un vnculo de ciudadana y establece una forma de identidad poltica compartida, la cual les permite reconocerse mutuamente como miembros de la misma comunidad poltica. Moufe, Chantal, beralis",o, plMraiisfllo J alltltuJallla de",omJlita, Ensayos: Ternas de la Democracia, Mxico, IFE, 1997, pp. 46-47. 10 Eduardo Alvarez introduce algunos elementos estratgicos de anlisis para la relacin Estado-sociedad. Vase, AtuiJisis t 1mpoI/litaS pllblitas, en Serie: Temas de Coyuntura en Gestin Pblica, (CLAD,CDAI), 1993,p. 21.
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pacidad del gobierno para dar respuesta a las actuales demandas econmicas, polticas y sociales de la sociedad mexicana. Actualmente, la sociedad mexicana ha diferenciado y expandido sus organizaciones de inters y ha aumentado su capacidad de informacin e iniciativa, as como de una creciente pluralidad y autonoma poltica; sobre todo, ha aumentado el nmero de individuos y organizaciones que reclaman participar en las polticas pblicas que les conciernen, con el propsito de tener control sobre ellas y ser libres para tratar con el Estado sus asuntos particulares, y los asuntos pblicos, que ataen a diversos sectores sociales. La emergencia de una nueva manera de entender, disear e implementar la poltica pblica ha alterado fundamentalmente dos dimensiones de las relaciones tradicionales entre sociedad civil y Estado. Se ha modificado la esfera de lo pblico y lo privado, en la que se deslindan el mbito de las libertades e intereses individuales exclusivos, y el mbito de los asuntos generales de competencia estatal. Hoy el Estado mexicano acta junto a mltiples instituciones dedicadas al desempeo de funciones especficas de inters ms o menos pblico. En esta red tiende a desdibujarse la distincin entre la esfera pblica y privada: el Estado comienza a desprenderse de responsabilidades consideradas propias de los agentes privados y, al mismo tiempo, se forman diversos tipos de organizaciones privadas para cumplir tareas pblicas."
El reconocimiento de que en la sociedad actual el poder est compartido entre el Estado y los mltiples agentes sociales y econmicos, plantea ms bien la pregunta acerca de lo que puede hacer el Estado. Esta pregunta, contrariamente a lo que suele creerse, no pone el nfasis en los lmites de las funciones del gobierno, sino en la capacidad de otros agentes sociales y econmicos para desarrollar ciertas tareas, y en el tipo de interaccin y complementacin que debera darse entre ellos. Se descubre, por una parte, que el Estado simplemente no puede cumplir ciertas funciones. Vase Tomassini, Luciano, B.rtaJq, ,obtrtlllbilllatJ.J tlmIITOUO, Washington, D. c., Banco Interamericano de Desaerollo, 1993, p. 47.
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LA POLTICA PBLICA EN LA REDEFINICIN DE LA FUNCIN DEL ESTADO
Este nuevo estilo de relacin entre Estado y sociedad exige nuevas reglas, estilos de gestin y diseo de la poltica pblica que implica incorporar a una sociedad plural, autnoma y participativa en diversas actividades econmicas, polticas y sociales; por lo que es fundamental mantener el principio de "responsabilidad social compartida"," a travs de la participacin social organizada y de la democratizacin de las relaciones polticas con el Estado. Sin embargo, esta redefinicin del Estado mexicano en su relacin con la sociedad, si bien tiende a una mayor participacin de muchos sectores de la sociedad en el diseo e implementacin de polticas pblicas, e incorpora a actores sociales en los procesos de toma de decisiones para garantizar el efectivo manejo de la economa, se ha dado recientemente en un marco de reformas de corte monetarista neoliberal;" en que el Estado no puede ser el nico promotor del crecimiento econmico y de la organizacin poltica de la sociedad, y en que los agentes productivos pasan a ser un factor fundamental en la toma de decisiones nacionales. As, los retos del Estado mexicano hacia el siglo XXI implican y exigen una nueva recomposicin dentro del proceso de relaciones entre el Estado y la sociedad, a partir del reconocimiento de autnticas demandas econmicas, sociales y polticas, como efectos de rezagos no superados por la gestin gubernamental del sexenio que est por terminar. Por lo tanto, la bsqueda actual entre los nuevos equilibrios en la relacin entre el Estado necesario y la sociedad autnoma y participaEn este sentido, se ha llegado a enfatizar (dentro de un marco ideolgico neoliberal) la "corresponsabilidad" del Estado con la sociedad, reafirmndose que la reforma econmica de Mxico no debe estar basada en la retirada del Estado, sino en un nuevo intervencionismo (socialmente orientado) del Estado; ms como socio y promotor que como operador y productor directo y nico, y que busque eficiencia y racionalidad en la asignacin de recursos. 1) Monetarista por su instrumentacin bsica: recorte de la masa monetaria, reduccin del gasto pblico, reduccin del dficit fiscal, etc., y neoliberal por la filosofia econmica de fondo: plena libertad de los mercados de bienes y servicios, de trabajo, de capitales, apertura a los mercados extemo.. limitacin de las actividades estatales al mnimo en la garanta de aqullas, etc.
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tiva implica, por un lado, el combate a la pobreza e incremento de la seguridad pblica, social y el empleo; y, por el otro, respetar la pluralidad y participacin de las organizaciones polticas y sociales, el reconocimiento de actuales procesos electorales altamente competitivos con apego a la voluntad popular en el respeto al voto, para no obstruir formas de conciliacin y pacificacin de intereses partidistas y organizaciones polticas, lo que debe dar un sustento de legitimidad al gobierno entrante, a partir de criterios que le otorguen "gober?abilidad poltica y social"." En esencia, esta nueva configuracin de las relaciones entre sociedad y Estado debe ser un impulso hacia el papel de las polticas pblicas en la definicin del nuevo estilo de gobierno en su toma de decisiones, y puesta en prctica en aos venideros ante condicionantes de democracia y de insercin en los mercados a nivel mundial.
14 En un sentido muy general, y sin perjuicio de las aproximaciones conceptuales realizadas en diversos estudios, puede entenderse por gobernabilidad el conjunto de condiciones de carcter medioambiental, favorables para la accin del gobierno o intrnsecas a ste. Sin embargo, la cuestin fundamental que debe plantearse es la de cmo deben combinarse la democracia y el mercado para mantener la existencia del rgimen democrtico y asegurar el crecimiento econmico, de forma que sus frutos lleguen al genuino soporte de aqul que no es otro que la sociedad. Y esta combinacin no es otra cosa que la base en la que se sustenta la gobernabilidad del sistema. Ahora bien, para concluir este apartado, la diferente literatura existente en el seno de los Estados capitalistas desarrollados, indica la existencia de tres grupos intelectuales que estudian el tema de la gobernabiIidad (Birch, 1984) o de tres hiptesis, o de una combinacin de las mismas sobre la gobernabilidad (pasquino,1988). La primera, derivada de un planteamiento neoconservador lidereado, entre otros, por Daniel Bell, Seymor Lipset y Samuel Hutington, explica la ingobernabilidad como e! producto de una sobrecarga de demandas a las que el Estado responde con la expansin de sus servicios y de su intervencin provocando inevitablemente una crisis fiscal. La acusacin se vierte sobre las polticas del Estado de! Bienestar de haber "enfatizado los derechos y dar mayor importancia a la igualdad", adems de subrayar "e! debilitamiento de la familia y de la comunidad dejando que la gente dependiera de las agencias gubernamentales". La segunda categora es la formulada por los economistasneoliberales (Brittan, Hay y Dan Usher), quienes sealan que la democracia se encuentra presionada por la inflacin, si los gobiernos se ven confrontados por los sindicatos y por los votantes que ven al Estado como un botn de servicios, debindose en consecuencia actuar sobre esa inflacin, bien con medidas monetarias o con otras de tipo presupuestario. Finalmente, la corriente neomarxista de Jrgen Habermas y de Claus Offe que mantiene la existencia de una doble crisis "de entrada", en su acepcin de crisis de legitimidad clsica, y "de salida" como crisis de racionalidad, en el momento en el que la burocracia no hace compatibles los mecanismos de control que le exige el sistema democrtico.
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La polticapblica en elsistemapoltico-administrativo mexicano

Como se mencion, el Estado benefactor en Mxico implic una predominante intervencin estatal y de su ampliacin de funciones en la sociedad. El crecimiento del Estado y la expansin de su aparato gubernamental fueron seal de que los grandes actores y poderes sociales, a cuya dinmica, supuestamente, se sometan las polticas pblicas, eran incapaces de resolver muchas cuestiones polticas y sociales de regulacin y, en el fondo, incapaces de garantizar plenamente la gobernabilidad, el orden y bienestar social. Parte importante de la estrategia ha consistido en redefinir el papel transformador del Estado y su obligacin de promover la equidad social, mediante una nueva forma de incorporacin de sectores sociales organizados en la definicin de polticas pblicas de regulacin social. La reduccin del tamao del Estado significaba en s un salto cualitativo en la poltica y administracin pblica, al modificar relaciones polticas y administrativas consagradas. En este sentido, la discusin y definicin del mbito de lo gubernamental plantean al propio Estado ya la sociedad cuestiones cruciales de organizacin poltica, de organizacin gubernamental y de gestin pblica; en s, una redefinicin en los mbitos poltico y social para el Estado, el gobierno y la administracin pblica en Mxico. - Este nuevo enfoque implica redefinir y articular las funciones del Estado, en particular sus funciones de rectora econmica y bienestar social, bajo condiciones de creciente pluralidad y autonoma poltica; asimismo, plantea el diseo y desarrollo de polticas pblicas eficaces en el nuevo contexto de una sociedad ms plural y participativa. Se trata de una dinmica de ajuste y definicin entre el Estado y el sistema poltico-administrativo mexicano, bajo un creciente papel de la poltica pblica corno tecnologa de gobierno.
La poli/icapblica en elredimensionamiento del Estado

En recientes aos, el Estado mexicano ha experimentado una etapa de transformacin, de redimensionamiento, su "adelgazamiento", con alto impacto en las funciones de gobierno y en el mbito propio de la
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poltica pblica, a partir de la exclusin de programas, la privatizacin

y desincorporacin de empresas pblicas, la desregulacin, la descen-
tralizacin y las modificaciones en la corresponsabilidad ciudadana en la conduccin de las polticas pblicas. El Estado corporativo, paternalista y propietario llegaba a su fin. Se haba vuelto un obstculo, con tanta regulacin y burocracia, para incorporar al pas a los nuevos requerimientos competitivos que exiga el mercado mundial. A fines de la dcada de los ochenta, muchas dudas surgieron al respecto, puesto que se crea que un Estado adelgazado resultara ms dbil." Asimismo, la corriente neoliberal se manifest en contra del excesivo intervencionismo estatal en las regulaciones de la demandas de la sociedad.l'' En esencia, a partir de estos procesos se han ido redefiniendo los linderos del mbito pblico y del mbito privado; se ha ido entonces dibujando un estilo de decisin y gestin pblica, que se caracteriza por un mayor peso de las iniciativas y autonomias sociales, en la identificacin y definicin de sus problemas, en la formulacin de las politicas pblicas para atenderlos y en formas de implementarlas y evaluarlas. Con este novedoso enfoque de politica pblica, la administracin pblica es cada vez ms de carcter pblico-privado, pblico-
u Arnaldo Crdova hace una reflexin sobre la dimensin y capacidad del Estado: un Estado "adelgazado" o "achicado" no es garanta (igual que el "ms Estado") de que habr mejor administracin de recursos y, por supuesto, de que habr ms recursos. No parece que haya habido mucha disposicin de recursos como resultado de las operaciones de desincorporacin de empresas. Mucho es de temerse que tendremos ms bien el mismo Estado, con sus actuales virtudes y defectos, slo que ms chico. Vase, Un nl/tlJo Estado?, en Revista Nexos, No. 145, Mxico, enero de 1990, pp. 36-37. 16Denise Dresser sostiene que en Mxico, durante la era dorada de la sustitucin de importaciones, ls lite poltica elabor numerosas justificaciones ideolgicas para la propiedad pblica en aras de la justicia y demanda sociales. Estas justificaciones fueron tachadas como las oxidadas armas de los "nuevos reaccionarios" y sustituidas por una mezcla hetero~ea de ideas bautizadas como el "liberalismo social". El viejo revolucionario es aquel que apoya al Estado propietario, grande, lazo, subsidiador e ineficiente. El nuevo revolucionario, por el contrario, proclama las bondades del Estado solidario, pequeo, adelgazado, que canaliza los recursos de manera fiscalmente responsable a quienes ms lo necesitan. Vase, Prrmaro/: los dik",as de lgobmulbi/itilJtJ, en Revista El Cotidiano, No. 49, Mxico, julio-agosto de 1992, p.55.
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social, desvaneciendo antiguas tradiciones gubernamentales frente a cualquier mbito privado o pblico.F Los
RETOS DE LA POLTICA PBLICA EN EL ESTADO MEXICANO
En la medida en que la sociedad mexicana se agrupa y organiza, el Estado debe ampliar sus espacios de actuacin y dar cabida a las fuerzas y organizaciones politicas, as como a las demandas politicas provenientes del crecimiento social. Una garanta de continuidad del Estado es desarrollar su capacidad para crecer polticamente, y bsicamente se refiere al aspecto de la gobernabilidad ante una sociedad cada vez ms compleja, dinmica, demandante y participativa. La organizacin por antonomasia es el Estado, y concretamente su expresin oficial y encarnacin de su personalidad, el gobierno. 18 Su grandeza -magnitud o "tamao" del Estado- no es lo importante, mucho menos para extemar sobre l crticas por la dimensin alcanzada. Al gobierno no se le debe de criticar por grande sino por deficiente.'? De esta manera, a partir del nuevo enfoque de la dimensin y funcin del Estado, los procesos de privatizacin, desincorporacin, desregulacin, liberalizacin, no son para desmantelar y extinguir el Estado. Son, en todo caso, para devolverlo a sus funciones originales, a su razn de ser.20
17 Para Nicholas Henry las dimensiones de lo pblico y lo privado son extremadamente tiles para nuestro entendimiento acerca de cmo el paradigma administrativo de la administracin pblica est definido por su propio rol pblico frente a intereses sociales. Vase, Pllblic Administra/ion andPllblic AjJairs, New Jersey, USA, Prentice Hall, Inc., 1995,p. 38. 18 Para la sociedad, e! Estado es la organizacin que garantiza e! desenvolvimiento de sus capacidades y talentos. Ningn aspecto de la vida social deja de atender e! Estado para asegurar que sus condiciones de vida sean ptimas. La importancia de! Estado es un asunto de carcter estratgico, pues sin l, no es posible que la vida individual y colectiva tengan elementos de realizacin. Uvalle Berrones, Ricardo, El carcter mllltifactico de la gestin pblica contempornea, en Revista del Instituto de Administracin Pblica de! Estado de Mxico, No. 37, enero-marzo, 1998, p. 4. 19 Kliksberg, Bernardo. Cmo transfo1'11lar el Estado?: msall de miJos y dogma!, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1989, cit., por Guerrero, Ornar, PoUticas pblicas para la reforma delEsJat10 moderno...", op. dt., p. 48. 2Il Funciones originales y razn de ser del Estado, dicho en lenguaje de economa neoclsica, para hacerse carga de bienes pblicos, externidades, monopolios naturales y asimetrias de informacin, puntos donde falla el meres-lo en la asignacin eficiente de recursos.
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La poltica pblica enla modernizacin del Estado

