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Asignatura:

ESTADO, MERCADO Y EDUCACIN: TRANSFORMACIONES RECIENTES EN AMRICA LATINA

ESTADO, MERCADO Y EDUCACIN: TRANSFORMACIONES RECIENTES EN AMRICA LATINA


Autor Compilador: HERNN COURARD

Edicin: lvaro Cuadra Berenice Ojeda Carlos Ossandn Diseo y Diagramacin: Sandra Gaete Z.
Registro Propiedad Intelectual N 152.530 (Chile) I.S.B.N. 956-8114-66-1 (Chile)

* Slo uso con fines educativos

Libertad 53 / Santiago / Chile fono: (56-2) 386 6422 fax: (56-2) 386 6424 e-mail: doctorado.ceal@universidadarcis.cl www.universidadarcis.cl

NDICE

I Programa de la Asignatura 1.1. Descripcin General 1.2. Objetivos 1.3. Fundamentacin de las Unidades 1.3.1. Unidad I: El Contexto: Hacia la Sociedad del Conocimiento y la Informacin 1.3.2. Unidad II: Estado y Mercado en las Polticas Educacionales 1.3.3. Unidad III: El Paradigma de Integracin de Estado y Mercado 1.3.4. Unidad IV: El Sistema de Educacin Superior 1.4. Bibliografa Complementaria

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II Bibliografa Fundamental Organizada por Unidad Unidad I: El Contexto: Hacia la Sociedad del Conocimiento y la Informacin Lectura N1 Castells, Manuel, Globalizacin, Desarrollo y Democracia: Chile en el Contexto Mundial Unidad II: Estado y Mercado en las Polticas Educacionales Lectura N 1 Gauri, Varun, Market Forces in the Public Sector: Chilean Educational Reform, 1980 1994 Lectura N2 Prawda, Juan, Educational Decentralization in Latin America Lessons Learned , A View from LATHR No. 27 Unidad III: El Paradigma de Integracin de Estado y Mercado Lectura N 1 Hilderbrand, Mary E., and Grindle, Merilee, Building Sustainable Capacity, Challenges for the Public Sector Lectura N 2 CEPAL-UNESCO, Objetivos, Criterios y Lineamientos (Cap. V); Acciones y Medidas (Cap. VI), en Educacin y Conocimiento: Eje de la Transformacin Productiva con Equidad

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Unidad IV: El Sistema de Educacin Superior Lectura N 1 Baln, Jorge; Garca de Fanelli, Ana Mara, Educacin Superior en Amrica Latina: Una Agenda de Problemas, Polticas y Debates en el Umbral del Ao 2000 , en Proyecto de Polticas Comparadas de Educacin Superior Lectura N2 Brunner, Jos Joaqun, Et. Al., Guiar el Mercado. Informe sobre la Educacin Superior en Chile

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I Programa de la Asignatura

1.1. Descripcin General


El objetivo central del curso es el de problematizar el rol del Estado y el mercado en tanto proveedores de educacin en las sociedades de Amrica Latina y particularmente en Chile, en el contexto de las transformaciones desde una sociedad industrial a una sociedad global del conocimiento y de la informacin. Se trata de abordar, en este contexto, la pregunta respecto de cules son los agentes sociales capaces de coordinar, de mejor manera, los procesos educativos a nivel societal en el nuevo escenario global. Tradicionalmente, ha sido el Estado el principal proveedor de la educacin en las sociedades modernas, incluida las de Amrica Latina, papel que ha sido radicalmente cuestionado en las ltimas dcadas, en favor de una potenciacin de los mecanismos de mercado. Chile es uno de los pases latinoamericanos que ms lejos ha ido en este intento de potenciar los mecanismos de mercado en la coordinacin del sistema educativo, tanto en el nivel escolar como en la educacin superior en la dcada de los 80. Comenzaremos, por tanto, estudiando el desplazamiento hacia el mercado en el sistema educacional chileno en la dcada del 80, caracterizado por una reduccin y redefinicin radical de su papel en el marco de los procesos de descentralizacin y privatizacin. Por otra parte, veremos como, no obstante la pertinencia de muchas de las crticas dirigidas al Estado tradicional en su manejo de los sistemas educativos nacionales, orientadas hacia una minimizacin de su antiguo rol, en las condiciones de la globalizacin y del lugar central del conocimiento en la sociedad contempornea es necesario revitalizar su accionar, como ha sucedido en Chile a partir de los 90, renovando el carcter y el tipo de gestin. El argumento principal del curso ser entonces que un Estado fuerte pero renovado es necesario para hacer frente en forma eficaz a los nuevos desafos del sistema educativo, lo que, junto a una reconceptualizacin de la accin del mercado, nos permite pensar en un nuevo paradigma que integre mejor el papel de ambos actores sociales.

1.2. Objetivos
Reflexionar acerca de las relaciones entre el Estado y el mercado en tanto agentes proveedores y reguladores de los servicios educacionales en el nivel escolar y en el nivel superior. Situar la discusin acerca del papel del Estado y el mercado en educacin en el contexto de la sociedad del conocimiento.

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Estudiar las polticas educacionales que han predominado en Amrica Latina y, particularmente en Chile, en las ltimas tres dcadas con respecto al papel asignado al Estado y al mercado en la provisin de servicios educativos.

1.3. Fundamentacin de las Unidades


1.3.1. Unidad I: El Contexto: Hacia la Sociedad del Conocimiento y la Informacin A fines del siglo XX nos encontramos viviendo cambios profundos en la organizacin social. Dichos cambios han sido caracterizados de distintas maneras. As, hay quienes hablan de la sociedad postindustrial o de la sociedad postcapitalista, mientras otros hablan de la sociedad del conocimiento o sociedad de la informacin. Cualquiera sea la denominacin que se prefiera, todos coinciden en otorgarle al conocimiento un lugar central en la nueva configuracin social. Para Peter Drucker, por ejemplo, el factor decisivo de produccin ya no es la tierra, ni el trabajo, ni el capital, como en el pasado, sino el conocimiento: Las industrias que se han movido al centro de la economa en los ltimos 40 aos tienen como actividad la produccin y distribucin de conocimiento e informacin, en vez de la produccin y distribucin de cosas.1 Si bien ste siempre ha sido importante en el aumento de la productividad, la particularidad de la fase actual estara en que mientras antes el conocimiento se aplicaba a herramientas, procesos y productos, o a la organizacin del trabajo (la revolucin productiva de Taylor), ahora se aplica al conocimiento mismo. Lo primordial ya no es aumentar la productividad de los trabajadores manuales. Es la productividad de los trabajadores no manuales lo que importa. Drucker vislumbra la sociedad del conocimiento an ms competitiva que las anteriores. De la productividad del conocimiento, depender la posicin competitiva de cada pas, de cada industria, de cada institucin dentro de la sociedad...cuan bien lo haga un individuo, una organizacin, una industria, un pas, en adquirir y aplicar el conocimiento, ste ser el factor competitivo clave.2 En esta perspectiva, la principal brecha entre pases desarrollados y subdesarrollados, es la que existe entre los que estn haciendo y los que no estn haciendo el aprendizaje que correspondera para el siglo XXI. Este aprendizaje se hara principalmente por medio de la educacin, que es la institucin por excelencia donde se realiza la mayor parte de la transmisin del conocimiento. En una lnea de pensamiento semejante, otro autor, Robert Reich, quien fuera Ministro del Trabajo de la administracin Clinton, introduce la categora de analista simblico para describir el nuevo tipo de actividad dominante en el mundo del trabajo. Para el analista simblico, el conocimiento pasa a ser el recurso productivo por excelencia. Cmo se posiciona Amrica Latina en este contexto? Para el socilogo espaol Manuel Castells, la debilidad Amrica Latina desde el punto de vista econmico es su escasa insercin en el modelo de
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Drucker, Peter, Post-Capitalist Society, Harper Bussines, 1993. Ibid.

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produccin informacional. No obstante que Amrica Latina est integrada en el mundo global, lo hace en forma desigual e insostenible, con altos costos sociales y econmicos y con grandes sectores sociales y territorios excluidos. Algunos pases de Amrica Latina se estaran adaptando ms o menos exitosamente al nuevo contexto, entre ellos Chile, de acuerdo a Castells: tal vez la movilizacin colectiva de Chile en funcin de una identidad - proyecto podra construirse en torno al desarrollo de una sociedad de la informacin con caractersticas propias. No como proyecto puramente tecnolgico, sino como articulacin entre modernidad tecnolgica, prosperidad material, creatividad cultural, programa educativo, pluralismo identitario y superacin del aislamiento social y cultural, un tanto provinciano en el que an vive Chile .3 Ahora bien, dado este marco de referencia, cul es el rol que le cabe al Estado y a los mercados respectivamente, en la tarea de configurar un sistema escolar que posea las caractersticas que se requieren en la nueva sociedad del conocimiento? Una reconceptualizacin del rol de ambos agentes en el proceso educativo es necesaria para abordar esta tarea.

Bibliografa Fundamental (Obligatoria) de la Unidad I 1. Castells, Manuel, Globalizacin, Desarrollo y Democracia: Chile en el Contexto Mundial, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 2005, pp. 15-113.

1.3.2. Unidad II: Estado y Mercado en las Polticas Educacionales En trminos tericos, se pueden distinguir tradicionalmente dos modelos polares de organizacin entre el Estado y la escuela:4 el modelo Jacobino, centralizado, como se dio por ejemplo en Francia y bajo cuya inspiracin se configur el sistema educacional chileno (Estado Docente). Este primer modelo enfatiza la construccin de una conciencia nacional, apunta hacia la homogeneidad, y tiende a la igualdad de oportunidades como un valor central. En el otro extremo, un segundo modelo, altamente descentralizado, como en el caso de Inglaterra hasta los 70, donde la iniciativa reside a nivel local, incluyendo el currculum, y donde los profesores dependen de autoridades locales o de los establecimientos. A partir de la experiencia de Amrica Latina en estos modelos, el curso explora la formulacin de un nuevo concepto que tiende a imponerse en muchos pases: un nuevo paradigma de integracin de Estado y Mercado. Durante el siglo XIX, y la mayor parte del siglo XX, el modelo que caracteriz los sistemas educacionales de Amrica Latina fue el del Estado Docente, tema que no profundizaremos, puesto que ha sido desarrollado en el curso anterior. Recordemos solamente los motivos ms recurrentemente argumentados, segn los cuales le correspondera al Estado un papel protagnico en la educacin, estos son fundamentalmente
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Castells, Manuel, La Era de la Informacin: Economa, Sociedad y Cultura, Madrid, Alianza Editorial, 2005. Neave, Guy, The Core Functions of Government, Nathional Advisory Council for Education ARO Working Document, 1995.

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tres: la creacin de una cultura y una ciudadana comunes a toda la poblacin, objetivo central de la polticas educativas del siglo XIX y comienzos del XX; asegurar los recursos humanos necesarios para el desarrollo, y contribuir a una mayor equidad social asegurando una educacin bsica para todos. Sin embargo, tanto en los pases desarrollados como en Amrica Latina y en Chile en particular, hacia fines del siglo XX, el Estado ha sido objeto de un cuestionamiento radical. Las crticas dirigidas hacia un Estado burocrtico, dilapidador e ineficiente, han puesto en cuestin la presencia del Estado en mbitos donde tradicionalmente se consideraba insustituible. As, en las ltimas dcadas del siglo pasado, en el contexto de las polticas neoliberales que se implementaron en algunos pases de Amrica Latina, se realizaron profundas transformaciones de descentralizacin del sistema educativo y exposicin de ste a los mecanismos de mercado. El caso ms notable en este sentido fue precisamente el caso chileno durante la dcada de los 80, cuyas principales caractersticas pasamos a resumir brevemente. La reforma de los 80 consisti en tres medidas principales: i. en primer trmino transfiri la administracin del conjunto de los establecimientos escolares, hasta entonces dependientes del Ministerio de Educacin, a los 325 Municipios del pas, los que pasaron a manejar su personal, con poder de contratar y despedir profesores, y administrar su infraestructura, mientras el Ministerio de Educacin mantena funciones normativas, de definicin del currculum y de los libros de texto, de supervisin y evaluacin; ii. en segundo lugar, cambi la forma de la asignacin de los recursos, de una modalidad basada en los presupuestos histricos de gasto de los establecimientos a una modalidad basada en el pago de una subvencin por alumno atendido; adicionalmente, el pago por alumno fue calculado de modo de operar como incentivo econmico para el ingreso de gestores privados dispuestos a establecer nuevos establecimientos de educacin bsica y media; iii. por ltimo, la reforma traspas la administracin de un nmero de establecimientos pblicos de educacin vocacional (nivel medio) desde el Ministerio de Educacin a corporaciones constituidas ad-hoc por asociaciones de empresarios. Los propsitos gubernamentales explcitos e implcitos tras las polticas descentralizadoras y privatizadoras de los 80, fueron el logro de una mayor eficiencia en el uso de los recursos, a travs de la competencia entre establecimientos por matrcula; el traspaso de funciones desde el ministerio de educacin y su burocracia central a los poderes locales representados en el Municipio, as como la disminucin del poder de negociacin del gremio docente; una mayor participacin del sector privado en la provisin de la educacin, lo que establecera bases para una mayor competencia entre establecimientos y mayores opciones para los consumidores; por ltimo, una cercana mayor de la educacin tcnico-profesional a los mbitos econmicos de la produccin y los servicios. El corazn de la reforma de la dcada pasada es el cambio en el financiamiento del sector, el que, a travs de la subvencin por alumno atendido, pone en accin el concepto de voucher educativo, planteado por Milton Friedman. La reforma de los 80 se funda ideolgicamene en la teora de la eleccin pblica, o de la regulacin de mercado de los servicios sociales tradicionalmente provistos por


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el Estado: los clientes mediante su eleccin del mejor servicio o proveedor, producen los incentivos para el disciplinamiento y mejoramiento continuo de la oferta. Los mecanismos contemplados en el modelo, en trminos esenciales son: subvencin a la demanda e informacin a la misma sobre la calidad del servicio; autonoma de gestin a sostenedores de establecimientos que regulan su desempeo en base a las seales provistas por las familias optando por la mejor educacin para sus hijos, y alejndose de los establecimientos de peor rendimiento. Las limitaciones principales del modelo son: En primer trmino, el modelo carece de un concepto para el rol proactivo del Estado en el mbito del conocimiento y la formacin de recursos humanos, que no sea el de garante de unos estndares mnimos comunes. Su unidad de anlisis es micro, no macroeconmica: siempre se trata de unidades (escuelas) compitiendo entre s; nunca el sistema educativo nacional compitiendo internacionalmente, factor que es central en la actual fase de desarrollo de la sociedad del conocimiento. Que esta ltima es la visin predominante en los 90, lo destaca la experiencia del gobierno Thatcher en Gran Bretaa que centraliz el currculum ingls por motivos explcitamente referidos a la prdida de competitividad de su economa, como la de los pases asiticos de reciente desarrollo, as como tambin la discusin sobre objetivos y estndares nacionales en la educacin norteamericana. En segundo lugar, la competencia por matrcula que el modelo efectivamente instaura, en un sistema con informacin altamente imperfecta sobre sus procesos y resultados, puede llevar a una competencia por bajos costos y no sobre calidad o valor agregado.5 Por ltimo, el modelo es deficitario respecto al criterio de equidad y su satisfaccin: no tiene mecanismos que impidan que la peor provisin de educacin se concentre en los sectores de mayor pobreza material y cultural, en circunstancias que los factores socioeconmicos son los principales determinantes de las diferencias de logro acadmico en la educacin bsica chilena. Nuevas perspectivas Ahora bien, despus de aproximadamente dos dcadas de experimentos para reducir la accin del Estado en diferentes mbitos, muchos analistas han considerado necesario replantear el debate en nuevos trminos. De la sobrereaccin en contra del estado benefactor reaccin que aboga por su drstica reduccin empieza a existir consenso de que el tema debe plantearse ms en trminos de funciones que de tamao; ms en trminos de calidad que de cantidad. En palabras de Merilee Grindle, de la Universidad de Harvard, habramos pasado de un Estado maximalista hasta los 70, al Estado minimalista de los 80 y los 90. Se tratara ahora de entrar en una nueva fase, de revalorizacin del papel del Estado. Para Grindle el concepto debiera ser el de la construccin de un Estado capaz. En su libro Reinventando el Gobierno, Osborne y Garbler, plantean por su parte que las burocracias jerrquicas y centralizadas diseadas en los 30 y los 40 simplemente no funcionan bien en la rpidamente cambiante sociedad y economa de los 90, rica en informacin y en intensidad del conocimiento.
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Gauri, Varun, Market Forces in the Public Sector: Chilean Educational Reform, 1980-1994, Doctoral Disertation, Princeton University, June 1996.
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En el mundo desarrollado, la sociedad de la informacin y el conocimiento pone una enorme presin sobre las instituciones, los trabajadores educados resienten la imposicin y exigen autonoma, los clientes y usuarios exigen mayor calidad y ms opciones. Ello demanda instituciones ms flexibles y adaptables, donde lo que importa ya no son las reglas y regulaciones, sino la misin y las metas. (En el caso de Amrica Latina, la renovacin del Estado, debe adems hacerse cargo de la desigualdad econmica y la inequidad social, particularmente en lo que dice relacin con los servicios sociales). El tema de la equidad suele ser mejor tratado por los gobiernos que por el sector privado, incluso en los pases desarrollados. Al respecto Osborne y Gaebler plantean que el sector pblico tiende a hacer mejor, por ejemplo, la gestin de polticas, regulacin, asegurar calidad, prevenir discriminacin o explotacin, asegurar continuidad y estabilidad de los servicios, y asegurar la cohesin social .6 La revalorizacin del papel del Estado en el desarrollo y en la provisin de servicios sociales, ha hecho que se hable actualmente de lo que el Estado debe hacer y ya no tanto de lo que no debe hacer, como fue el caso de los 80. Y entre lo que se debe hacer se incluye primordialmente la inversin en infraestructura social. As, la idea de una agenda social para el Estado ha cobrado un renovado impulso, y en ella se le asigna a la educacin un lugar privilegiado. En el nuevo contexto de la sociedad del conocimiento, cobra cada vez ms fuerza la necesidad de elevar la calidad y la pertinencia de los aprendizajes. En ello, el papel del Estado es fundamental, debido a que en un mundo que cambia rpidamente, se requiere de una conduccin capaz de seguir el ritmo de las transformaciones, las que seran mucho ms difciles de detectar a tiempo, de dejar librada la iniciativa a la sola accin de actores individuales en el mercado. Se requiere adems de recursos y capacidad de accin en gran escala, que slo el Estado puede asegurar. La presencia del Estado es necesaria, porque es la institucin capaz de tener una visin sistmica y por su capacidad para actuar con una visin de largo plazo. Asimismo, el nivel ms sofisticado que alcanzar el proceso educacional en el nuevo contexto globalizado, encarecer su costo, con el consiguiente peligro de aumentar la segregacin social, tendencia que slo puede ser contrarrestada por el esfuerzo pblico. La revalorizacin del papel del Estado en la provisin de educacin pblica y masiva es as la base desde la cual se elabora un nuevo modelo que contempla la integracin de Estado y mercado en forma inditas. Bibliografa Fundamental (Obligatoria) de la Unidad II 1. Gauri, Varun, Market Forces in the Public Sector: Chilean Educational Reform, 1980 1994 , United States, Doctoral Dissertation, Princeton University, June 1996, 78 p. 2. Prawda, Juan, Educational Decentralization in Latin America Lessons Learned , A View from LATHR No. 27, Human Resources Division Technical Department Latin America and the Caribbean Region The World Bank, March 1992, 63 p.

Osborne, David and Gaebler, Ted, Reinventing Goverment, A Plum Book, 1993.

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1.3.3. Unidad III: El Paradigma de Integracin de Estado y Mercado Un nuevo modelo requiere introducir una visin que recupere en forma ms precisa la naturaleza intrnseca del proceso educativo que lo hace menos calculable y regulable por la competencia de mercado perfecta, que la produccin de bienes, y que al mismo tiempo permita pensar en la introduccin de incentivos poderosos al desempeo de sus actores, sean estos profesores, funcionarios o administradores. Dos conceptos, provenientes del campo de las teoras del desarrollo institucional contribuyen en este sentido: especificidad (de una actividad o dominio de accin), y competencia.7 La especificidad se define a partir de dos dimensiones: a) el grado en que los objetivos de una actividad, los mtodos para lograrlos y las formas de controlar su logro y recompensar al personal, son posibles de especificar; y b) los efectos de la actividad, esto es, su intensidad, cunto tiempo toma para que sean percibibles, el nmero de personas y otras actividades afectadas, y las posibilidades prcticas de identificar los responsables de su efecto. As, el grado de especificidad (de una actividad) afectar las operaciones de la institucin y la conducta de su personal. Actividades de baja especificidad ofrecen incentivos muy dbiles y permiten una amplia latitud en la definicin de los trabajos y en los grados de libertad del personal. Al contrario, alta especificidad impone una ms estricta definicin de los trabajos y menos grados de libertad, y menos latitud en la estructura organizacional. En general, falta de especificidad hace a la gerencia de una actividad mucho ms compleja y difcil.8 Las actividades sociales relacionadas con personas y la conducta humana son tpicamente de baja especificidad. La competencia es definida en esta perspectiva, en trminos mucho ms amplios que en el concepto econmico tradicional. En forma adicional a la competencia representada por otros, intentando proveer el mismo bien o servicio, otros tres tipos de presin de competencia pueden ser ejercidas sobre la organizacin. Israel las rotula vicarios de la competencia o del mercado, porque son capaces de influenciar el comportamiento de las instituciones cuando la competencia de mercado no es posible o deseable. Las presiones referidas pueden ser ejercidas por: a) clientes, beneficiarios o proveedores; b) por el sistema poltico y agencias de control y regulacin (actuando como clientes o accionistas); y c) por medidas organizacionales o de gerencia que crean una atmsfera competitiva entre unidades e individuos dentro de la institucin. Estas categoras nos ayudan a comprender cmo el problema central de los reformistas de la dcada de los 80 fue no respetar las peculiaridades del funcionamiento del sistema educativo, o los datos estructurales de su organizacin industrial, a decir de los economistas, y no haber adecuado unos nuevos mecanismos de control y tensionamiento del sistema que respetaran las limitaciones que tal organizacin representa a supuestos centrales de la microeconoma:

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Israel, Arturo, Institutional Development, The World Bank, John Hopkins University Press, 1985. Ibid.

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...los alumnos son menos racionales que los consumidores ideales; el bien educacional no es homogneo porque la definicin de la calidad escolar permanece controversial; los costos de la bsqueda de informacin sobre productos y precios educacionales son altos; el costo de transaccin al cambiarse de escuela es difcil de medir; factores de insumo en la forma de profesores no son perfectamente intercambiables, y las externalidades positivas de la escolaridad, aunque universalmente reconocidas como altas, son tan extendidas como para llegar a ser casi inestimables 9 En la misma lnea de tener presente la especificidad de la organizacin y funcionamiento del sector educativo, una evaluacin de programas de desarrollo realizados a los largo de las dcadas de 1970-80 por el Banco Mundial, descubri, contra las expectativas, que el patrn de resultados de los programas de desarrollo institucional fue ms fuerte por sector, subsector y actividad, que por pases . Los ms exitosos se encontraron en la industria, las telecomunicaciones, energa, y el sector financiero; los menos exitosos en la agricultura, la educacin y servicios. Dentro de instituciones, actividades tcnicas y financieras se comportaron mejor, mientras que las de mantenimiento, asuntos de personal y coordinacin, fueron las menos exitosas.10 La s Polticas de los 90 en Chile desde la ptica de sus estrategias y mecanismos En el sector educativo, la definicin bsica de las polticas del perodo inaugurado con la transicin a la democracia en 1990, es que el problema central del sistema escolar de Chile ha dejado de ser el acceso al sistema, as como la estructura institucional del sector. La agenda del pas en trminos de poltica educacional, en cambio, est definida por los problemas de la calidad de la educacin y la equidad de su distribucin. El paradigma que orienta la nueva gestin del sector y que se impone en las polticas pblicas dirigidas a ste contempla la integracin de Estado y mercado en los trminos que hemos venido sealando. En efecto, caracteriza a las polticas de mejoramiento de la calidad y equidad de la educacin en Chile, la aplicacin de estrategias diferenciadas que combinan recursos y mecanismos tpicos del Estado, como los mecanismos normativos que definen marcos de funcionamiento del sector, y de accin directa a travs de programas de intervencin en los establecimientos, con mecanismos de incentivos, informacin y apoyo tcnico, propios de organizaciones ms abiertas y sujetas a principios competitivos. Ambas al interior del marco institucional establecido a comienzos de los 80. La integracin de principios y mecanismos sealada se concreta a travs de una trada de estrategias que han caracterizado el accionar de los programas de intervencin para la mejora de la calidad y la equidad de la educacin escolar de los tres gobiernos de la Concertacin. Tal trada est compuesta por estrategias de a) accin directa sobre los establecimientos educativos; b) incentivos y procesos competitivos vicarios; c) redes de apoyo y externalizacin de acciones. Esta combinacin puede ser vista como una bsqueda de instrumentos de gestin y disciplinamiento que buscan especificidad y competencia, en un marco de explcita accin estatal de levantamiento de la calidad de la totalidad del sistema escolar.
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Gauri, Varun, 1996, Op. Cit. Israel, Arturo, 1985, Op. Cit.
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Bibliografa Fundamental (Obligatoria) de la Unidad III 1. Hilderbrand, Mary E., and Grindle, Merilee, Building Sustainable Capacity, Challenges for the Public Sector, Cambridge, Massachusetts, United States, Harvard Institute for International Development, Harvard University, November 1994, pp. 1-7. 2. CEPAL-UNESCO, Objetivos, Criterios y Lineamientos (Cap. V); Acciones y Medidas (Cap. VI), en Educacin y Conocimiento: Eje de la Transformacin Productiva con Equidad, Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, Oficina Regional de Educacin para Amrica Latina y el Caribe, CEPAL-UNESCO, 1992, pp. 125-199.

1.3.4. Unidad IV: El Sistema de Educacin Superior Al igual que en el caso del sistema escolar, tambin el sistema de educacin superior se ha desplazado desde un modelo centralizado hacia una participacin creciente de los mecanismos de mercado en su organizacin y gestin. Nuevamente el caso de Chile puede resultar paradigmtico dentro de Amrica Latina, pas que pas de un reducido nmero de universidades con distintos grados de participacin del Estado, sea en forma directa o a travs del financiamiento de los establecimientos, a un sistema ampliamente diversificado de instituciones de educacin superior: universidades pblicas y privadas, institutos profesionales y centros de formacin de tcnica, sujetos en creciente medida a las fuerzas del mercado educacional de carcter superior. Durante el curso se estudiar tambin este proceso, as como los mecanismos que se han desarrollado en Chile durante los gobiernos de la Concertacin para contrarrestar la accin unilateral del mercado, tratando as de orientar tambin el sistema de educacin superior hacia un paradigma de integracin Estado-mercado.

Bibliografa Fundamental (Obligatoria) de la Unidad IV 1. Baln, Jorge; Garca de Fanelli, Ana Mara, Educacin Superior en Amrica Latina: Una Agenda de Problemas, Polticas y Debates en el Umbral del Ao 2000 , en Proyecto de Polticas Comparadas de Educacin Superior, Buenos Aires Argentina, Centro de Estudios de Estado y Sociedad, CEDES, 1994, pp. 32-51. 2. Brunner, Jos Joaqun, Et. Al., Guiar el Mercado. Informe sobre la Educacin Superior en Chile , Santiago de Chile, Universidad Adolfo Ibez, 2005, pp. 5-24;117-215.

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1.4. Bibliografa Complementaria

Primera Unidad Castells, Manuel, La Era de la Informacin: Economa, Sociedad y Cultura, Madrid, Alianza Editorial y Mxico, Siglo XXI, 2 edicin, 2000-2002. Castells, Manuel, Globalizacin, Identidad y Estado en Amrica Latina, Santiago de Chile, PNUD, 1999. Caldern, Fernando (coord.) Es Sostenible la Globalizacin en Amrica Latina?, Santiago de Chile, Fondo de Cultura Econmica, 2 vol., 2003. Peter, Drucker, Post-Capitalist Society, Harper Business, 1993. Katz, Jorge y Hilbert, Martn, Los Caminos Hacia una Sociedad de la Informacin en Amrica Latina y el Caribe, Santiago de Chile, CEPAL, 2003. Reich, Robert, The Work of Nations, New York, Vintage Books, 1992. Toffler, Alvin, El Cambio del Poder, Barcelona, Espaa, Plaza y Jans Editores, 1990.

Segunda Unidad Aedo, Cristin y Larraaga, Osvaldo, Educacin Privada v/s Pblica en Chile: Calidad y Sesgo de Seleccin, Santiago de Chile, ILADES, 1993. Chubb, John y Moe, Terry, Politics, Markets and Americas Schools, Washington, Brookings Institution, 1990. Carnoy, Martin y otros, Reforma Educativa y Financiamiento Educativo en el Cono Sur, 1980-2000, 2001. Espnola, Viola, The Educational Reform of the Military Regime in Chile: The Schools System Response to Competition, Choice and Market Relations, PhD Thesis, University of Wales, Cardiff College, 1993. Espinoza, Oscar y Gonzlez, Luis Eduardo, La Experiencia del Proceso de Desconcentracin y Descentralizacin Educacional en Chile, 1974-1989, Santiago de Chile, PIIE, 1993. Friedmann, Milton, The Role of Government in Education, Rutgers University Press, 1995.

Tercera Unidad Hirshmann, Albert, Exit, Voice and Loyalty: Response to Decline in Firms, Organization and States, Cambridge, Harvard University Press, 1970.

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Brunner, Jos Joaqun y Elaqua, Gregory, Informe Capital Humano en Chile, Santiago de Chile, Universidad Adolfo Ibez, 2003. Cox, Cristin (ed.), Polticas Educacionales en el Cambio de Siglo. La Reforma del Sistema Escolar de Chile, Santiago de Chile, Editorial Universitaria, 2003. Grindle, Merilee, Challenging the State. Crisis and Innovation in Latin America and Africa, Harvard University, 1993. Israel, Arturo, Institutional Development, The World Bank, John Hopkins University Press, 1985. Neave, Guy, The Core Functions of Government, National Advisory Council for Education ARO Working Document, 1995. OCDE, Informe de Evaluacin sobre Poltica Educacional Chilena, Pars, OCDE. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (2002) Informe de Desarrollo Humano en Chile, PNUD, 2003. Osborne, David y Gaebler, Ted, Reinventing Government, A Plume Book, 1993. Touraine, Alain, Poltica y Sociedad en Amrica Latina, Barcelona, Espaa, Ariel, 1989. Schwartzmann, Simon, El Futuro de la Educacin en Amrica latina y el Caribe, Santiago de Chile, OREALC/ UNESCO, 2001.

Cuarta Unidad Brunner, Jos Joaqun, Courard, Hernn y Cox, Cristin, Estado, Mercado y Conocimiento: Polticas y Resultados de la Educacin Superior Chilena 1960-90, Foro de la Educacin Superior, 1992. Courard, Hernn, Polticas Comparadas de Educacin en Amrica Latina, Santiago de Chile, FLACSO, 1992. Levy, Daniel, Higher Education and the State in Latin America, Chicago, The University of Chicago Press, 1986. Schwartzmann, Simon, Higher Education in a Lost Decade, Universidad de Sao Paulo, 1991.

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II Bibliografa Fundamental Organizada por Unidad*


Unidad I: El Contexto: Hacia la Sociedad del Conocimiento y la Informacin

Lectura N 1 Castells, Manuel, Globalizacin, Desarrollo y Democracia: Chile en el Contexto Mundial, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 2005, pp. 15-113.

I. GLOBALIZACIN, IDENTIDAD Y ESTADO INFORMACIONALISMO Y GLOBALIZACIN: REDES DE CAPITAL, DE PRODUCCIN, DE TECNOLOGA Y DE MERCADOS El informacionalismo, como sistema de produccin econmico-tecnolgico, se caracteriza por el hecho de que la productividad, competitividad, eficiencia, comunicacin y poder en las sociedades se constituye en buena medida a partir de la capacidad tecnolgica de procesar informacin y generar conocimiento. Evidentemente, las tecnologas digitales de informacin y comunicacin no determinan la estructura social pero son componentes indispensables del nuevo sistema, en la misma medida en que la sociedad industrial fue (y es) inseparable de la electricidad (Castells, 2004a). Globalizacin no es sinnimo de internacionalizacin. En sentido estricto es el proceso resultante de la capacidad de ciertas actividades de funcionar como unidad en tiempo real a escala planetaria. Es un fenmeno nuevo porque slo en las dos ltimas dcadas del siglo XX se constituy un sistema tecnolgico de sistemas de informacin, telecomunicaciones y transporte, que ha articulado todo el planeta en una red de flujos en las que confluyen las funciones y unidades estratgicamente dominantes de todos los mbitos de la actividad humana. As, la economa global no es, en trminos de empleo, sino una pequea parte de la economa mundial. Pero es la parte decisiva. La economa global incluye, en su ncleo fundamental, la globalizacin de los mercados financieros, cuyo comportamiento determina los movimientos de capital, las monedas, el crdito y por tanto las economas en todos los pases. Los mercados de divisas cambian diariamente 2,3 billones de dlares, haciendo imposible para cualquier gobierno sostener su divisa en contra de turbulencias masivas de los mercados financieros. El desarrollo y creacin de sofisticados productos financieros (derivados, nuevos tipos de futuros, opcio-

* La bibliografa que a continuacin se presenta corresponde a la reproduccin textual de los textos sealados. Slo, en algunos casos, y para efectos de la edicin de este texto de estudio, se modificaron las notas al pie de pgina.

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nes etc.) articulan valores burstiles en distintos mercados, estableciendo su interdependencia a travs de transacciones electrnicas que mueven miles de millones de dlares en segundos. Segn algunos clculos, el valor de mercado de la capitalizacin del total de productos financieros derivados en 1998 era equivalente a 12 veces el valor estimado del producto bruto total del planeta. No hay, hoy por hoy, control o regulacin de los flujos globales de capital (salvo de forma limitada y coyuntural, como, precisamente, en el caso de Chile, y en Malasia), lo que convierte a todas las economas en dependientes del comportamiento de los valores de sus empresas, acciones y obligaciones en los mercados financieros. La globalizacin de la economa tambin incluye la importancia creciente del comercio internacional en el crecimiento econmico, el aumento considerable de la inversin extranjera directa, la globalizacin de una parte esencial de la produccin de bienes y servicios en torno a empresas multinacionales y a sus redes auxiliares, la interpenetracin internacional de mercados de bienes y servicios, la formacin de un mercado global de trabajadores de especial cualificacin (de los ingenieros de software a los futbolistas) y la importancia de las migraciones internacionales de mano de obra desplazada por las crisis econmicas hacia zonas con mayores oportunidades de empleo y progreso (Held y otros, 1999; Stiglitz, 2002). Junto a la globalizacin econmica en sentido estricto, asistimos tambin a la globalizacin de la ciencia, la tecnologa y la informacin; la globalizacin de la comunicacin, tanto en los medios de comunicacin masiva y multimedia, como en las nuevas formas de comunicacin a travs de Internet (Human Development Report, 2001; Castells, 2000; Castells, 2001; Hesmondhalgh, 2002). En una dimensin ms siniestra, la globalizacin del crimen organizado tiende a penetrar las instituciones del Estado en numerosos pases, con efectos perversos considerables sobre la soberana y la legitimidad polticas. El nuevo sistema global que se constituye a partir de redes de intercambio y flujos de comunicacin es a la vez extremadamente incluyente y extremadamente excluyente. Incluyente de todo lo que tiene valor segn los programas dominantes en los flujos y excluyente de todo aquello que, segn dichos programas, no tiene valor o deja de tenerlo. En la medida en que la globalizacin se ha desarrollado, esencialmente, como instrumento de articulacin de mercados capitalistas, la rentabilidad econmica (ya sea mediante ganancia o acrecentamiento del valor patrimonial, segn los casos) se convierte en el criterio fundamental para la inclusin o exclusin en las redes globales. Se constituye as un sistema extraordinariamente flexible y dinmico, pero sometido a fuertes oscilaciones y a una dinmica competitiva que no admite tregua o error. Las redes globales articulan individuos, segmentos de poblacin, pases, regiones, ciudades, o barrios, al tiempo que excluyen a otros tantos individuos, grupos sociales o territorios. Todos los pases y territorios estn atravesados por dicha lgica dual, de forma que se crean redes transnacionales de componentes dinmicos de la globalizacin, al tiempo que se segregan y excluyen segmentos sociales y territorios al interior de cada pas, regin o ciudad, naturalmente en proporciones altamente variables segn las zonas del mundo en que opere la competitividad. Si en frica la gran mayora de la poblacin est excluida del sistema globalizado (aunque sufre las consecuencias de lo que ocurre en dicho sistema), en Estados Unidos la proporcin oscila en torno al 15%, aunque en el centro-sur de Los ngeles asciende al 20%. Esta geografa diferencial de la exclusin social se complica an ms con la geometra variable de la globalizacin, cuando turbulencias informa17

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tivas en los mercados financieros propulsan sectores econmicos y territorios hacia la prosperidad (Silicon Valley, Finlandia,) o a la desintegracin (Indonesia 1998, Argentina 2001) segn procesos que slo parcialmente responden a clculos estrictamente econmicos (Hutton and Giddens, eds., 2000). Si las fuentes de productividad y competitividad en la nueva economa global dependen fundamentalmente de la capacidad de generacin de conocimiento y procesamiento eficaz de la informacin, esta capacidad depende, a su vez, de la capacidad educativa, cultural y tecnolgica de las personas, empresas y territorios. En la economa informacional, la educacin y la innovacin se constituyen en fuerzas productivas directas. Pero siendo condiciones necesarias para el nuevo modelo de desarrollo, no son suficientes. Porque en la medida en que el excedente se transfiere al mercado financiero, el comportamiento de ste, sometido a percepciones de psicologa colectiva y a turbulencias informativas de todo origen, influye decisivamente en la riqueza y la pobreza de las naciones. En este nuevo modelo de desarrollo informacional, la sociedad y las instituciones juegan un papel decisivo. Ello es as, por un lado, porque la productividad y competitividad dependen de la calidad de los recursos humanos y de la capacidad estratgica de instituciones y empresas para articular dichos recursos en torno a proyectos de inversin viables y sustentables. Por otro lado, porque la estabilidad social y poltica y el eficaz funcionamiento de las instituciones son factores psicolgicos esenciales para los inversores globales, de cuyo comportamiento depende, finalmente, el valor de empresas y pases en los mercados financieros. La globalizacin, en su forma actual de capitalismo informacional desregulado y competitivo, supera a los Estados, pero articula a los segmentos dinmicos de las sociedades en todo el planeta, al tiempo que desconecta y margina a aquellos que no tienen otro valor que el de su vida.

LA IDENTIDAD CULTURAL COMO RESISTENCIA Y COMO PROYECTO EN UN MUNDO GLOBALIZADO La informacionalizacin y la globalizacin son procesos centrales de la constitucin de una nueva economa y una nueva sociedad en el cambio de milenio. Pero junto a ellos, y en interaccin compleja, otro fenmeno, de ndole cultural y poltica, est transformando el mundo: el reforzamiento de las identidades culturales como principio bsico de organizacin social, seguridad personal y movilizacin poltica (Barber 1995). Identidad, en trminos sociolgicos, es el proceso por el cual los actores sociales construyen el sentido de su accin atendiendo a un atributo cultural (o conjunto articulado de atributos culturales) al que se da prioridad sobre otras fuentes posibles de sentido de la accin. No siempre se define un actor por su identidad, pero cuando el principio de definicin es identitario, es un principio fuerte que tiende a cobrar preeminencia sobre otras fuentes de sentido. En nuestro tiempo histrico, las identidades religiosas, nacionales, territoriales, tnicas y de gnero, aparecen como principios fundamentales de autodefinicin, cuyo desarrollo marca la dinmica de las sociedades y la poltica de forma decisiva. Sin entrar en controversias poco tiles sobre la novedad histrica de esta explosin identitaria, s puede sostenerse que su existencia invalida la tesis de la de-sacralizacin y des-ideologizacin de la sociedad moderna. La superacin de las identidades, que era el gran proyecto histrico del racionalis18

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mo (liberal o marxista) ha sido superado por el renovado poder de la identidad. Dios no ha muerto. Al contrario, el absoluto se ha encarnado en una diversidad creciente de vivencias y expresiones. Junto a estas identidades fuertes, comunitarias, construidas con los materiales de la experiencia histrica y la tradicin cultural, hay tambin el surgimiento de identidades individuales, autoconstruidas en torno a un proyecto personal, a un principio electivo. Tales identidades individualistas son particularmente importantes en sectores sociales o sociedades en que las identidades comunitarias no se desarrollan, pero en las que los principios abstractos de pertenencia simblica (tales como ciudadana, clase social, etc.) se debilitan como resultado del vaciamiento de contenido histrico de las instituciones y organizaciones que encarnaban dichos principios (el Estado-nacin, los sindicatos de clase, etc.). Una identidad individualista particularmente importante es la identidad familiar, o individualismo familiar, en la que se funde el sustrato comunitario y el proyecto autnomo de existencia, vaciado de todo otro contenido que la afectividad inmediata y defensiva hacia uno mismo y los suyos. Por qu se desarrollan las identidades como principios constitutivos de la accin social en la era de la informacin? Mi hiptesis, apoyada en la observacin de movimientos sociales y expresiones identitarias en todo el mundo, es que este desarrollo es consecuencia de la globalizacin y de la crisis de las instituciones del Estado-nacin y de la sociedad civil constituida en torno al Estado (Castells, 2003). En efecto, la globalizacin desborda la capacidad de gestin de los Estados-nacin. No los invalida, pero los obliga a orientar su poltica en torno a la adaptacin de los sistemas instrumentales de sus pases hacia la navegacin en los flujos globales (Keohane, 2002). Al hacerlo, los Estados tienden a sacrificar intereses de sectores hasta entonces protegidos por l. La sociedad civil, segn la concepcin gramsciana original, no se constituye contra el Estado, sino en articulacin con el Estado, orientada hacia el Estado: sindicatos, cooperativas, organizaciones religiosas y ciudadanas. Cuando el Estado tiene que atender, prioritariamente, a la dinmica de flujos globales su accin hacia la sociedad civil se torna secundaria y por consiguiente el principio de ciudadana emite un significado cada vez ms dbil hacia los ciudadanos, como demuestra el Informe sobre la Democracia en Amrica Latina realizado por el Programa de Desarrollo de Naciones Unidas en 2004 (PNUD, 2004). En esas condiciones, los sectores golpeados por los ajustes que impone la globalizacin buscan principios alternativos de sentido y legitimidad (Kaldor, 2003). En esa bsqueda la gente se hace consciente del dficit democrtico que existe tras el andamiaje institucional e ideolgico del sistema poltico. Y aunque no se suele poner en cuestin la democracia (cuya conquista, casi siempre, cost sangre y lgrimas), surge una oposicin explcita a la globalizacin y a su agente, el Estado ex-nacional, ahora agente racionalizador de la globalizacin, en torno a un principio constitutivo distinto (Juris, 2004). En muchos casos se separa la nacin del Estado, oponiendo al Estado-nacin la nacin-Estado (nacionalismo francs o argentino); o, bien, oponiendo al Estado-nacin, la nacin sin Estado (nacionalismo cataln, escocs o quebecois). En muchos otros casos el principio de etnicidad oprimida se utiliza como fuente de nueva legitimidad democrtica (los zapatistas de Chiapas, los nacionalistas aymaras bolivianos, el movimiento indgena en Ecuador). La identidad regional se constituye en principio de recomposicin social frente a la crisis del Estado-nacin, como en Colombia. Pero tal vez es la identidad religiosa, fundamentalista o moderada, la que se constituye como el principal principio alternativo de reconstruccin del sentido a escala planetaria. Es el caso del islamismo, del hinduismo nacionalista, del judasmo ortodoxo, del fundamentalismo cristiano, particu19

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larmente influyente en Estados Unidos y entre los evanglicos de Amrica Latina. En forma distinta, el desarrollo del comunitarismo de base en la Iglesia catlica latinoamericana proporciona un refugio y un sentido alternativos a las secuelas sociales de la globalizacin sin control, al individualismo agresivo asociado al neoliberalismo, a la crisis de las ideologas socialistas tradicionales y al formalismo retrico de las declaraciones liberales de ciudadana. En la mayora de los casos de movimientos sociales identitarios en el mundo hay un rechazo explcito a la globalizacin y una denuncia del Estado, convertido en rehn de los flujos globales. No estoy interpretando el sentido de los movimientos identitarios, sino constatando el sentido que se atribuyen a s mismos. Conforme las identidades surgen como principios constitutivos de la accin social, corroen el principio fundamental de ciudadana, sobre el cual se bas el Estado-nacin construido en la Edad Moderna. Si la identidad fundamental es la religiosa o la nacin como entidad histrica, ser ciudadano es an una fuente de derechos, pero ya no de sentido. El laicismo y el individualismo de la democracia liberal, como construccin racional y abstracta emanando del contrato social, deja de ser el principio de pertenencia y, por tanto, el principio de legitimidad. El poder de la identidad destruye la legitimidad del Estado como fuente de sentido. Sometido a las presiones contradictorias de la globalizacin y las identidades culturales comunitarias, el Estado-nacin soberano y la sociedad civil constituida en torno a l entran en un proceso de declive histrico.

EL ESTADO-RED Afectado por el proceso de cambio tecnolgico, econmico y cultural y confrontando una profunda crisis de legitimidad, el Estado no desaparece: se transforma (Nye y Donahue, 2000; Jacquet y otros, 2002; Castells, 2004b). Busca, por un lado, alianzas estratgicas, tanto estables como coyunturales con otros Estados, para tratar conjuntamente los problemas planteados por la globalizacin. Surgen as Estados co-nacionales, como es la Unin Europea, con un Banco Central Europeo independiente, una moneda nica (aun con excepciones) y, por tanto, una economa unificada, a la que se aaden mltiples instituciones y leyes de mbito europeo. Se refuerza el papel de las instituciones internacionales, como las Naciones Unidas, la Organizacin de Estados Americanos, la Organizacin de la Unidad Africana y las distintas organizaciones de seguridad regionales, en Europa, en el Pacfico, en Amrica Latina. Se constituyen alianzas militares fuertemente integradas, como la OTAN, que, en la prctica, funden las fuerzas armadas de sus miembros en unas fuerzas armadas supranacionales con mando conjunto. Surgen formas polticas sui gneris, a medio camino entre Estados co-nacionales e instituciones internacionales, como fue en la dcada de los noventa la Comunidad de Estados Soberanos entre las exrepblicas de la ex-Unin Sovitica. Proliferan las reas de integracin econmica que trascienden la soberana econmica nacional, como son MERCOSUR (pese a su crisis), el Tratado de Libre Comercio de las Amricas o, en embrin, el Acuerdo de Cooperacin Econmica en el Pacfico y la unin arancelaria de los pases del ASEAN en Asia del Sudeste. Se refuerza el papel de las instituciones econmicas supranacionales, de mbito global, como son el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, e instituciones asociadas, con influencia decisiva en la regulacin de la desregulacin econmica global, bajo control del exclusivo club G-8, merced a la influencia de su opinin en los mercados financie20

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ros internacionales. Se intenta regular el comercio internacional a partir de la Organizacin Mundial del Comercio. Y se desarrollan una serie de acuerdos e instituciones especficas en temas tan diversos como el medio ambiente, los derechos humanos, la responsabilidad penal internacional o la proteccin de los pueblos indgenas. As, el Estado-nacin se dota de instrumentos cooperativos de gestin, navegacin y negociacin en la globalizacin. El precio es alto: la prdida de soberana y el paso irreversible al poder compartido. O sea, se pierde poder para mantener influencia. Pero la alternativa es la irrelevancia de decisiones que ningn Estado (ninguno, ni siquiera los Estados Unidos, a pesar de su intento de unilateralismo militarizado) puede aplicar en solitario, como ha tenido que aceptar el mismo Estados Unidos en su aventura iraqu. Es ms, ni siquiera esta confluencia de poderes y recursos permite asegurar el control de los gobiernos sobre los flujos de capital, informacin y tecnologa, como se ha verificado en momentos tales como la crisis financiera asitica, los repetidos fracasos en controlar Internet o la contencin del terrorismo global. Pero, al menos, la construccin de esferas de poder compartido permite acrecentar la capacidad de negociacin e intervencin en relacin con los flujos globales. Por otra parte, el Estado-nacin, en casi todo el planeta, est buscando su relegitimacin mediante la descentralizacin administrativa y la participacin ciudadana. Se transfieren competencias a gobiernos locales y regionales, al tiempo que se democratiza su eleccin y se intenta fortalecer su capacidad autnoma de gestin. En algunos casos, esta descentralizacin va de par con el reconocimiento de fuertes identidades nacionales, regionales y locales, intentando as hacer compatible el principio de ciudadana poltica y la afirmacin de la identidad cultural. Tambin han procedido los Estados a un reconocimiento creciente de la esfera de accin para-pblica, mediante el desarrollo de organizaciones no gubernamentales (ONGs) que complementan las polticas pblicas, articulando recursos privados y desburocratizando la gestin de programas sociales. A menudo las ONGs prolongan su accin en la esfera internacional, en un desarrollo paralelo a la internacionalizacin cooperativa de la intervencin de los Estados (Kaldor, 2003). La descentralizacin del Estado-nacin y su apertura creciente (al menos formalmente) a la participacin acentan su prdida de poder pero, por otro lado, permiten restaurar parcialmente su legitimidad en crisis. Este doble movimiento del Estado-nacin hacia la cooperacin internacional y hacia la devolucin de poder a mbitos sub-nacionales, conduce a la construccin de un nuevo sistema institucional, hecho de redes de rganos gubernamentales de distinto nivel, articuladas a estructuras no gubernamentales. Para cada problema, para cada mbito de decisin se produce una configuracin distinta de la combinatoria administrativa que compone el nuevo Estado. Es un Estado-red, que funciona mediante la interaccin de sus distintos componentes en un proceso continuo de estrategia, conflicto, negociacin, compromiso, codecisin y decisin, que constituye la prctica poltico-administrativa concreta de nuestras sociedades. Tras la fachada grandilocuente del Estado-nacin ex-soberano que an se proclama como tal, los restos de un Estado maltrecho por la globalizacin y las identidades se reconfiguran en redes de colaboracin y puesta en comn de recursos. La flexibilidad de estas redes y su acceso a mayores fuentes de recursos y competencias permite a los Estados no slo sobrevivir, sino prosperar en la era de la informacin. Sin embargo, la complejidad de la decisin poltica en ese mundo de redes institucionales, desbordando cotidianamente el mbito nacional, complica considerablemente la representacin y el control demo21

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crticos. Falto de un anclaje en una sociedad civil que sea a la vez supranacional y local, el Estado-red gana en flexibilidad y eficacia lo que pierde en democracia y transparencia. Tratar de especificar la problemtica general as trazada en el contexto de Amrica Latina antes de abordar las caractersticas propias de estos procesos de transformacin en Chile.

II. AMRICA LATINA A PRINCIPIOS DEL SIGLO XXI La problemtica latinoamericana a principios del siglo XXI puede estructurarse en torno a su relacin especfica con el informacionalismo globalizado, las identidades, los movimientos sociales y el Estado (Caldern, coordinador, 2003).

INFORMACIONALISMO Y GLOBALIZACIN EN AMRICA LATINA La transicin al informacionalismo, expresada mediante la globalizacin, ha transformado profundamente las economas y las sociedades en toda Amrica Latina. En su dimensin fundamental, la financiera y monetaria, la globalizacin y las polticas de ajuste que de ella derivan han inducido un nuevo marco macroeconmico, afirmando la estabilidad monetaria y el control de la inflacin como objetivo prioritario, la liberalizacin del mercado de capitales, la desregulacin econmica y la privatizacin de empresas pblicas en casi todos los pases. En ese sentido las polticas econmicas latinoamericanas en la dcada de los noventa se guiaron por el criterio de aproximacin a los parmetros de las economas ms avanzadas, creando las condiciones para una relativa homogenizacin de las condiciones de inversin de capital y para el libre movimiento de mercancas. Y eso es lo esencial de la globalizacin econmica: la unificacin de criterios de mercado en un espacio econmico ampliado. La inversin extranjera, tanto directa como en el mercado de valores, se ha multiplicado, proporcionando recursos para el crecimiento econmico y favoreciendo transferencia de tecnologa y mejora de la gestin empresarial. El comercio internacional se ha diversificado por sectores y por regiones del mundo. Y se ha dinamizado, en calidad y en cantidad. El Tratado de Libre Comercio de las Amricas y, en un primer momento, Mercosur, han constituido reas econmicas relativamente integradas que amplan mercados y contribuyen a mejorar la competitividad. Pero este proyecto de modernizacin ligado a una globalizacin capitalista con escaso control social, tiene dos problemas fundamentales desde una perspectiva latinoamericana (Castro, coordinadora, 2003). El primero, su dbil capacidad productiva y competitiva en una economa mundial en la que la creacin de valor depende sustancialmente de la capacidad tecnolgica, organizativa y cultural de producir conocimiento y procesar informacin eficazmente. El segundo, la incapacidad de integrar en el desarrollo econmico a la mayora de la poblacin del continente, una buena parte de la cual se ve abocada a un proceso de marginacin creciente. Veamos las contradicciones del modelo que se dio en llamar neoliberal.
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Desde el punto de vista econmico, el punto dbil de Amrica Latina contina siendo su dbil insercin en el modelo de produccin informacional, debido a la falta de flexibilidad organizativa de las empresas y a la baja capacidad tecnolgica de la mayora de sus sectores de actividad, tanto en generacin como en uso de nuevas tecnologas (Katz y Hilbert, 2003). Ello implica que la mayor parte de las exportaciones en la dcada de los noventa, en todos los pases menos Brasil, corresponde an a productos agropecuarios, materias primas y productos extractivos. La exportacin de productos manufacturados, en todos los pases, sigue concentrndose en los sectores de menor valor aadido (Moguillansky, 1999; 2003). O, en el caso de Mxico, en donde las exportaciones manufactureras han crecido considerablemente, se trata de trasplantes productivos de empresas multinacionales, con escasa autonoma de innovacin y crecientemente expuestas a la deslocalizacin de actividades hacia reas de menores costos de produccin. Las exportaciones de servicios continan tambin mayoritariamente en las lneas tradicionales, como turismo (generalmente controlado por tour-operadores globales), con escasa competitividad en los servicios a las empresas, y en las actividades de alto crecimiento y de alto valor aadido. Una nueva dependencia, la tecnolgica, marca la nueva economa latinoamericana en un momento decisivo de su articulacin a la economa global. Es cierto que puede concebirse un desarrollo tecnolgico que se traduzca en aumento de exportaciones primarias utilizando una clasificacin estadstica desfasada. As la economa exportadora estrella de los noventa, la chilena, sigue concentrando sus exportaciones, en buena medida, en la minera y en la lnea agro-acuo-alimentaria. Y la utilizacin de tecnologa avanzada, tanto biolgica como de gestin informatizada, ha sido importante en la competitividad de las empresas ms dinmicas del sector exportador en Chile, en Brasil o en Costa Rica. Pero la modernizacin tecnolgica y la capacidad de innovacin, aun progresando en algunos pases como Chile, han ido acumulando retraso con respecto a los procesos de cambio tecnolgico y organizativo en los pases ms avanzados, como expondr ms adelante en lo referente a Chile. Con todo, en su conjunto, Amrica Latina est integrada en la nueva economa global. Pero de forma desigual y tal vez insostenible, con altos costos sociales y econmicos en la transicin, y con amplios sectores sociales y territorios excluidos estructuralmente de ese proceso de modernizacin e integracin econmicas (Cepal, 2004; Caldern, coordinador, 2003). Los ndices de desempleo, pobreza y desigualdad varan, pero con excepcin de Costa Rica y Chile (que ha reducido notablemente su nivel de pobreza, en parte por comparacin con la situacin de marginacin masiva heredada de Pinochet) han aumentado en el conjunto de Amrica Latina a lo largo de la dcada. El desarrollo desigual territorial se ha acentuado y la concentracin de poblacin y recursos en las grandes reas metropolitanas sigue creciendo, suscitando tensiones sociales y deterioro medioambiental por falta de control y planeamiento de este proceso de urbanizacin acelerada, que ha llevado ya a las ciudades y sus entornos rural-urbanos a casi un 80% de la poblacin latinoamericana. Se observa una distancia creciente entre el sector moderno, globalizado, de la economa y el sector informal y de economa de supervivencia en el que trabaja una alta proporcin de la poblacin, ms de la mitad en muchos pases. Si la marginalidad urbana era un mito cuando se formul su teora en los sesenta (puesto que la mayor parte de los llamados marginales urbanos estaban integrados en la economa formal) en estos momentos s es una realidad masiva. Esta marginacin de una buena parte de la poblacin latinoamericana excluida de la economa formal resulta de la contraposicin de dos dinmicas contrapuestas: la articulacin global
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del sector competitivo en base a menores costos de produccin y la supervivencia informal en las economas locales. En parte ello se debe a la descomposicin/recomposicin de la economa por los costos del ajuste macroeconmico, que ha desintegrado sectores protegidos de la empresa pblica y ha estrangulado a numerosas pequeas y medianas empresas por las altas tasas de inters, generando as paro estructural y no slo sub-empleo. Junto a ello, las altas tasas de crecimiento econmico en algunos sectores y en algunos territorios han generado un amplio estrato medio-alto urbano de nuevo tipo, ligado a la empresa privada, con niveles de educacin, sofisticacin profesional y patrones de consumo homologables a los estadounidenses y europeos. La crisis de amplios sectores de la poblacin y de muchas regiones cre las condiciones para su utilizacin por parte de las mafias globales, producindose lo que denomin hace algn tiempo la conexin perversa, es decir la reconexin de sectores marginados de poblacin y de regiones enteras con la economa mundial, mediante actividades criminales de todo tipo (centradas en el trfico de drogas, en el contrabando y en el lavado de dinero) que encuentran mercados en expansin en las sociedades ms ricas pero tambin en las sociedades latinoamericanas, por ejemplo en Brasil y Mxico. La economa global criminal se ha convertido en un sector dinmico, generador de riqueza y empleo, pero tambin destructivo de personas e inductor de inestabilidad social y poltica, en varios pases de la regin. La dinmica de la globalizacin y la aceleracin del crecimiento econmico, incontrolado y espoleado por la bsqueda constante de competitividad, han conducido a una destruccin masiva del medio ambiente. Tanto en reas rurales como en las periferias de las grandes metrpolis se est produciendo un deterioro irreversible del equilibrio ambiental que amenaza con degenerar en desastre ecolgico. En suma, Amrica Latina est, de lleno, en la globalizacin. En un proceso de crecimiento dinmico, competitivo y modernizador, del que forman parte, hoy por hoy indisoluble, procesos de exclusin social y destruccin medioambiental. La articulacin asimtrica de Amrica Latina en la economa global induce profundos cambios sociales, culturales y polticos segn procesos especficos de cada pas.

LA (RE) CONSTRUCCIN DE IDENTIDADES EN AMRICA LATINA Cmo se relaciona el proceso de globalizacin truncada con la evolucin de las identidades colectivas en Amrica Latina? Cabe distinguir, aunque coexistan de forma articulada, cuatro principales identidades distintas: la tnica, la religiosa, la regional, la nacional. La tnica se ha manifestado fuertemente en la ltima dcada, de Chiapas, Guatemala y Bolivia, al Amazonas, a Ecuador, a Per y al resurgir de las reivindicaciones mapuches. Para pases como Guatemala, Ecuador y Bolivia es un principio fundamental de identidad, aun fraccionado, como en Bolivia, en distintas culturas. Para la mayora de pases latinoamericanos es una identidad especfica de comunidades que son minoritarias y frecuentemente marginadas. Pero, aun siendo minoritarias, se han constituido en principios de movilizacin que se han hecho fuertemente presentes en la dinmica social de casi todas las sociedades latinoamericanas, con
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excepcin de la Argentina, donde el genocidio de los indgenas fue llevado a cabo con gran eficacia. En algunos pases como Bolivia o Ecuador, la identidad indgena es hoy da un factor definitorio de la poltica nacional. La identidad religiosa se mantiene como elemento bsico de sentido para una buena parte de la poblacin, en particular entre los ms humildes, mediante la pervivencia de la influencia de la Iglesia catlica. Pero el catolicismo ha ido perdiendo terreno con respecto al auge creciente de los cultos evanglicos, que constituyen un elemento de agregacin y organizacin social en las comunidades urbanas, sobre todo en los sectores ms populares, en toda Amrica Latina, con especial presencia en Amrica Central, en Chile, en Per y en Brasil, pas este en el que la influencia poltica de los evanglicos es creciente y llega al gobierno de Ro. Su lder poltico carioca, Garotinho, alberga serias aspiraciones presidenciales hacia el futuro. La identidad regional tambin se ha manifestado con ms fuerza en el espacio pblico en la ltima dcada, marcando comunidades ms all de la cotidianidad y el costumbrismo. Las culturas regionales colombianas, de Antioquia al Cauca, son principios definitorios de redes de proteccin social ante la crisis general del Estado colombiano. El norte mexicano encuentra su identidad reforzada por su carcter de polo dinmico del nuevo espacio econmico, al tiempo que Yucatn, Oaxaca y Chiapas buscan principios de movilizacin identitaria en su lucha contra una marginacin creciente. La crisis del Estado peruano ha acentuado el fraccionamiento poltico regional a partir de un resurgimiento de las culturas propias de cada rea del pas. La divisoria entre sierra y litoral en Ecuador es una clave esencial en la desagregacin del sistema poltico tradicional en ese pas. Y aunque la identidad tnica es un principio de organizacin y conflicto en Bolivia, a ello se aade la fuerte diferenciacin regional del pas, de modo que el Oriente boliviano vuelve a afirmarse como un polo alternativo a la dinmica poltico-social propia del altiplano. Ahora bien, a pesar de la diversidad cultural interna en cada pas a lo largo del siglo pasado (o sea, el XX), el principio identitario dominante en toda Amrica Latina ha sido la identidad nacional. Era una identidad proyecto, como la Argentina por ejemplo, una identidad construida en torno a un Estado-nacin que, ya sea sobre bases populistas o clientelares, afirmaba un proyecto de desarrollo y una especificidad a la vez frente a los pases poderosos (aun sirvindolos en lo poltico y en lo econmico, pero nunca en lo cultural, vase Mxico-EE.UU.) y frente a los vecinos, siempre sospechosos de algn mal designio. El Estado construy la nacin y la identidad nacional apareci como la principal fuente de identidad colectiva, articulada en lo privado a la identidad religiosa y en lo pblico a la identidad poltica directamente inspirada por el Estado (justicialismo, prismo, varguismo, fraccionamiento atroz entre identidades liberal y conservadora en Colombia). Pues bien, en la medida en que el Estado se constituy en los noventa como agente de la globalizacin y en la medida en que se despeg de sus bases sociales tradicionales, la separacin entre Estado y nacin llev a una crisis de la identidad nacional como principio de cohesin social. Con una identidad nacional construida histricamente por el Estado, al desligarse dicha identidad de su sujeto (el Estado), para la mayora de la poblacin la identidad nacional se ha convertido en un principio dbil, en un principio que no basta para construir el sentido de la vida colectiva. La identidad nacional tiende a ser suplantada por dos fuentes distintas de sentido. Por un lado, el invididualismo (incluido el familismo), legiti25

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mado por el mercado, se convierte en fuente de racionalidad y de proyecto. Por otro lado, el repliegue hacia identidades comunitarias ms fuertes que una identidad nacional en crisis, lleva hacia un resurgir religioso y hacia el renacimiento de las identidades tnicas y regionales para quienes no las han perdido. Ahora bien, para la mayora de la poblacin latinoamericana, pareciera que la tendencia dominante fuese la de constituir una comunidad cultural defensiva sobre base territorial como apoyo de estrategias de supervivencia individual. No se observa, en general, el surgimiento de un principio identitario unificador que llene la orfandad de una nacin abandonada por su Estado.

CRISIS, RECONSTRUCCIN Y TRANSFORMACIN DEL ESTADO EN AMRICA LATINA La evolucin del Estado parece ser la clave de la crisis y/o reconstruccin de la identidad en Amrica Latina. Qu est sucediendo? Aunque es arbitrario hablar en general del Estado en Amrica Latina me atrever a formular una hiptesis. Fue, histricamente, un Estado dbil que, desde los aos treinta, construy su permanencia en base a una alianza con los sectores medios urbanos y con los trabajadores organizados. Sobre esta alianza se construy un Estado populista (prismo, varguismo, justicialismo) o democrtico (Chile, Venezuela, Colombia), pero siempre clientelista. Siempre dependiente de su capacidad para captar la riqueza del pas, pagar su cuota a los socios extranjeros y distribuir los recursos al sector urbano organizado, mediante la administracin pblica, mediante las empresas pblicas y mediante un Estado de bienestar hecho a la medida de las clientelas polticas. Al margen quedaban los campesinos y los sectores populares no organizados, as como, en algunos Estados, los sectores capitalistas autnomos (grupo Monterrey en Mxico). Slo las repblicas centroamericanas (pero no Costa Rica) y Paraguay, corresponden al clich del Estado instrumento directo y exclusivo de la oligarqua. La poltica cepalina fue el modelo econmico adaptado a las condiciones polticas de ese Estado nacional-popular. Cada vez que se intent romper ese equilibrio de alianzas entre sectores populares organizados, clases medias burocrticas y grupos econmicos dominantes como capitalistas pero no como actores sociales, se produjo una crisis del Estado (Argentina en los cincuenta, Brasil en los sesenta, Chile en los setenta, Mxico en los ochenta). Slo se consigui una estabilidad relativa cuando de alguna manera; explcita o implcita, dichas alianzas se recompusieron. Pero en los noventa, para superar la crisis estructural de los ochenta, el Estado intent asumir un nuevo papel: el de modernizador en el marco de la globalizacin. Es un papel contradictorio porque, a diferencia del Estado desarrollista, la modernizacin como adaptacin a la economa global consiste sobre todo en traspasar al mercado lo que era del Estado. Para llevar a cabo ese proyecto, indispensable para la modernizacin tecnolgica y la participacin del sector dinmico de la economa en el nuevo capitalismo global, los Estados utilizaron con frecuencia sus apoyos tradicionales para, de hecho, romper los privilegios de dichos sectores y dejarlos expuestos a la competitividad. Del Estado nacional-popular se pas al Estado neoliberal. Esa fue la poltica de Pinochet, en su versin autoritaria; la poltica de Salinas y luego de Zedillo y Fox (pese a las diferencias de aparatos polticos), la poltica de Menem, la poltica de Snchez de Lozada, la poltica de Fujimori. La poltica de Cardoso
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correspondi a ese esquema en sus objetivos, pero no en sus apoyos polticos. Para sentar las bases de una poltica liberal, Cardoso busc apoyos de centro-derecha, enfrentndose de hecho a la coalicin de centro-izquierda que represent los intereses del sector popular clientelista del Estado. Este proyecto de adaptacin a la nueva economa global tuvo una conduccin poltica en distintas versiones. Algunos gobiernos, como el de Cardoso, lo hicieron con sensibilidad social y respeto democrtico. Otros, como Fujimori, de forma autoritaria. Otros, como el de Menem, mediante el sostenimiento artificial de la economa a travs de la venta del patrimonio nacional, junto con la compra de complicidades polticas mediante la corrupcin generalizada. Otros, como en Mxico, profundizando la exclusin social al dar prioridad absoluta a la integracin en la economa norteamericana. Pero en todos los casos se desmont buena parte del sistema de alianzas en torno al Estado del que dependan las clases medias urbanas tradicionales y los sectores obreros organizados. An as, los gobiernos modernizadores ganaron elecciones en aquellos pases (Argentina, Brasil) en que para la mayora de la poblacin las condiciones de vida mejoraron (pese al aumento de la desigualdad) y la insercin en el sistema global ofreci una perspectiva. Pero eso slo dur mientras dur esa mejora de condiciones sociales y se convirti en debacle electoral y poltica, como en Argentina, en cuanto se revel la fragilidad del proceso. All donde los sectores agrupados en torno al Estado fueron suficientemente fuertes para frenar la liberalizacin (Ecuador, Colombia y, sobre todo, Venezuela) se caotiz la economa entre medidas formalmente liberales para consumo externo y el mantenimiento de los intereses corporativos en torno a la economa pblica. En Mxico, el proceso fue ms complicado en la medida que las clases medias urbanas rompieron con el PRI, mientras que los sectores populares organizados decidieron apostar a una nueva ronda de clientelismo mientras pudiese durar. No dur mucho y el Estado PRI empez su descomposicin (aunque est lejos de haber terminado su recorrido histrico, en la medida en que el PRI mantiene vivas sus redes de clientela y articulacin de intereses). Pero el resultado generalizado en Amrica Latina fue la quiebra del Estado corporativo y/o clientelista, la ruptura de las alianzas sociales, la fragmentacin del sistema poltico y la recomposicin de la direccin poltica en torno a liderazgos personalizados democrticos (es decir, refrendados por procesos electorales). En el caso ms extremo, en Venezuela, la corrupcin generalizada de la clase poltica venezolana y su intento de aferrarse al Estado clientelar llev a la crisis general de ese Estado y al surgimiento de un rgimen nacional-populista de nuevo tipo. Los reiterados plebiscitos populares en favor de Chvez, expresan un populismo que, a diferencia de los dems gobiernos, plante una alternativa nacionalista radical a la globalizacin, abriendo as un proceso cuyo desarrollo y desenlace todava abiertos estn llenos de significacin y dramatismo. All donde la clase poltica oscil entre el salto adelante de la liberalizacin y el mantenimiento del Estado tradicional, como en Colombia, el Estado entr en descomposicin, momento que pudo ser aprovechado por fuerzas insurreccionales que haban mantenido una resistencia testimonial en nombre de los marginados de siempre. En el contexto de la economa criminal y del intervencionismo estadounidense, el proceso desemboc en guerra civil abierta. Por otro lado, la profundidad de la crisis crea condiciones para una reaccin de la sociedad y un ltimo reflejo del sistema poltico para restablecer su legitimidad in extremis. Tal ha sido el caso de Argentina, donde Kirchner pudo apoyarse en una sociedad al borde del colapso para enfrentarse a los fantasmas del pasado, a la podredumbre de las instituciones polticas, judiciales y militares y a las presiones del Fondo Monetario Internacional, con una determina27

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cin impensable poco tiempo antes. El resultado fue, al menos por un periodo, la estabilizacin de la economa y la relegitimacin de la institucin presidencial, en un claro ejemplo de la autonoma de los sujetos polticos con respecto a las determinaciones estructurales. Asimismo la eleccin de Lula represent la demanda de la sociedad brasilea para no ser postergada por ms tiempo en aras de la reforma econmica. El programa de Lula se present, ante todo, como la defensa de la nacin. Y esa es precisamente la contradiccin que domina su gestin: cmo mantenerse en la globalizacin (y por tanto en el marco de la poltica del FMI) al tiempo que se afirman los intereses nacionales y los intereses de trabajadores sindicalizados y empleados del sector pblico, su principal base de apoyo. En resumen, el Estado-nacin latinoamericano dej de ser nacional en la dcada de los noventa, con la excepcin de Chile, Costa Rica y Brasil. Pero aun en estos casos, sus condicionamientos globales contaron tanto como sus legitimidades nacionales. Como consecuencia, en la mayora de los pases, se rompi la alianza tradicional con los sectores medios urbanos y sectores populares organizados, que son an la base del sistema poltico latinoamericano. Ello condujo a la recomposicin del sistema poltico de representacin y liderazgo, y a la creacin de una poltica dependiente de personalidades y de una relacin meditica con las masas populares. Un populismo meditico agente de la globalizacin contrapuesto a un estatismo corporativo defensor de la nacin son los dos proyectos en competencia y en busca de apoyos sociales. Entre ambos, la capacidad integradora del Estado se pierde gradualmente. Y la ideologa del mercado sustituye a la ideologa de la nacin. Pero la crisis del Estado es tambin consecuencia de la descomposicin de la clase poltica en muchos pases como resultado de dos procesos interrelacionados que desembocan en una prctica poltica autodestructiva: la poltica del escndalo. El primer proceso es la penetracin del Estado y del sistema poltico por redes criminales organizadas. No es un fenmeno significativo en todos los Estados, por ejemplo no lo es en Chile, a pesar de algunos episodios puntuales. Pero los medios de comunicacin han revelado corrupcin sistmica en Colombia, en Bolivia, en Paraguay, en Venezuela, en Per, en Ecuador, en Argentina, en las grandes ciudades de Brasil, sobre todo en Ro, en la mayor parte de Amrica Central y el Caribe y, con particular intensidad, en Mxico, en donde la crisis poltica sufrida por Mxico en los noventa no es separable de las luchas que an libran los carteles mexicanos del narcotrfico por obtener influencia en los distintos niveles del Estado. La corrupcin resultante de esta penetracin criminal deslegitima al Estado y bloquea su capacidad de maniobra en un momento decisivo de su reorientacin. El segundo proceso al que hago referencia es la emergencia, en Amrica Latina como en el resto del mundo, de una nueva forma de competencia poltica, la poltica informacional. Se trata de que los medios de comunicacin se han constituido en el espacio preferente de la poltica. No es que los medios controlen la poltica, sino que los lderes y partidos polticos compiten entre ellos y se relacionan con los ciudadanos en y por los medios. La poltica meditica tiene sus reglas, a saber la personalizacin de los liderazgos y la credibilidad de personas y siglas como valor fundamental en la formacin de la opinin de los ciudadanos. Si lo esencial para ganar el apoyo popular es establecer dicha credibilidad, el arma de lucha poltica esencial es destruir la credibilidad del adversario. Y para ello el medio ms eficaz es la difusin en los medios de comunicacin de informaciones negativas sobre personas y organizaciones polticas. La mayor parte de esas informaciones provienen del entorno de los
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propios partidos, as como de grupos de inters que tienen por objetivo el desgastar a una persona o partido. Son filtraciones a los medios ms que periodismo de investigacin lo que alimenta la poltica del escndalo. Los niveles de corrupcin son suficientemente altos como para proporcionar abundante material. Pero si no hay bastante, se fabrica, se manipula, se desinforma. Y como todos (o casi todos) lo hacen, y como hay que tener municin en reserva para disuadir al adversario, el debate poltico aparece dominado cada vez ms por las denuncias, contra-denuncias y desmentidos sobre la corrupcin y abusos de poder de la clase poltica. Y como los medios de comunicacin son cada vez ms flexibles y omnipresentes en la vida de la gente, son esas imgenes, y no los debates sobre alternativas polticas, los que constituyen la relacin entre el ciudadano y el Estado. As, aun en pases como Chile, sin penetracin significativa de la economa criminal, el escndalo, ya sea de tipo sexual o ligado a algunos casos puntuales de corrupcin, tambin ha pasado al primer plano de la escena poltica. El resultado es el desprestigio de la clase poltica y, en ltimo trmino, en los casos extremos, un deterioro de la legitimidad del Estado. Tras haber visto disiparse la relacin entre Estado y nacin, los ciudadanos asisten a la disociacin entre representatividad y legitimidad. A la crisis del Estado se aade la crisis del sistema poltico. La deriva poltica conduce a la deriva de la identidad.