La clave de la modernizacin poltica consiste en la habilidad del Estado para absorber tipos cambiantes de exigencias y organizaciones polticas, no en suprimirlas; y su problema fundamental, en trminos de desarrollo poltico, es mantener un crecim.iento auto-sustentado, es decir, nutrido por sus fuerzas interiores." As, la actividad cotidiana de la poltica pblica constituye un poderoso mecanismo de normalizacin de la vida social. Por ello,a partir de las diferentes corrientes de pensamiento, es posible sealar que actualmente la poltica pblica es una actividad propia del Estado, sustento de racionalidad en el desempeo del propio gobierno; por ello es, en esencia, un estmulo de gobierno. El redimensionamiento del Estado a travs de diversas modalidades de implementacin de polticas pblicas ha sido, en el fondo, tirar el lastre y crear las condiciones para atender con eficiencia los muchos males, necesidades y problemas pblicos. Pero el simple hecho institucional de un Estado reducido no significa la solucin de males y problemas pblicos. Ms all del redimensionamiento, estn las polticas pblicas a imaginar, a construir cerebralmente, a seleccionar rigurosamente, estimando costos, consecuencias", efectividad, para hacer frente a circunstancias de escasez a los ingentes problemas pblicos ya los dramticos problemas sociales de grandes nmeros de poblacin." El Estado mexicano moderno, con base en los crecientes cambios sociales que se presentan, ha requerido organizarse a s mismo, obedeciendo a procesos de modernizacin traducidos en polticas pblicas variadas y diferenciadas, cuyo signo es la transformacin en la actuacin gubernamental. Con ello, el nuevo enfoque de las polticas pblicas debe orientarse a darle mayor racionalidad a todo el marco del proceso decisorio de las polticas de gobierno, entendindolas como instrumento til para hacer ms coherentes las medidas del Estado y ampliar los consensos necesarios sobre las decisiones polticas incluidas en actos y programas de gobierno, convirtindose en recurso para fortalecer al Estado.
21
22 AguilarVillanueva,
Guerrero, Ornar, El Estado ,,, la era de la f1IodmIi!(!lCifl, Mxico, Plaza y Valds, 1992, p. 8t. Luis R, El estlulio de las polilicaspl1biGas..., op. cit., p. 21.
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Modificaciones en la conduccin de lapolticapblica

Sin haberse producido todava transformaciones radicales, ni modificaciones suficientemente significativas como para sugerir un nuevo patrn de polticas pblicas, tienen que impulsarse dos cambios en planes esenciales: en el poltico-institucional,y en el modo y la capacidad del Estado para enfrentar y satisfacer crecientes demandas de bienestar de la sociedad mexicana. Dos modificaciones se pueden mencionar como evidentes para la actual conduccin de las polticas pblicas del Estado mexicano: 1. Transformar la capacidad estatal de financiamiento y de asignacin social de recursos. Este cambio pone en la agenda de la reforma del Estado la necesidad de una urgente reestructuracin del segmento estatal encargado del bienestar de la poblacin, que tenga como objetivos una mejora en los niveles de vida y una equidad social ms eficiente. 2. Se hace cada vez ms evidente un mayor reclamo por una nueva relacin entre sociedad civil y Estado, que tiene como propsito redefinir atribuciones y responsabilidades en materia de los mecanismos de acceso a la seguridad y bienestar social. Se pide, en sntesis, un acceso a la conduccin de las polticas pblicas, menos gremial, ms ciudadano y participativo, bajo el escrutinio pblico de organizaciones sociales autnomas. El actual trnsito de las polticas pblicas en las transformaciones del Estado mexicano, debe ser definido por el uso del poder polticoadministrativo en los lmites de bienestar social y mejora de la calidad de vida de la sociedad mexicana, dentro de un marco legal-racional que garantice y respete las modalidades de autonoma civil y poltica en que se exprese la participacin organizada de los ciudadanos, as como de sus espacios propios de interlocucin, constituyendo factores de contrapeso y legitimacin social en los procesos decisorios y del ejercicio democrtico del poder pblico en Mxico.
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1;,NF()(.1UK~ DE POLTICAS PBLICAS Y GOBERNABlLIDAD
Escenarioy futuro de la poltica pblica enMxico

Evidentemente, el proceso de democratizacin de las relaciones polticas entre el Estado y la sociedad mexicana exige nuevas reglas yestilos en la gestin gubernamental, ampliando los consensos necesarios (atendiendo a ms eficaces formas comunicativas entre gobierno y sociedad), sobre una nueva base de acuerdos y pactos que impriman un contenido ms participativo de la sociedad civil en el diseo e implementacin de las polticas pblicas en Mxico. En la actualidad, esta redefinicin y articulacin en las funciones del Estado, gobierno y sociedad en Mxico, implican formular y desarrollar polticas pblicas que sean susceptibles de fundamento legal, de apoyo y consenso poltico, de viabilidad administrativa y de racionalidad econmica apegadas a las actuales circuns tancias del pas. Con el fin de afrontar problemas pblicos de mayor complejidad, a causa de la actual escala del Estado y sus nuevas funciones ante la sociedad, y ante un contexto poltico ms intenso y dinmico. En este escenario moderno, es evidente que el papel de las polticas pblicas es esencial en las transformaciones del Estado mexicano hacia el siglo XXI, sustentado en la bsqueda de nuevas formas organizativas, institucionales; de variadas prcticas polticas y sociales entre el Estado y la sociedad, a fin de fomentar la modernizacin polticoadministrativa y la democracia participativa y representativa, como ejes articulados que den viabilidad a las modalidades de marketing pblico, expresado en trminos de gobernabilidad y globalidad. En el caso contrario, el nuevo enfoque de la poltica pblica para nuestro pas corre el riesgo de caer en slo una oferta intelectual, o acaso en un conflicto y reto crucial para los prximos aos.
ENFOQUES SOBRE REFORMA ADMINISTRATIVA Y PROFESIONALIZACION DEL SERVICIO PUBLICO
NOTA INTRODUCTORIA
MIREIAVU.AR*
que observamos en el mundo actual, es la necesidad de adecuar las estructuras del Estado, para cubrir las nuevas demandas por servicios y para apoyar la gobemabilidad de las frgiles instituciones democrticas que emergen en pases como el nuestro. Para ello, cada vez se hace ms evidente la necesidad de reconceptualizar qu hace el gobierno, cmo lo hace y con quin lo hace. Acertadamente Jos Luis Mndez propone como tema central de su trabajo la evaluacin del proceso de modernizacin administrativa en Mxico, y pone sobre la mesa aspectos centrales de las transiciones que acompaan este proceso. Alcanzar un rendimiento de cuentas no slo es una demanda de transparencia de la gestin -que cada vez tiende a ser ms democrtica-, significa tambin el aumento en la eficiencia y el alcance de una mejor combinacin entre los servicios pblicos ofrecidos y los demandados por la gente. "El cambio de la administracin apunta a mejorar la calidad y eficiencia de su capacidad de gestin, especialmente en lo que hace digno trato de los usuarios de los servicios pblicos.?" Ello implica la bsqueda por sistemas que logren incorporar a la sociedad civil en las polticaspblicas y la profesionalizacin de quienes disean e instrumentan dichas polticas. Estos aspectos se retoman en el trabajo de Mndez, tanto para evaluar la tendencia de los cambios
UNA DE LAS EXIGENCIAS CENTRALES
en Administracin Pblica por York University; y profesotll de posgrsdo en el Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico (ITAM). ** Declaracin de Via del Mar, VI Conferencia Iberoamericana de jefes de Estado, 7-11 de noviembre, 1996.
* Maestra
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en Mxico, como para subrayar la multiclimensionalidad de los problemas de la modernizacin administrativa -discusin que en ningn momento debe marginarse a aspectos administrativos ya que tiene consecuencias fundamentales en trminos polticos, econmicos y jurdicos. Por ello, es posible afirmar que esta reforma tiene varios ejes frontales: la programacin y presupuestacin adecuada de los recursos, la modernizacin de las rutinas organizacionales, las adecuacin de "ventanillas" donde los ciudadanos puedan participar en los distintos niveles del ciclo de la poltica pblica, la descentralizacin, el combate a la corrupcin y la gestin organizacional. Este captulo se aboca a discutir fundamentalmente el ltimo eje: el conjunto de caractersticas de la organizacin que moldean la responsabilidad de los funcionarios pblicos, los flujos de comunicacin y, a fin de cuentas, la estructura que sustenta el sistema de toma de decisiones en una organizacin. Especficamente, el estudio de la gestin organizacional toca puntos neurlgicos como el tipo de reclutamiento, los sistemas de compensacin y el tipo de relacin entre funcionarios. Este debate toma forma bajo una discusin sobre la necesidad y factibilidad de instaurar un sistema para la profesionalizacin del servicio pblico en Mxico. TantoJosJuan Snchez como Norma Sabido desarrollan un anlisis de los antecedentes de la profesionalizacin del servicio pblico mexicano, y en ambos casos llegan a la conclusin de que en la actualidad carecemos de un sistema adecuado aunque se ha avanzado en sentidos aislados a travs del Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica (PROMAP), as como en experiencias institucionales aisladas como el servicio exterior y la carrera magisterial, entre otros. De igual importancia es la discusin que tanto Mndez como Snchez desarrollan en tomo a las dos propuestas ms importantes en estos temas dentro del sector pblico mexicano: aquella presentada por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP), que propone un servicio civil de carrera de caractersticas ms bien ortodoxas, as como la propuesta de la Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo (SECODAM), basada en los conceptos de la nueva gerencia administrativa. Para comprender la diferencia entre estas dos propuestas, ambos autores sustentan las diferencias en las caractersticas de modelos internacionales de profesionalizacinadministrativa
ENFOQUES SOBRE REFORMA ADMINISTRATIVA Y PROFESIONALIZACIN
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-de los cuales se han transferido los modelos puestos en la agenda mexicana. Dentro de esta discusin, es de importancia la aportacin de Rodolfo Jimnez en cuanto seala que en la actualidad la profesionalizacin y el servicio civil de carrera deben ser planteados en virtud de las caractersticas de los sistemas globales que afectan las funciones y las caractersticas de los sistemas polticos y de los aparatos administrativos. Sin embargo, con puntualidad seala que "los novedosos enfoques que con frecuencia aparecen sumamente sugerentes para solucionar los desafos de la administracin pblica mexicana, no pueden ser mecnicamente implantados", ya que al no tomar en cuenta la realidad nacional conducen a modelos inviables. De gran relevancia es la aportacin de Snchez cuando apunta que a pesar de que existan estas dos propuestas -la de la SHCP y la de la SECODAM-, se ha omitido la discusin de cmo incorporar a las administraciones estatales o municipales en este proceso. Ello permite concluir que a pesar de que el tema de la modernizacin de la administracin y de la profesionalizacin del servicio pblico en la actualidad estn tanto en la agenda poltica como en la de crculos acadmicos, an no se ha articulado una propuesta lo suficientemente operativa, convincente o sistemtica, que conduzca a cambios en la gestin pblica en los tres mbitos de gobierno. Debe apuntarse que en parte, la dificultad de estos cambios se debe a la multidimensionalidad que se apuntaba anteriormente. Pero cabe retomar uno de los argumentos centrales: la modernizacin administrativa, y en particular algunos ejes de ella -como es el caso del servicio civil- requieren de una pronta reforma que acompae otros procesos de transicin del Estado mexicano (como lo es la creciente divisin de poderes), pues de otro modo las reformas que se han alcanzado podrn verse obstaculizadas o inclusive desarticuladas. Por ltimo, cabe anotar una propuesta de discusin a retomar, y que se refiere a qu tanto puede solucionar la profesionalizacin del servicio pblico per se, en el proceso de democratizacin y modernizacin administrativa del Estado mexicano. No obstante, con referencia a este asunto, cabr remitirse a otras secciones de esta publicacin, como el trabajo de Rodolfo Vergara, sobre el nuevo institucionalismo.
1. Reformas administrativas y crisis de paradigmas en Mxico

JoS LUIS MNDEZ
ESTE TRABAJO HACE UNA EVALUACIN
global del proceso de modernizacin administrativa o las propuestas que ha habido de modernizacin administrativa durante el actual gobierno y presenta una propuesta para tratar de salir de algunos de los problemas que se han presentado en dicho proceso de modernizacin. A m me parece que estas discusiones sobre modernizacin administrativa, y ste sera mi primer punto, no tienen slo que ver con cuestiones administrativas; tienen una serie de consecuencias fundamentales en trminos polticos, econmicos y jurdicos. La modernizacin administrativa es fundamental para que Mxico pueda pasar exitosamente por una serie de procesos de transicin que ha venido viviendo desde hace muchos aos. Entonces, primero quisiera presentar muy brevemente cules seran, en mi opinin, estos procesos de transicin a travs de los cuales Mxico ha venido pasando. Yo hablara de cuando menos siete procesos de transicin. Por un lado, una transicin de una economa planeada a una economa de mercado; por otro lado, de un rgimen autoritario a un rgimen democrtico; de un rgimen de integracin de poderes a un rgimen de divisin de poderes; de una federacin centtalizada a una federacin
* Profesor-investigador de El Colego de Mxico. Ae:tuaJmente es Director Ejecutivo del