LA CRISIS DE LA GLOBALIZACIN EN AMRICA LATINA Y LOS PROYECTOS ALTERNATIVOS DE ORGANIZACIN SOCIAL La contradiccin entre los requisitos de funcionamiento del nuevo sistema de produccin y organizacin social estructurado globalmente y las condiciones concretas de Amrica Latina al inicio del siglo XXI se traduce en una crisis multidimensional que tiene expresiones distintas segn como se manifieste esa contradiccin en cada pas. La integracin en la globalizacin sin informacionalismo conduce a una estructura socioeconmica excluyente, por lgica de redes, para gran parte de la poblacin y territorio, mediante la capacidad de las redes globales de comunicacin y relacin para apropiarse selectivamente de la creacin de valor, integrando y marginando a la vez. El antdoto a la exclusin social selectiva es el salto directo al informacionalismo y la progresin de una globalizacin por etapas, mediante integracin comercial regional y mediante la regulacin de los flujos de capitales. Funcionar como California o Francia sin serlo, conduce a la economa ficcin como la que caracteriz a la Argentina de Menem y tiene lmites concretos en cuanto desaparecen las reservas monetarias en que se basaba la homologacin financiera. La integracin autnoma en la globalizacin exige una profunda reforma tecno-econmica en el conjunto del continente. Pero para llevar a cabo esta reforma hace falta un apoyo social que, tras una dcada de adaptacin a la globalizacin y repetidas crisis resultantes de ese proceso de rearticulacin plantea la cuestin de la reconstruccin de la legitimidad poltica como el requisito previo de cualquier reforma tcnica. Hablando en trminos generales, y considerando a Chile como excepcin en este aspecto, la perspectiva de dicha reconstruccin se complica cada vez ms. Cuanto ms limitada es la base de acumulacin global en un pas, ms se concentran los escasos recursos disponibles en el sector globalizado, en la elite poltica y en sus crculos de apoyo, con lo cual se achica su base social. Y,
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muy probablemente, aumenta la corrupcin de la clase poltica en la medida en que en el slvese quien pueda, las elites se salvan ellas mismas en primer lugar. Ya disminuida la legitimidad poltica nacional, sustituida por la legitimidad del mercado, la incapacidad de redistribuir y hacer participar mediante el mercado, conduce a una crisis general de legitimidad. Esta situacin limita la capacidad de reforma del Estado y su apertura democrtica, por el temor de perder el control del proceso de apertura. La identidad nacional no desaparece, pero se disocia del Estado, por lo cual es apropiada por distintas expresiones reivindicativas, no necesariamente compatibles. En ese sentido se convierte ms que en identidad en ideologa, fraccionada entre actores que no participan de un proyecto comn de organizacin de la sociedad. Las identidades tnicas, religiosas y territoriales cobran fuerza, fraccionando an ms la identidad nacional y debilitando su capacidad de integracin. En el lmite, hay crisis econmica, crisis social y crisis de legitimidad poltica, llevando incluso a crisis del Estado mismo, como es el caso en Bolivia, en Venezuela, en Colombia, en Hait, y tal vez en Per, en Ecuador, en Nicaragua, en Guatemala, en Paraguay. O como pudo ser en la misma Argentina antes de que se produjera el milagro poltico de Kirchner (que, como todos los milagros, puede desvanecerse con las sombras del ocaso). Segn la dimensin dominante en cada proceso de crisis, el sistema se hace insostenible en una u otra dimensin, pero todos los factores estn presentes en las crisis de todos los pases. As, pensando en la crisis argentina del 2001, sta surgi como expresin de la insostenibilidad de una economa globalizada sin bases reales para mantener una convertibilidad paritaria con el dlar, agravada por la corrupcin de una clase poltica privilegiada, desembocando en una crisis de confianza en las instituciones financieras (el corralito) y en la clase poltica (que se vayan todos!). Cuando la contradiccin es entre un Estado dbil y una economa criminal pujante, se llega a la quiebra del Estado y, al intentar recomponerse el Estado en trminos militares con apoyo estadounidense, a la guerra civil, como en Colombia. Cuando se disocia por entero la base social del Estado entre las clases medias aspirantes a la globalizacin y los sectores populares en bsqueda de un Estado populista, se rompe la legitimidad poltica y la identidad nacional a partir de una oposicin de clase, amenazando una guerra de clases y una ruptura del Estado en trminos distintos de la imagen clsica del marxismo latinoamericano, pero semejante a los populismos revolucionarios: ese parece ser el caso, cada vez ms dramtico, de Venezuela. Cuando la identidad nacional es traicionada por la globalizacin dolarizada, como en Ecuador, surgen con fuerza identidades alternativas, de base indgena, como formas de expresin de las luchas de los excluidos. No es tan distinto de las contradicciones expresadas por el movimiento zapatista, an no resuelto en Mxico, o de movimientos comunitarios en otros pases. En suma, sin informacionalismo, sin regulacin gradual de la globalizacin, sin Estado reformado, sin legitimidad poltica, sin control de la economa criminal, sin principios de identidad compartida y sin formas de debate y participacin poltica de los grandes sectores excluidos, la globalizacin truncada de Amrica Latina no parece social y polticamente sostenible, aunque esto sea materia de investigacin ms que de afirmacin. Si bien Chile, junto con Costa Rica, parece constituir la excepcin a la regla. De ah el inters de su estudio y las implicaciones de su experiencia para el conjunto de Amrica Latina.

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LOS ACTORES SOCIALES DE LA RECOMPOSICIN DE UN ORDEN POLTICO La reconstitucin de una relacin estable y dinmica entre economa, poltica y sociedad, pasa por la reconstitucin de actores sociales especficos capaces, en cada contexto, de llevar a cabo esa articulacin. Los gobiernos nacionales por s solos no pueden ser los actores nicos de dicha reconstruccin. Pero siguen siendo indispensables para articular poltica, sociedad y economa. El contexto internacional no es favorable a las reformas. Los EE.UU. no estn dispuestos a reformar, sino que dan prioridad absoluta al imperativo de su seguridad, a partir de la paranoia defensiva-ofensiva suscitada por el 11 de septiembre. La Unin Europea no tiene poltica clara ni comn sobre el tema, aparte de buenas palabras. Por tanto Amrica Latina tiene que construir su espacio autnomo en una globalizacin regionalizada. Para esa construccin, la relacin entre gobiernos y actores sociales es decisiva. Cules son esos actores? Los tradicionales (sindicatos, campesinos, etc.) son frecuentemente representantes de intereses corporativos, poco capaces de definir en trminos propios un proyecto de insercin en la globalizacin que sea vlido para el conjunto de la sociedad. Los movimientos identitarios son formas de repliegue comunitario, esenciales para la supervivencia, pero agravan la crisis de sostenibilidad institucional del sistema en su conjunto. El llamado movimiento antiglobalizacin (o por la justicia global, en los trminos de sus actores) es una fuente de proyectos alternativos. Ha cambiado el debate sobre el sistema, ha abierto opciones posibles. Ya no es anti, sino por otra globalizacin. Pero en s no es un actor, ni tiene contenidos compartidos. Es un conjunto de actores y de intereses y valores diversos, y es global y local a la vez, esa es su fuerza. Es en realidad un gran movimiento democrtico, cuya bandera es el no a la globalizacin sin representacin, lanzado en Seattle. Propugna un mecanismo y un debate sobre los contenidos de la globalizacin, replantea el control social y poltico de la economa y la tecnologa a partir de la sociedad y la poltica. Pero como no es un actor en s, necesita la mediacin poltica. Puede ser principio de relegitimacin para aquellos Estados y gobiernos que lo asuman como tal, aun con la necesaria distancia. En cierto modo es el embrin de una sociedad civil global, junto con la densa trama de ms de 30.000 ONGs operando internacionalmente (Juris, 2004). En suma, la construccin de un proyecto alternativo de globalizacin agrupa a un sistema complejo de actores. Es un movimiento social red, intentando conectar a nodos del Estado-red que emerge en la sociedad red y en un contexto de redes globales de riqueza, informacin y poder. En qu medida pueden los Estados responder positivamente a esta propuesta confusa pero innovadora para hacer socialmente sostenible el sistema? En la medida en que maximicen su autonoma como actores polticos, por un lado, con respecto a los intereses inmediatos que representan (incluido los propios de los gobernantes como individuos dispuestos a enriquecerse) y, por otro lado, con respecto a la red global de intereses y estrategias en la que estn inmersos. Es decir, la autonoma poltica puede permitir crear un espacio nuevo de representacin en donde los nuevos actores sociales puedan emerger y dar sustento social a la representacin poltica colectiva en el contexto de relaciones globales. Los actores se articulan entre ellos globalmente y con respecto a los gobiernos o sistemas polticos local y nacionalmente. Slo en la medida en que esa doble relacin, global y local, consiga un espacio de decisin
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especfica a cada sociedad, puede producirse una regulacin de la globalizacin que tenga en cuenta los intereses y valores sociales no incluidos en los programas de dominacin econmica e ideolgica inscritos en las redes globales dominantes. Slo entonces la globalizacin ser sostenible. Porque ser la globalizacin de las personas y no slo del capital. Porque comunicar identidades en lugar de disolverlas bajo la dominacin de una cultura global o convertirlas en principios autistas de resistencia. Ese es el debate planteado en Amrica Latina en los prolegmenos del siglo XXI. Y en ese debate se sita Chile como un caso especial cuyo anlisis tiene relevancia especial para el conjunto de Amrica Latina e incluso para un mundo en busca de nuevas vas de desarrollo. Porque, aun con las limitaciones y contradicciones que se pueden observar en la economa y la sociedad chilenas, Chile, en contraste con el conjunto de Amrica Latina, presenta un balance de progreso econmico, social y poltico continuado en el periodo 1990-2004. A qu se debe el xito relativo del desarrollo chileno? Son extrapolables los factores subyacentes a ese proceso de desarrollo? Existe un modelo chileno de desarrollo? En realidad, como tratar de mostrar, hay dos modelos chilenos de desarrollo. Y mientras uno de ellos ha fracasado, con harto costo humano, en el conjunto de Amrica Latina, el otro, el ms reciente, ofrece importantes lecciones que podran ser de utilidad para la regin y para el mundo. Veamos de qu se trata.

III. EL MODELO DEMOCRTICO CHILENO DE DESARROLLO En contraste con el resto de Amrica Latina, Chile se ha caracterizado por un fuerte crecimiento econmico sostenido desde 1984, con una aceleracin del crecimiento en los noventa y una leve recesin en 1999, seguida por un crecimiento moderado en 2000-2003 y un repunte del crecimiento en 2004. En la ltima dcada, la competitividad de la economa chilena se ha acrecentado, ganando partes de mercado mundial, a diferencia de Amrica Latina en su conjunto. Pero, adems, han mejorado las condiciones de vida de la poblacin (reflejado en las estadsticas vitales), se ha reducido a la mitad el nivel de pobreza, y ha habido un progreso notable en el nivel educativo, segn evidencian los datos del Censo del 2002 en comparacin con los del Censo del 1992 (Tironi y otros, 2003). La experiencia chilena en los aos noventa demuestra la posibilidad de crecimiento econmico con integracin en sus beneficios de la gran mayora de la poblacin, aun de forma desigual, en el marco de la nueva economa global. Pero hay que recordar que no hay uno sino dos modelos de desarrollo chileno bien distintos: el que denominar autoritario liberal excluyente y el que, a falta de un mejor trmino, llamar democrtico liberal incluyente. El calificativo de liberal se funda en el nfasis que ambos modelos ponen en el mercado y en la apertura econmica internacional como elementos esenciales del crecimiento econmico. Pero, naturalmente, las otras dos dicotomas que caracterizan los modelos (autoritario/ democrtico y excluyente/incluyente), los hacen profundamente distintos, no slo poltica o ticamente, sino tambin econmicamente y operativamente. Por modelo autoritario liberal excluyente entiendo aquel modelo de desarrollo que excluye de los beneficios del crecimiento a gran parte de la poblacin mediante el ejercicio autoritario e incontrolado del poder del Estado, al tiempo que prioriza los mecanismos de mercado sobre los valores de la solidaridad social, sin aplicar polticas pblicas correctoras de las desigual32

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dades y de los privilegios de las elites sociales y econmicas. Por modelo democrtico liberal incluyente, entiendo el modelo de desarrollo gestionado a partir de un Estado democrtico resultante de la libre eleccin de los ciudadanos y que, aun manteniendo los mecanismos de mercado como forma esencial de asignacin de recursos, implementa polticas pblicas encaminadas a la inclusin del conjunto de la poblacin en los beneficios del crecimiento, en particular mediante una poltica fiscal redistributiva y un esfuerzo creciente de polticas pblicas en la mejora de las condiciones de vida de la poblacin a travs de la educacin, la salud, la vivienda, la infraestructura de servicios, los equipamientos sociales y culturales y las ayudas y subsidios a las personas necesitadas. El modelo es tambin incluyente porque establece mecanismos de negociacin y consulta con los actores sociales, buscando la elaboracin de polticas econmicas y sociales mediante un consenso con los representantes de los distintos grupos de intereses existentes en la sociedad.

LOS DOS MODELOS CHILENOS DE DESARROLLO La Tabla 1 presenta algunos indicadores seleccionados que permiten comparar el proceso de desarrollo, por periodos: 1950-73, 74-83, 84-89, 90-98, 99-2003. La Tabla 2 organiza los datos macroeconmicos para el periodo democrtico. Para el propsito de nuestro anlisis, la macro-periodizacin de la Tabla 1 sigue criterios a la vez de ciclo econmico y de ciclo poltico, y establece la comparacin entre 1974-83 y 1984-89 (periodo de la dictadura de Pinochet) y 1990-2003 (periodo de transicin y consolidacin democrtica). Se observan resultados muy superiores, tanto en lo econmico como en lo social del modelo democrtico. En especial, la inflacin cae del 27,3% en 1990 al 4,7% en 1998 y al 2% en 2003; el desempleo desciende del 15% en 1984-89 al 7% y luego a1 9% en 99-03. El salario real sobre un ndice 100 en 1970, pasa del 93 en 1973 y 103 en 1984-89 al 180 en 1999-2003. El ritmo ms alto de crecimiento (7.8%) se da en 90-98, para caer al 2,3% en 99-03, aun situndose por encima de Amrica Latina y del promedio mundial, para repuntar al 5,9% en el 2004.

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TABLA 1 Chile: Indicadores Econmicos Seleccionados 1950-2003 (Porcentajes)


Aos Crecmto. Crecmto. PIB (anual) Export. Quantum (Anual) 3.6 2 I/PIB (%) Sup. F/PIB (%) Tasa de Inflacin Tasa de desempleo ndice de salario Real 1970 = 100 100.0 % de Pobres (fin periodo)

1950-73

19

(50-70) 30 (73) 600

1974-83

1.7

11

17

1973: -25 1983: -3

1973: 600 1983: 23.1 1984: 23 1989: 21.4 1990: 27.3 1998: 4.7

1973: 3 1983: 24 15

93

1984-89

6.4

10

19

1984: -4 1989: 1

103

40.0

1990-98

7.8

10

28

142

21.7

1999-03

2.3

7 (99-01)

27 (99-01)

-1 (99-01)

1999: 2.3 2003: 2

180

20.6

2004

5.5 (est.)

* I/PIB (%): Porcentaje de Inversin sobre el PIB ** Sup. F/PIB (%): Porcentaje de Supervit Fiscal sobre el PIB. Fuente: Elaboracin sobre datos del Banco Central de Chile, INE y Direccin de Presupuesto del Gobierno de Chile, varios aos.

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TABLA 2 Desempeo macroeconmico de Chile


VARIABLE PIB (% Var. Real anual) Demanda Interna (% Var. Real anual) Ingreso Nacional (% Var. Real anual) Formacin bruta de Capital fijo (% PIB) Ahorro Nacional (% PIB) Inflacin (dic. de cada ao) Empleo (% Var. Anual) Desempleo % Promedio Anual Salarios reales (% Var. Anual) Tasa de inters de referencia (1,2,3) (%) Balance Fiscal Efectivo (% PIB) Tipo de cambio real (ndice 1986= 100) Cuenta Corriente (% del PIB) Exportaciones (MMUS$) Importaciones (MMUS$) Reservas Internacionales (MMUS$) Deuda Externa (MMUS$) Precio del Cobre (Ctvos. de US$/ Libra, BML) 1990 3,7 1991 8 1992 12,3 1993 7 1994 5,7 1995 10,6 1996 7,4 1997 6,6 1998 3,2 1999 -0,8 2000 4,5 2001 3,4 2002 2,2 2003 3,3

2,9

6,2

14,8

10,8

5,5

15,9

7,8

7,2

3,7

-5,8

2,3

2,5

3,5

3,2

7,7

12,9

6,4

7,9

16,9

3,5

6,6

3,7

-0,5

4,4

2,3

2,5

3,9

20,7 24,2 27,3 2,5 7,7 1,8 7,9 0,8

24,1 24,1 18,7 1,4 8,2 4,9 5,8 1,5

24,8 24,8 12,7 4,4 6,7 4,5 5,5 2,3

23,9 23,9 12,2 5,8 6,5 3,5 6,5 2

25,4 25,4 8,9 1,1 7,8 4,5 6,4 1,7

27,6 27,6 8,2 1,2 7,4 4 6,1 2,6

23,1 23,1 6,6 1,4 6,5 4,1 7,3 2,3

23,1 23,1 6 1,9 6,1 1,3 6,9 2

21,8 21,8 4,7 1,8 6,1 2,9 9 0,4

21 21 2,3 -2,2 9,7 2,4 5,9 -2,1

20,6 20,6 4,5 1,1 9,2 0,7 5,3 -0,7

20,5 20,5 2,6 0,3 9,2 2,6 6,5 -0,5

20,6 20,6 2,8 1,1 9 1,2 3 -1,3

21 21 1,1 8,5 2,3 2,25 0,1

112,7

106,4

97,6

96,9

94,3

88,9

84,8

78,2

78

82,3

86

96

96,9

104,4

-1,6 8.373 7.742 5.348 17.425 120,9

-0,3 8.942 8.207 6.640 16.364 106,1

-2,3 10.007 10.183 9.008 18.242 103,6

-5,7 9.199 11.134 9.758

-3,1 11.604 11.820 13.467

-2,1 16.024 15.900 14.805 21.736 133,2

-4,1 16.657 17.823 15.805 22.979 103,9

-4,4 17.902 19.298 18.274 26.701 103,2

-5,1 16.353 18.779 16.292 31.691 75

-0,4 17.194 14.735 14.946 34.112 71,4

-1,2 19.246 17.091 15.110 36.477 82,3

-1,9 18.466 16.412 14.400 38.032 71,6

-0,9 18.340 15.827 15.178 40.395 70,6

20.875 17.936 15.851 41.179 80,7

19.186 21.478 86,7 104,9

Nota: Se utiliza la matriz insumo producto 1986 hasta 1996 luego se utiliza la matriz insumo producto de 1996. Ao 2003 ltima cifra informada. (1) Hasta mayo de 1995 se utiliz la tasa de PRBC a 90 das. (2) Desde mayo de 1995 a julio de 2001se utiliz la tasa de inters real a un da (TPM + UF). El promedio de 1995 corresponde al de la TPM desde mayo a dic. 1995. (3) Desde agosto de 2001 se utiliza la tasa de inters nominal a un da (TPM), el promedio de 2001 considera la TPM nominal desde agosto a dic. de 2001. Fuente: Banco Central-INE-DIPRES-COCHILCO. Slo uso con fines educativos 35

Por tanto hay, en lo esencial, ruptura de tendencia entre los dos periodos, el de la dictadura (19741989) y el de la democracia (1990 en adelante) aunque el modelo democrtico se construya sobre las bases de algunas de las polticas liberales anteriores. Adems, el modelo autoritario se caracteriz por su inestabilidad. Se produjo un hundimiento de la economa dos veces: en 1974-76 (explicable por la inestabilidad creada por el golpe militar) y en 1982-84, en este caso relacionado con la maxi-devaluacin de 1982. En el primer caso la economa cay en un 13% del PIB, en el segundo en un 16%, con efectos particularmente regresivos: el desempleo lleg al 30%, el 50% de las familias cayeron en la pobreza. La crisis bancaria subsiguiente tuvo un costo para el pas equivalente al 35% del PIB (Foxley, 2003a). En contraste, la primera recesin del modelo democrtico, en 1999, ligada a la contraccin internacional derivada de las crisis asitica, rusa y brasilea, la economa chilena slo cay en un 0,8%, repuntando de inmediato en el 2000 a un 4,2%, bajando de nuevo al 3,1% 2001 y al 2,1% en 2002, de nuevo por la vulnerabilidad de una economa abierta al contexto internacional que, en este caso, sufri el impacto de la crisis de la nueva economa en Estados Unidos. El contraste entre los dos modelos de desarrollo es particularmente evidente en trminos de su dimensin social y de distribucin de la riqueza. As los datos del censo 2002 muestran: mejora sustancial de las condiciones de vivienda e infraestructura (vase Tabla 3), as como del equipamiento del hogar en electrodomsticos, televisin, radio, telfonos mviles y fijos (ms de la mitad de los hogares), vehculos motorizados (35% de hogares sin contar camionetas), computadoras (24,2% de los hogares); acceso a Internet (15% de los hogares, en comparacin con menos del 5% en el conjunto de Amrica Latina).

TABLA 3 Porcentaje de personas sin dficit de infraestructura


1992 rea urbana Electricidad Agua potable Servicio higinico Ducha Combustible Casos sin dficit rea Rural Electricidad Agua Potable Servicio higinico Ducha Combustible Casos sin dficit
Fuente: INE, Elaboracin sobre Censos 1992 y 2002.

2002 99.1 98.9 97.1 95.5 93.1 88.3 87.9 44.1 52.5 51.1 48.7 18.4

97.8 97.8 81.1 80.8 88.4 72.2 54.5 26.5 13.1 18.5 29.7 4.7

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Se observa tambin una mejora sustancial del nivel educativo (Vase Grfico 1). GRFICO 1 Evolucin de la Cobertura Educacional en Chile
100 80 60 40 20 0

1970

1982 Bsica

1990 Media

2000

Fuente: 2000: 1970 a 1992 CENSO, citado en Torche 2002 CASEN, citado en MIDEPLAN 2001.

As, la escolaridad promedio de la poblacin pas de 7,6 aos a 8,5 aos. La educacin bsica aumenta en un 20% y era prcticamente universal a finales de los noventa. La enseanza media entre 14 y 17 aos llega a una cobertura del 90%. La cobertura en educacin superior se duplica y en el grupo de 20-29 aos, el 23,7% en 2002 haban accedido a algn tipo de estudios superiores. La educacin parvularia aumenta un 26% con respecto a 1990, y las personas de 45 a 59 aos aumentan su escolaridad en casi dos aos. Las estadsticas vitales muestran una fuerte cada de la mortalidad infantil al 10,1 por mil y un incremento de la esperanza de vida a niveles de los pases ms avanzados, casi 80 aos para las mujeres y ms de 70 para los hombres. Los grupos sociales ms atrasados son los que ms han progresado. El porcentaje de poblacin bajo el nivel de pobreza descendi del 38,6% en 1990 al 18,8% en 2003 y el de indigencia descendi del 12,9% en 1990 al 4,7% en 2003 (vase Grficos 2 y 3).

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GRFICO 2 Evolucin de la Pobreza Total 1990-2003 (Porcentaje de la poblacin)

40,0 35,0 30,0 (Porcentaje) 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0

38,6 32,6 27,5 23,2 21,7 20,6 18,8

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2003

GRFICO 3 Evolucin de la Indigencia 1990-2003 (Porcentaje de la poblacin)

14,0 12,0 (Porcentaje) 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0

12,9

8,8 7,6 5,7 5,6 5,7 4,7

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2003

Con ms del 72% de los hogares propietarios de sus viviendas, la movilidad residencial ha decrecido y las migraciones rurales-urbanas se han detenido (el 85% de la poblacin est ya urbanizada), aunque la concentracin metropolitana se mantiene: Santiago reduce poblacin, pero en beneficio del Gran Santiago. La estructura productiva se ha transformado. Las tablas 4 y 5 muestran la cada del empleo agrcola del 16,1% al 10,7% del total, al tiempo que se reduce considerablemente la ocupacin en la minera y en la industria, en beneficio del crecimiento del empleo de servicios.

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Tabla 4 Evolucin de la composicin del empleo por rama de actividad econmica, 1992-2002 (Porcentajes)
Total 1992 Agricultura Minera Industria Elect., Gas y Agua Construccin Comercio Transporte Serv. Financieros Serv. Com. y Sociales Total 16,1 2,1 17,6 0,6 7,1 18,9 6,7 5,8 25,0 100 2002 10,7 1,2 12,3 0,7 7,7 22,5 7,4 11,2 26,3 100 1992 21,5 2,8 19,0 0,8 9,9 17,9 8,6 5,6 13,7 100 Hombres 2002 14,6 1,8 14,5 0,9 11,5 22,6 9,7 11,1 13,3 100 1992 3,4 0,4 14,2 0,2 0,7 21,2 2,4 6,1 51,4 100 Mujeres 2002 3,6 0,2 8,3 0,2 0,8 22,4 3,2 11,3 50,0 100

Aunque el peso del empleo en el comercio, tpico de la economa tradicional ha crecido y se sita en un nivel alto (22,5%), los servicios financieros, caractersticos de actividades informacionales, son los que ms han crecido en porcentaje, pasando de un 5,8% a un 11,2%. Sin embargo, los servicios comunitarios y sociales, de baja productividad, continan siendo el sector ms empleador (26,3%). Por tanto se trata de una economa de servicios, pero todava con un sesgo hacia las actividades de menor productividad. La estructura del empleo por oficio parece indicar sin embargo una clara ascensin de los empleos de mayor cualificacin. As, el mayor incremento se produce entre los tcnicos medios (que casi triplican su peso relativo entre 1992 y2002), seguidos de los profesionales, que llegan a un 10,2%, mientras que decrece la proporcin en el empleo de los trabajadores agrcolas, los empleados y los obreros. Ahora bien, se incrementan los trabajadores no calificados (que se sitan en un 21,5%), lo cual parece indicar que Chile sigue la tendencia de los pases ms avanzados (por ejemplo de Estados Unidos) hacia la polarizacin ocupacional, con un incremento simultneo de los empleos ms cualificados y menos cualificados en la fuerza de trabajo (Aoyama y Castells, 2002).

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Tabla 5 Evolucin de la composicin del empleo por oficio 1992-2002 (Porcentajes)


Total 1992 Directores/Gerentes Profesionales Tcn. Medios Empleados Vendedores Trab. Agrcolas Obreros/ Artesanos Conductores/operarios Trab. no calificados Total 6,0 7,1 5,1 12,7 11,0 12,5 17,2 8,8 19,7 100 2002 6,3 10,2 14,2 8,8 12,8 5,3 12,1 8,8 21,5 100 1992 6,4 5,1 4,2 9,6 8,3 17,0 21,8 11,3 16,3 100 Hombres 2002 6,6 8,0 12,0 6,8 9,9 7,7 16,8 12,5 19,8 100 1992 5,1 11,7 7,3 19,9 17,2 1,9 6,6 2,9 27,4 100 Mujeres 2002 5,8 14,3 18,1 12,6 18,1 0,9 3,5 2,1 24,5 100

La participacin de la mujer en el mercado de trabajo aument del 28,1% al 35,7%. La tasa de escolaridad femenina es la misma que el promedio nacional. La familia reduce su tamao y muestra patrones cercanos a los de pases ms desarrollados (Gubbins, Browne y Bagnara, 2003). Se da una segunda modernizacin, segn la terminologa de Tironi (2003), caracterizada por la desinstitucionalizacin creciente de las familias y el aumento de los hogares unipersonales. As pues, Chile consolid su desarrollo entre 1990 y 2003: su PIB per cpita aument en casi un 90% entre 1989 y 2003. Se ha construido como sociedad moderna, mejorando sustancialmente sus condiciones de vida, con un proceso significativo de redistribucin en acceso a bienes y servicios. Sin embargo, hay que recordar que en INB per cpita en 2004 Chile an se sita muy lejos de los pases europeos o incluso asiticos de nueva industrializacin, aunque por encima del promedio de Amrica Latina, cerca del nivel de Mxico y por delante de Argentina y Brasil. En concreto, segn datos del Fondo Monetario Internacional el nivel de renta per cpita de Chile ponderado en trminos de PPC (purchasing power parity), en 2004 era de 9.950 US$, casi un 20% por encima de la media de Amrica Latina (8.087), por delante de Argentina (9.251) y Brasil (8.059) y casi al nivel de Mxico (10.021). Pero Chile est an a menos de la tercera parte del nivel de renta promedio de los pases avanzados (30.807), a menos de la mitad de Espaa (21.658) y an ms distante de los pases ms dinmicos de Europa, Irlanda (35.185) y Finlandia (29.357). Ms serio an: el ndice Gini de desigualdad de la renta est entre los ms altos del mundo (55,9 en el ao 2000), aunque es inferior al de varios pases de Amrica Latina, la regin con mayor desigualdad de ingreso en el mundo: Brasil es el campen, con un 63,9 en el 2001, seguido por Bolivia con 61,4 y Argentina con 59 en el 2002 (CEPAL, 2004). Recordemos que el ndice Gini de Finlandia se sita en 25,6. Cabe sealar sin embargo que, en contra de algunas aseveraciones, los clculos de

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French-Davis a partir de las Encuestas de Presupuestos Familiares realizadas por el INE, muestran que en el Gran Santiago, entre 1990 y 1997 la desigualdad en la distribucin del ingreso se redujo entre un 28,6% y un 32,3%, tomando como referencia la comparacin entre el quintil ms rico y el quintil ms pobre en ese periodo. Entre 1997 y 2003 (periodo para el cual no hay encuestas comparables), teniendo en cuenta el aumento del sueldo mnimo legal y de las pensiones, as como el incremento de la proporcin de propietarios de sus viviendas, es improbable que la desigualdad se haya incrementado, aun a pesar del aumento de la desocupacin. La razn proviene de la concentracin de los esfuerzos redistributivos, tanto en subsidios monetarios focalizados como en polticas sociales, en los sectores de menores ingresos de la poblacin. Las polticas de vivienda, salud y educacin cuando son redistributivas son un mecanismo importante de compensacin de la desigualdad social. Segn Foxley el 40% de la disminucin de la pobreza en los noventa puede atribuirse a los efectos de las polticas sociales. Y en el periodo ms reciente, segn los datos de la Encuesta CASEN de 2003, calculando el aporte que representan los beneficios de los programas de salud, educacin y subsidios monetarios, el 20% de los hogares ms pobres aument su participacin desde un 3,9% del ingreso a un 6,9% del ingreso total, mientras que el 20% de hogares ms ricos redujo su participacin desde un 56,5% del ingreso al 52,3% del ingreso total (Mideplan, 2004). De modo que si bien la economa tiende a acentuar la desigualdad, la poltica tiende a corregirla. Aun as, hay elementos considerables de desigualdad en la educacin universitaria, en las diferencias regionales y en la cobertura de pensiones. En la educacin universitaria, las familias cubren un 70% del gasto y las universidades privadas no siempre corresponden en calidad a su elevado costo (vase OCDE, 2003a). Por otra parte, un anlisis de mejora de patrimonio por comunas, sobre datos del censo entre 1992 y 2002, muestra que 12 de las 15 que ms han mejorado estn en la Regin Metropolitana, mientras que las que menos han mejorado estn en La Araucana y la Regin de Los Lagos. El porcentaje de pobres de la VIII Regin es el doble de la Regin Metropolitana. Por tanto, parece persistir una notable desigualdad regional. Con respecto a las pensiones, la privatizacin del sistema de cobertura crea una situacin de incertidumbre en el marco de la volatilidad del mercado financiero. Y adems, no cubren a la totalidad de la fuerza de trabajo. Aun as, en este tema esencial ha habido progreso: el porcentaje de cubiertos sobre la fuerza de trabajo en 1989 era del 56,81% y pas al 72,6% en 2002, al tiempo que el porcentaje de los acogidos al sistema antiguo disminua del 8,1% al 2,9%, de modo que en 2002 el 75,44% estaba cubierto. Es en ese contexto que se plante en 2002-2004, el debate sobre la reforma de las pensiones. En suma, el modelo democrtico liberal incluyente chileno, manteniendo el dinamismo del crecimiento y la orientacin exportadora de la economa, ha mejorado las condiciones de vida de la poblacin y reducido a la mitad la proporcin de pobres y en tres veces la proporcin de indigentes. Pero no ha podido solventar la herencia de desigualdad, que se mantiene a altos niveles. Y, por otro lado, est todava muy lejos de los niveles de riqueza de los pases europeos o de los tigres asiticos. Chile no ha terminado su esfuerzo desarrollista ni su esfuerzo redistribuidor. La pregunta es si las condiciones actuales del desarrollo global, en el marco de una economa informacional interdependiente y de una globalizacin asimtrica, permiten mantener la trayectoria a partir del mismo modelo, o sea, si el modelo es sostenible. Pero para ello hace falta saber de qu modelo hablamos.
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CARACTERTICAS DEL MODELO CHILENO DE DESARROLLO DEMOCRTICO LIBERAL INCLUYENTE DE LOS AOS NOVENTA Se trata de un modelo de crecimiento basado en una economa abierta con amplia liberalizacin de intercambios y de mercados internos, pero con intervencin estratgica del sector pblico, tanto reguladora de la poltica macroeconmica, crediticia y de comercio exterior, como en asignaciones de recursos orientadas al gasto social en funcin de prioridades polticas. El sector exterior representa en torno al 50% del PIB. Pero, sobre todo, se ha producido una transformacin profunda del modelo exportador en la ltima dcada: en 1990 las exportaciones mineras eran el 55,5 % del total, en el 2000 el 46,4%. Asimismo las agropecuarias, silvcolas y de pesca disminuyeron del 11,9% al 9,4%. En cambio, las industriales se incrementaron del 28,3% al 44,2%, con un crecimiento especialmente intenso en las no tradicionales, del 12,3% al 32,7%. Las exportaciones agroindustriales, acucolas e industrial-pesqueras que eran de 2123 millones de dlares en 1990, alcanzaron los 4783 millones en 2000. Se puede apreciar, por tanto, una modernizacin del aparato productivo y la apertura de nuevas lneas de competitividad industrial, particularmente en el sector agro-industrial e industrial-acucola. El anlisis economtrico de las fuentes de crecimiento, realizado por Francisco Gallego y Klaus Schmidt-Hebbel (2002), del Banco Central de Chile, muestra que comparando el periodo 1961-85 con el de 1986-2000, la contribucin decisiva al crecimiento en el segundo periodo proviene de la productividad total de los factores (PTF), muy por encima de la contribucin representada por el trabajo y el capital. En este sentido, el Chile de los noventa, parece acercarse al modelo intensivo de crecimiento (combinacin ms eficiente de los factores de produccin) caracterstico de las economas informacionales, en contraste con el modelo extensivo, caracterstico de las economas industriales clsicas, basado en la aportacin cuantitativa de capital, trabajo y recursos naturales. Adems, todos los sectores aumentan de modo similar. Por tanto, es un desarrollo derivado de la productividad y competitividad crecientes de la economa en su conjunto, no del efecto de un sector dinmico que tira de los dems. En un estudio distinto, descomponiendo los elementos contribuyentes a la tasa de crecimiento de la PTF usando series de tiempo para Chile, Schmidt-Hebbel (2001) encuentra que para el periodo 199097, el crecimiento de la PTF se produce, a pesar de peores trminos de intercambio, en base a tres componentes que, en orden decreciente de su contribucin, son: mejores polticas estructurales; estabilidad macroeconmica; residuo estadstico en la ecuacin de la funcin de produccin. El residuo puede ser interpretado, como siempre, de forma diversa pero probablemente refleja la mejor gestin y organizacin de empresas, la incorporacin de nueva tecnologa y la generacin/difusin de conocimiento. Los otros dos elementos citados por Schmidt-Hebbel (mejores polticas estructurales y estabilidad macroeconmica) no son identificados de forma especfica en el estudio, pero pueden ser puestos en relacin con las polticas econmicas y el contexto institucional creado en Chile a partir de 1990 (Foxley, 2003a). En efecto, los anlisis de los servicios de estudio del Banco Central muestran que el crecimiento chileno en los noventa anticipa el ahorro domstico y anticipa el ahorro externo. Muestran asimismo que la acumulacin de capital, tanto nacional como extranjero, sigue al crecimiento ms que lo causa. Se trata pues de una productividad y competitividad generadas en el sector privado que se expanden, tanto en el mercado externo como en el interno, a partir de la estabilidad macroeconmica y de las
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polticas estructurales (Martnez y Daz, 1996). Veamos pues cul es el contenido de estas polticas y la contribucin especfica de este contexto institucional al crecimiento econmico.

LAS REFORMAS DE LOS NOVENTA Y SUS EFECTOS En primer lugar, parece haber sido econmicamente fundamental la estabilidad institucional obtenida mediante un sistema democrtico legitimado por la voluntad popular, en cuyo marco los actores sociales puedan concertarse sin restricciones y cuyas instituciones puedan ofrecer garantas de transparencia, de legalidad y de continuidad a los inversores, tanto nacionales como extranjeros, en el largo plazo (Foxley, 2003a, 2003b). A partir del momento en que el dictador perdi el control del pas y que la poblacin pudo expresarse, slo una consolidacin democrtica permita generar la estabilidad y la previsibilidad para el desarrollo econmico (Ottone y Pizarro, 2003). En este sentido, en las condiciones concretas de Chile en este periodo histrico, y en el actual contexto internacional, desarrollo y democracia son complementarios, se necesitan mutuamente, en lugar de contraponerse (Foxley, 2003c). Por ejemplo, nunca se hubiese podido firmar el ventajoso Acuerdo Comercial con la Unin Europea bajo el rgimen de Pinochet. Es ms, al tiempo que se creaban las condiciones para el consenso, se increment la capacidad poltica y administrativa del Estado, de modo que la mejora de la gobernabilidad de Chile, basada en la legitimidad social y poltica, es un componente central de la poltica econmica y, por tanto, del crecimiento econmico. Segundo, la continuacin de la orientacin de economa abierta, creando las condiciones para su consolidacin, mediante reduccin arancelaria unilateral y acuerdos comerciales con la Unin Europea, con los pases vecinos y con el Tratado de Libre Comercio impulsado por Estados Unidos. Tercero, la determinada poltica antiinflacionista mediante tasas elevadas de inters medio real y poltica presupuestaria de supervits en el sector pblico, con el efecto aadido de proveer una reserva para polticas expansivas anticclicas. Cuarto, el incremento sustancial del gasto en educacin, vivienda y salud, financiado de forma no inflacionista, contando con un alto crecimiento y, sobre todo, con un aumento impositivo de 2% del PIB aplicado en 1990. Este aumento de impuestos, aprovechando el capital poltico inicial de la Concertacin democrtica, y realizado de forma dialogada pese a la hostilidad inicial de los actores sociales y la oposicin poltica, fue esencial para proporcionar la base fiscal del proceso de desarrollo (Foxley, 2003a). Quinto, la creacin de un sistema de relaciones industriales estable, mediante la reforma del cdigo laboral para asegurar estabilidad relativa del empleo, aumento del salario mnimo y mecanismos de negociacin colectiva con sindicatos representativos. Merced a estas reformas, los actores sociales se han comportado responsablemente y los aumentos salariales han podido pactarse en base a la inflacin venidera esperada y a incremento de productividad, frenando as las tensiones salariales inflacionistas. En ese contexto, se ha podido dar un aumento del 5,3% del salario real en el periodo manteniendo la credibilidad de la poltica antiinflacionista. En esas condiciones de estabilidad institucional y monetaria pudo producirse un aumento significativo de la inversin, que pas de1 19% del PIB en 1984-89 al 28% del PIB en 1990-98 y al 27% en 199943

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2001. La inversin extranjera aument tambin, a un nivel del 5% del PIB en los noventa y, a diferencia de lo que ocurri en la dcada de los ochenta, no fue para comprar empresas privatizadas sino para participar en proyectos nuevos en diversos sectores, tanto de tecnologa, como de minera, recursos naturales, y servicios, en particular financieros. Sexto, la poltica pblica tuvo tambin una intervencin reguladora cuando hizo falta, en particular, mediante el impuesto a la entrada de capitales a corto plazo, para frenar la especulacin financiera y el contagio de crisis de los mercados financieros globales. Esta poltica ha sido comentada favorablemente en la mayora de medios expertos en el mundo y es tomada hoy como modelo por muchos pases. Sin embargo, la propia apertura de la economa chilena la hizo vulnerable a las turbulencias financieras y a la volatilidad de los patrones de crecimiento en la economa global. De ah surgi la crisis de 1999 que oblig a replantearse econmica y socialmente la ideologa del crecimiento ininterrumpido.

LA CRISIS DE 1999 Y EL MALESTAR CHILENO La crisis de 1999 pareci cuestionar el modelo de crecimiento. En realidad fue limitada: cada del 0,8 % del PIB, para luego crecer al 4,2% en el 2000. El Estado actu rpidamente, incrementando el gasto pblico y acelerando las negociaciones comerciales para la expansin del mercado externo, amortiguando la crisis. Pero fue un choque psicolgico para una sociedad que se haba acostumbrado al crecimiento y tambin un sntoma de problemas ms profundos. Tironi ha propuesto el concepto de crisis sociolgica para caracterizar esta crisis (Tironi, 2003). Los Informes sobre el Desarrollo Humano en Chile de 1999, 2000 y 2002, han documentado y analizado la inseguridad subjetiva que se suscit en Chile al ver peligrar el asidero del crecimiento econmico en una sociedad que pareca haber perdido buena parte de sus estructuras de apoyo y solidaridad tradicionales y cuyas instituciones eran frgiles tras el trauma de la dictadura. Segn las conclusiones del estudio realizado en 2002, el sentimiento de pertenencia a Chile se haba debilitado, la vida personal se caracterizaba por la creciente individualizacin, la vida social sufra de la prdida de vnculos de comunicacin y la poltica perda significacin. En suma, Chile pareca tener un dficit cultural expresado en la dificultad de la sociedad para actuar como sujeto (IDH, 2002: 18). Una serie de anlisis abundaron en una orientacin similar, incluyendo los realizados por algunos de los mejores cientistas sociales del panorama chileno (Moulian, 1997; Garretn, 2003; etc.). En cierto modo, el fin de la certidumbre del desarrollo y la apertura creciente de la sociedad y de la poltica, permitieron poner a debate los caminos y fines del propio desarrollo. Pero una sociedad reducida a la unidimensionalidad del crecimiento como forma de significado va perdiendo sus capacidades de imaginar los contenidos reales de los debates, las utopas movilizadoras de la prctica cotidiana. Como escriba nuestro aorado Norbert Lechner: En la medida en que la gente no conversa sus experiencias, no comparte sus miedos y anhelos tampoco puede elaborar memorias colectivas. Por sobre todo, no logra procesar los desplazamientos y resignificaciones que operan continuamente las memorias individuales. (...) Los jvenes suelen pensar que el futuro esperado no trajo cambios para ellos, que la democracia no cumpli sus promesas. En consecuencia, una alta proporcin de ellos ni siquiera se inscribe en los registros
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electorales. Sus aspiraciones se concentran en el mbito personal y por lo dems acarician fantasas de fuga. Prevalece un desencanto ms resignado que rebelde. Es dable suponer que este desencanto nace no slo de la experiencia vivida por los jvenes, sino tambin de la memoria transmitida por los padres (2002: 82). As pues, en el contexto chileno, la problemtica del desarrollo econmico tiene un significado social y poltico que va ms all de la mejora de las condiciones de vida. Ha sido el proyecto colectivo al que se han agarrado los chilenos durante muchos aos. Ello plantea, por un lado, cuando la economa se hace incierta, la necesidad de construir otras fuentes de sentido, a partir de proyectos individuales y colectivos que vayan ms all del crecimiento econmico y del consumo individual. Pero tambin plantea la necesidad de profundizar y mantener el propio proceso de desarrollo durante un periodo histrico suficientemente largo como para reconstruir los mecanismos bsicos de convivencia y de proyecto. Es decir, por un lado, Chile necesita deseconomizar su problemtica de vida colectiva. Pero, por otro lado, slo puede hacerlo desde una situacin de prosperidad relativa y de distribucin de esa prosperidad en el conjunto de la poblacin. En esa perspectiva se plantea la cuestin fundamental de la sostenibilidad del modelo de desarrollo tal y como se constituy en los aos noventa, en ruptura y continuidad a la vez con el modelo autoritario de desarrollo. Porque en la crisis de 1999 y en la ralentizacin del crecimiento en 2001-2003 hay factores coyunturales (crisis asitica, recesin europea por polticas de ajuste, estancamiento de Japn, lento crecimiento y crisis institucionales en Amrica Latina, y, sobre todo, la recesin en Estados Unidos de la llamada nueva economa por la cada de las expectativas injustificadas de valoracin financiera de las nuevas empresas tecnolgicas). Pero tambin es posible que el dinamismo del modelo se vea limitado en su desarrollo por lmites debidos a los cambios en la economa mundial y al agotamiento de los factores competitivos que coadyuvaron al crecimiento en sus dos primeras fases, en los ochenta y en los noventa. En otras palabras: es sostenible el modelo chileno de desarrollo? Puede consolidarse un ritmo alto de crecimiento, por encima de los ciclos y las crisis coyunturales que pueda experimentar? y puede esa sostenibilidad econmica incorporar criterios sociales y medioambientales que permitan a Chile superar la ideologa de la competitividad y el consumo, fuentes de sentido excesivamente frgiles para asegurar una trayectoria histrica colectiva?

LA SOSTENIBILIDAD DEL MODELO CHILENO DEMOCRTICO DE DESARROLLO La sostenibilidad de un modelo de desarrollo se define como la capacidad de preservar las bases sobre las que se asienta el modelo a partir de la extrapolacin lineal de sus caractersticas. Pero se puede entender en varias dimensiones como veremos a continuacin. a) Sostenibilidad social El modelo se plantea como redistributivo e incluyente. Por un lado, sta es una condicin para la estabilidad social. Tambin es un elemento esencial para la formacin de capital humano, mediante educacin, salud y condiciones de vida, adems de ampliar el mercado interno. Pero, fundamentalmen45

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te, es la legitimacin esencial que necesita un sistema para consolidarse en un mundo turbulento en el que un pas pequeo necesitar constantes adaptaciones para las que el consenso social en el pas es esencial. Y ese consenso social slo se puede alcanzar mediante un reparto no demasiado injusto de la riqueza generada. En ese sentido, ha habido progresos sustanciales entre 1992 y 2002, tal y como se documenta en los apartados precedentes, sobre todo en educacin, vivienda, infraestructura y equipamiento del hogar. Pero hay cuestiones fundamentales no resueltas: Se mantiene una distribucin desigual del ingreso que est entre las ms altas del mundo, aunque posiblemente se haya reducido en el periodo de la Concertacin, si bien se han atenuado los efectos de la desigualdad de la renta en las condiciones de vida de las capas de menores ingresos, mediante servicios sociales de salud y educacin, seguro de cesanta y subsidios monetarios. Se ha reducido sustancialmente la pobreza, pero ms de un 18% de pobres en la poblacin es todava un nivel considerable, porque la lnea de definicin estadstica de la pobreza se sita muy baja en trminos de comparacin internacional con pases de mayor desarrollo. La calidad de la educacin deja mucho que desear, sobre todo la calidad de la enseanza privada, a todos los niveles, en particular universitario, tal y como apunta el Informe de la OCDE sobre la educacin en Chile, dirigido por el Profesor Martn Carnoy de la Universidad de Stanford. La poltica liberal en educacin no ha dado resultados de calidad. La atencin primaria de salud es insuficiente y la cobertura no es universal en la prctica, introduciendo una fundamental desigualdad social. Los servicios pblicos bsicos son an ineficientes y desiguales (menores prestaciones en comunas y regiones ms pobres). La vejez no est garantizada desde el sector pblico y el sistema de pensiones privadas: a) es un mecanismo amplificador de desigualdad social; b) est sometido a la volatilidad de los mercados financieros globales. Por otro lado, el cuidado de ancianos se deja en gran medida a las familias. Aunque esto es socialmente deseable, debera ser una eleccin familiar, no una necesidad social. Es ms, sin ayuda pblica al cuidado a domicilio, las mujeres, que son las que lo asumen, lo podrn asumir cada vez menos, en la medida en que incrementen su participacin en el mercado laboral a niveles de pases desarrollados. La transformacin de la condicin de la mujer plantea la necesidad de una poltica social y educativa de cuidado de los nios mucho ms completa. La existencia de anacronismos en lo referente al aborto y al divorcio (a pesar de la reciente ley de divorcio del 2003, todava llena de cortapisas ideolgicamente sesgadas) sitan en la ilegalidad familiar a una proporcin importante de las nuevas generaciones chilenas. Todo ello conduce a que el componente redistributivo del modelo, y por tanto su sostenibilidad social requiera un mayor esfuerzo presupuestario desde el sector pblico, as como una reforma de la relacin entre produccin y redistribucin, entre productividad y capital humano, y entre competitividad y cohesin social. Pero tambin requiere de polticas de consenso y participacin, as como refor46

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mas legislativas que modernicen las instituciones al mismo nivel que el aparato productivo. Ahora bien, toda esta serie de medidas requiere ms crecimiento, no menos, y mayor generacin de riqueza, porque el bienestar social es caro. Al mismo tiempo, una reforma cualitativamente innovadora puede producir un modelo ms eficiente y ms generador de recursos sin necesidad de una elevacin del porcentaje de inversin pblica sobre el PIB a niveles poco realistas. De ah que reforma social y reforma del modelo de crecimiento estn directamente ligadas. b) Sostenibilidad ecolgica Sobre este tema hay datos insuficientes, contradictorios y altamente ideologizados. Pero hay elementos para decir que se ha superado la estrategia destructiva de recursos naturales caracterstica de los ochenta (ver en particular los anlisis de Guillermo Geisse, 1993). Como muestra podra citar el ejemplo, de amplia repercusin internacional, durante la dictadura, de la produccin de harina de pescado para la exportacin mediante la trituracin directa de la pesca de arrastre sin seleccin previa de la pesca capturada. O la tala indiscriminada de los bosques del sur. O la contaminacin incontrolada de las aguas por los vertidos mineros (Collados, 1999). Muchos de estos casos extremos han pasado a ser controlados mediante la presin del movimiento ecologista y las polticas de conservacin del gobierno democrtico. La contaminacin atmosfrica de Santiago, que alcanz niveles de alta peligrosidad durante los ochenta, ha disminuido ostensiblemente. La sostenibilidad ecolgica no depende de lo que se produce sino de cmo se produce. La economa de recursos naturales puede ser de distinto tipo, tanto depredadora como respetuosa del medio ambiente, segn la regulacin gubernamental y las prcticas empresariales. En el contexto actual, la industria depredadora tendr dificultades crecientes en el mercado internacional por presin del movimiento ecologista sobre los gobiernos y la OMC. Por otro lado, en general, el modelo de desarrollo intensivo en informacin debiera permitir una utilizacin no destructiva de los recursos naturales, en contraposicin al modelo extensivo en que se crece por cantidad de recursos extrados ms que por la adecuacin en calidad y gestin a las condiciones del mercado mundial. Por ejemplo, la agricultura orgnica tiene cada vez ms valor y ms demanda en el mercado internacional. Y en este tipo de agricultura, la informacin y el marketing son fundamentales. Por consiguiente, la sostenibilidad ecolgica del modelo tambin reposa sobre una acentuacin de su carcter informacional. c) Sostenibilidad econmica Lo que aqu se plantea es la capacidad del modelo chileno para acentuar su capacidad competitiva en un mundo en que el valor aadido depende del contenido de conocimiento e informacin de los productos y servicios y de la eficiencia tecnolgica y organizativa de la produccin, distribucin y gestin. En la medida en que Chile parece haber llegado al lmite del modelo exportador competitivo basado sobre todo en menores costos de produccin, necesita elevar su nivel tecnolgico, de generacin y aplicacin de conocimiento y de procesamiento de informacin. O sea, necesita mejorar la productividad total de factores y hacer de dicho factor la contribucin decisiva al crecimiento econmico. Esta no es una estrategia de apostar por sectores de alta tecnologa, sino de utilizar alta tecnologa y sistemas de informacin avanzados en todos los sectores de actividad. Tambin es dependiente del desarrollo
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de nuevas formas organizativas de empresas-red, que dependen de la plataforma tecnolgica de redes computadas. Los sectores y las actividades de mayor competitividad pueden ser decididos por el mercado, en la medida en que haya una estructura empresarial flexible capaz de reaccionar a las oportunidades. Pero es necesario saber en qu medida se dispone en el pas de las condiciones de produccin que hagan posible dicha competitividad, a saber: desarrollo tecnolgico, infraestructura tecnolgica informacional y de conectividad, y recursos humanos adecuados, as como el sistema de financiacin capaz de movilizar los proyectos empresariales que surjan en funcin de la demanda en el mercado mundial. La sostenibilidad econmica del modelo chileno depende fundamentalmente de tres factores: i) El mantenimiento de las condiciones de una economa abierta a la globalizacin de los mercados, contrarrestando las tendencias proteccionistas de los pases desarrollados y asiticos. En este sentido, el tema fundamental es el de una poltica de acuerdos comerciales con distintas reas econmicas, incluida Amrica del Sur. La poltica chilena de participacin en distintos acuerdos comerciales internacionales parece la adecuada, pero cada vez ms ser necesario compatibilizar las responsabilidades en cada alianza. Asimismo, la relacin con la Organizacin Mundial del Comercio debera pasar a primer plano, por ser la nica jurisdiccin que puede tomar medidas que limiten las tendencias proteccionistas en todo el mundo. Chile gana en las situaciones de apertura mxima. Tal vez sea (junto con Hong Kong) el nico pas a quien objetivamente ms favorece un rgimen liberal en trminos de comercio internacional (Estados Unidos es cada vez ms proteccionista en la prctica). ii) La regulacin de los flujos de capitales y el mantenimiento de un marco macroeconmico equilibrado para resistir la volatilidad de los mercados financieros globales. Aqu se trata de mantener la disciplina fiscal y la capacidad de reaccin de la poltica econmica demostrada hasta ahora. Es importante profundizar la liberalizacin de los mercados financieros, sobre todo en la medida en que se mantenga un bajo nivel de deuda y una evaluacin favorable de los inversores externos. Pero dicha liberalizacin debe ser acompaada de una capacidad de intervencin flexible para desincentivar los flujos de capitales especulativos. Ello implica tambin una voluntad reguladora de los mercados financieros ms determinada e imaginativa, puesto que los mecanismos empleados para el control de flujos de capitales a corto plazo han sido ya contrarrestados por maniobras de los inversores especulativos. iii) La transicin tecnolgica de recursos humanos y organizativa a un modelo informacional de desarrollo, basado en capacidad de generacin de conocimiento, recepcin de transferencia tecnolgica y formacin de fuerza de trabajo informacional. Este es el punto dbil de Chile, a pesar de los actuales esfuerzos, documentados por el informe de la Agenda Digital 2004-2006 (Agenda Digital, 2004). En este sentido, las evaluaciones de Brnner (2001; Brnner y Elacqua, 2003) muestran el retraso considerable de Chile en tecnologa, en I+D y en recursos humanos tcnicos, profesionales y cientficos con respecto a pases europeos y asiticos competitivos e incluso con respecto a los pases lderes latinoamericanos, cuyas economas han crecido menos y con ms contradicciones que la chilena. As, en 2001:

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Chile estaba por detrs de Brasil, Argentina y Mxico en graduados en ciencia y tecnologa, estandarizados por poblacin. Estaba por detrs de dichos pases en produccin cientfica, y la distancia con relacin a Mxico se haba acentuado. El nivel de educacin de la poblacin adulta (herencia de tiempos pasados) es muy bajo, al punto de que ms de la mitad de la poblacin no entiende lo que lee y no es capaz de hacer inferencias sobre la base del material que procesa. Chile tiene malas clasificaciones en los rankings de la comparacin internacional de formacin en matemticas y ciencia (vase Grfico 4).E El porcentaje de poblacin altamente competente en el manejo de informacin es menos del 2%, en comparacin con el 23% de Finlandia o el 5% de Portugal. La calidad de la enseanza universitaria parece deficiente en general. Un chileno con educacin superior tiene un grado inferior de manejo de informacin escrita que una persona con formacin secundaria en Irlanda, Portugal o la Repblica Checa. La investigacin est centrada en la universidad, pero frecuentemente desligada de la tecnologa. Existe una mala opinin de las empresas acerca de las universidades, y se aprecia poca conexin entre ciencia y tecnologa. Pero las empresas que tanto se quejan tampoco investigan: su contribucin se situaba en 2001 en un 14,9% del gasto en I+D y slo en un 6% del personal investigador, si bien es cierto que se aprecia un cambio de actitud del conservadurismo tradicional de las empresas chilenas, ya que ese 14,9% hay que contrastarlo con el 3,7% del gasto nacional en I+D que asuman en 1990. En fin, en ndices sintticos de desarrollo tecnolgico, Chile se situaba en 2001 en los ltimos lugares con respecto al grupo de referencia que incluye pases de industrializacin reciente, situndose por detrs de Mxico y Brasil en Amrica Latina. Dicho retraso se refleja en la dbil participacin en las exportaciones de alta tecnologa: la participacin de manufacturas en las exportaciones chilenas es del 17% y de esas exportaciones, slo el 4% representan bienes de alta tecnologa, lo que equivale a la mitad de la proporcin en Argentina, la tercera parte de Brasil y la quinta parte de Mxico. Sin embargo, esta observacin tiene que ser matizada por el hecho de que se trata, en parte, de una inadecuada clasificacin estadstica, ya que se no se incluyen en las manufacturas las exportaciones de la agroindustria y la acuicultura industrial, que representan los sectores ms dinmicos en las exportaciones chilenas, en particular en el caso del vino, el salmn y otras especies pisccolas.

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GRFICO 4 Chile: Poblacin con bajos niveles de competencias (% poblacin 16-65 aos por nivel de competencias cualitativas)

100 (Porcentaje) 80 60 40 20 0 Nueva Zelanda Rep. Checa Finlandia Portugal Holanda Irlanda Hungra Chile

2,6 14,3 26,6

56,4

Nivel 4 & 5 Nivel 3 Nivel 2 Nivel 1

Fuente: OECD (2000).

Sin embargo, es necesario sealar que en la ltima dcada Chile ha hecho un esfuerzo considerable en varios rubros esenciales del modelo informacional Desarrollo cuantitativo de la educacin. Gasto en transferencia de tecnologa incorporada, tanto por bienes de capital como por inversin directa extranjera, en donde se sita (en % del PIB) por delante de los otros pases latinoamericanos aunque muy por detrs de los asiticos. Gasto en Tecnologas de Informacin y Comunicacin en donde, con un 5,74% del PIB, se sita al nivel de Brasil o de Finlandia y muy por delante de otros pases latinoamericanos. Esto se refleja en una difusin de computadoras (24%) e Internet (15%) en los hogares, muy superior a la de Latinoamrica. A fines del 2003, se estimaba que haba un milln de hogares con computadoras, la mitad de ellos con acceso a Internet, as como 320.000 conexiones a banda ancha. Unas 100.000 empresas tenan acceso a Internet (Agenda Digital, 2004). Ahora bien, el acceso a las tecnologas de informacin y comunicacin presentaba un alto ndice de desigualdad social y regional, manifestndose claramente la existencia de una brecha digital. As en las 10 comunas ms conectadas (todas en el Oriente de Santiago) en 2003 exista Internet en 31,8% de los hogares, mientras que en las 100 comunas menos conectadas, la tasa de penetracin de Internet en los hogares era inferior al 1%. De la misma forma, todas las grandes y medianas empresas tienen acceso a Internet, pero slo el 40% de las pequeas y el 15% de las microempresas. Desarrollo de telefona fija y mvil, al nivel ms alto en Amrica Latina. Inversin pblica en I+D. En este sentido, si bien el porcentaje de inversin en I+D sobre el PIB se sita a un nivel bajo con respecto a los pases avanzados, el volumen de inversin se triplic
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entre 1990 y 2000, creciendo en un 30% anual y situndose en 461 millones de dlares en el 2000. Aumento notable del nmero de ingenieros y cientficos dedicados a la investigacin, que ha crecido a un promedio anual del 8,8% en la dcada de los noventa.

Ahora bien, la creacin de infraestructura no incide en el desarrollo si no hay un sistema de innovacin eficaz, si no hay internalizacin de innovacin y tecnologa en las empresas, si no hay generacin de investigacin aplicada en los sectores productivos y exportadores y si no hay una poblacin laboral (y no laboral) equipada culturalmente para manejar la informacin. Desde este punto de vista, en la medida en que otros pases de menores costos comparativos compitan en los mismos mercados, incluido el chileno, el mantenimiento de un alto ritmo de crecimiento econmico, con redistribucin, slo parece posible mediante la transicin a un modelo informacional de desarrollo a partir de la correccin de las deficiencias que se observan en los rubros anteriormente citados. Con el fin de concretar la discusin en esta perspectiva, quisiera hacer referencia a los factores y mecanismos que subyacen en el desarrollo de las dos sociedades ms avanzadas en el modelo de produccin y gestin informacional, segn las estadsticas de Naciones Unidas y del World Economic Forum: Estados Unidos (representado en su versin de nueva economa por el modelo que denomin de Silicon Valley) y Finlandia. Obviamente, el nivel de desarrollo de ambas sociedades se sita tan por encima del chileno que cualquier extrapolacin directa de este anlisis a las condiciones de Chile sera un grave error. Pero se trata de identificar aquellos mecanismos, factores y procesos que condujeron a la creacin de sistemas de innovacin y de produccin informacional altamente dinmicos en reas que, histricamente, estaban retrasadas con respecto a otras regiones en su propio contexto. En particular, Finlandia en los aos cincuenta era un pas pobre, dependiente del mercado sovitico y especializado en lneas de produccin y exportacin primarias, sobre todo forestales. Ciertamente, su mayor nivel de educacin y su capacidad de innovacin tecnolgica eran rasgos distintivos que se revelaron decisivos en su momento. Pero su momento lleg a partir de una crisis estructural de su economa, en 1991, precisamente ligada al hundimiento econmico de la Unin Sovitica. Es esa experiencia de transicin de un modelo exportador primario e industrial tradicional a un modelo informacional competitivo la que puede ser til para situar en trminos concretos el debate sobre la transicin productiva chilena.

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EL DESARROLLO INFORMACIONAL REALMENTE EXISTENTE: LECCIONES DE SILICON VALLEY Y DE FINLANDIA El modelo de desarrollo informacional caracteriza las economas ms dinmicas y competitivas del mundo actual (Castells, editor, 2004). Entre ellas, y con permiso de Irlanda, Singapur, Tokio, Los ngeles o New England, las experiencias ms destacadas y maduras son las de Silicon Valley y Finlandia. Silicon Valley es conocida como la regin ms innovadora, dinmica y competitiva del mundo desde hace cinco dcadas, el crisol de la revolucin tecnolgico-industrial informacional, el equivalente al Manchester del capitalismo industrial ingls de mediados del siglo XIX. Finlandia, una nacin, pero cuya economa es mucho menor que la de la regin en torno a San Francisco, se convirti en el 2003 en la economa ms competitiva del mundo, segn el World Economic Forum, y en el pas europeo de ms alto crecimiento de la productividad entre 1996 y 2002, con una tasa media de incremento de la productividad del 3,5% anual, ligeramente superior al registrado en Estados Unidos durante el mismo periodo, el momento lgido de la nueva economa. Si bien la gama de innovacin tecnolgica de Silicon Valley es mucho ms amplia y mucho ms decisiva, Finlandia tambin est en la punta de la innovacin mundial, y muy por delante de Silicon Valley en un campo tecnolgico tan decisivo como la comunicacin mvil, as como en otros sectores de telecomunicaciones. Por tanto, en trminos de resultados econmicos y tecnolgicos, las dos experiencias son comparables y ambas se sitan en la vanguardia mundial. En trminos de condiciones institucionales, culturales y sociales, en cambio, los dos modelos de desarrollo son fundamentalmente distintos, lo que muestra la diversidad institucional posible de los procesos de desarrollo informacional (Castells y Himanen, 2002; Himanen y Castells, 2004). Pero hay algunos elementos comunes que pueden ofrecer enseanzas para Chile, aun situndose a un nivel de desarrollo econmico y tecnolgico cualitativamente distinto. El primer elemento es que en el corazn del proceso de desarrollo informacional se sita la capacidad del sistema de innovacin de un pas. Y que esa capacidad no se da de forma aislada en empresas o en instituciones sino que se origina y renueva en medios de innovacin, territorialmente articulados, y conectados en redes telemticas y de transporte con otros medios de innovacin a escala global. La innovacin se refiere a innovacin de procesos, de productos y a la innovacin tecnolgica, cuyo soporte es necesario para la innovacin organizativa (proceso) y de generacin de bienes y servicios (producto). La innovacin se articula en el sistema mediante la intervencin directa e indirecta de actores institucionales. Aunque mecanismos de mercado son importantes para detectar sectores de actividad y nichos de mercado, todo sistema de innovacin requiere, explcita o implcitamente, polticas pblicas, as como la intervencin de instituciones y organizaciones orientadas al desarrollo de la innovacin y del pas y no directamente motivadas por la obtencin de ganancias a corto plazo. Cuanto ms alejado de la vanguardia de la innovacin est un pas (como es el caso de Chile y como fue el caso de Finlandia hasta la dcada de los noventa) ms importante es la accin institucional en la generacin de mecanismos de innovacin. La innovacin incluye un esfuerzo cuantitativo y cualitativo importante en investigacin, pblico desde luego, pero tambin, y sobre todo, empresarial. Tanto en Silicon Valley como en Finlandia, las empresas asumen la mayor parte del gasto en investigacin y una parte de dicha investigacin es de largo plazo.
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En segundo lugar, la calidad de las universidades y la efectividad de sus mecanismos de articulacin con las empresas. Las universidades son importantes tanto por la produccin y difusin de conocimiento como por la formacin de los recursos humanos necesarios para el procesamiento y aplicacin de informacin en base a dichos conocimientos. Cuando el sistema universitario es insuficiente, como lo era en Finlandia en los aos setenta, es necesario un esfuerzo pblico para crear y mantener universidades y para desarrollar sus programas de investigacin, de forma flexible y adaptada a los cambios del entorno. En Finlandia, el pas pas de 3 universidades a 21 universidades en 30 aos. Y varias de las universidades de nueva creacin se sitan entre las ms innovadoras de Europa, particularmente en las ramas de ingeniera. Pero no basta que haya excelencia universitaria. Es necesaria una articulacin entre universidad, empresa y administracin. Y cuando no existe, es esencial inducirla, como tambin fue el caso en Finlandia, mientras que en Silicon Valley se dio, sobre todo, por la estrategia de las propias universidades, en particular Stanford. De la misma forma, programas de investigacin de la administracin, en colaboracin con empresas y universidades, son esenciales como formas de crear nuevas oportunidades. Tal fue el caso de los programas de DARPA del Departamento de Defensa en Estados Unidos (entre ellos Arpanet, el antecesor de Internet) y de los programas de telecomunicacin mvil en Finlandia. Ahora bien, la colaboracin entre universidades y empresas no puede hacerse mediante el sometimiento de unas a otras: ni la empresa puede ser un simple sponsor sin arte ni parte en los procesos de investigacin, ni las universidades pueden reducirse a departamentos de investigacin aplicada de las empresas. Las universidades deben decidir y conducir su investigacin de forma autnoma. Las grandes empresas saben que es as como se produce la verdadera innovacin. Pero en la concepcin y desarrollo de sus programas, debe incluirse una consulta permanente con el conocimiento acumulado en las empresas. Y, por otro lado, centros conjuntos de investigacin pueden constituir el interfaz necesario para pasar de la concepcin al producto. Tanto en Finlandia (inducido por el gobierno) como en Silicon Valley (de forma ms oportunista y descentralizada) dichos mecanismos se fueron constituyendo a lo largo de los aos. En tercer lugar, la importancia de los recursos humanos en la economa informacional se traduce en la importancia de la educacin y de las condiciones de vida de los trabajadores como fuente de trabajo productivo. Pero aqu los modelos existentes divergen fuertemente. En Finlandia, el Estado de bienestar ha sido decisivo en proporcionar trabajo de calidad y estable. En Silicon Valley, en cambio, con una educacin pblica deteriorada y una cobertura de necesidades sociales muy insuficiente, la inmigracin ha sido la forma esencial para obtener los recursos humanos necesarios. Inmigracin tanto del resto de Estados Unidos como, sobre todo, del mundo, con una mencin muy especial de India y China en lo que se refiere a ingenieros y cientficos. Para aquellos pases, como Chile, en donde el recurso a la inmigracin de alta cualificacin no parece poder constituir un mecanismo suficiente, es esencial contar con un sistema educativo, de salud y de desarrollo cultural de la poblacin que vaya creando la base de una fuerza de trabajo informacional, tal y como ha sido el caso de Finlandia. Se cita con frecuencia la existencia de una cultura emprendedora como elemento esencial del desarrollo. Es cierto, pero a condicin de no esencializar o mitificar la figura del emprendedor, ni de asimilarlo a un determinado territorio. En Silicon Valley, los emprendedores fueron all, no nacieron all. Y fueron en bsqueda de las oportunidades de excelencia tecnolgica y capacidad innovadora concentradas
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en dicha rea. Y crearon pequeas empresas, que luego se hicieron grandes y multinacionales. En Finlandia, la mayora de los emprendedores se hicieron dentro de las grandes empresas, o de empresas consolidadas. Nokia fue reinventada desde dentro por un grupo de jvenes directivos de la divisin de Mviles, cuando la empresa estaba quebrada en 1991. Y otras varias empresas fueron dinamizadas por empresarios que tambin eran emprendedores. Slo ms tarde se constituy en Finlandia un tejido emprendedor de pequeas empresas. Por tanto, la cultura del emprendimiento puede tener distintas manifestaciones. Y, en general, es hija de la necesidad. Se emprende cuando no queda otra alternativa ms que arriesgarse. Pero no siempre se innova a partir de un emprendimiento orientado hacia la produccin. Se suele confundir el emprendimiento con la innovacin. Es distinto. La dimensin cultural de la innovacin, en la sociedad de la informacin al menos, parece relacionada con lo que Pekka Himanen ha conceptualizado como cultura hacker (Himanen, 2001). Los hackers no son los malos de los medios de comunicacin, temidos por los burcratas del gobierno: esos son los crackers . Los hackers, segn la terminologa original del Artificial Intelligence Lab del MIT en los aos sesenta, son los que innovan y crean movidos por la pasin de la creatividad, en todo tipo de actividades. Son particularmente importantes en la revolucin tecnolgica informacional porque sta se basa enteramente en la innovacin y porque, empricamente hablando, se puede demostrar que buena parte de dicha revolucin, incluido Internet, fue desarrollada a partir de innovaciones de hackers, es decir de personas que crearon por el placer de crear y compartir con los otros creadores y que difundieron gratuitamente por Internet los productos de su innovacin, desde Vint Cerf y Robert Kahn con los protocolos bsicos de Internet, a Linus Torvalds con Linux, pasando por Tim Berners-Lee y el worldwideweb browser. Es bien conocido que Silicon Valley fue, y es, un medio de innovacin basado en la iniciativa tecnolgica y cultural de hackers, adems de los legendarios emprendedores que aplicaron su capacidad creativa a ganar dinero. Pero es menos conocido, aunque igualmente cierto, que buena parte de la innovacin tecnolgica finlandesa ha sido obra de hackers, adems del caso universalmente conocido de Linux (Castells y Himanen, 2002). Para el desarrollo de una cultura hacker, en la fuente de procesos de innovacin, es esencial que haya libertad de crear y, tambin, que la informacin circule. Al mismo tiempo, el nivel de conocimiento cultural y tecnolgico debe ser alto y sus campos de interaccin fciles y frecuentes. Ello se relaciona con un sistema universitario vivo, flexible y de calidad. Pero no slo con ello. La interaccin con el mundo del arte (como es el caso en Barcelona por ejemplo, pero sobre todo en Los ngeles, San Francisco, Nueva York o Londres) es fundamental. En una palabra, la capacidad general de creatividad de una sociedad se constituye en fuerza productiva esencial en el modelo informacional. En fin, la transformacin de la creatividad y la capacidad de innovacin en proyectos emprendedores generadores de empresas productoras de riqueza, requiere mecanismos adecuados de financiacin del riesgo. En el corazn de todo sistema de innovacin existe, bajo frmulas diferentes, un sistema de capital riesgo (o capital semilla), en el sentido amplio del concepto. En Silicon Valley, los estudios que hicimos en la dcada de los noventa en el Instituto de Desarrollo Regional de la Universidad de California en Berkeley, demostraron que las empresas de capital riesgo, generadas a partir de la riqueza acumulada en la regin, fueron decisivas para el desarrollo de la innovacin y para su concentracin en Silicon Valley. En Finlandia, donde el capital riesgo era incipiente, el sector pblico llen dicho vaco,
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pero funcionando como autntico capitalista de riesgo, no mediante subsidios. En la mayor parte de casos exitosos de poltica regional centrada en la innovacin, la financiacin del emprendimiento se ha revelado como un mecanismo esencial (Zook, 2001; Castells y Hall, 1994; Castells y Himanen, 2002). Los mecanismos identificados en las experiencias ms avanzadas de desarrollo informacional no dependen del nivel econmico o de la especificidad cultural. Otros elementos clave en Silicon Valley, Finlandia, Suecia o Irlanda, s son especficos a sus contextos. Pero los mecanismos expuestos en esta seccin son trasladables a otros contextos, por ejemplo al de Chile, a condicin de traducir chips por salmn y congrio, nanotecnologa por agrogentica o software para misiles en software libre para la educacin parvularia. Ahora bien, el nivel educativo, la libertad de innovar, la creatividad cultural, la flexibilidad institucional y la financiacin de la creacin como proyecto empresarial, son condiciones necesarias para el nuevo modelo de desarrollo. Si un pas no dispone de dichos componentes de desarrollo informacional agota paulatinamente sus reservas de productividad y competitividad, aun en los casos de grandes potencias maduras de la era industrial (como podra ser el caso de Japn o Alemania) condenados a ser superados por grandes pases neoindustriales ms competitivos, como China, India o Brasil. Si un pas construye su proyecto productivo a partir de sus reservas culturales y educativas puede prosperar en la economa global informacional, aunando calidad de vida, crecimiento econmico y capacidad de creacin. Utpico? Lo utpico es querer competir en base a bajos costos laborales en una economa en donde el valor aadido proviene esencialmente del conocimiento y la innovacin aplicados a todos los mbitos de la actividad. Veamos pues cmo se sita Chile en ese contexto.