Servicio Profesional ElettOftl dellrasttUto Pederal EIectorU (IFE),
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descentralizada; de un rgimen discrecional, con frecuente corrupcin o irregularidad, a un Estado de derecho; de un parroquialismo a lo que se podra llamar una glocalizacin (esto es, procesos de regionalizacin conjuntamente con procesos de globalizacin), y, finalmente, de un gobierno inefectivo a un gobierno efectivo. Estas transiciones lo que hacen en gran medida es dividir el poder, el cual ha estado muy concentrado en sus diferentes reas por muchos aos. Resumiendo este punto, creo que entonces la modernizacin administrativa, o ciertos aspectos de la modernizacin administrativa -por ejemplo el servicio civil-, son fundamentales para que, pese a esta creciente divisin del poder, Mxico no se desmiembre, Mxico no llegue a una situacin de fragmentacin, de descoordinacin, de ineficiencia gubernamental. Porque un servicio civil lo que hara seria establecer un piso, una alfombra mnima de estabilidad que permitiera que diferentes gobiernos, a veces de diferentes partidos, compartieran el poder con criterios menos politizados. Podemos hablar de diferentes gobiernos en cuanto a los estados y la federacin, unos perteneciendo al PR!, otros perteneciendo al PAN, al PRD o a otro. Podemos hablar tambin de diferentes gobiernos en cierto sentido si vemos el poder legislativo por un lado y el poder ejecutivo por el otro, y as sucesivamente. Yo creo que si bien Mxico ha pasado por estas transiciones, necesita pasar por lo que se ha llamado las reformas de tercera generacin, siendo las de primera generacin las econmicas, luego las polticas de democratizacin. La reforma en la modernizacin administrativa seria como la reforma de tercera generacin, sin la cual creo que las otras dos reformas no van a poder sostenerse. En Mxico se ha venido reconsiderando entonces la importancia de la modernizacin administrativa en funcin no solamente de los aspectos administrativos, sino tambin los polticos. Pese a ello la reforma administrativa ha avanzando de una manera lenta. Esto se ha debido, en mi opinin, a varios factores. Uno, el de que el proceso de modernizacin enfrenta una serie de dilemas dificiles de resolver. Dilema, por ejemplo, entre aplicar una flexibilizacin laboral que permita una respuesta rpida ante los problemas cada vez mayores pero tambin una estabilidad laboral, por ejemplo, va un servicio civil.
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Entonces, un primer problema es que no hay objetivos claros. Un segundo problema es que la reforma administrativa tiene una serie de dimensiones y algunas de estas dimensiones tienen que desarrollarse de manera secuencial, y otras de manera simultnea, por lo que ste es un proceso complicado. Y en tercer lugar creo que ha habido una falta de voluntad poltica, histrica ms que estrictamente personal. Ha habido una falta de voluntad poltica porque creo yo que los presidentes, o los dirigentes en general en Mxico, se han visto obligados a concentrarse todo el tiempo en lo urgente y dejar a un lado o posponer lo importante. A continuacin, discuto el problema de estos dilemas y tratar de presentar propuestas acerca de cmo podramos salir de algunos de ellos. Como deca, se puede pensar que uno de los dilemas centrales es que por un lado est la llamada "nueva" gerencia pblica,que plantea todo un esquema de modernizacin administrativa, que es la flexibilizacin, la descentralizacin,la desconcentracin, etc. Y por otro lado tenemos la "vieja" administracin pblica que planteaba servicio civil, profesionalizacin, estabilidad laboral, etc. Si tratamos de particularizar en Mxico, si aplicamos el modelo de la nueva gerencia pblica surgen una serie de riesgos, como el de la mayor corrupcin, el clientelismo, porque si yo desconcentro ydescentralizopierdo control y surgen entonces las oportunidades para continuar o aumentae el clientelismo y la corrupcin. El modelo de la nueva gerencia pblica es un modelo que ha surgido en los pases ms desarrollados: Nueva Zelanda inicialmente, Australia, Inglaterra, Estados Unidos, Canad y que se aplica a pases que ya tenan la vieja administracin pblica: el servicio civil, la estabilidad; etc. En Mxico qu es lo que debemos hacer?, debemos aplicar la vieja administracin pblica porque nunca la hemos tenido o debemos aplicar lo que algunos gurns de la nueva administracin pblica nos dicen que es lo mejor? Es ste un dilema que no tiene solucin? Yo creo que s la tiene. Presento algunas ideas de cmo creo que podramos avanzar hacia dicha solucin. ' El presidente Ernesto Zedillo, present el programa de modernizacin administrativa, que tiene bsicamente cuatro objetivos: una estandarizacin y evaluacin, un fomento a la participacin, un fomen-
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to a la profesionalizacin y un fomento de la descentralizacin. Yo dira que hay un quinto objetivo del presidente Zedilla, que ha sido el atacar la corrupcin fomentando la honradez a travs de una serie de mecanismos. Creo que donde ms ha avanzado el PROMAP, el programa de administracin pblica, ha sido en el primer tema. Se han desarrollado estndares y se han desarrollado indicadores; con todos los problemas que eso implica, pero ha habido avances en ese sentido. En el rea de participacin casi no habido avances. Ha habido algunos avances en la poltica social con el PROGRESA, en la poltica del medio ambiente con ciertos consejos consultivos y en la poltica industrial con tambin ciertos consejos consultivos. Pero las organizaciones civiles, para hablar de una dimensin de la participacin social, siguen teniendo un marco legal muy limitativo y un fomento econmico muy dbil para una buena parte de ellas. Entonces hay poca participacin realmente de la sociedad civil en las polticas pblicas. En cuanto a profesionalizacin es un secreto a voces que ha habido un proyecto de servicio civil en la Secretara de Hacienda que hasta ahora no ha podido ser presentado en el Congreso o al menos no ha podido ser aprobado y menos discutido. Por lo que hemos podido ver en foros pblicos, queda la impresin de que han habido diferentes visiones entre Hacienda y SECODAM respecto a cul es el modelo de servicio civil en Mxico. Mientras que SECODAM ha tendido a adoptar un poco ms el modelo de la nueva gerencia pblica, Hacienda ha planteado un proyecto ms ortodoxo. Entonces aqu vemos manifestado estructuralmente este dilema del que yo les vena hablando entre la "nueva" gerencia pblica y la llamada ''vieja'' administracin pblica. En cuanto a descentralizacin, todos sabemos que hay un nuevo programa (relativamente, agosto de 1997), para el impulso de un nuevo federalismo, que es una gua general muy importante (aunque sin un calendario concreto de cmo se deben ir cumpliendo los compromisos para llevar a una nueva federacin en Mxico). Finalmente, en cuanto a corrupcin, el presidente ha propuesto un Organo Superior de Auditora de la Federacin que se ha detenido, porque ha habido tambin un debate entre Congreso y Ejecutivo res-
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pecto a dnde debe localizarse este Organo Superior de la Federacin, si en el Congreso o si debe ser independiente del Congreso. Yo dira que en Mxico falta un mayor enfoque hacia resultados. Uno de los grandes problemas bsicos de la administracin pblica en Mxico, es que ha sido, en cierta medida, una "micro-administracin" pblica. Los administradores pblicos se la pasan rnicroadministrando, viendo si cumplieron con el formato X de la Secretara X; que si se cumpli con la regulacin Y de la Secretara Y; concentrados en estos procedimientos en otras palabras. Y los administradores o gerentes pblicos se la han tenido que pasar concentrndose, insisto, en cumplir con estas series de regulaciones en lugar de concentrarse en ver cul es la misin corporativa, por ejemplo, de su secretara, de su oficina, en cules deben ser los objetivos y cules deben ser los resultados. Y por lo tanto creo que debera haber un enfoque ms hacia resultados. Con la Nueva Estructura Programtica que se ha presentado -un avance importantsimo- y que ya est teniendo efecto a partir de este ao, esto puede mejorar, pero debe sealarse, que antes, no haba manera de ver si se estaban cumpliendo ciertos resultados o ciertos objetivos, o no. Ahora ya se puede un poco mejor, aunque hay que ver como funciona, y de hecho creo que todava hay mucho que hacer aqu, An as tiene que haber un proceso de desconcentracin administrativa, en el cual los asuntos pblicos tengan mayor capacidad para desconcentrarse en la definicin de objetivos, misiones corporativas, entre otros asuntos, y dejar de mirar todo el tiempo hacia los procedimientos y las normas. En cuanto a la descentralizacin tiene que haber un proceso de mayor descentralizacin que no se ha podido dar. En cuanto a corrupcin, adems del Organo Superior de Auditora, se tiene que construir toda una "infraestructura tica" que ataque la corrupcin desde diferentes puntos incluyendo el proyecto de servicio civil. Tiene que haber mejor desarrollo de los perfiles profesionales de la educacin y de la capacitacin y entrenamiento de los servidores pblicos. Varios de estos elementos nos estaran llevando a lo que yo considerara un enfoque contingente, que pata m es una forma de salir de estos dilemas, de si aplicamos la nueva gerencia pblica o aplicamos
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la vieja administracin pblica. y el enfoque contingente se puede ver desde diferentes puntos de vista. Yo he venido desarrollando algunas matrices para tratar de adaptar los modelos de decisin a las situaciones. Entonces yo creo que a veces se aplican modelos de decisin de arriba hacia abajo, centralizadores y en otras ocasiones modelos como es el del "bote de basura", ms participativo. En medio hay otros dos modelos que son el de la racionalidad limitada y el del ajuste partidario mutuo (que en otra versin.es el incrementalismo). Tenemos cuatro modelos de toma de decisiones: racional, racional limitado, de mutuo ajuste partidario y el del llamado bote de basura. Yo creo que se pueden diferenciar ocho tipos de situaciones representadas en un cubo, en el cual podemos ver esto de manera tridimensional, con base en tres elementos bsicos. Por un lado, la claridad de los fines; por otro, la claridad de los medios y, finalmente, lo que llamo heterogeneidad de los actores. Por ejemplo, cuando alguien est enfermo el propsito es muy claro: el objetivo es quitarse la enfermedad. Cul es el medio? Quin me va a decir qu hacer? Me lo va a decir el doctor. Hay una alta heterogeneidad entre quien toma la decisin y quien recibe la decisin. Creo que se pueden diferenciar varios tipos de situaciones entonces. En unas tenemos alta claridad de fines, alto grado de heterogeneidad y una alta claridad de medios y en otras en las cuales tenemos una baja heterogeneidad: por ejemplo en la educacin superior en las universidades, pues todos o la mayora somos doctores; entonces el director es tan doctor como los mismos profesores; entonces hay una homogeneidad de actores: adems, los fines no estn claros, porque cul es la mejor educacin?, cules deben ser los objetivos de la educacin?, esto no est tan claro y los medios tampoco estn claros. Y ah yo creo que se puede aplicar entonces de mejor forma el modelo de bote de basura, que es un dejar fluir hasta que una solucin se encuentre con el problema. Mientras que en el primer caso lo que se pide o lo que creo yo es mejor, es el modelo de arriba hacia abajo, es lo que todos quieren: "yo me quiero curar y me quiero curar rpido"; lo que a mi me importa ah, y de hecho lo que es "democrtico", es que sean "autoritarios", que el doctor me diga: "Sabe qu?
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Tmese esto". Es lo que yo espero y quiero del doctor. Aqu lo que importa no es la democracia sino la rapidez o la oportunidad. Tambin identifico otro modelo contingente en la relacin entre funciones y tipos de incentivos (que ya no pretendera mostrar porque no habra espacio). Pero creo que tambin se pueden adaptar a ciertos tipos de funciones, cierto tipo de incentivos. Por ejemplo: la profesionalizacin o el servicio civil. N o es una casualidad que se haya desarrollado en la mayora de los pases, sobre todo, en las Secretaras de Relaciones Exteriores, mientras que no se haya desarrollado, o se haya desarrollado mucho menos, en las Secretaras de Gobernacin. Las Secretaras de Gobernacin tienen un fin mucho ms poltico, mucho ms cambiante, sujeto al partido poltico que gobierna. Mientras que una Secretara de Relaciones Exteriores el objetivo tiende a ser el mismo: la defensa del pas ante el exterior. Entonces en una Secretara de Relaciones Exteriores podemos desarrollar de mejor forma un servicio civil mientras que en otras secretaras creo que eso no sera posible, as como no sera posible aplicar un modelo de abajo hacia arriba de un manera tan clara. Tratando de recapitular, en Mxico tenemos siete transiciones. Estas transiciones exigen ciertas reformas administrativas como: profesionalizacin; descentralizacin; evaluacin, participacin. Estas reformas en Mxico han procedido despacio; por lo tanto en mi opinin estas transiciones estn en riesgo. Este lento ritmo se explica no slo, pero en buena medida, por la crisis de paradigmas entre la nueva gerencia pblica y la vieja administracin pblica. y, sin embargo, ante esto yo veo que hay salidas, como desarrollar reformas muy bien afinadas que en buena medida concilien la nueva gerencia pblica con la vieja administracin pblica. An as, sin embargo, no va a poder haber nunca una conciliacin general aplicable de manera adecuada a cada una de las secretaras o agencias. Tenemos que irnos ms especficamente a cul es el tipo de situacin que vamos a enfrentar, o ir a cul es el tipo de secretara, de acuerdo a su funcin, para ver si aplicamos en mayor o en menor medida, por ejemplo, un se~cio civil, un modelo de arriba hacia abajo, o de abajo hacia arriba. Estas slo son opiniones personales, pero que creo pueden ayudar a seguir avanzando en la modernizacin administrativa.
2. Prcfesionaliracion del servicio pbco:anudensy perspectivas en Mxico