HACIA UN MODELO DE DESARROLLO INFORMACIONAL EN CHILE? La incorporacin competitiva en una economa informacional global es sinnimo de ser capaz de situarse en un mundo en el que la informacin, el conocimiento y la tecnologa son las fuentes esenciales de productividad y competitividad. El desafo para Chile es asegurar un crecimiento sustancial de la productividad de las empresas (pero tambin de los servicios pblicos) y traducir esa productividad en ventaja competitiva en una economa abierta, superando las desventajas de lejana de mercados mediante una ampliacin de sus mercados latinoamericanos y mediante un ratio calidad/costo competitivo en base a menores costos relativos en un sistema de produccin altamente cualificado. Un modelo informacional tiene que partir de las caractersticas especficas de un pas y una economa, pero llegando a lo que son los elementos esenciales del modelo por vas propias, sin poder obviar esas palancas claves. La comparacin internacional presenta rasgos no aplicables: por ejemplo, la inmigracin de todo el mundo como factor clave de talento y empresariado en Silicon Valley, los mercados militares o la articulacin a universidades en la punta de la investigacin mundial. O el avance, por razones histricas, en las telecomunicaciones inalmbricas en el caso de Finlandia. O la preferencia de las multinacionales

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electrnicas por una localizacin productiva dinmica como en los casos de Irlanda o Singapur. Pero otros elementos s ofrecen posibles lecciones utilizables. Una buena parte de los elementos bsicos del modelo informacional est ya en vas de consolidarse en Chile (escolarizacin casi universal, administracin pblica eficiente y con niveles de corrupcin bajos en trminos comparativos, institucionalidad democrtica, conectividad, mayora de la poblacin viviendo en condiciones de modernidad, etc.). Pero hay otros ms cualitativos que no tienen suficiente desarrollo en Chile. Vemoslos. En los dos modelos de referencia analizados, la innovacin es esencial. Esa es la principal falla del modelo chileno actual: el sistema de innovacin presenta lagunas y deficiencias considerables, a pesar de los progresos en inversin educativa y de investigacin por parte del gobierno y de la modernizacin tecnolgica transversal planteada por la Agenda Digital. Aqu las tareas por hacer consisten en impulsar los siguientes elementos: Universidades o centros privados sin nimo de lucro (fundaciones) con un nivel suficiente de excelencia como para estar en las redes mundiales del desarrollo cientfico y tecnolgico. No se puede financiar todo ni competir en todos los campos. Hace falta apostar no por sectores, pero s por campos tecnolgicos, aprovechando ventajas especficas, por ejemplo investigacin biolgica, agropecuaria, marina. Tal vez desarrollo de software en cdigo abierto (con los mercados pblicos como estmulo). Conexin inducida entre universidades y empresas a travs de la poltica pblica, tal y como se desarroll en Finlandia. Produccin de stock de conocimiento y de talento, con personas formadas y con la capacidad de convertirse en emprendedores o en fuerza de trabajo innovadora. Lo cual implica un esfuerzo considerable en la mejora de calidad del sistema universitario y en su flexibilidad. Programas de cooperacin cientfica con empresas multinacionales y con universidades de punta en el mbito mundial en los campos de especializacin seleccionados. Programas de becas en el extranjero para posgraduados chilenos, con reinsercin garantizada en buenas condiciones en Chile. Atraccin de empresas multinacionales negociando prioritariamente transferencia de tecnologa, tal y como est haciendo China. Innovacin significa libertad de creacin y una cultura de la innovacin. De ah, la necesidad de una poltica de accin pblica de valorizacin de la innovacin. Para que la innovacin sea proyecto empresarial, hacen falta emprendedores (stos no son slo individuos, o impulsores de start-ups, son tambin agentes empresariales capaces de la reorganizacin de las grandes empresas, como demuestran los casos de IBM o Nokia). Chile tiene buenos empresarios, como se demostr en el sector agropecuario exportador. La cuestin es diversificar campos de emprendimiento, a partir de las oportunidades que vayan surgiendo. Para esto hace falta, simplificacin administrativa; y, sobre todo, mercados de capital riesgo, si es necesario pblico pero no subsidiado, sino funcionando como capital riesgo (segn el ejemplo de Sitra, la agencia pblica de capital riesgo en Finlandia). El desarrollo del trabajo informacional, de distintos niveles, quiere decir una recualificacin masiva
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de la fuerza de trabajo. Esto implica fundamentalmente: a) Mejora de la educacin, lo cual quiere decir esencialmente mejorar la cualificacin y las condiciones de trabajo de los maestros. b) Mejora de las instituciones de enseanza, en particular, regulacin y acreditacin de la enseanza privada en base a criterios de calidad. c) Educacin de adultos de calidad (que incluye los cursos de reciclaje para maestros) mediante programas de educacin virtual: un proceso de aprendizaje continuo a lo largo de la vida. Silicon Valley ha funcionado a pesar de un mal sistema pblico de educacin gracias a la inmigracin. Finlandia o Chile no tienen esa opcin. La formacin de las personas es la inversin esencial en el modelo informacional. La clave en este campo es articular la modernizacin tecnolgica de la enseanza con el nivel general de educacin. As, por ejemplo, en Chile, en 2004, el programa Enlaces facilit que el 90% de los estudiantes de enseanza media hubiese adquirido algn nivel de competencias en tecnologas de informacin y comunicacin, pero se detectaron insuficiencias en la certificacin de esas competencias, de forma que sus niveles son desiguales segn los mecanismos de evaluacin. De ah la iniciativa del Gobierno chileno de implantar en 2004-2005 un modelo de nivelacin de competencias a nivel de usuario. Asimismo, nuevas iniciativas se encaminan a introducir las tecnologas de informacin y comunicacin en los currculos escolares, en lugar de mantenerlas en aulas especializadas con escaso impacto en la calidad de la enseanza. La cuarta leccin fundamental proviene del modelo finlands: el crculo virtuoso entre un Estado de bienestar orientado a la productividad y una economa productiva que puede pagar un Estado de bienestar en expansin. Esa es la frontera en donde el modelo chileno de desarrollo pasa de ser liberal a ser solidario, sin por ello perder competitividad. Productividad informacional como producto de la calidad de vida de la poblacin y de la capacidad de una poblacin culturalmente desarrollada para encontrar nuevas formas y campos de innovacin. Lo esencial en este sentido es la transformacin tecnolgica y organizativa del sector pblico (e-health, e-learning, e-governance) como base de productividad informacional en el Estado de bienestar. Los avances significativos de la administracin electrnica en Chile se sitan en este horizonte. Slo cuando los ciudadanos perciban el beneficio de la tecnologa para resolver los problemas de su vida cotidiana se interesarn por conocer y practicar las nuevas tecnologas, con el consiguiente incremento de eficiencia y de informacin en el conjunto de la sociedad. As pues, la traduccin del modelo informacional a las condiciones de Chile no implica convertir a Chile en un productor de electrnica o telecomunicaciones, aunque algunas lneas propias de produccin en estos sectores siempre constituyen una fuente importante de valor aadido. Lo que quiere decir es que todo tipo de actividades, empezando por los sectores agroexportadores, pisccola, minero o de industria cultural necesitan incorporar conocimiento, investigacin, tecnologa, organizacin en red y capacidad de gestin de la informacin en su prctica empresarial. Un ejemplo puede ilustrar la estrategia as apuntada. Chile est desarrollando y aplicando tecnologa de lixiviacin bacteriana en la minera del cobre. De hecho, 5% de la produccin de cobre se realiza ya por ese procedimiento. El perfeccionamiento de dicha tecnologa permitira aumentar las reservas econmicamente explotables del sueldo de Chile. Y a ello se dirige el Programa Genoma Chile en biominera, en una accin concertada del Gobierno, CODELCO y socios internacionales. Este programa tiene como objetivo el secuenciamiento e intervencin del genoma de los microorganismos que participan en la biolixiviacion del cobre, as como de nuevos microorganismos tiles para mejorar el rendimiento del proceso industrial.
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Por otro lado, las universidades e instituciones cientficas chilenas estn cooperando con programas de investigacin, impulsados desde el Gobierno, en reas de particular importancia para Chile, tales como la biotecnologa medioambiental (sobre todo en el tratamiento de aguas), la acuicultura (sobre todo en el desarrollo de nuevas especies y en la produccin de vacunas para salmones), en la fruticultura y en la silvicultura clonal. Sin embargo, iniciativas innovadoras como las mencionadas necesitan articularse a un sistema de innovacin en donde la investigacin se apoye en la educacin y las empresas y administraciones utilicen los resultados de la investigacin y los modifiquen en funcin de su prctica, en un sistema de relaciones entre investigacin, innovacin y aplicacin. Y para ello es condicin indispensable, adems de un sistema de innovacin en el sentido anteriormente definido, una rpida mejora cualitativa de la educacin de la poblacin, tanto de la poblacin joven como de la ya establecida en la vida laboral, probablemente en este caso mediante la utilizacin de los nuevos sistemas de educacin virtual. Mas all del mbito propiamente educativo, el modelo informacional est directamente relacionado con el desarrollo cultural y la creatividad de la sociedad. No necesariamente para desarrollar nuevas tecnologas sino para inventar nuevas formas de producir, de comunicar y de vivir. Porque, en el fondo, el modelo informacional es la capacidad social y personal de transformar la creatividad en fuerza productiva que permita a su vez el desarrollo de esa creatividad, en un crculo virtuoso entre el arte de vivir y la eficiencia de producir.

LA NUEVA FRONTERA DEL DESARROLLO CHILENO El proceso de desarrollo chileno se enfrenta a la necesidad de evolucionar con el contexto global en el que se sita y a la maduracin y cambio de los procesos en su propia sociedad. Para profundizar en la prxima etapa de ese desarrollo se requiere un salto cualitativo en la integracin entre crecimiento econmico y calidad de vida, buscando su sostenibilidad de forma simultnea en las tres dimensiones, social, ecolgica y econmica. Ahora bien, el paso de un modelo liberal, incluso democrtico, a un modelo informacional basado en la solidaridad mediante un Estado de bienestar productivo, requiere una movilizacin de la sociedad chilena, una movilizacin como colectivo, en la que el Estado slo puede guiar el proceso si cuenta con una sociedad civil activa y con un proyecto de la nacin como comunidad en un sistema global. Es ello posible? No ha perjudicado la hegemona de la ideologa del mercado como promocin individual las bases de la convivencia social como chilenos, ms all de las reglas del juego para proteger la autonoma de cada uno? Se ha disuelto la identidad nacional? Se afirman los fuertes como individuos y los dbiles como comunidades defensivas propias? En este sentido, el anlisis del modelo chileno de desarrollo y de sus posibilidades implica investigar las condiciones culturales, sociales e institucionales que lo fundamentan, as como los grados de libertad que esas condiciones permiten para la nueva etapa de ese desarrollo en trminos sostenibles.

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Unidad II: Estado y Mercado en las Polticas Educacionales


Lectura N 1 Gauri, Varun, Market Forces in the Public Sector: Chilean Educational Reform, 1980 1994, United States, Doctoral Dissertation, Princeton University, June 1996, 78 p.

Chapter One: The Contemporary Movement to Reform the Social Sectors


1. Market Forces in Social Sector Service Delivery While the 1980s are remembered as a difficult and divisive period in Latin America and much of the developing world, a lost decade and the decade of debt, the 1990s are becoming a decade of rebuilding. Seemingly, developing country civilian leaders, their electorates, and Washington policy elites all agree that democratization, markets, and market-like state institutions are essential for growth and well-being. After a period in which hyperinflation and economic stagnation forced regimes to focus almost exclusively on programs of macroeconomic stabilization and structural adjustment, developing nations are again concerned with the broad complex of goals called development, including growth, the eradication of poverty, and institution building. Rebuilding strategies emphasize factors long held to be important by conservatives, such as free elections, the modernization of the state, reductions in tariffs and other barriers to international trade, and the liberalization of financial markets, as well as relatively new and center-left objectives, such as ecological preservation and intra-familial justice.1 Nearly all Latin American countries have moved towards competitive elections and freer markets. Although it remains to be seen whether this model for the political economy will be able to manage or overcome the class, ethnic and other divisions that persist in Latin America, some believe that it represents not only a consensus but an epochal turning point in the understanding of state-market relations, the ideological end of history. (Waggman 1994) Some of the rebuilding strategies have received sustained attention in the literature. The transitions to democracy from authoritarian rule, in particular, as well as the politics of macroeconomic adjustment and the privatization of state industries are now well-defined areas of disciplinary interest. Less studied, indeed sometimes barely noticed, is a major reconceptualization of social policy underway in these countries. Most of their modernization programs involve decentralization and privatization in the social sectors in a manner that threatens the states traditional roles in health care, education, social security, and other spheres. The welfare state is being reorganized and, in conceptual terms, perhaps dismantled. Although governments are implementing these experiments unevenly, in start and stop fashion
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Economic issues overwhelmed all other policy priorities in the 1980s. In contrast, the 1990s with new imperatives for social equity, growth and environmental sustainabi1ity, as well as for political and state reform seems to be a new era in the scope of the policy agenda. (Bradford 1994)
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as political conditions permit, the idea that social service ministries can and should behave like firms is gaining increasing acceptance. Where the proposals have been carried through, the central governments have in some cases decentralized responsibilities to provincial or municipal authorities; at other times the services were privatized outright. Decentralization and privatization are not in themselves novel processes, of course. Large countries have long opted for federated state systems out of necessity, and their provincial or local bodies have in the past assumed responsibility for social service delivery.2 Some of the current privatization and decentralization strategies constitute a similarly common sense response to the rapid growth of urban populations. As more and more families move to Latin American cities, the demands on health and education ministries become more intense and social services grow in volume and complexity. It is becoming logistically difficult for officials in one locale to administer a large, interrelated system. It is time-consuming and unnecessary, for example, for ministries of education to issue a check for each acquisition in every school in the country. But the movement to revamp the welfare state, though it shares an interest with the common sense motive, moves beyond it. Both types of reform look to manage service delivery more effectively, and they both seek efficiency gains from reorganization. The contemporary reforms are distinct, however, to the extent that they advocate decentralization or privatization even in cases where it would appear counter-intuitive or against common sense: when local capacity is relatively underdeveloped, for example, or when service clientele are not accustomed to behaving like consumers. Ideologically driven reforms not only decentralize service delivery but, in transferring responsibilities to localities or private agents, reconceive the long-standing idea of an entitlement to social services. A number of countries have recently initiated or proposed dramatic changes in this direction, forming, with the general support these reforms enjoy in the international lending institutions, a wave of post-welfare thinking for the social sectors.3
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Mexico regionalized financial and managerial control of basic schooling to ministerial state delegations starting in 1978 and subsequently attempted to turn over control to the states. In the mid 1970s Argentinas military regime broadened existing decentralization in several sectors, including health and education, a process that resulted in the complete transfer of preschool, primary, adult education to the provinces by the mid 1980s. Although the central ministry retained pedagogical control over curricula and school practices at the time, pedagogical decentralization is now underway in more than half of the twenty-four provinces, as is an initiative to transfer secondary schools to the provinces. Brazils federalism dates to 1889, and its state governments and, to a lesser extent, its municipalities have been involved in the provision of social services, including primary education, for decades, both directly and through the oversight of associated autonomous corporations. 3 Alberto Fujimoris Peru is consolidating a system of individually capitalized social security pensions. In 1992 Fujimori proposed an outright transfer of state schools to private hands and a financing design based on the use of vouchers. A related program aims to expand community participation in the nations loca1 health posts. Bolivias health ministry recently transferred financial power to regional hea1th units and to 94 local health districts. A 1993 Bolivian proposal would have decentralized administrative and financial powers in education to the local level and suggested a probable or a possible privatization of the nations schools. In social security, Bolivia has initiated a program of socia1 capitalization in the privatization of state enterprises to transform the nations under-funded pension system. Colombia has begun a process of decentralization to the municipalities, transferring some management responsibilities in education and primary health care to the localities. It is a1so attempting more ambitious experiments that provide for the local control of education in Bogot. In Venezuela, as a result of the Decentralization Law of 1990, local governments can request the transfer of funds and personnel in order to manage socia1 programs, economic development, and infrastructure projects independently.

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Put simply, the ideological movement for privatizing social delivery believes that social ministries are firms involved in the production of goods. Because service providers generally are not funded on the basis of the goods provided, the services need not reflect preferences of the service users, and providers have no incentive to provide high quality goods. The incentives for providers in the social sector ministries must be restructured, or so goes the argument. A public administration expert from Venezuela writes:
IBM has just about the same number of people on its payroll as Venezuelas Ministry of Education, but it faces competitive product and input markets and a highly exacting capital and financial market. These markets send signals that force the organization to change, often in quite a radical manner. The centralized and public provision of health and education services implies quite a different structure. Production units e.g. hospitals and schools receive resources through a budget independently of the quality or quantity of output. These budgets can hardly be adjusted to meet changes in demand, be it between different medical services in a given hospital or between different school districts. (Hausman 1994)

Centralized production systems lead not only to a failure to respond to changes in demand, argue the post-welfare reformers, but to excessive politicization as providers groups, such as teachers and doctors unions, capture the systems of service delivery. Excessive personnel costs and allocative inefficiencies are unavoidable when the distribution systems emphasize political objectives. An Argentinean policy analyst argues that because various governmental bureaucracies often provide duplicate services in health care and social security, invesments in technology, infrastructure development and utilization of human resources may have a sectoral rationality but bring about a global inefficiency due to the ill-use of expensive medical resources , and contends that political objectives push up administrative costs, citing the fact that in Nicaragua, Honduras, the Dominican Republic, Venezuela and Mexico, administrative expenditure in the field of social security represents over 20% of the total expenditure . (Isuani 1994) The idea of state modernization in the social sector has also won over politicians and analysts from the political center and left, who in general are less impressed with the conclusions of public choice theory than with the democratic resonances of decentralization. They believe that decentralization allows more citizen participation in the state, and in precisely those services that most concern marginalized populations. A UN official leading state reform in Caracas believes that true participation is far more possible in the framework of decentralized social programs. In such instances, programs are taken to a community unit and this provides an arena for joint work between the people in charge of the programs and the community, for a dynamic exchange of ideas in horizontal conditions . (Kliksberg 1994) The movement thrives, like any policy program, on specific, immediate political and economic motives and circumstances. Most countries in Latin America are emerging from, or indeed still struggling with, macroeconomic instability, long-term debt service, and fiscal cutbacks. In this context, large increases in social service spending do not appear likely in the short-to medium-term. Focusing on improved service delivery and efficiency is a way to meet political pressure for services without hav-

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ing to throw to money at the problem . It is also apparent to policy makers that social sector enhancement is required to make structural adjustment politically palatable. Public sector employees experienced declining wages and rising unemployment during the adjustment programs of the last decade, and morale and service quality have deteriorated in many countries. Political consolidation of the adjustment programs and models, however, requires an improvement in the quality of services: popular sectors must see gains from the sacrifice in the short-term. While this suggests the political value of social safety nets, emergency social funds, and public employment programs in protecting vulnerable groups during the adjustment process (Graham 1994), it also implies the need for governments to demonstrate a commitment to improving social services over the medium-term. In the context of budgetary and macroeconomic limits and key political concessions, such as understandings concerning defense spending, squeezing efficiency gains out of the system appears to be the only alternative. (Angell and Graham 1995) Efficiency gains from improved social sector services might in turn lead to equity enhancements, a fact that explains the moral energy of some of the neo-liberal reformers, like those in Chile. The movement to reorganize the welfare state also exploits a specific political context. For the anticommunist military regimes, of which Pinochets Chile is the best example, privatizing social sector services was an instrument to break the grip of public sector unions, and their allegedly socialist leaders, on the social ministries. For regimes that are not virulently anti-communist but still conservative, modernization in the sector can be a form of load-shedding: when they transfer responsibilities to local agents without a requisite transfer in resources, they rid themselves of a burdensome task as well as the political responsibility for its shortcomings. (Feigenbaum and Henig 1994) Finally, any contemporary regime might view the introduction of market forces in the social sector as a primarily destructive instrument: in Touraines language, the market economy is the absolute weapon against the mobilising state and the totalitarian state . In this view, the widespread movement toward market organization is best seen not as the construction of a new order but as the destruction of the old neo-corporatist order, the social sector configuration that dominated Latin America for the past fifty years and in which unions and industry groups allied with the state and mobilized for the sake of mutual benefit. Touraine writes:
The main error in defining the current situation as the triumph of the liberal solution is to confuse two operations that history, on the contrary, differentiates: the destruction of the old system and the building of the new... The former has to be destroyed first, along with all of the forms of its hold on society. Today, the only known means of doing this efficiently is to implement the market economy, for it is much less a positive principle of economic and social organization than a weapon against political, ideological or bureaucratic control of the economy. (Touraine 1994)

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2. Education Reform in Chile, and the Arguments of this Study Chilean political and economic institutions are noteworthy in Latin America for their relative soundness, efficiency, and honesty. Their resurgence in the late 1980s was as impressive as their collapse in the 1970s was dramatic. For some analysts, including members of the governmental and multilateral agencies that constitute the Washington consensus , (Williamson 1990) Chilean institutions might be not only noteworthy but paradigmatic. Chile has seemingly resolved the cyclical conflicts between ideological populism and conservatism that have plagued Latin America, and has moved to a political accommodation between civilian leaders and the military, between statists and free marketeers, and among Christian Democrats, Socialists, and conservatives, that allows for both long-term lowinflation growth and openly contested elections. If it manages to reverse the increase in inequality that accompanied the growth of the 1980s and to attack the problem of social, political, and economic marginalization, its political-economic path, as well as the particular choices its leaders have made, might well be something of a model for other Latin American countries. Touraine observes:
[A] close watch must be kept on the Chilean example. With a strong capacity for state action, the reinforcement of enterprise, a recent recovery in the rate of union membership, an active social policy that has reduced the proportion of poor people from 40 to 32 per cent of the total population perhaps even less Chile today meets all the conditions of development and will soon become a truly developing country if it strengthens its entrepreneurial capacity and if it speeds up its policy of social and economic reintegration of the underprivileged sectors. (Touraine 1994: 61)

Chiles reform of the financing and delivery of government services in the late 1970s and early 1980s constitutes the developing worlds exemplary case of contemporary state modernization, decentralization, and privatization. Ideologically inspired, the military regimes technocrats restructured the labor market, introduced vouchers into public housing programs, legalized private health insurance while adding market elements to the public health system, turned over most of the social security system to private pension fund managers (AFPs), transferred the management of schools and primary health clinics to municipalities, strengthened the municipal finance system, and created a voucher-like mechanism to finance both public and private schools. The democratic government has committed itself to deepening, democratizing, and enriching the military regimes social sector policies. Education is an interesting and analytically useful sector for the study of the post-welfare model because its industrial organization apparently violates central presuppositions of micro-economics. Specifically, school children are less rational than ideal consumers, the educational good is not homogeneous because the definition of school quality remains controversial, the search costs for information about educational products and prices are high, the transaction cost of changing schools is difficult to measure, factor inputs in the form of teachers are not perfectly interchangeable, and the positive externalities from schooling, though universally acknowledged to be high, are so widespread as to be nearly inestimable. For many of these reasons, enlightenment liberals of the last century advocated and succeeded in creating government-managed, national systems of education. The post-welfare model

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acknowledges market failures in education indeed, even the purest neo-liberals advocate continued government funding for education on the grounds that it is a public good but they believe that welfare losses from central government management are now too great to justify continued centralization. An examination of the sector will help to illuminate their position, both for education and for their broader post-welfare claims. This study reviews the Chilean reforms in detail in light of public choice theory and arguments for educational choice, and it uncovers a series of policy problems that have undermined the functioning of the Chilean system (chapter 2). It argues that these difficulties pose obstacles not only for Chilean education but for the use of post-welfare incentive structures in the social sectors. The study then presents data from an original survey of 726 households in greater Santiago and develops a model for the factors that contribute to search success in the Chilean choice system (chapter 3). It concedes that determining whether the post-welfare incentives increase inequality, as critics charge, will require more comparative work; but it establishes benchmark data for comparison and discovers problems related to selection in the Chilean system. The study then examines the politics of reform in Chilean education both in the military and democratic governments, arguing that although autonomy from interest groups permitted the military regime to impose the reforms, the secrecy and isolation it required prevented the conditions necessary for their consolidation; and that the democratic governments efforts stumbled against the influence of the teachers union (chapter 4). Finally, the conclusion explores the structural factors intrinsic to education that prevent a simple application of post-welfare reforms (chapter 5). Before presenting the central findings, two points of clarification should be noted. First, post-welfare is a term of art appropriated for this research. It will refer to the use of any incentive structures in the delivery of social sector services that seek to mimic those of an ideal market, including vouchers, merit pay, municipal taxation powers, user fees, and the like. The justification for grouping these diverse instruments together under one label is political: their currency and use in the contemporary policy climate seem to be correlated with another. Second, this study focuses exclusively on those aspects of the Chilean education reforms that are relevant to the use of post-welfare incentives. A number of other important events, including revisions of curricular content, the ministrys programs aiming to improve some of the poorest schools in the country (Programa P-900), and the (once) World Bank-sponsored program of institutional fortification (Programa de Mejoramiento de la Equidad y Calidad de la Educacin, or MECE), though very important for the future of Chilean education, are not considered. Drawing from public choice theory and the literature on educational choice, the section on policy problems identifies the possible establishment of a property rights regime as the central argument for post-welfare incentives. It then describes a series of reasons why the Chilean reforms have failed to create a sense of ownership of the educational process among parents, municipalities, and teachers. First, the central ministry retains, through its capacities to supervise and monitor municipal and private education, not only traditional but discretionary power over school operations partly to maintain its undelegable function of guaranteeing the generality of citizenship. At the same time, the capacity of Chilean municipalities to take in and satisfy the preferences of their constituents was limited in Chile by the fact that most mayors (alcaldes) were military officers, by continuing shortages in funding and in qualified staff, by severe constraints on taxative discretion, and by the constitutional weakness
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of municipal departments of education. Second, contradictions between the use of exit signals from parents in a voucher scheme and voice inputs to municipalities, which occur when municipal schools are filled mostly by non-residents, also limit the effectiveness of the Chilean choice system. Third, postwelfare incentive structures are difficult to create in education because teachers are not easily replaceable factors of production and because difficulties in measuring outcomes and time lags complicate the effort to link teacher performance to rewards. Transforming incentive structures also requires maintaining the morale of teachers, which is difficult under a political climate attacking the welfare state; and it necessitates a consideration of the deeper causes of bureaucratic or party dominance in education: the limited and contested status of pedagogical knowledge. Fourth, under conditions of extreme underfinancing school or municipal autonomy is simply not possible. When the central government continues to finance most of the sectors recurrent expenses, intervention in the system for national goals, such as holding down inflation or unemployment, is tempting. Finally, the Chilean reforms did not promote either increased participation among parents or more informed school choice. The latter is related to econometric difficulties in controlling for selection effects when evaluating school quality. The section argues that the broader post-welfare movement suffers from these problems visible in the Chilean experience. The analysis of the survey results addresses another common criticism of post-welfare incentives, that they promote inequality or stratification by class. This study argues that the stratification of schools by class or income level will be inefficient and/or inequitable if learning occurs partly through peers or if employers use school achievement as a proxy for individual aptitude. Whether or not a system of student allocation to schools involving choice results in more or less inequality than other systems is difficult to establish without careful comparisons, but this study provides baseline data for such work. It also seeks to identify the factors that lead to search success in the choice system: it models the odds that the achievement level of a childs school is in top third as a function of family background and other variables. It finds that a parents being informed about school quality, her sense of entitlement, and her use of specific search techniques increases the likelihood that her child will attend a high achieving school, controlling for socioeconomic background. It also finds evidence consistent with screening or student selection on the part of Chilean schools. The account of the political sources of the policy contradictions in Chilean education focuses on tensions among policy making elites in the military government. Although autonomy from interest group pressures permitted the regime to impose the reforms, the secrecy and isolation associated with authoritarianism also prevented the various groups involved in the policy process, including the neo-liberal economists, the military officers who managed municipalities, civilian conservatives, and the ministry bureaucrats, from understanding each others language, and also made impossible the broad public debate necessary to change the structure of a practice as traditional and as decentralized as classroom learning. The democratic government seemed ambivalent about the post-welfare incentive structure in education: at first it passed a law that fixed salaries and restored to teachers what is essentially civil servant status, but it then reversed itself in a bill that sought to eliminate an important element of that law and in a major policy statement that supported post-welfare incentives. The study attributes the democratic governments policy reversals to ambiguities in its ideological position and
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to the initial move to remedy problems nationally, to the influence that teachers enjoy (especially on the right-wing opposition parties) as a result of their prominence at the local level, to the growing disenchantment with union4 leaders on the part of the rank-and-file, and to the departure from the education portfolio of a minister particularly interested in gaining political support from the teachers. Finally, the conclusion explores, in somewhat speculative terms, the structural and perhaps psychological roots of the problems in the use of post-welfare incentive structures in education. The Chilean experience demonstrates that simply replacing professional and bureaucratic incentives in education with those of a market is likely to fail because teachers are relatively weak professionals: freeing them from bureaucratic controls will only leave them open to dominance from other sources, such as political parties or local authorities. Nevertheless, the conclusion contends that competition and the evaluative presence of the market, which are kinds of post-welfare incentives, are unavoidable in modem education. The problem then becomes not whether to utilize post-welfare incentives at all but how best to balance the relative interests and divergent goals of professional educators the state and families. Useful experiments in the use of post-welfare incentives continue around the world, and the Chilean experience offers instruction with regard to their implementation. Lessons from Chile include the notions that a gradual, complete decentralization of curricular as well as administrative powers is preferable to an immediate devolution, that transferring authority to the local level requires the adoption of new and often sophisticated roles on the pan of all actors, that per-pupil financing schemes require mechanisms to mitigate the effects of creaming , and that a broad public debate is crucial for the transformation of incentives in a field with as many participants and as many traditions as education.

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Although Chiles Colegio de Profesores, the professional association of teachers, is not legally recognized as a union, it effectively behaves as one; and this study will for convenience refer to it as such.

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Hausmann, Ricardo. Sustaining Reform: What Role for Social Policy? , in Colin I. Bradford, Jr., editor, Redefining the State in Latin America, Paris: OECD, 1994. Isuani, Ernesto Aldo. Social Policy and Political Dynamics in Latin America , in Stuart S. Nagel, editor, Latin American development and Public Policy, New York: St. Martins Press, 1994. Kliksberg, Bernardo. Dilemmas and Solutions in the Implementation of Social Policies in Latin America , in Stuart S. Nagel, editor, Latin American development and Public Policy, New York: St. Martins Press, 1994. Puryear, Jeff. Thinking Politics: Intellectuals and Democracy in Chile. 1973-1988, Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1994. Touraine, Alan, From the Mobilising State to Democratic Politics , in Colin I. Bradford, Jr., editor, Redefining the State in Latin America, Paris: OECD, 1994. Waggman, Craig. The End of History and Neoliberalism in Latin America: A Concluding Essay , in Lowell S. Gustafson, editor, Economic development under Democratic Regimes: Neoliberalism in Latin America, Westpost, CT: Praeger, 1994. Williamson, John, editor. Latin American Adjustment: How Much Has Happened? Washington, DC: Institute for International Economics, 1990.

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Chapter Two: The Post-Welfare Model for Education

1. Introduction The contemporary Chilean system is perhaps the closest existing national approximation to the post-welfare model in education. Although the central government finances the operation of more than 90% of the 10, 000 or so educational establishments in the nation, it manages none of them. In 1994, essentially tuition-free private subsidized schools received about 34% of national enrollment (including the 2% in schools that private industry groups directed), free schools managed and owned by municipalities had 57%, and unsubsidized, expensive, private schools contained 9%. Municipal and private subsidized schools receive equal funding on the basis of a monthly attendance-based subsidy called the subvention . Since parents can enroll their students in any school that will accept them, the subvention functions like a voucher in the subsidized sectors: a government payment follows each student to the school of his or her choice. As a result of the funding mechanism and the economies of scale, municipalities and private schools compete for student enrollment share. While the central government establishes a national curriculum, sets standards for school infrastructure, and supervises school operations, the municipalities and private schools possess the liberty to make personnel decisions, operate schools, and establish their own school policies, including innovations in curriculum and governance that they believe will make them more attractive to their clients. This chapter briefly reviews the history of educational centralism in Chile, outlines the theoretical arguments for post-welfare service delivery and educational choice, and sketches the legal framework for the military regimes education reforms. It then describes the Chilean experience and analyzes its policy design to illustrate five sets of problems in the post-welfare model. First, central control of education can be difficult to overcome for historical reasons, because of the perceived need on the part of the state to guarantee the generality of citizenship, and because municipalities, suffering from shortcomings in local capacity, might replicate hierarchical control at the local level. Second, the simultaneous use of economic and political signals in service delivery might lead to tensions and inefficiencies when the two interact. Third, a straightforward prescription of the post-welfare incentive structure for education, which is implied both in voucher schemes and in proposals for merit pay, overestimates the actual mobility of teachers, does not recognize the effect on morale of the political attack on the state, and incorrectly attributes the current weakness of the teaching profession solely to the effects of bureaucratic control. Fourth, any educational system involving central government financing is likely to limit municipal and private school autonomy in the long run. Finally, measuring educational quality in schools and classrooms, crucial for the post-welfare model, faces a currently insurmountable problem: controlling for school inputs, particularly the dispositions of students and their families and the selections effects of having chosen a school, is likely to remain an econometric controversy.

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2. Centralism in Chilean Education A brief examination of the history of Chilean education and its tradition of centralism makes clear the near revolutionary status of the post-welfare reforms. In Chile education has been and is an essential and constitutional function of a unitary state. The government has trained teachers, managed schools, and financed basic education since the middle of the last century, shortly after the states consolidation following independence. For most of the twentieth century, Chileans joined in near consensus agreement on the importance of the states educative role, a doctrine they called the estado docente, or the teaching state . With the French model as inspiration, the Chilean educational system had been conceived so that its Minister could say, like his famous and hoary French counterpart, that on a given day at a given time all students were reading a determined page in Virgil.5 The founders of the states University of Chile designed it to manage or supervise every school in the country. From its creation in 1842 the university assumed the authority to grant all valid educational certificates in the nation and to train and license all teachers and university professors. State education in Chile expanded steadily in the nineteenth century, with free primary schools opened in every department in 1860, the adoption of the German concentric model of learning and new primary schools in 1883, and the founding of the Pedagogical Institute, where six imported German teachers (only one of whom spoke Spanish) began to train Chilean liceo instructors, in 1889. There was a brief interlude from 1872-1875 when a Conservative government under the banner of educational freedom for religious families, la libertad de enseanza, allowed private schools to grant certificates without state inspection; but on the whole the Liberals and positivists succeeded in widening and standardizing education in the name of Reason. By the turn of century, Chile had a centralist and bureaucratically organized educational system, with an increasingly professionalized teaching corps in both its primary and secondary level . (Cox 1984: 52) The state controlled the entire educational system, and its enrollment constituted about three-fourths of all students in basic and secondary schools in 1900. As the Radical Party and the middle class grew in strength in the early part of the twentieth century, the body of teachers became an important element in that coalition. Teacher leaders began to receive important jobs in the ministry and began to expect to be consulted by political leaders. In some sense the teachers became the ministry and the ministry the teachers, although there were significant class and power divisions between elementary school teachers and those at higher levels of education. (Nez 1986) Some of these divisions helped to build coalitions to democratize and decentralize educational organization, such as the proposals of Daro Salas around 1917, the reform of the Teachers Association of 1927, the Experimental Plan of San Carlos of 1928, and the Arica Plan of 1961; but centralized, state control of education was never seriously questioned.6 A teacher, Pedro Aguirre Cerda,
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Although Enlightenment-inspired and hierarchical, the Chilean system was not as successful as the French. Former Minister of Education Gonzalo Vial dryly commented, That French minister who knew everything that was going on in every classroom in the country was not the minister of education in Chile. The minister of education in Chile and the Chilean ministry did not know anything about what was going in any of the classrooms in his country. (Cox 1985: 120) 6 Nez (1989) attributes the failure of the plan of 1927 to opposition from the chiefs of the educational hierarchy, including the university professors, secondary school teachers, and normal school professors, who benefited from the centralization

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became president in 1938. The ideology (and the social organization in which it was embedded) reexpressed itself as the developmentalist educational planning models of the 1950s and 1960s, which designed a school supply expansion under the Christian Democrats which eventually led to near universal primary education. Chilean education became the envy of Latin America. By the late 1960s, the Ministry owned and managed schools for over 2 million elementary and secondary school students, employed over 70,000 tenured civil servants, trained and recruited them all through its normal schools, provided medical care for its employees, ran a half dozen related institutions, and, of course, approved every degree and every class in the nation.7 In the crucial years of the late nineteenth century, the estado docente had two groups of detractors. On the one hand Conservatives and Catholics had opposed the education of peasants and resented its encroachment on the traditionally religious task of education; and on the other laissez-faire economists, or free-traders (librecambistas), argued that government ought to leave education to the laws of supply and demand. The Liberal positivist intellectuals charged the Catholics with elitism and superstition and the economists with misrepresenting the essentially public character of education. (Fogg 1978) The Liberal positivists argued that a secular. Enlightened state had an obligation to pay for and manage a non-sectarian, public system of education for the purpose of elevating the national culture and spreading scientific truths. Arguing against the economists, Valentn Letelier, the leading Chilean positivist, made some interesting comments on information asymmetries and public goods as early as 1885:
But education is not born, nor does it live and develop, in the conditions in which other industries are established, are built, and prosper; and although that individual who knows about the commodities he needs can choose effectively between one good and another, an individual without any instruction lacks the competence to choose between one education and another. In public administration most nations follow an almost invariable rule: when the state provides personal services (transport of passengers, cargo, telegrams, disinfection of dwellings, etc.), it charges the persons who directly benefit; when it provides general services (disinfection of cities, public order, public lighting, etc.), it supports them with general contributions. Now, while special instruction is a personal service, aimed in fact at a small portion of citizens and whose benefits are enjoyed principally by those who receive it, general instruction is a social service aimed at everyone without exception and whose benefits translate less in the private advantage of the individuals who receive it than in the diffusion and elevation of national culture. (Letelier 1939: 42 and 104)

of power. Nez does not, however, make the crucial point about the failure of decentralization efforts before 1980: none of them challenged the dominance of political parties in Chilean education, and the teacher union leaders were party members first and educators second. 7 The history is taken from Cox (1984) and Labarca (1939).

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Intellectual descendants of the two original opponents of the estado docente, Catholics and classical economists, came together in an historical alliance after 1973. For its own purposes, the military junta supported them; and the years from 1973-1989 witnessed a determined effort to liquidate the political, social, and intellectual structures that had built and sustained the estado docente. The following section examines the theoretical arguments that informed the neo-liberal reforms in Chile and that continue to influence the movement to transform the social sectors around the world. 3. The Arguments for Post-Welfare Service Delivery and Educational Choice The theoretical foundations of post-welfare service delivery are at least as old as Adam Smith, who in 1776 argued that in modem times, the diligence of public teachers is more or less corrupted by the circumstances, which render them more or less independent of their success and reputation . (Smith 1976: V, 300) The idea, here applied specifically to education, was that the allocation of goods and services by the sovereign resulted in an outcome that would be, both in terms of absolute magnitude and intra-sectoral distribution, economically irrational. Distributing goods via the market, on the other hand, would give recipients the opportunity to choose what they like and compel them to pay for their choices directly, a system rewarding only those providers who satisfied their demands and imposing limits on budgetary expenditures. In the 1960s and 1970s, public choice theory rediscovered and elaborated that simple principle of classical economics, and although public choice literature is now vast and specialized, its core argument remains straightforward. While the public at large bears the costs of taxation, particular lobbies benefit from governmental concessions and spending; and because the costs of organizing are much lower for smaller groups than for larger ones, these lobbies obtain tax breaks and programs at the expense of the larger groups of taxpayers and service recipients, for whom collective action is much more difficult to achieve. (Olson 1965, Hardin 1982) The result is a tendency for government deficits to balloon and for the provision of goods and services to be ill-matched to recipients needs. (Buchanan and Wagner 1977) While the private sector seeks to eliminate potential lethargy and rent-seeking behavior in its executives with stock options and other incentive packages, no such incentive structures tie public sector managers to the owners of government, leaving them susceptible to interest group influence and to simple lassitude. (Buchanan, Tollison, and Tullock 1980) As a result, businesses also innovate more than governments. A second problem, the existence of inefficient intra-sectoral allocations, follows from the fact that political negotiation does not employ a divisible currency, and like any barter economy it achieves Pareto-optimal outcomes only with great difficulty.8 (Buchanan 1968, Musgrave 1959) Historical tradition and public values other than efficiency, such as justice and equality, make the logical implication of public choice theory abolishing governmental ministries and letting the market respond to needs wherever it reasonably can undesirable. Institutional economists point out that

It is evident, of course, that private sector outcomes can be sub-optimal as well. Stiglitz (1989) and Willig and Shapiro (1990) argue that there is no theoretical reason why public ownership must be less efficient than private, given optimally designed regulation and taxes and perfect information. They point out, however, that in practice competitive environments and sufficient information are more commonly found in the private sector.

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government agencies also reduce the informational and transaction costs of pure market exchanges (Ostrom, Feeny, and Picht 1988; E. Ostrom 1991), and micro-economists have long noted that externalities might lead to the under-or over-financing of a given good or service if left to the private sector alone. Rather, public choice theory would have the government limit its role to correcting market imperfections, or to providing services according to allocative principles that mirror those of the market. In the latter case, purchasing agents, whether actual consumers, local governments, or some other autonomous bodies, would make informed choices about their preferences and needs and pay directly the cost of the goods or services purchased. Productive agents, whether independent contractors, private for-profit service providers, or even local governments, would compete with each other for customers and purchase inputs at real cost. (Ostrom and Ostrom 1978) A principle of fiscal equivalence , in which those who benefit from a service are also those who pay its costs, would prevail in the public economy to the extent possible, with governmental tax credits or subsidies targeted exclusively to the poor. (Olson 1969, Oates 1972, Bahl and Linn 1992) The central government would finance the redistributive programs because municipal redistribution causes out-migration of wealthy residents, leading to the erosion of local tax bases. (Peterson 1981) In this model, the monopoly power of traditional providers would give way to competition in the provision of goods and services. The theorys specific institutional recommendations for the delivery of public goods depend on the particular traits of the sector in question. Those traits include the degree to which the provision of the public good is excludable, the extent to which its quality or performance level is measurable, and the degree to which its use or consumption is joint or subtractable. If the providers performance is difficult to measure, as it is in education, purchasing agents will find it hard to contract out a service because the contract will be difficult to write and monitor. Or if the benefits of a public good are not excludable, as in the benefits of widespread immunization, user fees on service recipients would be inefficient. The theory would require a detailed examination of the sector and its industrial organization before prescribing improvements. (Savas 1987) Although public choice theory developed the intellectual foundations of post-welfare thinking, management studies relying on it are now at least as influential. The notions that service recipients are customers whose voices and preferences must be heard, that competition among providers is better for service quality than centralized provision, that decentralization fosters community participation, and that incentives work best when agencies fund outcomes and not inputs are central elements in currently influential management movements such as Reinventing Government and Total Quality Management . (Osborne and Gaebler 1992, Carr and Littman 1993) The texts and ideas of the movements, however, tend to be less self-conscious of the conditions necessary for proposed reforms to be efficiency-improving than public choice theory; and their conclusions are all too often accepted uncritically, without testing their assumptions against the prevailing political and social environment where the reforms are to be implemented. This chapter will illustrate this problem for the Chilean educational post-welfare reforms in detail. In the development literature, the most common guises for public choice theory are the arguments supporting the decentralization and privatization of public enterprises and services. (Bennett 1990; Bennett 1994; Ostrom, Schroeder, and Wynne 1993) Decentralizing decision making and regula72

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tive power, taxation authority, and budgetary control to provincial or municipal governments permits a tighter fit between voters preferences and the services governments provide because preferences for services and tax rates are presumably more homogenous locally than nationally. In addition, local decision making allows governments to exploit local comparative advantages in the production of goods and services and to attract other residents with similar preferences. In public choice theory, then, unlike political and legal analysis, decentralization is continuous with privatization: the latter is merely the extension of decision making, taxative, and budgetary power further down the line, to the production units themselves, which are schools in education and clinics in the case of health care. Decentralized productive agents levy taxes in the form of user fees or prices, exercise budgetary discretion through their input choices, and respond to voter preferences on the basis of exit signals. Elections and referenda are then understood to be the political simulacra of the direct expression of preferences and choices. The perfectly functioning market, because it permits the unmediated expression of those preferences, is sometimes described as more democratic than democratic politics. Decentralization and privatization in the social sector take a variety of forms. Decentralization can involve the transfer of administrative responsibility to local branches of government ministries, the delegation of managerial authority to semi-autonomous or parastatal organizations, or the transfer of managerial, technical, and financial authority to autonomous local governments. The last, empowering autonomous local governments, is the strongest form; and some writers reserve the term decentralization for it alone, preferring deconcentration and delegation for the first two forms of transfer.9 Because local governments are relatively weak and underdeveloped throughout Latin America and elsewhere in the developing world, the decentralization of social services often requires previously having strengthened the legal, financial, and managerial powers of the municipalities and provinces. The privatization of social service delivery also takes a variety of forms, each of which is usually based on one or more combinations of the sale or transfer of state assets to the private sector (as in the sale of a water treatment facility), contracting private companies to provide specified services (as when cities hire private sanitation companies to remove waste or when national governments contract with health maintenance organizations to care for indigent populations), and the use of vouchers to pay providers on the basis of consumer preferences (such as when individuals purchase groceries with food stamps).10 When social services are thought to be public goods, as in education and health, the theory has the state continue to finance their provision even if the private sector assumes responsibility for their delivery and management. Post-welfare writers often portray education as a particularly egregious example of the problems to which centralized service provision is liable. Educational systems are represented as labyrinthine and self-serving organizations (or even Kremlinesque), teachers and principals as tenured functionaries

Cheema and Rondinelli (1983) call the last form devolution. Other writers use devolution for the delegation of powers to semi-autonomous agencies. 10 While some writers, especially those assessing privatization in the former Eastern Bloc countries, limit the concept to the sale of nationalized firms and other state assets, this analysis adopts a wider definition that links privatization to a broader policy movement. See Gormley (1991) and Suleiman and Waterbury (1990).

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with no incentive to perform well, and children and families as passive victims in a system captured by and for the bureaucrats. The widespread use of the educational example in the field of public choice is due in part to the influence of Friedmans famous article of 1955, in which he argued, as part of a broader claim about the role of government in service provision, that the existence of externalities in the education sector justifies governmental funding but not the governmental management of schools. He proposed replacing public schools with direct subsidies to demand in the form of education vouchers. Like Smith, Friedman was primarily concerned with the problem of incentives for government workers:
With respect to teachers salaries, the major problem is not that they are too low on the average they may well be too high on the average but that they are too uniform and rigid. Poor teachers are grossly overpaid and good teachers grossly underpaid. ...In any bureaucratic, essentially civil-service organization, standard salary scales are almost inevitable; it is next to impossible to simulate competition capable of providing wide differences in salaries according to merit. The educators, which means the teachers themselves, come to exercise primary control. The parent or local community comes to exercise little control. (Friedman 1955 and 1962)

Control is central to the influential movement for vouchers and educational Choice in the United States. It is argued that parents have a moral if not legal right to control the education of their children, and that this right extends to the liberty to choose a school without having to incur the tax penalty now charged to families of private school students (Coons and Sugarman 1978). Other proponents of choice concede that the states responsibility to control the education of children is legitimate but that this responsibility ought to be shared with parents. In settings without any competition, however, which is the case in U.S. urban environments, the states power becomes monopolistic, eliminating the critical and salutary role that communities and families ought to play in education (Peterson 1990). Where educational systems resemble monopolies, the incentives for curricular innovation disappear, and parental participation in schools declines. Participation permits the match between school values and family values believed to be critical for learning (Comer 1989). The most influential theory of educational choice argues that control is crucial for effective schools. (Chubb and Moe 1990) The writers contend that democratic politics leads interest groups to consolidate their electoral winnings in the form of bureaucratic rules that limit the discretion of future electoral winners who might reverse their gains. These rules, though politically rational, obviate the elements of school organization that countless studies have shown to be the most effective for learning: principals with wide discretion, coherent and clear goals, and well-structured organization. (Rutter 1979, Sizer 1984) Private schools, it is argued, are more likely to exhibit the organization characteristic of effective schools, and a voucher system would provide the institutional environment most conducive to the establishment of effective schools.11

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The literature on educational choice is now voluminous. For criticisms, see Henig (1994), Levin (1990), and Carnegie Foundation (1992). For studies of educational choice in the international context, see Cummings and Riddell (1993), James (1987), and Johnson (1990).

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A variety of arguments, then, support the use of market forces in the public sector. Instituting one of the most radical free market experiments ever attempted, the policy makers who designed the Chilean educational reforms used many of those concepts explicitly. The next section describes the legal framework for the military regimes modernization.

4. Background and Legislative Framework of the 1980 Reforms Arguably the most profound transformation ever experienced in Chilean public education was an idea conceived, designed, and implemented in about eighteen months. (Infante and Schiefelbein 1992: 4) There exists no comprehensive narrative of the events leading to the decision, nor, given the paucity of remaining documents, is one likely to be written. One account refers to a meeting in the house of Education Minister Alfredo Prieto in January, 1980, as the moment of definitive decision: those attending moved to go ahead with the municipalization of all state schools as soon as possible. (Espinoza and Gonzlez 1993: 114) But given the personalized and secretive policy making of the military regime; in the absence of votes and clear procedures, it is impossible to know what was definitive and what provisional. Even the participants did not know the extent of their own authority, whether their decisions were reversible or not. It is clear that from mid 1979 to late 1980 the handful of University of Chicago school economists who headed social sector policy making in the military government including Finance Minister Sergio de Castro, Director of Budget Juan Carlos Mndez, and chief of the Planning Office (ODEPLAN) Miguel Kast explored how to modernize education. They considered varying combinations of educational decentralization and privatization and concluded that the state was not ready for an outright sale or transfer of schools and universities to the private sector although (it is rumored) some economists did forward a textbook application of Friedmans voucher proposal. Mndez, after taking a trip to examine the educational system of Belgium and after discussing various proposals with Kast, Castro, and others, defended municipalization before the junta. According to Mndez, junta members Leigh, Merino, and Mendosa were skeptical; but Pinochet supported it strongly, and his opinion was, of course, decisive.12 The Law of Municipal Revenues of 1979 served as the legal foundation for the transfer of schools and primary health clinics to municipalities. In article 38 it declared a new municipal prerogative:
[Municipalities] can also assume control of services that are being provided by public or private sector entities, remaining subject to the principle of subsidiariedad13 in the latter case; and can of their own accord finance works of community improvement . (Decreto Ley No.3603, Artculo 38, December 24, 1979)

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Based on an interview with Juan Carlos Mndez, June 9, 1994, and on the account in Espinoza and Gonzlez (1993). Subsidiariedad was the doctrine, appropriated and championed by the military government, that the rights of private agents ought to supersede the states prerogatives wherever possible. It was to serve as an ideological bulwark against a return to a socialized economy.

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Although appearing to advocate optional and locally evaluated decisions, the reference to assuming control of services justified a centrally mandated system of municipal education. Municipal mayors, or alcaldes , most of whom were military officers, were ordered to assume control of educational services even in the regions where if a municipal government had possessed the capacity to measure the efficiency gains of local school management it would have declined to do so. Three additional pieces of legislation completed the basic legal framework for the new system. A June, 1980, decree described the contracts required for the transfer of state properties to municipalities. It also outlined the regular audits of municipal finances and subventions which the Contralora General de la Repblica, the government agency responsible for audits and issues of constitutionality, would perform. The decree stipulated that personnel working in transferred services would have the option of either surrendering their status as civil servants, transferring their pension benefits to a private pension manager (AFP), and receiving severance pay, or remaining under the government salary and pension benefit systems without receiving severance pay. (Decreto con Fuerza de Ley No. 1-3063, June 2, 1980) The severance pay was set high enough to win over the support of teachers in the transferred schools, enticing almost all of them to enter the private sector in 1981. A decree law of August, 1980, established a uniform subvention for private and municipal schools. The subventions value was to be tied to an indexed unit of account, the unidad tributaria mensual (UTM), and would vary according to the costs associated with the level of education being taught and the geographic location of the school. This decree authorized the Corporation for the Construction of Educational Establishments, the legal entity which possessed the title to the school buildings, to enter into leasing contracts with the municipalities for periods of ninety-nine years.14 A September, 1980, decree law authorized extraordinary payments to municipalities to cover the costs associated with the transfer of schools and health clinics. These payments were to be 5% of the annual expenditures associated with the transferred service in 1980, 4% of the same in 1981, and 3% in 1982. The same decree also included an interesting modification to article 38 of the Law of Municipal Revenues that permitted municipalities to delegate the management of schools and clinics to subsidiary private corporations. The amendment held that municipal governments,
for the purposes of the administration and operation of [transferred services], will be able to form, in accord with the norms of Title XXXIII of Book I of the Civil Code, together with organizations of the community interested in the said services, one or more not-for-profit, juridical persons of private standing. (Decreto Ley 3477, September 2, 1980)

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Decreto Ley No.3476, August 29, 1980. The great majority of the leases were written for ninety-nine years. Decree 1-3063 had in fact permitted either a leasing arrangement or an outright transfer, and the leases were eventually and gradually modified to become permanent transfers of property to the municipalities. It is interesting to note that the original leases for the transfer of primary health clinics to the municipalities had five-year terms. As a result, the municipalization of education rested and continues to rest on much firmer ground than that of primary health care. The explanation for the different terms of duration includes not only the technical views of the neo-liberal economists but also the greater strength of the Ministry of Health relative to the Ministry of Education, and of doctors to school teachers.

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The government transferred three hundred sixty-two schools and their 3,097 teachers to municipalities on December 31, 1980. For symbolic reasons, the regime wanted the beginnings of the new educational system to coincide with the new constitution, which was to take effect on March 11, 1981. The reluctance of officials in the Ministry of Finance to pay teachers according to the scale established in the 1978 Teachers Law (Ley de Carrera Docente), an increasingly expensive piece of legislation, was a second cause for the haste in which the educational system was constructed.15 By April, 1982, when the regime suspended the transfer process because the economic crash had depleted the treasury of the funds required for teacher severance pay, some 84-87% of all state schools in the country had been turned over to municipalities.16 Meanwhile the percentage of students attending private subsidized schools, which the new subvention structure was designed to increase, rose from 15% to 22% between 1980 and 1983, and fell from 78% to 71% in the state and municipal schools over the same period. In 1987 the military government transferred those schools that remained under the jurisdiction of Ministry of Education to municipalities. With those transfers the governance of the Chilean primary and secondary educational system assumed its present form. The democratic government did not change the essential structure of the educational system that it inherited from the Pinochet regime. Chapter 4 will explore the reasons for this in more detail, but here a few comments will suffice. Despite the views of leaders in the teachers union and some in the Radical and Socialist Parties, who advocated the return of the management and ownership of schools to the Ministry of Education, the Concertacin remained committed to the municipal control of schools and to the subvention mechanism. This was partly policy choice: after the long period of soul-searching and exile that followed the coup, the center and left intellectual socialists and Christian Democrats had renovated their social and economic philosophies. (Puryear 1994) It is certainly true, however, that several problems sizeable debt service and a floor for defense spending, concern for macroeconomic stability, and the need for political accommodation under the terms of the 1980 Constitution forced the recalcitrant groups in the Concertacin government to accept large elements of the post-welfare model. The Chilean educational system as it stands, then, retains most of the key elements of the neo-liberal design. Senior officials in the Ministry of Education under the Aylwin and Frei governments have believed that the state ought to play a more active role in promoting the educational needs of the poor and supporting local autonomy than the military government allowed it. But they have concurred with the neo-liberal notion of strengthening municipal control at the expense of the ministry, whose new role is to set national norms, measure local achievement, and intervene only when necessary. A senior education advisor under Aylwin and Frei characterized the new role for the state in these terms:

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Mndez, in the interview of June 9, 1994, called the law an expensive piece of legislation. In Espinoza and Gonzlez (1993), Alfredo Prieto states that the law was the factor which most hurried the municipalization. The law itself was Decreto Ley No. 2327, September 1, 1978. 16 The 87% figure comes from Castaeda (1992) while the estimate of 84% is in Hevia (1982).

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So the new role of the state is manifest in the education sectors and can be characterized in metaphoric language: from planning and policy making as engineering to planning and policy making as gardening . In other words, a passage from a system where the key decisions emanate from a center to a system where the localities conceive of themselves as self-governing organizational authorities, which obtain from the center the information and the means necessary for independent growth but function on their own initiative, are responsible for their own management, and are capable of adapting to their environment. (Cox 1993: 126)

5. Centralizing Forces in Post-Welfare Education Despite the fact that municipalities and private school owners now own and manage schools in the Chilean subsidized sector, few people doubt that the key decisions emanate from the center . Despite the modernization of the sector, individuals, whether as voters or consumers, are not in control of educational decisions. Three kinds of barriers have prevented them from exercising power: the central government continues to wield substantial and discretionary power in the sector, municipalities have replicated an hierarchical organization at the local level, and tensions between exit and voice options in the system limit the effectiveness of political and economic signals. The role of the Ministry of Education is supposedly limited to technical-Pedagogical issues, with administration left to municipalities and private school owners; but the technical role permits it wideranging discretionary power. To grant a degree, a school must first be recognized as a collaborator in the educational function of the State , which means it must adhere to the ministrys curricula or propose its own, which few schools have the capacity to do, and it must possess adequate teaching materials, a qualified staff, and a suitable building.17 To qualify for subventions, a school must also set its class sizes within the ministrys limits, possess a complete cycle of elementary and/or secondary education, charge its students no more than the small fees deemed permissible, and pay the salaries and social security of its employees. Failure to comply with these and other rules can result in penalties ranging form a fine to a permanent cancellation of state recognition. Approval from the a ministerial regional secretariat (SEREMI) is also required for the sale or transfer of a school, a change of address, a merger between schools, and for the creation of a new level or type of education within an existing school.18 In 1986, in response to mounting protests over the alleged abuses of private subsidized schools from newly emboldened actors in civil society,19 the ministry imposed an exacting series of require-

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Such recognition is based on a number of characteristics: the school must have a juridical owner or patron; the patron or, if it is a corporate entity, its legal representative must possess a high school diploma; and the school must adhere to the Ministrys plans and programs of study. See Ley No. 18.962, Ley Orgnica Constitucional de Enseanza, March 7, 1990, Article 21. 18 Ley Orgnica Constitucional de Enseanza (Ley No. 18.962, March 7, 1990); Decreto con Fuerza de Ley No.5, March 9, 1993. 19 Profit-maximizing behavior was the most sca1dalous element of the new system for many Chileans. Even in its most innocuous forms, such as newspaper ads for the sale of schools that listed property, enrollments, and the number of teachers under contract, it was shocking to segments of a citizenry for whom the idea of making money from children sounded nefarious. One practice associated with attendance-based subventions, giving out prizes or certificates to students with

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ments for infrastructure in private subsidized schools. The decrees were very detailed, listing, for example, measurements for minimum classroom floor space as a function of school size, chair dimensions for students of varying heights, and surface areas for laboratory tables. The precision of the measurements, combined with the discretion given to the SEREMIs in determining the manner and timing of enforcement, made the regulations extremely costly and difficult to comply with and led hundreds of private subsidized schools to close down.20 Although the 1985 restrictions are no longer in force, the ministry retains the power to enforce requirements strictly or leniently, depending on, among other things, its political interests. Even if it rarely shuts a school down altogether, the threat to do so forces municipal and private schools to consult with it on most serious decisions. The ministry enforces its rules by means of an inspection system. Auditors from the ministerial provincial directorates (DIRPROVs) randomly check the schools under their jurisdiction, with a particular interest in the schools physical state, possession of necessary documents, conformity with ministerial norms, and actual attendance and recent attendance records. The last is especially important to the ministry because falsifications of attendance cheat the state out of subvention payments. Although the ministrys focus is supposedly pedagogical and not administrative, violations in record keeping receive larger fines than pedagogical violations, such as granting a degree to a student who is not qualified to graduate. (Circular 606, Ministry of Education, undated). Because the inspectors are usually officials trained under the old educational system, which emphasized hierarchies and standardization, municipal education directors and private school owners spend a great deal of time avoiding penalties. The scope of the inspections has steadily expanded over the years, especially for private schools. Realizing in 1983 that no mechanism existed to enforce the minimal educational requirements for receiving a subvention, the ministry authorized the SEREMIs to inspect schools for safety and hygiene, and gave the provincial directorates authority to establish required teaching materials for each school. (Decreto Supremo 81/83, August 1, 1983; and Decreto Supremo 615/83, August 13, 1983) When the economy crashed in 1983, the ministry suspected that private subsidized schools were hiding small payments received from parents to avoid having to remit a fraction of those receipts to the national treasury. It therefore required elaborate lists of all payments and donations received.21 Other laws
the best attendance records, arguably had educational value; but this was tainted by widespread reports that schools were falsifying attendance rates. Several private subsidized schools quickly learned ruses to attract students. There were reports of schools that were giving away shoes (first the left one in March, then the right one at the end of the year in December), adopting school uniforms to mimic elite private paid schools, and using foreign words or saints in the school name to appear prestigious or pious. Some were allegedly lowering standards and students test scores at the secondary level, which is not obligatory in Chile, to avoid losing students to the work force. The president of the Colegio de Profesores charged that private schools were laying off teachers in December and rehiring them in March in order to avoid paying their salaries during summer vacation and to force them to accept lower wages the following year. (Magendzo et al 1988: 121-37, 187-201) 20 Decreto 1835, December 30, 1986. A pair of excerpts illustrate the degree of detail required: The angle of vision of the student seated in front of the blackboard should be a minimum of 30 degrees, measured from the most unfavorable place in the room for a student to occupy, to the extreme opposite end of the blackboard. The teachers room [for elementary education should have] a minimum of 18 square meters in locales from five to nine classrooms and a two meter increment for each additional classroom. 21 Instructivo Ministerio No.6, May, 1985, cited in Gmez (1985: 269). Private subsidized schools, though tuition free by law,
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require schools to keep documents on hand that verify conformity with physical, health, and safety standards of the Ministries of Education, Health, and Housing. Private school buildings are also subject to inspection by the public works departments of the municipalities, with whom the schools compete for student enrollments. All told, the government monitors private schools more closely and frequently than at any other time in Chilean history, a surpassingly paradoxical outcome for a neo-liberal project. (Magendzo et al 1988) The inspections and central government rules raise the costs of innovation for both municipal and private schools. Few are experimenting. All schools must adhere to given curricula, organize themselves in normal cycles, and operate in a traditional building. A 1991 law requires all teachers to have completed degrees in pedagogy except for those working on temporary contracts, who cannot constitute more than 20% of the teaching staff of any school. (Ley No. 19.070, July 1, 1991, Estatuto Docente) Because the state sets the norms for teachers education in public and private universities and professional institutes, teachers in all schools share similar backgrounds and pedagogical orientations. The ministry has set a common structure for all schools, requiring the presence of a director, a sub-director, a general inspector, a technical-pedagogical unit, an administrative unit, a coordinating council, a teachers council, a unit of production, a parents association, and a students organization. In the exacting spirit of Chilean legalism, ministerial decrees elaborate sub-categories and specify the functions and purposes of each department.22 After the reform process was well underway, the ministry continued to act as if it were running schools: it enumerated the documents municipal schools are permitted to keep on hand (forbidding all others), set grading scales for all schools and determined the number and types of tests to be administered each semester in each year of study, categorized teaching personnel in ranks (including projectionists and special teaching guides), required SEREMI approval for the selection of municipal school names (public and private subsidized), and specified nationwide colors for public and private school student uniforms. (The ministry later did allow principals to select a color for their school tie).23 The neo-liberal reforms promoting private education have not led to reducational diversity, innovation, and experimentation in Chile but have in fact brought more state controls to private education, arguably even increasing homogeneity in an already uniform system.24
were permitted to charge small monthly fees, called derechos escolares, a fraction of which returned to the state in the form of subvention deductions. When applied to private subsidized elementary schools in 1989 and municipal schools in 1993, this practice would be called financiamiento compartido, described in chapter 4. 22 The exception is the technical-pedagogical unit, developed and uniformly required around 1982, which former Subsecretary (1984-1988) and Minister (1989-1990) Ren Salam says decreased pedagogical creativity in the schools. Interview with Ren Salam, July 19, 1994. The decree mentioned is Decreto No.1049, September 22, 1978. 23 Decreto No.2057, August 9, 1979, names the nine required types of documentation and forbids the maintenance of any others; Decreto No.2088, August 14, 1979, specifies the number of tests to be administered; Decreto No.1070, September 26, 1978, is one of many documents describing the required 1-7 grading scale. The plans of study are modified in several places, including Decreto No.2036, December 15, 1978, for elementary education, and Decreto No.300, December, 1981, for secondary education. Personnel rankings are described in modifications of la Ley de Carrera Docente, such as Decreto No.1084, September, 1978. Decreto No.10274, December 29, 1981, concerns the naming of schools; and the dress code is found in Decreto No.2028, December 11, 1978. Subsequently, in Decreto No. 728/79, Modificacin No.1, June 10, 1981, sartorial liberties were expanded: principals were permitted to select the color of their boysties. 24 Aedo and Larraaga (1994) summarize the ministrys data on school characteristics and the differences between municipal and private subsidized schools.

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Chilean policy makers, society, and even the courts continue to believe that it is the ministry that is effectively running the municipal schools. Municipal schools did not, for example, have to apply for recognition as collaborators in the educational function of the state but were granted that status automatically. (Decreto 8143, September 25, 1990) A ruling of the Tribunal Constitucional held that the municipalities could not delegate their educational responsibilities to autonomous, private corporations because this would mean that the state was relinquishing its constitutionally mandated educational responsibility.25 Although the ministry of education permits municipal and private schools to award certificates at the completion of elementary school, it reserves the authority to grant all high school diplomas in the nation. The title of secondary school teachers is still Profesor de Estado . Although a specific historical legacy and set of political relationships promote the Chilean central governments continuing intervention in decentralized and privatized schools (these are described in chapter 4), that intervention also illustrates a general problem in the post-welfare model for education. Education is constitutive of citizenship, which by its nature must be understood and debated at the most general level, in national laws established by the most representative bodies. The tendency of central governments to regulate educative enterprises has its source, then, in this very old idea that citizenship entails a kind of uniformity and generality. While states might seek collaborators in their educational function, all of them implicitly or explicitly guarantee its generality. Traditionally, they did so by managing schools themselves; but more recently and under the influence of post-welfare theorists, they do so by laying down the rules of the game and letting other entities provide educational services, in the manner that states do not run restaurants but do guarantee food safety. But the Chilean experience suggests that it is very difficult for states to extricate themselves from the educative enterprise, that the transfer of state finances and authority to private agents leads to a gradual expansion of state supervision and oversight as the problem of guaranteeing the generality of citizenship grows more complex. The perceived need for that guarantee is felt all the more strongly in education because the service recipients, children, are vulnerable. The problem for post-welfare theory, then, is that guaranteeing generality is much more difficult than guaranteeing safety. No consensus exists on the meaning of citizenship in general: like knowledge itself, it is always contested and always changing. While this problem is acute for education, it is also true for other social sectors such as health care, in which access to and the prioritization of services constitute social citizenship in the modem world, and which as a result calls for fairness at the most general level. A second obstacle to effective decentralization, and to the gains post-welfare theorists believe would follow from localizing decision making power, is that information is often no better in municipalities than it is at the national level. At the time of the municipal transfers in Chile, most alcaldes were captains and colonels appointed directly by Pinochet. They had little or no experience in education or

25

The Contralora General de la Repblica ruled in Dicatamen No. 61.944/82 that although municipal teachers no longer have civil servant status, they remain state officials and cannot form unions (while teachers in private subsidized schools may). A statement of the Tribunal Constitucional which also prohibited the creation of new municipal corporations ruled similarly. (Controlara General de la Repblica, Dictamen sobre el Proyecto de Ley Orgnica Constitucional de Municipios, February 29, 1988)

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management, and neither they nor their staffs were equipped to assess local employment needs and adjust their educational programs to them, as the theoreticians of neo-liberal reform had hoped.26 The alcaldes were military men accustomed to following precise orders, which they received from their military and administrative superiors throughout the period. Most notably, they were told whom not to fire and how to use extraordinary payments.27 The municipalization project suffered from a fundamental contradiction: although for the neo-liberal planners in the government decentralization was designed to increase local powers, for the military it was the lowest rung of the national command and control structure. In 1992, more than ten years after the education reforms, Chilean alcaldes were popularly elected for the first time. Although electoral independence would seem to promise more autonomous and more locally sensitive decision making, that has not happened. No municipality, for instance, had delineated a community-specific plan for education in 1994, with the noteworthy exception of Las Condes, a wealthy comuna in eastern Santiago, which in 1993 was implementing a system of merit pay for its teachers and a university track in one of its high schools. The Ley Orgnica Constitucional de Enseanza establishes and guards a space for local initiative in educational policy making, but almost no municipalities possess the technical level, foresight, and courage to develop their own educational policies. The shortcomings in local capacity, widely cited as a key problem during the decentralization process, are legion in Chile. The number of employees in government who are professionals has not increased noticeably as a result of the reforms. (Marcel 1993: 30) The salaries of municipal employees fell substantially during the 1980s, making it less attractive than the private sector to potential officials. Changes in the permanent staff of each municipality must be ratified by law or approved by the President. Municipal employees enjoy the protection of the Estatuto Administrativo, or civil service protection, and are difficult to dismiss. Because of the low salaries, the legacy of arbitrary dismissals at the beginning of the military government, the virtual freeze in promotions and advancements in municipal government that followed the dismissals, and the limited powers granted municipal workers, municipal civil service is considered second-rate government work in most parts of the country. A further reason for local inertia is that municipal governments enjoy far less financial autonomy than public choice theory would prescribe. The central government sets uniform national tax rates, including the rates on commercial patents, automobile licenses, and property, which together constitute the main sources of municipal revenue. The central government has also granted exemptions on property taxes and commercial patents on the basis of political influence for decades: over half the properties in the country are now tax-exempt. (Marcel l993) All municipal expenditures and revenues, including the educational subventions and the diagnosis-related payments to municipal primary health clinics, are subject to monthly audits by the Contralora General de la Repblica. Given the technical capacity of most municipalities, oversight is necessary; but its frequency consumes the time and limits the autonomy of municipal officials. The Constitution of 1980 prevents municipalities from issuing debt,

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These were the findings of a corporation established in 1980 to help municipalities assume management of the schools. Based on an interview with the head of that corporation, Orezn Moya, July 5, 1994. 27 Interview with Mara Teresa Infante, May 27, 1994.

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which only increases the municipal demand for government transfers, promoting a further expansion of central powers and taxation. Compounding the irrationalities, municipalities often circumvent the indebtedness constraint and effectively borrow by leasing equipment and by occasionally delaying the social security payments for employees. These various constraints on municipal financial powers make impossible the fit between local preferences and tax rates that public choice theory deems optimal. A piece of legislation that would grant municipalities freedom to set rates within a narrow band has stalled in the Congress for over a year.28 The educational departments within municipalities are as a rule very weak. The Constitutional Organic Law of Municipalities, which establishes the organizational structure for all municipalities in the country, does not mention the municipal department of education (DEM), which leaves it without any constitutional standing in the municipality and therefore dependent on another unit, often the division of community development. The division of administration and finance receives the educational subventions from the Ministry of Finance in most municipalities. The DEM, then, generally manages no resources, makes no expenditure decisions, and remains outside the flow of important information within the municipality. The head of the department is by law a civil service teacher and not a political confidante appointed by the alcalde, compounding the political weakness of the DEM. The stated functions of the DEMs are hiring teachers to fill vacancies, complying with DIRPROV requests for information and inspections, and proposing the size of municipal teaching endowments; but often the DEM finds itself a mail box for the passing of papers.29 Although the Chilean municipal tradition is particularly weak, even by Latin American standards, and although Chiles local governments will almost certainly grow both stronger and more participatory, these problems do illustrate a second general problem in the post-welfare conception of educational services. Theoretically, information about local needs is better the closer the government and the more disaggregated the political and economic signals that providers receive. The theory does not recognize, however, that information is not merely a function of the signals themselves but of the actions of the individuals involved: getting good information about needs in the social sectors requires participating in their articulation. Individuals will not express their preferences to local officials if the officials are not ready to hear and elicit them, which will not occur when local capacity is weak, when municipal powers are perceived to be ineffective, and when those officials who can best diagnose and hear educational preferences have a low status. Decentralization, though it shields officials from organized interest group influences at the national level, will not necessarily lead providers to listen to the needs of constituents instead. Needs in education and other social sector services are not obvious and self-evident: they take shape and meaning only through the interaction of governments and individuals. Obstacles to local control of education include not only hierarchical organization at the central and the local levels but contradictions within the system. First, political and economic signals can conflict.

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Studies of decentralization in Chile abound. See, for instance. Borja and others (1987). Bagioli (1994). Raczynski and Serrano (1988), and World Bank (1992). 29 Gustavo Cuadro, Division of Planning and Budget, Ministry of Education, Santiago, paper presented in an internal seminar on July 29, 1994.

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Because in the choice model educational services are not linked to a region of residence, most Chilean municipal schools educate students whose families do not live in that municipality. (Attending any public school is an option that has existed for a long time in Chile, but the educational modernization gave it new emphasis). The more the number of out-of-region students attending a given a municipalitys schools, the less the electoral pressure on its alcalde to improve the quality of the schools under his management. In the wealthy comunas of Providencia and Santiago, for example, which have long been known for running some of the best public schools in the nation, some 73% and 80%, respectively, of the students come from outside the municipalities. (El Mercurio, September 18, 1993) Political and economic signals function at cross-purposes in the Chilean system: a rise in school quality increases demand for admission, resulting in a more able student population but also one composed of a greater percentage of out-of-region students, which in turn reduces the political pressure on the alcalde to improve the municipalitys schools. A second problem in the global coherence of signals is that the exit of elites from the public system continues unabated. Because most Chilean political, cultural, and economic elites send their children to private paid schools outside of the subsidized choice system, political support for the subventions is weak. Having grown accustomed to the exit option from state schools, Chilean elites discount the urgency of voicing complaints about the subsidized schools because their children are not affected. Hirschman makes this point:
Suppose at some point, for whatever reason, the public schools deteriorate. Thereupon, increasing numbers of quality-education-conscious parents will send their children to private schools. This exit may occasion some impulse toward an improvement of the public schools; but here again this impulse is far less significant than the loss to the public schools of those member-customers who would be most motivated and determined to put up a fight against the deterioration if they did not have the alternative of the private schools. (Hirschman 1970:45-46)

Finally, the partitioning of information between various local and central governments agencies limits effective decision making and obscures accountability. For example, while one set of organs, the DIRPROVs and the DEMs, establish the teaching endowment size for schools and proposes transfers, another evaluates teaching quality. Although information on teaching quality would influence decisions on endowment size, the DEMs do not receive it. The municipalities were legal arms of the Ministry of the Interior until 1989 (and in some cases remain technically and normatively dependent on it) while the Ministry of Education supervised municipal schools. This dual dependency created rivalries and unclear responsibilities. The division of authority between local and central agents, as well as among ministries, also allows all branches of government to avoid some of the political pressure to improve school quality by shifting the burden of accountability.

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6. The Post-Welfare Incentive Structure Post-welfare advocates believe that public sector service delivery promotes mediocrity because providers have no incentive to satisfy their clients. A system utilizing market forces, on the other hand, rewards providers who perform well. In educational choice, the idea, in simplest terms, is that school owners or managers will dismiss slack teachers while rewarding the talented ones with higher salaries because their own profits or salaries depend on attracting more students. The Chilean military regime attempted to create a post-welfare incentive structure in both the private subsidized and municipal sectors by revoking teachers civil service tenure, effectively abolishing the pay scale, outlawing collective bargaining, and linking school finance to attendance rates. The market forces could not operate effectively, however, because decision making in the authoritarian regime remained highly centralized, local officials could not easily replace ineffective teachers, the links between revenues and teachers reputations were found to be tenuous and sluggish, the effects on morale of declining real wages and diminished status outweighed monetary incentives, and the organization of the teaching profession continued to constrain its potential dynamism. The idea of firing ineffective teachers opposed a decades-long tradition of stable employment in education which could not be transformed overnight. Those responsible for managing schools and implementing the new competitive atmosphere, the alcaldes, were themselves educated in the estado docente and could not internalize the new tasks that the modernized system asked of them. They were also military officials, for whom hierarchy and control, not instability and change, is the guiding principle. Although they did fire teachers for budgetary reasons and for allegedly leftist ties, they almost never dismissed poorly performing teachers when they had the opportunity to do so because they did not see that as their task. One alcaldes boast in 1985 is representative of the unreconstructed paternalism, linked to the tradition of stable employment in education, that they exhibited:
When the transfer was made, I thought they were going to give me one teacher for every forty or forty-five students, but it turned out that the they transferred me a surplus of teachers. I have not fired a single one. Weve arranged the schedules so that my teachers the teachers of our children and our grandchildren are relaxed, and weve even tried to increase their salaries.30

The military regime never even gave the alcaldes the political freedom to dismiss teachers on their own: almost universally, alcaldes would wait for orders to come down before acting. During the economic crisis of 1982-3, in the face of rising unemployment and mounting political protest, the regime ordered the alcaldes not to lay off any teachers. When the economy had recovered and municipal deficits were emerging as a problem in 1986, the municipalities were then told to dismiss some eight thousand teachers. Those decisions were made at the highest level, in secret, and with little or no input from

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Colonel Juan Deichler Guzmn, the alcalde of Quinta Normal, cited in Politzer (1985: 32).

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the alcaldes.31 Similarly, the private subsidized schools were on the whole more concerned with keeping salary costs down than with improving school quality. On finding that client response in the short term would not change much if they hired exceptional teachers, they tended to hire young teachers at low salaries. In general, Chilean school teachers did grow to fear being laid off under the new system, but their probability of dismissal appeared unrelated to their performance. Despite their specifically authoritarian context, the Chilean reforms illustrate a pair of broader problems in the micro-economic argument linking labor market liberalization to better incentives in education. First, teachers are not mobile and easily replaceable factors of production. As long as the government restricts the labor supply, limiting the number of teaching degrees awarded partly in response to political pressures, threats to dismiss large numbers of poorly performing teachers and hire new ones are not credible. Nor is the threat to lure away teachers from other schools as a matter of practice. Because in most countries teachers are women with families and because compensation is low relative to moving costs, moving from one school to another, even for a better salary, often does not pay. In addition, changing teachers in the middle of an academic year, or dismissing a number of them all at once, can be detrimental to learning even if the new teachers are better than the old ones. One thing teachers provide is a stable, safe environment for learning, a good that is sensitive to disturbances; and a school might choose, therefore, to tolerate a mediocre teacher for educational reasons. Schools in rural or urban marginal areas experience particular difficulty attracting enough teachers. All of these considerations work to minimize the credibility of firing threats and their alleged benefits for teaching quality and productivity: one reason that the Chilean private school owners and alcaldes did not attempt to improve school quality with the threat of dismissals is that the educational process requires stable relationships. A second general problem is that the tie between teacher performance and salaries is tenuous and sluggish. A good teacher will bring in additional revenues only if more students choose the school on the basis of her teaching. Given the highly imperfect information parents possess about school quality in countries like Chile, good teaching might have no effect on school profits; and even if it does, there will be a delay of one or more years because reputations take time to form. And when new clients do choose a school, it will be difficult to determine which teacher, if any, deserves credit for the schools increase in market share. Unlike lawyers in a partnership, whose value is measured by the clients they bring in, teacher salaries will have a more tenuous link to their firms revenues. There is also the possibility that imperfect information will lead to perverse incentives. If a school tries to reward teachers who are performing well, utilizing improvements in class test scores to measure success, teachers will vie with one other for the most teachable students, which will lead to wasted energies and internecine competition. Merit pay, then, reasonably works only for teams of teachers or for schools as a whole (Murmane and Cohen 1986). Problems such as these contributed to the failure of a 1981 proposal
31

An order from the ministry of interior, Oficio Reservado (secreto) 1766, May 28, 1986, ordered a gradual reduction in teaching personnel. More specific municipal plans were made in secret, but one for the city of Valparaso was leaked. See the unauthored articles in the underground teachers journal, El Pizarrn (1986). Although little documentation remains from the military government, it is common knowledge that the Ministry of Interior generally ordered the alcaldes to hire and fire teaching personnel. See, for instance, Un Autogol Difcil (El Mercurio, October 3, 1993).

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that would have linked teacher salaries to test score performance in Chile, and they undermine the fit between compensation and performance that the post-welfare structures aim to create. The overall working conditions of teachers deteriorated drastically during the reform decade, overwhelming whatever effects the new incentive structure might have had. In the municipal and private subsidized sectors combined about a fifth of the 100,000 teachers in Chile lost their jobs at least once between 1980 and 1989, and teachers saw their real wages decline over 30% on average between those same years. Large numbers of teachers were forced to work two shifts a day or take on part time jobs. They also saw their professional status and their standing in society decline markedly. (Gysling 1992, Lomnitz and Melnick 1991, Calvo 1984) The 1981 reform in higher education, for example, did not count teaching among the professions requiring university training, and over twenty professional institutes began to offer two-year degrees in pedagogy. Teachers found themselves subject to decision making on the part of alcaldes and school owners with no pedagogical training or expertise, which they found insulting. The military regimes program to disarticulate rival political organizations targeted the teachers union in particular because of its (inaccurate) reputation as an instrument of the Communist and Socialist Parties. The demoralization of teachers associated with the new educational system in Chile is not uncommon in post-welfare reform efforts. Because the ideology of these reforms usually deprecates governments and bureaucracies while lauding privatization, the nobility of public service, which for long has been one of the careers primary rewards, grows obsolete. Civil servants dedicate themselves to their work with less passion when the value of that dedication is questioned. If the post-welfare organization could abolish bureaucracies outright, the problem might be merely to understand the nostalgia for the lost ideal of public service. In reality, however, post-welfare reforms require governmental bodies to perform new and often more complicated tasks measuring service quality, arbitrating disputes, encouraging local initiative and participation while eviscerating their social and ideological foundations. If the post-welfare reforms include a transitional period, which they almost always do, or involve decentralization rather than privatization, the neo-liberal assault on government becomes self-fulfilling. ODonnell describes the problem:
Specialized bureaucracies have been decapitated by the exodus of their most qualified employees, management is increasingly politicized, repeated rationalizations and reorganizations have failed, and physical plant decay has advanced dramatically. ...These conditions provide fertile soil for a poorly motivated and unskilled bureaucracy, which, in turn, feeds the innumerable anecdotes that fuel the all-out assault on the state. Meanwhile, the political support needed for effecting a more balanced government policy toward its own apparatus is eroded. (ODonnell 1994)

Finally, one variant of post-welfare thinking particularly influential in diagnoses of the incentive structures of educational systems, in which teachers are not necessarily lazy or rent-seeking but merely victims of bureaucratic control, simplifies both the causes of and the solutions to the origins of the relative weakness of teachers in educational systems. Centralism has deep roots in the Chilean educative

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process that financing changes alone cannot easily transform. Every school possesses a technical-pedagogical unit that determines the frequency and number of grades administered in each class, and each subject area has a head teacher and subordinates. Inspectors who report directly to the principal monitor the halls, watching not only the haircuts and dress of students but the promptness and appearance of teachers. Until relatively recently principals were required to evaluate their teachers on the same 1 to 7 scale used for student grades, casting the same infantalizing gaze on teachers that the teachers fixed on students. Although teachers are no longer state employees, their behaviors remain subject to the kind of close scrutiny ideal foremen apply to assembly workers, belying the industrial and enlightenment origins of the Chilean (and most other) educational systems. Obviously, that is an impediment to the dynamism and creativity that post-welfare advocates seek. The Chubb and Moe (1992) theory of educational choice attempts to explain the reasons for the absence of dynamism and creativity in education and the roots of the sectors poor incentive structure. The writers argue that bureaucratic rules rigidify in order to consolidate the gains of political winners. When allies of the educational unions win elections, they seek to maintain privileges for their supporters with rules that codify them: tenure laws, limits on curricular innovations, regulations guaranteeing gainful employment for counselors and other education workers. As a result, the professional discretion of teachers and the autonomy of individual schools inevitably decline. Their theory fits the sequence of events in Chile during re-emergence of democratic politics reasonably well. In 1991 the government reintroduced teacher tenure and established explicit rules constraining hiring and firing procedures in order to eliminate arbitrary dismissals. It also re-established a national experience-based pay scale and codified the rights of the teaching profession in school decision making. In some sense the law signified a return to the tradition of Chiles so-called estado de compromiso, the implicit pact among Chilean political parties to respect each others patronage appointments so that each party could guarantee its clients and constituents the future benefits of current spoils. While their account of interest group politics in education is useful, Chubb and Moes solution to the problem, however,a privatization that eliminates the arena in which interest groups act overestimates the importance of interest group politics in education and underestimates the relevant characteristics of teaching itself. The source of the relative weakness of educators is not only bureaucratic control, rigidities that consolidate political gains, but the limited nature of technical autonomy in the field of education. (Friedson 1986) Because every educated person can claim a degree of expertise in the area, pedagogical knowledge cannot attain the respect and power accorded to the stronger professions such as medicine and law. If it were only a case of political capture by teachers unions, the same outcome would be expected in law, medicine, and the other professions. Political capture presupposes that the provider groups need to capture state agencies, which teachers would not, if like doctors in the United States, they were strong enough to secure their interests privately. Because technical autonomy in elementary and secondary school teaching is not well established, educators are open to control from other powers, such as state governments in the United States or political parties in Chile. Breaking up the state monopoly on education, then, though it might liberate schools from one form of bureaucratic control, would not necessarily lead to effective schools because educators on the whole would remain weak, open to control from new sources, such as municipal governments, school owners, or the uninformed
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public. Effective schools , autonomous institutions that emphasize clear academic goals in a coherent environment, rarely appear in the public sector not only because small schools are more expensive and bureaucratic rules limit professional discretion, but because larger schools more easily accommodate the diversity of beliefs concerning educational ends that prevail in liberal polities. Bigger schools, for example, can field sports teams and other extra-curricular programs, whose socializing value for many families exceeds the potential loss in academic achievement resulting from larger size. While choice theory argues that educators or educational bureaucrats wrest schools away from the families that schools are intended to serve, it misses a prior event: society or other agents capture educational systems at the expense of the educators professional interest in making schools serve an educative end that they alone can provide. This is becoming became evident to Chilean education policy makers who, recognizing the need to empower teachers, now call pedagogical decentralization the task of the 1990s. The governments MECE program, for instance, encourages and funds a limited number of curricular initiatives from teachers or other groups. In another effort, the ministry permits schools to replace the official curricula with ones of their own design, although very few subsidized schools have Successfully created their own educational plans.32 These programs constitute an understanding that the professional status of teachers is at least as important as the institutional design of the educational system in Chile. Whether the professional status of teachers can be changed without also addressing the problem of technical autonomy, however, is a serious question.

7. Tensions in School Financing Financial shortages, inconsistencies, and disparities have plagued the Chilean educational system. Some of the financial problems were avoidable or contingent, but others, particularly an inherent tension between centralized funding and municipal autonomy, appear intrinsic to the post-welfare model in small developing countries. Examining the underfinancing of the Chilean reforms and its effects following the economic crisis of 1981 makes this clear. Faced with unemployment that would reach 30%, a current account crisis, the collapse of the banking system, and an inevitable peso devaluation bringing ignominy upon its economic team, the regime suspended the monthly indexation of educational subventions and cut subvention values by 5% in 1981. Their value would be tied to occasional increases in public sector wages, and as a result would decline 32% in real terms between December, 1980, and November, 1991.33 Subsidized schools were
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In a non-random sample of schools in Santiago, Espnola finds little innovation. She observes that to the extent that Chilean schools are using the flexibility now available to them, they are actually utilizing it to decrease graduation requirements. See Espnola (1993: 391). 33 Decreto Ley 18.134, June, 1982, established a unindexed unit of account specific to education equal to 95% of the value of the general unit of account, the UTM. The Ministry of Finance chose to readjust wages in the public sector seven times between 1982 and September, 1987, in increments ranging from 5% to 17%. In 1988, the government created a new unit of account, the unidad de subvencin educacional (USE), linked to a new annual indexation mechanism, which amounted to an increase equal to 80% of the rise in a consumer price index whenever that index rose by more than 15%. In 1991 the

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chronically under funded during the period, leading to real reductions in teacher salaries, infrastructure investments, teaching material acquisitions, and teacher training. Most subsidized schools operated (and continue to operate) two shifts per day, effectively running two separate schools in the same establishment, leaving youth with nothing to do for half the day, an arrangement that some observers associate with the rise in delinquency and drug addiction over the period. In this economic climate, autonomous decision making on the part of the private subsidized schools and localities was impossible. None of the schools had the resources to experiment with new approaches, compete for the best teachers, or institute performance-based incentives for its employees. Some schools operated without a box for petty cash: payments for even routine activities, like purchasing additional chalk or making extra copies of an assignment, required approval from department heads. In one informal survey, more than 90% of municipal education departments, driven to austerity, were setting strict school budgets with no input from their principals. (Levin and Erlwein 1993: 45) Under conditions of extreme underfinancing, the possibility of school autonomy disappears. The democratic government in 1990 passed a tax increase for the purpose of repaying the social debt accumulated during the 1980s, primarily in education and health. Real education spending increased over 30% in the first four years of democratic rule, and the real value of the subventions finally recovered all of the ground it had lost following the deindexation of 1982. The Estatuto Docente, mentioned above, set a gradually rising floor for all teacher salaries in the country. It established an experience-based pay scale for the municipal sector; and, using revenues from the 1990 tax legislation, the central government created a special fund to help municipalities meet the mandated salary levels for the teachers in their schools. The Estatuto Docente also created funds for schools in marginal or rural areas and for continuing professional education. These new revenue sources, as well as the experience-based pay scale, constitute a substantial departure from the post-welfare model because they transfer resources not as a subsidy to demand but to providers on the basis of input costs. Moreover, by sending some resources to municipalities but not to private subsidized schools, the Estatuto slants the playing field, which the neo-liberals had tried to make as level as possible in the belief that public-private competition would improve educational. In reality, however, Chile had deviated from the theory almost from the beginning. The deindexation of the subventions resulted in a problem and a decision that still plagues the Chilean system: municipal deficits, which the government chose to allay with extraordinary transfers outside of the subventions. Alcaldes had been going to the office of the superintendent for help with special projects in the early 1980s, and a few especially noteworthy proposals had received the support of Superintendent Mara Teresa Infante, who solicited and received extraordinary outlays from the Ministry of Finance. When the subvention level started to decline sharply in real terms and as the municipal sec-

democratic government would fully index the subventions on an annual basis, as well as link them to increases in wages in the public sector, on which the Congress votes each December. The Aylwin government did not attempt, however, to recover immediately the total value that the USE enjoyed prior to the 1982 deindexation. The result of the military governments deindexation was that total government spending on education fell some 20% in real terms between 1982 and 1983, and stayed near that level until 1992, when it would finally return to 1981 values. See Magendzo et al (1988: 95) and Infante and Schiefelbein (1992: 7).

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tor began to lose substantial numbers of students to private subsidized schools, more and more alcaldes began to request assistance to cover basic costs. On a regular basis, various government officials from the Ministries of Education, Finance, and the Interior, and the regional governors, intendentes, and alcaldes met, bargained, negotiated, pleaded, and lobbied for additional outlays to cover the costs of municipal education. These extra payments were not allocated on the basis of any public formula, and their values probably owed as much to military politics as to objective assessments of need. Deficit coverage became quasi-institutionalized. In 1986, and again in 1989, the government studied the problem and proposed measures to phase out the deficits, such as an increase in subvention values, firing excess teachers, and rationalizing municipal services; but officials did not implement any of these proposals comprehensively enough to eliminate the deficit problem. (Ministerio de Educacin 1986, Ministerio de Hacienda 1989) By 1985, 201 municipalities (out of 325) were experiencing a combined annual deficit of over 2.1 billion pesos, or roughly 7% of the total value of subvention transfers to municipalities in that year. The corresponding figures for 1986 and 1987 were 3.1 billion pesos, or 8%, and 4.3 billion pesos, or 8.5 %, respectively.34 The democratic regime inherited municipal deficits, but it treats them differently. First, deficit coverage is based on the formula for the fund that redistributes municipal revenues, the fondo comn municipal (FCM), a measure that seeks to remove these side payments from the arena of political bargaining. Second, according to the government, the deficits should be understood not as the difference between municipal subvention revenues and education costs but that difference once municipal educational management has been rationalized. The ministry believes that subventions now suffice to cover school operating costs in most cases and that shortfalls are generally the result of excessive, politically motivated employment. Although few good studies of municipal education departments and corporations exist, some recent evidence collected in the subsecretariat for regional development (SUBDERE) suggests that a number of municipalities are running deficits because they employ too many administrators. An investigation found that the educational corporations of several municipalities had in fact hired several fold the number recorded on their official books.35 The Association of Municipalities, however, claims that the central government underestimates the costs of managing schools, that the subvention level is too low, and that additional transfers to cover deficits remain necessary. The revenues that some municipalities contribute to education are taken from other municipal services, such as community lighting, road maintenance, improving education facilities, and sanitation, or are even withdrawn illegally from the pension payments for municipal employees. The Association estimates that the total municipal contribution, its deficit, was $32 thousand million pesos in 1993, constituting about 7% of total municipal revenues and about 26% of subvention revenues. The average municipality spent 14% of its own revenues on educational services in 1993. (Association of Municipalities 1994, Ministerio de Educacin 1994). The Estatuto Docente makes it unlawful for municipalities to dismiss teachers on the grounds of

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Calculated on the basis of data in Montt and Serra (1994: 16) and Ministerio de Educacin (1992). Interview with Nelson Salinas, SUBDERE, July 28, 1994.

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a decline in enrollment, or even to transfer a teacher to another school with greater enrollment without her consent. As a result, irrationalities in the distribution of teachers and failures to take advantage of economies of scale mar the municipal sector. While the average class size in private subsidized schools pushes the allowable limit of 45, the student-teacher ratio in the municipal sector is 21 to 1.36 The central government claims that the subvention is not predicated on classes of that small a size, and it cites empirical studies that fail to find a connection between class size and educational outcomes. The government has tried repeatedly to restore municipal authority to dismiss or transfer teachers for reasons of a drop in enrollment, but the teachers union has gone on strike several times to fight the proposal. A related issue is teacher hiring. While municipal student enrollment grew 2.9% from 1991 to 1994, the total number of teachers in the sector grew by 9.6%, and the number of teacher hours contracted grew 5.9%.37 The Estatuto Docente establishes a supposedly neutral mechanism for setting the teacher endowment level of each municipality: the municipal department of education (DEM) proposes a number, the ministerial provincial directorate (DIRPROV) reviews and perhaps contests it, and a joint meeting of the subsecretariat for regional development (SUBDERE), the ministry of education, and the municipality (usually represented not by the DEM head but by the alcaldes), settles disagreements. Given the recent increase in teachers hired during a period of declining enrollment, this procedure has apparently failed to eliminate politics from school staffing. The deficits and the governments decision to help offset them in the 1980s subverted the postwelfare design. It turned subvention financing, which was supposed to impose competitive discipline on the subsidized sector, into a soft budget constraint. It forced the central government to intervene heavily in the municipalized system. In 1985, in an effort to save money, the ministry directed the SEREMIs to consider whether the educational needs of the region and locality justify the existence of new establishments before authorizing the founding of new private subsidized schools. Subsecretary Ren Salam, responsible for the new provision, argued that since these schools were using state funds, the state had an obligation to see that the money was not wasted on unnecessary or redundant services.38 He expressed the states role in unequivocal terms: the hand of the government will not hesitate to sanction those private schools that make improper use of the subventions authorized by the state for the financing of operations . (Magendzo et al 1988: 136) In the democratic regime, the central government continues to involve itself in issues of school management, such as the size of municipal education staffs, because political hirings at the local level cost the national treasury. They also affect national fiscal policy and worry the Ministry of Finance and the central bank, which are intent on keeping inflation in the single digits. This problem illustrates a

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The ministry counts all education professionals, whether in the classroom or in the district office, when calculating the ratio. See Ministerio de Educacin (1994). 37 See Ministerio de Educacin (1994: 7) and Montt and Serra (1994: 71). The ministry report finds that the rate of surplus seemed to be declining from 1993-1994, however. The number of contracted teacher hours fell 0. 9% while enrollment rose 2.4%. The report attributes the recent results to the SUBDEREs program to help cover the severance pay of teachers close to retirement. 38 Decreto 442, September 25. 1985; Interview with Ren Salam, July 19, 1994. Although this restriction on private school growth was included in a 1980 decree, it was not enforced until the 1985 decree reiterated the point.

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general tension in the post-welfare model, particularly for small developing countries: because the central government wants to maintain control of the budget and fiscal policy, it is forced to involve itself in setting the staff endowments for local school districts. The same logic can operate in reverse: when unemployment rates are high, the central government is tempted to intervene in educational administration to prevent further job loss or slow declines in real wages. A 1984 law required subsidized private schools, who had been dismissing teachers in late December and rehiring them in late February, to pay summer wages for teachers.39 Other decrees required private subsidized schools to use fixed percentages of subventions received in certain months for teachers bonus pay.40 In a small country with nationalized educational funding but local administrative control, the national macroeconomic targets, whether inflation or employment, will impinge on local and private sector education staffing decisions. The new educational system in Chile also results in disparities. Because municipalities can contribute their own funds to school operations, a revenue source unconnected to exit signals is available unequally between municipal and private subsidized sectors and unequally among the municipalities. Tax receipts (primarily through real estate taxes), commercial permit requests, and the demand for automobile licenses, the main sources of municipal revenue, vary widely among the municipalities. Some of the wealthier comunas double the subvention through their own contributions to municipal education while others manage contributions of less than 20% of the subventions annualized value. Chiles municipal tax system includes a redistributive mechanism, the fondo comn municipal (FCM), which takes a portion of all municipal revenues and redistributes them on the basis of a fixed formula. The relatively modest amount of funds redistributed (13% of total municipal revenues), the relatively small weight assigned to municipal poverty or need in the formula, and the ability of municipalities to affect their own need status (which creates a moral hazard problem), make the FCM a weak and blunt means of redistribution. (Marcel 1993) Varying tax bases probably explain a significant portion of the perceived differences in school quality across municipalities, including SIMCE test results. These inequalities would probably be worse were it not for the misalignment of political and economic incentives mentioned above: if alcaldes in the wealthier communities experienced electoral pressure to improve their schools, if all or even most of their students came from the electorate in their comuna, they might be compelled to devote an even larger share of their municipalitys resources to education. Finally, the key element of Chilean post-welfare financing, the per-pupil subvention or the voucher, might not be well-matched to the education sector. First, per-student payments assume an economy of scale with the average and marginal costs assumed to fall down to a point and then rise. Schools in the private sector will take in students until the subvention value equals marginal cost. That economy of scale, while maximizing productive efficiency, might not be the school size associated with the most learning. The subvention mechanism, whatever the value of the subvention itself, contains a bias against small schools that, in the presence of competitive pressures and the absence of good measures

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Ley 18.372, December 17, 1984, cited in Magendzo et al (1988: 67). The law retracted the liberty of employers to fire workers without severance pay. 40 Ley No. 18.190, December 1982; Ley No. 18.21, 1983; and Ley No. 18.267, 1983. All are cited in Frontaura (1985: 271).

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of educational quality, will lead schools to grow and companies to establish chains of schools, which has already happened in Chile. That outcome might conflict with the goal of creating strong autonomous schools. Second, equal per-student payments provide a compelling incentive for schools to cut their costs by selecting the students that are easiest to educate. Like private health insurers, they find it cheaper to compete by creaming the best students than by improving the skills of the less gifted. In chapter 3, this study finds evidence suggesting that creaming is widespread in the Chilean subsidized sector.

8. Participation and Information The rhetoric of decentralization suggests, even if the theoretical foundations of the post-welfare model do not, that it will promote participation in service delivery voice for clients. And the post-welfare model assumes that the necessary information for exit pressures will be available, or if it is not, that the government will assume the responsibility to provide information because it is a public good. The Chilean experience in education raises serious questions about both of these assumptions. Although little data is available, most observers agree that parents did not participate more in education as a result of the 1980 reforms. Given the extent of censorship, repression, and political disarticulation at the time, it would be surprising if they had. A number of decree laws in the years following the 1973 coup restricted allowable activities in and around schools, prescribed patriotic behavior on the part of students and teachers, and forbade political organizing in educational establishments.41 One decree, which limited the function of parents associations to non-political ends, also stated that those associations were entitled to see the school budget only when the administration of the establishment determines it to be sanctioned in the law . (Decreto No.632, February 20, 1982) Beyond the authoritarian nature of the regime, however, other factors seem to have contributed to the absence of a noticeable increase in parental voice . The ongoing centralist orientation in the Ministry of Education, in particular, which is itself embedded in the broader corporatism of Chilean politics and society, limited local initiative. Chilean law declares the existence of parents associations and specifies their purposes, activities, and prerogatives. That tradition, in which the state and the political parties penetrate and organize nearly all aspects of civil society, does not easily accommodate a liberal or neo-liberal framework that encourages individual initiative. The great majority of Chilean parents, for instance, even those whose children attend private schools, continue to believe that the ministry should remain dominant in education. (See the survey results in chapter 3). Other sources of resistance to parental participation include the local hierarchies in municipal government and the teachers union, which fears having to respond to the whims of uneducated parents. During the deliberations preceding the Estatuto Docente, for instance, the representative of the teachers union opposed measures that would have granted parents an official role in evaluating teacher performance. There is also resistance

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The military regime prohibited the application of surveys to schools and carefully guarded the entrances to many educational establishments. See Nez (1984: chapters 2 and 17) and Magendzo et al (1988: 82-89). These restrictions are described in more detail in chapter 4.

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to participation among parents themselves. Many of them have less education than their children and feel awkward expressing criticisms of schools. Although like parents everywhere they are often proud and supportive of their childrens education, they can also resent it: it keeps children from work and introduces them to a world alien to their own. How can parents who want to participate in their childrens education determine whether a school is good? Most people rely on reputations. But these take time to form. And, particularly in Chile, they are frequently a simple function of the social class of a schools student population. Traditionally, parents would try to reach a little bit higher for their childrens education, sending them to a municipality one rung up on the socioeconomic ladder. But with the housing relocation program of the military government, the overall decline in educational morale, and the new organization of the education sector, old signals of school quality were no longer as reliable. Getting good information grew more difficult at exactly the moment when it became more important. Aware of this problem, the neo-liberal designers of the Chilean system in 1982 created a standardized test, the Prueba de Evaluacin del Rendimiento Escolar (PER), which eventually evolved into another test, Sistema de Medicin de la Calidad de la Educacin (SIMCE), which is now administered nationally at grades four and eight every two years and which will soon be applied regularly during the second year of high school as well. Although the test would presumably provide information on school quality to parents, its results were never, and still are not, widely diffused because of resistance from teachers, who fear it would be misinterpreted. They argue that parents and politicians would blame teachers for low scores when in fact the social background of the students and low-level school inputs were more directly responsible for test outcomes. The ministry encountered the same problem when it tried to interpret the results itself. It used the test as a simultaneous measure of local needs and local performance, never deciding whether poorly performing schools should receive more resources (as a kind of targeting) or should be punished (by publicizing scores, leading to parental exit). Were poor scores a sign of a schools failure or an indication of the challenges it faced? Gonzalo Vial, the former minister of education, saw it as the latter, stating that a poorly performing municipality could receive a technical service team from the Ministry that would go over like the fire fighters and help out. (Cox 1984: 155) On the other hand, neo-liberals proposed a plan for merit pay in 1981 that would have rewarded high test scores, not low ones. This points to a central problem in the post-welfare design for education. A market requires reliable information on school quality, but standardized tests usually do not measure and model exogenous components of educational achievement, such as parental and peer socioeconomic characteristics, and selection effects. Because they do not control for exogenous factors, there is usually no consensus about how to interpret discrepancies in test scores. In fact, controlling for selection effects in test analysis is an econometric problem of notorious difficulty. The on-going controversies surrounding the Coleman report, which argued that private schools in the U.S. outperform public ones, illustrate how politically and technically thorny the problem remains. (Coleman 1982) Agreement on the relative performance of schools will probably only come with dynamic, random assignment experiments over a number of years, with repeated measures of achievement . (Witte, 1992: 391) Those experiments will be of limited generalizability and are not likely to happen any time soon. As a result, the post-welfare educational market will suffer from information failures that seriously limit its promised efficiency gains.
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9. Conclusions The theories of public choice and educational choice contend that competitive forces can transform incentives in the public sector, making rewards to providers commensurate with their performance level. The theories do not explain, however, how service managers will determine which of their employees deserve higher salaries. Municipal mayors or education directors, even if their schools operate under hard budget constraints, might lack the capacity to evaluate teaching quality; and for a variety of reasons decentralized delivery systems might replicate hierarchical structures at the local level that weaken and disorganize the opinions of service recipients. Owners of privatized schools will find it difficult to assess the effect of a particular employees performance on revenues because parents choices are difficult to interpret and because reputations are sluggish. Educators and economists alike will contest the meaning of standardized test scores. Because stable relationships are important in the social sectors and because teachers are not easily replaced, threats of dismissal often will not be credible. Finally, the theories fail to acknowledge the existence of non-pecuniary incentives, such as professional morale, that weaken as the post-welfare model is applied. A post-welfare model might fail to enhance incentives for other reasons. Providers will find it easier to lower costs by selecting their clients carefully than to raise revenues by improving service quality. The political incentive for municipalities to provide services will decline as the number of non-residential clients increases. The existence of a parallel privately funded sector will drain both the best professionals and political support from the publicly funded institutions. The theories account of interest groups, which organize to capture public sector agencies for their own benefit, simplifies the actual behavior of the state and professionals. The state often seeks to control social sector service delivery in order to guarantee public principles, such as fairness and the generality of citizenship, and to serve national goals such as macroeconomic equilibrium. Those goals in turn might benefit some groups, such as native-born residents and the financial sector, respectively, more than others. The state does protect the interests of service providers as well, of course; but which motive dominates is an empirical question. The Chilean experience illustrates that central government intervention can continue even when the regime views service providers antagonistically. Who captures what, moreover, is not clear. The weakness of the teaching profession, rooted in the limited nature of its technical autonomy, permits its domination from other sources, traditionally the state or political parties, occasionally the commercial sector. While public choice theory argues that educators wrest schools away from the families that schools are intended to serve, it misses a prior event: a variety of actors capture educational systems at the expense of the educators interest in making schools conform to an educative end that they alone can supply. Although underfunding, the authoritarian context, and inconsistent design were significant contributing factors, the application of the post-welfare model to Chilean education stumbled because it failed to take into account the specific characteristics of the sector. Because education shares many of those traits with other social sectors such as health care, particularly the difficulty in controlling for selection effects, the importance of stable relationships, the existence of ongoing interests in state intervention, a potential decline in professional morale, the misalignment of exit and voice, and shortcomings at the municipal level, this analysis demonstrates a set of general problems in the post-welfare
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model for the social sectors. A final potential criticism of the use of market forces in social sector service delivery, that they promote inequality, is examined in the next chapter.

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Lectura N 2 Prawda, Juan, Educational Decentralization in Latin America Lessons Learned, A View from LATHR No. 27, Human Resources Division Technical Department Latin America and the Caribbean Region The World Bank, March 1992, 63 p.
ABSTRACT* This paper describes some of the financial, efficiency (wastage), quality, and equity changes which occurred during the educational decentralization process in Argentina, Chile, Colombia, and Mexico. The data collected shows that there are obvious discrepancies between what educational policy makers preached and what was practiced through decentralization. Financial, efficiency, and power distribution arguments were the main thrust behind the reforms. Yet, for example, basic education financing continues, in general, to rely heavily on central Government resources. The evidence gathered seems to suggest that management styles do not necessarily condition the reduction of educational flow wastage (repetition and dropout). Quality of education-did not improve during the decentralization process, and the gap between the better off and worst off schools actually widened. Management of the educational sector was strengthened in countries where policymakers and senior government officials periodically monitored the decentralization process and provided support as required. Countries lacking the above weakened their educational governance capacity during the reform process.

I INTRODUCTION This paper describes the decentralization processes undertaken by Argentina, Chile, Colombia, and Mexico in their publicly financed basic education systems. The decentralization processes are described in terms of their: (a) context (chapter II) ; (b) model (chapter III); (c) implementation strategy (chapter IV) and (d) outcomes (chapter V). The outcomes are analyzed in terms of some of the changes observed in the: (a) financing; (b) efficiency (wastage); (c) quality; (d) equity; and (e) management capabilities of the given education systems before and after the decentralization process. The paper does not attempt to prove any cause-effect relationships in the changes affecting the above indicators during the decentralization process with the process itself, as no experimental design,

* This paper has been written based on the reports of the following consultants under contract with the World Bank: Ins Aguerrondo (Argentina); Viola Espnola (Chile); Alfredo Sarmiento (Colombia); and Carlos Ornelas (Mexico). J. Schweitzer, G. Psacharopoulos, E. Velez, D. Winkler, and L. Wolff, from The World Bank, provided useful commentaries and suggestions. Im grateful to the consultants and my World Bank colleagues for their valuable insights in reviewing parts of the earlier drafts of this paper.

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controlling by indicator (variable) and specific country management characteristics (centralization vs. decentralization) was implemented during the data collection. Some lessons learned during the decentralization process in the surveyed countries are provided (chapter VI). The Annex provides a synthesized description of the educational administrative reform undertaken in each one of the surveyed countries.

II EDUCATION DECENTRALIZATION CONTEXT IN SURVEYED LAC COUNTRIES Background Historically, all LAC countries adopted a centralized model of government. This model was embraced: (a) as a result of the economic and political control practices established and institutionalized during the Spanish colonial period; and (b) to avoid national disintegration as a consequence of civil wars (Mexico in 1860 and Colombia 1876). In the modern state, the argument for centralization appeared basically to achieve two national objectives: (a) enhance equity by reducing social disparities; and (b) increase effectiveness by utilizing economies of scale and allowing greater mobility of resources to where they were most needed. Under this reasoning, centralization in the education sector, as well as in other policy areas, has been manifested by the authority exercised through: (a) the regulation of institutional and individual behavior; and (b) the allocation of resources (human, material, and financial). Decentralization in education was initially advocated in the 1950s as a means of establishing and reforming local governments. With the sudden popularity of national planning in the 1960s, attention became focused on improving planning and administration at the center. When it was perceived by policymakers and local think-tank institutions that: (i) national planning could not by itself solve persistent educational problems; and (ii) incorporation of school authorities and parents in local educational matters was a strategy worth trying to improve management and accountability, attention in the late seventies and early eighties once again became focused on decentralization. The surveyed countries implemented educational decentralization at the end of the 1970s and during the 1980s: Argentina (1976), Mexico (1978), Chile (1981), and Colombia (1986). Decentralization in the education sector was viewed by some policymakers and senior government officials as a means to ensure wider representation of legitimate interests, mainly of public school stakeholders. Decentralization reforms were then suggested through the use of: (a) territorial criteria to transfer responsibilities to subnational units of smaller size, including in some cases, school authorities and parent-teachers associations; and (b) functional criteria to transfer responsibilities to parastatal, nongovernmental, or private agencies.1

Lauglo, J., and McLean, M. The Control of Education: International Perspectives on the Centralization-Decentralization Debate. Heinemann, London, 1985. Conyers, D., Decentralization and Development: A Review of the Literature . Public Administration and Development, Vol 4, pp. 187-197, 1984.

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Educational decentralization in surveyed LAC countries was not implemented as an independent sectoral policy. On the contrary, educational decentralization has always been a part of a stated government macro reform policy. Out of growing awareness of the phenomenon of bureaucratic failure, some surveyed LAC governments such as Chile and Mexico, have hastened to reduce the size and complexity of their central public sectors, relegating many of its economic productive functions and social services, such as education, to the private sector, or to subnational levels of government. For example, during the Chilean educational decentralization process, the size of the Ministry of Education (MINEDUC) was reduced from 20,000 employees in 1980 to about 3,000 employees in 1990, of which 21 percent are currently located at the MINEDUC central offices in Santiago, and the rest (79 percent) are in MINEDUCs 13 Regional and 40 Provincial education departments.2 The dominant theory has led to a new conception of the central state as a facilitator and guarantor of the rules of the economic and social services delivery, in contrast to its previous role as the owner and director of the economy, and the only provider of public services. In the above context, educational decentralization has been formally and informally3 advocated by governments to improve the educational systems: (a) finances; and/or (b) efficiency; and/or (c) quality; and/or redistribution of political power; and/or (e) stability. Before explaining the relevant substance of each one of the above arguments one word of caution is called for. As shown below, the pursuit of some of the above arguments (rationales) could have been achieved regardless of the decentralization reform.4 However, the decentralization momentum was utilized by some of the surveyed countries to disguise the enforcement of certain policies (to be explained below), politically difficult to implement otherwise. Financial Argument The financial rationale for decentralization addresses the issue of how education resources are raised. This concern stems primarily from the severe financial constraints faced by LAC central governments to cope with the continued expansion of educational opportunities. Hence, shifting part of the financial burden to subnational unit governments, to community and voluntary organizations, and to the private sector, has become an increasingly attractive alternative.5 Under this rationale, the Argentinean government transferred the publicly financed primary education to the Provinces in 1976, and is about to transfer the public secondary schools in the first semester of 1992. Likewise, the Chilean government transferred in 1981 the public basic schools (nine grades) to the municipalities, and increased, through a subsidy scheme, private sector participation in the delivery of basic education. After the Chilean decentralization process, enrollment in the private-subsidized

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Divisin de Planificacin y Presupuesto, Ministerio de Educacin, Santiago, Chile, 1990. For the definition of formal and informal (hidden) objectives see: Argyris, C. and Schon, D., Theory in Practice; Increasing Professional Effectiveness, R., Jossey-Bass, 1974. Argyris, C. and Schon, D., Organizational Learning. A Theory of Action Perspective, Addisson-Wesley Publishing Co., 1978. 4 Such as the shifting of resources from higher to primary education, or the drastic decrease in teachers salaries. 5 Winkler, R. D., Decentralization in Education: An Economic Perspective , Population and Human Resources Department, The World Bank, Washington, D.C., November 1988.

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schools doubled as their primary student population rose from 14 percent of total enrollment in 1980 to 31 percent in 1989. The increase came at the expense of enrollment in the municipal schools, whose share decreased from 80 percent to 62 percent in the above period.6 The above reasoning assumes that more active involvement of a broader range of societal institutions and groups will generate an increase in resource contribution to education. This expectation is directed particularly at the local community and at the private sector, which, in return for a greater role in the making of educational decisions, will express a stronger sense of commitment to the overall educational enterprise by generating added resources for school construction and maintenance, teacher salaries, and other education learning inputs.7 Efficiency Argument The efficiency arguments addresses the issue of how the educational resources are used. The issue of efficiency seems to have risen in the surveyed countries from: (i) the inability to provide universal access to primary education to the corresponding student age-cohort; (ii) the student flow wastage and its impact in increasing educational costs; (iii) the budget allocation mix to different education levels8 and/or line item expenditures9 and its impact in enhancing educational quality and/or targeting resources to low-income students; and (iv) the educational resources mismanagement and its impact in increasing inefficiency. The efficiency rationale argues that by allowing local units of government, which are geographically and culturally closer to the local recipients of the educational services, to decide on where and how to allocate resources, the problems of: (i) access to primary school; (ii) wastage; (iii) suitable budgetary allocation-mix; and (iv) mismanagement, will be alleviated. This is based on the assumption that decentralization will increase familiarity with local conditions and needs, which in turn will lead to a better match between demand and supply and thus, in the medium term, to a more economical utilization of scarce resources.10 Decentralized units became accountable for their resource allocation decisions and consequences. For example, the first phase of the Mexican decentralization process (1978-1982) was mainly driven by the efficiency (accessibility) rationale. In 1978, around two million children in the 6 to 14 age group (14 percent of that age cohort) did not have access to the mexican primary school system. More than 25,000 communities did not have a primary school. An emergency program, with special funding, entitled Programa de Primaria para Todos los Nios was launched by the Mexican authorities and incorporated to the decentralization process. Mexican education policymakers were confronted in 1978 with a

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Compendio de Informacin Estadstica. Divisin de Planificacin y Presupuesto. Ministerio de Educacin. Santiago, Chile, 1989. Jimenez, E., Paqueo, V., and Lourdes de Vera, M. Does Local Financing Make Primary Schools More Efficient? Population and Human Resources Department, The World Bank, Washington, DC., 1988. Preschool, primary, secondary, tertiary, adult education, and vocational training. Recurrent (salaries and operating costs) expenses and investment (school building and equipment). Cheema, G.S., and Rondinelli, D.A., (Eds.). Decentralization and Development: Policy Implementation In Developing Countries. Sage Publications, 1983.

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primary school accessibility challenge that couldnt be properly addressed through continuing existing centralized management practices. The educational flow wastage argument is manifested by unacceptably high repetition and dropout rates and low primary completion rates, when compared with similar indicators in more developed countries. The student flow inefficiency, especially among the urban and rural low-income students, is primarily prompted by lack of: (a) early stimulation programs; (b) appropriate educational inputs such as textbooks, learning and teaching materials, in-service teacher training, pedagogical supervision, feeding programs, health screening, and school construction and maintenance; (c) relevant curricula; and (d) suitable learning environments. For example, the average primary completion rate in the Mexican educational system in 1977 was 42 percent, with some poorer States, like Chiapas and Oaxaca, registering less than 20 percent. Preschool education was only offered to 15 percent of 4 and 5 year old children, who lived in urban higher income neighborhoods. The adult illiteracy rate was over 18 percent, and average schooling less than 4 years.11 The wastage argument was also formally advocated by the Mexican authorities to justify the decentralization process.12 From the formal government rhetoric, the budget allocation mix argument for decentralization pretends to mainly shift resources from: (i) higher to primary education; and/or (ii) recurrent expenditures, mostly teacher salaries, into the acquisition of more, and better quality, supplementary educational inputs (texts, reading resources and learning materials, in-service teacher training, pedagogical supervision, etc.), targeted to poor public schools. These are examples of pursuits that could have been achieved regardless of the decentralization process. Unfortunately, in practice, all the countries surveyed, Chile being the exception, implemented the opposite, thus increasing the direct, historical-based, budget allocations to teachers salaries and higher education. Teacher union pressures to increase the number of teaching vacancies, increase the teaching labor force and their salaries, and the difficulty of confronting vocal and organized higher education stakeholders that could easily alter the existing delicate political balance if unpopular policies13 were to be implemented in the countries surveyed, partially explain the discrepancies involved between what was preached (stated policies) and what was practiced (pursuit of means to achieve sectoral goals). The above registered discrepancies deserve some further theoretical explanation. Discrepancies between what an organization believes and practices are very common and have been the subject of intensive studies by Argyris and Schon.14 They are usually found within the organization itself and, by and large, are self-imposed. Organizational discrepancies, as the ones found in the education sectors of the surveyed countries, are of five types, involving the: (a) organizational ends; (b) means employed to

11 12

Prawda, J., Teora y praxis de la planeacin educativa en Mxico. Editorial Grijalbo, Mxico, 1985. The quest to increase the primary completion rates appeared as policy statement during the 1976-1982 administration. Secretara de Educacin Pblica, Memoria 1976-1982, Vol 1, (Polticas Educativas), Secretara de Educacin Pblica, Mxico, 1982. 13 Such as repealing tuition free higher education. 14 See footnote 3.

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pursue these ends; (c) resources available for such pursuits; (d) way these pursuits are organized, managed, and implemented, and (e) external stakeholders and other aspects outside the organization. The first set of discrepancies relate to the sectoral objectives, goals, and targets espoused by the educational policymakers, which are not always those that are actually pursued. When such inconsistencies are brought to the policymakers attention, it usually responds with internally convincing rationalizations, which further obstructs the attainment of the formal stated sectoral ends. The second set of discrepancies concern the observed, and usually, important differences between what the educational sector actually does, believes it does, is believed by others to do, and is supposed to do. The third discrepancy involves beliefs about the quality, quantity, and use of resources (personnel, facilities, equipment, materials, information, and money) available to the educational sectors to achieve stated goals. The fourth class of discrepancies involves the formal or proclaimed organizational structure of publicly financed education and its informal or actual structure, which usually constitutes a major and real deterrent to achieve most of the objectives sought by the decentralization process. The last type of discrepancy involves assumptions about those direct and indirect15 stakeholders with whom the surveyed educational sectors interact. Few policymakers understand why the educational services are really consumed, although they think they do, and therefore, this inconsistency has a major effect on what the education sector does and how it does it. In the above vein, one of the lessons to be learned about the implementation of decentralization processes is the difficulty in raising to consciousness these types of possible discrepancies, and the even more difficult task to remove them once they have been identified. Effective discrepancy analysis is required to increase the likelihood of success in a proposed decentralization reform.16 The Chilean educational decentralization reform provides a unique example in LAC where: (a) there was congruency between the efficiency-budget mix allocation rationale and its implementation; and (b) the administrative reform process was utilized to implement, by and large, unpopular policies. About 38 percent of the public educational expenditure in 1980 was targeted for higher education. Only about 3 percent of the primary education public spending per student in 1980 (US$ 0.70 constant of 1985) was allocated to primary school educational inputs.17 Chilean authorities utilized the decentralization process to substantially modify the educational public expenditure mix, as outlined further in the paper. Centralized management, combined with increased enrollments in public schools, generated insufficient institutional capacity in the surveyed LAC countries to: (i) translate effectively educational policies and strategies into actions; (ii) target resources to deprived schools; and (iii) periodically moni-

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The direct (also known as transactional) stakeholders of the educational sector are, by and large, teachers (through teachers unions), school principals, students, parents, policymakers, senior officials, middle managers, and bureaucrats in the Ministries of Education, while the indirect (or contextual) stakeholders are those over which the educational sector does not exert control, and at best, little influence, such as government macro-economic or environmental policymakers. See Emshoff, J.R., and Mitroff, I., Improving the Effectiveness of Corporate Planning , Business Horizons, October 1978, pp. 49-60. 16 There are several group processes that have been developed to bring organizational discrepancies of the five types discussed to light and remove them. See Argyris and Schon, Ibid. and Williams, T.A., The Search Conference in Active Adaptive Planning , The Journal of Applied Behavioral Science, Vol. 15, pp. 470-483, 1979. 17 Divisin de Planificacin y Presupuesto. Ministerio de Educacin, Santiago, Chile, 1990.

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tor sector achievements. In short, centralized management of large scale organizations, such as public school systems, has caused in general, a mismanagement of scarce public resources. For example, twelve months was the average waiting time for a newly appointed teacher to be paid in the Mexican educational system in 1977 before decentralization was implemented. Payrolls for approximately 600,000 teachers were centrally produced in the Ministry of Finance, and salary checks distributed from Mexico City. Inquiries concerning check mistakes had to be addressed in the Mexico City offices of the Ministry of Finance.18 This delay in teacher payments was explicitly, and publicly, addressed by the Mexican decentralization process from the very beginning. In Colombia, there is no accurate information regarding teacher payrolls and effective time on task, which the current decentralization process is also explicitly addressing and trying to correct. In short, the efficiency argument for decentralization is not so much concern with the possible scarcity of resources made available to the educational sector, as it is with the productive use of those resources in raising the quality and equity of publicly financed education. Quality Argument It is interesting to underline that none of the surveyed LAC countries explicitly assumed quality of educational inputs (learning environment) and outputs (academic achievement) as a rationale for decentralization. It is puzzling to acknowledge this finding, given that the formal objective of the education sector is to provide high quality service. Yet the decentralization thrust in the surveyed countries basically emerged from organizational (financing and efficiency) considerations. The previous discrepancy discussion partially explains this dilemma. Under the quality rationale it is argued that management and accountability can be improved in education by: (i) making school authorities (supervisors, principals, and teachers) more responsive to parents and local communities; and (ii) reducing the need for central government decisions on local educational matters. These arguments are backed by evidence of cost-effectiveness in the private sector.19 The quality rationale also argues that decentralization can provide greater sensitivity to local cultural variations and is a means to match students and schools, specific learning environments with national learning agendas or curriculum, usually set by central authorities. Under this paradigm, one would presume that additional regional and local relevance is nurtured into the educational system of a given country. Promising educational innovations took effect in Chile and Colombia during decentralization. These innovations, however, were not a result of stated official decentralization policies, but rather, outcomes of spontaneous participation of interested stakeholders addressing education quality issues in specific regions of the given LAC countries. The pilot program of the University of La Frontera in Temuco, Chile, geared to serve the basic education needs of ethnic groups (Araucanos) , and the Escuela

18 19

Prawda, J., (1985), ibid. Jimenez, E., et al. ibid.

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Nueva, a pedagogical innovation aimed at the primary rural multigrade school system in Colombia, are two concrete examples.20 Redistribution of Power Argument Redistribution of political power is rarely stated as a formal21 objective of decentralization, but certainly is part of the hidden agenda of many LAC countries.22 With that as the objective, decentralization may be undertaken to empower those groups in society supporting central government policies or to weaken groups posing obstructions to those policies. From this perspective, decentralization is less concerned with the transfer of power from one level of government to another, than it is with the transfer of power from one group to another. In Mexico, for example, the second phase of the decentralization process undertaken in the 19831988 period, attempted, but failed, to reduce the influence of the powerful teachers union in shaping educational policy and teaching practices.23 The military Argentinean and Chilean governments of the seventies and eighties utilized this hidden rationale to effectively weaken their respective teacher unions and central bureaucracies. On the other hand, the educational decentralization process undertaken in Colombia since 1986 has been coincidental with the empowerment given to the municipalities. Colombian mayors are, as of 1986, elected and not appointed by the central government. The adoption of a new constitution, approved by the Colombian National Congress in July 1991, has been a natural follow up of this political reform. The redistributive model also seeks more power sharing among interested stakeholders in the educational system during policy shaping and resource allocation decision making. As a corollary, this rationale concludes, participation is encouraged, and a more democratic educational system emerges. Stability Argument Finally, the stability model addresses, according to Weiler,24 the issue of conflict management. The rationale assumes that decentralization processes can effectively diffuse the sources of conflict and provide additional layers of insulation between the central government and the rest of the system.

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21 22 23

24

Schiefelbein, E., In Search of the School of the XXI Century. UNESCO-OREALC, and UNICEF Regional Office for Latin America and the Caribbean. Santiago Chile, 1991. Velez, E., Colombias Escuela Nueva: An Educational Innovation . A View from LATHR, No 9, Human Resources Division, Technical Department, Latin American and Caribbean Region, The World Bank, May 1991. Primary Education Improvement Project in Chile. Staff Appraisal Report. LA4HR, The World Bank, Washington, DC., August, 1991. See Argyris, C. and Schon, D., Ibid. McGinn, N., and Street, S., La descentralizacin educacional en Amrica Latina: Poltica nacional o lucha de facciones?, La Educacin, No 99, 1986. Ornelas, C., The Decentralization of Education in Mexico , Prospects, Vol XVIII, No 1, 1988. Prawda, J., Teora y praxis de la planeacin educativa en Mxico, Editorial Grijalbo, Mxico, 1985. Prawda, J., Logros, inequidades y retos del futuro del sistema educativo mexicano, Editorial Grijalbo, Mxico, 1989. Weiler, H., Legalization, Expertise, and Participation: Strategies of Compensatory Legitimation in Educational Policy , Comparative Education Review, Vol 27, No 2, pp. 259-277, June 1983. Weiler, H., Education and Power: The Politics of Educational Decentralization in Comparative Perspective , Educational Policy, Vol 3, No 1, pp. 31-43, 1989. Weiler, H., Comparative Perspectives on Educational Decentralization: An Exercise in Contradiction? , Educational Evaluation and Policy Analysis, Vol 12, No 4, pp. 433-448, 1990.
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The stability argument further assumes that the modern state faces a particularly severe challenge in terms of the erosion of its own legitimacy.25 The assumption goes, that those who act on behalf of the state politicians, legislators, policymakers, and senior administrators are aware of this erosion and have a vested interest in preserving or recapturing as much as possible of this precious commodity (power) upon which rests, after all, the credibility of their own actions. Decentralization, the argument continues, is seen as a feasible strategy to diffuse this conflict because it: (a) makes the state appear less monolithic and more responsive to internal variations of political, cultural, and economic needs;26 and (b) particularly in the education sector, addresses more effectively the issues of cultural regionalism, local languages, dialects, and cultural and folkloric traditions, as alternatives to a national conception of cultural identity (which is also addressed in the quality rationale). This rationale argues that conflict management addressed by decentralization preserves institutional and political stability by allowing central governments to obtain better information about local or regional conditions; react more quickly to unanticipated problems; and mobilize support for national development policies by making them better known at the local level. Nevertheless, although one would like to presume that policymakers and senior sectoral officials are aware of this rationale, it is very difficult to gather evidence to prove or disprove its existence in the surveyed LAC countries. On many occasions, the different arguments for decentralization become intertwined, at least at the level of policy rhetoric (Table 1). In spite of the national and international political discourse favoring decentralization, in practice it has been strongly opposed by local power groups that foresee their vested interests at risk. According to certain authors,27 opposition to decentralization in the modern state stems from the incompatibility between the power-sharing logic advocated by decentralization and the interest of the state in maintaining control.

25

Habermas, J., Legitimation crisis. Beacon Publications, 1975. Wolfe, A. The Limits of Legitimacy: Political Contradictions of Contemporary Capitalism. The Free Press. 26 Freedman, J. O., Crisis and Legitimacy: The Administrative Process and American Government. Cambridge University Press, 1978. 27 Carnoy, M., The State and Political Theory. Princeton University Press, 1984. Offe, C. Contradictions of the Welfare State. MIT Press, 1984. Scase, R. (Ed.). The State in Western Europe. St Martins Press, 1980. Weiler, H.N., Legalization, Expertise, and Participation: Strategies of Compensatory Legitimation in Educational Policy , Comparative Education Review, Vol 27, No.2, pp. 259-277, 1983.

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Table 1 RATIONALE FOR DECENTRALIZATION IN THE EDUCATION SECTOR


Financing Argentina Chile Colombia Mexico X X X X X 1 1 Efficiency Quality Power Distribution X X X X Stability 2 2 2 2

Notes : 1. Educational innovations that sprung during the decentralization process, but not as a consequence of the decentralization (formal or hidden) stated objectives. 2. Presumed, but difficult to prove or disprove its existence.

III DECENTRALIZATION MODELS The education decentralization models in the surveyed LAC countries are presented by addressing the following issues: (a) who are the key decision makers in policy setting, resource allocation, and service delivery in the educational sector; (b) to whom are they accountable; and (c) what relevant educational functions do they perform.28 The Annex contains a more extended explanation of the decentralization reforms undertaken in each of the surveyed countries. The Decision Makers and Accountability All of the surveyed LAC countries adopting decentralization retained at the central level some responsibilities while transferring other to smaller units of government. The smaller units of government where in some cases politically and administratively detached from the central government, such as the municipalities in Chile and Colombia, and the Provinces in Argentina, or were part of the central government, such as the State representations of the Mexican Ministry of Education. In the Chilean and Argentinean cases, the recipient units of government maintained lax accountability with the central government, either because: (a) there is a tradition of self-reliance in local communities, such as in Chile; and/or (b) local governments or communities have their own sources of tax
28

Rondinellis taxonomy could have been used to explain the models. However it was felt that addressing the who, to whom, and the what, served better the purposes of this chapter. In Rondinellis taxonomy, deconcentration refers to the transfer of authority to non-autonomous lower levels of government, usually belonging to the same sector, which are accountable to the central government (the Mexican case). Delegation is the transfer of government tasks to autonomous organizations, usually belonging to the sector, which may then receive public funding and are ultimately accountable to the central government (no case registered in the primary education of the surveyed countries). Devolution implies the creation of autonomous (independent) subnational units of government, not necessarily belonging to the sector and/or accountable to the central government, which have authority to raise revenue and spend (the Argentinian case, and somehow the Chilean municipalization). Rondinelli, D., Nellis, J., and Cheema, G., Decentralization in Developing Countries: a Review of Recent Experience . The World Bank Staff Working Paper No. 581. Washington, DC., 1984.

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revenues and voluntary contributions, such as the Provinces in Argentina; and/or (c) administrative capacity at the local level exists or is provided through training, such as in the most wealthy municipalities in Chile, and more organized Provinces in Argentina. On the other hand, in the Mexican and Colombian cases, the recipient government units are strictly accountable to the central government, which provides them with almost all of their financial resources. The Mexican case provides an example of extreme rigorous accountability. The State representations of the Mexican Ministry of Education are constitutionally compelled to report annually to the Ministries of Education and Planning and Budgeting (currently, part of the Ministry of Finance), and to the Mexican Congress, on the status of fiscal disbursements and policy attainments. In the Colombian case, the Financial and National Planning authorities have frozen all new publicly financed primary and secondary teaching Positions due to: (i) the early and sometimes, confusing, stages of the decentralization process; and (ii) rampant personnel mismanagement within the educational sector. The above central authorities have: (i) undertaken a close scrutiny of municipal educational spending; and (ii) held the municipalities accountable for their performance, as a precondition for a gradual lifting of the above mentioned freeze. Distribution of Responsibilities The relevant educational functions retained by the central governments of the four surveyed LAC countries are mainly concerned with sectoral policy setting, including: (a) core curriculum design; (b) textbooks and learning materials publishing or procurement; (c) in-service teacher training accreditation and standards setting; and (d) number of working school days per calendar year. Most of the countries surveyed, except Chile, additionally retained at the central government the setting of: teachers wages, monetary incentives, fringe benefits, promotion standards and procedures, and teachers statutes. In the Chilean case, the municipalities were entitled to: (i) set teachers wages; and (ii) hire, promote, and fire teachers.29 Most of the countries surveyed, Argentina being the exception: (a) prevented decentralize units of government to raise revenue; and (b) centrally preserved the budgetary allocation, transferring the financial management to local agencies in order to operate the decentralized public educational services. Only the Provinces in Argentina, among the four surveyed countries, raised revenues to finance their primary education system through taxation. In general, the relevant decentralized educational responsibilities transferred to smaller units of government in the surveyed LAC countries included: (a) microplanning and programming procedures to identify local educational investment and cost recurrent needs and advance the corresponding financial requirements to a budgetary exercise with the central government; (b) educational resource (financial, human, and physical) management; (c) adaptation of core curriculum to regional needs; (d) production of some local teaching and learning materials; (e) delivery of educational services; (f ) setting of school calendar starting and ending dates adapted to regional characteristics; (g) pedagogical

29

This is not the case any more. With the adoption by the Chilean Congress of the new Teacher Statute in 1991, the central government decides on working related policies for the public and subsidized schools.

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supervision; (h) pre-service and in-service teacher training; (i) school accreditation and certification; (j) gathering and processing of statistical information; and (k) school construction and maintenance. Chile was the only surveyed country that induced privatization of primary education through decentralization as a stated policy. The Chilean private sector participating in the delivery of primary education30 is obliged to comply with the existing educational legal frame set by the central government, and is only accountable to the consumer (students and parents) for the services provided. Table 2 DISTRIBUTION OF MAIN RESPONSIBILITIES IN SURVEYED COUNTIES
Argentina Chile Colombia Mxico

a) b) c) d) e) f)

Core curriculum design Regional curriculum design Textbooks procurement Textbook production Textbook distribution In-service teacher training accreditation standard setting In-service teacher training service delivery Pedagogical supervision Establishment of number of working school days Labor policy definition Budgetary allocation Microplanning and resource programming Resource management Delivery of educational services Production of local teaching materials School accreditation and certification Gathering and processing of statistical information School construction and maintenance

C D

C D C

C D

C D

C D C C C D C

g) h) i) j) k) l) m) n) o) p) q) r)

D D C D D

D D C D1 C

D D C C C

D D C C C D

D D D D D D

D D D D D D

C D D D C D

D D D D D D

Notes: 1. Before the enactment of the current Teacher Statute (July 1991). C = Centralized D = Decentralized A blank space implies that the information is not available, or that the item is not applicable
30

Comprised by about 400 primary school proprietors that receive Government monthly subsidies to operate their schools, currently accounting for about 31 percent of total primary enrollment in the country.
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IV IMPLEMENTATION STRATEGIES Decentralization implementation is concerned with the degree to which: (a) national, regional, provincial, municipal, and local leaders are politically committed to support the process and the entities to which responsibilities are transferred; (b) the dominant behavior, attitudes, and culture in a given country are conducive to decentralized decisionmaking and management; (c) policies and programs are effectively translated into clear and appropriate operational manuals and procedures; (d) adequate financial, human, and physical resources are made available to the entities to which responsibilities are transferred; (e) interested policymakers and senior government officials monitor the decentralization process and provide corrective and/or preventive actions; and (f) evaluation is undertaken to measure the impact of decentralization on the efficiency, equity, and quality of the educational system. Degree of Political Commitment to Decentralization The degree to which political leaders at all levels of central and local governments are committed to decentralized planning and management, the ability and willingness of the national and local bureaucracies to facilitate and support decentralized development activities, and the capacity of field officials of national and local agencies and departments to coordinate their activity at the local level, strongly influence the success of decentralized management. The Chilean and Mexican decentralization processes are characterized by strong political commitment of national and local leaders. In the Chilean case, for example, educational administration in the 325 municipalities31 was strengthened during the decentralization process. In the Mexican case, resources derived from the oil-boom economy were allocated to establish 31 State representations of the SEP, hereafter known as Delegaciones-SEP, in charge of managing the federally financed preschool, primary, secondary, and pre-Service teacher training systems. There is evidence in both countries, that during their decentralization processes improvements were made in preschool and primary education as: (a) net preschool and primary enrollments increased; (b) primary education repetition and dropout rates decreased; and (c) primary completion rates increased. The Mexican decentralization process undertaken in the 1978-1982 period also strengthened the central institutional capacity to set and carry on educational policy, target resources, and monitor attainments. The existence of appropriate communication and monitoring links between the center and the decentralized administrative units partially explains this strengthening. On the other hand, the lack of such links explains in part the limitations of the Argentinean and Colombian experiences, and the institutional weakness developed at the Chilean Ministry of Education during the eighties to carry on pre-set educational policies and monitor accomplishments. The limited impact of decentralization in Argentina and Colombia is also explained by the lack of political commitment, mainly induced by the high turn- over of educational authorities, which usually last in their positions less than one year. With the arrival of new senior officials, technical teams assembled in the previous central or local administrative units are quickly disbanded.
31

The 325 Municipal Presidents were appointed by the central authorities during the decentralization process.

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Attitudinal, Behavioral, and Cultural Conditions Conducive to Decentralization Effectiveness in implementing decentralized programs appears also to depend largely on the presence of appropriate behavioral, attitudinal, and cultural conditions. The Mexican and Chilean cases show: (a) the willingness of local officials32 to support and perform decentralized management functions; (b) the technical quality of local leadership; and (c) the attitude of local urban and rural school stakeholders to support the delivery of educational services, mainly by establishing students and parents associations involved in school construction and rehabilitation. The attitudes and behavior of central and local government officials toward the citizenry are crucial for decentralization, especially in countries, like Mexico, that have long fostered patronizing and paternalistic regimes. These attitudes have historically reinforced rigid relationships in which superiors directed their subordinates on what to do and how to do it, and the manner in which these subordinates pass on these instructions to the general population. All of the above are negative attitudes that decentralization attempts to change, and if possible, uproot. Resistance to decentralization in Mexico at the end of the seventies, mostly by the teacher union and some senior central managers within the Ministry of Education (SEP), induced the government to act at a quick pace. A centraly planned decentralization scheme was put into effect. Educational decentralization action plans were rapidly developed by the education sector policymakers and senior officials, and immediately executed by smaller sub-national government units. The actions were followed by periodic monitoring of procedures, whose main findings were utilized by the policymakers and senior government officials at the SEP to adjust the shortcomings of the previous action plan. 33 A sequence of research (monitoring) and action (plan revision and execution of the revised plan) followed.34 This periodic monitoring of procedures by policymakers and senior government officials, followed by corrective and/or preventive measures as required by the decentralization process, is a key element for success in a downward approach to decentralization. The Argentinean and Chilean cases are a variant of this downward (centraly planned) approach. The main difference with the Mexican strategy rests in the lack of sustained technical and political maintenance of the process. The political circumstances of Argentina during the seventies, and of Chile at the beginning of the eighties, induced both military governments to centrally plan and impose the educational decentralization process by decree. In these two countries, opposition to the decentralization process, specially from teacher unions and political groups, was practically abolished. The process was implemented by local officials appointed,35 by central authorities in both countries.
32 33

The 325 municipalities in the Chilean case, and the 31 Delegados in the Mexican case. This type of plan implementation is known in the literature as transactive planning. See Friedmann, J., Retracking America. A Theory of Transactive Planning. Anchor Press -Doubleday, 1973. Friedmann, J., The Good Society. The MIT Press, 1979. 34 In the mexican decentralization process undertaken from 1978 to 1982, the Minister of Education held, on the average, three day working meetings with its central and State representatives staff every 8 to 10 weeks. From March 1978 to November 1982, 22 such maintenance meetings were held by the Minister of Education. Prawda, J., Teora y Praxis de la Planeacin Educativa en Mxico, Editorial Grijalbo, pp 202, 1985. 35 If those local officials had been elected by the population rather than appointed by central authorities, as it happens in democratic settings, the decentralization implementation pace would have probably slow down considerably as a

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In contrast, the decentralization bottom up (upward) strategy decentralization arises from the central policymakers perceived need to consult and negotiate (even before the process starts) with local, and vocal, power groups, whose main attitudes and behavior strongly oppose or favor decentralization. It thus becomes necessary for policymakers and senior government officials to reach agreement with main affected groups or stakeholders of the decentralization process basically on: (a) model characteristics; (b) conditions; and (c) scope of implementation. Decentralization by negotiation is an extremely slow process, and sometimes can lead to failure due to: (a) a probable lack of ownership; and (b) entrenchment of positions. The ongoing Colombian education decentralization process, and the attempted (but failed) Mexican transfer of preschool, primary, and secondary education from the Ministrys Delegaciones-SEP to the State authorities undertaken in the 1983-1988 period, are examples Of negotiated implementation. Operational Procedures Operational procedures influence the outcomes of decentralization efforts. They include the clarity and simplicity of the structures and procedures Used to decentralize, the ability of the implementing agency staff to interact with other supra and lower levels of government, and the degree to which components of decentralized programs are integrated. Sometimes there is a large gap between the decentralization rhetoric of central planners and policymakers and what they are willing to allow local administrators to do, like in the Colombian case. Moreover, the multiple levels of review and approval through which local plans must pass in some countries, such as Colombia, create delays that discourage enthusiastic participation in decentralized planning and management. Complexity of procedures consistently reinforces uncertainty on the part of those that have to implement the decentralized functions, and generates confused situations. Another factor severely inhibiting the successful implementation of decentralization policies has been the inability of smaller units of government to coordinate and integrate their activities with those of central ministries and with other decentralized local agencies, such as occurs with the Argentinean Provinces in charge of providing basic education and the Ministry of Education responsible for policy setting and evaluation. Proliferation of government agencies created in the name of strengthening coordination, has led to compartmentalization and lack of complementarily, which have further weakened the decentralization process. This appears to be clearly exemplified in the hierarchical structure of the Colombian educational system. The above suggests the need of simple linking mechanisms between central and local agencies involved in the decentralization process. In the Mexican case, this linking mechanism provided assistance from the SEP to the Delegaciones-SEP by: (a) offering appropriate training; (b) seconding personnel to meet staff shortages at the local level; (c) supervising and assessing local initiatives and projects; (d) providing technical assistance when problems or weaknesses appeared; and (e) creating a national cadre to supply personnel to all the 31 Delegaciones-SEP.
consequence of the necessary conciliation that those official would have to undertake among different power groups (some opposing and some favoring the process).