JOS JUAN SNClIEZ'
del servicio pblico es un tema fundamental para cualquier accin relativa a la reforma del Estado, por diversas razones: 1) se requiere de personal altamente capacitado para afrontar los nuevos retos que asume la funcin pblica; 2) las nuevas condiciones prevalecientes en el mbito mundial como la globalizacin, la interdependencia mundial y el rpido avance tecnolgico; y 3) el profundo desprestigio que tiene el servidor pblico por casos de corrupcin e impunidad en el ejercicio del cargo pblico. La profesionalizacin del servicio pblico no es algo nuevo. Des de hace ms de un siglo, han existido diversos intentos y esfuerzos por tratar de establecer su profesionalizacin, el cual, parcialmente queda contemplado en la Ley de los Trabajadores al Servicio del Estado, promulgada en 1964; aunque existen avances en trminos de Intentar conseguir el establecimiento de un servicio civil de carrera, falta mucho por hacer en esta materia.'
EL TEMA DE LA PROFESIONALIZACIN
Maestro y doctor en Administracin Pblica por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Fue galardonado con el Premio INAP 1997, por un ensayo sobre el servicio profesional en la administracin pblica. t Ibarra Ponce de Len, Luis Guillermo, Profisionalizadn dll seruci plblico, La o'1,tUlizacin de la admiIIislTrlcitr pNbliaz ank los IfIteVOS ntos del Es14Jo, Asociacin FrancoMexicana de Adminisuacin Pblica, A. e, INAP, Mxico, 1997,p. 107.
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PRESENTACIN
La complejidad de la funcin pblica y la necesidad de atender con eficiencia y eficacia los servicios encomendados al Estado, origin dos tipos de sistemas para la organizacin del personal. El primero, denominado servicio militar, que cubre la funcin de asegurar y defender la soberana nacional, entendida como la interdependencia externa y la autodeterminacin interna; el segundo, que procura y administra el desarrollo de la vida en sociedad y los servicios pblicos necesarios para ella, es denominado servicio civil.2 Dependiendo del grado de desarrollo de cada pas, en la actualidad se identifican tres tipos de servicio pblico en la Administracin Pblica Federal: 1) servicio civil de carrera; 2) sistema de botn y 3) servicio civil incipiente.l Los dos primeros sistemas representan posiciones contradictorias, mientras que el ltimo de ellos participa de algunas cualidades del p~ero, todava no se consolida o perfecciona debido a las caractersticas propias de cada pas. El servicio civil de carrera es un sistema centralizado de administracin de personal pblico o al servicio del Estado, al que se ingresa por rigurosa seleccin, se asciende previa capacitacin y examen hasta los niveles tcnico-administrativos ms elevados. Un requerimiento adicional de este sistema, es la neutralidad de los integrantes del servicio civil en cuestiones partidistas. Las experiencias ms significativas son en Inglaterra con su Comisin del Servicio Civil de Carrera; en Francia con su Directorado del Servicio Civil y Estados Unidos con su Comisin del Servicio Civil. Por su parte, el "sistema de botn" se caracteriza como un sistema de organizacin del personal pblico en el que existe un mnimo de requisitos de ingreso y ascenso, as como un desarrollo limitado estrictamente a posiciones operativas, lo cual imposibilita la profesionalizacin
Hernndez Puente, Adriana, (coord.), Administracin y desarrollo de personal pliblico, Mxico, INAP, 1994, p. 365. El servicio civil queda circunscrito al mbito del personal que presta servicio al poder ejecutivo, y aun dentro de ste, a quienes lo integran de manera directa o dependen jerrquicamente del titular. A nivel nacional, comprende nicamente a los trabajadores del interior de dependencias, sean secretaras de Estado, departamentos, procuraduras y dependencias pblicas. , lbidem.
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del servidor pblico. Este sistemase basa en prcticasviciadas tendientes a prevalecer el nepotismo, la recomendacin, la lealtad, la recompensa personal o el agradecimiento por los servicios prestados. Por ltimo, el servicio civil incipiente es un sistema de personal pblico en el que existen lineamientos generales a seguir en todos sus procesos y una estructura central que supervisa y vigila. Es un proceso de transformacin limitado que busca transitar de un sistema de botn a un autntico servicio civil de carrera. Por lo anterior, esta intervencin se encuentra dividida en los siguientes apartados: 1) definicindel serviciopblico;2) antecedenteshistricos del servicio pblico en Mxico; 3) un diagnstico preliminarde las condiciones prevalecientes del servicio pblico en nuestro pas; y 4) perspectivas del servicio pblico en el contexto de la reforma del Estado.
DEFINICIN DE SERVICIO PBLICO
En la antigua Alemania Federal, el personal de los servicios pblicos se divida en dos categoras: los funcionarios regidos por el derecho pblico y los agentes sometidos al rgimen de convenios colectivos de derecho privado. Son funcionarios pblicos los que ejercen en forma permanente atribuciones que tienen que ver con la soberana del Estado, por razones de seguridad o por motivos de inters de la vida pblica, no pueden conferirse a personas sometidas a relaciones de derecho privado. Son funcionarios quienes ejercen funciones de mando y coercin, as como de proteccin ciudadana y civil, prevencin social o educacin. En contraste, las actividades equiparables a las que realiza el sector privado, especialmente las actividades econmicas, las ejercen servidores que se encargan de ellas con un estatuto propio de derecho privado. 4 En Francia son agentes pblicos todas las personas que participan de manera directa en la ejecucin de un servicio pblico. Son funcionarios, los agentes pblicos que gozan del rgimen particular de la funcin pblica. Los elementos que le caracterizan estn constituidos por
Guerrero, Ornar, LAformadn prrfesiImaJ de los SIfIIiJorrs prblitos. MllNo (de prxitna aparicin).
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la ocupacin de un cargo permanente en la administracin pblica y por la titularizacin, un acto que le confiere la calidad de funcionario y que lo integra a la jerarqua administrativa. Por su parte, la nocin britnica de lo que equivale al funcionario en Alemania y Francia, es diferente del concepto que prevalece en la mayor parte de los paises de Europa, adems de que no existe un concepto de servidor civil (civil servant). El servidor civil es, en esencia, un agente de la corona, aunque no es indispensable el real nombramiento para adquirir esta condicin. La Real Comisin del Servicio Civil adopt la siguiente conceptualizacin: "los servidores de la corona, distintos de los titulares de cargos politicos o judiciales que estn empleados en una condicin civil, y cuya remuneracin es pagada en su totalidad y directamente. con fondos votados por el Parlarnento".5 Ornar Guerrero nos dice: ''El servidor pblico,por consiguiente,es aqul que independientemente de su denominacin, ya sea funcionario o servidor civil, est formado por un rgimen de funcin pblica bajo una ley especfica de derecho pblico o mediante disposiciones equivalentes, y asumen actividades enmarcadas en los intereses primordiales del Estado. No se trata pues de todos los empleados o trabajadores del Estado, sino solamente aquellos que, como funcionarios, desempean las funciones esenciales que le ataen al Estado y que, en cada caso, cadaEstado extiende o restringe a su rbitro. Otro rasgoque debe ser resaltado, es que su labor se realiza de manera permanente a travs de una carreraadministrativa; y que dicha carreraexige su profesionalizacin; y ql'C tal profesionalizacin se base en la formacin y perfeccionamiento continuo."
ANTECEDENTES DEL SERVICIO PBLICO EN MXICO
El panorama del servicio pblico en Mxico supone que nuestro pas ha sido ajeno a la carrera administrativa. Esto no es del todo cierto,
s Citado por Ornar Guerrero. Mackenzie, W J. y J..W Grave, La administracin centra! en Gran Bmaa, Madrid, Centro de Formacin y Perfeccionamiento de Funcionarios, 1966, p. 38. bid. p. 8.
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pues se desarroll desde el virreinato un sistema de carrera basado en la estabilidad del empleo y hasta cierto grado, en el mrito. La formacin de un cuerpo de funcionarios de dedicacin completa a las tareas administrativas, tuvo su origen con el nacimiento de la Secretara de Cmara del Virreinato de la Nueva Espaa, en 1756. En ese ao, los servidores pblicos del Virreinato sumaban un centenar de personas dedicadas a atender tareas hacendarias y judiciales en los viejos organismos colegiados que haban creado los Habsburgo,? Otra pieza complementaria de la carrera administrativa, fue instituido en Espaa y sus dominios americanos en 1763, el Monte Po de Viudas y Pupilos del Ministerio, de Dentro y Fuera de la Corte, conocido comnmente como Montepo de Ministros y Oficinas. Su objeto era proteger a viudas e hijos de los servidores pblicos que fallecieran estando en servicio, as como ofrecer proteccin futura a funcionarios activos por medio de la jubilacin, cuyos montos tambin se deducan de sus sueldos. El desarrollo de la carrera administrativa en Mxico, cuya primera etapa abarc de 1756 a 1821, obedeci tanto al crecimiento cuantitativo del servicio pblico, como a su gradual profesionalizacin. En el ltimo ao, la masa total de servicio pblico sumaba alrededor de 500 personas. Se haba consolidado un proceso fundado en la estabilidad y el mrito, con un sistema profesional dentro de los tiempos y las ideas de entonces. Hasta 1821, la mayora de los servidores pblicos se haban formado bajo el concepto institucional de servicio y estaban desligados de los intereses de la oligarqua novohispana, principalmente de los comerciantes y el clero, su inclinacin era la conservacin del empleo con ms de 30 aos de servicio, otros ms desde los 25 hasta los 10 aos de carrera administrativa. Sin embargo, 1824 es el mismo ao en que se extingue todo vestigio del rgimen monrquico y arranca el proceso de desaparicin de la carrera administrativa. En ese ao, recin establecida la Repblica Federal, el nuevo rgimen redistribuy las competencias gubernamentales eLLe la Federacin y los estados. Bajo esta nueva configuracin, las entidades federativas estaran en condicin de designar a nuevos
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Ibid., p. 471.
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servidores pblicos que no gozaran de su propiedad en el empleo. No obstante, en agosto de 1824, la Secretara de Relaciones Exteriores e Interiores centraliz el rgimeh de servicio pblico, decretando que todo nuevo nombramiento se solicitara primero al gobierno federal. A partir de entonces, se impidi que cada estado pudiera integrar su propia planta de servicio pblico y seguir sus propias sendas de desarrollo administrativo. Asimismo, en 1833 se autoriz al Presidente de la Repblica para remover libremente a todos los empleados de las Secretaras de Estado que no merecieran su confianza. Aunque esta disposicin sera derogada posteriormente, estando vigente en 1838 fue causa de gran preocupacin no solamente entre los servidores pblicos, sino tambin entre Secretarios de Estado. Una de las pocas medidas que obraron a favor de la carrera administrativa, fue la supresin del carcter estamental que disfrutaban las personas que, sin ocupar un cargo pblico, usufructuaban la dignidad del funcionario ex-oficio. El proceso de extincin de la carrera administrativa continuaba, pero el modo en que estaba implementado en 1848 hizo menos vejatoria la condicin de los servidores pblicos que sufran la condicin de cesantes y jubilados. Sin embargo, en ese mismo ao, Manuel Payno, Secretario de Hacienda, propuso la supresin total de la propiedad de los empleos para eliminar de tajo el problema de los cesantes. Para entonces, el favoritismo, los clientes y la empleomana, se haban apoderado de las oficinas pblicas, estaba suprimido el sistema de mritos como procedimiento de ingreso al servicio y se encontraba fracturada la escala para los ascensos. Diversos gobiernos haban dispuesto de los fondos del Montepo de Ministros y Oficinas, que era un patrimonio de los servidores pblicos. Esta situacin fue un atropello a los derechos legales adquiridos por los trabajadores del Gobierno y slo restaba la supresin del derecho de propiedad del empleo, un derecho de permanencia en el cargo que an subsista. El proceso de supresin de la carrera administrativa prosper a mediados de 1852, cuando se facult al Ejecutivo para extinguir las oficinas que juzgara prescindibles y reducir las plazas en beneficio de la economa de gastos. Slo permanecieron los servidores pblicos con derecho de propiedad y fueron cesados aquellos que no gozaban
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de ese derecho. En 31 diciembre de 1855, dentro de la Ley de Presupuestos, se dio el paso definitivo para suprimir los cargos de propiedad, convirtindolos propiamente en comisiones revocables en todo momento. Con esta medida, los empleados terminaron de perder la inmovilidad que les aseguraba estabilidad, ascensos por escala, sueldos y pensin para viudas y hurfanos. Por extensin, aunque dicha Ley no lo mencionaba, se cancel el Montepo de Ministros y Oficinas, debido a que sus fondos haban sido utilizados por la hacienda pblica. Con esta fecha fue expedido el certificado de defuncin de la carrera administrativa en Mxico." En este orden de ideas, el concepto de servicio civil fue desconocido en Mxico durante el siglo XIX, no as en la primera mitad del siglo xx, cuando el trmino sirvipara utilizarlo como bandera de un vigoroso movimiento a favor del establecimiento de la carrera administrativa. El 24 de diciembre de 1906, Francisco Montero Collado encabez a un grupo de servidores pblicos con el propsito de constituir la Sociedad Mutualista de Empleados Federales. Sin embargo, este objetivo se frustr de origen porque ni Porfirio Daz ni Jos Limantour vieron con simpata que los trabajadores del gobierno concentraran sus esfuerzos en pro de una asociacin laboral. En 1922 un grupo de servidores pblicos que ocupaban altos cargos en el gobierno federal, encabezaron un vigoroso esfuerzo para agremiar a funcionarios pblicos cuyo objeto fue participar en la creacin del servicio civil Este esfuerzo cre la Confederacin Nacional de la Administracin Pblica (CNAP), fundada en junio de 1922.9 Contaban con el apoyo del Presidente de la Repblica, Alvaro Obregn y la mayor parte de sus colaboradores, entre ellos Alberto J. Pani, Secretario de Relaciones Exteriores. Dos aos despus fue creado otro organismo: el 12 mayo de 1924 se organiz la Asociacin Mexicana de Empleados Oficiales (AMEO), con motivo de la penosa situacin que vivieron trabajadores
[bid., p. 497. 9 La CNAP haba organizado treinta asociaciones locales en las entidades federativas y una Sociedad Econmica de Prevencin, que funcionaba al travs de una Sociedad de Consumo, una Asociacin deConstruccin Yuna Caja de Ahorros. Esta ltima haba derivado de una asocacin laboral preexistente: la Caja Bancaria Beneficiadora del empleado.
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pblicos por la suspensin de sueldos que ocurri en aquella poca. La AMEO consider que la publicacin del Reglamento del Departamento de Contralora, era un primer paso hacia la creacin de la carrera administrativa. En marzo de 1925 se expidi el acuerdo que pona en vigencia el mencionado reglamento, lo que signific la implantacin de los elementos sustanciales de la carrera administrativa. 10 La Contralora con esta disposicin, se puso a la cabeza del resto de las dependencias de la administracin pblica federal en materia de administracin de personal. Un caso aparte lo constituye la carrera administrativa en el Estado de San Luis Potos, realizado por los servidores en las oficinas pblicas dependientes del Estado o de los municipios. Para administrar a la carrera administrativa, se constituy la Comisin del Servicio Civil, que fue integrada por los Secretarios del Congreso, el Oficial Mayor del Gobierno del Estado y uno de los Secretarios del Ayuntamiento de la capital del Estado. Se confi a esta Comisin reglamentar la Ley del Servicio Civil y normar la aplicacin de los exmenes; nombrar a los jurados y conservar los archivos del servicio civil. U no de los adelantos ms significativos lo constituy el alto grado de estabilidad de los servidores pblicos del gobierno del Estado en San Luis Potos en ese tiempo. Despus de transcurridos tres cuartos de siglo de que en Mxico se extingui la carrera administrativa, el 12 abril de 1934 se decret el establecimiento del servicio civil, debido a la potestad presidencial para nombrar y remover libremente a los servidores pblicos federales. La medida fue adoptada por Abelardo Rodrguez, entonces Presidente de la Repblica. Debido a que se confiaba en que Lzaro Crdenas quien asumira la Presidencia de la Repblica en breve, expidiera una ley respectiva, el decreto estuvo vigente hasta noviembre 30 del mismo ao y la implantacin del servicio civil tuvo un carcter experimental.
10
El sistema de ingreso fue reformado totalmente, se introdujo un examen de ingreso orientado a recuperar, en igualdad de circunstancias, a los empleados cesados. Tambin el rgimen promocional se fund en el mrito, pues adems del respeto al escalafn, en caso de igualdad de circunstancias, se haca ver la honorabilidad y el rendimiento.
ENFOQUES SOBRE REFORMA ADMINISTRATIVA Y PROFESIONALIZACN
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La implantacin del servicio civil respondi a demandas que provenan de los servidores pblicos y que expresaban la preocupacin por su estabilidad y amenazas a su permanencia. Por este motivo, el diseo del servicio civil privilegi la estabilidad ms que el ingreso y promocin, con base en el sistema de mritos. Al mismo tiempo, la exclusin de cargos del tercer, cuarto y quinto nivel, despoj a los servidores pblicos de la posibilidad de una carrera administrativa en sentido estricto, pues en orden ascendente tena como tope la jefatura de oficina y de servicio; por lo tanto, tampoco podian acceder a jefes de departamento, directores y secretarios generales, cargos homlogos con otros pases que son concebidos como parte de la carrera administrativa. Dentro de su limitado concepto, esta experiencia fue provechosa para que, una vez entrado en funciones, el gobierno decretara el "Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unin" el 5 de diciembre de 1938. Por ltimo, desde la poca del gobierno de Emilio Portes Gil una comisin de miembros del Partido Revolucionario Institucional venan estudiando la implantacin del servicio civil. La idea central del proyecto fue que en una Ley se fijaran las relaciones entre el Estado y sus trabajadores y que en su seno se comprendiera a la mayor parte de los servidores pblicos. La administracin de la carrera administrativa seria una atribucin de las comisiones del servicio civil, que seran establecidas en cada una de las dependencias de la administracin pblica federal y en los organismos de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, entre los cuales habra representantes de los trabajadores. Su funcin seria la de preparar los exmenes y formar los jurados, que se integraran por insaculacin e informar de las vacantes a disposicin, preparando el escalafn y los expedientes con la hoja de servicios. En suma, estas experiencias que contribuian a la creacin de un servicio civil de carrera en nuestro pas, fueron olvidadas, desperdiciadas y slo el servicio exterior, que era la punta de lanza de la profesionalizacin de la carrera administrativa, continu su vigoroso yascendente perfeccionamiento.
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DIAGNSTICO DEL SERVICIO PBLICO EN MXICO
Analicemos algunas caractersticas de nuestro nivel actual de profesionalizacin del servicio pblico en Mxico," El motivo por el que no se ha logrado el servicio civil al que todos aspiramos, han sido caractersticas particulares de nuestro sistema poltico, el cual se basa fundamentalmente en el continuo movimiento de grupos, con una total flexibilidad para que estos puedan cambiar en un momento determinado, tanto a los funcionarios como a las polticas del gobierno anterior. En nuestro pas, el reclutamiento se realiza por conocimiento de las personas, por compromisos polticos entre los servidores pblicos, por recomendaciones, porque no existe mejor eleccin, o simplemente que el funcionario entrante, no conoce el funcionamiento del rea, por lo que busca dentro de la gente que tiene a su disposicin y promueve a esa persona al puesto. Carecemos de un sistema adecuado de reclutamiento. Tambin se carece de un sistema de desarrollo del servidor pblico dentro de las instituciones. Esto implica que no existe un sistema que permita medir si el servidor pblico ha adquirido mayores conocimientos o habilidades dentro de la funcin pblica que desempea, para ir creciendo dentro de su funcin y alcanzar niveles superiores en su rama administrativa. Los servidores pblicos son promovidos por voluntad de un jefe que est en ese momento en el puesto, lo que trae como consecuencia un sistema inequitativo, porque existen servidores pblicos con mayores mritos que no tienen acceso al nuevo jefe y entonces permanecen en su puesto por mucho tiempo, sin la posibilidad de ascender a niveles superiores. Nuestro sistema de promocin no est basado en el mrito, sino ms bien en la lealtad personal. Por otra parte, el sistema de remuneraciones para los servidores pblicos tiene poca relacin con el mercado, de tal manera que el ingreso de las personas que toman decisiones de carcter nacional no se refleja en su ingreso, que son muy similares a los que tiene una persona con el nivel abajo de una gerencia, en una empresa mediana o pe-
11 Ibarra
Ponce de Lon, Luis Guillenno. fIJ>. dI, pp. 107-112.
ENFOQUES SOBRE REFORMA ADMINISTRATIVA Y PR0FESIONALIZACIN
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quea de la iniciativa privada. Se tienen salarios poco competitivos. La descapitalizacin del recursos humano dentro del sector pblico cada da atrae gente con menos aptitudes o calificaciones y, algo muy importante, se generan o provocan conductas ilcitas dentro del sector. Otro elemento importante, es que a diferencia del trabajador de base, el servidor pblico carece de seguridad en el empleo. El trabajador de confianza puede ser retirado del servicio a voluntad del jefe en turno. Y no hay ninguna ley que le obligue a compensar la salida del servidor pblico, es decir, no existe una indemnizacin. En el caso de los trabajadores de base el diagnstico es muy parecido: el trabajador es inamovible. En muchas instituciones pblicas se cuenta con trabajadores que no trabajan y s perciben sueldo, sin embargo no se puede disponer de ellos; si bien es cierto que existe un sistema escalafonario, tambin es cierto que los criterios para mover el escalafn son poco objetivos; hay una total imposibilidad de generar un sistema de estmulos al desempeo bajo un sistema escalafonario como el que se tiene. Esta es una revisin general de las condiciones prevalecientes de la profesionalizacin del servidor pblico, por lo que es necesario la creacin de un servicio civil de carrera que garantice el empleo, con un proceso de ingreso y ascenso basado en los mritos, que permita el desarrollo profesional del servidor pblico y que contribuya a un manejo adecuado y justo de los estmulos y las remuneraciones. Analicemos los casos de experiencias institucionales en la actualidad.
PERSPECTIVAS DEL SERVICIO PBLICO EN MXICO
La perspectiva del servicio pblico se eneuentra determinada por los esfuerzos realizados en la administracin pblica federal y estn respondiendo a la preoeupacin incluida en el PrograrnQ de Modernizacin de la Administracin Pblica (PROMAP). En primera instancia, destacan dos propuestas generales tendientes al establecimiento de mecanismos que inciden en la renovacin de la funcin pblica a travs de la profesionalizacin: la de la Secretada de la Contralors y Desarrollo Administrativo (SECODAM) y la de la ~etar2 de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP), ambas responsables de formular el mar-
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ca normativo y operativo de esta decisin de gobierno. Asimismo, existen otras experiencias institucionales que brevemente sern descritas." La SECODAM tiene una propuesta en la cual se reconoce que la preocupacin por profesionalizar la funcin pblica en Mxico no resulta nueva, desde 1934, se reorganiza con carcter permanente el servicio exterior mexicano. Pero como se habr observado, este intento se remonta desde el Virreinato. En su propuesta destaca, en primer lugar, la naturaleza y las atribuciones que deben tener- el rea u rgano encargado de estos programas. La SECODAM recomienda la conveniencia de confiar esta responsabilidad a rganos colegiados con el propsito de evitar discrecionalidad en las decisiones para la puesta en marcha de estas polticas. En segundo lugar, subraya la importancia del marco normativo necesario para regular esos procesos. Una de las ventajas adicionales de regir estos servicios por una ley, es que sta les confiere la obligatoriedad necesaria. Sin embargo, en los intentos hechos en el pas por contar con esta ley marco de servicio civil, el transe poltico que supuso la aprobacin en las Cmaras la dificult al punto de paralizar la iniciativa. Respecto a la cobertura, la propuesta de la SECODAM seala que las experiencias existentes hasta el momento, han sido de carcter excluyente, debido a que los esfuerzos se han dedicado sobre todo para funcionarios de las reas sustantivas, dejando fuera a los funcionarios encargados de las tareas de apoyo. En suma, la propuesta de la SECODAM seala que la instauracin de programas tendientes a incrementar la profesionalizacin de los servicios pblicos, deber hacerse tomando en consideracin las particularidades de cada agenda gubernamental. Para esta Secretara la nica va para avanzar es hacindolo de manera descentralizada, diferencial y gradual, tomando en cuenta la infraestructura administrativa y financiera de cada dependencia."
12 Pardo, Mara del Carmen, La projsionalizacin dd servicio plblico: ena tarea pendiente, El servicio pblico de carrera: experiencias de profisionalizacin y permanencia en lafllncin plblica en Mxico, Revista IAPEM, No. 31, julio-septiembre de 1996, p. 6t. 13 Ibid, pp. 65-66.
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Por su parte, la SHCP trabaj en un modelo de servicio civil de carrera para la administracin pblica federal. Sus aspectos ms importantes son: contar con servicios pblicos eficientes, honestos e imparciales a cualquier ideologa poltica; instaurar un sistema de reclutamiento que permita captar personas calificadas;desarrollar un esquema de seleccin mediante un proceso riguroso e imparcial que garantice el ingreso de las personas ms aptas; aplicar un sistema de compensaciones que permita retener al personal ms calificado; eliminar la discrecionalidad de las promociones de los servidores pblicos; contar con un sistema de compensaciones que permita captar y retener al personal ms calificado;eliminar la discrecionalidadde las promociones de los servidores pblicos a travs de la evaluacin del desempeo y la capacitacin; mantener en constante capacitacin a los servidores pblicos para elevar la calidad de sus tareas; propiciar el desarrollo del servidor pblico fortaleciendo su compromiso con la institucin; contribuir al desarrollo de una cultura de servicio eficaz y honesta dignificando la funcin pblica; y establecer la permanencia del servidor pblico en funcin del mrito. Para el tema del marco jurdico se seala que el modelo propuesto requerir la expedicin de una Ley del Servicio Civil Federal que regule todos los aspectos antes mencionados," Por otra parte, las experiencias institucionales registradas por la SECODAM son ocho: el Servicio Exterior de la Secretara de Relaciones Exteriores; el programa de Carrera Magisterial de la Secretara de Educacin Pblica; el Instituto de Formacin Profesional de la Procuradura de Justicia del Distrito Federal; el Instituto de Capacitacin de la Procuradura General de la Repblica; la profesionalizacin en la prestacin del servicio electoral del Instituto Federal Electoral; el Sistema de especialistas en hidrulica en la Comisin Nacional del Agua; la profesionalizacin del servidor pblico en la Procuradura Agraria y el Sistema Integral de Profesionalizacin del Instituto Nacional de Estadstica, Geografia e Informtica. Describamos sus aspectos ms relevantes sobre el tema que nos ocupa. . S enJicio Exterior: Despus de las modificaciones introducidas en 1994 a la Ley del Servicio Exterior aparece la divisin del personal de carre14
lbiJJ., p. 67.
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ra, en permanente, temporal y asimilable. El de carrera a su vez se divide en dos ramas: la diplomtica y la consular con sus respectivos rangos. Tambin existe la rama tcnico-administrativa que se subdivide en diferentes categoras. El ingreso y el ascenso se hace por concurso pblico cumpliendo los requisitos necesarios. Carrera Magisterial: Este programa se establece a partir del 14 de enero de 1993 hacindose retroactivos sus beneficios a septiembre de 1992, dentro del Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica y Normal firmado en mayo de 1992. La carrera magisterial se basa en un sistema de promocin horizontal, tomando como referencia la formacin acadmica del docente, con la idea de superar la promocin vertical que se sustentaba en buena medida en la antigedad y parcialmente en el mrito. Instituto de Formacin Profesional de la PJDF: A partir de marzo de 1996 sufri una reestructuracin importante, convirtindose en un rgano tcnico que permita a los profesionales que lleven a cabo las funciones encomendadas a la Procuradura acceso a sistemas e instrumentos de educacin, capacitacin y adiestramiento de la mejor calidad. Los aspirantes a ingresar como agentes del Ministerio Pblico debern cubrir los cursos de formacin establecidos para este propsito. El . ingreso se har mediante convocatoria abierta y los requisitos consisten en aprobar las evaluaciones de conocimientos y psicosociales. Instituto de Capacitacin de la PGR: Inici sus actividades en marzo de 1993, diseando un nuevo proceso para la seleccin de aspirantes a ingresar como agentes del Ministerio Pblico de la Federacin y se determin el perfil de estos funcionarios. Para el ingreso existe la modalidad de convocatoria abierta. IFE: Existe un sistema de organizacin y desarrollo de un servicio profesional. Este sistema se concibi para ser polticamente imparcial, reglamentando el ingreso, la promocin y la permanencia de sus integrantes. Cuenta con una estructura propia organizada en rangos y un sistema de evaluacin basado en el desempeo y en el mejoramiento profesional, Es un programa de carcter obligatorio para quienes en definitiva integrarn el servicio profesional electoral. CONAGUA: El sistema de especialistas en hidrulica de la CONAGUA fue instituido en 1989 como un primer paso de lo que sera.la
ENFOQUES SOBRE REFORMA ADMINISTRATIVA Y PROFESIONAUZACIN
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integracin de un programa de servicio civil de carrera. Esto se logr trabajando en forma paralela en acciones tales como la autorizacin de un tabulador especial con niveles homologados a los de los mandos medios de la administracin federal, para lograr mayor competitividad en materia de sueldos. En 1990 se reclutaron 4 mil 313 personas y se incorporaron 245 al sistema, en 1991 se reclutaron 2 mil 260 habindose incorporado 434 especialistas. Actualmente la Comisin cuenta con un total de 2 mil 986 especialistas. Procuradura Agraria: El servicio profesional agrario se instaura en 1994, sustentado en la pretensin de desarrollar un servicio civil de carrera. La integracin del personal contempla tres momentos: becarios, personal en fase provisional y personal propiamente de carrera conformado por diferentes categoras. La promocin se lleva a cabo a partir de resultados en los cursos de capacitacin o por concurso. INEGI: A partir de 1993 se puso en marcha el Sistema Integral de Profesionalizacin cuyo objetivo se orienta a garantizar la permanencia del personal en sus puestos a partir de acciones que favorecen el desarrollo profesional. El ingreso se hace por va de convocatorias a exmenes y concursos de oposicin de acuerdo con los requerimientos de los diferentes puestos, adems de una entrevista con el jefe inmediato, quien somete a la consideracin de una comisin adhoc las propuestas de incorporacin con base en las plazas vacantes. La promocin est relacionada con la evaluacin del desempeo y con la capacitacin. En suma, puede decirse que las dos propuestas presentadas por la SECODAM y la SHCP, no prevn la incorporacin de las administraciones estatales o municipales. Estos dos niveles de gobierno ofrecen, sin duda, posibilidades enormes para propsitos de profesionalizacin y seran mbitos en donde la instauracin gradual de la profesionalizacin del servicio pblico podra resultar ms significativa, adems de que les sera de una enorme utilidad. Asimismo, de las experiencias analizadas se puede decir que hay casos con mayor grado de madurez en el propsito de profesionalizar la funcin pblica. Tanto aquellos casos que incluyen programas ms completos, como seria el Sistema Integral de Profesionalizacin de INEGI como los que subrayan algn ~sp~o en particular, representan esfuerzos notables en la bsqueda deuna administracin ms
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profesional. Sin embargo, en la actualidad existe la necesidad de profesionalizar la funcin pblica transitando de un simple deseo a una urgencia y reclamo social. A
MANERA DE CONCLUSIN
En la presente intervencin pretendimos destacar tres momentos de la profesionalizacin del servicio pblico en Mxico: a) sus antecedentes histricos; b) un diagnstico preliminar de las condiciones prevalecientes en el mismo y c) las perspectivas del servicio pblico mediante las experiencias institucionales en diversas entidades pblicas de la administracin pblica federal. Esta revisin histrica muestra que el establecimiento de un servicio pblico realmente profesional no ser una tarea de corto plazo, pero es preciso reconocer que debi haber comenzado hace ya mucho tiempo." Algunas polticas pblicas para su implementacin podran ser las siguientes: Profesionalizar el servicio pblico supone, redisear el sistema de reclutamiento de los niveles de direccin administrativa, sobre la base de un nueva catlogo funcional de la administracin pblica que ya no est fincado exclusivamente en criterios de orden presupuestal, sino en la bsqueda de la idoneidad. Un sistema de reclutamiento pblico de modo que los puestos ya no dependan de la buena voluntad de los lideres de las dependencias y de los rganos administrativos, sino del examen abierto para quienes deseen hacer carrera en el servicio pblico profesional. Creacin de un sistema nacional de capacitacin permanente para los servidores pblicos que les permita actualizarse en sus actividades, adquirir los medios para concursar con sus conocimientos y obtener ascensos verticales u horizontales o incluso para permanecer en la carrera administrativa.
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"Merino, Mauricio, De f kahad IIt1itid1ta1 a la rrspt111Jabi5JadpAblka. ElIJ'!JOS solm la Pblka, Revista RAP, Mxico, INAP, No. 91, 1996, P. 15.
1I/It1Jtl Adm-
ENFOQUES SOBRE REFORMA ADMINiSTRATIVA Y PROFESIONALIZACIN
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La evaluacin del desempeo profesional, por una parte, tendra que llevarse a cabo mediante dos aspectos complementarios: la que estara dirigida hacia cada uno de los servidores pblicos de manera peridica y de los conocimientos acumulados tanto por la experiencia como por la capacitacin y la actualizacin profesional permanente. Modificaciones al sistema de incentivos que debera acompaar al servicio pblico profesional, que no podra sujetarsea los criterios tradicionales que han prevalecido en la administracin pblica mexicana, al convertir los bonos de actuacin y los sobrepagos en un mecanismo para suplir las carencias de un salario insuficiente. En este sentido, coincidimos con Mauricio Merino 1(, en el hecho de que es necesario transitar desde la subcultura administrativa de la lealtad individual que ha prevalecido en el desarrollo administrativo de Mxico durante la mayor parte del siglo xx, hacia una visin ms amplia de la responsabilidad pblica como condicin indispensable para profesionalizar el servicio pblico y reformar el gobierno, sin perder de vista las mudanzas democrticas de nuestro pas.
16
[bid, pp. 15-17.
J. La profesionalizacin del servicio pblico y el servicio c'ivil de carrera