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Functions transferred to local administrative units must be suited to their current or potential managerial capacities. Functions should be allocated to local units incrementally, as they meet performance criteria. More complex functions should be transferred only after local units increase their managerial capacity and resources. The technically more complex administrative functions and politically more sensitive issues in the Mexican educational decentralization process during the 1978-1982 period, such as the transfer of the teachers bimonthly payment procedures to the Delegaciones-SEP, were deferred until 1981, when the Delegaciones-SEP displayed appropriate managerial and technical capacities to perform such a function timely and accurately. All the four surveyed countries enacted decentralization laws and/or regulations describing the expected authority and accountability of the central and decentralized administrative units. However, in practice, many of the above legal characteristics were not fulfilled. For example, the Mexican SEPs central units were required to enhance their pedagogical supervisory and cognitive assessment capacity for all the educational levels throughout the entire country during the decentralization process. They failed miserably in accomplishing this mandate; instead, they directed their energy to operate the educational services in Mexico City. Allocation of Resources One of the ironies of decentralization in some of the LAC countries surveyed, such as Argentina and Colombia, is that too often central authorities advocating the rhetoric of decentralization, refuse to transfer financial, administrative, and technical resources to local agencies. Another discrepancy emerges from past strategies and practices, totally incompatible with the principles of decentralization, that have caused a brain drain of the best managers and technically skilled staff in the local agencies. Better salaries and fringe benefits usually granted by the private sector, greater expectations for political, social, and economical mobility, and more alternatives for continuing professional education and development in the large cities, have caused shortages Of skilled personnel in the decentralized units. This has been a constant pattern observed in the four surveyed countries, especially during the post-oil boom economic crisis of the eighties. The historical financial dependency on central fiscal financial resources, coupled with the lack of independent sources of revenue, and the untimely allocation of resources by central authorities, has also hindered the decentralization process, specially in Argentina and Colombia. The capacity of decentralized units to carry out their assigned responsibilities has been adversely limited by the human resources, physical infrastructure, transport and communication facilities in the local agencies. In Chile for example, there are 375 primary education supervisors lacking adequate transport equipment and support, to monitor over 8,200 primary municipal and private subsidized schools with a total enrollment of over 1.8 million students and about 60,000 teachers, and 40 preschool supervisors to monitor 4,200 public and private subsidized preschool with an enrollment of almost 190,000 students and 17,000 teachers and paraprofessionals. Effectiveness in implementing decentralization appears also to depend in the degree to which central (downward) resource allocation, mainly based on historic-based budget tendencies, is compatible with upward requests for investment and cost recurrent financing from the decentralized units. The
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above entails: (a) the developing of microplanning and programming procedures at the lower levels of government to detect and justify investment and cost recurrent needs, and thus induce the upward resource request procedure; and (b) a winnowing Planning-Programming-Budget -System (PPBS) System to bring, at the central level, qualified proposals from those decentralized units to within the budgetary ceiling allocated to the educational sector by the financial authorities. Mexico offers a very unique example in LAC of how the upward and downward approaches for resource request and allocation in the educational sector have been annually attuned in the last 15 years.36 Process Monitoring Periodic monitoring of the decentralization process by policymakers, senior officials, and managers at the local sub-government units is a necessary condition to implement corrective or preventive measures if the process deviates significantly from expected targets. The 22 quarterly monitoring meetings of SEPs senior central policymakers and Delegados-SEP in Mexico from 1978 to 1982, to review the decentralization progress, strongly supported the accomplishment of many of the decentralization goals. To enhance the monitoring process, communications systems should facilitate mutual interaction, exchange of information, cooperation, and conflict resolution, rather than simply disseminate instructions and information from and to the central government. The lack of appropriate communications systems in Argentina severed their existing statistical educational information system at the end of the seventies, precluding central authorities to target resources in order to improve equity and quality. The lack of appropriate monitoring in Colombia has induced the Financial authorities to freeze all new primary and secondary teaching positions until a payroll system, compatible with effective teaching time on task, is made available by the Ministry of Education.

36

For a more detailed technical description of how PPBS has been utilized in the SEP to request and allocate public funds since the late seventies see Prawda, J., Estado del arte del planeamiento educativo en Amrica Latina y el Caribe, Vol I, Mexico. Centro Interamericano de Estudios e Investigaciones para el Planeamiento Educativo (CINTERPLAN), Caracas, Venezuela, 1987.

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114

Table 3 IMPLEMENTATION STRATEGIES


Argentina a) Non-rhetorical political commitment accompanied by a sustained implementation process Existence of behavioral and cultural conditions conducive to decentralization High continuity of policymakers and senior officials in the educational sector Centrally planned (downward approach) implemented by decree Centrally planned (downward approach), implemented by surprise with sustained political and technical maintenance Bottom up (upward approach), implemented by a negotiated process Clear operational procedures and manuals; appropriate training for technical staff at central and decentralized government units Allocation of resources by the Central Government Process Monitoring 0 + Chile + Colombia Mexico +

b)

c)

d) e)

+ +1

f) g)

+2 +

h) i)

0 0

+ -

+ +

Notes: 1. First phase, (1978-1982) where the Delegaciones-SEP were established. 2. Second phase (1983-1988), where the Central Government intended (but failed) to transfer the Delegaciones-SEP to the State Governments. + = Strong. 0 = Average. - = Weak. A blank space implies that the item is not applicable.

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115

V OUTCOMES This section presents evidence on how the educational financing, efficiency (wastage), quality, equity, and governance of the educational public systems of the four surveyed countries changed during the decentralization process. The paper does not attempt to: (a) prove any cause-effect relationships in the changes affecting these indicators, as no experimental design was implemented during the data collection; or (b) provide a value judgement as to whether decentralization was the required or appropriate for a to implement a specific policy in the educational sector. The paper only tells a story through evidence gathered, attempts to interpret the results, and derives conclusions and lessons to be learned for future decentralization projects. Financing Was the financial education burden shifted from central governments to smaller subnational governments units and/or the private sector during the decentralization process? There is no unique answer. outcomes differ from country to country and from one educational level to another. Chile and Mexico were not able to shift the financial burden away from the central government for primary and secondary education. on the other hand, both the Argentinean and Chilean governments successfully shifted the financial burden away from the central government; in the first case, public primary schools to the Provinces; in the second case, higher education to the private sector. Whereas in 1980, before decentralization, the central Chilean government financed 93.8 percent of total primary education, by 1989, after, it financed almost an equal share (93.4 percent). Central subsidized spending increased in real terms 1.1 percent in the 1980-1989 period, while private financing increased by 1.9 percent in the same period. In spite of modest real financing increases in the private sector, the reduction in public and private primary education enrollment37 did not alter significantly the historic public and private shares of total primary education financing (Table 4). For Chilean secondary education, the results are about the same. The government share of total secondary financing decreased slightly from 94.5 percent to 93.3 in the 1980-1989 period (Table 5). Government spending in secondary education increased 1.1 percent in the above mentioned period, while private secondary financing increased 3.4 percent. In spite of the higher increase in unit Costs in the private sector, the private and public share of total education financing was not significantly modified during the last decade, mainly because enrollment in subsidized secondary schools increased 3 times faster than in private-paid schools.38 The 13 year decentralization process in Mexico shifted the weight of primary and secondary edu-

37

About 1.1 percent annually for primary subsidized schools and 0.4 percent for private-paid schools. The public and private primary education enrollment reduction is mainly a consequence of a decline in the Chilean birth rate from 1.9 percent in 1970 to 1.67 percent in 1987, and a significant reduction in primary education dropout rates from 8 percent in 1981 to 2.7 percent in 1989. 38 In the 1980-1989 period, municipal and private- subsidized secondary enrollment (in both tracks) increased 3.7 percent annually, while private-paid enrollment increased only by 1.1 percent.

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116

cation financing even further to the central government, contrary to the decentralization rhetoric (Table 6). While in 1971 (before decentralization) only 66 percent of total education was financed by the central government, in 1987 (after) the share had increased to almost 78 percent. The State Governments, supposedly responsible for absorbing part of the education financial burden during decentralization, decreased their share from 19 percent to 12 percent in the 1971-1987 period (Table 6). The private sector also reduced its participation from 15.4 to 9.5 percent during the same period (Table 6). The above is another example of the organizational discrepancies discussed before. on the one hand, in a zero-sum-game situation,39 the espoused target to allocate responsibilities to the Mexican State Governments contradicted the hidden fear of some key senior authorities at the central government, specially in the Ministries of Education and Programming and Budgeting, of losing power. On the other hand, the lack of fresh resources, characteristic of the post-oil economic boom period, induced State governments to invest in those sectors perceived by them as politically more profitable, like water supply, infrastructure, and boosting security. Enrollment in private schools in Mexico remained constant during the last decade at about 9.8 percent.40 This is an indication that the market being served by the private schools was practically unaffected by the economic crisis, thus there was not a noticeable enrollment shift from the private system into the public and vice versa. However, private per-student spending was increased by 30 percent in real terms during the last decade.41 As noted before, in the Chilean tertiary education, decentralization policies deliberately and successfully shifted the: (a) financial burden from the central government to the private sector; and (b) distribution of public funding from higher to primary education. Central government resources for higher education decreased in real terms by nearly one third in the last decade, while private financing almost doubled (Table 7). Whereas private sector financing for higher education represented almost 4 percent in 1985, nowadays it covers roughly 15 percent (Table 7). Enrollment in subsidized higher learning institutions has been decreasing at 0.6 percent annually since 1980, while enrollment in the corresponding privatepaid institutions has risen 32 percent annually in the last 5 years. Whereas in 1980, before decentralization, subsidized higher education in Chile absorbed almost 38 percent of public funding, in 1990, after, it only consumed 19 percent (Table 8). Furthermore, while total public spending for education in Chile decreased almost 2 percent per year during the last decade, allocations to higher education decreased four times faster, and allocations to preschool and primary education increased 5.2 and 1.1 percent respectively. The combined effect of private financing in primary, secondary, and tertiary education in Chile, has

39

A zero-sum-game is said to be a competitive or conflicting situation between two opponents (persons or groups), where the gain of one signifies an equal loss to the other. The relevant mathematical work done on Game Theory is provided by Von Neumann, J., and Morgenstern, O., in their classic book: Theory of Games and Economic Behavior, Princeton University Press, 1944. 40 While the total enrollment grew from 21.9 million students in 1980 to 25.1 million in 1990 (1.4 percent per year), enrollment in the private system increased from 2.14 million students to 2.47 million in the same period (1.4 percent per year). 41 From 11.91 to 15.44 (both in constant pesos of 1982).

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117

prompted a reduction of total central government spending in education from 79 percent in 1985 to 68.4 percent in 1990 (Table 9). It seems that the financial rationale for educational decentralization was accomplished in the Argentinean public primary education system, where the financial burden was shifted from the central government to the Provinces. The central government participation in financing public primary education decreased from 0.72 percent of GNP in 1975 (before decentralization) to 0.13 percent in 1986 (after), while that corresponding to the Provinces more than doubled (Table 10). Were additional resources for education generated during the decentralization process? The evidence gathered in the surveyed countries, with the exception of Argentina, shows exactly the opposite. Not only has total government (central and local) spending been reduced during decentralization, but education expenditures have shrunk even more abruptly. In the Mexican case, government total and educational spending grew respectively 14 and 13 percent per year in real terms during the period 1970 to 1982, while the gross national product (GNP) increased 7.2 percent annually. But from 1982 onward, GNP decreased 1.5 percent annually, federal spending decreased 2.3 percent per year, while federal spending in education decreased 9.1 percent, that is, six times more than GNP and 4 times more than the total federal spending (Table 11). In the Chilean case, total government spending in education declined almost 16.6 percent per year (Table 12), that is from 6.8 percent of GNP in 1985 to 2.5 percent in 1990, and from 12.5 percent of total federal spending to 8.1 percent in the same period (Table 12), at the time that GNP increased by 1.6 percent per year. The decrease in government spending in education during the last decade in real terms was about twice the one corresponding to total government spending (Table 12). Table 4 FUNDING IN CHILEAN PRIMARY EDUCATION
Year Subsidized Municipal and Private Enrollment1 Unit Cost2 Total Cost3 Private Enrollment1 Unit Cost2 Total Cost3 Share Public Cost4

Before decentralization 1980 1983 1985 1987 1989 2,050.1 1,972.8 1,956.0 1,891.6 1,856.6 47.5 65.0 56.6 47.0 57.9 97,379.5 128,232.0 110,709.6 88,905.2 107,497.1 136.4 92.3 106.4 115.7 131.1 46.8 62.6 56.6 47.0 57.9 6,383.5 5,777.9 6,022.2 5,437.9 7,590.7 93.8 95.7 94.8 94.2 93.4

After decentralization

Notes : 1. Enrollment in thousand students. 2. Unit cost in thousand pesos of July 1990. 3. Total cost in million pesos of July 1990. 4. Share in percent. Source : Compendio de Informacin Estadstica. Divisin de Planificacin y Presupuesto. Ministerio de Educacin de Chile, 1990.

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Table 5 FUNDING IN CHILEAN SECONDARY EDUCATION5


Year Subsidized Municipal and Private Enrollment1 Unit Cost2 Total Cost3 Private Enrollment1 Unit Cost2 Total Cost3 Share Public Cost4

Before decentralization 1980 1983 492.4 562.1 79.8 72.1 39,293.5 40,527.4 49.3 51.2 46.5 55.9 2,292.4 2,862.1 94.5 93.4

After decentralization 1985 1987 1989 613.9 565.1 681.8 75.9 60.9 63.4 46,595.0 34,414.6 43,226.1 54.2 53.3 60.1 49.1 50.9 51.5 2,661.2 2,712.9 3,095.1 94.6 92.7 93.3

Notes : 1. Enrollment in thousand students. 2. Unit cost in thousand pesos of July 1990. 3. Total cost in million pesos of July 1990. 4. Share in percent. 5. Weighted average financing considering the scientific and technical secondary tracks. Source : Compendio de Informacin Estadstica. Divisin de Planificacin y Presupuesto. Ministerio de Educacin de Chile, 1990.

Table 6 FUNDING IN MEXICAN EDUCATION SECTOR (In billions constant 1971 pesos)
Federal Government

Year

State Government

Private Sector

Before decentralization 1971 1976 After decentralization 1982 1987 42.6 27.0 80.5 78.5 7.6 4.1 14.4 12.0 2.7 3.3 5.1 9.5 9.4 20.9 65.7 72.8 2.7 5.1 18.9 17.8 2.2 2.7 15.4 9.4

Source: Cuenta de la Hacienda Pblica Federal, Serie 1971 a 1987. Secretara de Finanzas de los Estados. Direccin General de Planeacin Programacin y Presupuesto. Secretara de Educacin Pblica, 1989.

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Table 7 FUNDING IN CHILEAN HIGHER EDUCATION


Year Subsidized Higher Education1 Unit Cost2 Total Cost3 Private Enrollment1 Unit Cost5 Total Cost3 Share Public Cost4

Before decentralization 1980 118,978 820.5 97,618.0 NA NA NA NA

After decentralization 1985 1988 1990 113,978 116,283 112,193 673.4 440.7 353.5 76,755.9 51,246.2 39,663.8 4.9 9.2 19.5 673. 4 440. 7 353.5 3, 294. 7 4, 054. 4 6, 893. 2 95.9 92.7 85.2

Notes : 1. Enrollment in thousand students. 2. Unit cost in thousand pesos of July 1990. 3. Total cost in million pesos of July 1990. 4. Share in percent. 5. Due to the lack of reliable unit costs for private higher education, the public figures were used as a proxy. Source : Compendio de Informacin Estadstica. Divisin de Planificacin y Presupuesto. Ministerio de Educacin de Chile, 1990.

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120

Table 8 DISTRIBUTION OF EDUCATIONAL PUBLIC EXPENDITURE BY LEVEL OF EDUCATION IN CHILE (In Billion Constant Chilean Pesos of July 1990)

Year

Total

Pre School

Primary

Secondary

Higher

other Instruction & Culture

Before Decentralization 10. 6 14. 0 14. 3 5. 3 122. 7 45. 5 39. 1 14. 5 82. 6 4. 7 151. 2 50. 6 43. 3 14. 5 76. 7 4. 1 101. 4 39. 0 37. 1 14. 3 97. 6 37. 6 25. 7 30. 6 13. 0 13. 4 10. 9 5. 0 4. 5 4. 1

1980

259.8

1982

298.8

1984

269.8

After Decentralization 16. 6 17. 7 17. 6 8. 2 113. 3 52. 7 37. 8 7. 6 116. 0 49. 7 40. 5 6. 2 124. 7 46. 3 41. 7 15. 5 17. 4 17. 6 76. 0 51. 2 40. 2 28. 2 22. 0 18. 7 10. 4 7. 8 6. 2 3. 8 3. 3 2. 9

1985

269. 5

1988

233. 2

1990

215. 0

Annual Rate of Change in (%) 5. 2 1. 1

-1. 9

0. 0

-8. 5

-7. 3

Source : The World Bank. Staff Appraisal Report. Chile Primary Education Improvement Project, Report No. 9769-CH. September 1991.

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121

Table 9 EDUCATIONAL EXPENDITURE BY SOURCE IN CHILE DURING DECENTRALIZATION (as percent of total educational expenditure)
Year Central Governmt MINEDUC 1 Municipal Resources 2 Private Univers 3 Sector NonUnivers. 4 All Private and Munic. as percent of Total Spending5 Total Education Spending

Before decentralization 1985 79. 0 2. 8 14. 7 3. 5 21. 0 100.0

After decentralization 1990 68. 4 3. 2 24. 2 4. 3 31. 6 100.0

Notes : 1. Ministry of Education (MINEDUC) includes all educational costs, including public higher education costs. 2. Municipal includes municipal contributions from all sources other than subvention payments. 3. University spending estimated by the Bank on the basis of enrollment unit costs and share of unit costs in public and private universities. 4. Nonuniversity private includes preschool, basic and secondary paid private schools. 5. Does not include estimate of parents contributions to private-subsidized schools. Sources : Calculated by the Bank on basis of data from MINEDUC, Division of Planning and Budget, which used data from Contralora General de la Repblica, as well as own data.

Table 10 FUNDING OF ARGENTINEAN EDUCATION SYSTEM (percent of GNP)


Nation Provinces Total Higher Other Sbtot Percent of GNP % of Total Gover Spendin

Year

Prim

Sec

Higher

Other

Sbtot

Prim

Sec

Before decentralization 1975 0. 72 0. 80 0. 54 0. 19 2. 25 1. 20 0. 26 0. 08 0. 10 1. 64 3. 89 16. 6

After decentralization 1986 0. 13 0. 79 0. 59 0. 16 1. 67 2. 55 0. 28 0. 02 0. 39 3. 24 4. 91 18. 7

Source : Snchez, C. , et. al. Descentralizacin, Federalizacin y Financiamiento en el Sistema Educativo. Proyecto MEJ-PNUD, Cuadro 13, Buenos Aires, Noviembre 1988.

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122

The peak education financing in Colombia in recent times occurred in 1985, just before decentralization was launched. At that particular time, public and private expenditures in education as a share of GNP reached 5.6 percent, and public education disbursements represented 18.6 percent of total Government spending (Table 13). Since then, and coinciding with the decentralization effort, total education expenditures have slightly decreased to 5.4 percent of GNP, and to 17.2 percent of total government expenditures (Table 13). One of the main causes of reduced education spending in the Mexican and the Chilean cases, seems to be a sharp decrease in real teachers salaries, which represent over 85 percent of total recurrent expenses in the education sectors of both countries. In the Mexican case, for example, primary teachers salaries decreased 3.4 percent annually, while secondary teachers salaries fell 6.8 percent per year42 (Table 14). In the Chilean case, municipal teachers salaries decreased by 7 percent annually in the 1981-1990 period, while private-subsidized primary school teachers salaries fell by 10 percent annually in the same period.43 Table 11 CENTRAL GOVERNMENT SPENDING IN MEXICO (Thousand million pesos of 1970)
Year Government Spending (1) Government Spending in Education (2) GNP (3) (1) / (2) % 1) / (3) %

Before decentralization 1970 1976 After decentralization 1982 1986 Annual decrease 1982-86 (%) 533. 5 485. 7 2. 3 34. 7 23. 7 9. 1 947. 8 890. 6 1. 5 6. 5 4. 9 3. 7 2. 7 109. 2 224. 4 7.8 19.7 444. 3 635. 9 7. 1 8. 8 1. 8 3. 1

Source: Cuentas Nacionales de Mxico, Serie de 1970 a 1986.

42

The reduction of primary teachers salaries during the last decade was smaller than the one corresponding to secondary teachers (6.8 percent annually) and minimum wage, mostly unskilled, earners (4.4 percent per year). 43 Colegio de Profesores de Chile, 1990. Jara, C. Informacin para el anlisis de salarios del magisterio . Centro de Investigacin y Desarrollo de la Educacin, Santiago, Septiembre, 1989. ndice de Precios al Consumidor. Instituto Nacional de Estadsticas, 1990.

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123

Table 12 CHILEAN EDUCATION BUDGET AS PERCENT OF FEDERAL BUDGET AND OF GROSS NATIONAL PRODUCT (in billions of constant Chilean pesos of December 1990)
Education Budget2 (3)

Year

Gross National Product1 (1)

Total Federal Budget (2)

(3) / (1) (%)

(3) / (2) (%)

Before decentralization 1980 After decentralization 1985 1990 Annual change 1985- 90 (%) 7,821,762 8,447,861 1. 6 4,283,698 2,663,574 - 9.1 533,936 214,980 - 16.6 6. 8 2. 5 12. 5 8. 1 19,005,782 6,064,951 668,745 3. 5 11. 0

Notes : 1. In Chilean terminology, Gross Geographic Product (PGB). 2. Actual educational expenditures (executed), including University. Source : Ministerio de Educacin, Divisin de Planeacin y Presupuesto, 1991. ndice de Precios al Consumidor. Serie 198541990. Instituto Nacional de Estadsticas, 1991.

Table 13 COLOMBIAN EDUCATIONAL EXPENDITURES (in percent)


Concept Percent of GNP Public Private Total Public Educational Spending as Percent of Total Government Expenditures 2. 9 2. 2 5. 1 3. 1 2. 0 5. 1 3. 5 2. 1 5. 6 3. 2 2. 2 5. 4 19701 19801 19851 19881

16. 9

17. 6

18. 6

17. 2

Notes : 1. Before decentralization. 2. After decentralization. Source : Departamento de Planeacin Nacional. Plan de Apertura Educativa 1991-1994, Bogot, Colombia, 1991.

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Table 14 GROSS TEACHERS SALARIES AND MINIMUM WAGES (Constant Mexican Pesos of 1980)
Average Teachers Salaries Year 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 Annual Decrease (percent) Preschool, Primary (monthly) 10,323 9,054 9,027 8,920 10,070 10,095 8,828 5,828 5,649 6,374 5,147 5,802 3,451 3,888 4,091 6,135 3.4 Secondary (hourly) 616 535 531 520 581 540 422 255 223 275 217 280 183 182 185 213 6.8 Minimum Wage (daily) 158.5 164.9 160.2 154.2 140.7 145.3 120.7 103.1 97.4 97.5 87.9 68.7 86.8 76.0 78.9 81.0 4.4

Source : Direccin General de Planeacin, Programacin y Presupuesto. Secretara de Educacin Pblica, Mxico, 1991. Comisin Nacional de Salarios Mnimos, serie 1976-1991, Mxico, 1991.

The contraction in Colombian educational spending seems also to coincide with a deliberate central policy44 of freezing pre-decentralization levels of expenditure to correct wide spread mismanagement practices regarding teacher hiring and recurrent (salary and non-salary) expenditures. Another reason for the public education spending reduction seems to be the inability of policymakers and senior officials in the Ministries of Education to convince financial authorities with new and refreshing arguments45 about their effort to improve efficiency and enhance the equity, quality, and
44 45

Emerging from the Financial and National Planning authorities. During the sixties and seventies, Ministries of Education of developing countries justified public spending in education by linking education provision with enhancement of quality of life and a reduction in social inequities. History has proven that such direct linkage has not been achieved, and that a large share of the quality problems and the low productivity of the public education systems in developing countries appear to stem from the inefficient management of available physical, human, and financial resources. LAC Ministers of Education and Finance, as well as representatives of the private sector, and leading think-thank institutions, have recently met in Santiago Chile, under the auspices of UNESCO-OREALC and ECLAC (CEPAL), to discuss new educational paradigms in the current socio-economic and political context of the LAC region. See Transformacin Productiva con Equidad, CEPAL, Santiago, Chile, 1990, and Educacin y Conocimiento: Eje de la Transformacin Productiva con Equidad, CEPAL, Santiago, Chile, 1991.
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125

governance of the publicly managed school system, specially in times of economic crisis and financial shortages. These expenditure reductions coincide with the post-oil boom economic crisis of the eighties, where resources targeted to pay the external debt affecting some of the surveyed countries increased significantly (Table 15). Contrary to the Chilean, Colombian, and Mexican evidence, the Argentinean public spending in education (central government and Provinces) increased 26 percent in real terms in the 1975-1986 period (Table 10), as it went from 16.6 percent of government spending before decentralization (1975) to 18.7 percent after decentralization (1986), or from 3.9 percent of GDP to 4.9 percent of GDP in the above mentioned period (Table 10). The per-capita government educational spending (central and provincial) in constant terms increased from 155 australes in 1975 to 218 in 1986. Adding the private sector contribution to education financing,46 total education financing in Argentina went from 5.3 percent of GNP in 1972, before decentralization, to almost 7 percent in 1985, after (Table 16). Central government public spending in education as a percentage of GDP decreased 33 percent in the 1972-1985 period, while that corresponding to the Provinces more than doubled. Private sector education financing increased 20 percent in the 1972-1985 period, and Government subsidies to private education expanded 4 percent per year in the same period (Table 16). The substantial increase in the Argentinean government spending in education up to 1986 is partially explained by a real increase of almost 40 percent in primary teachers salaries in the 19761986 period.47

Table 15 GOVERNMENT SPENDING ALLOCATED TO PAY THE PUBLIC EXTERNAL DEBT (in percent)
Percent of GNP Country Argentina Brasil Chile Colombia Mxico Source : The World Bank, World Development Report, 1988. 1970 2.1 0.9 3.0 1.7 2.0 1986 5.5 3.3 10.9 5.7 7.3

46

Which includes family educational expenditures in supplementary textbooks, teaching materials, school uniforms, and school transportation. 47 From 1986 onward, primary teachers salaries have deteriorated approximately 11 percent per year.

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126

Table 16 TOTAL EDUCATION FINANCING IN ARGENTINA (percent of GNP)


Government Subsidies to Private Sector

Year Total

Nation

Provinces

Municipalities

Private Sector

Before decentralization 1972 1.8 1.2 0.0 0.3 2.0 5.3

After decentralization 1985 1.2 2.6 0.2 0.5 2.4 6.9

Source: Snchez, C., et. al. Ibid.

Efficiency What relevant changes in the resource allocation-mix to education occurred during decentralization? The outcomes differ again from one country to another. Surveyed LAC countries spend less in school investment projects and more in recurrent, mostly salary, expenses. On the other hand, all the countries, Chile being the exception, shifted resources from primary to tertiary education. This latter shift, far from being induced by the decentralization efficiency rationale, seems to have being caused mainly by: (a) an increasing trend in tertiary education enrollment as a consequence of primary and secondary education expansion, and improvements made in their internal efficiency (Table 17); and (b) the fact that tertiary education average unit costs far exceed those of basic and secondary education.48 However, in the Chilean case, the budgetary shifts from tertiary to primary education were attained using the decentralization reform as the appropriate fora. The evidence shows that out of every peso disbursed by the Mexican central government in education during 1982, 85 cents went for teachers salaries and wages, 8 cents for non-salary recurrent operating expenses, and 7 cents for investment, mostly school construction and equipment. By 1987, the following distribution held: 89 cents for teachers salaries,49 6 cents for operating (non-salary) recurrent expenses, and 5 cents for investment. However, one cent of 1982 had a purchasing power 21 times greater than the same cent in 1987.50 The main effect of this change has been an alarming increase in the deficit of preschool, primary, and secondary classrooms, reaching over 50,000 spaces, and an evident shortage of supplementary educational materials such as globes, maps, charts, educational toys, science kits, supplemental texts, workbooks, and classroom reading resources, that obviously hinders the enhancement of educational quality.
48

In the Mexican case, for example, higher education average unit costs (at constant prices) are about ten and six times greater than those of primary and secondary education respectively. Direccin General de Planeacin, Programacin y Presupuesto, Secretaria de Educacin Pblica, Mxico, 1990. 49 Which as explained before, decreased 3.4 percent annually in real terms during the eighties. 50 Direccin General de Planeacin, Programacin y Presupuesto. Secretara de Educacin Pblica, Mxico. 1991.
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127

During the last five years, out of every peso spent by the central Chilean government in education, about 3 cents have been allocated to school construction and maintenance.51 This limited school investment financing has caused similar problems in Chile as the ones described above for Mexico.

Table 17 ENROLLMENT BY LEVELS IN MEXICO (million students)


Educational Level Preschool Primary Secondary Vocational Training Middle Higher Pre-service Teacher Training Higher Graduate Total 1970 0.40 9.25 1.10 0.15 0.31 0.07 0.26 0.01 11.55 100.0 5.6 1.3 93.1 % 1980 1.13 14.60 3.03 0.37 1.18 0.33 0.79 0.02 21.45 100.0 10.8 1.7 87.5 % 1990 2.73 14.40 4.19 0.41 2.10 0.10 1.10 0.05 25.08 100.0 13.4 1.6 85.0 % 2000 1 2.80 12.68 4.26 0.45 2.80 0.10 1.25 0.10 24.44 100.0 17.4 1.8 80.8 %

Notes : 1. Forecasted. Source : Direccin General de Programacin, SEP, 1988.

In 1982, almost 54 percent of the disbursed mexican central educational budget was targeted for basic education, 28 percent for tertiary education, and the rest was allocated for investment, research, cultural services, and administration (Table 18). By 1987, the share allocated for basic education was reduced to 50 percent, while close to one third of the budget was allocated to mostly free, tertiary, education. In Argentina there is also an evident shift of public education financing from basic to tertiary education (Table 18). In Colombia, the shift has been from primary and secondary education to other, mostly administration and cultural, expenses (Table 18). In the Chilean case, decentralization achieved the opposite effect, as a consequence of an explicit stated sectoral policy. Government spending in tertiary education was reduced from almost 38 percent in 1980 to 19 percent in 1990, while government spending in primary education went from 57 to 78 percent in the same period (Table 18).
51

Capital investment is allocated by the central government to the municipalities through the Ministry of the Interior. The municipalities have to invest the resources in previously approved school construction and maintenance projects, and are accountable to the central government of resource disbursement. On the other hand, recurrent expenses to operate the subsidized educational system is allocated by the central government to municipal and private-subsidized schools through the Ministry of Education.

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The per-pupil expenditure in primary education in Mexico has decreased by 38 percent, and increased by 15 percent in Chile (Table 19). One presumable medium term effect in Mexico is that educational quality at the primary level, concerning its learning inputs and outputs, has deteriorated with time. However, there is no available historical data to test this hypothesis. Increased perpupil expenditure in Chile has unfortunately not rendered an enhancement in the quality and equity of primary education, as expected. An explanatory hypothesis is offered below (see section on quality).

Table 18 DISTRIBUTION OF PUBLIC EDUCATIONAL EXPENDITURES BY LEVEL OF EDUCATION IN SURVEYED COUNTRIES (in percent)
Country and Year Basic Education 1 Tertiary Education Other Expenses 2

Mexico (Central Government Spending) 1982 1986 Chile (Central Government Spending) 1980 1990 Argentina (Nations Spending) 1975 1986 Argentina (Provinces Spending) 1975 1986 Colombia (Central Government Spending) 1985 1990 71.9 3 67.0 4 21.5 20.6 6.6 12.4 90.6 87.4 3.1 0.6 6.3 12.0 67.8 49.6 23.6 42.5 8.6 7.9 57.4 78.5 37.6 18.7 5.0 2.8 53.8 50.4 28.1 32.3 18.1 17.3

Notes : 1. Comprises mainly preschool, primary, and secondary education. 2. In the Mexican case includes: school construction and maintenance, administration, cultural services, and research. In the Chilean and Colombian cases, it comprises cultural services and central administration. In the Argentinian case it includes cultural and non-formal education services, as well as administration. 3. 40 percent for primary and 31.9 percent for secondary education. 4. 37.8 percent for primary and 29.2 percent for secondary education. Source : Direccin General de Planeacin, Programacin y Presupuesto. Secretara de Educacin Pblica, Mxico. 1991. Ministerio de Educacin. Divisin de Planeacin y Presupuesto. Chile, 1991. Snchez, C. et. al., Descenrralizacin, Federalizacin y Financiamiento en el Sistema Educativo. Cuadro 14, Proyecto Ministerio de Educacin y Justicia-PNUD. B. Aires, Argentina, Noviembre 1988. Departamento de Planeacin Nacional. Plan de Apertura Educativa 1991-1994, Bogota, Colombia, 1991.

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Table 19 EDUCATIONAL DEVELOPMENT INDICATORS IN SURVEYED DECENTRALIZED AND SOME SELECTED CENTRALIZED COUNTRIES
Preschool Coverage of 0 to 5-year olds Country (%) 1980 1987 Decentralized Argentina 200.4 Chile 155.2 Mexico 71.8 Centralized Honduras 91.5 C. Rica 149.4 Peru 42.4 Notes : 1. In constant 1985 US dollars. 2. The data is for 1982. 3. The data is for 1981. 4. In the absence of the corresponding information, the primary completion rate for the 1969-1975 cohort of 49.8 percent has been used in the analysis as a proxy. 5. In the absence of the corresponding information, the primary completion rate for the 1974-1980 cohort of 53.7 percent has been used in the analysis as a proxy. 6. Corresponding to the 1975-1985 cohort. 7. Corresponding to the 1979-1989 cohort. Source : Sistema Regional de Informacin. Proyecto Principal de Educacin. UNESCO- OREALC, Santiago, Chile, 1990. Divisin de Planeacin y Presupuesto. Ministerio de Educacin, Santiago, Chile, 1991. 12.2 19.2 87 85 18.8 14.1 9.0 NA 73.4 8.4 14.7 91 86 7.9 10.6 7.2 7.8 204.2 4.8 5.3 87 89 16.2 15.5 NA 11.4 94.5 8.4 21.3 95 98 9.8 9.9 7.8 7.8 116.7 5.0 7.2 95 2 96 8.1 3 6.1 12.2 6 10.6 7 134.9 13.6 19.7 94 100 NA NA NA4 NA5 228.5 1987 1980 (%) 1987 1980 (%) 1987 1980 (%) 1987 1980 Primary Net Enrollment Rate Repeaters as a Percent of Total Enrollment Years to Produce a Primary School Graduate Public Recurrent Expenditure per Primary Student1

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Has educational inefficiency (wastage) been reduced during decentralization? The evidence shows that the countries adopting administrative decentralization schemes in their education delivery systems became more efficient in the disbursement of their available resources. These countries were able to increase improve the primary completion rates. However, the same holds true for some countries that remained centralized, suggesting again that decentralization is not necessarily the key factor to increase efficiency. In a recent paper, Prawda and Psacharopoulos,52 using time series (1977-1990) and cross-sectional (States) data on a number of educational and cost indicators in Mexico show, that in spite of severe cuts in budgetary allocations to education (mainly in terms of lower teachers salaries), educational provision, as measured by: (a) net preschool and primary enrollment rates; (b) primary completion rates; (c) rate of primary incomplete schools;53 and (d) secondary absorption rates, improved throughout the period. The same holds true for the other countries surveyed as indicated by the trend of the following four indicators during the last decade (Table 19): (a) coverage of 5-year-old children with early stimulation programs; (b) primary education net enrollment rate; (c) primary repetition rate; and (d) primary completion rate. The evidence shows that the above indicators have improved while spending less resources. Table 19 also shows a similar pattern for some countries that have remained centralized. This puzzle seems to indicate that perhaps managerial schemes do not necessarily influence efficiency outcomes in the educational sector, but rather exogenous socio-economic characteristics of the student and the targeting of available resources (educational inputs) strongly condition efficiency improvements.54 How have student-teacher ratios changed during decentralization? Almost all the surveyed countries slightly reduced the student-teacher ratios in preschool, and kept almost constant (with the exception of Mexico and Chile) the ratio in primary education during the last decade. Mexico decreased the primary student ratio during the eighties, while Chile increased it (Table 20). It is interesting to note that the above pattern is repeated in small and large centralized LAC countries (Table 20). The reduction in the preschool teacher per-pupil relation stems primarily from the fact that this service is currently being extended to the rural areas, where class size is smaller than in the urban areas.

52

Prawda, J., and Psacharopoulos, G., Educational Development and Costing in Mexico, 1977-1990. A Cross-State Time-Series Analysis , forthcoming in the International Journal of Educational Development. Appears also in A View from LATHR, No 25. Human Resource Division. Technical Department. Latin America and the Caribbean Region. The World Bank. Washington, DC. November 1991. 53 Not offering the legal six grades required in the mexican primary education cycle. 54 B. Fuller has provided considerable evidence showing that text-books, writing materials, and teacher quality consistently influence student achievement. However these findings have not been tested controlling by managerial scheme variable (centralized and decentralized). Fuller, B. Raising School Quality in Developing Countries. What Investments Boast Learning. The World Bank Discussion Papers, No 2, Washington DC. 1986.

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Table 20 STUDENT-TEACHER RATIOS IN PRESCHOOL AND PRIMARY EDUCATION (pupils per teacher)
Country Preschool 1980 1 Decentralized Argentina Chile Colombia Mexico Centralized Honduras C. Rica Peru Notes : 1. Before decentralization 2. After decentralization. Source : Sistema de Informacin Regional. Proyecto Principal de Educacin. UNESCO-OREALC, Santiago, Chile, 1990. 38 28 49 33 28 43 38 31 33 38 31 31 19 NA 24 30 18 34 24 28 25 26 29 34 25 31 30 32 1987 2 1980 1 Primary 1987 2

The Chilean primary education teacher per-pupil increase seems to have been generated by: (a) the induced expansion of the private- subsidized sector; and (b) the logic supporting the subsidy formula applied by the central government to finance the private sector expansion in education. Accordingly, private proprietors receive a subsidy as a function of student monthly attendance. This subsidy is aimed to cover all of the schools recurrent (salary and non-salary) operating expenses. The private proprietor rationale seems to be based on a marketing principle by which increasing class enrollment and concurrently decreasing the schools teaching labor force are necessary conditions to expand school revenues. Thus, it is not a surprise that while the student teacher ratio in the primary municipal schools is 26.1, in the private-subsidized schools it is almost 40; private-paid primary schools have a ratio of 28.4 and the national average is 29.4. It is also evident that parents did not exert any pressure to keep down class size in the above private subsidized schools, probably due to lack of information. In the Mexican case, as pointed out by Prawda and Psacharopoulos,55 the reduction of the preschool and primary student-teacher ratios is partially explained by: (a) the teachers union pressures targeted at the Ministry of Education to hire all the graduates from official primary and preschool teachers training institutions, in spite of existing teacher wastage56 in the public primary schools of almost all
55 56

Prawda, J., and Psacharopoulos, G. (1991).ibid. In 1987, there were about 6,000 public in Mexico City, not counting the Metropolitan area (14 percent of the public teaching labor force) collecting a bi-weekly salary and not working. The demographic changes in the Mexican large urban
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the large urban areas of the country; and (b) the rapid expansion of preschool services, mainly targeted to the less densely populated rural areas, which requires the hiring of all available preschool teachers. Compounding the above situation, it is the rural to urban orientation of teacher social and professional mobility57 that makes it very difficult to reallocate urban teaching surpluses to rural areas registering a teaching deficit. Quality Has quality of education as measured by student cognitive achievement improved during decentralization? Only a couple of LAC countries have quantitative information to answer the above question. Chile is the only surveyed decentralized country that has historical reliable data on cognitive achievement. Between 1982 and 1984, the Chilean Ministry of Education administered two sets of low-stakes tests nationwide known as Programa de Evaluacin del Rendimiento Escolar (PER ) to 390,000 fourth and eighth graders in 3,200 subsidized (public and private) primary schools. These tests were designed to diagnose the quality of education by measuring cognitive achievement in the areas of reading, mathematics, social sciences, and natural sciences, and feedback the information to teachers, school principals, and supervisors. A new low-stake achievement test, an updated and corrected version of PER known as Sistema de Informacin y Medicin de la Calidad de la Educacin (SIMCE), was applied in 1988 to 233,000 fourth graders in 5,600 primary public and private subsidized schools; in 1989 the test was again applied, this time to 193,000 eighth graders in 4,600 schools.58 PER (1982) and SIMCE (1988) results for Spanish and mathematics registered a national decline of 14.0 and 6.0 percent, respectively (Tables 21 and 22). Furthermore, the gap between the highest scores in the Spanish test, shown in the paid-private school, and the lowest scores in the high-risk municipal schools, widened in the 1982 to 1988 period. The above results are suggestive that although it is difficult to ascertain that there was a real decline in quality of education, as measured by cognitive achievement results, it is quite clear that quality did not improve during the 1982-1988 period. It is also clear that the quality inequity significantly widened with time. Furthermore, Table 23 shows that by controlling SIMCE information by the number of years private subsidized primary schools have been operating in the country,59 older private subsidized schools with
areas rural immigration to the slums and the emigration of the better off to the suburbs and the rigidity to transfer teachers from one school district to another, or from one educational level to another, imposed by the Union, has made the above situation worse with time. Direccin General de Planeacin, Programacin y Presupuesto. Secretara de Educacin Pblica, Mxico, 1989. 57 Teachers out of pre-service training schools start their professional career in rural schools, mostly, located in very small and isolated rural communities. With time, they acquire the legal rights (institutionalized in the Mexican Teachers Statute and the corresponding regulating By-Laws) to move to larger, mostly urban located, public schools. The opposite professional move, from urban to rural areas, is seldom undertaken in Mexico, and no package of incentives and disincentives to induce it, has to date been implemented. 58 About 3,700 primary, mostly municipal, rural schools with enrollments of six students or less in fourth or eight grades were not included in the 1988 and 1989 applications of SIMCE, because the current assessment instrument is not valid and reliable for small groups (six or less students in fourth or eighth grades). 59 In a sample of 1074 private subsidized schools drawn randomly from the metropolitan area of Santiago, Chile.
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10 or more years of operation fared better than those with less than 10 years of operation. The latter schools were mainly established during the decentralization period, as a consequence of the financial and fiscal incentives set by the central chilean government. An explanatory hypothesis follows. The administrative decentralization process implemented by the Chilean Government during the eighties, changed the traditional incremental budget allocation to public schools to a new system that channelled resources to municipal and private subsidized schools based on an average monthly student attendance subsidy. With the availability of Government credit to finance the expansion of private primary schools, the enrollment in the private-subsidized schools doubled as their primary student population rose from 14 percent of total enrollment in 1980 to 31 percent in 1989. This increase came at the expense of enrollment in the municipal schools, whose share decreased from 80 to 62 percent in the above period.

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Table 21 FOURTH GRADERS ACHIEVEMENT SCORES IN SPANISH, 1982-88


Type of School SocioEconomic Level High Middle High Subsidized Middle Private Low Spanish Size of City Gross Metro3 Paid Private Large4 Metro Large Metro Large Metro Large Metro Large Rural Metro Lowest Large Rural Metro High Large Rural Metro Municipal Middle Large Rural Metro Low Large Rural Metro Lowest Large Rural TOTAL 81.3 80.7 77.0 75.2 69.2 74.7 62.0 64.4 56.6 54.0 51.5 72.7 67.6 65.7 58.5 61.8 58.2 54.0 56.2 51.1 58.6 Score in 19821 Net 72.0 71.1 65.5 62.8 53.8 62.1 43.0 46.6 34.9 31.0 27.3 59.1 51.4 48.6 37.8 42.7 37.3 31.0 34.3 26.7 37.9 % 100 99 91 87 75 86 60 65 49 43 38 82 71 67 52 59 52 43 48 37 53 Score in 19882 Gross 79.5 80.1 75.2 73.7 70.5 76.3 63.6 66.7 55.5 54.1 50.5 45.7 45.1 37.6 60.8 63.2 58.1 50.8 51.7 46.1 49.2 44.2 42.6 55.0 % 69.3100 70.2101 62.891 60.687 55.780 64.593 45.466 50.072 33.348 31.145 25.837 18.627 17.726 6.49 ---41.260 44.965 37.254 26.238 27.540 19.128 23.934 16.223 13.820 32.547

Notes : Each item has three alternatives and one distractor. The net scores equals the gross score, less random answers included as correct answers. The net score is an estimate of total correct answers. If the score is 100, no random answers are subtracted. If the gross score is 33, the 33 random answers are subtracted. There fore: gross score = 100 -2*x where x is the number of random answers included as correct answers. For example, for the gross score of 81.30, the value of x (rounded) is 9.35. 1. Before decentralization. 2. After decentralization. 3. Refers to the Metropolitan Area of Santiago. 4. Refers to the other urban areas. - = Implies test was not administered Sources : CPEIP, Serie Estudios No. 81; 1981, y datos SIMCE; 1988.

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Table 22 FOURTH GRADERS ACHIEVEMENT SCORES IN MATHEMATICS, 1982-88


SocioEconomic Level High Middle High Subsidized Middle Private Low Size of City Metro3 Large4 Metro Large Metro Large Metro Large Metro Large Rural Metro Large Rural Metro Large Rural Metro Large Rural Metro Large Rural Metro Large Rural Mathematics Score in 19821 Gross Net % 77.3 66.0 100 73.8 60.7 92 71.2 56.8 86 70.1 55.1 84 64.3 46.5 70 69.5 54.2 82 57.0 35.5 54 58.6 37.9 57 51.8 27.7 42 49.1 23.7 36 44.8 17.2 26 64.7 47.1 71 62.4 43.6 66 61.8 42.7 65 53.5 30.3 46 57.1 35.7 54 53.7 30.6 46 49.5 24.3 37 51.2 26.8 41 45.6 18.4 28 53.6 30.5 46

Type of School

Paid Private

Lowest

High

Municipal

Middle

Low

Lowest

Gross 74.9 74.7 67.2 69.1 65.3 70.6 58.3 61.3 51.8 51.7 48.1 49.6 46.8 40.0 56.7 59.3 53.1 48.4 49.8 45.5 47.2 44.8 43.4 52.4

Score in 19882 Net 62.3 62.1 50.8 53.6 47.9 55.9 37.4 41.9 27.7 27.6 22.1 24.4 20.2 10.0 35.0 38.9 29.7 22.5 24.8 18.3 20.8 17.2 15.0 28.6

% 100 100 82 86 77 90 60 67 44 44 36 39 33 16 56 62 48 36 40 29 33 28 24 46

TOTAL

Notes : Each item has three alternatives and one distractor. The net scores equals the gross score, less random answers included as correct answers. The net score is an estimate of total correct answers. If the score is 100, no random answers are subtracted. If the gross score is 33, the 33 random answers are subtracted. Therefore: gross score = 100 -2*x where x is the number of random answers included as correct answers. For example, for the gross score of 77.30, the value of x (rounded) is 11.35. In 1988, a 72.8 percent of students had math scores below half the score of students from the high socio-economic level attending private schools in the capital city. Of this, 58.5 percent of the students in private subsidized schools have similar scores. Furthermore, in 1988, 34.9 percent of 4th grade students had a score below 39.75 percent of the score of students from the high socio-economic level attending private schools in the capital city. 1. Before decentralization. 2. After decentralization. 3. Refers to the Metropolitan Area of Santiago. 4. Refers to the other urban areas. - = Implies that the test was not administered. Sources : CPEIP, Serie Estudios No. 81; 1981, y datos SIMCE; 1988.

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Table 23 ACHIEVEMENT SCORES BY TYPE OF PRIMARY SCHOOL (in percent)


Private Subsid. 10-Less 60.5 58.7 144 Private Subsid. 10-More 63.8 62.3 329 Private Paid 79.3 78.8 169

Subject Spanish Math. Sample Source: SIMCE, 1991.

Municipal 56.7 55.3 414

Table 24 COSTA RICA. TEST SCORES IN NATIONAL ACHIEVEMENT TESTS, 1987 (in percent)
Math Rural 20.6 1.8 0.8 Urban 26.6 7.0 1.1 Rural 22.6 6.7 8.8 Spanish Urban 24.5 14.1 19.8

Level Grades 4-6 Grades 7-9 Grades 10-12

Source: Ministerio de Educacin Pblica, Memoria, p.187, Costa Rica, 1988.

Until the recent enactment of the Teachers Statute Law, approved by the Chilean Congress in July 1991, subsidized schools were not legally bound to pay their teachers above-market salaries. Flexibility thus existed for private and public school proprietors to fix teachers wages and nonteaching resources derived from the monthly subsidy. Municipal and traditional, mostly older, private subsidized schools allocated on the average 70 to 95 percent of Government perstudent subsidies to pay wages and salaries-the rest being allocated to administration, teaching materials, and school maintenance. In the private subsidized schools created during the decentralization process, this distribution is about 67 percent on the average for teachers wages and salaries, and the other 33 percent for operating costs and profits. As a consequence of the above, the following two situations emerged: (a) prevailing teachers salaries ranged from a low of 8 times the present individual student subsidy, most frequently observed in recently established private subsidized schools not affiliated with churches or non-profit organizations, to a high of some 20 times the student subsidy, most frequently observed in municipal and older private-subsidized schools; 60 (b) teachers in newly created private subsidized schools were pressured by
60

Jara, C., ibid.

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the proprietors to maintain the enrollment on the increase, either by enrolling new students through a door to door marketing policy implemented by the school teachers, and/or by implementing the official stated policy of automatic promotion to the next grade up to the 4th grade and inflating student marks thereafter. Given the low level of teacher salaries in the newly created private subsidized primary schools, the quality of those applying for the teaching positions available, probably also decreased. The inflated students marks policy for fifth to eighth graders endorsed by many of the new private subsidized primary schools, increased the primary completion rates, and thus the monthly subsidies, but certainly did not improve the cognitive achievement of their students, as shown by tables 21, 22 and 23. It is interesting to notice that unacceptable low levels of cognitive achievement is not a unique problem to decentralized countries. Costa Rica, a small centralized country with reliable student academic achievement measures, makes the point (Table 24). What has decentralization accomplished regarding other learning inputs? The available evidence surfacing from the surveyed countries points to the following general outcomes: (i) core curriculum design has remained a central task, yet its adaptation to regional conditions has become an area of interest and participation within the decentralized units in the educational sector (Argentina, Chile, and Mexico); (ii) textbook production (Mexico) or procurement (Chile) is a central task, while its distribution is decentralized; (iii) pre-service and in-service teaching training and upgrading is performed in a decentralized fashion, but the corresponding accreditation standards are based on national teachers statutes, which are centrally designed and implemented; (iv) the number of working days within a given school calendar are centrally set, but the beginning and ending of the school year, as well as the daily school schedules, are sometimes adapted by the decentralized units to fit, if necessary, regional characteristics. In general, the relevant decentralized educational (exclusive) responsibilities transferred to smaller units of government in the surveyed LAC countries included: (a) microplanning and programming procedures to identify and target local educational investments and cost recurrent needs with central government disbursed resources; (b) educational resource (financial, human, and physical) management; (c) production of some local teaching and learning materials; (d) delivery of educational services; (e) school feeding; (f) school supervision; (g) school accreditation and student certification; (h) gathering and processing of statistical information; and (i) school construction and maintenance, sometimes through community participation. Equity Have the countries adopting decentralization been able to improve the equity of their educational systems? Primary students cognitive achievement in Chile not only did not improve during the decentralization process, but the spread between the highest and lowest school scores61 in Span-

61

Highest scores, for both the 1982 and 1988 Spanish achievement tests, were registered in the private paid primary schools located in the high income neighborhoods of Santiago, while the lowest scores were recorded in the rural municipal schools.

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ish in the 1982-1988 period increased by 34 percent (Table 21). The disparity trend in mathematics remained practically the same in the above mentioned period (Table 22). Mexico and Argentina provide information showing that the regional disparities concerning certain quantitative education efficiency indicators (explained below) were reduced. The 1976-1991 trend of the regional disparities of the following four indicators during the Mexican decentralization process62 (tables 25 to 28) are used as a proxy of equity: (a) preschool coverage of 5year-olds; (b) percent of primary incomplete schools, that is, those schools not offering the legal six year primary cycle; (c) primary completion rates; and (d) primary graduates continuing secondary education. According to this evidence, regional (geographical) disparities in Mexico, as measured by: (i) the national mean and standard deviation trend of the indicator; and (ii) the ratio between the highest and lowest scores, were substantially reduced for the four educational development indicators in the period of analysis. However, the above decrease is sharpest between the 1978-1982 period, when the dominant behavior and attitude of policymakers and senior officials in the central government of Mexico was conducive to decentralization, extensive political and technical support was provided, and sufficient resources were made available to sustain the process, than afterwards, when Mexico entered an economic postoil boom crisis, and a political stronger teachers union forcefully opposed the second decentralization phase.63 This seems to substantiate the point made earlier that decentralization may not be the key factor to attain a productivity increase in the educational sector, but certainly is an appropriate for a to speed up efficiency. The above equity achievements in the Mexican case stem primarily from: (a) using microplanning and programming techniques at the decentralized units to target educational resources disbursed by the central government, and implement appropriate pedagogical measures to the most needed regions and groups in the country; (b) implementing a relevant, accurate, and timely management information system to monitor the decentralization process and performance; and (c) providing the corrective and preventive measures deemed necessary by policymakers and senior management to achieve decentralization targets. In the Argentinean case, some equity improvement is shown in primary completion rates, as the national average increased in almost 8 percent during the seventies and the regional disparity was reduced in 18 percent64 (Table 29). Unfortunately there is no further information regarding the eighties, as the Argentinean educational statistical system gradually collapsed.

62

Mexico is perhaps the only LAC country with reliable historical data on regional educational disparities dating back as far as 1976. 63 During the first phase, lasting from 1978 to 1982, some planning, pedagogical, and managerial responsibilities were transferred from the central government (Ministry of Education) to its State representations. From 1983 onwards, there was an attempt to transfer these same responsibilities from the Ministry of Education State representations to the State authorities. The latter process failed. 64 The ratio between the highest and lowest provincial primary completion rate for the 1970-1976 and 1974-1980 student cohort was reduced from 2.8 to 2.3 times.

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Governance (Management of the Public Educational System) The available evidence on governance differs dramatically across the LAC countries that have adopted decentralization in the delivery of their educational systems, and thus defies easy generalizations. The Mexican Government improved the management of the educational system during the first phase of their decentralization process (1978-1982) because there was: (i) a visible degree of political commitment and administrative support from senior officials and policymakers; (ii) an explicit decentralization model and implementation strategy where responsibilities and accountability between central government and decentralized units were clearly defined; (iii) a supportive organization and a sustained provision of financial, human, and physical resources; and (iv) a monitoring information system providing senior officials and policymakers with accurate, timely, and relevant information about progress for them to implement corrective and/or preventive measures. Other countries, such as Chile and Argentina, where decentralization was mainly imposed to weaken the central educational bureaucracy and the teacher unions while strengthening lower levels of sub-national government such as the municipalities in Chile diluted their institutional capacity to: (i) translate effectively educational policies and strategies into concrete programmatic actions at the regional, provincial, and local levels; (ii) target effectually available resources to deprived high risks schools; (iii) periodically monitor sector achievements; and (iv) improve the professional civil service at the central, regional, provincial, municipal, and local levels.65

65

This notion translates: (i) at the municipal level, with lack of procedures, guidelines, and appropriate training to execute educational programs derived from sector policies, and administer efficiently the resources of their assigned municipal schools; and (ii) at the school level, with lack of suitable training aimed at improving the school principals managerial and technical-pedagogical supervision skills.

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Table 25 PRIMARY SCHOOL COMPLETION RATES IN ARGENTINA


Cohort Concept National Average Standard Deviation Highest State Score Lowest State Score Ratio Highest/Lowest (%) (%) (%) (%) 1970-19761 42.5 11.5 66.3 23.4 2.8 1974-19802 45.7 10.8 69.7 30.0 2.3

Notes : 1. Before decentralization. 2. After decentralization. Source : Ministerio de Educacin y Justicia. Departamento de Estadstica. B. Aires, Argentina, s/f.

Table 26 PRESCHOOL COVERAGE OF 5-YEAR OLDS IN MEXICO


Concept National Average Standard Deviation Highest State Score Lowest State Score Ratio Highest/Lowest States Above Average States Below Average Annual Rate of Change Hghst/Lwst Rte Change (%) (%) (%) (%) (%) (%) 1976 14.0 9.1 44.7 2.6 17.2 13.0 19.0 8.2 -11.1 1978 16.4 10.7 48.8 3.6 13.6 14.0 18.0 29.3 -23.8 1983 59.3 12.2 88.8 25.5 3.5 15.0 17.0 5.8 -11.5 1988 78.6 13.7 103.2 54.8 1.9 15.0 17.0

Source: Direccin General de Planeacin, Programacin y Presupuesto. Secretara de Educacin Pblica, Mxico, 1991.

Table 27 PRIMARY SCHOOLS OFFERING LESS THAN SIX GRADES IN MEXICO


Concept National Average Standard Deviation Highest State Score Lowest State Score Ratio Highest/Lowest States Above Average States Below Average Annual Rate of Change Hghst/Lwst Rte Change (%) (%) (%) (%) (%) (%) 1976 46.7 15.2 77.8 4.4 17.7 18.0 14.0 -1.9 13.7 1978 44.9 14.3 71.0 3.1 22.9 20.0 12.0 -8.6 -18.0 1983 28.7 10.9 57.7 6.8 8.5 17.0 15.0 -7.7 13.8 1988 19.2 8.3 43.7 2.7 16.2 15.0 17.0

Source: Direccin General de Planeacin, Programacin y Presupuesto. Secretara de Educacin Pblica, Mxico, 1991.

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Table 28 PRIMARY SCHOOL COMPLETION RATES IN MEXICO


Concept National Average Standard Deviation Highest State Score Lowest State Score Ratio Highest/Lowest States Above Average States Below Average Annual Rate of Change Hghst/Lwst Rte Change (%) (%) (%) (%) (%) (%) 1976 42.4 12.9 68.2 22.5 3.0 17.0 15.0 4.7 -3.4 1978 46.5 13.0 71.3 25.2 2.8 17.0 15.0 1.7 -0.7 1983 50.7 11.0 71.2 26.7 2.7 15.0 17.0 2.6 2.8 1988 57.6 12.7 87.1 27.7 3.1 19.0 13.0

Source: Direccin General de Planeacin, Programacin y Presupuesto. Secretara de Educacin Pblica, Mxico, 1991.

Table 29 PRIMARY SCHOOL GRADUATES CONTINUING SECONDARY EDUCATION IN MEXICO


Concept National Average Standard Deviation Highest State Score Lowest State Score Ratio Highest/Lowest States Above Average States Below Average Annual Rate of Change Hghst/Lwst Rte Change (%) (%) (%) (%) (%) (%) 1976 78.5 12.4 99.2 52.1 1.9 16.0 16.0 0.3 -5.4 1978 78.9 12.4 102.3 59.6 1.7 16.0 17.0 2.1 -1.2 1983 87.6 11.2 110.7 68.1 1.6 16.0 16.0 -1.0 0.0 1988 83.1 9.0 109.2 67.2 1.6 16.0 16.0

Source: Direccin General de Planeacin, Programacin y Presupuesto. Secretara de Educacin Pblica, Mxico, 1991.

Argentina and Colombia, lacking: (i) political commitment; (ii) effective decentralization design and organization; (iii) resources; and (iv) a formal management support system to provide policymakers and senior officials with the relevant, accurate, and timely monitoring devices, weakened the governance (management capability) of their educational delivery systems during the decentralization process. Argentina simply severed its institutional capacity to acquire information of its education systems during the decentralization process. To date, Colombia has not been able to mount a reliable, accurate, and timely educational information system. Furthermore, in Colombia, the lack of such a system is so pressing, that central authorities of the Ministry of Finance and the National Department of Planning, have frozen all new teacher hiring

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in the public primary and secondary schools, until accurate information can be acquired regarding current teacher payrolls and effective time on task. In the cases where governance was weakened, it is assumed that the rhetoric of decentralization was probably employed as a means to manage conflict and to prevent Government erosion in terms of its own legitimacy.66 Most of the surveyed countries, Chile being the exception in the past,67 set at the central level: (a) teachers wages; (b) monetary incentives; (c) fringe benefits; (d) promotions standards and procedures; and (e) Teacher Statutes. In Chile, up to the enactment of the teachers statute in July 1991, school proprietors68 were free to set teachers wages and fringe benefits according to market conditions. With the establishment of the Teachers Statute, all private and public schools in Chile are obliged to pay their teachers a minimum professional wage set by the Statute. Most of the surveyed countries, Chile being again the exception, set at the central level the hiring, promotion, and firing of teachers, headmasters, supervisors, and non-teaching personnel. The above was executed based on national Teachers Statute Bylaws, usually approved by the National Assembly of the given country. The management of non-central teaching and non-teaching personnel was entrusted to the decentralized units. In the Chilean case, the municipalities acquired responsibility to manage the physical, financial, and human resources, and to maintain the schools entrusted to them. The Chilean central government currently awards recurrent funds to municipal and private-subsidized schools through the Ministry of Education based on average monthly student attendance.69 Limited supplementary school investment funds are also allocated by the Chilean central government through the Ministry of the Interior. Important union conflicts derived from teacher labor problems, such as strikes, are mostly handled centrally in all the surveyed countries. Most of the countries surveyed, Argentina being the exception, set at the central level the selection of the chief educational administrative officers at the smaller government units. Even in Chile, the municipal mayors were appointed by the central government during the decentralization process. Nowadays, with the new Constitutional reforms adopted in Colombia, and the ones being discussed in the Chilean Congress, municipal mayors, entrusted with the delivery and management of public educational basic services, are elected. In Argentina, the Province Governors, also elected by their constituents, select their senior educational officers and managers.

66 67

See Weiler, H., (1989, 1990). ibid. See footnote 29. 68 The 327 municipalities in the case of public preschool, primary, and secondary schools. Private proprietors in the case of private- subsidized and private paid schools. 69 The modifications to the current Subvention Law, now being discussed in the Chilean Congress, aims at changing the monthly average attendance of the subsidy formula into a quarterly average student attendance. This recommendation protects against unjustifiably penalizing schools for student absenteeism not directly imputable to the student, such as the ones prompted by rain and flooding in the rural areas.

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Synthesis of Main Outcomes The following are the main outcomes of the survey: A) None of the surveyed countries explicitly assumed quality of educational inputs (learning environment) and outputs (academic achievement) as a rationale for decentralization. Financial, efficiency, and power distribution arguments were instead the main thrust behind the reforms. B) There are obvious discrepancies between what the educational policymakers in the surveyed countries preached and what was practiced through decentralization. C) The pursuit of some of the espoused decentralization objectives, such as reducing public subsidies to higher education, could have been achieved regardless of this process. However, the decentralization political momentum was utilized by the policymakers of some of the surveyed countries to disguise the enactment of policies, politically difficult to implement otherwise. D) With the exception of higher education in Chile and primary education in Argentina, none of the countries surveyed was able to shift the educational financial burden away from central governments, and/or tap additional resources from State and Municipal governments, local communities, and private groups for primary and secondary education during the decentralization process. Basic education financing continues, in general, to rely heavily on central Government resources. E) The countries surveyed increased their net preschool and primary enrollment rates and primary completion rates, and decreased wastage (repetition and drop out rates) with less available resources during the decentralization process. However, this situation is also found in large and small centralized LAC countries. This puzzle seems to indicate that perhaps managerial schemes do not necessarily influence efficiency outcomes in the educational sector, but rather exogenous socio-economic characteristics of the student and the targeting of available resources (educational inputs) strongly condition efficiency improvements. F) Disparities concerning educational flow wastage between the more and less efficient regions within a given country were slightly reduced during the decentralization process in all surveyed countries. G) Surveyed LAC countries spent less in school investment projects and more in recurrent, mostly salary, expenses. Furthermore, all surveyed countries, Chile being the exception, shifted resources from basic to tertiary education. H) Decentralized LAC countries with reliable student cognitive achievement trend information, such as Chile, show that quality of education did not improve during the decentralization process. Cognitive achievement regional disparities between the more and less affluent Chilean primary school students widened during the decentralization process. I) The core curriculum design has remained a central task, yet its adaptation to regional conditions has become an area of interest and participation within the decentralized units in the educational sector (Argentina, Chile, and Mexico). Textbook production (Mexico) or procurement (Chile) is a central task, while its distribution is decentralized. Pre-service and in-service teaching training and upgrading is performed in a decentralized fashion, but the corre144

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sponding accreditation standards are based on national teachers statutes, which are centrally designed and implemented. The number of working days within a given school calendar are centrally set, but the beginning and ending of the school year, as well as the daily school schedules are adapted by the decentralized units to fit, if necessary, regional characteristics. Standardized student cognitive assessment, when available (Chile), is centrally designed, implemented, and managed. J) In general, the relevant decentralized educational responsibilities transferred to smaller units of government in the surveyed LAC countries included: (a) microplanning and programming procedures to identify and target local educational investments and cost recurrent needs with central government disbursed resources; (b) educational resources (financial, human, and physical) management; (c) adaptation of core curriculum to regional needs; (d) production of some local teaching and learning materials; (e) delivery of educational services; (f ) school feeding; (g) setting of school calendar starting and ending dates adapted to regional characteristics; (h) school super-vision; (i) pre and in-service teacher training; (j) school accreditation and student certification; (k) gathering and processing of statistical information; and (l) school construction and maintenance, sometimes through community participation. K) Management of the educational sector was strengthened in countries, such as Mexico, where policymakers and senior government officials periodically monitored the decentralization process and provided political and technical support as required. Other countries, such as Argentina, weakened their managerial capacity in the education sector during the decentralization process, mainly by disrupting existing information systems for decision making, hindering the process monitoring.

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Table 30 SUMMARY OF DESCENTRALIZATION OUTCOMES


Argentina a) Shifted educational financial burden from central government b) Tapped additional resources from non central government sources c) Reduced wastage d) Increased salary recurrent expenses as a portion of total public educational disbursements e) Increased budgetary portion to tertiary education f) Reduced regional efficiency disparities within the country g) Enhanced cognitive achievement h) Widened school cognitive achievement regional disparities i) Strengthened institutional management N Chile Colombia Mexico

Y Y

Y Y

N Y

N Y

Notes : Y: Yes N: No A blank space implies that the information is not available

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VI LESSONS LEARNED The following have been probably the most relevant lessons learned from the evidence gathered so far in educational decentralization in LAC:70 A) Effective discrepancy analysis involving: (i) decentralization ends and means; (ii) implementation strategies; (iii) resources involved; and (iv) stakeholders view on decentralization, is essential to raise into consciousness the existing sectoral inconsistencies, and attempt to remove them once they have been identified. No government can expect, for example, to improve quality of education if the hidden in-built decentralization drive is purely of financial, efficiency or political stability nature. B) Decentralization in the educational sector has shown to be a possible for a to improve institutional management, if an appropriate model for an implementation strategy, fitting the specific country characteristics, is designed. Governments should be advised, that in spite of the worldwide fad, decentralization is not and end in itself and does not automatically accomplish productivity, equity, and quality improvements. C) Successful decentralization requires: (i) full political commitment from national, regional, provincial, municipal, and local leaders; (ii) a model addressing the issue of which educational functions and responsibilities could be more efficiently and effectively delivered at the central level, smaller decentralized government units, and/or the private sector, and explicitly defining the degree of accountability of the different participants; (iii) an implementation strategy and a timetable; (iv) clear operational manuals and procedures; (v) continuous training for the skill levels to be performed at the central and decentralized units of government; (vi) relevant performance indicators to be continuously monitored; and (vii) adequate financial, human, and physical resources to sustain the process. Worldwide evidence points to the paramount importance of the above conditions, as no command and control system can last for long if subordinate level institutions, in this case, decentralized units of government, are incapable of absorbing new responsibilities and implementing them effectively. The Argentinean and Colombian educational experiences illustrate this lesson for the LAC region. D) In order to translate effectively centrally designed sectoral policies and strategies into programmatic actions to be implemented at the smaller government units, it is imperative to establish: (i) monitoring and communication linkages between the central and decentralized government units; and (ii) a relevant, accurate, timely, and usable management information system to implement the monitoring procedures. Mexico provides an example of a good and functional linkage mechanism between SEP and its Delegaciones. On the other hand, Argentina, Chile, and Colombia provide evidence of the inability of central governments to translate effectively sectoral policies into concrete actions at the local and institutional levels, mainly due to the lack (Argentina) or the frailty (Chile and Colombia) of such linking mechanisms.
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There is full coincidence between the lessons learned from the evidence provided by the surveyed countries and the conditions and factors affecting the implementation of decentralization suggested by Rondinelli, et al (see footnote 22).

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E) Decentralization processes require continuous monitoring by policymakers and senior officials, for them to promptly implement corrective and/or preventive measures. Mexico provides the evidence that sustained monitoring induced improvements in the efficiency and equity of the educational system throughout the decentralization process. F) Decentralization in the education sector requires a lengthy period of gestation before it starts generating expected benefits. The first relevant accomplishments in the Mexican and Chilean cases surfaced about five years after the decentralization process was started. G) Continuous changes of central and local senior authorities and technicians, like in Colombia and Argentina, is highly detrimental to sustain an administrative reform that requires a lengthy period of design, implementation, and gestation to produce some visible results. Mexico, on the other hand, provides an example that experienced and seasoned personnel behind the political and technical upholding of decentralization increases the likelihood of success. H) Introduction of market mechanisms in the educational sector to allow consumer choice and introduce cost containment incentives, such as in Chile, has: (a) resulted in unfair policy practices, mainly for lower income rural groups, that are deprived of information and school alternatives to make appropriate selections; and (b) significantly widened the gap in cognitive achievement results between students attending paid-private schools and those in highrisk municipal, mostly, rural schools, and also between those attending old, traditional, private subsidized schools and those going to recently established private-subsidized institutions fostered by the Chilean decentralization reform. I) Central educational authorities seem to have coped better with decentralization when local authorities accept and practice the same priorities as central government and when political credit for success is not deflected from central authorities. This is the case of the Mexican educational decentralization process undertaken in a situation where there is a single, dominant political ruling party, and the Chilean decentralization case, implemented under a militaristic regimen, where political opposition was practically abrogated. When these conditions break, as in the Argentinean primary education decentralization reform, tensions between the central and decentralized units of government are generated, and the reform process is weakened. The failure of educational decentralization in Argentina was mainly caused by opposite political views between some Provincial Governors and the central authorities concerning how the decentralization process should proceed. J) Economies of scale seem to indicate that the following interventions are more suitable to be undertaken centrally on a nation-wide basis: (i) sectoral planning and programming; (ii) sectoral allocation and targeting of additional (non-committed) resources; (iii) core curriculum design; and (iv) teachers statute and corresponding labor regulations. K) The evidence seems to suggest that stronger central government incentives to address equity issues in the educational sector are required, if local governments are to be prevented to underspend in high-risk groups, if left to their own political pressures and preferences. The above points to the need of establishing simple linking mechanisms during the decentralization reform between the central and local governments, beyond those arising naturally from
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legal and policy decentralization considerations set at the outset of the process, if local governments are to execute effectively central sectoral policies. Such linking mechanisms should provide assistance by: (a) offering appropriate training to the decentralized units; (b) seconding personnel to meet staff shortages in the lower levels of government; (c) supervising and assessing local initiatives and projects; (d) providing technical assistance when problems or weaknesses appeared; (e) creating a national cadre to supply personnel to all the decentralized units; and (f ) allocating non-earmarked central financial resources (beyond the tagged yearly recurrent budgets allocated by the central government to the States to pay salaries, and operate the system) to be targeted to address specific quality, efficiency, equity, and governance issues in selected regions. L) Incentives and disincentives should be built into the decentralization process to stimulate the good performance of smaller units of government and discourage inefficiency and mismanagement (corruption). Allowing local governments to raise revenue and proportionally complementing their effort with fiscal resources to finance additional educational spending in the decentralized region to improve educational quality, is one example of a constructive incentive. Making local authorities legally accountable if they careen into unreasonable budgetary deficits is an example of an effective disincentive. The recent Colombian fiscal (VAT) reforms targeted to strengthen municipal revenues point in the above direction. M) Decentralization has lead countries and international donor agencies into a relatively new terrain of analytical and sector work where the equivalent of macroeconomic control analysis at the subnational level must be developed. This means that increased emphasis must be given to administrative controls, such as auditing and fiscal oversight; to the technical capacity of the local public sector to request tagged and non-tagged resources, specially concerning investments; to the technical capacity to make investments and implement educational projects, specially the ones geared to improve productivity and enhance quality; and to strengthen democratic control over local governments, keeping in mind that power sharing has double edged effects.71

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While it legitimize local governments and works to advance local priorities, it threatens to increase spending pressures and decrease efficiency in resource use.