NORMA SABIDO
GENERALIDADES
SIN DUDA, UNA DE LAS cuestiones que a fines de nuestro siglo generan mayor controversia entre los estudiosos de la administracin pblica es la relativa al trabajo de los servidores de! Estado. En .torno a ellos se tejen todo tipo de explicaciones,ya considerndolos como un sector negativo del avance de los pases, ya tenindolos como un mal necesario o, por el contrario, aprecindolos como un sector social de importancia que llevan a cabo tareas y actividades sustantivas y de indudable trascendencia para e! adecuado funcionamiento del aparato estatal de las modernas naciones de todo e! orbe. Por otra parte, es cierto que e! derecho burocrtico o laboral burocrtico, segn se quiera denominar, est seguramente en crisis, principalmente por la poltica de "adelgazamiento" del Estado que se ha venido practicando en los pases occidentales ante los procesos de privatizacin de organismos pblicos, as como del incremento de las concesiones de casi todo tipo de servicios pblicos a manos de par-
* Doctora en Derecho Constiruciontl y Administrativo por la Universidad Nacional Autnomade Mxico; y Coordinadora General Acadmica del Posgrado de Derecho en la Universidad Anhuac.
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ENFOQUES DE POLTICAS PBliCAS Y GOBERNABIUDAD
ticulares, que han dado por resultado que un buen nmero de trabajadores del gobierno se hayan quedado sin empleo. En el caso de Mxico, las condiciones anteriores tambin se han reflejado en los empleos gubernamentales, toda vez que, por ejemplo, a nivel federal se lleg a contar con cerca de 4 millones de trabajadores a finales de los ochenta calculndose actualmente este sector en poco ms de 3 millones. Adems, si a ello agregamos a los trabajadores de los gobiernos de los estados y de los municipios, tendramos un poco ms de otro tanto de burcratas, o sea, 3.8 millones, haciendo un gran total nacional de aproximadamente 7 millones de trabajadores al servicio de los tres niveles de gobierno: federal, estatal y municipal, tanto en sus estructuras centralizadas, como desconcentradas y descentralizadas. Es de apreciarse que si bien en nuestro pas contamos con un contingente de servidores pblicos poco menor al 10 por ciento de la poblacin nacional,otros pases tienen porcentajes notablemente mayores, como Francia con un 23 por ciento, Gran Bretaa con un 22 por ciento, Italia con un 15 por ciento y Espaa con un 13 por ciento, lo que refleja, desde luego, un mayor desarrollo social y haciendas pblicas ms solventes.
LA BUROCRACIA Y SUS CARACTERSTICAS
Es un lugar comn, de amplia difusin en la sociedad mexicana y prcticamente universal, entender al "burcrata" como el prototipo del trabajador ineficiente y desordenado; en ese sentido, muchos males de la administracin pblica se atribuyen a la organizacin burocrtica, sobre todo por su resistencia al cambio, por el rechazo de las formas ms innovadoras del aprovechamiento del trabajo para brindar mejor atencin al ciudadano, as como la reticencia para la utilizacin de las modernas tecnologas que apoyan las labores de la propia administracin. Aunado a ello, ha sido caracterstica de las burocracias contar con espesas y anacrnicas organizaciones de representacin sindical, que ms que atender a una verdadera defensa de los derechos de sus agremiados, frecuentemente fomentan la poca participacin institucional y la irresponsabilidad del trabajador, presionando al gobierno para con-
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seguir prestaciones en ocasiones ms all de lo razonable, como excesivos das de descanso, largos periodos vacacionales, licencias, etc. No puede pasarse por alto, tambin, que con frecuencia los contingentes burocrticos suelen estar comprometidos polticamente con el propio gobierno al que sirven, lo que resulta en complicidades ilegales, o en la utilizacin indebida de los recursos humanos y materiales del erario pblico para asuntos de partidos polticos, de propaganda ideolgica, etc. Finalmente, otra caracterstica negativa de la burocracia es el aspecto de la improvisacin y la falta de capacitacin para el trabajo que desempean. El burcrata, sobre todo de los niveles escalafonarios ms bajos, suele ser un "todlogo" que lo mismo est en una ventanilla de cobros, o atiende cuestiones de agua potable, panteones o jardines; trabajos que con la prctica de aos va aprendiendo empricamente hasta lograr, en el mejor de los casos, su anhelada jubilacin.
ASPECTOS JURDICOS BSICOS DEL TRABAJO DE LOS SERVIDORES PBLICOS
En primer lugar, como antes seal, se debe precisar que tenemos servidores pblicos tanto a nivel federal, como en cada entidad federativa, lo mismo que en los municipios. Igualmente, ellos desempean sus funciones ya en dependencias de orden centralizado: secretaras de Estado, departamentos administrativos, direcciones, etc.; como en organismos de carcter desconcentrado o descentralizado de orden federal, local o municipal. Por ende, es notablemente distinto el estatuto legal que rige a cada uno de estos niveles de gobierno. Al respecto, cabe sealar que al ser expedida la Constitucin de 1917 y establecer en el articulo 12310 relativo al trabajo, se olvid la Ley Suprema de regular el trabajo de los servidores pblicos. En 1920 se intent, sin xito, crear una Ley del Servicio Civil del Poder Legislativo. Al expedirse en 1931 la primera Ley Federal del Trabajo, tampoco se incluyeron a los burcratas, sealando el artculo 2 de ese ordenamiento que los funcionarios y empleados en su relacin con el Estado, deban regirse por leyes del servicio civil.
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La jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin fue en el sentido de que se excluyera a los servidores pblicos de las prestaciones del artculo 123 constitucional, ya que ste fue creado para "buscar un equilibrio entre el capital y el trabajo como factores de la produccin, circunstancias que no concurren en el caso de las relaciones que median entre el poder pblico y los empleados que de l dependen". En su origen, el texto del artculo 123 constitucional, prevea que las legislaturas de los estados seran las que promulgaran las leyes reglamentarIas de dicho artculo y de esta forma, de 1917 a 1929, se promulgaron diversas leyes laborales en las entidades federativas. De esa legislacin cabe resaltar la de los estados de Aguascalientes, Chiapas, Chihuahua, Hidalgo y Puebla, que inclua en su reglamentacin a los trabajadores de dichas entidades federativas y municipios. Algunas otras leyes excluyeron expresamente a los servidores pblicos, como fueron las de los estados de Tabasco, Veracruz y Yucatn. En 1934, un acuerdo presidencial estableci "el servicio civil por tiempo determinado", que fue el primer intento serio de reglamentar el trabajo de los servidores pblicos. Despus de otros cuantos proyectos fallidos, finalmente, en 1938, el Presidente Lzaro Crdenas expidi el primer "Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unin" (D.O. del 5 de diciembre de 1938). En 1960, siendo presidente de la Repblica el Lic. Adolfo Lpez Mateas, se adicion un apartado "B" al artculo 123 de la Constitucin, para sentar las bases legales del trabajo burocrtico. Finalmente, culmina este proceso legislativo con la expedicin de la actual Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del Apartado "B" del artculo 123 constitucional, en diciembre de 1963, que abrog al Estatuto expedido por el presidente Crdenas. Adems, tambin debo sealar que, en materia federal, existen otros ordenamientos que regulan actividades laborales de servidores pblicos, como es el caso del servicio diplomtico de carrera, actividades de las fuerzas armadas, servicio electoral, servidores del Poder Judicial Federal, entre otros. Por 10 que hace a estados y municipios, ante la omisin original de la Constitucin de 1917, Y con base en el artculo 2 de la Ley Federal del Trabajo de 1931, fueron expidiendo las legislaturas locales di-
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versos estatutos civilesque de manera bastante vaga e imprecisa, tenan como objeto establecer el marco legal laboral del servicio pblico. Ser hasta 1983 y 1987, cuando a fin de superar las omisiones en que incurri la Asamblea Constituyente de Quertaro en esta materia, se adicion el artculo 115 y 116 de la Constitucin para precisar el tema, tanto de los trabajadores de las entidades federativas, como de los municipios, otorgando competencia a las legislaturas de los estados para expedir las leyes del servicio civil correspondiente. Dentro de la reforma de 1983, se estableci una fraccin IX al artculo 115 Constitucional que textualmente sealaba:
"IX. Las relaciones entre el Estado y sus trabajadores se regun por las leyes que expidan las legislaturas de los Estados, con base en lo dispuesto en el artculo 123 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones reglamentarias. Los municipios observarn estas mismas reglas por lo que a sus trabajadores se refiere".
Posteriormente, en 1987, se pas del artculo 115 en cita, todo lo referente a los estados, integrndose al artculo 116 por lo que el texto actual de la Carta Magna alude ahora en la fraccin VIII del artculo 115 a los trabajadores municipales, y en la fraccin V del articulo 116 a los trabajadores de los estados, en los mismos trminos. Queda claro que son los Congresos de los estados los que legislan en la materia y que de hecho han emitido las correspondientes leyes del servicio civil, en las que se regulan las relaciones de trabajo a que hemos venido haciendo mencin. N ECESIDAD DE
ESTABLECER UN VERDADERO
SERVICIO CIVIL DE CARRERA
Parti~ndo del hecho patente de que en la actualidad no se cuenta en el pas con un servicio civil de carrera en la funcin pblica, ni en el nivel federal, ni estatal, ni mucho menos en el municipal, resulta indispensable propugnar por que ste se establezca, tanto 11 nivel de marca legal, como en la va prctica de la administraci6n pblica.
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A nivel federal existe en la actualidad una Comisin Intersecretarial del Servicio Civil de Carrera, en la que se integran las Secretaras de Gobernacin, la de Hacienda, la de la Contralora y otras dependencias, lo cierto es que esta Comisin no funciona en la prctica. Siguiendo lo que expone el destacado autor de derecho administrativo, Don Miguel Acosta Romero, entendemos como servicio civil de carrera, aqul que da oportunidad al individuo de hacer una trayectoria laboral dentro de una institucin e ir ascendiendo en el escalafn, ya sea por tiempo, conocimientos, capacitacin profesional o aptitudes, que le permitan llegar a niveles ms altos del propio escalafn hasta el ms alto de la rama de que se trate. El servicio civil de carrera, de esta manera brinda equidad, estabilidad y permanencia en el empleo al servidor pblico, lo que necesariamente repercute en beneficio de la ciudadana. Desde luego, que dentro de la metodologa para determinar los puestos que estarn sujetos al escalafn del servicio civil de carrera, se deber contar con criterios bien fundados y, sobre todo, con la experiencia de muchos aos que ha vivido la administracin gubernamental. Actualmente, los diversos proyectos para reglamentar el servicio civil de carrera establecen como tope superior del escalafn, el cargo de jefe de departamento, lo que me parece inapropiado, considerando que este tope superior, en todo caso, deber ser el de director de rea, ya que de ese nivel hacia abajo, se llevan a cabo las labores operativas de la administracin, que adquiriran una notable mejora si los servidores pblicos se integraran a lasventajas del servicio civil de carrera. El servicio civil de carrera, por otra parte, es el marco adecuado para establecer programas permanentes de capacitacin de servidores pblicos, con el fin de inculcarles los conocimientos necesarios al buen desempeo de sus labores. En estos procesos de capacitacin, se les enseara tambin el uso de nuevas tcnicas y tecnologas que ayuden en las tareas de la administracin pblica. Con la seguridad en el empleo, con una adecuada remuneracin y con la expectativa de ascender en los escalafones de puestos, tambin se fomentara una nueva actitud y una nueva conciencia de responsabilidad del servidor pblico, propiciando conductas de honestidad y entrega al servicio.
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Actualmente es sumamente penoso observar el irracional desperdicio de recursos humanos que se dan en cada cambio de gobernantes, tanto federales, estatales y,sobre todo, municipales; haciendo a un lado la experiencia de servicio de muchos trabajadores, que por no contar con la simple simpata o apoyo de los nuevos funcionarios que ocupan los cargos pblicos superiores, son despedidos, tan slo para que otras personas, generalmente inexpertas y faltos de conocimientos, lleguen a ocupar las vacantes. Sin duda, son muchos ms los problemas que se debern enfrentar para que paulatinamente nuestra administracin pblica cuente en todos sus niveles con programas de servicio civil de carrera, pero considero que ahora es el momento adecuado para sentar las bases de esta necesaria profesionalizacin de las actividades del trabajo al servicio del Estado, ya que la actual etapa del desarrollo del pas requiere este cambio fundamental; de no lograrse esta meta con la agilidad, con la sensatez y, sobre todo, con la rapidez que nuestro tiempo exige, estaremos dejando un enorme rezago y atraso en la construccin del Mxico que se anuncia para el prximo siglo, que ya est en puerta.
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BIBLIOGRAFA
Acosta Romero, Miguel, Derecho burocrtico mexicano, Porra, Mxico, 1995. Diez, Manuel Mara, Derecho administrativo, Tomo IlI, Plus Ultra, Buenos Aires, 1979. Garca Oviedo, Carlos, Derecho administrativo, E.I.S.A, Madrid, 1968. Herrn Salvatti, Marlano y Carlos Quintana Roldn, gislacin burocrticafederal, Porra, Mxico, 1986. Quintana Roldn, Carlos, Derecho municipal, Porra, Mxico, 1995.
4. Reflexiones sobre prqfesionalizacin: sepuede elevar la calidad de los servidorespblicos?
RODOLFO ]IMNEZ*
pblicos en Mxico, como en muy diversos paises del mundo, se encuentra hoy severamente cuestionado por las sociedades a las cuales deben stos atender. Particularmente en el gobierno federal, la desilusin sobre el trabajo pblico campea an entre muchos de los que inclusive lo realizan. Sin duda esta problemtica tiene que ver con asuntos de gran calibre, tales como las llamadas crisis de los Estados contemporneos, crisis econmicas y fiscales; problemas de legitimidad poltica, y otros ms, Sin embargo, ello no impide acotar de acuerdo a la ms elemental lgica de ciudadano comn, que muchos de los descrditos del trabajo pblico provienen de prcticas relacionadas con la corrupcin y la impunidad, as como a la falta de preparacin e imaginacin de gobernantes y administradores, para dar solucin eficiente y oportuna a las demandas y necesidades de la sociedad. Hoy los profesionales de las ciencias polticas, la administracin y la gestin pblica se encuentran llamados a desarrollar sus mejores propuestas para dignificar y elevar la calidad de quienes han decidido
EL DESEMPEO DE LOS SERVIDORES
* Profesor de carrera de tiempo completo por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, en el rea de ciencia poltica; y miembro del Colegio Nacionl de Ciencias Polti
cas y Admnistftc:in PUblica.
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trascender su visin y proyecto, realizando tareas orientadas al bienes-. tar colectivo. El problema que aqu se plantea, como puede observarse, involucra hoya las diversas fuerzas polticas nacionales, en la medida en que la ciudadana reclama el cumplimiento de las obligaciones gubernamentales y de la administracin pblica, independientemente de la preferencia partidista de los servidores. Para el ciudadano comn, importa menos qu partido se encuentre ejerciendo el poder, que la solucin real de los problemas a los que se enfrenta cotidianamente. Militantes de los diversos institutos polticos, enfrentan el reto de demostrar en gobiernos en ejercicio -sea en niveles municipal, estatal o federal-, que pueden materializar sus proyectos mediante una administracin con calidad tcnica y profesional; y con honestidad en el ejercicio de sus funciones y en el manejo de los recursos que los mexicanos depositan en sus manos. Hasta ahora se ha hecho as? La ciudadana con seguridad respondera que no del todo. La elevacin del nivel de calidad de los servidores pblicos aparece as como un asunto que supera a los institutos polticos y al profundo inters nacional. Como se sabe, la profesionalizacin tiene dos grandes supuestos: en primer lugar, que el trabajo pblico se puede desempear mejor si existe una preparacin amplia para ello; y en segundo trmino, que al mejorar la eficiencia, la eficacia y la oportunidad en la prestacin de los servicios, se prepara un terreno fundamental para ir eliminando las prcticas basadas en la corrupcin, que tanto han daado a la conciencia nacional. Evidentemente, la lucha contra la corrupcin involucra tambin la necesidad de impulsar un gran proyecto educativo basado en el fomento de la congruencia valorativa y la tica pblica. Actualmente se encuentra en discusin la posibilidad de establecer en nuestro pas el "servicio civil de carrera", como medio privilegiado para impulsar la profesionalizacin del servicio pblico. A este tema por ejemplo, le dedica una buena parte el Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica -se ha presentado ya una iniciativa de ley al Congreso Federal en este sentido. y es que hoy existe una amplia conciencia, al menos en diversos protagonistas tanto acadmicos como civiles y gubernamentales, de que
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trabajar para la profesionalizacin seriamente reclama definiciones precisas en cuestiones como las que a continuacin se mencionan: 1) el marco jurdico normativo que le proporcione objetivos y estructura; 2) las instancias administrativas responsables de la rectora, la coordinacin y la instrumentacin; 3) las reas de la administracin pblica y los tipos de personal sujeto al proceso de profesionalizacin, as como el programa de implantacin en el cual se especifiquen los objetivos a alcanzar, con sus correspondientes etapas; y 4) una decidida voluntad poltica, interpartidista, para alcanzar la reforma de la administracin pblica que involucre efectivamente a sus principales protagonistas, y tenga as, efectos en la legitimacin de las instituciones pblicas en su conjunto. Con todo, es pertinente llamar la atencin en el sentido de que, en la actualidad, la profesionalizacin y el servicio civil de carrera no pueden ser pensados y planteados como hace apenas unos cuantos aos. Ello es as, en virtud de las intensas e inmensas transformaciones a las que asistimos tanto en lo nacional como en lo internacional, que afectan a las dimensiones mismas del Estado nacional, los sistemas polticos y, en consecuencia, a los aparatos administrativos pblicos. Tan necesario es tener en cuenta estos factores, como los muchos enfoques y tecnologias de gobierno y administracin que intentan responder a los cambios vertiginosos del presente. - Se tiene presente, por ejemplo, el furor que caus entre la comunidad de acadmicos y practicantes de la administracin pblica, la publicacin del libro Reinventando algobierno, cuyo subtitulo es: "cmo el espritu empresarial est transformando al sector pblico". (Osborn y Gaebler, 1992). Como se sabe, el debate sobre los planteamientos de estos autores se intensifica cuando sostienen que el gobierno debe conseguir ganancias, ser catalizador ms que prestador de servicios, que debe orientarse ms a los resultados que a los procesos, y que debe dirigirse al mercado. (Vase: "Gestin, poltica pblica y desarrollo social", en: Revista de gestin y poltica pblica, CIDE, junio de 1993, escrito por Sonia Ospina Bozzi). Esta posicin es evidentemente criticada en virtud de las grandes y graves omisiones que saltan ala vista por considerar ajena a la gestin
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pblica de su contexto y naturaleza poltica. As como de sus compromisos en sociedades que se consideran o pretenden ser democrticas. Tambin parece encontrarse de moda hablar del gerente pblico, lo cual se relaciona significativamente con los probables perfiles de los servidores pblicos que se estaran planteando dentro del servicio civil de carrera, o la profesionalizacin en cualquiera de sus aspectos o formas. En punto a este enfoque, Enrique Cabrero Mendoza afirma en su texto Del administrador algerente pblico (INAp, 1995) que "en la administracin pblica tradicional, sea con una vocacin burocrtica o tecnocrtica, el administrador pblico adopta un perfil que se caracteriza por un apego a la norma, centralizacin de su espacio de decisin, bsqueda de pertenencia al grupo que polticamente le d fuerza al interior del aparato [...] Todo ello, mientras que el gerente pblico orienta su comportamiento a partir de otro tipo de premisas. Los espacios decisorios son abiertos a la intervencin de otros miembros, dado que un proceso ms rico y una decisin inclusiva dan mayor fuerza a la propuesta. La funcin primordial no slo es el cumplimiento de los programas previstos, sino que se ampla a una permanente funcin de dilogo y comunicacin con otras unidades del aparato. Adems una interlocucin permanente con los grupos sociales habla de una perfil que orienta su funcin al entorno, ms que al interior del propio aparato." Claro est que los novedosos enfoques que con frecuencia aparecen sumamente sugerentes para solucionar los desafios de la administracin pblica mexicana, no pueden ser mecnicamente implantados. Intentos de esta naturaleza abundan en fracasos o "modernizaciones" basadas en la simulacin. Por lo anterior, se puede percibir que el reto en Mxico es an mayor, pues si no se ha logrado consolidar en forma generalizada una administracin pblica meritocrtica, sustentada en la lgica de los servicios civiles de carrera del mundo moderno, hoy ya esos parmetros se han modificado a la luz de la nueva modernidad. Llegamos tarde otra vez? Quizs lo cierto es que en nuestro pas efectivamente, coexisten, estructuras tradicionales, modernas, e incluso propias de la llamada
pos11Iodernidad.
Pero al margen de la angustia por el acompasamiento de los tiempos histricos, se considera que merece la pena en este contexto.da
ENFOQUES SOBRE REFORMA ADMINISTRATIVA Y PROFESIONALIZACN
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bsqueda de un modelo que realmente corresponda a nuestras condiciones nacionales, y que propicie que el gobierno y la administracin pblica desempeen sus funciones con mayor talento, honestidad, preparacin e inteligencia.
CONSIDERACIONES FINALES
JUAN DE DIOS PINEDA JUAN MIGUEL R.AMtREZ
Los CAMBIOS EN LOS PLANOS econmicos, polticos y sociales manifestados en la mayora de los pases en el mundo, han obligado a las ciencias sociales a replantear sus diferentes paradigmas para explicar la nueva realidad que envuelve a las comunidades humanas. Por lo que toca a la ciencia poltica y a la administracin pblica, stas se han visto forzada a dar cuenta de los nuevos fenmenos sociales de manera es pecial debido a que algunas de sus categoras centrales como el Estado y el gobierno han sido seriamente cuestionadas. Esta percepcin ha involucrado tambin a un conjunto de instituciones entre las que se cuentan a la administracin del gobierno. Posiblemente el resultado drecto de estos cambios en los intereses de la ciencia poltica se resuma en la necesidad de encontrar nuevos enfoques tericos que perl11ltan entender esta ola de cambios, as como a la bsqueda incesante por hallar tcnicas que deriven en la modernizacin de estas mismas instituciones polticas. Mxico no es la excepcin a esos cambios globales. Durante los ltimos diez aos en nuestro pas hemos testificado en el aspecto econmico la integracin de Mxico al mercado norteamericano; en el aspecto poltico se han sembrado los cimientos para una transicin a la democracia cuyo saldo eventual ha sido el abandono paulatino del sistema de partido hegemnicC" en el mbito social. los mexianos
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ENFOQUES DE POLTICAS PBLICAS Y GOBERNABIUDAD
estamos saliendo del "coma" que inspir un sistema presidencialista autoritario que se prolong por dcadas mostrando, en la actualidad, un elevado nivel de participacin social y poltica convirtindose as en uno de los actores fundamentales del cambio poltico. La vertiginosa ola de transformaciones que se ha manifestado en la realidad social mexicana en la ltima dcada, ha animado a un importante sector de acadmicos a generar propuestas para interpretar estos cambios sociales. De ah que el presente volumen busque ser una respuesta desde la academia, para tratar de analizar la situacin actual de las instituciones polticas de Mxico. Por ello, la estela de trabajos que aparecen en este libro comparten una preocupacin por el pasado, el presente y el futuro del Estado, la administracin pblica y la sociedad mexicana. Entre las aspiraciones intelectuales que presenta esta publicacin, es que ofrece una perspectiva terica actualizada de los principales enfoques que hoy en da circundan al Estado y a la administracin pblica: el anlisis de polticas pblicas y la gerencia pblica. Pocos estudiosos dudaran que estos dos enfoques puntean los frentes tericos con mayor importancia en nuestros das. Con el propsito de esbozar las consideraciones generales de los autores, nos referiremos a algunos de los planteamientos ms impor. tantes, no sin antes destacar que el origen profesional tan diverso de cada uno de ellos ha enriquecido por dems el libro.
LA ADMINISTRACIN
DEL CAMBIO
En la primera parte Hood y Jackson hacen una exposicin muy esquemtica de la gerencia pblica y establecen que este enfoque es una reaccin al estudio de las polticas pblicas que prevaleci como paradigma durante la dcada de los setenta. Por otro lado, llama la atencin la analoga que formulan entre la nueva administracin pblica (o nueva gerencia pblica) y el cameralismo del siglo XIX, y que puede resumirse en los supuestos de que poltica y administracin pueden y deben separarse; adems, los autores obtienen otras semejanzas sustanciales como que ambas corrientes apoyan el principio de que la austeridad es la reina de las virtudes, y el hecho de que las dos buscan
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a toda costa evitar la administracin estatal directa, amn de su naturaleza jerrquica y centralista. Lo que se puede desprender del planteamiento de Hood y Jackson es que la new publicmanagement es algo ms que una simple moda o un trmino elegante para denotar con ello la renovacin de un modelo de administracin pblica; pues, lo que estos dos autores deducen, es fundamental para entender el explosivo crecimiento del enfoque: la nueva gerencia pblica embona con precisin en el contexto actual de economa liberal que pregona la austeridad del Estado, la reduccin de las polticas de bienestar, la reduccin de costos de las actividades del gobierno y la disciplina laboral. De ah la importancia que tiene el mirador de estos autores ya que su anlisis no es nicamente administrativo sino tambin poltico. La gerenciapblicaes correlativaal Estado liberalque hoy se ha vuelto protgonico conforme agoniza el siglo. Desde una perspectiva similar pero con intenciones ms ejecutivas, Hugo Contreras recupera los principales argumentos de la nueva gerencia pblica analizando el caso de la Secretaria del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca. Emplea, como sustento terico, el modelo de las herramientas del "Gobierno de Hood" (que privilegia la importancia de la informacin, la autoridad, los recursos y la organizacin). Contreras sostiene que la capacidad gerencial de los mandos superiores es sustancial para alcanzar el xito organizacional,por lo que resulta medular reorientar los procesos de diseo organizacional desde un enfoque estratgico. Un enfoque de este tipo recomendara, sustentado en el proceso de rediseo organizacional, definir con precisin los objetivos; es decir, qu hacer y qu no hacer. Lo anterior implicara formular leyes que se cumplan en materia ambiental con el propsito de que los recursos naturales y la riqueza ambiental-los recursos forestales, el suelo, el agua, la diversidad biolgica, la riqueza marina, el aire, entre otros- sean aprovechados en realidad por los mexicanos. De la nueva gerencia pblica, Contreras traslada los principios al campo d accin especfico de la SEMARNAP, al indicar que urgen establecer mecanismos de medicin de resultados, mismo que deberan ir acompaados de un adeeuado progtamadeincentivos al buen desempeo. La. preocupacindeContreras es muy clara al ~
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dos enfoques en boga: introducir elementos de la gerencia pblica (eficiencia, competencia, cliente, mercado, etctera) con el anlisis de polticas (factibilidadtecnolgica, poltica, legal,econmica y administrativa). Rodolfo Vergara se ocupa, por otro lado, de las instituciones polticas, de su redefinicin, de su rediseo. Su planteamiento destaca el proceso de cambio al que estn siendo sometidas las instituciones polticas y que deriva en el hecho de que stas ya no son vistas como las consecuencias secundarias de las acciones e intereses de poderosos actores, es decir, de grupos de inters, de clases sociales y de lites. Desde los ochenta diferentes disciplinas sostienen que las caractersticas de las instituciones, dentro de las cuales los actores se relacionan, son importantes para explicar el resultado de los procesos sociales. De esta manera, el neoinstitucionalismo adquiere un primer plano como una teora que busca explicar la estabilidad de los procesos sociales. En esta nueva corriente se nota una preocupacin por estudiar el porqu los patrones de conducta permanecen estables, an en situaciones en las que es inters de ciertos individuos modificar sus actitudes Vergara recupera el trabajo pionero de March y lsen del estudio de las estructuras del gobierno y los problemas de la reforma administrativa. Entre algunas observaciones importante a esos dos autores sobre las organizaciones -nos dice Vergara-, est el hecho de que el comportamiento de los individuos dentro de una organizacin se rige por rutinas organizacionales; a su vez, para March y lsen la atencin organizacional es un recurso escaso: el origen de todo cambio al interior de la organizacin se encuentra en la relacin entre organizacin y medio ambiente, as como en el hecho de que los procesos de toma de decisiones de las organizaciones pueden ocurrir a partir de la concepcin de lo que se denomina como "botes de basura" -al mejor estilo oLroniano. Sobre la reforma administrativa, se dice que en los procesos de reorganizacin integral de los mecanismos administrativos de una institucin hay dos realidades: una dimensin institucional y la "real politik", en la que los actores se lanzan a la bsqueda de sus intereses. Tres dimensiones de la reforma administrativa sugiere Rodolfo Vergara para configurar el futuro de las instituciones: la primera, la prescripcin tradicional de las disciplinas administrativas que privilegian
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la claridad, la precisin, la racionalidad y la meritocracia; la segunda, el desmantelamiento de rutinas, smbolos y tradiciones con la consiguiente confusin en identidades, criterios para procesar informacin y responsabilidades institucionales; la tercera, la etapa de la incertidumbre, creada por el proceso de reforma que abre espacios al rejuego de intereses polticos, de grupos e individuos, anteriormente constreidos por las normas institucionales. En sntesis, Vergara reitera que, dadas las crecientes cuotas de participacin poltica que han tenido muchos de los actores sociales, la perspectiva neoinstitucionalista no debera reducir sus propuestas de cambio institucional a formulaciones exclusivamente tecnocrticas, sino que los proyectos de reforma administrativa tienen que atender, tambin, la bsqueda de acuerdos y de formacin de consensos. Arturo Arcos, por su parte, cuestiona el papel de las polticas pblicas como medio para mejorar las funciones de gobierno. Menciona que la desconfianza de los servidores pblicos, el abuso de poder, entre otras cosas, han disminuido sensiblemente la credibilidad en las propuestas del gobierno. En Mxico, dice Arcos, el diseo y la ejecucin de polticas slo resuelven lo inmediato y postergan 106 problemas fundamentales. La anarqua y la falta de aplicacin de las disposiciones jurdicas hacen que las polticas pblicas no sean en realidad "pblicas", en su diseo y concepcin, seala el autor. En nuestra realidad, ms bien cada quien disea su propio cdigo normativo lo que hace que se desdibuje la imagen de la autoridad y la convivencia social. En otras palabras falta "oficio del gobierno". La persistencia de Arcos se centra en el hecho de que el cambio institucional y las polticas pblicas se orienten por los problemas de fondo que se expresan en la vida diaria. En este sentido, la ltima "metapoltica", como el Programa para la Modernizacin de la Administracin Pblica, presenta varias dificultades para entender lo pblico como una clientela ciudadana, entre otras cosas, porque: 1) comprarnos un modelo importado de tecnologa de punta para el que no "tenemos refacciones"; 2) funciona con inflexibilidad; 3) no toma en cuenta la participacin y la opinin ciudadana; y 4) representa esquemas por decreto. Quizs esto se explique, segn Arcos, porque estos
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programas son el destilamiento de un sistema que ha llegado a sus lmites para dar soluciones convenientes. La apreciacin de Manuel Quijano sobre el estado actual de la administracin pblica mexicana rescata la gnesis de sta, a partir del siglo XIX; y establece que la naturaleza de nuestra administracin pblica se defini por el carcter violento de la poca, de los cuartelazos y las revueltas, que termin instaurando gobiernos considerados como corruptos. Sin embargo, seala Quijano que tambin ese fue el siglo en el que destacaron funcionarios ejemplares: fue una poca de cambio de formas, formatos, frmulas y figuras. Pero tambin fue el testimonio de la fragilidad ante los arrebatos e intereses de grupos. Con un concepto de "mixtura generativa", Quijano sintetiza la intencin de buscar mtodos y tcnicas precisas, una vocacin por la eficacia. Por atto lado, no hay una sola corriente de las modas administrativas que no ofrezcan resultados ptimos, as, dice Quijano, la moda tcnico administrativa se concentra en la urgente respuesta a las situaciones y a la textura de las circunstancias que rodean el problema a resolver. La moda tcnico admiriistrativa se parece ms a la fbula que a la novela; el deseo de mejorar pero a pasos lentos; un modo ms inmediato y eficaz pero sin las adecuaciones ms profundas, se aparta de la tradicin humanista: es una forma tarda de la expresin de cambio profundo. Esta ltima reflexin de Quijano tiene mucho parecido con la apreciacin de Hood y Jackson que muchos analistas han perdido de vista, y es que debe explicarse que enfoques como los de la nueva gerencia pblica no son simplemente modas, sino que tienen una connotacin altamente poltica detrs de ellas. Lo que proponen no es nicamente racionalidad administrativa, tambin hay una intencionalidad poltica que se refleja en la redefinicin de los campos de lo pblico y lo privado.
FEDERALISMO y GOBERNABILIDAD
Uno de los anlisis ms novedosos es el de Alberto Daz quien llama la atencin sobre la ltimas reformas que en materia de federalismo se han dado; y menciona que el Ramo 33y el Ramo 26 que son ttans(
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ferencias condicionadas en salud y educacin, en realidad no significan nada de fortalecimiento al federalismo municipal. Despus de aclarar que siempre existe tensin en cuanto a la distribucin de los recursos, Daz considera que un sistema de transferencias que se digne de ser justo tendra que tomar en cuenta por lo menos los siguientes elementos: contar con un instrumento para cada objetivo; transparentar los recursos que le van a tocar a cada quin, porqu razones y con qu criterios; y vigilar y evaluar las asignaciones. Durante el actual sexenio Daz argumenta que el Ramo 33 supona que iba a darle mucha mayor coherencia a los fondos que se asignaban hacia estados y municipios (fondo de infraestructura, fondo de fortalecimiento a municipios y fondo de aportaciones mltiples). Sin embargo, el problema en el diseo de estos fondos es que se empleaban criterios ausentes de racionalidad, ya que el fondo de educacin asignaba recursos dependiendo de cuntos maestros haba en cada estado; el fondo de salud obedeca a cuntos hospitales, enfermeras y doctores fueron descentralizados; y el fondo de infraestructura se realizaba en funcin de cunto se haba gastado el ao anterior; en otras palabras, las asignaciones eran rgidas y caticas. Todo esto apunta a que en Mxico -dice Daz- se estn descentralizando la funcin de pagar sueldos y no se descentralizan las decisiones respecto a las polticas pblicas en el mbito local. El autor ofrece datos importantes que ponen en entredicho los supuestos avances del federalismo; en este sentido, con respecto al fondo de infraestructura social municipal, si se comparan las asignaciones del Ramo 33 de 1997 al de 1998 se observan cambios importantes. Los estados aumentaron un 40 por ciento sus recursos mientras otros estados disminuyeron en un 20 por ciento. Por lo que Daz se pregunta cmo puede haber un cambio de asignaciones sin haber cambiado la frmula? Tal y como lo argumenta Daz Cayeras, la frmula es complicadsima, al grado de que el gobierno de Guanajuato no pudo aplicar la frmula. Esta poca claridad en la informacin gubernamental refleja, fielmente, la tradicin confusa del sistema poltico-administrativo que caracteriz al Mxico de los ltimos treinta aos. .En atto caso, en Puebla el gobernador Batdett limit lqs recursos en' los municipios rurales, mientras que la ciudad de Puebla aument