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ANNEX I. ARGENTINEAN DECENTRALIZATION PROCESS* Argentina provided universal primary education in 1976 to 3.8 :million students, 68 percent attending over 8, 000 schools operated by the Provinces. The Provincial financed primary enrollment represented more than 60 percent in eight Provinces, and over 95 percent in another four. About 43 percent of the total education expenditure during the 1971-1975 period was absorbed by the Provinces. The Provinces primary education expenditure represented 1.2 percent of GNP, while the corresponding to the nation was 0.7 percent of GNP. The above displays that the Argentinean Provinces were Important suppliers of primary education before the military regimen implemented the educational decentralization process in 1976 as part of a government macro-reform involving other sectors (health and water supply). The transferring to the Provinces of about 6,800 nationally financed primary schools, over 44,000 teaching and non-teaching personnel, preschool and adult education, was completed by the mid-eighties. Afterwards, a pedagogical decentralization process to adapt the national primary curricula to the regional ad-hoc characteristics was implemented in 10 of the 24 Provinces. In January of 1992, the Argentinean government initiated the transfer of the nationally financed secondary schools to the Provinces. No deconcentration to the municipalities has been ever attempted within the decentralization process. The first educational decentralization attempt, imposed by decree by the military regimen in 1968, was persistently resisted by the Provinces arguing financial constraints to sustain the process, and had to be partially suspended by the central authorities. As a consequence, the Educational Federal Council (EFC), comprising all the Provincial Secretaries of Education, the educational authority of the city of Buenos Aires, and the Minister of Education, was established with the purpose to discuss sectoral policies and decentralization strategies. The leading EFC agenda topic for many years concerned the financing of the services to be transferred to the Provinces. Once a financial formula was agreed, upon which the national government was to guarantee the sustained transfer of fiscal resources to the Provinces through the Federal Revenue Sharing System (Sistema de Coparticipacin Federal de Impuestos) to cover : (a) current salary and non-salary operating expenses of the transferred services; (b) school construction and maintenance; (c) operating cost increments due to inflation; (d) cost increments due to the systems natural expansion; (e) teacher promotions and salary increases; and (f) homologation of salary and fringe benefit differences between the national and Provincial payrolls, a decentralization model and strategy was adopted and implemented in the second half of the seventies. However, during the earlier stages of the decentralization implementation process, the central government neglected its agreed commitment and left the Provinces adrift to finance, with their own fiscal revenues, the operating costs of the transferred educational services. As a consequence, by the end of the eighties, the national government expenditure in primary education decreased to 0.1 percent of GNP, while the one corresponding to the Provinces increased to 2.6 percent of GNP. The fundamental justification for decentralization in the Argentinean education sector was financial and not pedagogi* Aguerrondo, I., La descentralizacin de la educacin en la Argentina. El caso de la transferencia de escuelas primarias a las Provincias. Documento. Mayo 1991.

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cal. The military regimen was primarily interested in shifting the educational financial burden to the Provinces, especially in times of economic instability and hyperinflation. The national authorities, mainly through EFC, have kept the setting of the: (a) educational policy; (b) national primary education curricula; (c) school calendar; (d) Teacher Statute (enacted as Law in 1958) regulating teacher selection, recruitment, and promotion policies; and (e) provision of special education. The Provinces operate the transferred services and mainly provide the: (a) pre and in-service teacher training through their higher education institutions; (b) curricular local adaptations; (c) educational inputs (textbooks, teacher guides, and learning and teaching materials); (d) pedagogical supervision (of dubious effectiveness); (e) certification and educational statistics (the latter, partially collapsed); (f) starting and ending school calendar dates; and (g) investment (meager) resources for school construction and maintenance. The decentralization has transformed the Ministry of Education into a large ineffective bureaucratic structure, with an ambiguous primary education role.

ANNEX I. CHILEAN DECENTRALIZATION PROCESS* At the time the Chilean military regimen decentralized the educational sector in 1981 as part of a macro government reform based on market economic principles, the well developed educational system already provided access to primary education to 95 percent of the 6 to 13 year-age student population, the average years of schooling attained by Chilean adults (7.8 years) was among the highest in Latin America, and adult illiteracy (8.9 percent) was among the lowest in the region. The main formal and hidden arguments for decentralization of the educational sector in Chile appeared to have been: (a) efficiency, to reduce sectoral bureaucracy at the central, regional, and provincial levels; (b) financial, to implement new school resource allocation formulas as alternatives to the ever growing historical fiscal budgets; and (c) power distribution, to weaken the teacher union. The decentralization consisted of: (a) transferring the preschool, primary, and secondary schools to the countrys 325 municipalities (currently 334); (b) transferring a proportion of the vocational secondary schools to private nonprofit organizations, known as Corporaciones, created by associations of employers; and (c) encouraging through a subsidy payment per student, known as subvencin, private individuals and NGOs to create tuition free schools. Under this new concept, the municipalities became completely autonomous to: (a) hire, fire and promote teachers; (b) set teacher salaries according to prevailing market conditions; (c) manage the educational financial fiscal resources secured from the central government through the subsidy formula; and (d) manage the physical school installations, including school construction and maintenance. The new system changed the pre-reform scheme to award funds to schools and universities based on historical fiscal allocation for teacher salaries and operating costs, to a new system channeling resources to each municipality and private subsidized school proprietor based on average monthly student attendance.

* Espinola, V., Descentralizacin del sistema educacional en Chile, Documento, Santiago, Chile, 1991.

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The transfer of schools to the municipalities considerably reduced the size of the Ministry of Education (ME) from about 20,000 employees in 1980 to around 3,000 in 1990, of which 21 percent are currently located in the central offices in Santiago, and the rest in the 13 regional and 40 provincial offices of the ME throughout the country. After the 1980 reform, enrollment in the private-subsidized schools doubled as their primary education student population rose from 14 percent of total enrollment to 31 percent during the last decade. This increase came at the expense of enrollment in the municipal schools, whose share decreased from 80 percent to 62 percent in the same period. On the other hand, public subsidies for higher education drastically decreased from almost 38 percent of the total educational budget in 1980 to 19 percent in 1990. While the reform process brought a clear division of responsibilities between the municipalities and the ME in some areas, ambiguously stated responsibilities led to uncertainties in other areas. The ME kept its legally mandated functions of policy setting, supervision, cognitive standardized evaluation, textbooks distribution, and financial monitoring through its central, regional, and provincial offices, largely independent from the municipalities in charge of the daily operation of the public transferred schools. The municipalities were in charge of: (a) school personnel administration, including hiring and firing of teachers and other school personnel, as well as setting their wages (previous to the enactment of the Teachers Statute approved by the Congress in 1991); and (b) providing all support services, including diagnostic testing, libraries, school construction and maintenance (with national resources). Joint responsibilities between the municipalities and the HE include budgeting, accounting controls, and the management of resources to cover deficits (resulting from frequent cases when municipal educational expenditures exceeded the income from per student subsidies). This unique scheme of educational decentralization in Latin America triggered further inequities in the delivery and quality of services manifested by regional disparities in: (a) preschool coverage; (b) children nutritional-status; (c) primary school promotion rates; (d) cognitive achievement rates; (e) deployment of specialized and compensatory education resources; and (f) average years of schooling and literacy rates of the adult population. Furthermore, this dire decentralization to the municipalities also resulted in insufficient institutional capability to translate effectively educational policies and strategies into concrete programmatic actions, and target resources to deprived schools, which the current government is addressing with a recent World Bank loan.

ANNEX I. COLOMBIAN DECENTRALIZATION PROCESS* Colombia constitutes (together with Venezuela) one of the more recent cases of educational decentralization in Latin America. Its attempted implementation is being performed under a broader political (Constitutional) and macro-government reforms started in the latter part of the eighties. However, the Colombian educational decentralization background dates back to the seventies and early eighties with the: (a) implementation of the Fondos Educativos Regionales (FERs), a joint financial disbursement
* Sarmiento, A., Proceso de descentralizacin educativa en Colombia, Documento, Bogot, Colombia, 1991.

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structure co-managed by the central and regional (Departmental) authorities; (b) establishment of the Departmental Promotion Councils (Juntas de Escalafn Departamental) in charge of judging the promotion of nationally and departmental financed teachers under the Teacher Statute regulation (approved in 1979); (c) creation in 1982 of the Educational Development Nucleus (Ncleos de Desarrollo Educativo) to prepare microplanning studies based on educational supply and demand information; and (d) enactment of the Situado Fiscal, a fiscal resource allocation formula to cover public primary schools recurrent expenses in the 25 Departments. Departments, with the exception of Antioquia and Valle, are banned from hiring or transferring teaching and non-teaching personnel. At the time the Colombian government initiated the debate of educational decentralization in 1986, 3.3 million students were enrolled in the 5 year primary education cycle, and another 1.5 million in the six year secondary cycle. The corresponding primary and secondary net enrollment rates for the 6 to 11 and 12 to 17 age student cohorts was 82 and 38 percent respectively, somehow below the Latin American (LAC) average reported by UNESCO-OREALC. Repetition and drop-out rates were extremely high for the first primary grade (19 and 17 percent), and even higher for the first secondary grade (26 and 20 percent). Illiteracy of the adult population was estimated at 12 percent. Total public spending in education as percentage of GNP was high for LAC standards (5. 6 percent), and the outlay for higher education subsidies as percentage of the total education budget, relatively low (21 percent). No standardized primary and secondary student cognitive achievement data was available at that time. Educational decentralization in Colombia appeared to have been prompted by efficiency and distribution of power and stability rationales. The efficiency argument points to the need: (a) to solve the endemic and conspicuously human resource mismanagement in the educational sector that has induced the central Financial and Planning authorities to freeze all new teaching and non-teaching hiring in the educational sector in the last five years; (b) to strengthen the resource allocation process; and (c) to circumvent budgetary duplicities. The latter two arguments are directed to strengthen civic participation in governance in general, and in the educational sector in particular. The power distribution and stability rationales emerge from the political reforms started in 1986 that have already generated two municipal mayor elections (in 1986 and 1989) and the enactment of a brand new Constitution in 1991. The official rhetoric on the need to decentralize government educational financed services to the Departments and municipalities has yet to be fully implemented. Accordingly, the government needs to produce a politically feasible, and technically coherent and articulated decentralization model for the educational sector. Accordingly, it becomes essential to address which educational functions an responsibilities could be more efficiently and effectively delivered at the: (a) central level (Ministry of Education-HE); (b) regional level (Departmental Secretaries of Education-DSE); (c) educational nucleus; (d) municipalities; and (e) local institutions (schools). The proposed Decentralization model has then to detail the accountability roles, and define exclusive and concurrent pedagogical, managerial, and financial education responsibilities for all the levels of decision making involved. Furthermore, the government has also to delineate the: (a) gradual phases of the process; (b) the personnel and skills required for staffing purposes; (c) the training programs; (d) the financial requirements, sources, and allocation formulas; (e) the physical requirements, mainly to implement a computerized management informa153

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tion system; (f) the operational manuals and procedures; (g) the monitoring schemes; and (h) the evaluation criteria. The National Department of Planning, the brains behind the government reforms, has suggested that; (a) the HE sets educational policy and performs the national evaluation; (b) the DSEs operate the FERs, the Promotion Councils, and the pedagogical supervision; regionally adapt the curricula; provide in-service teacher training; and process the regional educational statistics; and (c) the municipalities manage, under an agreed financial formula, the public transferred schools; and construct and repair school buildings.

ANNEX I. MEXICOS DECENTRALIZATION PROCESS* In 1978, the mexican federally sponsored educational system, comprising more than 11 million students, 320 thousand teachers and over 54 thousand schools, was totally centralized. Around two million children in the 6 to 14 age group (142 of that age cohort) did not have access to primary school. More than 25,000 communities did not have a primary school. Average internal primary efficiency was 42%, with some poor states, like Chiapas, registering less than 20%. Pre-school education was only offered to 15% of the 4 and 5 year old age children, mostly living in urban higher income neighborhoods. Adult illiteracy rate was over 182 and average schooling, less than 4 years. Twelve months was the average waiting time for a newly appointed teacher to be paid; checks were printed in Mexico City by the Finance Ministry. Any payroll mistake had to be clarified by the teacher in Mexico City. Power was distributed by educational levels. According to this centrally managed model, the Director General of Primary Education, for example, third in the hierarchical ranking in the Ministry of Public Education (SEP), was accountable for all the federally sponsored primary education in the entire country, handling an annual budget of 708 million US. dollars, larger than the combined state budgets of the five more important states of the country. Their Mexico City office planned the annual growth of the entire primary education system in the country and directly controlled 157 thousand primary teachers. This third ranking official informally held more power than the Minister of Education. Efficiency and power distribution rationales primarily triggered the administrative reforms (first phase) implemented in the public education sector in the 1978-1982 period. The decentralization strategy simply shifted the power distribution from educational levels to geopolitical entities. In that fashion, 31 SEPs State Delegations (SSD) were established at the beginning of 1978, with the objective of planning, programming, budgeting, managing, and operating the federally sponsored pre-school, primary, secondary and teacher training education, as well as, their technical support systems in the respective state. The SEPs central authorities were charged with the same responsibilities for Mexico City in addition with some normative and evaluation functions for their respective educational levels. In order to minimize change resistance and immunity to any externally perceived transformations:

* J. Prawda, Teora V Praxis de la Planeacin Educativa en Mxico. Ed. Grijalbo, Mxico, 1985. J. Prawda, Logros, Inequidades y Retos del Futuro del Sistema Educativo Mexicano, Ed. Grijalbo, Mxico, 1989.

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(i) the administrative reform was induced a la blitzkrieg rather than through a slow and negotiated process; (ii) a continuous technical and political maintenance of the process was set in place and monitored by the highest SEPs officials (on the average, every eight weeks the Minister conducted a three day evaluation retreat with the main actors of the reform); (iii) the most active and visible potential blockers of the process, both from the teachers union and the former centrally managed scheme, were coopted into the innovation by offering them the heading of some of the newly created SSDs, which they obviously accepted; (iv) financial, material and technical resources were made readily available to the SSDs; (v) SSDs opened, in turn, several sub-regional branches within the particular State in order to approach a timely and effective response to the demands of teachers, students and parents; and (vi) with time, all the technical and pedagogical managerial support was provided to the SSDs and their regional branches. Some of the relevant by-products that made the first phase process almost irreversible, was the fact that newly appointed teachers were paid after 30 days on assignment; checks were printed and distributed by SSDs. Heads of SSDs were given decision making responsibilities regarding major aspects of the day to day management of the human, physical, and financial resources associated with the transferred services. A second decentralization phase to transfer the SSD to the State authorities was attempted in the 1983-1988 period. This effort failed mainly due to the: (a) strong opposition manifested by the teacher union; and (b) the weakness shown by the central government, more interested in contending with an external debt agenda and the restructuring of the economy. After 14 years of continuous upgrading of this administrative reform, the educational system has grown to 25 million students, over a million teachers and 140 thousand schools. Access to primary education by the 6 to 14 age cohort is 98%; average internal primary efficiency is over 55%; two out of three 4 and 5 year old children are currently offered some type of pre-school education. Average years of schooling for the adult population has been increased to 6.2 years and the illiteracy rate reduced below 8%.

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Unidad III: El Paradigma de Integracin de Estado y Mercado


Lectura N 1 Hilderbrand, Mary E., and Grindle, Merilee, Building Sustainable Capacity, Challenges for the Public Sector, Cambridge, Massachusetts, United States, Harvard Institute for International Development, Harvard University, November 1994, pp. 1-7.

PART 1 COMPARATIVE ANALYSIS OF PUBLIC SECTOR CAPACITY CHAPTER 1 The Role of the State in Development: Quality, Not Quantity The truth is, writes Jose Guilherme Merquior of his native Brazil, that we have simultaneously too much state and too little state.1 This epigram effectively sums up a developing consensus about what has gone awry in developing countries. In recent periods, many development specialists have pointed to the economic intrusiveness of governments that were encouraged by development initiatives of the 1950s and 1960s. At the same time, many have argued that the problem is less one of the extent of government intervention in the economy than it is of the nature and quality of state action. Too many states, they argued, have taken on major responsibilities for development at the same time that they have had too little capacity to promote it.

What Role for the State? Beginning in the mid-1970s, development specialists became more aware of accumulating evidence that many countries were pursuing misguided economic policies and mismanaging public institutions and public functions. Within the field of development economics, the focus on market failures gradually gave way to greater concern with government failures. Scholars and practitioners alike became increasingly convinced that many public actions distorted markets, encouraged extensive rent-seeking, and created disincentives for productive use of private and public resources.2 The cause of poor economic performance, stagnation, and decline was increasingly explained in terms of the policies and actions of states that had grown too large, intervened in economic interactions too energetically, and mismanaged policy making and implementation too regularly.3 In response to an analysis that singled out the state as the culprit in the poor performance of many
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Merquior (1993:1265). See, in particular, Bhagwati (1978); Colander (1984); Krueger (1974); Lal (1984); Srinivasan (1985); and World Bank (1984). 3 See Grindle (1994:304).
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developing countries, policy prescriptions of the 1980s generally emphasized the need to reduce radically the extent of government intervention in the economy. Attention focused on how to get the state to cease distorting markets, disengage from microeconomic interventions, and reform its macroeconomic management style. Deregulation, liberalization of trade, and privatization of state enterprises became the centerpieces of a decade of development policy advice and use of conditionality by international financial institutions and donor agencies. The notion of a minimalist role for the state, largely defined in terms of what it should not do, characterized much of this decade. In attempting to implement this revisionist view, however, practitioners confronted the dilemma of state capacity. The orthodox paradox identified by Miles Kahler called attention to the problematic need for a relatively effective state apparatus to carry out the reforms required by the minimalist solution to the role of the state.4 More generally, the experience of the 1980s suggested that while state minimalism responded to real problems of overcentralized decision making, overzealous regulation, inappropriate incentives for effective management of public sector enterprises, and distorted markets, it failed to give enough attention to the need for capable states if markets are to operate effectively and efficiently. The orthodox paradox forced considerable rethinking of the virtues of the market and the vices of the state.5 Within the debate about the appropriate role of the state in development, there was a deepening sense that the reaction against the developmental state had been a reaction too far.6 Research on several development success stories in East Asia underscored that states could be as central to explaining success as they could be to explaining failure.7 Others looked to the experience of Western market economies to suggest that the notion of a minimalist state was a misreading of the historical record. John Ruggie indicated that this history emphasized the development of embedded liberalism, in which the market was modified by domestic policies protecting citizens from its harshest expressions. 8 The new institutional economics indicated that institutions created or enforced by public authority such as rights of private accumulation and the sanctity of contracts were essential to the development of capitalist economies in the West.9 By the early 1990s, it is safe to say that those concerned about economic development were taking a more positive view of the state, emphasizing what it should do as well as what it should not do to promote economic development. Paul Streeten argued that a free, competitive market is a public good... Like other public goods, it calls for public or collective action to maintain it.10 This public action included such basic contributions as establishing and maintaining law and order, protecting the sanctity of contracts and property rights, providing effective macroeconomic policies, regulating monopo-

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See Kahler (1990:55). Streeten (1993:1291). See especially Killick (1989). Esman (1991) presents a useful overview of the discussion of states and markets and their relationship to development management. See Wade (1990). See Ruggie (1982); and Callaghy (1989). See, for examples, North and Thomas (1973); and Williamson (1985). Streeten (1993:1282).

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lies and trade, investing in social and physical infrastructure, providing information, and contributing to research and development. Concern about encouraging the development of market-based economies eventually strengthened interest in the notion of effective and capable states that could provide the bases for such markets.11 The positive contribution of the state to economic and social development was also underscored by renewed concern for human development. With the publication of the first Human Development Report by the United Nations Development Programme (UNDP) in 1990, and with mounting pressure from developing countries and non-governmental organizations (NGOs) to attend to the social consequences of economic crisis and structural adjustment measures, the notion of a social agenda for the state gathered increased attention. This agenda focused renewed attention on the existence of widespread poverty and deprivation in many parts of the world, but particularly in Africa, and the growing gaps between the wealthy north and the poverty-stricken south. It emphasized that levels and degrees of poverty could not be reduced unless governments committed extensive investment to human resource development, particularly in health and education.12 Adding to renewed concern for the social agenda, researchers provided evidence that investments in human resource development through education added significantly to economic growth over time.13 While discussions of the important role for the state in human development encouraged debate about how such services were to be delivered are they to be carried out primarily by national or local governments, centralized or decentralized systems, the private sector or the public sector? there was widespread agreement that ultimately, governments are responsible for ensuring effective human resource development in their countries. In order to carry out this responsibility, however, states must be able to identify problems, formulate policies, and implement and sustain useful social programs. Effective response to the social agenda and the need for human development required capable states just as market-based economic development did. New concern for sustainable development also emphasized the positive role that states must play in economic and social development. Sustainable development was defined as economic growth that does not exhaust a countrys natural resources, cause irreparable harm to the environment for future generations, or encourage excessive levels of consumption nationally or internationally.14 It is development that emphasizes equity and constraint within countries and among countries. According to recent studies, avoiding unsustainable development, or the tragedy of the commons writ large, requires state action to protect the environment, regulate markets, and promote social policies that alleviate poverty. Those who focused on the need to ensure sustainable development provided evidence that, just as effective markets and social development require effective states, so do the actions necessary to ensure sustainability.

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See Grindle (forthcoming) for a discussion of four dimensions of state capacity. See also Callaghy (1989). See the UNDPs Human Development Reports for 1990-1993 and the World Banks World Development Reports for 1990 (on poverty) and 1993 (on health). 13 See Birdsall, Ross, and Sabot (1994). 14 See World Development Report (1992), which focuses on the environment. See also Brundtland Commission Report (1987); Sandbrook (1991); and Strong (1991).
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Such insights encouraged a growing consensus among those concerned about development. If the dominant view during the 1950s and 1960s was that the developmental state should play a central role as the engine of national development, and during the late 1970s and 1980s that the minimal state should exit as much as possible from economic interactions, the early 1990s confirmed that the capable state would contribute most effectively to the achievement of national goals for economic and social development. The orientation toward the state became less negative although there continued to be healthy concern about controlling the capacity of government to misuse and abuse economic and political power and more directed at the positive contributions that states can make to market economies, human development, and sustainable development. While the capable state view arose in response to the excesses of those who championed the minimal state, it is essential to distinguish clearly between the more recent approach and the earlier view of the developmental state as the engine of development. Lessons about the importance of the market and private sector activities in both the economic and political realms for economic growth and improvement in the well-being of a countrys citizens have been learned well and are central tenets of current approaches to development. States acting alone, without regard for or in denial of private activity and the demands of civic society, as too often happened in prior periods, cannot be presumed to be effective. Indeed, identifying appropriate roles for the state and fashioning constructive partnerships between the public and the private sectors are major challenges for contemporary states and societies. Discussions of these challenges have advanced to the point that there is general agreement on a set of irreducible functions that capable states must perform. These functions are those that states are uniquely able to perform, such as maintaining law and order, establishing a system of laws and rules of the game for economic and social interactions, setting macroeconomic policy, and conducting foreign policy. Specifying these concrete functions is accompanied by widespread agreement that capable states must be able to identify problems that require public action and formulate and implement effective policies to respond to them. Beyond these general points of agreement, there continues to be considerable debate about what other functions or tasks states are required to perform in order for economic and social development to occur. Some efforts to specify such conditions have been stated as universal prescriptions for what states ought to do and what markets ought to do, based on models of their respective comparative advantages. Increasingly, however, more situationally specific definitions of the appropriate role of the state have been adopted, with the extent of the responsibilities assumed by the state determined by historical experience, cultural expectations, and the relative strengths and weaknesses of governments and markets. We accept this second perspective on the appropriate role of the state in development; evidence that successful states have not conformed to a single model to define their role and extensive differences among countries in terms of what states and markets can do and are expected to do by their citizens persuades us that universal prescriptions are of very limited value and relevance. There is a wide range of functions that can be appropriately carried out by the state; the relevant question is the extent to which specific states are able to carry out these functions, or any particular subset of them, effectively.

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New Challenges for Capable States The debate about the role of the state in development has been a useful one. By the early 1990s there was more agreement that while the state was often part of the problem of development, it must also be part of the solution. At the same time, the development community became increasingly aware that the contributions of states to economic and social development would be challenged by a new context of international and domestic conditions. In economic development, national policies to promote markets as the principal agents of growth had gone hand-in-hand with widespread adoption of export- and trade-oriented development strategies. These changes were accompanied by trends toward the globalization of trade relationships, investment patterns, information networks, and even labor markets. Each of these factors heightened the importance not only of wise economic management on the part of governments, but also of policy making systems that could respond flexibly to rapidly changing international conditions and provide the strategic capacity to enhance country competitiveness in a new, more demanding global environment.15 The changed context for state action also encompassed the renewed vigor of civic society in large numbers of countries and the strengthening of international and domestic networks of non-governmental organizations able to mobilize citizens and place demands on government.16 Concern for governance public sector behavior identified with transparent, equitable, and responsive actions heightened pressures on government to perform in more effective ways.17 Public protest and demands for greater democracy in decision making and greater responsiveness to public needs occurred throughout Latin America, Africa, Eastern Europe, Asia, and elsewhere. Regimes were challenged by the expansion of opposition movements, parties, community level movements, and voluntary associations, all demanding that government allow increased debate and participation in national decision making, provide more effectively for social welfare, and pursue policies that are more equitable and less subject to corruption and political favoritism.18 Responding to the new vitality of civic society was complicated by a third factor that has affected the context for state action. In many countries, especially in Africa and Latin America, the resources available to states for development purposes diminished rapidly in the 1980s. Mismanagement of national development strategies and programs contributed to public sector deficits and much expanded international debt; poor commodity prices, high international interest rates, and worldwide recession combined with the consequences of previous development policies to plunge many governments into deep fiscal crisis. Austerity budgets were a universal response to these conditions. Where governments did not willingly address the need to cut public spending, international financial institutions used conditionality to pressure them to do so. In the 1990s, a continuation of low commodity prices and high levels of indebtedness maintained pressure on governments to constrain spending.19 At the same time,

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See Porter (1990); Haggard (1990). See Grindle (forthcoming) for a discussion of this experience. 17 See, for examples, Boeninger (1991); Ndulu (1986). 18 For discussions of these trends, see Fowler (1991); Fuentes and Frank (1989); Herbst (1990); Huntington (1991); and ODonnell, Schmitter, and Whitehead (1986). 19 See World Development Report (1991:Ch.1).
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the amount of foreign assistance declined internationally, while allocations shifted from Africa to other regions of the world.20 The dilemma faced by many governments was the clear imperative to improve policy performance and respond to heightened demands from civic society at the same time they continued to operate under tightly controlled austerity budgets. A Long, Difficult, and Ongoing Process... This altered context for state action places considerable pressure on governments to become more agile in decision making, more responsive to civic society in meeting basic economic and social needs, and better at doing more with less. Governments that perform well in responding to these pressures appear to share several characteristics. They are governments that are authoritative in the sense that they concentrate sufficient decision making power to respond effectively to public issues. They are also intelligent, in the sense that they are open to and encourage the use of technical information and analysis in decision making and problem solving.21 As indicated above, governments able to pursue development in this new context respond flexibly to rapidly changing domestic and international conditions and demands so that national goals are protected and achieved.22 Many are also participatory in the sense that they encourage debate, discussion, and participation in decision making. They are also accountable in the sense that those who are responsible for making and implementing decisions and those who manage public sector organizations are held responsible for their actions and citizens have avenues to redress abuses of power. They are governments that have been able to go beyond concern with specific problems and their solution to develop systems, processes, and cultures that help ensure wise public choices and responsible use of resources. If these appear to be characteristics of governments that perform reasonably well in a new and demanding context for economic and social development, the question remains how such characteristics are created and sustained. In our view, they are the consequences of a long, difficult, and on-going process of capacity building. This process involves continuous development and effective utilization of human resources, constructive management of task-oriented organizations, institutional contexts that facilitate problem solving, and economic, political, and social conditions that help sustain such capacity. There are no easy solutions to building public sectors that are capable of effective performance over a broad range of development tasks and there are certainly no quick fixes for those that perform poorly. Nevertheless, capacity for effective performance of development tasks can be built and sustained. A framework that helps identify elements of effective performance and that facilitates identification of capacity gaps is a first step in considering how to intervene to build capacity. Such a framework is presented in the next chapter.

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See the discussion in Laishley (1993). See Grindle (forthcoming: Ch.5). 22 For an interesting case study of this capacity, see Haggard and Moon (1983).

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Lectura N 2 CEPAL-UNESCO, Objetivos, Criterios y Lineamientos (Cap. V); Acciones y Medidas (Cap. VI), en Educacin y Conocimiento: Eje de la Transformacin Productiva con Equidad, Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, Oficina Regional de Educacin para Amrica Latina y el Caribe, CEPAL-UNESCO, 1992, pp. 125-199.

a) Objeto El objeto de la estrategia propuesta es contribuir, durante los prximos diez aos, a crear las condiciones educacionales, de capacitacin y de incorporacin del progreso cientfico-tecnolgico que hagan posible la transformacin de las estructuras productivas de la regin en un marco de progresiva equidad social. Dicho objetivo slo podr alcanzarse mediante una amplia reforma de los sistemas educacionales y de capacitacin laboral existentes en la regin, as como mediante la generacin de capacidades endgenas para el aprovechamiento del progreso cientfico-tecnolgico. Efectuar esa reforma es imprescindible si se desea dinamizar el cambio de las estructuras econmicas, aumentar la competitividad de los pases de la regin y reforzar la organizacin institucional y los valores de la democracia. Definir una estrategia para lograr la transformacin deseada no es, obviamente, una tarea individual ni de un grupo o sector. Como se seala a continuacin, una de las condiciones para el xito de las estrategias de este tipo es el consenso nacional acerca de sus caractersticas. Sin embargo, resulta necesario establecer al menos los lineamientos bsicos de las estrategias de accin que permitan apreciar que la transformacin es posible y que existen caminos para lograrla. Desde este punto de vista, el objetivo prctico de este captulo es animar y orientar la discusin en torno a estas orientaciones de la estrategia, buscando crear un consenso entre los actores decisivos, incluidos los gobiernos, los empresarios, las universidades, los partidos polticos y los parlamentarios, los docentes, los investigadores educacionales, las iglesias y los sindicatos. b) Idea Fuerza La estrategia propuesta se articula en torno a objetivos, criterios inspiradores de las polticas que se han de seguir y lineamientos de reforma institucional. Busca transformar la educacin, la capacitacin y el uso del potencial cientfico-tecnolgico de la regin para alcanzar simultneamente dos objetivos: la formacin de la moderna ciudadana y la competitividad internacional de los pases. Para lograr ambos objetivos es necesario tener presente que la educacin y el conocimiento son partes inseparables de la identidad cultural de los pueblos. Sobre ellos se asientan la comunidad de lenguaje y el patrimonio comn. A travs de ellos se transmiten, forman y expresan las capacidades creativas de los individuos y las colectividades. La estrategia y las polticas aspiran a enriquecer la identidad de la cultura latinoamericana en su pluralidad de expresiones. Su compromiso primero es, por lo tanto, con la comunidad y con la variedad de experiencias que configuran la historia comn de la regin.
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La constitucin de la moderna ciudadana y la elevacin de la competitividad internacional suponen la continuidad de esa comunidad histrica, sobre cuya base solamente pueden los pases aspirar a transformar y enriquecer su identidad. En este sentido, la proyeccin de las culturas locales, populares y comunitarias en toda la variedad de sus expresiones vecinales, religiosas, de solidaridad, trabajo productivo y asistencia recproca debera ocupar un espacio central en el diseo de la estrategia y de las polticas que se adopten en el terreno educacional y en la utilizacin de conocimientos. Asimismo, tanto la educacin como la generacin y el uso social de los conocimientos estn llamados a expresar una nueva relacin entre el desarrollo y la democracia. Deben operar como elementos de articulacin entre ambos, en funcin de la participacin ciudadana y del crecimiento econmico. De hecho, el desarrollo y la democracia estn estrechamente ligados en la actual fase de desarrollo social. Diversas experiencias histricas muestran la importancia de la participacin ciudadana en el logro de un crecimiento econmico sostenido. El crecimiento y la competitividad son, a su vez, la base econmica que hace posible el ejercicio de la ciudadana. La estrategia propuesta se basa en el supuesto de que la reforma educativa y la incorporacin y difusin del progreso tcnico contribuyen a compatibilizar el ejercicio de la ciudadana, la participacin y la solidaridad social con los requerimientos que plantea la transformacin productiva. Hay que sealar aqu el papel fundamental que, en la educacin de una moderna ciudadana, le cabe a la formacin de valores sociales, a la tica. Un proceso de crecimiento con equidad y basado en la sustentabilidad ambiental no es un proceso mecnico sino un acto cultural que implica la reorientacin tanto personal como colectiva de los sujetos que en l participan. La formacin de los ciudadanos en una conciencia de responsabilidad social significa hacerlos solidarios y activos al asumir tareas como miembros de una organizacin con un proyecto en comn. As, la tica es no slo condicin del crecimiento econmico sino que concurre a darle sentido a ese crecimiento para que beneficie a todo el hombre y a todos los hombres. Esta es una contribucin decisiva que la educacin puede hacer al desarrollo. Las polticas que se proponen para materializar la estrategia habrn de responder a dos criterios esenciales: el de equidad y el de desempeo. El primero mira hacia la igualdad de oportunidades, la compensacin de las diferencias, el desarrollo equilibrado y la cohesin del cuerpo social en su conjunto; el otro, hacia la eficacia (metas) y eficiencia (medios), evaluando rendimientos e incentivando la innovacin. Por ltimo, en el plano de las reformas institucionales, la estrategia persigue una doble finalidad: integracin y descentralizacin. La primera se expresa a nivel central, a travs del fortalecimiento de la capacidad institucional de los pases para garantizar la equidad y la integracin de todos los ciudadanos a cdigos, valores y capacidades comunes. La segunda se manifiesta a nivel local, a travs de la descentralizacin y la mayor autonoma de los establecimientos para ejecutar, con mayor grado de pertinencia, de responsabilidad por los resultados y de eficacia en la asignacin de recursos, los programas educativos. La reforma institucional es la clave para lograr los objetivos planteados por la estrategia. Los cambios aqu propuestos enfatizan la autonoma de gestin de los establecimientos escolares, de capacita163

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cin y de desarrollo cientfico-tcnico, la responsabilidad profesional de sus actores y la continua apertura e interaccin con respecto al medio. Asimismo, se subraya la necesidad de establecer instancias de coordinacin en funcin de las metas del desarrollo nacional y para compensar las inequidades y retrasos que existen en la prestacin de los respectivos servicios. En el pasado, a menudo se ha hecho referencia a la ciudadana como objetivo estratgico, a la equidad como lineamiento para las polticas y a la integracin nacional como motivacin del esquema institucional. En los tres planos se lograron avances importantes; sin embargo, las insuficiencias en cada uno de ellos se vinculan, a lo menos parcialmente, a la omisin en que se incurri respecto de los otros tres componentes de la actual propuesta estratgica: competitividad como objetivo, desempeo como lineamiento de poltica y descentralizacin como componente del esquema institucional. En los aos ochenta, emergieron voces que privilegiaban estos tpicos subrepresentados en el pasado e incurran en el sesgo contrario: la competitividad, el desempeo y la descentralizacin deban privilegiarse a expensas de las motivaciones previamente imperantes. Esta propuesta asume la pertinencia de estas tensiones (ciudadana-competitividad, equidad-desempeo e integracin-descentralizacin), enfatizando el mbito de complementariedad que existe en cada uno de estos planos, como se explica a continuacin.

2. Objetivos estratgicos: ciudadana y competitividad Emprender una transformacin productiva en un marco de creciente equidad social implica una profunda revisin de los contenidos cognitivos, instrumentales y ticos de la formacin proporcionada por la sociedad a las nuevas generaciones. Desde este punto de vista, es preciso asumir que la formacin contempornea de la ciudadana no se agota en la esfera poltica del voto y la igualdad formal ante la ley. Aunque tales aspectos siguen siendo esenciales en Amrica Latina, debido al autoritarismo y la violencia poltica que caracteriz el funcionamiento de muchas sociedades en las ltimas dcadas, el ejercicio de la ciudadana implica otros aspectos, que apuntan a la cohesin social, a la equidad en la distribucin de las oportunidades y los beneficios, y a la solidaridad en el seno de una sociedad compleja y diferenciada. Desde este punto de vista, la formacin de ciudadanos impone a los sistemas educacionales el desafo de: - distribuir equitativamente los conocimientos y el dominio de los cdigos en los cuales circula la informacin socialmente necesaria para la participacin ciudadana, y - formar a las personas en los valores y principios ticos y desarrollar sus habilidades y destrezas para lograr un buen desempeo en los diferentes mbitos de la vida social: en el mundo del trabajo, la vida familiar, el cuidado del medio ambiente, la cultura, la participacin poltica y la vida de su comunidad. En cuanto a la competitividad, al parecer existe consenso en los pases de la regin con respecto a la prioridad de fortalecer la insercin internacional como requisito para estimular el crecimiento, favorecer la incorporacin de progreso tcnico, elevar la productividad y el nivel de vida de la poblacin.1 (Vase el recuadro V-1).
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CEPAL, transformacin productiva con equidad, op. cit.


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Recuadro V-1 CONVIENE USAR EL TRMINO COMPETITIVIDAD? En las entrevistas y consultas que se realizaron durante el proceso de elaboracin de este documento, se discuti en diversas oportunidades la conveniencia de emplear junto a ciudadana, el trmino competitividad para identificar los objetivos de la estrategia educacional propuesta. Desde el punto de vista de quienes criticaron el empleo de este trmino, se hizo notar principalmente que: a) Vincular la educacin a la competitividad puede introducir un sesgo economicista en la visin de aqulla; b) La competitividad puede ser entendida, en el marco de los actuales debates de la regin, como un trmino que evoca slo aspectos tales como la apertura al comercio internacional, reduccin de los aranceles, nfasis en las exportaciones, desreglamentacin de las economas nacionales, privatizacin de las empresas pblicas, reduccin del Estado y control de los salarios; etc. c) La competitividad se asocia, de manera espontnea, a competencia entre individuos, grupos, empresas y naciones, pudiendo dar la idea de que todos los aspectos de la existencia y de la organizacin social deben ser sometidos al juego de los mercados y a una incesante concurrencia, lo cual amenazara con echar abajo los valores ciudadanos, ticos y comunitarios de la educacin. Desde la ptica de la estrategia educacional contenida en este documento, la competitividad apunta, en primer lugar y esencialmente, a la idea de generar y expandir las capacidades endgenas necesarias para sostener el crecimiento econmico y el desarrollo nacional dentro de un cuadro de creciente globalizacin e internacionalizacin. Entre esas capacidades, lo recursos humanos calificados, as como el conjunto de las instituciones formativas y de produccin y aplicacin de conocimientos, son su componente ms significativo. De all la estrecha relacin entre competitividad, educacin, capacitacin, ciencia y tecnologa. Luego, desde el punto de vista del enfoque aqu adoptado, la competitividad de las naciones tiene que ver sobre todo con la construccin y el perfeccionamiento de sus capacidades. Pero supone, adems, una efectiva integracin y cohesin social que permita aprovechar esas capacidades en funcin de una exitosa insercin internacional. Su meta final es lograr un nivel ms alto de vida para los ciudadanos. Ah radica la diferencia entre competitividad autntica, que busca ese propsito y competitividad esprea que se apoya en la cada de las remuneraciones o en la depredacin de los recursos naturales.

Para lograr este objetivo estratgico es preciso establecer un nuevo tipo de relacin entre la educacin y la produccin. La pregunta es cmo reubicar a la educacin frente al trabajo, y a ste frente a aqulla, reconociendo que ambos espacios el formativo y el laboral estn cada vez ms prximos y se entrecruzan de numerosas y diversas maneras. Por consiguiente, se trata de concebir, disear y desarrollar la educacin en funcin de las exigencias contemporneas de la produccin y el trabajo, sin reducir la esfera formativa de la sociedad a contenidos puramente instrumentales. En ningn lugar ni en ningn momento la educacin ha cumpliSlo uso con fines educativos

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do funciones instrumentales exclusivamente. En diversas culturas, ha abarcado siempre una variedad de aspectos, tales como el medio ambiente, la concepcin del mundo de una cultura, los valores, las instituciones, la tecnologa y las mquinas, las capacidades bsicas de lectura, escritura y clculo, las habilidades de manipulacin social, la responsabilidad, cmo competir, cmo cuidar a otros, el uso de la mente y el cuerpo, el arte, la historia, la enseanza de comportamientos adultos, ciencia, seguridad personal, msica, juegos, etc. El universo contemporneo de la educacin nunca haba sido tan amplio como ahora. Tambin son ms variados las formas y los medios que sirven para acceder a los conocimientos y a la informacin. En efecto, el desarrollo de una eficiente interaccin entre el desarrollo cientfico, los avances tecnolgicos y la aplicacin de stos a las actividades productivas es una condicin bsica para avanzar hacia los objetivos de competitividad y ciudadana. La incorporacin de los pases al actual escenario econmico internacional y de la poblacin a una ciudadana activa entraa la amplia difusin y el uso eficiente de las tecnologas modernas de produccin, informacin y comunicacin. Para que la educacin permita que se avance hacia el logro de los objetivos en materia de competitividad y ciudadana, es necesario, dadas la magnitud y las caractersticas de la estrategia aqu propuesta, utilizar tecnologas nuevas, cuya incorporacin supone una apreciable capacidad social de absorcin y una aceptacin generalizada de las mismas que debe ser apoyada por el propio avance educativo.2 La interrelacin entre tecnologa y educacin se deriva tanto de la importancia preponderante de la produccin y la utilizacin de conocimientos en la actual revolucin tecnolgica (aumento del contenido de conocimiento en la innovacin) como del efecto de las nuevas tcnicas sobre el proceso de produccin y difusin de conocimientos.3 Las dimensiones del ejercicio de la ciudadana vinculadas con el acceso a los bienes y servicios bsicos tienen una dependencia muy fuerte respecto de los avances que se logren en materia de desarrollo tecnolgico. En muchos pases de la regin, los problemas sociales acumulados son de tal magnitud que para resolverlos es imprescindible la aplicacin intensiva de la ciencia y la tecnologa; son los casos de los sectores de alimentacin, medicina preventiva, vivienda popular, transporte colectivo de bajo costo y reduccin del efecto de las condiciones de pobreza en el deterioro del medio ambiente. El esfuerzo cientfico y tecnolgico propio tiene un importante papel que cumplir en la satisfaccin de tales demandas sociales.4 El ejercicio efectivo de la ciudadana supone un nivel de participacin en las decisiones pblicas y en el proceso de trabajo que slo puede lograrse mediante la incorporacin masiva de las nuevas tcnicas de comunicacin e informacin.5 Tales tcnicas representan una oportunidad nica para potenciar el control de los individuos y de las organizaciones sociales sobre su propia dinmica y su vinculacin con los poderes estatales y econmicos.
2

Vase Carl Dahlman y Richard Nelson, Social Absorption Capability, National Innovation Systems and Economic Development, Repblica de Corea, Instituto Coreano de Desarrollo, 1991. 3 Vase OCDE, Backgroup Report Concluding..., op. cit., Romn Mayorga, Reduzcamos la brecha: hacia una estrategia regional en ciencia y tecnologa, serie Nota tcnica, No 3, Washington, D.C., Departamento de Anlisis de proyectos, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), abril de 1989. 4 Vase Francisco Sagasti, Crisis y Desafo: ciencia y tecnologa en el futuro de Amrica Latina, Comercio Exterior, vol. 38, No 12, Mxico, D.F., diciembre de 1988. 5 Vase CEPAL, Informacin y telecomunicaciones: vector de la transformacin productiva con equidad (LC/R.1102), Santiago de Chile, diciembre de 1991.
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3. Lineamientos para las polticas: equidad y desempeo La equidad tiene que ver con el acceso a la educacin es decir, con iguales oportunidades de ingreso y con la distribucin de las posibilidades de obtener una educacin de calidad. Es decir, con oportunidades semejantes de tratamiento y de resultados en materias educacionales. En el contexto de la estrategia propuesta, la equidad se relaciona, adems, con la orientacin y el funcionamiento del sistema y, por ende, con las polticas que guan su desarrollo. No sera aceptable ni cumplira tampoco con los objetivos estratgicos propuestos una mutacin educacional que, dejndose guiar slo por metas de competitividad, autonoma y desempeo, dejara de lado las metas de ciudadana, integracin y equidad. Unas exigen a las otras. Para garantizar un desempeo eficaz en un contexto de creciente equidad, el sistema de formacin de los recursos humanos debe estar compuesto por establecimientos que sean efectivamente iguales en sus aspectos bsicos. Slo en esas condiciones podrn ser medidos por el mismo rasero y se les podr exigir a todos por igual que respondan pblicamente por los resultados de su accin. En este punto la aplicacin de la estrategia slo puede lograrse mediante la activa participacin del Estado: que compense puntos de partida desiguales, que equipare oportunidades, que subvencione a los que lo necesitan, que refuerce capacidades educativas en las localidades y regiones ms atrasadas y apartadas, etc. En este contexto, la estrategia planteada busca articular el desempeo eficaz con la equidad, como criterios inspiradores de las polticas y acciones. El desempeo del sistema es eficaz cuando el pas alcanza las metas que ha definido en su estrategia de desarrollo y cuando los centros educacionales cumplen con las metas previstas en su proyecto. El desempeo tiene que ver, por tanto, con proyectos institucionales y su ejecucin; ms especficamente, con metas, calidad y rendimiento. (Vase el recuadro V-2.)

Recuadro V-2 LA EFICIENCIA COMO CRITERIO INSPIRADOR DE LAS POLTICAS Las personas entrevistadas durante la elaboracin de este documento sealaron, en diversas oportunidades, los malentendidos a que poda dar lugar el uso de la nocin de eficiencia. Se seal que la eficiencia puede fcilmente asociarse en el debate sobre las polticas educacionales a uno de los siguientes fenmenos, lo que distorsionara su empleo y comprensin: a) Reducir cualquiera actividad a consideraciones de mera rentabilidad econmica. b) Confundir la bsqueda de eficiencia con la adopcin de medidas de reduccin y racionalizacin del personal. c) Limitar la evaluacin de las instituciones slo al cumplimiento de metas financieras o a su autofinanciamiento. d) Favorecer procesos no programados de privatizacin basndose en el supuesto de que las instituciones pblicas no pueden operar eficientemente.

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En este documento, la eficiencia se entiende como un criterio bsico, estrechamente vinculado al de equidad, para la formulacin de polticas a fin de alcanzar objetivos estratgicos bien definidos: la participacin de toda la poblacin en las prerrogativas de la moderna ciudadana y su aporte para elevar la competitividad global de la sociedad. No puede ella, por tanto, reducirse a meras consideraciones de rentabilidad econmica que, por otro lado, no pueden despreciarse en el cuadro de la estrategia global aqu presentada. Ms bien, cindose al uso clsico del trmino, se entiende por eficiencia tanto la maximizacin de los resultados institucionales con un nivel dado de recursos como la relevancia social de sus funciones alcanzada dentro de las restricciones presupuestarias existentes. El primer aspecto mira la eficiencia interna de los establecimientos y sistemas; el segundo, a la eficiencia externa de los mismos, en relacin con las prioridades del desarrollo nacional. La eficiencia postulada no equivale, por tanto, a cualquiera racionalizacin de la actividad institucional ni supone, por necesidad, reducciones de personal. Puede que incluya o excluya tales medidas, lo que depender de las circunstancias de cada establecimiento, pero el rango de acciones que se desprenden de la introduccin de este criterio es mucho ms amplio y puede abarcar medidas diversas en los distintos niveles y sectores de la organizacin. En efecto, las instituciones educacionales, de capacitacin y de investigacin y desarrollo (I y D) poseen mltiples fines y su organizacin interna es extremadamente compleja, de suerte que no pueden analizarse exclusivamente desde el punto de vista del cumplimiento de metas econmicas, ni menos segn el postulado del autofinanciamiento. De all, por lo dems, que la eficiencia no pueda confundirse con la privatizacin institucional o la transferencia de los costos de funcionamiento a los agentes privados. De hecho, un conjunto esencial y vasto de funciones educacionales, de capacitacin y de investigacin y desarrollo deben ser realizadas por la sociedad y contar con el patrocinio y el financiamiento pblico. Por este ltimo, as como el funcionamiento total del sector de establecimientos pblicos, debe igualmente sujetarse a criterios exigentes de eficiencia, para lo cual deben ponerse en prctica las reformas institucionales, las polticas de financiamiento y los mecanismos de incentivo y evaluacin pertinentes.

En otras palabras, el Estado est llamado a actuar a lo largo del eje fijacin de metas/evaluacin del desempeo/ empleo de incentivos para aumentar la eficacia y equidad del sistema y para reforzar la autonoma e iniciativa de los centros educacionales. Ese eje, que equivale funcionalmente al eje efectividad/calidad y eficiencia/equidad, marca asimismo el nuevo tipo de relacin que debera establecerse entre el sistema educativo, el Estado y la sociedad a fin de cumplir los grandes objetivos que se persiguen con esta estrategia.

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4. Reforma institucional: integracin y descentralizacin En el plano institucional, la estrategia propuesta supone una reorganizacin de la gestin educativa orientada, por una parte, a descentralizar y dar mayor autonoma a las escuelas y otros centros educacionales y, por la otra, a integrarlos en un marco comn de objetivos tcticos, ya que sta es la nica forma en que la educacin podr contribuir a fortalecer la cohesin de sociedades crecientemente segmentadas. Implica, asimismo, una nueva forma de estructurar los procesos de capacitacin, ahora en torno de las demandas de las unidades productivas, y un fortalecimiento de los sistemas nacionales de ciencia y tecnologa en funcin de la exigencia que impone la competitividad de incorporar el progreso tcnico a las economas de la regin. Importa sealar que integracin y descentralizacin no deben entenderse como trminos pertenecientes exclusivamente a la esfera administrativa. En este contexto, significan una verdadera mutacin en los principios mismos de la organizacin institucional de la educacin, que incidira en dos planos: el de las unidades educativas y el del sistema. a) Primer plano: descentralizacin y mayor autonoma de los establecimientos La ventaja de los sistemas educacionales es que, aun cuando configuran una megaestructura, funcionan por intermedio de miles de unidades ms pequeas que pueden administrarse en forma flexible para responder con relativa celeridad a los cambios en las condiciones del medio. Tericamente, en consecuencia, un sistema educacional es capaz de funcionar como una maquinaria gil, flexible y adaptable. El hecho de que, en la prctica, lo hagan como rgidos aparatos de reacciones lentas, impenetrables a las demandas y desafos externos, es producto de su centralizacin, burocratizacin y encapsulamiento corporativo. Dada esta situacin, cada centro educacional debera ser concebido y administrado como un proyecto intelectual e institucional y dotado de la necesaria libertad de iniciativa para materializarlo. La identidad institucional es uno de las factores ms comnmente asociados al xito educativo. Como consecuencia de su autonoma, se entiende que los establecimientos deben insertarse en los medios local y regional y funcionar a partir de las condiciones de stos, pero no confinarse ah. La educacin tiene que mirar siempre ms all del horizonte temporal y local. Asimismo, la conexin administrativa debe estar lo ms cerca posible de la localizacin de la escuela y la participacin de los docentes en la gestin de los establecimientos tiene que ser reconocida. Una verdadera descentralizacin significa entonces autonoma, sentido de proyecto, identidad institucional, e iniciativa y capacidad de gestin radicadas dentro de los propios centros educacionales. Estos elementos, si bien esenciales, no constituyen un fin en s mismos. Slo son las condiciones necesarias para que los establecimientos educativos puedan adaptarse e integrarse al medio. Estas unidades educativas dotadas de iniciativa, sin la agobiante dependencia burocrtica de un organismo central, estarn en mejores condiciones de responder a las exigencias del medio y de asumir pblicamente, ante la comunidad y el pas, la responsabilidad de los resultados de su actividad. Actualmente la uniformidad del rgimen educativo y de capacitacin est eliminando la diversidad. En el sistema de enseanza formal, a menudo parecera que las escuelas pblicas tratan de no diferenciarse unas de otras. Con frecuencia los establecimientos privados basan su distincin exclusiva169

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mente en su reclutamiento selectivo. Los centros de formacin tcnica y capacitacin tienden a ofrecer cursos estandarizados, en general anticuados y carentes de relacin con los procesos productivos de las empresas que los rodean. En vez de reconocer y aprovechar la diversidad de la cultura moderna, la pluralidad de sus formas y la enorme variedad de enfoques posibles sobre la formacin, el sistema educativo, aferrado a las tareas y modalidades del siglo pasado, busca la uniformidad, el centralismo, las jerarquas y la rigidez. Por eso cae en la rutina y provoca rechazo y rebelda. Lo que se busca, por el contrario, es que la autonoma y la gestin en comn del proyecto educativo a nivel de cada unidad del sistema generen nuevas condiciones internas de trabajo. La estrategia propuesta debe hacer posible la creacin de establecimientos integrados, donde efectivamente se trabaje en equipo y se compartan responsabilidades y desafos. Sin embargo, cabe sealar que la uniformidad formal que tiende a caracterizar la actual oferta educativa coexiste con una pronunciada diferenciacin real en trminos de recursos financieros y tcnicos. Promover la descentralizacin y la autonoma de los establecimientos para elevar los niveles de equidad supone acompaar el proceso de fortalecimiento de las capacidades locales con medidas igualmente vigorosas destinadas a compensar diferencias y a transferir recursos, para lo cual el papel de la administracin central ser decisivo. b) Segundo plano: coordinacin del sistema e integracin nacional El mayor desafo que enfrentan los sistemas descentralizados de formacin, esto es, los que dotan a los establecimientos educativos de amplia autonoma y libertad de iniciativa, es cmo asegurar que se mantenga el grado de coordinacin necesario para evitar o erradicar las diferencias entre los centros educacionales derivadas de su localizacin y del origen social de los alumnos, y cmo contribuir a la cohesin social e integracin de la nacin. En condiciones de homogeneidad, que no se dan ni siquiera en los pases desarrollados, la coordinacin de un sistema diversificado y descentralizado se apoya fundamentalmente en la capacidad de autorregulacin de cada establecimiento. Son stos los que, al definir un proyecto, ejercer su iniciativa e interactuar con el medio externo y con los dems centros educacionales, configuran progresivamente el orden del sistema de formacin y condicionan su evolucin. Aun as, la coordinacin del sistema educativo debe asegurarse adems mediante un rgimen mnimo, pero eficaz, de regulaciones de carcter pblico, no burocrticas y, en lo posible, ejercidas por intermedio de instancias locales y regionales. En Amrica Latina y el Caribe se suelen aplicar contenidos educativos uniformes en contextos heterogneos, aun cuando esta situacin vara segn el pas y los niveles de enseanza. Obviamente, los establecimientos de educacin primaria son desde el punto de vista del origen social de sus alumnos y de las condiciones pedaggicas que ofrecen ms heterogneos que las universidades. Sin embargo, ms all de estas diferencias, que deben ser definidas para elaborar polticas especficas, es evidente que una estrategia orientada a lograr una mayor homogeneidad de los resultados de la accin educativa mediante el fortalecimiento de las capacidades de cada institucin para definir sus procedimientos, cambia radicalmente el papel de las instancias centrales del Estado. (Vase el recuadro V-3).
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Recuadro V-3 VENTAJAS Y RIESGOS DE LA DESCENTRALIZACIN

En las entrevistas y consultas realizadas durante el proceso de elaboracin de este documento, surgieron en diversos momentos interrogantes y crticas respecto al significado que podra tener un proceso extendido de descentralizacin de los sistemas educativos. Aunque en general parece existir consenso respecto a lo conveniente que resultara la descentralizacin de dichos sistemas, se formulan las siguientes observaciones que conviene considerar: a) La descentralizacin educativa puede redundar en una prdida de coherencia del sistema e impedir que se adopten polticas nacionales en funcin de una estrategia como la aqu propuesta. b) La descentralizacin educativa puede ser entendida por algunos nada ms que como una puerta de acceso hacia la privatizacin de los establecimientos, lo que podra debilitar an ms el sector c) educacional pblico que es, precisamente, el que ms necesidad tiene de reformas. La descentralizacin educativa puede reforzar las tendencias hacia la heterogeneidad y segmentacin del sistema y eso podra aumentar las inequidades en la distribucin de oportunidades, en el tratamiento de los estudiantes y en los resultados obtenidos.

La identificacin de los posibles riesgos o amenazas que la descentralizacin educativa podra traer consigo es importante y, como ya se ha visto, forma parte del debate sobre el futuro de la educacin tambin en los pases desarrollados. Por de pronto, como sealaron varias de las personas entrevistadas, no debe confundirse un proceso de descentralizacin educativa con un movimiento hacia la fragmentacin y dispersin del sistema que efectivamente quedara, en ese caso, a merced de las amenazas identificadas. La descentralizacin debe concebirse y llevarse a la prctica en una forma que contribuya a mejorar, y no a empeorar, la equidad del sistema, nica manera de garantizar que ste pueda contribuir a la formacin de una cultura comn de la moderna ciudadana. De hecho, la estrategia propuesta considera fundamentalmente este aspecto, y enfatiza respecto de las acciones sugeridas, cmo pueden contribuir a la obtencin de esa meta de creciente equidad. Dicho proceso puede concebirse en una doble perspectiva: primero, como un desplazamiento de las responsabilidades de gestin de los establecimientos desde arriba hacia abajo, hasta radicarlas en cada unidad educacional, la cual as adquiere autonoma para innovar y adaptarse a su medio. Segundo, como un desplazamiento del control burocrtico centralizado de los establecimientos hacia formas de evaluacin basadas en los resultados, que a la vez, incentivarn a las unidades educativas para que asuman ellas mismas la responsabilidad de su proyecto institucional y la gestin eficaz de sus recursos humanos, de apoyo y financieros. Es decir, la descentralizacin postulada no se reduce a una cuestin administrativa ni apunta a la propiedad de los establecimientos. Su meta, en cambio, es la autonoma para crear, innovar y mejorar su calidad. Como se seal durante las entrevistas, dicha autonoma es la base para que las escuelas puedan recuperar su misin cultural propia, contribuyendo a conformar, cada una desde su propia perspectiva, la

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identidad cultural de sociedades que se han vuelto ms y ms complejas y plurales en su composicin y orientaciones. De otra parte, la descentralizacin educativa debera hacerse de tal manera de asegurar, fortalecindola, la capacidad de cada sociedad para elaborar y acordar una estrategia de conjunto de desarrollo de su sistema educacional.

En este contexto, a las autoridades pblicas les corresponde conducir la estrategia de desarrollo del sistema global de formacin de recursos humanos, con una visin de largo plazo; definir los contenidos mnimos de la educacin obligatoria y asegurar la distribucin gratuita del material didctico correspondiente; fomentar el acceso equitativo a las oportunidades de capacitacin continua y compensar las desventajas de algunos grupos sociales al respecto; evaluar los resultados obtenidos por las unidades descentralizadas e intervenir en la regulacin del sistema para lograr que se cumplan sus objetivos en materia de equidad. La coordinacin del sistema debe permitir una progresiva compensacin de los desniveles entre establecimientos, reforzando as la funcin integradora de la educacin a nivel nacional. La integracin social basada en la moderna concepcin de la ciudadana reconoce las diferencias y la diversidad, a la vez que genera condiciones de igualdad para el ejercicio de los derechos individuales y de una efectiva participacin social. La conduccin de la estrategia global de desarrollo del sistema de formacin de recursos humanos debe entenderse como una tarea que concierne no slo al gobierno, sino a la sociedad organizada y a sus principales actores, el parlamento, los partidos de gobierno y de oposicin, los empresarios, las iglesias, los medios de comunicacin, las asociaciones sindicales y los colegios profesionales, entre otros. Idealmente, los principios que mueven la estrategia educativa global deben ser compartidos por el conjunto de esos actores. Slo as se puede lograr la estabilidad, la continuidad y la fuerza suficientes para impulsar los cambios necesarios.

5. El diseo de polticas Para llevar adelante con xito la estrategia propuesta ser preciso que, por lo menos, las polticas que se diseen respondan a las caractersticas y prioridades nacionales y se apoyen en consensos o acuerdos entre los principales actores sociales. a) Caractersticas y prioridades En los pases de Amrica Latina y el Caribe, las condiciones para la aplicacin de la estrategia enunciada varan marcadamente. Luego, las polticas derivadas de ella tambin debern adaptarse a la heterognea realidad de la regin. Las prioridades y los nfasis sern distintos segn las caractersticas de los pases. En consecuencia, las combinaciones de objetivos estratgicos (ciudadana y competitividad), de metas de reforma ins-

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titucional (integracin y descentralizacin) y de criterios para la aplicacin de las polticas (equidad y desempeo), tendrn que modificarse de acuerdo con ellos. Un punto de partida para el diseo de estrategias nacionales podra ser la consideracin de dos criterios: el perfil educacional de la poblacin y los requerimientos del sistema productivo en materia de formacin y conocimiento. (Vase el cuadro V-1).

En los pases de la regin, cuyo desarrollo econmico y social ha sido a la vez desigual y heterogneo, los niveles y modalidades de desarrollo de la oferta educativa son muy variados: existen algunos que registran tasas de analfabetismo todava altas y otros cuyos sistemas educativos, aunque de larga tradicin, no transmiten conocimientos acordes con la cultura moderna. Igualmente, en un mismo pas pueden coexistir una cobertura incompleta a nivel de enseanza bsica y centros de excelencia reconocida en disciplinas cientficas especficas. Las economas latinoamericanas y caribeas difieren tambin con respecto a la gravitacin de los sectores intensivos en progreso tcnico dentro del producto o de las exportaciones, al dinamismo global del sector productivo y a sus modalidades de insercin en la economa mundial. Adems, en un mismo sistema productivo pueden darse a la vez sectores innovadores y otros tradicionales, de baja productividad. No obstante, entre los pases de la regin no se detecta ninguno en que se conjuguen un alto perfil educacional de la mano de obra con un desarrollo productivo relevante. La estrategia propuesta intenta abrir un camino que permita a los pases de Amrica Latina y el Caribe avanzar hacia esa meta. La desigualdad y la heterogeneidad de las situaciones iniciales debern tenerse presentes al evaluar la pertinencia de las propuestas de poltica para las distintas realidades nacionales, que se exponen en el captulo siguiente.

Requerimientos del Sistema Producto OFERTA EDUCATIVA + 1 3 + 2 4

Fuente: Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa y Oficina Regional de Educacin de la UNESCO para Amrica Latina y el Caribe.

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El postulado central de ese captulo es que los lineamientos de polticas all definidos son vlidos para todos los pases, en tanto que las formas de aplicarlos y la secuencia que se siga al hacerlo pueden variar sustancialmente. b) Polticas de consenso nacional Las polticas destinadas a llevar a la prctica la estrategia educativa necesaria para una transformacin productiva con equidad deben nacer de un amplio debate y contar con el apoyo activo de los principales actores sociales. En efecto, si se desea aplicar una estrategia educacional orientada hacia la elevacin de los niveles de competitividad internacional y de formacin de los ciudadanos, toda la sociedad debe ser movilizada tras ella. Uno de los mayores obstculos para emprender esa transformacin educacional reside, precisamente, en la ausencia de consensos bsicos. Mientras stos no se creen y expresen en los planos intelectual, poltico y social, no ser posible introducir grandes cambios en la orientacin y el funcionamiento de los sistemas de educacin. Sern los diversos sistemas polticos, las tradiciones culturales y las circunstancias histricas los que determinarn las caractersticas de los consensos que se logren. El consenso no implica unanimidad ni acuerdo en los detalles de las medidas que se pretende impulsar, sino ms bien una convergencia de voluntades en torno de los principios y orientaciones bsicos de una estrategia y de las polticas fundamentales. Sobre todo, la nocin de consenso supone, adems, la generacin de un clima poltico e intelectual propicio a la expresin de esa voluntad en el terreno de las decisiones y de la prctica. Es por eso que se contrapone a cualquiera idea que pretenda sustituir la adopcin de decisiones por un debate interminable en torno de las alternativas que siempre se presentan a la hora de decidir. Los sistemas democrticos, como los de los pases de la regin, contemplan mecanismos que conducen de la deliberacin a las decisiones y a la accin. Para facilitar el trmite democrtico de los importantes cambios que requieren los sistemas educativos, en primer lugar, los gobiernos deben impulsar iniciativas que conciten el asentimiento y la participacin de los principales actores de la sociedad. El consenso estratgico que se necesita debe ser preciso en cuanto a sus objetivos, amplio en su base de sustentacin, y capaz de mantenerse durante el tiempo que sea necesario para introducir los cambios requeridos. Para lograr las transformaciones deseadas no basta, en efecto, con convenios tcticos al interior del aparato del Estado ni con polticas que conciten un apoyo espordico de los agentes sociales, sino que se debe llegar a acuerdos sobre objetivos estratgicos, reformas institucionales y criterios que orienten las polticas y su aplicacin, referidos a los aspectos que se desea cambiar. Estas concertaciones deben ser estables y mantenerse durante todo el tiempo que sea necesario para introducir los cambios propuestos. Una reforma profunda de la orientacin estratgica, del alcance sistmico y de las prcticas mediante las cuales se materializa el proceso educativo probablemente tarde por lo menos una dcada en producir efectos. Es necesario, en consecuencia, que la nueva estrategia comprometa a la sociedad en su conjunto,
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para lo cual debe ser adoptada por los principales actores sociales, entre otros el gobierno, los partidos polticos, los empresarios, los sindicatos, las iglesias, las fuerzas armadas, las organizaciones comunitarias, los organismos no gubernamentales, los medios de comunicacin y los maestros y alumnos, quienes en definitiva protagonizan el proceso de enseanza y aprendizaje. c) Carcter de las polticas propuestas Las polticas diseadas de acuerdo con las especificidades nacionales y basadas en el consenso social se diferencian tanto de las que se impulsaron en la regin en el pasado como de las que ahora se preconizan segn lo que podra llamarse una visin radical de mercado. Las polticas que se habrn de aplicar en cada subsistema educativo bsico, secundario, superior, de capacitacin y de ciencia y tecnologa tienen una preocupacin comn, que es la de orientar los cambios dentro de cada uno de ellos de manera que se vinculen entre s y con el sector productivo. Luego, la ptica para el diseo de las polticas propuestas debe satisfacer, especialmente, estos tres requisitos: favorecer reformas institucionales en funcin de los objetivos estratgicos referidos a la ciudadana y a la competitividad mediante la adopcin de criterios de equidad y de desempeo; promover la interconexin de los subsistemas educativos, incluyendo sus niveles de capacitacin y de ciencia y tecnologa, y de todos ellos con el sector productivo. El aporte institucional al cumplimiento de las tareas propuestas debera comprender el financiamiento necesario para materializar los cambios deseados en cada uno de los subsistemas educativos, as como para estrechar los vnculos entre ellos. En el pasado, la banca de desarrollo desempe un papel crucial en este sentido y, en alguna medida, simboliz una fase en que la prioridad se centraba en la expansin de la capacidad productiva y en la habilitacin de nuevos sectores, principalmente mediante la creacin de grandes empresas, pblicas y privadas. Durante los aos ochenta, esa banca de desarrollo se debilit en trminos de recursos y tambin de identidad, pero en la dcada de los noventa y de acuerdo con la estrategia propuesta, se le abre un nuevo espacio, ya que podra asumir tareas directamente relacionadas con el planteamiento de que la educacin y la produccin de conocimientos constituyen un eje de la transformacin productiva con equidad. Especficamente, podra impulsar el establecimiento de mecanismos institucionales, en colaboracin con el sector financiero privado, para apoyar la inversin en recursos humanos, el desarrollo cientfico-tecnolgico y la expansin de la pequea y mediana empresa, as como la creacin de nexos entre los distintos subsistemas considerados. Con ello se contribuira a cambiar progresivamente una situacin caracterizada en lo esencial por el aislamiento de cada subsistema educativo respecto de los dems y del conjunto en relacin con el sector productivo, en la que las interrelaciones son, por lo tanto, intermitentes, unidimensionales o espordicas, por otra en la que las vinculaciones entre los subsistemas y de ellos con el sector productivo sean mltiples (vase el grfico V-1), como resultado de la estrategia cuyos lineamientos se describen a grandes rasgos en este documento.

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GRFICO V-1

SITUACIN ACTUAL

SISTEMA PRODUCTIVO

CIENCIA Y TECNOLOGA

EDUCACIN SUPERIOR

EDUCACIN MEDIA

CAPACITACIN

EDUCACIN BSICA

SITUACIN PROPUESTA

SISTEMA PRODUCTIVO

EDUCACIN SUPERIOR

CIENCIA Y TECNOLOGA

EDUCACIN MEDIA

CAPACITACIN

EDUCACIN BSICA

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Cuarta Parte POLTICAS PARA PONER EN PRCTICA LA ESTRATEGIA Captulo VI ACCIONES Y MEDIDAS Sobre la base de los antecedentes y en el marco de las orientaciones desarrolladas se sugieren en este captulo polticas para poner en prctica la estrategia propuesta. Las polticas propuestas se organizan en grupos de acuerdo con los siguientes objetivos: 1. Generar una institucionalidad del conocimiento abierta a los requerimientos de la sociedad 2. Asegurar un acceso universal a los cdigos culturales de la modernidad 3. Impulsar la creatividad en el acceso, difusin e innovacin cientfico-tecnolgicos 4. Propiciar una gestin institucional responsable 5. Apoyar la profesionalizacin y el protagonismo de los educadores 6. Promover el compromiso financiero de la sociedad con la educacin 7. Desarrollar la cooperacin regional e internacional. El primero tiene una ndole estratgica, pues identifica la superacin del actual aislamiento del sistema educativo con respecto a los requerimientos sociales como la fuente ms frtil de dinamismo y cambio. Los dos siguientes ilustran respecto de los resultados buscados con esta apertura, y los siguientes cuatro son coadyutorios para el logro de esos resultados. Las polticas para poner en prctica la estrategia deben ser analizadas en forma sistmica, ya que ninguna poltica aislada lograr resultados en el mediano y largo plazo. En este sentido, este captulo responde slo algunas preguntas decisivas para la toma de decisiones polticas; otras preguntas, sin duda cruciales, como por dnde empezar? cul es el momento ms adecuado? son mejores las estrategias graduales en todos los campos o las estrategias de choque? qu papel especfico le cabe a cada uno de los actores en cada momento determinado?, slo pueden ser contestadas en funcin de las especificidades nacionales. 1. Generar una institucionalidad del conocimiento abierta a los requerimientos de la sociedad El cambio de la institucionalidad en la que tienen lugar las acciones educativas, de capacitacin y de ciencia y tecnologa es un componente del proceso ms global de reforma del Estado. La readecuacin del Estado ya fue sealada como uno de los puntos importantes de las orientaciones para el futuro de Amrica Latina en el contexto de la transformacin productiva con equidad. Desde este punto de vista, la accin estatal se define por el apoyo prestado a la base empresarial para que asuma sus responsabilidades en el mbito productivo y permita concentrar la responsabilidad directa del sector pblico en la bsqueda de mayor equidad social y en la construccin de capacidades nacionales necesarias para la competitividad internacional. La educacin, la capacitacin, la ciencia y la tecnologa constituyen, desde esta perspectiva, campos prioritarios de la accin estatal. Por consiguiente a travs de la transformacin institucional en este
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mbito no se busca liberar de esa responsabilidad al Estado sino, por el contrario, dotarlo del dinamismo y la eficiencia necesarios para que pueda cumplir adecuadamente con ella. En las modalidades institucionales del pasado, las actividades de educacin, de capacitacin y de ciencia y tecnologa se caracterizaron por su alto grado de aislamiento con respecto a las exigencias planteadas por el desempeo ciudadano y por el desempeo productivo. La estrategia propuesta pretende superar el alto grado de aislamiento que tiene actualmente la oferta educativa abrindola a las exigencias del desempeo en los diferentes mbitos de la vida social, poltica, econmica y cultural. Desde el punto de vista poltico general, la apertura a los requerimientos de la sociedad se expresa mediante el logro de los consensos educativos nacionales sealados como rasgo bsico de esta estrategia. La participacin en el debate y en los acuerdos educativos de todos los sectores y actores sociales garantiza un primer e importante nivel de apertura. Esta participacin es una condicin necesaria, pero no suficiente, para impulsar la articulacin de la enseanza con los requerimientos de la sociedad. Lo anterior lleva a plantear una profunda reforma institucional, sujeta a dos lineamientos bsicos: la integracin de las unidades educativas, en todos los niveles del sistema de formacin de recursos humanos, con su medio o entorno real; y la coordinacin entre s de esas unidades, multiplicando sus conexiones, puntos de entrada y salida y, en general, su capacidad de relacionarse horizontal y verticalmente dentro del sistema y con la sociedad. Para avanzar en la direccin sealada se requiere, en primer lugar, dotar de mayores niveles de autonoma a los establecimientos; en segundo lugar, generar mecanismos flexibles de regulacin; y en tercer lugar, impulsar mltiples instancias de coordinacin y concertacin. a) Autonoma de las unidades educativas i) Principios generales. Para que los establecimientos educativos puedan interactuar dinmicamente con su medio es necesario otorgarles mayores niveles de autonoma. En lugar de controles detallados, minuciosos y uniformes, comprobadamente ineficientes, existen numerosos indicios que confirman la potencialidad innovadora de los esquemas basados en la administracin local autnoma de los establecimientos y en reglas o regulaciones centrales eficaces en funcin de objetivos globales y requisitos mnimos de carcter nacional. La mayor autonoma de cada establecimiento permite que el equipo docente y su director tengan competencia para definir, dentro del marco de las polticas y prioridades nacionales, el proyecto educativo de su establecimiento y asumir el manejo y la responsabilidad de los aspectos acadmicos, administrativos y financieros de ese proyecto. Dicho equipo directivo podra asumir la responsabilidad del proyecto ante un consejo de administracin del establecimiento, donde estaran representados las autoridades locales y los dems miembros de la comunidad (padres, alumnos, empresarios, organizaciones civiles locales, etc.). La evaluacin practicada a nivel local asegura que el proyecto educativo se adecuar a los requerimientos de la comunidad. A su vez, la escuela podr aprovechar los recursos educativos y econmicos de la comunidad, concitando su apoyo y comprometindola con el proyecto educacional del establecimiento. En este sentido, la autonoma de las instituciones muestra tambin su potencialidad democrtica, al estimular la participacin y la responsabilidad ciudadana en el manejo de las cuestiones educativas.
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Los riesgos de atomizacin y dispersin que tienen estos esquemas institucionales pueden ser contrarrestados con instancias nacionales de regulacin, las cuales se concentraran en la evaluacin del cumplimiento de los objetivos globales y los requisitos mnimos del sistema. Dichas instancias fijarn las polticas globales de desarrollo del sistema, dictarn la normativa necesaria, definirn los objetivos y contenidos mnimos de los programas, asignarn los recursos pblicos e incentivarn la captacin de recursos privados, compensarn los desequilibrios existentes en el sistema y debern establecer mecanismos de medicin del rendimiento educativo de los establecimientos. La mayor flexibilidad que ofrece este esquema institucional para la definicin de planes y programas educativos permitira diversificar, y por ende enriquecer, la enseanza, aprovechando los estmulos y desafos proporcionados por el entorno. ii) Pautas globales de aplicacin. La mayor autonoma de los establecimientos no es un fin en s mismo, sino un factor desencadenante de un proceso de apertura y cambio en el sistema educativo. Es importante, por lo tanto, tener en cuenta las particularidades de los procesos de introduccin de los cambios institucionales. Las experiencias regionales en materia de descentralizacin no han ido asociadas a mayores niveles de autonoma de los establecimientos. En efecto, los programas de descentralizacin educativa han puesto el acento en los aspectos polticos y administrativos y slo en forma supletoria se han interesado en las innovaciones que pudieran aparecer en los contenidos y prcticas pedaggicos. (Vase el recuadro VI-1). Aun as, los procesos de descentralizacin administrativa han tropezado frecuentemente con tres tipos de problemas, cuya consideracin reviste importancia para el diseo de polticas ms efectivas.

Recuadro VI-1 EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN EN UN PAS EN TRANSICIN: EL CASO DE COLOMBIA Desde 1968 y especialmente entre 1983 y 1989, se promulgaron en Colombia una serie de instrumentos legales tendientes al reordenamiento estructural y funcional del sistema educativo, en un esfuerzo por modernizar y hacer ms eficiente y democrtica la educacin. Esa normativa contribuy al mismo tiempo a centralizar la poltica educacional, fortaleciendo las capacidades del Ministerio de Educacin Nacional como ente rector de las polticas nacionales, y a capacitar las unidades territoriales para descentralizacin administrativa y la prestacin de servicios educativos. As, el proceso educativo en Colombia est regido por una combinacin de responsabilidades compartidas entre el Estado, que son ejercidas por el Ministro de Educacin, los departamentos, que le competen al Gobernador, y los municipios, que dependen del alcalde. Hasta la fecha, se aprecia que est en marcha un proceso de descentralizacin gradual, de caractersticas administrativas, que refleja una etapa de desconcentracin de los servicios. El proceso de descentralizacin es fundamentalmente de carcter municipal. Se trata de que la municipalidad se constituya en la clula bsica de la estructura del Estado en cuanto a la administracin, financiamiento y control de los servicios prestados a la comunidad, y por lo tanto, que abarque un espectro

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ms amplio de actividades que las referidas al mbito educativo. As, los gobernadores, intendentes, comisarios y el alcalde Mayor de Bogot, estn encargados de administrar el personal docente discriminando entre los diversos niveles educativos. Los docentes de la educacin primaria son administrados por entidades territoriales pequeas y los docentes de la educacin secundaria, por entidades mayores. Asimismo, el Presidente de la Repblica puede delegar en el Ministro de Educacin Nacional, los gobernadores y el alcalde Mayor de Bogot, las funciones de inspeccin y vigilancia de los establecimientos educativos, ya sean pblicos o privados. En esta perspectiva, la actual Ley 29 de 1989 constituye un paso ms en el proceso hacia la efectiva municipalizacin de la educacin primaria y secundaria, puesto que permite transferir la administracin del servicio educativo, con lo cual se suma a las disposiciones anteriores que facultaban a los municipios para ejercer funciones en el plano de la construccin, la mantencin y la dotacin de infraestructura de los establecimientos educacionales. Un paso decisivo en el proceso de transferencia gradual de responsabilidades se dar en 1993. Para entonces, se espera que un porcentaje mayor del impuesto al valor agregado (IVA) sea asignado a la educacin, y ms fundamentalmente, que se otorgue ms autonoma financiera a los municipios. As, en 1993 se contar con mayores recursos para la educacin, y aun cuando el estado deber recaudar los recursos, stos sern devueltos a la municipalidad para que los administre.

En primer lugar, cabra esperar una fuerte resistencia de parte de los intereses gremiales del sistema educativo que podran ver amenazado su poder relativo. De all que convendra anticiparse a esa eventualidad mediante programas de capacitacin y la asociacin, desde el principio, de los organismos representativos en la formulacin de la nueva poltica. Otro obstculo ha sido la incongruencia de las normas jurdicas, la inflexibilidad de la reglamentacin existente (frecuentemente considerada como derecho adquirido y, por lo tanto, ajena al nuevo esquema) y el papel efectivamente limitante de buena parte de ella, especialmente la que parece ser menos importante (por ejemplo, las normas sobre traslado de personal, reglas presupuestarias, remuneraciones, etc.). La estructura institucional existente y sus modificaciones deben estudiarse cuidadosamente antes de disear la nueva organizacin. Finalmente, la limitada y desigual distribucin de las capacidades de gestin se reflejar en graves deficiencias en ciertos establecimientos, restringiendo su capacidad para absorber el cambio. En esas circunstancias existe el riesgo de que la mayor autonoma d por resultado una mayor desintegracin y segmentacin del sistema, la exacerbacin de las diferencias de calidad y una fragmentacin an ms pronunciada alrededor de las lneas de ingreso. Para evitar tal desenlace, es necesario que las autoridades centrales cumplan eficazmente su funcin de apoyo tcnico y financiero. En efecto, para llevar adelante la poltica que confiere autonoma a los establecimientos, en un contexto de desigualdad de oportunidades, es necesario que exista un poder central fuerte pero capaz a la vez de limitar su campo de accin sin entorpecer la labor de las comunidades locales. Otro aspecto importante que se ha de tener en cuenta en esta materia se refiere a la secuencia y el ritmo de la transicin de un sistema educativo tan centralizado, como suele ser el latinoamericano, a

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otro donde los establecimientos tienen una amplia autonoma. Varias opciones son posibles, desde la incorporacin voluntaria a proyectos experimentales hasta una reforma radical de una sola vez, pasando por niveles intermedios como una reforma gradual, etc. La nica conclusin posible al respecto es que no hay receta en este campo. Los ritmos sern impuestos probablemente ms bien por consideraciones polticas que tcnicas, y tendrn relacin con el nivel de organizacin de la sociedad, la correlacin de las fuerzas sociales existentes en el momento, etc. (Vase el recuadro VI-2.)

Recuadro VI-2 EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN EN UN PAS FEDERAL: EL CASO DE ARGENTINA Habida cuenta de que la Repblica Argentina est regida por un sistema federal de gobierno, la conduccin del proceso educativo se realiza conjuntamente entre el gobierno nacional, los gobiernos provinciales y la Municipalidad de Buenos Aires. Hacia 1955, en una poca de frrea centralizacin conducida desde el Consejo Nacional de Educacin Tcnica, el pas contaba con un doble sistema educativo; el primero estaba compuesto por las escuelas del sistema nacional, y el segundo, por las escuelas administradas por los sistemas provinciales. A partir de esa fecha, se inici el proceso de descentralizacin, en el que se pueden identificar tres etapas: Perodo 1955-1978. Transferencia de las escuelas nacionales primarias a los gobiernos provinciales. Este perodo, orientado principalmente hacia una desconcentracin y desburocratizacin de la administracin del sistema, se caracteriz por el impulso a la transferencia de la responsabilidad financiera del gobierno nacional hacia los gobiernos provinciales. En consecuencia, las medidas adoptadas fueron de carcter financiero y administrativo, en tanto que el mbito de la conduccin de la poltica educativa se mantuvo centralizado. Perodo 1979-1988. Descentralizacin administrativa y regionalizacin curricular. Durante este perodo se despleg un esfuerzo importante de descentralizacin de la planificacin educativa, al crearse unidades de planificacin en la casi totalidad de las provincias, lo que gener es stas una capacidad tcnica para la conduccin del nivel primario. Sin embargo, en esta etapa tambin se observ que el modelo de administracin aplicado era una rplica del modelo centralizado, slo que esta vez se extenda a las provincias, con el respaldo de los consejos provinciales de educacin. Perodo 1989-1991. Constitucin de un sistema educativo federal. Durante este perodo, se intent llevar a cabo una transformacin profunda del sistema, que procuraba transferir establecimientos de nivel medio y terciario, introducir cambios en la institucionalidad y en los programas curriculares, y perfeccionar los procesos de descentralizacin y desburocratizacin, incluidos los establecimientos educativos. En esta etapa, el Programa de descentralizacin-integracin del sistema educativo hizo hincapi en la responsabilidad que les caba a los establecimientos educacionales en los resultados del proceso educativo. Para ello propuso incrementar los mrgenes de autonoma de los establecimientos en los mbitos pedaggico, administrativo y presupuestario.

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Tanto la lista de obstculos que podran surgir como la reconocida primaca de factores polticos inducen a preferir, en general, programas realistas y no excesivamente ambiciosos, que reconocen las limitaciones y definen objetivos modestos, pero susceptibles de alcanzar. En ese contexto, las modalidades prcticas que asumirn los proyectos educacionales sern variadas y dependern de las condiciones particulares de cada comunidad y pas, as como del nivel de formacin considerado. Algunos aspectos especficos del ejercicio de esa amplia autonoma en los distintos niveles de formacin merecen especial atencin. iii) Enseanza bsica y media. Al adoptarse un esquema como el propuesto, el cambio ms notorio se registrar, probablemente, en el nivel de la educacin bsica y media, en la medida en que se fomentar, en marcado contraste con la situacin actual, una diversificacin a la vez mayor y explcita de los establecimientos. Esa mayor diferenciacin es una condicin necesaria para que los establecimientos se abran con eficacia al medio e interacten con su entorno, incorporando realidad a los procesos de enseanza y ofreciendo oportunidades ms flexibles y diversificadas de desarrollo a sus alumnos. Algunas experiencias extrarregionales han mostrado que las escuelas que logran establecer ese adecuado balance entre autonoma y cumplimiento de los objetivos generales del sistema educativo, con suficiente apoyo tcnico para la definicin y posterior manejo de su proyecto institucional, ofrecen una enseanza de mejor calidad. iv) Educacin superior. En el nivel de los establecimientos universitarios debe reconocerse su libertad para emprender tareas acordes con el proyecto institucional de cada uno, con plena autonoma, e independencia en la gestin de sus asuntos acadmicos, administrativos y financieros. La mayor autonoma de los establecimientos debera reforzar la vinculacin entre las universidades y el sector productivo y, en general, las relaciones entre los organismos que generan conocimientos y los que buscan utilizarlos en forma productiva. Ilustrativas a este respecto son las variadas formas de cooperacin que ya han tomado cuerpo en la regin. (Vase el recuadro VI-3.)

Recuadro VI-3 EXPERIENCIAS SOBRE LAS VINCULACIONES ENTRE LA UNIVERSIDAD Y EL SECTOR PRODUCTIVO Los programas de capacitacin constituyen un primer instrumento potencial de vinculacin entre las universidades y el sector productivo. Al respecto, cabe mencionar el programa Ford-ITESM, suscrito por la Fundacin Ford y el Instituto Tecnolgico de Estudios Superiores de Monterrey, que ha permitido capacitar a cerca de 30 000 personas en el manejo de tcnicas estadsticas para el control de procesos, a la vez que ha proporcionado asesoramiento sobre la implantacin de estas tcnicas a las empresas que lo solicitan. Los centros de tecnologa avanzada para la produccin son otro instrumento importante de vinculacin entre el ITESM y el sector productivo. La misin de estos centros consiste en desarrollar, transferir y aplicar nuevas tecnologas manufactureras. Asimismo, prestan asesoramiento a las empresas sobre sis-

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temas de diseo y manufactura auxiliados por computadora, informtica, robtica y control de calidad. El ITESM ha invertido 20 millones de dlares en el Centro de Tecnologa Avanzada para la Produccin, que funciona en su campus de Monterrey. Adems, el Centro de Competitividad Internacional que existe en ese mismo campus ofrece la posibilidad de tener acceso electrnico a remotos centros internacionales para obtener informacin comercial. De esta manera, pueden llevarse a cabo teleconferencias va satlite y consultas sobre la evolucin del mercado y sobre las mejores oportunidades en el mbito comercial. Otro caso digno de mencin es el fideicomiso establecido entre el Banco Mexicano SOMEX S.N.C. y la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM), con el fin de otorgar respaldo financiero a nuevos proyectos de investigacin tecnolgica. El fideicomiso se form inicialmente con aportes monetarios iguales y con SOMEX en calidad de fiduciario, con el propsito de vincular la capacidad de investigacin de la UNAM con las necesidades de la industria nacional, especialmente de las compaas del Grupo FISOMEX. Luego de cuatro aos de funcionamiento deficiente, el fideicomiso se reestructur; de un lado, quedaron las empresas, y de otro, en el seno del Comit tcnico original, se cre una unidad promotora de proyectos, el Centro para la innovacin tecnolgica de la UNAM. Desde ese momento el esquema de colaboracin empez a operar efectivamente, brindando apoyo a diversos proyectos en diferentes reas. En Brasil tambin existe una serie de experiencias similares que se han traducido en la creacin de empresas de alta tecnologa con la participacin de investigadores reconocidos; estas empresas incorporan valor agregado a los productos y realizan constantes inversiones en investigacin y desarrollo para innovar tecnolgicamente su lnea de productos. Uno de los casos que ha merecido especial atencin ha ocurrido en el rea metropolitana de So Paulo, donde profesores y ex investigadores de algunos de los principales centros acadmicos de la regin, en particular de la Universidad de So Paulo (USP) y del Instituto de Investigaciones Tecnolgicas del Estado de So Paulo, han creado sus propias empresas. La iniciativa correspondi a los propios profesores e investigadores interesados, sin apoyo oficial de las instituciones en que laboraban previamente. De hecho, en la USP existan restricciones formales a la participacin, pero no fueron aplicadas rigurosamente. Los mecanismos decisivos que motivaron la iniciativa fueron la demanda del mercado y la poltica industrial del gobierno. El dominio de la tecnologa por parte de los investigadores ocurri durante la fase de investigacin y desarrollo contratada por organismos y empresas pblicas a las instituciones a que stos estaban vinculados. Con posterioridad, y habindose creado la primera empresa, los socios ms emprendedores se desvincularon de las instituciones; el primero en retirarse fue el lder de la nueva empresa. La falta de capital y la inexperiencia empresarial no impidieron la iniciacin de las empresas, que siguieron invirtiendo en investigacin y desarrollo para lograr su actualizacin e independencia tecnolgica. En general, el proceso fue espontneo y en su desarrollo no se verific una correlacin de proximidad geogrfica entre las nuevas empresas y las instituciones en las que se originaron.

Otro efecto que puede esperarse de la mayor autonoma de las universidades es la ampliacin y diversificacin de su servicio docente para abarcar nuevos grupos de alumnos y satisfacer un rango

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ms diversificado de necesidades educativas. Desde ya se observa cmo se multiplican los cursos para adultos, los programas de posttulo, las actividades educativas para gerentes y administradores, los cursos de perfeccionamiento y reciclaje, etc. Al dejar de ser un mbito educacional exclusivo para los jvenes egresados de la enseanza media, las universidades podrn convertirse en un canal permanente de formacin, vinculado a las demandas especficas de diversos grupos sociales, como de hecho ha estado ocurriendo en los pases desarrollados. El reconocimiento de la autonoma institucional, conjuntamente con la actual diferenciacin de establecimientos y funciones en este mbito, puede contribuir a generar nuevas modalidades de institucionalizacin para la investigacin cientfica, particularmente si se fortalece el vnculo con las actividades productivas. Desde el punto de vista de los requerimientos en materia de competitividad, las instituciones universitarias tienen que asegurar una formacin de calidad compatible con las exigencias del desarrollo cientfico, tcnico y profesional, as como de la economa y la poltica, que ayuden a los pases a insertarse con xito en el mbito internacional y a resolver sus problemas de integracin y equidad. En tales circunstancias, la calidad no puede medirse solamente en funcin del grado de desarrollo de cada pas. Por lo menos un ncleo de las instituciones locales tiene que estar en condiciones de ofrecer formacin y realizar investigacin a la altura de las exigencias de la insercin internacional. As debe entenderse la idea de los centros de excelencia. Es necesario que cada pas o, en el caso de los pases pequeos, cada subregin cuente con un nmero suficiente de instituciones universitarias de esa ndole esto es, centros de excelencia cuyas actividades deberan influir en los sectores que lideran la insercin internacional del pas y le otorgan su capacidad competitiva, combinando actividades de investigacin y de formacin especializada de recursos humanos, especialmente al nivel de posgrado. v) Educacin media profesional. La estrecha vinculacin que en el marco de un esquema de autonoma podran establecer los liceos profesionales con el medio empresarial permitira encauzar el debate sobre el futuro de esa modalidad de enseanza, colocndolo en un plano estrictamente prctico, esto es, el plano de las exigencias sociales y laborales que la enseanza profesional tendra que satisfacer para cumplir con sus objetivos. As, cabe esperar que la enseanza profesional sea un adecuado canal de formacin en especialidades que tienen gran demanda en el mercado laboral. En otros casos se preferir utilizarla como un canal para la insercin productiva inicial de los jvenes, despus de que hayan recibido una formacin ms bien general. En ambos casos, la definicin de los contenidos de la formacin debera responder a las necesidades del desarrollo productivo local y hacerse con la participacin directa, corresponsable y continua de las empresas. vi) Instituciones de capacitacin tcnica. La descentralizacin es tambin un requisito indispensable para el xito de cualquier poltica de capacitacin tcnica, dado que los establecimientos que la proporcionan deben poder responder con rapidez a los cambios en la demanda y a las necesidades de las empresas. La autonoma administrativa de los organismos pblicos de capacitacin podr combinarse con una poltica que estimule el surgimiento de una diversidad de demandantes y oferentes de formacin
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tcnico-profesional, con el fin de responder a la creciente diversidad en las exigencias de las unidades productivas. En este marco, habr que redefinir el papel que desempean los institutos pblicos de capacitacin en funcin de los requerimientos de su entorno. Por ejemplo: Cuando exista una oferta dinmica de capacitacin privada es probable que convenga que los institutos pblicos de capacitacin se concentren en preparar instructores para asegurar la calidad de la formacin impartida y se ocupen de regular tales actividades, proporcionando servicios de certificacin ocupacional con el fin de brindar mayor informacin sobre las calificaciones adquiridas. En cambio, cuando la oferta privada sea limitada, esos institutos podrn complementarla orientando sus actividades formativas hacia necesidades de capacitacin identificadas sobre la base de estudios de seguimiento del mercado de trabajo y de sus perspectivas de evolucin en el marco de las prioridades fijadas por las polticas econmicas del pas. Podran tambin dedicarse a vender servicios a unidades productivas o asociaciones empresariales y a fomentar la participacin del sector empresarial en las actividades de capacitacin. (Vase el recuadro VI-4.)

Recuadro VI-4 FORMACIN DUAL Y ESTMULO A LA ORGANIZACIN EMPRESARIAL EN LA REPBLICA DOMINICANA El Programa de Formacin Dual, que es un proyecto de cooperacin tcnica entre el Instituto Nacional de Formacin Tcnico-Profesional (INFOTEP) de la Repblica Dominicana, la Cmara de artesana de Baja Baviera/Alto Palatinado y la Sociedad Alemana de Cooperacin Tcnica (GTZ), ha sido exitoso en tres aspectos: - Habindose iniciado en 1988 con la formacin tcnico-profesional de 60 personas en 1991 atendi a ms de 400. - Demostr que es posible llevar a cabo actividades de capacitacin en estrecha vinculacin con el sector empresarial, y ms an, que este contacto es un elemento clave para el xito de los programas de formacin profesional. - Ha servido de estmulo a la organizacin empresarial. Para llevar a cabo el programa, se cre una comisin compuesta por especialistas y empresarios del sector escogido, la que determin los criterios que deban considerarse en el diseo de un programa de capacitacin. Las especialidades ofrecidas hasta ahora son mecnica industrial, mecnica automotriz y ebanistera. En el marco de este programa, el aprendiz comienza un entrenamiento de ocho semanas en el centro de capacitacin CEN-INFOTEP, durante el cual percibe 40% del salario mnimo, pagado por la empresa en la que realizar el aprendizaje. Luego comienza a alternar el aprendizaje prctico durante cuatro das de la semana en la empresa, con un da de aprendizaje terico en el CEN-INFOTEP. As, va aumentando progresivamente el porcentaje del sueldo mnimo que recibe, hasta llegar a 100%. En la empresa, el aprendizaje se desarrolla bajo la supervisin de un monitor capacitado por el INFOTEP.

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Al final de los dos aos de adiestramiento, el aprendiz debe ser aprobado para poder ser certificado por una comisin de empresarios. El 90% de los que se han graduado permanecen en la empresa en que se formaron. Entre las prximas actividades, se ha previsto efectuar un seguimiento de los egresados, y se ha elaborado un Programa de maestra para egresados del Programa de Formacin Dual, al que tambin podran ingresar maestros que solamente tengan formacin prctica. La estrecha vinculacin con el sector empresarial ha sido una preocupacin permanente en cada una de las etapas del programa, como consecuencia de lo cual goza de excelente reputacin entre los empresarios. Estos estiman que los egresados del Programa de Formacin Dual logran mayores niveles de productividad que los egresados de la educacin secundaria tcnico-vocacional. La puesta en marcha del Programa de Formacin Dual ha servido de estmulo a la organizacin empresarial. La Asociacin de talleres de servicio automotriz se constituy en abril de 1988, luego de que los asesores de la GTZ convocaron a empresarios del rubro para conseguir mayor respaldo para el programa. Esta asociacin rene actualmente a 22 socios que emplean a alrededor de tres mil personas. A su vez, el compromiso que ha tenido esta organizacin empresarial con la formacin dual ha sido clave para el xito del programa, que ha demostrado las potencialidades que tiene un sistema de capacitacin que responde a la demanda del sector privado y que se desarrolla en estrecha vinculacin con las empresas.

Cuando exista un esfuerzo definido de reconversin o modernizacin industrial, los institutos pblicos de capacitacin deberan participar, conjuntamente con el sector empresarial y los sindicatos, en el diseo de programas integrales de apoyo que incluyan la capacitacin y los dems aspectos que se estimen necesarios, como el de incorporacin de progreso tcnico en los sectores productivos que buscan elevar su competitividad, pero en los cuales el sector empresarial no est en condiciones de llevar adelante los programas requeridos. Deberan establecerse plazos limitados para la ejecucin de tales programas con el objeto de que el sector privado vaya asumiendo las responsabilidades de esta actividad en forma creciente. Los institutos pblicos de capacitacin podran tambin servir de intermediarios para la capacitacin especfica de grupos en situacin desventajosa, o para la reconversin laboral de trabajadores de sectores en declinacin. (Vase el recuadro VI-5.)

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Recuadro VI-5 PROGRAMAS DE ACTUALIZACIN DE CONOCIMIENTOS PARA TRABAJADORES AFECTOS POR LOS PROCESOS DE RECONVERSIN INDUSTRIAL EN MXICO La Secretara del Trabajo y Previsin Social de Mxico ha desarrollado desde 1984 un programa de recapacitacin para los trabajadores cuyo empleo haya sido afectado por los procesos de reconversin industrial. Cada ao se imparten cursos intensivos de uno a seis meses de duracin a un promedio de 40 000 participantes en especialidades cuya demanda prevista es creciente, como contabilidad, mecnica automotriz, carpintera, instalacin y mantenimiento elctrico. Este programa ha sido concebido como un complemento temporal de los programas regulares de capacitacin de adultos y tiene la particularidad de estar centrado en un grupo especfico: los obreros desempleados de ms escasos recursos, preferiblemente jefes de hogar, con un nivel de educacin que permita capacitarlos efectivamente como trabajadores calificados o semicalificados. Al comienzo, se ofreci a los beneficiados un ingreso equivalente a medio salario mnimo general durante su asistencia a los cursos; sin embargo, dadas las apremiantes necesidades econmicas de los participantes, dicho monto result insuficiente para evitar una alta desercin. No obstante, al aumentar el ingreso a un salario mnimo esta tasa baj a menos de 10%. En general, los resultados del programa han sido positivos. Entre 80% y 90% de los egresados encontraron trabajo, la mayora de ellos en el sector formal. La buena aceptacin de estos trabajadores en las empresas, as como el creciente dficit de tcnicos semicalificados, facilitaron luego la colaboracin entre el sector pblico y los empresarios; esto permiti la realizacin de cursos mixtos que combinan un perodo de capacitacin formal con otro de entrenamiento posterior, en una empresa asociada; en este esquema conjunto, las empresas participan en el diseo del currculo, definen los requisitos de entrada, seleccionan a los candidatos, comparten los costos de la formacin, y se comprometen a contratar a una parte (en general 80%) de los egresados.

En todos los casos, la mayor autonoma de dichos institutos les permitira establecer relaciones directas y flexibles con las empresas, cubriendo algunos de los campos en que tradicionalmente han actuado, pero buscando tambin satisfacer las nuevas y variadas necesidades de las unidades productivas, en particular de las pequeas y medianas empresas, no solamente en cuanto a capacitacin de su personal sino tambin en el mbito de la tecnologa y la organizacin, como de hecho algunos ya lo estn haciendo.6 vii) Instituciones de ciencia y tecnologa. Con la reforma institucional, las instituciones de ciencia y tecnologa tienen ms autonoma, y eso puede permitir mayores vinculaciones entre ellas y la base empresarial. Otro posible resultado es el surgimiento de nuevos agentes de enlace entre oferta y demanda tecnolgicas, que permitirn impulsar la capacidad de innovacin en ambas esferas.
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CINTERFOR/OIT, La formacin profesional ..., op. cit.; Mara Anglica Ducci, Formacin profesional y ajuste estructural, CINTERFOR/OIT, julio de 1990.

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Para ello, sin embargo, se requiere la configuracin de un mbito favorable a la innovacin, en particular en el mbito jurdico. Al respecto, ser necesario revisar el marco jurdico que norma la importacin y transferencia de tecnologa para adecuarlo a un contexto en que predomina la libre importacin de bienes, con barreras arancelarias que se irn reduciendo progresivamente; eliminar las restricciones a la libre comercializacin de tecnologa que se materializan a travs de inscripciones en registros, trabas administrativas o impuestos especiales al pago de servicios tecnolgicos; y actualizar la legislacin en materia de marcas y patentes para agilizar los procedimientos de registro y fomentar el desarrollo de una cultura que reconozca la importancia de la propiedad intelectual. b) Mecanismos de regulacin pblica La mayor autonoma postulada para los establecimientos es un instrumento que permitira mejorar la calidad de la enseanza en todos los niveles, pero que, a la vez, exige que el Estado disponga de medios eficaces para evaluar el cumplimiento de las metas, as como para resguardar las orientaciones globales del sistema y su equidad. En primer lugar, el propio Estado debe aumentar sus capacidades normativas y de orientacin del conjunto del sistema, proporcionando un marco estable de polticas y reglas para la accin de los establecimientos. Es importante reforzar las capacidades institucionales para el diseo de polticas, planificacin, investigacin y anlisis de los organismos pblicos pertinentes. A ese fin, es necesario desarrollar una amplia accin de capacitacin del personal de evaluacin y supervisin de estos organismos. Por otra parte, cabe recordar que la insuficiente disponibilidad de informacin constituye a menudo el principal obstculo para una seleccin informada de polticas, particularmente en el campo de los recursos humanos. Como varios pases de la regin ya lo han reconocido, esa deficiencia slo puede paliarse mediante el establecimiento de un sistema de informacin para el manejo pblico, cuyo apoyo computacional permitir a la vez procesar la informacin y descentralizar el acceso a ella. Con respecto a los contenidos, le corresponde al Estado asegurar un ncleo formativo mnimo, especialmente para la enseanza primaria y media, en torno a las materias que otorgan acceso a la adquisicin y uso de los cdigos culturales de la modernidad, y que constituyen los supuestos cognoscitivos de la moderna ciudadana y el elemento bsico para cualquier desempeo eficaz en el mundo del trabajo. Tambin le corresponde al Estado reglamentar y coordinar en cierta medida el mercado de la capacitacin y la enseanza postsecundaria, para que la diversidad perseguida no se transforme en una variedad anrquica, sin conexiones entre los distintos sistemas y que no garantice la calidad de la enseanza. Es igualmente importante el fortalecimiento de las instituciones pblicas rectoras del sistema tecnolgico para que cumplan cabalmente sus funciones de apoyo y coordinacin. Se deben crear tambin mecanismos de evaluacin de los programas apoyados por el Estado para poder analizar objetivamente el mrito de su continuidad. La regulacin del sistema educativo general y obligatorio incluye la definicin por las autoridades centrales de un cierto nmero de normas. Algunas de esas normas tendrn que ver con el contenido
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de la enseanza, es decir, con los objetivos globales y requisitos mnimos de la formacin en ese nivel. Convendra que su elaboracin fuese encomendada a comits organizados en forma independiente y representativos de la comunidad, ms all de los lmites internos del sistema educacional. (Vase el recuadro VI-6.) La adopcin final de tales objetivos y requisitos, por su lado, debera corresponder a un organismo pblico del ms alto rango o al ministerio del ramo. Las normas de contenido as adoptadas deberan constituir un modelo de aplicacin general, relativamente sencillo, que se limitara a fijar los objetivos globales y los requisitos mnimos, pero que otorgara a los establecimientos suficiente latitud para su concrecin y complementacin.

Recuadro VI-6 REFORMA CURRICULAR EN MXICO Los propsitos fundamentales del Programa para la modernizacin educativa 1989-1994, que est llevando a cabo la Secretara de Educacin Pblica de Mxico (SEP), consisten en mejorar la calidad de la educacin y promover la innovacin pedaggica. Por esta razn, la modificacin de los planes de estudio de la enseanza bsica se ha transformado en un tpico importante. La metodologa utilizada en la reforma curricular se basa en la incorporacin de todos los actores sociales a la definicin de los perfiles de desempeo de los egresados de la escuela bsica. Estos perfiles constituyen parmetros para establecer los contenidos de cada asignatura y la sequencia en que deben ser impartidos, las tcnicas de aprendizaje y las modalidades de evaluacin. De esta forma, se procura superar la vigencia de pautas de diseo curricular en que predomina ya sea la lgica corporativa de los actores internos del sistema educativo o la lgica de las disciplinas. La finalidad de este diseo curricular es satisfacer necesidades educativas bsicas, congruentes con los requisitos que deben cumplir los individuos para desempearse en los diferentes mbitos de la vida social. Entre las instituciones que participan en las consultas llevadas a cabo para la elaboracin de los perfiles de desempeo y su posterior traduccin en contenidos curriculares y metas de aprendizaje se cuentan desde representantes de distintas dependencias tcnicas de la SEP y de otros ministerios, hasta la Confederacin de Trabajadores de Mxico (CTM), asociaciones de padres de familia, organizaciones indgenas, organismos de investigacin educativa, universidades y centros de formacin docente, representantes de escuelas privadas, de la Confederacin Patronal de la Repblica Mexicana, del sindicato de maestros, de los medios de comunicacin y de organismos internacionales de cooperacin. Los resultados de la investigacin sobre los nuevos planes y programas servirn de base para la definicin de estrategias de capacitacin y formacin docentes y para la elaboracin y produccin de nuevos textos de estudio.

Otras normas de carcter general se relacionarn con la prctica educativa y procurarn garantizar un acceso equitativo y una eficiencia mnima del sistema. Las garantas de acceso son particularmente importantes para evitar las discriminaciones en contra de grupos tnicos especficos, de los sectores pobres o de las mujeres. (Vase el recuadro VI-7.)

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Recuadro VI-7 RECOMENDACIONES PARA ELIMINAR LOS ESTEREOTIPOS SOBRE LOS SEXOS EN LOS TEXTOS ESCOLARES Y EN LA PRCTICA PEDAGGICA Adems de contribuir a marginar a 50% de la poblacin de los procesos productivos cruciales para el mejoramiento de la calidad de vida del total de la poblacin, la transmisin en la escuela de imgenes sobre los sexos estereotipadas y discriminatorias limita la claridad de juicio de los individuos para analizar la realidad; asimismo, al reforzar la divisin entre los sexos, se tiende a ignorar el valor de la cooperacin y la solidaridad como parte de la convivencia familiar, y el respeto que debe fomentarse entre todos los miembros de una familia y de una comunidad, independientemente de su edad o sexo. Por todas estas razones, resulta importante adoptar medidas que permitan eliminar los mensajes discriminatorios de la enseanza, entre las cuales se destacan las siguientes: Exhortar a que se revisen los programas de enseanza, de manera que se efecten las modificaciones necesarias para eliminar las imgenes estereotipadas sobre los sexos de los textos de estudio y de otros materiales de apoyo didctico utilizados en el aula; ello puede significar, entre otras cosas, otorgar apoyo tcnico y financiero a las casas editoriales para que produzcan material pedaggico que rompa con los estereotipos sexuales, y transmitir recomendaciones precisas sobre el tema a los autores de textos escolares. Dichas recomendaciones deberan abarcar no solamente los textos de estudio empleados en la enseanza primaria, sino adems procurar que en la presentacin de las materias en la enseanza secundaria, se incorpore en forma ms objetiva la realidad de las mujeres de todas las edades. Alentar la realizacin de talleres de trabajo con los educadores, a fin de hacerlos conscientes del problema, y fomentar tcnicas pedaggicas en las que las actividades del aula no generen divisiones estereotipadas por gnero. Producir y difundir en la comunidad una serie de mensajes e imgenes que contrarresten los estereotipos existentes sobre roles masculinos y femeninos, y que en cambio, presentan a mujeres y hombres compartiendo tareas y eligiendo oficios sin categorizacin previa.

A su vez, la fijacin de la duracin del calendario escolar (acercndose en lo posible a los patrones internacionales de 880 horas anuales) es un ejemplo de norma de eficiencia, aunque tambin ilustra sobre la necesaria flexibilidad en su aplicacin para permitir una efectiva adaptacin a las condiciones especficas de cada comunidad. La regulacin de los establecimientos de capacitacin y de enseanza postsecundaria no universitaria podr ser ms flexible, en la medida en que se trata de un mbito en que las demandas y los requisitos cambian con gran velocidad. En este caso, los dos principales instrumentos de regulacin suelen ser el establecimiento de procesos rigurosos de acreditacin de los establecimientos de educacin y la certificacin de los ttulos otorgados. La creacin de nuevos establecimientos, sean ellos pblicos o privados, estara regulada por la

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satisfaccin de condiciones mnimas para garantizar la viabilidad del respectivo proyecto institucional, la calidad de sus actuaciones docentes y la fe pblica de los grados y ttulos que se propone otorgar. En el caso del sector pblico, la creacin de nuevos establecimientos deber justificarse rigurosamente, adems, en funcin de las necesidades regionales o nacionales de desarrollo. Para los diplomas tcnicos deberan establecerse organismos independientes de certificacin, con representacin de las autoridades educativas y del sector empresarial, cuya participacin en el proceso de certificacin es la mejor garanta de reconocimiento de los ttulos en el mercado de trabajo. Por ltimo, en el caso de la enseanza superior universitaria y profesional, los tipos de regulacin que se adopten debern estimular la evaluacin de sus actividades por parte de las propias instituciones, proporcionar mecanismos adecuados de evaluacin externa y estimular la ms amplia transparencia de este subsistema, de manera que los estudiantes, los dems usuarios y las autoridades pblicas puedan orientarse y decidir sobre la base de antecedentes suficientes. En efecto, en este nivel cabe esperar que las instituciones se autorregulen por sus interacciones entre s y con el medio externo, en tanto que la autoridad pblica de preferencia por intermedio de un rgano independiente y de carcter tcnico garantiza la fe pblica e incentiva, a travs de las regulaciones de informacin y evaluacin, el constante mejoramiento de la calidad, eficacia y eficiencia institucionales. Particular importancia revisten, sin embargo, dos aspectos regulatorios especficos: la adopcin de mecanismos suficientemente rigurosos para la creacin y autorizacin de nuevas universidades privadas y para la acreditacin de los programas de posgrado. La experiencia de algunos pases en la dcada pasada muestra que cuando aquellos mecanismos son demasiado dbiles, puede producirse un explosivo crecimiento de las instituciones universitarias privadas, sin que se asegure su viabilidad y calidad. Si, por su lado, los programas de posgrado pueden establecerse sin suficientes garantas de acreditacin, su multiplicacin no servira para formar recursos humanos del ms alto nivel, especialmente en cuanto a la formacin de nuevos investigadores y acadmicos. (Vase el recuadro VI-8.)

Recuadro VI-8 EVALUACIN DE LOS PROGRAMAS DE POSGRADO EN BRASIL Desde el momento de su implantacin, los modernos programas de posgrado de Brasil (de nivel de maestra y doctorado) estuvieron sujetos a un rgimen de acreditacin, inicialmente otorgado por el Consejo Federal de Educacin, rgano normativo del Ministerio de Educacin y Cultura. A partir de los aos ochenta, las funciones de acreditacin de estos programas pasaron a ser ejercidas exclusivamente por la Coordinao de aperfeioamento de educaao, rgano del Ministerio de Educacin y Cultura, al que competen las polticas en el mbito de los estudios de posgrado y el otorgamiento de becas y apoyo necesarios para la formacin de recursos humanos de alto nivel. El sistema de Acompanhamento e avaliao, dependiente de la Coordenao, se caracteriza por ser un proceso de evaluacin externo, realizado por comisiones integradas por profesores e investigadores que participan en los programas de maestra y doctorado a nivel nacional. Adems, emplea la infor-

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macin reunida peridicamente por la Coordenao, mediante detallados cuestionarios aplicados a los respectivos programas y visitas practicadas en terreno por consultores que pertenecen a la misma institucin que los miembros de las comisiones evaluadoras. Los resultados de los procesos de evaluacin permiten guiar las polticas y estrategias de apoyo, financiamiento y acreditacin en este mbito, y son transmitidos a los propios programas a fin de fomentar mejoramientos internos de calidad y eficiencia. La evaluacin se realiza en funcin de criterios de calificacin acadmica, coherencia y eficiencia de los programas analizados, dentro de un ciclo regular de carcter bianual. La calificacin acadmica se refiere a las caractersticas del personal y a su produccin; el criterio de coherencia hace posible evaluar la adecuacin del cuerpo docente a las necesidades y a la estructura curricular del programa; el criterio de eficiencia, por ltimo, permite analizar indicadores del proceso, entre ellos la relacin profesor/alumno, el rgimen de trabajo de los docentes, el tiempo medio entre el ingreso y la graduacin de los estudiantes, y otros. Los resultados de la evaluacin estn planteados en dos dimensiones: los que se generan dentro de cada programa y los que se desprenden al comparar varios programas. Los primeros reflejan la evolucin de cada programa, su trayectoria especfica y su estado actual respecto de la evaluacin anterior. Los segundos muestran la posicin relativa del programa dentro del rea o subrea del conocimiento de que se trate. En ambos casos, las calificaciones van de A a E en los diversos aspectos evaluados, existiendo adems una calificacin de sntesis. Los programas nuevos no son calificados mediante una nota, a fin de protegerlos durante la etapa inicial de su desarrollo. Las calificaciones son puestas en conocimiento de los encargados de cada programa evaluado. Asimismo, los medios de comunicacin y dems interesados son informados sobre el resultado final de la evaluacin.

c) Instancias de coordinacin y concertacin Adems, la mayor autonoma de las unidades de formacin de recursos humanos tiene que ir acompaada por el establecimiento de mltiples y efectivas instancias de coordinacin y concertacin, sin las cuales el sistema en su conjunto perdera coherencia. La experiencia pasada de la regin muestra que los mecanismos de regulacin existentes son en general insuficientes para asegurar la coordinacin efectiva del sistema. i) Coordinacin. La coordinacin entre unidades de un mismo nivel educativo permite en principio aumentar el poder de decisin local y disminuir los costos. Un ejemplo de experimentacin con formas de coordinacin de las escuelas primarias son los programas consistentes en la creacin de ncleos llevados a la prctica con ms o menos xito en varios pases de la regin. En esos esquemas, las escuelas son agrupadas alrededor de un establecimiento central, especialmente equipado para servir de centro de recursos, apoyo y orientacin para las escuelas asociadas. Las modalidades de vinculacin entre el ncleo y las dems escuelas son variadas y pueden o no pueden considerar la participacin de la comunidad en su conjunto. En cambio, la coordinacin entre los distintos elementos de los sistemas de formacin de los recur-

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sos humanos no ha sido fcil. En la enseanza formal, la falta de coordinacin entre los primeros ciclos (preescolar/primaria y, posteriormente, primaria/secundaria), aun en sistemas centralizados, explica o por lo menos acenta los problemas de aprendizaje; no es por casualidad que buena parte de ellos se concentra precisamente en los grados en que se pasa de un nivel a otro. Con respecto a los sistemas de capacitacin y formacin tcnica, varios pases han procurado reorganizar ese segmento, a menudo mediante el establecimiento de un consejo encargado de coordinar las instituciones existentes, evitar las duplicaciones de funciones, etc. Sin embargo, el establecimiento de una unidad coordinadora central que respete la flexibilidad del sistema ha estado plagado de dificultades y sigue siendo un objetivo importante para la mayora de los pases de la regin. Asimismo, resulta crucial la relacin de complementacin entre las polticas de educacin y las de capacitacin, con el establecimiento de puentes entre la vida activa y el sistema educativo, o entre los distintos niveles del sistema educativo (por ejemplo, entre enseanza tcnica media y enseanza postsecundaria y universitaria), con el propsito final de establecer un sistema integral de formacin de los recursos humanos. En cambio, ms bien debe propiciarse un desacoplamiento entre la enseanza media y la universidad. Carece de sentido que la enseanza media opere en funcin de la universidad cuando slo un reducido porcentaje de sus egresados accede a las instituciones universitarias. En la medida en que se produzca ese desacoplamiento, las escuelas secundarias quedarn en condiciones de buscar, cada una de acuerdo con su propio proyecto educativo, nuevas formas de relacionarse con su entorno social. (Vase el recuadro VI-9.)

Recuadro VI-9 INTENTO PARA CREAR UN PROGRAMA DE FORMACIN TCNICA DE NIVEL SECUNDARIO DE CALIDAD: EL SISTEMA DEL CONALEP EN MXICO En Mxico como en varios otros pases de la regin, la enseanza tcnica de nivel secundario tiene poco prestigio social, por lo que no logra atraer a estudiantes con un buen nivel de formacin, quienes prefieren seguir estudios de enseanza secundaria general. Al mismo tiempo, varias empresas mexicanas padecen un dficit de tcnicos de nivel medio. A fin de enfrentar este problema, el Gobierno de Mxico cre en 1978 el Colegio Nacional de Educacin Profesional y Tcnica (CONALEP), organismo pblico semiautnomo, descentralizado, encargado de establecer centros de formacin nuevos e independientes para tcnicos de nivel medio. El CONALEP cuenta en la actualidad con ms de un centenar de centros y forma a ms de 110 000 personas cada ao. La mayor parte de los alumnos ingresan sin haber terminado sus estudios secundarios y pueden seguir un programa de tres aos. Los centros dependen de comits locales en que estn representados los docentes, las empresas, y los alumnos, adems de la administracin central. Los empresarios participan en la definicin del currculo, y proporcionan la mayor parte de los instructores, que suelen tener varios aos de experiencia de prctica industrial, por lo que trabajan como docentes de tiempo parcial, pero reciben salarios sustancialmente mayores que los percibidos por los profeso-

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res de enseanza tcnica tradicional. Aunque la mayor parte del financiamiento proviene del gobierno central, las empresas suelen proporcionar los equipos y los materiales, y efectuar otras donaciones en especies. Los centros del CONALEP ofrecen adems oportunidades para que los trabajadores de mejor nivel educativo formal puedan reforzar su capacitacin. La experiencia de los centros del CONALEP ha sido relativamente exitosa, comparada con la de los dems establecimientos de enseanza tcnica. Ello, por cuanto ha efectuado regularmente amplias campaas de publicidad en radio y televisin, dirigidas tanto a las empresas como a los potenciales alumnos, destacando el papel crucial de la formacin profesional en la industria del futuro. Por otra parte, la administracin de los centros ha sido lo suficientemente flexible como para incorporar, por ejemplo, cursos de recuperacin sobre materias bsicas dictados antes del inicio del programa para los alumnos menos aventajados, lo que ha contribuido a disminuir la tasa de desercin; sin embargo, dicha tasa es alta an (ms de 50%), debido en parte a que muchos alumnos son contratados por las empresas antes de terminar su formacin.

ii) Concertacin. La contraparte de ese desacoplamiento entre la enseanza secundaria y la superior es una mayor coordinacin entre la enseanza secundaria y el mercado de trabajo, la cual slo podr resultar de una activa concertacin entre los responsables educacionales, por un lado, y los representantes del sector productivo, por el otro. La primera instancia de concertacin debe establecerse al nivel de cada establecimiento, con la participacin activa de las organizaciones sociales en el diseo de los proyectos educacionales, planes de estudios, etc. El diseo de manuales y libros de texto, por ejemplo, puede beneficiarse incluso de una poltica de concertacin con las casas editoriales regionales o nacionales. Las modalidades institucionales que puede asumir esa concertacin son mltiples, como muestra la experiencia internacional comparada. El objetivo es la creacin de mecanismos que combinen la participacin preferente de los docentes con la de los dems agentes representativos de la comunidad (padres, alumnos, empresarios, organizaciones civiles locales, etc.) y con la actividad de regulacin y control del Estado. En el ciclo bsico general, un ejemplo de instancia para una concertacin concreta podra darse con la incorporacin de una materia de iniciacin al mundo productivo, que incluyera visitas o prcticas cortas en empresas. El objetivo de esa materia debera ser desarrollar las aptitudes para desenvolverse en el medio laboral, ms que una destreza especfica. Su organizacin podra proporcionar una instancia de colaboracin directa entre el sector productivo y los establecimientos educacionales, abriendo paso en seguida a mayores espacios posteriores de concertacin. La experiencia de los institutos pblicos de capacitacin muestra que las solas instancias legales son insuficientes para garantizar una concertacin efectiva. La representacin tripartita, forma tradicional de integracin de los directorios de esas instituciones, no ha podido incorporar efectivamente a los sindicatos y a los empresarios en las decisiones pertinentes en materia de capacitacin tcnica. Con el transcurso del tiempo, tal instancia de representacin tripartita ha tendido a oficializarse o burocrati-

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zarse, de manera tal que los sectores empresariales y laborales fueron poco a poco distancindose de las decisiones inherentes a su operacin cotidiana.7 Es necesario, por lo tanto, llevar la concertacin a niveles ms especficos, eficientes y concretos. Tambin es necesario fomentar las instancias de concertacin entre empresas en el campo de la capacitacin. A pesar de su escasa tradicin en este mbito, algunas empresas latinoamericanas ya han incorporado la creciente importancia de la capacitacin de los trabajadores en un contexto de cambios tecnolgicos rpidos y de dificultades para predecir las habilidades que se requerirn en el largo plazo. As, algunas empresas de la regin han logrado cooperar para poder competir en conjunto por el acceso a nichos en los mercados internacionales y han desarrollado esfuerzos conjuntos de capacitacin. (Vase el recuadro VI-10). Es posible, asimismo, que el cambio de paradigma tecnolgico en curso est impulsando el surgimiento de nuevos comportamientos en el medio empresarial que, aunque lentos, son ya perceptibles en determinados rubros y pases. Algunos institutos pblicos de capacitacin podran asumir una funcin pionera en este campo, ofreciendo programas de capacitacin para el personal gerencial de las empresas con nfasis en los beneficios de una poltica activa de inversin en recursos humanos.

Recuadro VI-10 EXPERIENCIAS DE CAPACITACIN MEDIANTE ASOCIACIN ENTRE EMPRESAS Varias empresas de la regin han logrado, mediante un trabajo mancomunado, desarrollar actividades que les habran sido ms difciles de llevar a cabo por separado; en efecto, sobre la base de un sistema compartido de capacitacin, han logrado afianzar el crecimiento de sus exportaciones. Los empresarios y dirigentes comunitarios de Novo Hamburgo, en el estado brasileo de Rio Grande do Sul, llevan varias dcadas promoviendo la enseanza tcnica en el sector del calzado, con el fin de respaldar el desarrollo de empresas del rubro en la regin. En esa zona, la industria del cuero y del calzado actualmente proporciona empleo a alrededor de doscientos mil trabajadores. Las asociaciones gremiales de ese sector se destacaron por su dinamismo, por su visin de largo plazo y por su slida capacidad de concertacin, logrando el desarrollo de un verdadero sistema de escuelas tcnicas en torno a la actividad. La primera escuela tcnica del rubro fue creada en 1947 por el Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (SENAI), institucin de formacin tcnico-profesional, dependiente de las asociaciones gremiales de industriales brasileos. En 1965 se agreg una escuela tcnica de curtiembre, y al ao siguiente una nueva escuela de formacin tcnica en materias complementarias, como qumica, mecnica y electrnica. Finalmente, algunos gremios empresariales crearon en 1972 el Centro Tecnolgico del Cuero, Calzado y Afines (CTCCA), que se dedica a varias actividades de apoyo tcnico a la industria local, con financiamiento empresarial. La vinculacin estrecha entre escuelas y las empresas de la zona (con participacin de ejecutivos de las empresas en el directorio) permite que el currculo est actualizado y que los egresados encuentren trabajo fcilmente en las industrias de la regin. A su vez, la interaccin con las instituciones de capacitacin ha sido una de las bases de sustentacin del xito del sector.

Mara Anglica Ducci, op. cit.


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La empresa chilena Ivo Creaciones ha desarrollado actividades conjuntas en el mismo sentido, tanto con su principal cliente, una sociedad mercantil (trading) brasilea, como con las dems empresas del sector. Con doscientos empleados, Ivo Creaciones fabrica ochocientos pares de zapatos diarios y exporta casi tres cuartas partes de su produccin, principalmente a los Estados Unidos y Canad. Frente al continuo aumento de los requisitos de calidad de los mercados internacionales y ante los cambios regulares en el proceso de produccin, la escasez de mano de obra calificada poda transformarse en un serio escollo. La compaa de trading ha jugado un papel importante para resolverlo, proponiendo modificaciones y enviando tcnicos para apoyar la organizacin de la produccin y para capacitar al personal de la empresa, y a algunos de sus proveedores. Por su parte, Ivo Creaciones se asoci con otras empresas del sector en el Comit del calzado de la Asociacin de Exportadores de Manufacturas (ASEXMA) de Chile, que alent a firmar un convenio con ECATEMA, una institucin de capacitacin para los rubros textiles y del calzado. En el marco de este convenio, ECATEMA imparte cursos de formacin terica y prctica. A su vez, las empresas se comprometen a otorgar cupos para que los egresados de los cursos realicen el ciclo de prctica profesional en sus instalaciones. En un sector con requisitos tecnolgicos an ms exigentes, la empresa paraguaya Consorcio de Ingeniera Electrodomstica S.A. (CIE) ha logrado establecerse como exportadora de componentes electromecnicos merced a un esfuerzo sostenido de capacitacin, con el apoyo inicial de empresas brasileas. CIE se form luego de la firma del tratado de Itaip entre Brasil y Paraguay, con el compromiso de participar en la fabricacin y montaje de componentes de turbinas y generadoras, en consorcio con firmas brasileas. Esta actividad, regida por estrictas normas de calidad, requiri la instalacin de moderna maquinaria, cuyo manejo sobrepasaba claramente las capacidades de la mano de obra local y de los egresados de las instituciones de enseanza tcnica del pas. Para enfrentar el desafo, el CIE se benefici de la asistencia tcnica de las empresas asociadas, enviando a su personal a efectuar prcticas en las plantas de aquellas en el Brasil, o bien, recibiendo a tcnicos brasileos en su propia planta para capacitar y supervisar al personal. Posteriormente, la empresa elabor su propio plan anual de adiestramiento, creando una escuela de soldadura en su planta industrial, impartiendo all un tipo de formacin polivalente, de manera que el personal capacitado, adems de adquirir los fundamentos tericos de los diversos procesos de soldadura, sea capaz de desempearse como operario calificado mltiple.

Por ltimo, podra crearse en los pases una instancia de la ms amplia concertacin posible, como base para la generacin de polticas consensuales en el terreno del diseo, puesta en prctica, financiamiento y evaluacin de una estrategia nacional de formacin de recursos humanos. Tal instancia de concertacin no necesita ser formal ni rgida, y deber adaptarse a las circunstancias de cada pas. (Vase el recuadro VI-11.)

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Recuadro VI- 11 BSQUEDA DE UNA REFORMA EDUCACIONAL CONSENSUAL Y PARTICIPATIVA EN LA REPBLICA DOMINICANA La educacin en la Repblica Dominicana ha experimentado una profunda crisis, que ha dado lugar a un creciente deterioro de la infraestructura fsica de las escuelas y de las condiciones laborales y monetarias de los docentes, y a una baja continua de la cantidad, calidad y cobertura de la educacin impartida, todo lo cual ha ido acompaado por una creciente desvinculacin de su quehacer con el hogar y la comunidad. Este proceso culmin en 1991con amplios movimientos de huelga de los docentes. La gravedad de la crisis contribuy sin embargo a que el conjunto de la sociedad dominicana tomara conciencia de que la solucin del problema requiere no una reforma superficial, sino una transformacin profunda, que forme parte de un movimiento renovador de la vida nacional, consensual, pluralista y altamente participativo. Con ello se inici desde la propia sociedad civil, un esfuerzo de bsqueda de consenso que sirvi de base al nacimiento del Plan Decenal de Educacin. En ste participaron innumerables instituciones pblicas y privadas, que abarcaron los ministerios del rubro, los institutos de investigacin pedaggica, asociaciones religiosas, organizaciones gremiales de docentes y de otros sectores sociales (incluidas varias asociaciones empresariales), organismos internacionales de cooperacin, y otras. La elaboracin del Plan se organiz en torno a cinco grandes temas: calidad de la educacin, democratizacin de la educacin, innovacin educativa, modernizacin de la administracin educativa, y contexto socio-cultural de los maestros, alumnos y padres. Cada uno de esos temas fue analizado, desde el diagnstico hasta la programacin, a la luz de consultas que implicaron la participacin directa de amplios sectores sociales a lo largo de todo el territorio nacional, as como de personalidades e instituciones reconocidas pblicamente por su capacidad en la materia. Para recoger la labor de esos consensos preliminares, el Presidente de la Repblica nombr una Comisin encargada de redactar un anteproyecto de la nueva Ley General de Educacin, que incorpora en su letra y espritu esas valiosas contribuciones. Despus de organizar numerosos seminarios, grupos de trabajo especializados y consultas abiertas, la Comisin present al Presidente en julio de 1991 un conjunto de soluciones organizadas en torno de cuatro reas principales: la recuperacin de la calidad de la educacin, la dignificacin del magisterio, el mejoramiento de la calidad de vida del educando y la modernizacin de la administracin escolar. La Comisin recomend adems que se adoptara una serie de acciones inmediatas para resolver a la mayor brevedad los problemas ms graves del sector.

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2. Acceso universal a los cdigos de la modernidad Toda la poblacin debe estar capacitada para manejar los cdigos culturales bsicos de la modernidad, o sea, el conjunto de conocimientos y destrezas necesarios para participar en la vida pblica y desenvolverse productivamente en la sociedad moderna.8 Dichas destrezas constituyen la base necesaria para futuros aprendizajes, sea en la escuela o fuera de ella. Al referirse a la sociedad moderna se debe considerar que no se caracteriza slo por la incorporacin de la racionalidad instrumental y el progreso tcnico, sino tambin por ser un conjunto orgnico de ciudadanos, capaz de reflexionar sobre s mismos, de determinar sus demandas, de integrarse internamente, de responder a un entorno cambiante y de resolver problemas complejos. De esa definicin se deduce que la adquisicin de las destrezas necesarias para desenvolverse en la sociedad slo podr hacerse efectiva mediante la revalorizacin de la propia identidad cultural, lo que proporciona un punto de partida que permite asimilar de manera selectiva y til los avances globales de la ciencia y la tecnologa y aprovechar las respuestas que surgen de la propia acumulacin cultural. Como resultado de esa valorizacin la apropiacin de los conocimientos universales adquiere sentido y se transforma en factor de progreso. En Amrica Latina y el Caribe, tal proceso de valorizacin significa concretamente aceptar el carcter cultural propio de la regin, producto de la pluralidad de sus races y de su particular trayectoria histrica. En este sentido, la afirmacin de una fuerte identidad latinoamericana y caribea que, no obstante su heterogeneidad, posee indiscutibles vnculos histrico-culturales, no es un obstculo a la modernidad ni un factor de aislamiento; por el contrario, puede contribuir al logro de una nueva insercin de la regin, ms protagnica y autntica, a nivel mundial. Es evidente que en el curso del proceso de modernizacin esa identidad se ir redefiniendo. Algunos aspectos perdern necesariamente vigencia; otros, sin embargo, se convertirn en excelentes medios para la generacin de sociedades cuya modernidad asumir el sello de su propia idiosincrasia. Para muchos jvenes de la regin, la educacin bsica es una formacin terminal. Sin embargo, la creciente importancia de la informacin en la sociedad moderna y la naturaleza cambiante del conocimiento hacen necesario que todos los individuos estn capacitados para aprender mediante los mltiples canales de comunicacin y, por ende, de enseanza, disponibles en esta sociedad. Existe consenso en reconocer que para lograr este objetivo se requiere aplicar polticas simultneamente en dos mbitos. Por un lado, hay que universalizar la cobertura de la escuela primaria e introducir cambios en sus modalidades de accin para que el acceso a la escuela lo sea efectivamente al aprendizaje de las destrezas fundamentales para desenvolverse en la sociedad. Por el otro, se debern realizar campaas especficas de educacin y capacitacin para asegurar que la totalidad de la poblacin adulta maneje un nivel mnimo de aptitudes bsicas.

Estas capacidades suelen definirse como las requeridas para el manejo de las operaciones aritmticas bsicas; la lectura y comprensin de un texto escrito; la comunicacin escrita; la observacin, descripcin y anlisis crtico del entorno; la recepcin e interpretacin de los mensajes de los medios de comunicacin modernos; y la participacin en el diseo y la ejecucin de trabajos de grupo.

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a) Cobertura universal y calidad de la educacin bsica En algunos pases se registran serias insuficiencias en la cobertura de la educacin bsica, generalmente en zonas rurales, aisladas y pobres. En esos casos, la extensin de la capacidad del subsistema, mediante la correspondiente inversin en infraestructura y en contratacin de maestros, es una prioridad ineludible. i) Expansin de los programas de atencin preescolar. La mayora de los estudios concuerdan en que los programas de atencin preescolar y de estimulacin precoz son importantes para el posterior desarrollo educacional de los nios. Su efecto es particularmente beneficioso para los nios de hogares pobres, con un bajo potencial de estimulacin, en el sentido que facilita su ulterior incorporacin a la enseanza formal. Las medidas para extender la atencin preescolar pueden adoptarse en dos niveles complementarios: a. Asegurar una cobertura universal a partir de los 5 aos de edad, lo cual se puede realizar de dos maneras: decretar la enseanza obligatoria desde los 5 aos de edad en adelante, opcin elegida por varios pases del Caribe angloparlante; o bien emprender una amplia campaa de sensibilizacin y propaganda orientada a que los padres matriculen a sus hijos a ms temprana edad. Ambas opciones requieren un aumento sustancial de la capacidad del sistema de educacin preescolar de acceso gratuito (pblico o subsidiado), especialmente en los medios rurales, donde la cobertura actual es reducida; b. Proveer una cobertura selectiva destinada a los nios de 2 a 4 aos de edad provenientes de hogares de bajos ingresos, mediante programas, pblicos o subvencionados, que combinen el aprestamiento escolar con servicios nutricionales y de salud. Una mayor coordinacin de la accin pblica con las actividades desarrolladas por las organizaciones no gubernamentales y locales podra aumentar la eficacia de tales programas, pero no sustituir la necesidad de subsidios estatales. ii) Fortalecimiento de la enseanza de las aptitudes bsicas en la escuela. Considerando que el manejo de las aptitudes bsicas es cada da ms crucial para desempearse como ciudadano y como agente productivo y que la enseanza primaria sigue siendo terminal para la mayora de los nios de la regin, se deber reforzar su enseanza desde la ms temprana edad. Para asegurar que la totalidad de los nios egresados de la enseanza primaria manejen adecuadamente esas aptitudes para luego poder seguir formndose durante su vida de trabajo o la siguiente etapa de la enseanza secundaria, ser necesario reformular los mtodos pedaggicos, los currculos y los materiales didcticos anexos. Con respecto a los mtodos pedaggicos, generalmente se reconoce que uno de los principales obstculos al aprendizaje estriba en el carcter pasivo y repetitivo de la enseanza tradicional. No existen mtodos pedaggicos nicos ni tendra sentido propiciar el uso de metodologas similares en contextos culturales tan diferentes como los de la regin. Sin embargo, para elevar la calidad de la educacin es necesario revisar a fondo los sistemas pedaggicos rutinarios, caracterizados por su elevado nivel de fracaso. Es necesario prestar especial atencin a las metodologas de enseanza de la lectoescritura y el clculo en escuelas donde asisten nios con un acervo cultural diferente del reconocido por el sistema. (Vase el recuadro VI-12.)

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Recuadro VI-12 LA ESCUELA NUEVA: UNA EXPERIENCIA DE ENSEANZA PERSONALIZADA A ESCALA NACIONAL EN COLOMBIA Una experiencia colombiana ha demostrado que es factible elevar sustancialmente la calidad de la educacin primaria, con incrementos relativamente modestos en el costo unitario por alumno. La Escuela Nueva de Colombia est funcionando ahora en 20 000 escuelas rurales de uno y ms maestros y las evaluaciones muestran que los alumnos de esas escuelas logran mayores niveles de rendimiento acadmico que las escuelas tradicionales. Tambin se logra una mayor autoestima y motivacin para el trabajo. Este modelo ha logrado cambiar el papel del maestro. En estas escuelas el maestro ya no tiene que dedicar casi todo su tiempo a transmitir instrucciones o conocimientos, que pueden estar escritos en un texto, sino que se asegura que cada alumno est participando activamente en una experiencia de aprendizaje. Para ello los alumnos disponen de textos de autoinformacin, en los cuales hay instrucciones detalladas sobre cada una de las etapas que es necesario realizar para que tenga lugar una experiencia de aprendizaje de real valor. Estas instrucciones no constituyen la fuente del conocimiento, sino que son el mapa de la ruta que el alumno debe recorrer para llegar al tesoro del conocimiento personal. Estas instrucciones llegan directamente a cada alumno, los que las estudian en conjunto con un grupo de tres o cuatro compaeros, y recurren al maestro cuando tienen dificultad para entender alguna parte de ellas. Esto reduce en gran medida el tiempo que ahora usa el profesor para transmitir instrucciones verbalmente, o escribindolas en el pizarrn. Esto tiene especial valor en una regin en que las horas anuales de aprendizaje son un tercio o menos del total que alcanzan las escuelas de los pases desarrollados y cuando existen maestros sin formacin pedaggica adecuada (los textos permiten asegurar niveles mnimos para las experiencias de aprendizaje). Uno de los principales aportes de la experiencia colombiana ha sido el diseo de un nuevo tipo de texto modular de autoformacin. Cada texto tiene instrucciones detalladas que obligan al alumno a examinar una realidad local o un texto y a analizarla (solo y luego en grupo) desde los puntos de vista sugeridos por las instrucciones, los que se le ocurran a los alumnos o los que sugiera el maestro. Los alumnos deben escribir el resultado de cada anlisis para ser examinado en el grupo y luego comparado con lo que presenta el texto, a fin de identificar aquellos otros aspectos que falt examinar en esa oportunidad. Una vez completadas todas las etapas sugeridas por el texto, el maestro debe evaluar el resultado final del trabajo del grupo para decidir si deben realizar otras actividades o pasar al siguiente mdulo. Eventualmente, los alumnos llegan a dominar un mtodo de aprendizaje (no memorstico) y los maestros a transformarse en verdaderos guas de investigadores. Los alumnos que pasan por este tipo de aprendizaje no tienen miedo de enfrentar situaciones nuevas, porque han ejercitado y desarrollado su capacidad de identificar problemas, buscar y procesar informacin y escribir los resultados de su proceso de indagacin. Por su parte los padres, en la medida en que los alumnos les piden datos para sus trabajos (canciones, cuentos y adivinanzas locales, cmo preparan los alimentos, enfermedades que los afectan, cmo hacen su trabajo, formas de transporte, danzas, cra de animales o plantas) suelen tomar inters en el trabajo de la escuela y prestar mayor colaboracin cuando el profesor la solicita.

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El proceso de llevar a la prctica la Escuela Nueva se ha sistematizado a medida que ya se ha aplicado en 20 000 escuelas. Esta sistematizacin facilita la aplicacin en otros pases. Si bien los textos deben ser adaptados a cada pas, el mtodo de dar instrucciones para tomar en cuenta el entorno local facilita su adaptacin. Los materiales requeridos son proporcionados por la comunidad o recolectados por los alumnos, salvo las mesas cuya cubierta debe ser plana (sin inclinacin) y movibles a fin de facilitar el trabajo en grupo. El entrenamiento de los profesores se lleva a cabo en tres seminarios, de una semana de duracin cada uno, que se llevan a cabo cuando se cumplen requisitos muy especficos de participacin de la comunidad o de trabajo con los alumnos. La mantencin del programa se logra con visitas peridicas a las escuelas de demostracin y con reuniones mensuales de los profesores en los llamados microcentros donde se discuten los problemas de puesta en prctica del programa y avances adicionales en la tecnologa de enseanza.

En este sentido, se debe otorgar una importancia particular a los programas de educacin bilinge. En varios pases de la regin existen vastos sectores de poblacin que hablan idiomas distintos del oficial y que, a menudo, forman parte de los estratos ms pobres de la sociedad. Diversas experiencias han mostrado que el uso del idioma materno, por lo menos en los primeros aos de escuela, combinado con la introduccin progresiva de un segundo idioma, facilita el aprendizaje de los nios provenientes de esos grupos. Para tener xito, los programas de este tipo deben ser cuidadosamente diseados y puestos en prctica e incluir actividades de capacitacin de docentes y de diseo de materiales didcticos apropiados. (Vase el recuadro VI-13.)

Recuadro VI-13 EL MODELO EDUCATIVO MACAC EN ECUADOR La Corporacin Educativa MACAC, de Ecuador, lleva a cabo un proyecto de educacin, dirigido especficamente a la poblacin indgena de habla quechua. Este programa, que es alternativo respecto de las modalidades tradicionales utilizadas en el pas, se inici experimentalmente en 1978, en comunidades indgenas de la sierra ecuatoriana. Al comprobarse su eficacia, fue adoptado por el gobierno nacional como Subprograma de alfabetizacin quechua pasando a formar parte del Plan Nacional de Desarrollo, lo que permiti ampliar la experiencia al resto del pas. Desde el punto de vista institucional, se defini un marco de referencia que contempla la asociacin del Estado con los representantes de las organizaciones indgenas, segn el cual el Estado presta asistencia financiera y administrativa por intermedio del Ministerio de Educacin y Cultura, en tanto que los representantes indgenas asumen la responsabilidad de alcanzar las metas educativas planteadas. El Centro de Investigaciones para la educacin indgena de la Universidad Catlica del Ecuador es el organismo tcnico del convenio; a ese fin, realiza actividades de investigacin, produccin de materiales educativos y diseo de metodologas de enseanza y de capacitacin docente. Esta asociacin de esfuerzos

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permite potenciar las actividades y dividir mbitos de responsabilidad para resolver los problemas que puedan suscitarse. El programa ofrece dos opciones: la primera est destinada a aquellas personas que no han terminado el ciclo de la escuela primaria y que no dominan la lectura ni la escritura, y la segunda a las personas que han completado sus estudios primarios. Los contenidos de las asignaturas se imparten en quechua, que es la lengua materna indgena, en tanto que el castellano se ensea como segunda lengua segn las necesidades sociales de contacto intercultural. Los contenidos se fundamentan en la revalorizacin cultural y social de la poblacin, lo que ha permitido que los individuos puedan recuperar y afianzar su identidad y sus conocimientos. Estos contenidos corresponden a diversos campos del conocimiento, a saber, ecologa, agricultura, ganadera, salud, historia, artes, leyes, literatura, matemticas y aprendizaje del castellano. La metodologa se basa en la enseanza integrada de las asignaturas y no como materias desvinculadas entre s. En trminos cuantitativos, el programa de alfabetizacin quechua puede exhibir hoy los siguientes logros: Centros de educacin bilinge: 769 Recursos humanos capacitados: 1 100 Matrcula aproximada: 20 000 Alcance familiar del programa: 100 000 personas (cifra estimada) Escuelas primarias experimentales: 150 Materiales educativos producidos en lengua quechua: 43 La experiencia provee antecedentes en materia de procesos de alfabetizacin en lengua quechua, que contemplan pasar en una segunda etapa al aprendizaje del castellano oral y llegar progresivamente al castellano escrito. Asimismo, se han realizado excelentes avances en investigaciones sobre la matemtica indgena, que la comunidad maneja oralmente, la que se introduce en forma escrita durante el proceso de alfabetizacin. Al respecto, se ha constatado ntidamente que en culturas como la quechua se manejan distintas formas de racionalidad y simbolizacin y diferentes medios de acumulacin de los conocimientos. Como puede apreciarse, el Proyecto MACAC constituye una experiencia importante, al permitir vincular la alfabetizacin con la investigacin universitaria, la participacin de los actores indgenas y la dinamizacin de su identidad cultural.

Con respecto a la reorganizacin curricular, segn diversos estudios y experiencias es recomendable determinar los planes de estudio en funcin de ciclos de aprendizaje, lo que significa abandonar la prctica de hacerlo segn una secuencia anual de estudios, e introducir currculos modulares y progresivos, que dejen al profesor o equipo docente un margen para adaptarlos al ritmo de aprendizaje de cada nio. En cuanto a los materiales didcticos, es evidente que la disponibilidad de libros de texto es uno de los factores que ms contribuye a mejorar el rendimiento escolar en la enseanza primaria; por lo tanto, se puede atribuir a su ausencia, frecuente en varios pases de la regin, parte de las actuales tasas de fracaso escolar.