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en 200 por ciento sus recursos, lo que represent que para 1998 se asignara el 23 por ciento de los recursos a los municipios del PAN; Y el 73 por ciento los municipios del PR!. Lo anterior ratifica la idea de que la administracin pblica en Mxico sigue siendo presa de los tiempos electorales. Ignacio Marvn orienta su trabajo hacia la nueva relacin entre el poder ejecutivo federal y el poder legislativo, y anuncia fallas desde las dos instituciones. Por un lado, se nota la falta de oficio de los diseadores e implementadores de polticas en el sistema presidencialista y por el otro se nota una parlisis legislativa improductiva, por lo que el propsito de la reforma poltico institucional sera construir una nueva estructura institucional que provoque la cooperacin entre ambas instituciones. La tarea es entonces un diseo institucional nuevo para que Mxico se sustente en el eje de la profesionalizacin de sus funcionarios en casi todos los niveles. La propuesta de Marvn se aproxima a la propuesta de "ingeniera constitucional" de Sartorio Para Marvn el Congreso mexicano es dbil por su integracin, por la supresin de la no reeleccin de legisladores y la desincrona del periodo de los senadores. Otra confusin constante es que el Congreso no es una soberana como frecuentemente se indica sino un rgano de poder. Estos defectos son de origen en nuestra estructura constitucional e institucional. Por su parte, la Suprema Corte de Justicia sigue siendo incapaz de generar un trabajo autnomo. Otra de las ambigedades se da entre la responsabilidad presidencial y la responsabilidad ministerial. Por otro lado, el presidente no puede ser juzgado por no cumplir con la Constitucin, sino hasta un ao despus. El sistema de lmites en la proporcionalidad que rige electoralmente impide crear incentivos para formar las funciones institucionales y operativas, para que se compartan las decisiones. Luis Capn se muestra escptico del supuesto nuevo federalismo, y en cuanto a Chiapas declara que lo nico que tenemos que hacer es aplicar los preceptos que establece la Constitucin federal y local, respectivamente, por lo que se debe buscar no un nuevo federalismo, sino cambiar las estructuras polticas y jurdicas, o lo que es lo mismo, lbs administradores slo tienen que aplicar la Constitucin. Para Capn,
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e~tonces, la gobernabilidad debera de obedecer al cumplimiento estricto de las normas consagradas por la Constitucin.
POLTICAS PBLICAS
La sugerencia de Majone sobre el anlisis de factibilidad me parece bastante oportuna, y podra ser de mucha utilidad a varios funcionarios pblicos para evitar en el futuro los tpicos elefantes blancos. Giandomenico Majone establece que uno de los propsitos de los analistas de la deliberacin pblica. es ayudar a los gobernantes y a la opinin pblica a evitar que se exageren o subestimen los lmites de lo posible. Para ello debemos aplicar el anlisis de factibilidad, el cual consiste en identificar todas las restricciones reales o potenciales, separarlos de los obstculos ficticios, evaluar su importancia para diferentes estrategias de ejecucin, y estimar costos y beneficios de relajamiento de las restricciones que no sean absolutamente fijas. Los retos actuales que derivan de la modernidad de las sociedades demandan el fortalecimiento del servicio pblico, y por lo que toca al analista, ste debe ser creativo y capaz de mantener una tensin dialctica entre lo prctico y lo ideal. Esto nos llevara a considerar los problemas no como insolubles, sino slo respecto de ciertas restricciones, . dira el politlogo italiano. Para Majone, la vulnerabilidad de los gobernantes es ms grande de lo que se piensa, ya que segn Majone stos tienen a menudo menos poder de lo que se supone. Entre los lmites del gobernante se cuentan: las polticas previas y la inercia institucional; la informacin inadecuada, absoluta o equivocada; los intereses creados, y las demandas y aspiraciones de diversos grupos sociales. En el caso de Mxico, los funcionarios de los niveles inferiores han sido presa tambin de las clientelas polticas, que se han encargado de hilvanar algunos partidos polncos y que dan al traste con el quehacer gubernamental. Majone sugiere que en el anlisis de polticas la factibilidad antes que el ptimo, debe ser la preocupacin principal, y que los analistas de polticas deberan estar tan preocupados por las restricciones polticas e institucionales como por las limitaciones tcnicas y econmicas. Lo ms importante, parece aconsejar este autor, es que una poltica es via-
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ble O inviable slo respecto de algunas restricciones especficas, institucionales, burocrticas, distributivas o polticas. Pedro Moreno, por otra parte, destaca que la obsolescencia gubernamental se distingue por la baja capacidad de transferencia de objetivos en resultados. Uno de los problemas de las polticas pblicas se da en la implementacin, por lo que es necesario definir las variables tanto polticas como tcnicas que estn influyendo sobre el proceso de implementacin. Tambin es indispensable fijar criterios que permitan la transparencia y el reconocimiento de la heterogeneidad, la autonoma y la descentralizacin. Moreno se inclina a favorecer lineas de accin que tiendan al desarrollo y la innovacin institucional y el fortalecimiento gerencial. Sin embargo, nos recuerda Moreno, si bien es un requisito profundizar en la implementacin no debemos pasar por alto la integridad del proceso conectando cada una de sus fases. Flix Vlez, por otra parte, recuerda que en relacin a la administracin pblica en Mxico, desde hace por lo menos treinta aos, haba mucha preocupacin por los insumos y no en los resultados del proceso de las polticas pblicas. Durante mucho tiempo el comportamiento de la cultura administrativa mexicana se reflej en la frase de Echeverria segn la cual las decisiones se cocinaban en Los Pinos, por 10 que las polticas, en ese sentido, no eran pblicas. El gobierno mexicano era grande, pero no eficiente. Pero en la actualidad la preocupacin es cmo proporcionar servicios pblicos eficientes. Hoy las condiciones son propicias para las polticas pblicas: hay un Congreso de mayora opositora, en los medios de comunicacin hay ms libertad, hoy se puede cambiar el estilo de las polticas. Las reformas dependan de los beneficios que tuviera el gobernante. Ahora una y otra vez, las iniciativas presidenciales se frustran, no se logran vender las ideas al Congreso. Algunas recomendaciones sera que un liderazgo no sustentado en un buen anlisis de polticas no fructifica. Si embargo la historia pesa mucho, dice Vlez, que con los mejores propsitos la "historia institucional" se encarga de aniquilarlos, como en el caso de los crditos rurales. Esta reflexin de Vlez habra que tomarla muy en serio porque, como se puede distinguir, muchos de los autores en este libro inclinan sus apuestas hacia el cambio institu-
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cional pero los factores culturales enraizados en la historia nacional podran bloquear los intentos de cambio y rediseo institucional. Paul Slomianski se pregunta qu tanto la autonomia de los medios del Estado garantizan la imparcialidad y facilitan el proceso democrtico? O ms bien, a caso los regmenes democrticos son rehenes de los medios de comunicacin? De acuerdo con Slomianski el funcionamiento adecuado de una sociedad democrtica se fundamenta en la construccin de consensos, en la operacin transparente de lo pblico y comparte la informacin de manera oportuna, acertada y completa entre los distintos grupos que conforman la sociedad. En Mxico el autor se cuestiona si la poltica de comunicacin social cumple con propsitos como los de unificar a la sociedad, legitimar la distribucin del poder, crear dilogo y discusin pblica con el gobierno y si resuelve conflictos. Al parecer existentes problemas en cuanto a la transmisin del mensaje y, aunque en los medios escritos hay ms debate, se les pone menos atencin. Por otro lado, los medios nunca son neutrales ya que responden a valores e intereses particulares de las corporaciones que los controlan. Aunque bien usados, aclara Slomianski, los medios elevan a veces la capacidad y eficaciade las polticas gubernamentales. No obstante, el problema se encuentra en cmo lograr eso cuando se ha percibido que recientemente los medios de comunicacin se han convertido en medios de difusin de la violencia. En el plano de las transformaciones que ha sufrido el Estado, Lenin Bustamante alude al Estado de bienestar en Mxico como una institucin que provoc ineficiencia y crisis fiscal. En el paradigmaneoliberallas polticas pblicas deberan democratizarla gestin pblica. En cuanto a la reforma poltica debera reflejar la capacidad de decisin autnoma de los distintos actores, y mostrar responsabilidad en el gobierno. Debe buscarse la "responsabilidad social compartida", el respeto a la pluralidad y a la participacin. Del Estado debemos demandar ms racionalidad y ampliar los consensos, un cambio de la poltica institucional. Dos objetivos tendran que buscarse: primero, reasignar los recursos hacia los grupos sociales ms desfavorecidos con miras a ele.. var su nivel de vida; y segundo, establecer una nueva relacin Estadosociedad.
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REFORMA ADMINISTRATIVA Y PROFESIONALIZACIN DEL SERVICIO
La identificacin de Mxico como pas en cambio ha sido fotografiada por Jos Luis Mndez, quien reconoce siete tipos de transiciones por las que ha pasado Mxico: de una economa planeada a una economa de mercado; de un rgimen autoritario a un rgimen democrtico; de un rgimen de integracin de poderes a un rgimen de divisin de poderes; de un federalismo centralizado a un federalismo descentralizado; de un rgimen discrecional a un estado de derecho; de un parroquialismo a una "glocalizacin"; y de un gobierno inefectivo a un gobierno efectivo. Mxico, nos dice, ha experimentado primero una reforma econmica, segundo una reforma poltica, pero reconoce la falta de otro tipo de reforma, la de tercera generacin: la administrativa en la que destaca la construccin de un servicio civil que represente una especie de tapete de la modernizacin administrativa para que Mxico no se desmembre. Esta modernizacin ya se ha comenzado a dar pero a pasos muy lentos, y presenta serios dilemas porque no hay objetivos claros, tambin se ha caracterizado por atender lo urgente y no lo importante. Por otro lado, Mndez, encuentra dos corrientes que estn influyendo sobre los procesos de cambio administrativo en Mxico: la nueva gerencia pblica con sus principios de descentralizacin y flexibilidad, y la vieja administracin pblica con sus ideas de servicio civil de carrera y profesionalizacin. Estas dos corrientes han plasmado su huella en el proyecto de servicio civil de carrera que plantean tanto la Secretaria de la Contralora y Desarrollo Administrativo como la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Para la primera preferira un modelo de servicio civil de acuerdo a las ideas de la nueva gerencia pblica, mientras la segunda preferira un modelo ms ortodoxo. Otros puntos dbiles que proyecta la transicin mexicana se deja ver en el proyecto del federalismo que no tiene un calendario concreto para implementar sus innovaciones. La falta de un rgano superior de auditora de la federacin que evite la corrupcin y que genere un autntico debate entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo es otra de los problemas del gobierno mexicano.
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Parece ser que la cultura administrativa sigue empecinada en la micro administracin pblica, adicta a concentrarse en las regulaciones, procedimientos y normas en vez de la misin corporativa, un enfoque ms a resultados y a la descentralizacin. Concluye el autor que las transiciones pueden estar en riesgo si no se atiende a la reforma administrativa, y tambin estas reformas deben estar bien afinadas y conciliar a la nueva gerencia pblica y a la vieja administracin pblica. Jos Juan Snchez establece que la reforma del Estado en Mxico ha sido el resultado de tres factores: la necesidad de contar con personal capacitado, la globalizacin, y el desprestigio del sector pblico. Por otra parte identifica tres tipos de servicio pblico: el servicio civil de carrera, el sistema de botn y el servicio civil incipiente. Seala tambin que pese a los remotos antecedentes del servicio civil de carrera en nuestro pas, an no hemos podido establecer un autntico modelo de carrera administrativa. Segn Snchez, el Programa para la Modernizacin de la Administracin Pblica denota dos concepciones institucionales del servicio civil de carrera. Por un lado, la Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo se gua por los siguientes factores: confiar la responsabilidad a rganos colegiados para evitar discrecionalidad en las decisiones; generar un marco normativo para regular esos procesos; considerar las particularidades de cada agencia gubernamental; hacer gradual el proceso, depurando la infraestructura administrativa y financiera de cada dependencia. Por su parte, la Secretara de Hacienda slo se concreta a eliminar la discrecionalidad de las promociones de los servidores pblicos. Jos Juan reconoce los esfuerzos del gobierno mexicano en materia de servicio civil de carrera, y afirma que han existido avances en las experiencias del Servicio Exterior Mexicano de la Secretara de Relaciones Exteriores, la Carrera Magisterialen la Secretaria de Educacin Pblica, el Instituto de Formacin Profesional de la PolicaJudicial del Distrito Federal, el Instituto de Capacitacin en la procuradura General de la Repblica, el Servicio Profesional Electoral en el Instituto Federal Electoral, el Sistema de Especializacin en Hidrulica de la Comisin Nacional de Agua, la profesionalizacin del Servicio Pblico
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en la Procuradura Agraria, y el Sistema Integral de Profesionalizacin en el Instituto Nacional de Estadstica, Geografia e Informtica. La implementacin de las polticas pblicas exigen ciertas condiciones segn Snchez, entre las que destacan las siguientes. La profesionalizacin del servicio pblico supone redisear el sistema de reclutamiento de los niveles de direccin administrativa sobre la base de un nuevo catlogo funcional de la administracin pblica, que ya no est fincado exclusivamente en criterios de orden presupuesta! sino en la bsqueda de su identidad; el reclutamiento ya no debe depender de la voluntad de los lderes sino de exmenes abiertos; se debe crear un sistema nacional de capacitacin permanente; debe existir una evaluacin del desempeo profesional y se deben modificar los sistemas de incentivos. Norma Sabido, por su lado, afirma que la privatizacin ha ocasionado un adelgazamiento del Estado lo que ha llevado en trminos del personal pblico a hablar de que el derecho burocrtico se encuentre en crisis. El gobierno federal ha reducido su personal drsticamente durante los ltimos veinte aos: a finales de los ochenta se contaba con cuatro millones de servidores pblicos, para finales de los noventa slo hay tres millones. En trminos porcentuales el empleo pblico en Mxico emplea altO por ciento de la poblacin nacional, por abajo de Francia que emplea el 23 por ciento, y Gran Bretaa que emplea al 22 por ciento. Norma Sabido identifica los principales momentos histricos que han ido dando forma al servicio civil de carrera en Mxico, desde 1934, en que un acuerdo presidencial estableci el servicio civil por tiempo determinado, hasta 1983 y 1987, en que se adicionaron a los artculos 115 y 116 competencias a las entidades federativas como a los municipios, para expedir leyesde sus servicios civiles correspondientes. Algunos de los problemas ms importantes sobre este tpico es que la actual Comisin Intersecretarial no funciona, adems de que los diversos proyectos para reglamentar el servicio civil de carrera establecen como tope superior de escalafn el puesto de jefe de departamento, cuando debe ser el de director de rea ya que este nivel de funcionario an realiza trabajo operativo. Sin embargo, para Norma
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Sabido hoyes el momento oportuno para sentar las bases de la profesionalizacin del servicio pblico. Por ltimo, Rodolfo Jimnez presenta un diagnstico del servicio pblico en Mxico. Seala que los dos propsitos que debe buscar la profesionalizacin, se refieren a la preparacin del funcionario, y a la lucha contra la corrupcin. A su vez los principales obstculos para desarrollar un servicio civil de carrera, seala, estn dados por el marco jurdico, las instancias administrativas, las reas y los sujetos, y la voluntad poltica. En estas tareas podran ayudar mucho los modelos como el de la gerencia pblica, siempre y cuando exista una verdadera interlocucin entre los grupos sociales involucrados. No se trata de aplicar modelos mecnicamente, sino de atender las particularidades mexicanas que reflejan la coexistencia de estructuras tradicionales con estructuras posmodernas. Lo que se quiere es buscar un modelo que responda a la realidad mexicana. Para concluir, consideramos que los diferentes ensayos presentados en este libro, comparten la preocupacin de encontrar nuevas vas de acceso que le permitan a las instituciones polticas mexicanas arribar a buen puerto, con miras a consolidar un proceso de transicin no slo poltico, sino tambin administrativo. Otro asunto relevante, finalmente, es que ha sido un excelente pretexto para reunir a la comunidad de investigadores de las polticas pblicas y la gobernabilidad en Mxico.
Enfoques de polticas pblicas] gobernabi/idad

se termin de imprimir el 15 de enero de 1999 en los talleres de Aleph Cornercializadora de Augusto Lozano, Gabriel Mancera 838-,\, Col. del Valle, e. p. 03100. Mxico, D F Telfonos: 543.51.20 y 68"'.49 56 Esta primera edicin consta de 1 OXJ ejemplares ms sobrantes para reposicin El cuidado de la edicin estuvo a cargo de ] uan de Dios Pineda Guadarrama

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ENFOQUES DE POLITICAS PUBLICAS y GOBERNABILIDAD

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JUAN DE DIOS PINEDA

Primera edicin, 1999

Coordinacin v edicin: Juan de Dios Pineda Guadarrama

Auxiliares de edicin: Hosanna Alvarez, Osear Huerta, Jos Enrique Rodrguez

Portada: Francisco Javier Abad

e P 52760. Estado de Mxico.

Jos Patricio Patio, Norma Sabido, Flix Vlez

Juan de Dios Pineda 1.

ENFOQUES SOBRE FEDERALISMO Y GOBERNABlLlDAD

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ENFOQUES DE POLTICAS PBLICAS

149 151 157

171 179 185

ENFOQUES SOBRE REFORMA ADMINISTRATIVA Y PROFESIONALlZACIN DEL SERVICIO PBLICO

Juan de Dios Pineda; Juan Miguel Ramrez

SIN LUGAR A DUDAS, el anlisisde las democracias contemporneas alude

ENFOQUES DE POLTICAS PBLICAS Y GOBERNABILIDAD

JUAN DE DIOS PINEDA

EL ORIGEN DEL LIBRO: SLO UN PUNTO DE PARTIDA

ESTE LIBRO TIENE SU ORIGEN en el seminario que, con el nombre de

Polticas pblicas y gobernabilidad, se realiz en el mes de abril de 1998,

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INTEGRACIN DEL LIBRO

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ENFOQUES PARA UNAADMINISTRACION PUBLICA EN CAMBIO

EN FOQL'F's DF pOLTIC\S I'L'BLlCt\S y GOBERN!\BILIDAD

ENFOQUES PARA UNA AI;JMINIS1RACIN PBLICA EN CAMBIO

ENFOQUES DE POL"I1CASPl'BLICAS y GOBERNABILIDAD

ENFOQUES PARA UNA ADMINISTRACIN PBLICA EN CAMBIO

1. Dosfilosoflas administrativas: lo moderno y lo antiguo

CHRISTOPHER HOOD y MICHAEL]ACKSON*

....bid., pp. 227-284.

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La nueva administracin pblica

Vase Overman, 1984.

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'Vase Nethercote, 1989,14; Aucoin, 1990, 115.

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alemanes alnivel del mundomoderno por medio de la industritizaQn.

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Vase Sma1I, 1909,298 ss; Raeff, 1975.

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