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En general, los pases deberan aspirar a que cada alumno disponga de los textos escolares correspondientes a las materias principales del programa. Para alcanzar esa meta es posible que, en una primera etapa, el Estado deba responsabilizarse de la distribucin gratuita de libros de texto en las escuelas pblicas y subvencionadas. Otra opcin sera otorgar un subsidio a las escuelas o a las familias para adquirir este material, subsidio que podra ser escalonado segn la zona y el nivel de ingreso de los hogares. Esta alternativa tiene la ventaja de encauzar ms efectivamente el gasto fiscal, adems de permitir un margen de diversidad de libros de texto entre escuelas; su desventaja es que demanda una mayor capacidad administrativa pblica. De todos modos, el costo de una poltica de este tipo slo representara un porcentaje mnimo de los gastos corrientes de educacin, como lo demuestran los casos en que se han adoptado medidas de esa ndole.9 Adems de transmitir contenidos, la educacin debe ensear a obtener y a analizar informacin. En la sociedad moderna, los conocimientos estn contenidos en mltiples fuentes (bibliotecas, bancos de datos, manuales, prensa y revistas, medios de comunicacin social, expertos, etc.), y el individuo podr acceder a ellos en la medida en que haya aprendido a usarlas. La educacin debe establecer una relacin de acceso con el conocimiento mediante la incorporacin de todas esas fuentes como diversas formas de material educativo. Esto puede lograrse, sobre todo a nivel medio, por diferentes vas: la integracin a la escuela de agentes educativos que no son maestros, pero que poseen un saber y estn en condiciones de compartirlo; la salida de los alumnos hacia la comunidad para acceder al conocimiento contenido en prcticas, instituciones y experiencias; el uso sistemtico de las bibliotecas, la prensa y los dems medios de comunicacin; la mayor interaccin entre los propios alumnos con fines de investigacin y de trabajo en equipo, etc. El uso de los medios modernos de comunicacin, como la radiodifusin, la televisin y, crecientemente, la computacin, tiene especial relevancia, dado que su difusin en la regin ha avanzado y lo sigue haciendo con tal celeridad que conviene considerarlos en cualquier estrategia educacional futura. El encuentro y la interaccin entre la educacin y la comunicacin modernas deber necesariamente comprender dos aspectos: primero, el uso de tales medios para fines directamente educacionales, es decir, para generar canales ms o menos formales de enseanza a distancia dirigidos a nios y adultos; segundo, y ms importante en el mediano plazo, el aprovechamiento del contenido y de las tcnicas de los medios de comunicacin modernos para fines educacionales, mediante su integracin a los procesos de aprendizaje y como va para la apertura de la escuela hacia la comunidad. Es esencial que la escuela ensee a recibir e interpretar los mensajes de la comunicacin masiva, a reflexionar sobre ellos y a ejercer un juicio crtico sobre la informacin que entregan; todas estas capacidades son necesarias tanto para el ciudadano informado como para el productor eficientemente inserto en la economa. (Vase el recuadro VI-14.)

George Psacharopoulos y Maureen Woodhall, Education for Development. An Analysis of Investment Choices, Banco Mundial, Nueva York, Oxford University Press, 1985.

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Recuadro VI-14 EDUCACIN Y TELEVISIN El programa Telesecundaria fue creado en Mxico a fines de los aos sesenta, como instrumento para ofrecer servicios educacionales en zonas aisladas y de escasa poblacin, en las que los costos de establecer y mantener una escuela secundaria tradicional son prohibitivos. Telesecundaria transmite las clases sobre las ocho asignaturas correspondientes a los grados 7 a 9 de la enseanza media. Las emisiones televisivas de las clases, cada una de aproximadamente 17 minutos de duracin, son transmitidas en forma alternada segn los grados, de modo que cada grupo de alumnos pueda volver a mirar una clase determinada cada 50 minutos. En el intermedio, los maestros (denominados facilitadores) repasan las lecciones y supervisan el trabajo mediante textos escolares y ejercicios proporcionados a los alumnos por la Secretara de Educacin Pblica. Las clases de las escuelas de Telesecundaria tienen entre 15 y 50 estudiantes, y un solo televisor. Durante el ao escolar 1989/1990, casi medio milln de nios participaron en Telesecundaria, lo cual es significativo por cuando diez aos antes lo haban hecho apenas 70 000. Una escuela de Telesecundaria se crea cuando en una localidad, no se cuenta con un establecimiento cercano de enseanza secundaria formal y cuando existe una demanda mnima de 20 nios egresados de la educacin primaria. La principal atraccin del programa dice relacin con sus bajos costos de operacin, ya que stos son 43% inferiores a los de una escuela secundaria general y 60% inferiores a los de una escuela secundaria tcnica. Los salarios de los docentes, los libros, y los costos administrativos constituyen los principales rubros de gasto, pues los costos fijos son bajos (apenas 10% del total). Por otra parte, la evaluacin de los programas educativos por televisin ha permitido comprobar la enorme cantidad de educacin no formal impartida, en forma simultnea y sin propsitos explcitamente educativos, por medio de las emisiones televisivas comerciales, las que en apariencia son nicamente de entretenimiento. Al parecer, los diversos gneros del espectculo y las actividades ldicas tienen un gran valor educativo. La evolucin de este concepto ha sido facilitada por experiencias exitosas en el uso educativo de algunos gneros televisivos habituales. En los ltimos diez aos, en Chile se han realizado al menos tres experiencias promisorias para la satisfaccin de necesidades culturales, mediante el uso de programas de televisin de diversos gneros. La primera de estas experiencias se obtuvo con la teleserie Sentencia, en la que el formato dramtico fue utilizado para la representacin de problemas legales que afectan cotidianamente a la poblacin urbana de escasos recursos. La segunda experiencia fue la de TELEDUC, que, tras haberse iniciado con un formato muy similar al de la educacin formal, fue evolucionando hacia un concepto de motivacin para el aprendizaje mediante elementos ldicos. El tercer caso fue la campaa de comunicacin masiva destinada a apoyar el plan educativo de lactancia materna impulsado por el Consejo Nacional para la Alimentacin y Nutricin (CONPAN); los spots de radio y televisin elaborados para esa campaa fueron producidos luego de una muy cuidadosa investigacin, seguida de la aplicacin de programas pilotos a los destinatarios de la campaa; en este caso, el estudio de la mentalidad, la cultura y los cdigos de comunicacin del destinatario constituyeron aportes decisivos para definir los tipos de spots y su estructura, as como los elementos lingsticos, los personajes que deban aparecer como fuentes autorizadas y por ende, dignas de crdito, la escenografa y la ambientacin.
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iii) Mejoramiento de la enseanza de las ciencias. Las polticas destinadas a garantizar el acceso universal a los cdigos de la modernidad deberan otorgar una especial atencin al mejoramiento de la enseanza de las ciencias en los niveles bsico y medio. La incorporacin de reas indispensables para la comprensin del mundo y la sociedad modernos (educacin ambiental y en materia de poblacin, prevencin de enfermedades como el SIDA y del uso de drogas, etc.) resulta fundamental en un proceso de preparacin para desempearse en la sociedad. Al integrarlas al currculo no slo se fortalece la formacin cientfica de los alumnos sino que esta aproximacin al tema de la enseanza de las ciencias supone adems de una completa formacin ciudadana un mayor estmulo a las vocaciones cientficas. iv) Incentivos a la asistencia escolar. A los problemas de acceso y de calidad de la enseanza que se enfrentan en el empeo por universalizar los cdigos culturales de la modernidad, a veces se agrega el de una baja demanda efectiva, sea por limitaciones econmicas de las familias o por la percepcin personal de que la educacin tiene una baja rentabilidad, todo lo cual se traduce en altas tasas de inasistencia y de desercin escolar de nios y adolescentes. Entre las medidas posibles para superar esta situacin se cuentan: a. Adaptar el calendario escolar a los requerimientos de la economa local, especialmente en zonas rurales; as, por ejemplo, se podran dejar libres los das de feria y el perodo de cosecha;10 b. Establecer una correspondencia entre el financiamiento pblico de las escuelas y el nmero efectivo de alumnos/da computados; esta medida, sin embargo, puede acarrear problemas all donde factores climticos, culturales y de organizacin del trabajo conspiran contra la asistencia regular de los alumnos, lo que perjudicara especialmente a las escuelas rurales; c. Fijar incentivos directos a la asistencia; en reas escolares de bajos ingresos, por ejemplo, la creacin de comedores escolares y la provisin de servicios de salud son medidas que, en general, logran aumentar la asistencia, adems de mejorar el estado nutricional de los alumnos y, con ello, su capacidad de aprendizaje; d. Realizar campaas de sensibilizacin respecto de los beneficios de la educacin, las que complementaran las acciones para promover la matrcula preescolar. b) Programas de educacin y capacitacin de adultos Las deficiencias del actual sistema educativo determinan en gran medida, y seguirn hacindolo por muchos aos, las demandas de capacitacin de la fuerza laboral de Amrica Latina y el Caribe. Casi 50% de los trabajadores son analfabetos totales o funcionales, en el sentido de que no han tenido acceso a la educacin formal o que no han permanecido en ella el tiempo suficiente como para aprender a leer, escribir y contar con soltura, as que es indudable que los programas de capacitacin que se les destinen deben incluir cursos de reforzamiento en materias bsicas; a su vez, si bien aquella parte de la fuerza de trabajo que complet la enseanza primaria est, en principio, en condiciones de aprovechar
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En las zonas rurales del Uruguay, las clases empiezan a las 10:00 de la maana (y no a las 7:00 como en las zonas urbanas), para permitir que los nios colaboren en las tareas agrcolas. En Cuba, las vacaciones coinciden con la zafra y en ciertas zonas de Guatemala y Costa Rica, con la cosecha del caf. En una experiencia original en Bolivia, los maestros se desplazan con los trabajadores agrcolas estacionales, segn los requerimientos de mano de obra.

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los programas tradicionales de capacitacin, al disear estos ltimos deber tomarse en cuenta la deficiente calidad de la educacin bsica impartida en la mayora de las escuelas latinoamericanas, lo que puede afectar negativamente la capacidad de los egresados para asimilar nuevos conocimientos. En vista de que la educacin y la capacitacin se potencian entre s, es necesario ampliar el acceso y mejorar en forma simultnea los programas destinados a los adultos, especialmente a los provenientes de grupos desfavorecidos, que les permitan elevar el nivel de sus aptitudes bsicas y sus potencialidades de insercin productiva y de participacin social. i) Programas para reforzar las aptitudes bsicas de los adultos. En varios pases de la regin, un vasto segmento de la poblacin es analfabeta absoluta o funcional11 y, por lo tanto, se halla total o parcialmente excluida de los procesos de integracin social y de modernizacin de la economa. Para prevenir el agravamiento de este problema en el futuro, ser necesario renovar los esfuerzos para alfabetizar y reforzar la formacin bsica de los adultos; al hacerlo se debe evitar los errores cometidos anteriormente, como la desvinculacin entre las acciones de formacin y el entorno social y econmico de los educandos. Con tal propsito, los programas debern ser cuidadosamente diseados, tener horizontes temporales de corto plazo y prever instancias de evaluacin. En pases donde el analfabetismo absoluto o funcional es generalizado deberan realizarse campaas masivas de alfabetizacin y enseanza bsica, con el propsito explcito de elevar el nivel mnimo de aptitudes de la totalidad de la poblacin. Ahora bien, para ser eficaces, las acciones de este tipo requieren de un amplio consenso poltico, del apoyo de los medios de comunicacin social y de una vasta asistencia internacional en el diseo de la campaa, el entrenamiento de los instructores y el financiamiento de los materiales educativos. (Vase el recuadro VI-15.)

Recuadro VI-15 PEBA: UNA CONCEPCIN EDUCATIVA INTEGRAL. LA EXPERIENCIA DEL PROGRAMA RADIOFNICO DEL ARZOBISPADO DE SAN SALVADOR En 1987 se cre el Programa de Educacin Bsica de Adultos (PEBA), como fruto del esfuerzo del Arzobispado de San Salvador por contribuir a la solucin del problema del analfabetismo en el pas, a travs de la Radio del Arzobispado de San Salvador (YSAX). Al comienzo, el PEBA se aplic fundamentalmente a la alfabetizacin inicial de la poblacin adulta de las reas rurales. Ms adelante, de las propias demandas de la poblacin surgi la necesidad de generar ofertas educativas ms amplias en beneficio de nios, jvenes y adultos. Por ello, el PEBA que haba comenzado como un programa para aprender a leer y escribir con el apoyo de la radio, se transform en un programa orientado a atender prioritariamente los sectores en situacin de pobreza. De ah que el PEBA coordine las prcticas educativas con las de salud general, atencin materno-infantil y otras,

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Dado que no existen mediciones ms precisas, se suele considerar como analfabetos funcionales a las personas con menos de tres aos de educacin formal.

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que son componentes de los planes nacionales de desarrollo social. El PEBA ha adoptado as una estrategia dirigida a proporcionar educacin bsica a nios, jvenes y adultos durante tres aos. En 1989, el PEBA se vio beneficiado con aportes del PNUD y de la UNESCO y se integr a una iniciativa de coordinacin interinstitucional con el Ministerio de Educacin, el Ministerio de Cultura y Comunicacin y el Instituto Salvadoreo de Transformacin Agraria, lo que le permiti consolidar su trabajo, ampliar su cobertura y contar con su propio estudio de grabacin. El PEBA est organizado en dos niveles: institucional y comunal, y todos sus miembros son remunerados. El PEBA institucional, formado por un grupo de psiclogos, docentes, especialistas en comunicacin, promotores sociales y secretarias, se ocupa de la orientacin, preparacin y validacin del material radial e impreso, la investigacin temtica, la capacitacin, la planificacin y la evaluacin, as como de la coordinacin interna y externa del programa. El PEBA comunal est integrado por diez consejos de educacin zonal, 156 consejos de educacin local y por los ncleos de educacin que se estimen necesarios. Los consejos de educacin zonal, por su parte, estn integrados por los promotores locales, que trabajan en forma voluntaria en cada una de las comunidades. Los encargados de este nivel deben motivar, planificar, coordinar y evaluar el trabajo educativo de la zona. Se renen mensualmente para compartir experiencias y analizar los logros y obstculos y buscar posibles soluciones. Los consejos locales de educacin estn formados por los monitores guas y el promotor local de la comunidad. Son los encargados de planificar, ejecutar y evaluar el trabajo educativo de la comunidad, para lo cual se renen semanal o quincenalmente a fin de inscribir a los educandos, preparar las actividades docentes y ejecutar diversas tareas conexas. Los ncleos de educacin estn formados por el monitor gua o educador voluntario y el grupo de educandos que ste atiende en la comunidad; se encargan de impartir las clases o de realizar sesiones de encuentro con los estudiantes, en que se lleva a cabo el registro sobre el control de la asistencia y el avance del aprendizaje de los educandos. En el programa de alfabetizacin, el PEBA conjuga tres elementos pedaggicos: la radio, el material educativo y el monitor gua. Las lecciones radiales son transmitidas diariamente en tres horarios, y son apoyadas por el material educativo que recibe el educando. Durante el fin de semana, se realiza una sesin de encuentro con los estudiantes, en que se rene el monitor gua con su grupo de radioeducandos para aclarar posibles dudas, revisar las tareas y continuar la reflexin sobre el tema cuya motivacin fue inducida previamente por la radio. Existe un programa especial para nios de 7 a 12 aos de edad procedentes de comunidades en que no hay escuelas, o donde las escuelas no pueden absorber la demanda estudiantil, o bien, donde los nios tienen que desertar como consecuencias de las condiciones de pobreza en que viven. Una vez a la semana se transmite un programa educativo dirigido exclusivamente a los monitores guas. La capacitacin radial es muy importante, habida cuenta del bajo nivel de escolaridad de los voluntarios y de su insuficiente capacitacin inicial. Los domingos se transmite una revista dominical, en que pueden participar los miembros de las distintas comunidades con las que trabaja el PEBA. La voz de stos es escuchada mediante entrevistas y testimonios, como asimismo, por medio de sus canciones y poemas. Dentro de la programacin de la revista dominical se van abordando mensualmente temas de formacin relativos a la mujer, la familia, la alfabetizacin, el voluntariado, y otros. Hasta la fecha, el PEBA ha alfabetizado a alrededor de 25 000 personas, entre nios, jvenes y adultos. La mayor parte de ellos (95%) provienen de las zonas rurales y alrededor del 70% son mujeres.

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En los dems pases, los programas deberan ser dirigidos a grupos claramente delimitados y preocuparse por garantizar cierto grado de aplicabilidad dentro de plazos razonables de los conocimientos adquiridos. Esto significa que los cursos deben estar asociados a la generacin de ingreso adicional. De hecho, las experiencias que no han considerado ese enfoque y que han utilizado los locales y docentes del sistema de educacin formal con el nico propsito de complementar los conocimientos bsicos de la poblacin adulta, han tenido poco xito. Los programas destinados a la poblacin ocupada tendran que desarrollarse en el medio laboral, con la colaboracin de los empresarios y el apoyo financiero pblico. En la regin, algunas iniciativas demuestran que es posible concitar la participacin de los empleadores y los educandos en la medida en que los programas tengan objetivos claros, funcionales y de corto plazo. La preocupacin por la funcionalidad de estas acciones no debe hacer olvidar, sin embargo, su propsito formativo general. De hecho, ambos objetivos pueden combinarse y fortalecerse mutuamente; por ejemplo, los programas de capacitacin en contabilidad o de crdito preferencial para microempresarios pueden convertirse en instrumentos para reforzar el manejo aritmtico bsico, la lecto-escritura y la capacidad organizativa. En todos los casos, es importante elaborar materiales didcticos adecuados y tambin diversificar los contenidos, para permitir una efectiva adaptacin a las caractersticas propias de la poblacin a la que se intenta alcanzar. (Vase el recuadro VI-16.)

Recuadro VI-16 DOS PROGRAMAS DE FORMACIN ACADMICA EN LA EMPRESA De los casi 1200 empleados de la Compaa Renascena Industrial, empresa textil instalada en Belo Horizonte, Brasil, 60% no ha terminado educacin primaria, motivo por el cual podran verse en seria desventaja ante el uso de las nuevas tecnologas de produccin. Esta situacin ha inducido a Renascena Industrial a iniciar un programa que ofrece a los trabajadores que lo desean la posibilidad de estudiar para completar sus estudios de nivel primario. Las clases son impartidas en horarios flexibles, dentro de la empresa, por docentes del Centro Educacional de Niteroi (CEN), entidad especializada en el desarrollo de este tipo de cursos. La empresa financia 70% de los costos de enseanza (casi 15 dlares por alumno), y el resto es pagado por el estudiante. Desde el inicio del programa, en febrero de 1991, 60 empleados se han matriculado y han asistido a clases. La mayor parte tiene menos de 30 aos de edad, y trabaja como obrero no calificado en el sector de la produccin. La empresa denominada Flota Cubana de Pesca dio inicio en 1963 a un programa educativo para sus trabajadores, en coordinacin con el Ministerio de Educacin de Cuba. El logro principal de ese programa ha sido vincular el estudio con el trabajo, teniendo en cuenta las caractersticas del sector pesquero y las condiciones laborales de los pescadores que suelen demandar prolongados trabajos en alta mar. En la primera etapa se dio prioridad a la incorporacin de los analfabetos as como a los participantes en cursos de seguimiento y superacin obrera (postalfabetizacin), tarea que present dificultades por la falta de hbitos de estudio y el rigor de la faena de trabajo. Uno de los primeros problemas que debi resolverse fue la preparacin de obreros-maestros, es decir, la de algunos trabajadores de mayor nivel de escolaridad, seleccionados para ensear a sus compaeros. Asimismo, se confeccionaron guas para orientar la actividad de las asignaturas. En stas se brind atencin especial a la lectura, la ortografa y

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las matemticas; asimismo, se ofrecieron recursos didcticos para apoyar las clases durante la campaa de pesca, pues el sistema de estudio fue adaptado al tiempo de duracin de esta ltima. Los estudios de historia y geografa se realizaron mediante unidades pedaggicas, a fin de ampliar el horizonte cultural de los trabajadores y profundizar sus conocimientos sobre los pases que tenan que visitar por razones laborales. Tambin se elaboraron folletos de lectura con informacin tcnica, como una manera de contribuir a una mejor eficiencia en el trabajo. En el perodo 1975-1980, el Departamento de capacitacin de la Flota Cubana de Pesca se dio a la tarea de incorporar al estudio a los trabajadores que no hubiesen aprobado el sexto grado, en el marco de la campaa nacional que a esos fines se realizaba a la sazn en Cuba. En el perodo 1980-1985, se sum a la campaa nacional el programa para la obtencin del noveno grado, con lo que la casi totalidad de los 2 500 trabajadores de la empresa alcanzaron ese nivel en 1985.

ii) Programas de capacitacin para los sectores marginados o vulnerables. Aun cuando se logre generar una estructura institucional abierta y flexible, la participacin de algunos sectores continuar siendo mnima, debido a su menor capacidad para organizarse y expresar sus demandas. Sin embargo, probablemente son ellos los que ms se beneficiaran de programas educativos y de capacitacin que tomaran en cuenta sus necesidades. Adems, dado que son sectores pobres, su ausencia constituira una seria limitacin a la equidad del sistema. Es necesario, por lo tanto, disear frmulas que permitan identificar las necesidades de esos grupos y fomentar su activa participacin, con el propsito de que eventualmente puedan organizarse para lograr una representacin efectiva en la comunidad. (Vase el recuadro VI-17.)

Recuadro VI-17 PLAN DE PARTICIPACIN SOCIO-CULTURAL EN VENEZUELA El Plan de participacin sociocultural es una estrategia de intervencin que acta sobre la dimensin cultural del desarrollo en sentido amplio, es decir, incluye la educacin y la normacin de valores socialmente coherentes. Fundamentalmente, se trata de prevenir los procesos de exclusin de las personas de las grandes instituciones sociales (sistema educativo, informacin socialmente pertinente y participacin local), que han dado lugar a la progresiva sectorizacin y marginalizacin de amplias capas de la sociedad venezolana. Cuatro de estos programas ya se han puesto en prctica en una misma comunidad, y en cada uno de ellos se aborda un problema distinto. a) Programa de educacin ciudadana para la participacin. Este programa estimula la organizacin local y la participacin comunitaria, con el objeto de garantizar la permanencia de los programas sociales y de las diversas iniciativas comunitarias que contribuyen a elevar la calidad de vida. Para lograrlo, se capacita a miembros de la comunidad para que participen efectivamente en la gestin de los problemas comunitarios por intermedio de una comisin local que realiza un seguimiento permanente de la gestin local, en la que, entre otras, se incluyen las actividades de los otros programas del plan.

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b) Programa educacin en tiempo libre. Si bien este programa est dirigido a la infancia y la juventud, permite capacitar a adultos significativos de la misma comunidad (madres y jvenes, por lo general), que son seleccionados por la comisin local para que apoyen el aprendizaje de los nios (escolar o de otro tipo), y para que los nios y jvenes enriquezcan su panorama cultural por medio de la recreacin, como va no convencional de aprendizaje. El programa se lleva a cabo por medio de unidades y centros de atencin extraescolar, clubes de estudiantes tutores, crculos recreativos, etc., cuyas sedes estn situadas en espacios comunitarios. c) Programa de fortalecimiento de la familia. Estos desarrollan actividades en materia de educacin familiar y sexual y de educacin para la salud y la nutricin, capacitando a miembros de las comunidades para realizar talleres en estas reas, lo que permite incrementar el capital cultural de la familia. d) Programa de divulgacin masiva de informacin. Est dirigido a favorecer la divulgacin de informacin socialmente pertinente, que permita una adecuada formulacin de las demandas comunitarias y de la oferta social para satisfacerlas, as como a establecer sistemas de informacin hacia y desde las comunidades, a fin de incrementar la participacin comunitaria. Se han creado carteleras y peridicos comunitarios, centros de formacin juvenil y la gua joven. El Plan de participacin sociocultural hizo posible capacitar en 1991 a 26 000 adultos, y atender intensivamente a 100 000 nios y jvenes y, de manera ocasional mediante actividades de fin de semana, planes vacacionales y centros de informacin juvenil a unos 400 000 nios y jvenes. Actualmente, el Plan se encuentra en una fase de expansin caracterizada por la ejecucin concertada de las actividades; se trata de delegar la ejecucin de stas en organismos no gubernamentales, brindndoles apoyo tcnico y financiero. De este modo, se garantiza la permanencia del Plan y se estimula la organizacin de la sociedad civil.

En este sentido, se pueden sealar tres grupos especficos que son los que probablemente tendrn mayores dificultades para comunicar sus necesidades de formacin: las personas ocupadas en las pequeas y medianas empresas, las que laboran en el sector informal, urbano o rural, y los desempleados. Las pequeas empresas. La reticencia de estas empresas ante la capacitacin se basa en su percepcin de una serie de obstculos tales como el efecto negativo de la reglamentacin laboral, el escaso provecho que esperan de los esquemas de franquicia tributaria, su incapacidad de beneficiarse de economas de escala al capacitar al personal, a todo lo cual se suele agregar su tradicional desconfianza con respecto a la formacin de recursos humanos y a las nuevas tecnologas. A pesar de los cambios en la estructura productiva y en la poltica de recursos humanos, es probable que estos obstculos persistan, por lo menos en el mediano plazo. El sector pblico deber realizar actividades destinadas a persuadir a los gerentes o propietarios de estas empresas de los beneficios que es posible obtener de la capacitacin. En la medida en que la insuficiencia de capacitacin en las pequeas y medianas empresas puede ser el reflejo de una limitada capacidad gerencial, es probable que sea beneficioso incluir la capacitacin en un conjunto integral que comprenda incorporacin de progreso tcnico, control de calidad, tcnicas de comercializacin, etc., aunque la capacitacin tendra que ser un elemento explcito del programa. En materia de programas de capacitacin dirigidos a las pequeas empresas, hay varias opciones
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posibles. La primera, y la ms flexible, es la organizacin de seminarios, la difusin de informacin tcnica, la publicacin de informes peridicos sobre el mercado de capacitacin, etc. Otra, ms compleja, sera la realizacin de programas piloto en sectores o regiones seleccionados, siempre que se logre una participacin efectiva de los beneficiarios y que el financiamiento pblico, inicialmente necesario, sea decreciente; en cualquier caso la gestin de las unidades de capacitacin debera ser descentralizada y, eventualmente, transferida a las empresas. (Vase el recuadro VI-18.)

Recuadro VI-18 PROYECTO DE APOYO A LA CAPACITACIN EN PEQUEAS Y MEDIANAS EMPRESAS EN MXICO Al igual que en los dems pases de la regin, las 380 000 pequeas y medianas empresas que existen en Mxico no tienen una tradicin en materia de capacitacin del personal. Aunque la demanda de servicios y capacitacin aument durante los aos ochenta, al embarcarse la economa en un profundo proceso de reforma de la poltica comercial e industrial, la capacitacin del personal de estas empresas sigui siendo notoriamente insuficiente para aprovechar las oportunidades tecnolgicas existentes en trminos de aumentos de la productividad y los ingresos. Con el propsito de fomentar una actitud ms activa de las mencionadas empresas, en cuanto a la formacin de recursos humanos, se elabor un programa experimental de apoyo a la capacitacin en regiones y sectores prioritarios. Este permite establecer, mediante un convenio entre la Secretara del Trabajo y Previsin Social y la organizacin empresarial pertinente, un grupo de apoyo tcnico empresarial, destinado a apoyar los esfuerzos de capacitacin de las empresas pequeas y medianas. El grupo proporcionar asesoramiento tcnico a la empresa para que sta pueda crear un plan de formacin o readiestramiento de sus empleados. En una primera etapa podran establecerse 20 grupos de este tipo en sectores y regiones seleccionados por su potencial, los que podran capacitar a 75 000 empleados de las empresas, para luego ayudarlas a organizar sus propios programas de capacitacin en el servicio. Los grupos en cuestin serviran adems para difundir informacin sobre oportunidades de formacin, nuevas tecnologas y otros asuntos conexos.

El sector informal. En el caso del sector informal y de las microempresas, es probable que el apoyo deba ser mucho ms duradero y activo. Para ser bien acogidos, los programas que se formulen tendrn que adaptarse a las caractersticas culturales y educativas de los potenciales usuarios y a sus necesidades reales, muy distintas de aqullas de las empresas del sector formal, que son las destinatarias habituales de los programas de capacitacin. El modelo operativo que se seleccione deber fomentar un proceso educacional desescolarizado, flexible y abierto, ajustado a los intereses, las posibilidades, los horarios y los recursos de los grupos beneficiarios. Los programas destinados a la poblacin rural tendrn que ejecutarse mediante unidades mviles, que puedan ofrecer capacitacin en nuevas tecnologas agrcolas y en servicios no agrcolas, como mantenimiento, reparacin, construccin, etc. Sea que se destinen a zonas urbanas o rurales, hay tres elementos del diseo de estos programas que

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sern decisivos: en primer lugar, la formacin debe corresponder a las posibilidades laborales reales de estos grupos, que suelen limitarse, en la mayora de los casos, al empleo por cuenta propia; en segundo lugar, hay que considerar la posibilidad de que el capacitado perciba un ingreso durante su formacin, en particular mediante la venta de lo producido en el curso del entrenamiento; y, por ltimo, se tiene que prever la frecuente necesidad de otorgar becas o crditos para la compra de materiales, dado que se trata de una poblacin cuyo ingreso no le permite solventar esos gastos en forma autnoma. (Vase e recuadro VI-19.)

Recuadro VI-19 LOS TALLERES PBLICOS DE CAPACITACIN-PRODUCCIN EN COSTA RICA El Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), de Costa Rica, ha desarrollado una modalidad de capacitacin de los trabajadores de escasos recursos, denominada talleres pblicos de capacitacin-produccin. Estos talleres estn orientados a proporcionar capacitacin bsica y complementaria, poniendo a disposicin de los alumnos un espacio de trabajo con instrumentos y equipos, adems de supervisores experimentados. Los interesados (ya sean pequeos productores, jvenes o desempleados) pueden acudir al taller y traer sus propios materiales, en el momento que prefieran y por todo el tiempo que lo deseen, para utilizar los equipos y obtener consejo tcnico cuando lo necesiten, mediante el pago de una cuota mdica. Al final, pueden llevarse a su casa los productos fabricados y venderlos, si lo desean. La primera caracterstica del programa es su flexibilidad, que se refleja en la aceptacin del nivel de conocimiento efectivo del participante como punto de partida. De hecho, no se exigen requisitos de ingreso, y el instructor se encarga de definir con el participante un programa de estudios acorde con sus intereses y posibilidades reales. Otra prueba de flexibilidad es la libertad de horario. De este modo, el usuario puede decidir por s mismo el campo, la intensidad y el horario de su programa de adiestramiento. En segundo lugar, por tratarse de una iniciativa claramente dirigida al sector informal, se reconoce la urgencia de los usuarios por generar ingresos en forma inmediata. La posibilidad de vender el producto fabricado en los talleres y de generar algn ingreso desde el inicio del proceso de formacin representa un incentivo para permanecer y continuar en el programa. Por este motivo, el aumento de las oportunidades de ingreso constituye un objetivo permanente del programa, por cuanto promueve la adquisicin, por parte de los beneficiarios, de sus herramientas bsicas, lo que les permite trabajar en forma independiente una vez concluida su etapa de formacin en el taller, y los impulsos a la creacin de pequeas empresas. Una tercera caracterstica dice relacin con la coordinacin interinstitucional que sirve de columna vertebral al programa. Aunque el INA est encargado de la formacin profesional, existe una activa participacin de otras instituciones en aspectos complementarios, como asistencia tcnica, otorgamiento de crditos, y constitucin y gestin de empresas. Asimismo, es crucial la participacin del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), pues proporciona al usuario un conjunto bsico de materiales requeridos para iniciar su proyecto, o ayuda financiera para gastos como pasajes de autobs, alimentos, y otros. Finalmente, los talleres requieren explcitamente la participacin de la comunidad, que generalmente

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debe aportar el terreno y probablemente los locales, que el INA se encarga luego de equipar y administrar antes de dotarlos de personal docente. La experiencia de los talleres, iniciada en 1982, ha tenido mucho xito. Existen en la actualidad 15 talleres (dos en zonas rurales), con instalaciones de produccin y capacitacin en sastrera, carpintera, soldadura y forja artesanal, cosmetologa y peluquera, conservacin y preparacin de alimentos, para citar slo las principales especialidades. El nmero de usuarios ha alcanzado a 5 000 personas al ao en promedio, cifra equivalente a casi 10% del total de los alumnos del INA. Alrededor de 75% de los usuarios son mujeres jefas de hogar de bajos ingresos, a quienes les atrae la posibilidad de seguir una formacin en horarios compatibles con sus obligaciones familiares y laborales. Los talleres han contribuido positivamente al desarrollo de las organizaciones comunitarias, dando lugar con frecuencia a la creacin de comits comunales o juntas de usuarios. Estas ltimas a veces han fomentado la creacin de cajas chicas, que contienen fondos de los usuarios, adems de un porcentaje de la venta de los productos. Estas cajas se utilizan para comprar al por mayor los materiales que los alumnos necesitan en los cursos, y para mantener en buen estado ciertas instalaciones. Tambin se han formado dos asociaciones de mujeres, una de las cuales est destinada a montar una pequea fbrica de confecciones.

Los desempleados. Finalmente, las autoridades deben preocuparse de proporcionar a los desocupados, sean ellos jvenes sin experiencia laboral o trabajadores desplazados, cuya formacin corresponde a sectores en descenso, una capacitacin que les permita reincorporarse rpidamente al mundo del trabajo. Es necesario que la solucin sea expedita, ya que el peor obstculo para que un desocupado encuentre trabajo suele ser la duracin de su perodo de inactividad. Es particularmente importante que los programas de formacin para desempleados incluyan perodos de entrenamiento en empresas, puente potencial hacia una insercin laboral ms duradera. (Vase el recuadro VI-20.)

Recuadro VI-20 PROGRAMA DE CAPACITACIN ORIENTADO A LOS JVENES EN CHILE En Chile, el Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo (SENCE) del Ministerio del Trabajo y Previsin Social ha elaborado un programa de capacitacin laboral destinado a jvenes de escasos recursos y con poca experiencia ocupacional, que les ofrece oportunidades de formacin y de prctica para mejorar sus posibilidades de insercin en el mundo del trabajo. El propsito del programa es enfrentar los problemas del persistente desempleo juvenil y de la elevada proporcin de jvenes que cada ao se incorpora al mercado del trabajo sin ninguna formacin profesional. La capacitacin impartida en el marco de este programa se considera principalmente como un medio para ofrecer a jvenes de sectores marginados, que no trabajan ni estudian, una primera oportunidad de trabajar en una empresa. Por lo tanto, en esta formacin predomina la modalidad de las pasantas en empresas, sea como parte de un proceso de aprendizaje alternado o de una capacitacin

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profesional seguida de un perodo de prctica. El programa contempla adems dos opciones adicionales, orientadas a jvenes en situacin de marginalidad aguda y a los que se preparan para el empleo por cuenta propia. Se espera que el programa se inicie a fines de 1991 con financiamiento del BID, y su meta es capacitar a cien mil jvenes en un plazo de cuatro aos. Los participantes recibirn una beca de subsistencia de cuatro meses de duracin como mximo. El programa posee adems una serie de caractersticas originales en materia de mecanismos financieros y de asignacin. En primer lugar, los cursos, de espectro muy amplio y completamente adaptables a la realidad local, sern licitados a entidades pblicas o privadas de capacitacin reconocidas por el SENCE. Las corporaciones elegidas tendrn la oportunidad de modernizar sus equipos mediante un proceso de leasing y tambin de acceder a cursos de formacin para profesores e instructores. Por otra parte, el pago que recibirn estar vinculado a indicadores del xito del curso impartido: cuanto ste termine, a las entidades capacitadoras se les entregar slo 50% de su valor y el resto se pagar en funcin de las tasas de asistencia y de desercin de los alumnos, as como de su colocacin en empresas para la realizacin de prcticas laborales.

3. Impulsar la creatividad en el acceso, difusin e innovacin cientfico-tecnolgicos La experiencia internacional ha demostrado que el crecimiento y la competitividad a nivel de los pases y de las empresas se relaciona positivamente con la puesta en prctica de polticas especficas sobre acceso, difusin e innovacin en el campo de la ciencia y tecnologa. Los sistemas de educacin, capacitacin e investigacin y desarrollo, as como las organizaciones e instituciones mediante las cuales se materializan, determinan sistmicamente la capacidad social de absorcin tecnolgica de un pas e inciden sobre el ritmo y la magnitud de la incorporacin y difusin de nuevas tecnologas, al igual que sobre el potencial de innovaciones futuras. La poltica de ciencia y tecnologa y el patrn de ventajas competitivas de la industria de un pas deben prestarse mutuo apoyo. En especial, dicha poltica tiene que ser consistente con la estructura industrial del pas, su estadio de desarrollo competitivo y la capacidad de sus empresas e instituciones de investigacin. La experiencia internacional sugiere que existen cuatro reas clave en materia de poltica tecnolgica y de la correspondiente infraestructura de apoyo: Adquisicin de la tecnologa extranjera ms adecuada para reducir la diferencia entre la mejor prctica local y el nivel internacional; Uso y difusin racional de la tecnologa, especialmente con el fin de reducir la dispersin de la eficiencia econmica entre empresas en diferentes sectores y entre sectores; Mejoramiento y desarrollo de tecnologas para mantener el ritmo de los avances ms eficientes; Formacin de recursos humanos que estn en condiciones de realizar eficientemente las tareas sealadas.

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A la luz de ejemplos examinados y del estado actual de desarrollo de los sistemas de innovacin en los pases de Amrica Latina y el Caribe, a continuacin se resean las acciones destinadas a fortalecer la oferta tecnolgica, la demanda proveniente del sistema productivo, las polticas necesarias para vincular la oferta y la demanda tecnolgicas y, finalmente, los agentes que pueden desempear esa vital funcin de enlace. a) Fortalecimiento de la oferta Algunos pases de la regin han elaborado programas para fortalecer su oferta tecnolgica. (Vase el recuadro VI-21.) Del examen de estas iniciativas se desprende que generalmente comprenden una serie de medidas comunes, que pueden ser clasificadas como sigue: i) Aumento de los incentivos otorgados a las instituciones de educacin superior y a los centros tecnolgicos a fin de que eleven su oferta en cantidad y calidad, mediante la fijacin de remuneraciones adecuadas, la actualizacin de sus normativas para facilitar la venta o transferencia de tecnologa, la constitucin de presupuestos con ingresos generados por la venta de tecnologa y la realizacin de aportes patrimoniales especficos o generales. ii) Perfeccionamiento de la funcin directiva en los centros tecnolgicos del sector pblico. Para lograrlo, se puede considerar la participacin de empresarios en sus consejos de administracin, la definicin de indicadores de gestin adecuados y la actualizacin gerencial de sus directores y mandos medios. iii) Promocin de la oferta de tecnologa comercializable o transferible de las empresas nacionales, por medio de agentes de enlace especiales. iv) Agilizacin de la transferencia de tecnologas desde el extranjero hacia las empresas nacionales, por medio de agentes de enlace especiales. v) Establecimiento de vnculos que permitan complementar la oferta nacional de tecnologa con el apoyo, a tiempo parcial, de cientficos e investigadores nacionales residentes en pases desarrollados. (Vase el recuadro VI-22.)

Recuadro VI-21 PROGRAMAS DEL CONACYT DE MXICO PARA APOYAR EL DESARROLLO TECNOLGICO En mayo de 1991, el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa de Mxico (CONACYT) dio a conocer un paquete de proyectos de apoyo al desarrollo cientfico que implica un gasto de cerca de 100 millones de dlares, mismos que se agregan a los aproximadamente mil millones que gasta Mxico en ciencia y tecnologa (alrededor de 0.4% del PIB). Los programas en cuestin comprenden: 1. Fondo para retener en Mxico y repatriar a los investigadores mexicanos. 2. Fondo para el fortalecimiento de la infraestructura cientfica y tecnolgica; en particular, para el financiamiento parcial de la adquisicin de equipos y materiales cientficos. 3. Fondo para la creacin de ctedras patrimoniales de excelencia en instituciones de educacin
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superior y centros e instituciones de investigacin. Fondos para el financiamiento de proyectos de investigacin en las reas de ciencias exactas, naturales, de la tierra, sociales, humanas y de la conducta, aplicadas y de la salud. Creacin de un registro del padrn de instituciones de postgrados de excelencia en disciplinas cientficas. Los estudiantes de aquellos postgrados que obtengan su inscripcin en el padrn dispondrn de becas para pago de inscripcin y colegiaturas, una asignacin mensual para gastos de mantencin y seguro mdico. Fondo de investigacin y desarrollo para la modernizacin tecnolgica que financiar proyectos que cuentan con una empresa privada como usuario final de los resultados que se obtengan de tales proyectos. Fondo para el fortalecimiento de las capacidades cientficas y tecnolgicas estratgicas mediante el cual el Gobierno Federal participar con recursos concurrentes en la creacin de Centros de Investigacin y Desarrollo Tecnolgico conjuntamente con empresas de una misma rama, cmara industrial o sector.

Recuadro VI-22 LA COMUNIDAD CIENTFICA URUGUAYA Y SU INTERACCIN CON CIENTFICOS EMIGRADOS En Uruguay se ha registrado una experiencia interesante de interaccin entre las comunidades de emigrantes y el desarrollo interno, de manera especial, aunque no exclusivamente, en materia de ciencia y tecnologa avanzadas. Es cierto que las reducidas dimensiones del pas y el agudo efecto de la emigracin, as como algunas circunstancias de la coyuntura nacional, han hecho posible actividades como stas, que no siempre son factibles en otros pases. En 1985 se constituy la Comisin nacional de repatriacin, que aun esfuerzos gubernamentales y privados al financiamiento externo, en el marco de la reinsercin de los retornantes (los que volvan al pas tras instaurarse la democracia), y de la creacin de una serie de programas laborales, educativos y cientficos. Poco antes, se haba dado inicio al Programa de desarrollo de las ciencias bsicas, como fruto de una iniciativa conjunta de acadmicos residentes dentro y fuera del pas. Creado con el propsito expreso de estimular el retorno, este programa sirvi de impulso inicial a la reconstitucin cientfica del Uruguay y ha sido presentado en diversos estudios como ejemplo de la influencia que puede ejercer una comunidad cientfica residente fuera del pas en la programacin y ejecucin de acciones dentro del mismo. Actualmente, existen sociedades de cientficos uruguayos emigrados, que estn vinculados entre s y con el pas, mediante redes de comunicacin. Sus actividades abarcan desde declaraciones en torno a la poltica cientfica y tecnolgica que tienen influencia real y continuada en el debate y en las decisiones institucionales internas, planificacin y recepcin de becarios, y establecimiento de programas de formacin fuera del Uruguay, en que ellos actan como nexo con la actividad cientfica y tecnolgica de los pases avanzados donde residen, hasta encuentros regulares y trabajos en comn.

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Si bien existe acuerdo acerca del peso real de esta comunidad emigrada en los ltimos cinco aos, probablemente todava es prematuro determinar si es posible mantener su vigencia por plazos ms largos. Si la respuesta fuera positiva, es indudable que la experiencia debera ser considerada como un ejemplo de expansin de la frontera, particularmente apto para transmitir los mensajes de la modernizacin de manera permanente y orgnica, y dara un nuevo matiz, al menos en algunos sentidos, al problema de la emigracin de expertos altamente calificados.

Existen, adems, muchas acciones directas, de alcance general o sectorial, que tambin contribuyen a fortalecer la oferta tecnolgica. En el mbito educativo, por ejemplo, se puede establecer un sistema de formacin postsecundaria para egresados de la enseanza tcnica media, con menciones en reas industriales especficas, o en grupos articulados de sectores. Paralelamente, es posible fortalecer o crear postgrados y laboratorios en disciplinas tales como diseo industrial, gerencia de la produccin, gestin tecnolgica e ingeniera de materiales. b) Fortalecimiento de la demanda Entre las medidas para lograr este objetivo figuran las siguientes: i) Creacin de centros de gestin tecnolgica que acten como promotores de la demanda de tecnologa por parte de las organizaciones empresariales y las empresas. ii) Fomento, por la va de la demanda estatal, del establecimiento de mecanismos de subcontratacin que impliquen transferencia de tecnologa de las empresas subcontratantes a las sub-contratadas. (Vase el recuadro VI-23.)

Recuadro VI-23 LA SUBCONTRATACIN INDUSTRIAL La subcontratacin industrial es una modalidad de articulacin en que una empresa, denominada contratista, encarga a otras empresas, denominadas subcontratistas, la fabricacin de partes y componentes de los productos que fabrica o bien el suministro de servicios tcnicos que utiliza en los procesos de fabricacin. A fin de difundir los beneficios de la subcontratacin y brindar una mayor eficiencia al sistema, en los pases desarrollados se han creado bolsas de subcontratacin. Estas bolsas son instituciones privadas, de carcter asociativo, que renen datos especficos sobre la capacidad disponible en las industrias subcontratistas, informacin que luego transfieren a las industrias contratistas que la solicitan. En Amrica Latina, la instalacin de bolsas de subcontratacin comenz hace ms de diez aos en algunos pases, con la asistencia tcnica de la ONUDI. De esas iniciativas, dos se consolidaron: la de Per, con las bolsas de Lima, Arequipa y Trujillo, y la de Colombia, con las bolsas de Bogot, Medelln y Cali. El funcionamiento regular de esas bolsas ha propiciado su participacin creciente en ferias internacionales de subcontratacin, como asimismo, la realizacin peridica de ferias regionales, que les han permi-

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tido realizar exportaciones de bienes y servicios. El Proyecto regional de fomento a la subcontratacin en Amrica Latina, auspiciado por la ONUDI, en marcha desde hace un ao en la primera etapa del programa, apunta a la instalacin de bolsas en Argentina, Chile, Ecuador, Mxico, Uruguay y Venezuela. En una segunda etapa se incorporarn Bolivia, Brasil, Cuba y Paraguay. La formacin y el funcionamiento coordinador de esa red viabilizar la subcontratacin a nivel regional, ampliando las perspectivas a nivel nacional. La subcontratacin estructurada en torno al sistema de bolsas de subcontratacin presenta una serie de ventajas para el contratista y el subcontratista y contribuye a respaldar el proceso general de desarrollo. Las ventajas para el subcontratista se refieren, entre otras, a que ste puede tener contacto directo con el usuario, lo que favorece el acceso y la adaptacin a las nuevas tecnologas transferidas por los contratistas. Adems, le brinda oportunidades para desarrollar en conjunto con el contratista nuevos productos o servicios. Asimismo, el sistema as estructurado reporta beneficios a las economas desarrolladas y en desarrollo, al propiciar un creciente fortalecimiento y una expansin de las cadenas productivas, una produccin sistemtica de innovaciones tecnolgicas, y el aumento de la especializacin de la pequea y mediana industria.

iii) Desarrollo de programas educativos destinados a sensibilizar a directores y mandos medios de las empresas con respecto a las oportunidades que ofrece la tecnologa disponible y a incentivarlos para que fortalezcan sus capacidades tcnicas. Al nivel de las empresas, puede facilitarse el acceso al crdito para apoyar la modernizacin tecnolgica mediante acciones dirigidas a superar la segmentacin de los mercados financieros; esta medida es particularmente importante en el caso de la mediana y la pequea empresa.12 Otra alternativa es la constitucin de grupos gerenciales tecnolgicos de trabajo para facilitar la gestin y el cambio tecnolgico a nivel de empresas o de ramas industriales. (Vase el recuadro VI-24.)

Recuadro VI-24 GRUPOS GERENCIALES TECNOLGICOS DE TRABAJO (GGTT) EN LA REPBLICA DOMINICANA En el marco de un estudio sobre inversin en modernizacin tecnolgica para la reestructuracin industrial en la Repblica Dominicana, que forma parte del proyecto RLA/88/039, auspiciado por el PNUD y la CEPAL, se recomend la creacin de grupos gerenciales tecnolgicos de trabajo (GGTT). Estos actuaran al interior de las empresas para dar apoyo a la gestin tecnolgica y a la competitividad

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Equidad y Transformacin productiva..., op. cit., cap. VII.

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de las firmas, en coordinacin con las intervenciones a nivel de ramas de actividad y del conjunto del sector industrial. Adems de las actividades relacionadas con la gestin tecnolgica, se llevaran a cabo otras iniciativas en las reas de financiamiento de proyectos de modernizacin tecnolgica y de formacin de recursos humanos, como por ejemplo, capacitacin, pasantas, asistencia a cursos, y otras. La ejecucin de estos programas quedara bajo la tuicin del personal de las propias empresas o de los cuadros tcnicos contratados para ese propsito. La propuesta tambin supone la adquisicin de equipos de computacin y la implantacin de pruebas de calidad de sustancias reactivas y de materiales, como asimismo, la suscripcin a revistas de informacin tecnolgica. Se trata fundamentalmente de lograr que las empresas posean capacidad de innovacin y de gestin tecnolgica para administrar adecuadamente las tecnologas que contribuyen a mantener la competitividad en buen nivel. Se estima que en una primera etapa se organizarn alrededor de 115 GGTT en las empresas, con un costo de 1 300 000 dlares en cuatro aos. El financiamiento ser compartido por las empresas y las instituciones de gestin tecnolgica.

c) Agentes de enlace La vital funcin de enlace entre oferta y demanda tecnolgicas puede ser desempeada por diversos agentes, tales como: i) Centros de apoyo para elevar la competitividad internacional en las reas de comercio exterior, gestin tecnolgica, diagnstico de problemas y prescripcin de soluciones alternativas, servicios de asistencia a las empresas, anlisis de costos, mejoramiento de calidad, etc. ii) Centros de gestin empresarial orientados a la pequea y mediana industria, cuyos objetivos seran el mejor aprovechamiento de la capacidad instalada, la identificacin de problemas y la formulacin de soluciones viables, el fomento del uso colectivo de las experiencias, la promocin de la cooperacin interempresarial en materia de adquisiciones, comercializacin, normalizacin y control de calidad, la gestin de los apoyos gubernamentales y de la cooperacin tcnica internacional, y la puesta en marcha de programas de automatizacin y de sistemas de informtica. iii) Centros o programas de educacin a distancia para pequeos empresarios, cmaras de comercio, empresas con sistemas de subcontratacin, etc., que adems de permitir el uso de medios de comunicacin modernos, como la televisin, los videos y los sistemas de educacin interactiva por satlite, facilitaran la elaboracin de manuales de aprendizaje. iv) Centros o programas que capaciten a los ejecutivos para elevar el nivel de competitividad tecnolgica. v) Programas para estudiantes universitarios de mentalidad emprendedora, como actividad incubadora de empresas de base tecnolgica y de consultora en tecnologa. vi) Centros de adiestramiento tcnico para obreros destinados a desarrollar habilidades en las reas de manufactura, mantenimiento, pruebas y control de calidad, diseo, normalizacin y acceso a informacin tcnica.

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vii) Oficinas de enlace en las universidades para facilitar la transferencia de tecnologa a las empresas; tambin podran prestar servicios de informacin y biblioteca, supervisin de investigaciones, asesoramiento en administracin e ingeniera, educacin permanente, investigacin y desarrollo tecnolgico por contrato, etc. viii) Ferias y exposiciones tecnolgicas por ramas industriales, regiones o pases. ix) Centros de asistencia tcnica adaptadas a las necesidades de cada rea, que ofrezcan servicios en materia de pruebas tcnicas, inspeccin y calibracin de equipos de medicin y manufactura, capacitacin y entrenamiento tcnico del personal, fabricacin de prototipos, etc. x) Compaas o instituciones dedicadas a reunir capital de riesgo para apoyar a empresas tecnolgicamente promisorias. xi) Entidades para impulsar el desarrollo industrial y la explotacin de patentes mediante la concesin de licencias sobre los derechos de inventores, empresas, centros de investigacin y universidades. xii) Centros de normalizacin y de certificacin de calidad, especializados por ramas industriales, con participacin mayoritaria de empresarios. xiii) Centros de diseo dirigidos a las empresas medianas y pequeas. xiv) Funcionarios que desempean el cargo de agregados tecnolgicos y cientficos en las embajadas del pas, quienes tambin podran encargarse de informar sobre reuniones internacionales, exposiciones y ferias, de localizar asociados que aporten tecnologa y de obtener cooperacin tcnica internacional. Ha sido posible detectar la necesidad de tales agentes de enlace para impulsar la capacidad de innovacin tecnolgica de diversos sectores productivos en la regin. (Vase el recuadro VI-25.) La aplicacin de las siguientes polticas podra incentivar su desarrollo: i) Complementar el financiamiento privado con financiamiento pblico temporal, para la habilitacin de agentes con cobertura regional, sectorial o mixta. ii) Difundir informacin entre las empresas y las instituciones de investigacin sobre los agentes existentes o en vas de creacin y las funciones que realizan. iii) Crear sistemas modernos de informacin tecnolgica (centros, redes, etc.) segn las necesidades de las distintas ramas, financiados inicialmente por el sector pblico durante un plazo fijo, al trmino del cual debern autofinanciarse.

Recuadro VI-25 FOMENTO DEL APRENDIZAJE TECNOLGICO Y COMERCIAL Y FORMACIN DE RECURSOS HUMANOS A NIVEL SECTORIAL Uno de los propsitos y mbitos de accin del proyecto CEPAL-PNUD, RLA/88/039, denominado Diseo de polticas para el fortalecimiento de la capacidad de innovacin tecnolgica y elevacin de la competitividad internacional en el mbito empresarial latinoamericano, consisti en identificar, a nivel sectorial, los obstculos de ndole tecnolgica que inhiben la mayor competitividad de las empresas. En algunas reuniones nacionales, que contaron con la participacin de representantes de los sectores pri-

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vado y pblico, se analizaron las medidas que podran adoptarse para solucionar los problemas identificados. A continuacin, y con el propsito de ilustrar la especificidad sectorial de los obstculos y de las soluciones, se mencionan algunos ejemplos analizados en el proyecto. Uno de los estudios realizados en el marco del proyecto, sobre la industria petroqumica en Colombia, tuvo como objetivo principal hacer un diagnstico de la gestin y de la transferencia de tecnologa en las empresas del sector. El estudio form parte de un esfuerzo mayor orientado a disear los programas de modernizacin de los sectores del plstico y del caucho, as como tambin las reas de actividad y los contenidos que en materia docente y tecnolgica preparar el Instituto de Capacitacin e Investigacin del Plstico y del Caucho. El instituto, creado por el gremio sectorial de la Asociacin Colombiana de Industrias Plsticas (ACOPLASTICOS), los empresarios y una universidad privada, se propone interpretar y examinar en profundidad la evolucin de los procesos de produccin y de las materias primas utilizadas; formar recursos humanos en los niveles de expertos, tecnlogos e ingenieros, mediante programas de educacin formal y no formal, y suministrar asistencia tcnica a las empresas. En otro estudio realizado en el marco del proyecto, esta vez en Bolivia, acerca del potencial del subsector de la joyera con metales preciosos, se seal que la deficiencia en la formacin de joyeros era una de las causas de la virtual ausencia de diseos modernos, la no aplicacin de normas internacionales, y el escaso aprovechamiento de la riqueza de la materia prima. Una de las principales sugerencias planteadas en el estudio fue que deberan crearse dos escuelas o centros de formacin, una para joyeros y otra para los talladores de piedras preciosas. Se cree que ello aumentara la capacidad de generacin de ingresos de algunos miles de joyeros del pas en forma rpida y significativa. Por ltimo, en un estudio sobre una experiencia en el estado de Morelos, Mxico, se analiz el estmulo brindado a la creacin de empresas de base tecnolgica, mediante incubadoras de empresas y parques tecnolgicos. Este caso indica la importancia de las empresas de base tecnolgica como medio para impulsar la modernizacin tecnolgica del aparato productivo y la vinculacin entre las universidades y los institutos de investigacin de las empresas. En el estudio se seala que el desarrollo de estas empresas requiere condiciones mnimas de infraestructura tecnolgica y empresarial, que son indispensables para la instalacin de incubadoras y parques tecnolgicos. Ello indica que slo por medio de estrategias integrales, en que el liderazgo est compartido entre los gobiernos, las empresas y los agentes de innovacin tecnolgica, se pueden desarrollar programas eficientes para impulsar las empresas de base tecnolgica y obtener los beneficios que stas pueden ofrecer.

d) Medidas para articular el sistema cientfico y tecnolgico con el aparato productivo Existen varias medidas, incluyendo algunas ya enunciadas, que pueden resultar eficaces para promover una estrecha vinculacin entre el sistema cientfico y tecnolgico de un pas y su base empresarial (vase el recuadro VI-26); entre ellas se destacan las siguientes: i) Fomentar la realizacin de actividades de investigacin y desarrollo por parte de las empresas, en especial mediante apoyo crediticio y tributario de tipo temporal y no discriminatorio. ii) Promover el escalamiento o paso de los procesos cientficos de laboratorio a aplicaciones experimentales en plantas piloto.

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iii) Establecer parques cientficos industriales vinculados a universidades que cuenten con la capacidad para ello. iv) Hacer participar a los investigadores que generan innovaciones en los beneficios econmicos derivados de ellas y en la revisin de las normas sobre obtencin de patentes. v) Incentivar el desarrollo de empresas de consultora y de servicios cientfico-tecnolgicos. vi) Fortalecer las instituciones y unidades de extensin cientfico-tecnolgica.

Recuadro VI-26 FORMACIN DE RECURSOS HUMANOS E INVESTIGACIN Y DESARROLLO EN UNA ACERA EN COREA La empresa Pohang Iron and Steel Co., Ltd., de Corea, ms conocida como POSCO, ha alcanzado en dos dcadas de existencia un lugar destacado entre los mayores productores de acero del mundo. La compaa cuenta con una planta en Pohang que tiene una capacidad de 9 100 000 toneladas por ao, y otra en Kwangyang con una capacidad de 8 100 000 toneladas. Entre las facetas ms destacables de la empresa, interesan aqu bsicamente dos: las actividades de investigacin y desarrollo y el esfuerzo de formacin de recursos humanos. En enero de 1977 la POSCO fund el Laboratorio de Investigaciones Tcnicas, que se convirti en 1986 en el Instituto de Investigaciones sobre Ciencia y Tecnologa Industrial (RIST). Este cuenta con departamentos de investigacin y desarrollo en las reas del hierro y el acero; ciencias e ingeniera (electrnica, metalmecnica, qumica); materiales avanzados, y economa y gestin empresarial. Los programas de investigacin contemplan proyectos de corto plazo para la empresa, as como proyectos de mediano y largo plazo para el desarrollo de tecnologas estratgicas. El instituto es autnomo en materia de investigacin, y desarrolla proyectos para distintas empresas, universidades y el sector pblico; sin embargo, posee estabilidad financiera asegurada gracias al apoyo que la POSCO presta a actividades especficas de investigacin y desarrollo. En 1986 la POSCO fund el Instituto de Ciencia y Tecnologa de Pohang (POSTECH), como centro de educacin superior orientado a la investigacin cientfica y tecnolgica. En 1990 ste contaba con 1 000 estudiantes de pregrado, diez departamentos, algo ms de 400 estudiantes de posgrado y 170 profesionales acadmicos. Los programas incluyen el nivel de doctorado. En 1990 la inversin en equipos de laboratorio alcanz a 55 millones de dlares. El instituto aspira a ser uno de los mejor equipados de entre las instituciones de educacin tcnica superior en el mundo. Una de las claves del xito competitivo de la POSCO es la estrecha vinculacin que ha establecido entre las empresas, el RIST y el POSTECH.

4. Gestin institucional responsable Un requisito importante para asegurar el ptimo funcionamiento interno y externo de un sistema educativo descentralizado es la existencia de un eficaz mecanismo de informacin y evaluacin del rendimiento escolar y docente. Sobre la base de los antecedentes que este instrumento proporcione, los

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usuarios podrn demandar que se eleve la calidad de la enseanza, los establecimientos, mejorar su desempeo y las autoridades, centrar su accin precisamente donde los rendimientos sean ms bajos y afecten la equidad del sistema en su conjunto. Por lo tanto, la evaluacin no es slo un instrumento para medir desempeos, incentivar su mejoramiento y asegurar la asignacin y el uso eficiente de los recursos invertidos en la educacin. Es, adems, un poderoso medio para impulsar polticas de equidad y de mejoramiento de la calidad de la educacin y la capacitacin. a) Sistemas de informacin y evaluacin de la educacin bsica y media Entre las acciones orientadas al logro de una gestin institucional responsable es prioritario disear e implantar procedimientos regulares de supervisin y evaluacin de los establecimientos de enseanza bsica y media, de modo que la sociedad disponga de informacin suficiente y oportuna sobre las caractersticas principales de su funcionamiento; esto permite a los usuarios y a las autoridades proceder con mayor racionalidad al adoptar decisiones al respecto. i) Establecimiento de sistemas de medicin. Deben establecerse sistemas para evaluar peridicamente el cumplimiento de las metas curriculares centrales y la eficiencia interna del sistema en los establecimientos de enseanza bsica y media. Tales mediciones harn ms factible que los directivos de establecimientos asuman pblicamente la responsabilidad por su gestin y permitirn, a la vez, identificar potenciales problemas y deficiencias y, eventualmente, buscar soluciones en el marco de las instancias de administracin local. En consecuencia, son el mejor instrumento para incentivar una gestin eficaz de los establecimientos educativos. (Vase el recuadro VI-27.) Habr que cuidar, sin embargo, que estos ejercicios de medicin no se conviertan en el objetivo final de la enseanza y terminen as distorsionando el contenido y la orientacin de la prctica educativa.

Recuadro VI-27 SISTEMAS DE MEDICIN DE LA CALIDAD DE LA EDUCACIN BSICA: EXPERIENCIAS REGIONALES El Sistema de Medicin de la Calidad de la Educacin (SIMCE) de Chile y el Sistema de Informacin sobre la Calidad de la Educacin Mexicana (SICEM) son dos sistemas peridicos y sistemticos de informacin, mediante los cuales se pueden identificar y detectar en forma regular los problemas que afectan a la calidad de la educacin. El SICEM se aplic por primera vez, en forma experimental, en 1987 y luego en forma ms extendida en 1988, en los niveles de cuarto y sexto grado de la escuela primaria. Intenta mediar cuatro tipos de variables especficas: aspectos formativos, proceso de enseanza-aprendizaje, apoyo operacional al sistema de educacin y respuesta de la educacin al desarrollo socioeconmico. El SICEM utiliza una metodologa de apreciacin del grado de presencia de un determinado objetivo educacional por parte del docente en funcin de su apreciacin personal. Para corroborar algunas variables, y profundizar en los aspectos ms subjetivos, se realiza una encuesta por muestreo, que se aplic en 1988 a 5500 alumnos y 420 docentes.

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La originalidad del SIMCE se vincula a su aplicacin masiva y a la amplia difusin de sus resultados, acorde con su funcin de instrumento para promover acciones autnomas en beneficio del mejoramiento de la calidad de la educacin. En vez de definir una referencia nica de calidad educacional, el SIMCE entrega diferentes indicadores, que cada agente puede ponderar de acuerdo con su particular criterio para juzgar dicha realidad. En 1988, las mediciones realizadas apuntaron a cinco indicadores de calidad: el logro de objetivos acadmicos, el desarrollo personal, la aceptacin de la labor educacional, la eficiencia escolar, y la reforma. No obstante, es el primer indicador el que recibe la mayor atencin, pues mide la calidad de la educacin en funcin del logro por parte del alumno de los objetivos que el sistema educacional le propone en diferentes asignaturas. Es medido por pruebas de rendimiento en las asignaturas de matemticas, castellano y redaccin, ciencias sociales y ciencias naturales, aplicadas a los alumnos de cuarto y octavo grado de la enseanza bsica. Los contenidos que se incluyen son los que se consideran fundamentales en los programas de estudio. A su vez, la Oficina Regional de Educacin de la UNESCO para Amrica Latina y el Caribe (OREALC) ha elaborado un proyecto de sistema de medicin de la calidad de la educacin bsica en la regin, el cual, adems de medir los logros de los alumnos en materia de instruccin, permite conocer cmo inciden las diferentes dimensiones del sistema educativo en el rendimiento escolar y, de ese modo, orientar las acciones correctivas. Paralelamente, se disearon los instrumentos con el criterio de establecer un conjunto comn que pudiese ser adaptado a las diferentes realidades culturales, sociales, econmicas y educativas en Amrica Latina y el Caribe, a fin de poder acumular informacin sobre la calidad educativa de la regin, y generar un conocimiento fundado sobre el tema. Para la medicin de los logros de aprendizaje en los niveles primero, segundo y cuarto de la enseanza bsica, se han seleccionado las reas de lenguaje y matemtica. Esa medicin de adquisicin de conocimientos es completada con una prueba de competencias sociales, destinada a medir la adquisicin de competencias que sean tiles a los alumnos en su vida cotidiana.

ii) Criterios de orientacin para programas focalizados de apoyo educativo. Los sistemas de medicin y evaluacin tambin permitirn a las autoridades centrales y locales identificar los establecimientos que registran las mayores deficiencias en su desempeo, as como las principales fuentes de desigualdades dentro del sistema. Sobre esa base se podrn definir acciones para remediar las situaciones detectadas. Un aspecto importante es el fortalecimiento de la capacidad de gestin de los establecimientos rezagados. El Estado debera estar en condiciones de prestarles apoyo tcnico y de respaldarlos durante el proceso en que por s mismos conciban y realicen su proyecto educativo. El propsito es fomentar en cada escuela, especialmente en las que parten de un estado inicial ms atrasado o poseen una escasa dotacin de medios, la capacidad para desarrollar proyectos autnomos de mejoramiento de su calidad, basados en sus propias experiencias y necesidades. En efecto, en el caso de esos establecimientos, usualmente situados en las zonas ms desfavorecidas del pas, no se puede esperar que sean capaces por s solos de generar o de obtener directamente de la comunidad los recursos necesarios para mejorar su situacin. Es crucial, por lo tanto, que las autoridades educativas centrales y locales les ofrezcan programas de apoyo, que pueden ser de nutricin

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complementaria, de ayuda pedaggica adicional, de mayor provisin de materiales didcticos, etc., todo ello de particular importancia para compensar las deficiencias iniciales de los alumnos. b) Evaluacin institucional en la educacin superior A lo largo de la pasada dcada, diversos sectores en pases de la regin han venido reclamando la creacin de mecanismos de evaluacin del sistema de educacin superior, con el fin de elevar su calidad y su eficiencia. De hecho, la regin se ha incorporado as a un proceso internacional que, con diversas caractersticas, lleva ya varias dcadas de evolucin. Sus factores determinantes han sido la aparicin, por un lado, de un Estado evaluador y, por otro, de una tica competitiva como principal fuerza de desarrollo de las instituciones de educacin superior.13 El Estado evaluador puede entenderse como una alternativa a la reglamentacin burocrtica minuciosa, que ofrece a las instituciones una mayor autonoma en la definicin, organizacin y desempeo de sus actividades. La experiencia acumulada demuestra que para materializar esta nueva relacin entre el Estado y el sistema de educacin superior, cada pas necesita disear e implantar su propio rgimen de evaluacin institucional, que variar de acuerdo con los objetivos propuestos, los medios empleados y la organizacin que se adopte, en el marco de las caractersticas propias de cada cultura nacional. En una poca de costos crecientes y recursos declinantes, de equilibrios econmicos rigurosos y de competencia con mltiples demandas provenientes de los dems sectores sociales, la necesidad de incrementar la productividad del trabajo docente y de investigacin se vuelve prioritaria. La efectividad y la eficiencia de las instituciones de educacin superior no pueden medirse nicamente en funcin del concepto habitual de rentabilidad ya que su finalidad no es producir utilidades, sino cumplir el conjunto de funciones que la sociedad les ha encomendado; estas funciones producen efectos (y no slo rentabilidad) difciles de valorar y evaluar correctamente. De all que los criterios de efectividad y eficiencia aplicados a las instituciones acadmicas deban adaptarse a la complejidad y a la independencia caractersticas de estas organizaciones y medirse segn parmetros de calidad y de desempeo adecuados a la naturaleza de las actividades intelectuales. (Vase el recuadro VI-28.)

Recuadro VI-28 INSTRUMENTOS DE EVALUACIN INSTITUCIONAL En el mbito de la educacin institucional, suelen utilizarse en forma combinada dos tipos de instrumentos: los indicadores de desempeo y los procesos de revisin por grupos de expertos annimos o pares. En una encuesta realizada en 1985, se estableci que las instituciones de educacin superior europeas empleaban indicadores de desempeo principalmente para los procesos internos de toma de decisiones, y para satisfacer exigencias externas de la institucin, como son las de los organismos pblicos de

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Guy Neave, On the cultivation of quality, efficiency and enterprise: an overview of recent trends in higher education in Western Europe, 1986-1988, European Journal of Education, vol. 23, No. 1/2, 1988.

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financiamiento. Los procesos de decisin ms significativos a que se aplicaban los indicadores eran la asignacin de recursos, la planificacin, y la administracin de los cursos. En cuanto a la opinin de las instituciones respecto a cules deban considerarse los indicadores ms importantes, se mencionaron en orden decreciente los siguientes: el nmero de estudiantes, la relacin profesor/alumno, los costos unitarios, el espacio fsico, la actividad de los laboratorios, y los contratos de investigacin obtenidos. En general, la opinin de las instituciones encuestadas respecto al uso de estos indicadores tiende a ser escptica. Quienes los encuentran tiles sealan que sin ellos no habra acceso al financiamiento, y que adems, permiten establecer comparaciones entre diversos establecimientos. Otros opinan que tienen escasa utilidad y que son inadecuados en general; ms an, declaran que ignoran cmo o con qu propsitos son utilizados por los organismos externos. El ejemplo ms tradicional de un proceso de revisin realizado por un grupo de expertos annimos o pares es el sistema de arbitraje con que cuentan las revistas cientficas. El juicio emitido por un pequeo grupo, a quienes se reconoce la suficiente experiencia como para pronunciarse en funcin de los cnones implcitos que predominan en una disciplina o especialidad, tiene un grado inevitable de subjetividad, que es un componente esencial de este instrumento de evaluacin. Asimismo, este sistema es muy comn actualmente en la evaluacin de proyectos de investigacin, como paso previo a su financiamiento por parte de organismos pblicos o privados. En Amrica Latina hay mltiples ejemplos de ello. En ese caso, los juicios de los grupos de expertos annimos pueden estar respaldados por antecedentes suministrados por sistemas de informacin, bases de datos e indicadores de desempeo, que se suponen menos subjetivos. Como contrapeso a su inevitable carcter subjetivo, los procesos de revisin de este ltimo tipo tienen entre otras ventajas su flexibilidad, ya que pueden adaptarse a las tradiciones de diversas disciplinas o de diversos paradigmas o escuelas, y a la evaluacin de distintos tipos de unidades, desde instituciones hasta proyectos o productos.

En sistemas de educacin superior altamente diversificados como los de la regin, tales evaluaciones de efectividad y eficiencia debern ser cuidadosas y considerar los objetivos, las misiones y las metas que se ha propuesto cada establecimiento. (Vase el recuadro VI-29.) No necesitarn ser exclusivamente, ni siquiera principalmente, cuantitativas, como ocurre cuando se aplican indicadores de desempeo. Tambin podr recurrirse a procedimientos en que la revisin sea efectuada por pares o a la combinacin de ambas metodologas, de modo de asegurar la consecucin de evaluaciones objetivas, que puedan servir de base a polticas de autocorreccin institucional.

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Recuadro VI-29 PRINCIPIOS Y CONDICIONES PREVIAS PARA EVALUAR LA EDUCACIN SUPERIOR A continuacin se resean algunos criterios tiles para la adopcin, por parte de los pases en desarrollo, de regmenes nacionales de evaluacin de la enseanza superior: 1. Tomar en consideracin la diversidad de condiciones previas que supone la evaluacin. Entre stas, el grado de desarrollo econmico del respectivo pas, las diferencias de calidad del sistema de enseanza superior, el tipo de rgimen poltico, las fuentes de financiamiento de la educacin superior, los mecanismos regulares de evaluacin acadmica existentes en cada establecimiento, las disparidades regionales, las modalidades de capacitacin y las escalas salariales del personal acadmico. 2. Tener en cuenta las modalidades de evaluacin que se han desarrollado en cada pas. Antes de definir mtodos y contenidos de la evaluacin, es necesario analizar la tradicin que al respecto existe en el pas y en el sistema, como antecedentes para construir el futuro sistema de evaluacin. Algunos de los factores que deben considerarse son las experiencias previas de evaluacin, el clima de las relaciones existentes entre los organismos de apoyo financiero, los gobiernos y los actores institucionales, el grado de aceptacin de la objetividad del juicio de los grupos de expertos annimos o pares, la extensin y la confiabilidad de los informes escritos presentados por los establecimientos y el tipo de sanciones implcitas en los procesos de decisin subsecuentes a la evaluacin. 3. Adecuar el sistema de evaluacin a la capacidad financiera de cada pas. Las evaluaciones basadas en la lectura de informes escritos y en las visitas institucionales practicadas por grupos de pares o de expertos externos que emiten sus apreciaciones apoyndose en su propia experiencia y en las reglas prcticas del sentido comn de su disciplina y oficio sern probablemente las modalidades de evaluacin ms apropiadas en condiciones de escasos recursos, en que resulta difcil emplear procedimientos costosos. Con todo, deber considerarse la estructura subyacente de poder del sistema, que puede afectar ese tipo de evaluacin. 4. Dimensionar en forma apropiada el alcance de la evaluacin. La mayor dificultad estribar en la necesidad de equilibrar la exigencia de limitar los esfuerzos y costos de la evaluacin con la de llevar a cabo evaluaciones de amplio espectro. La evaluacin debe ser amplia pues algunas de las causas del fracaso institucional pueden encontrarse fuera de las instituciones; sin embargo, desde el punto de vista de los recursos disponibles podra convenir, en cambio, practicar evaluaciones 5. restringidas y centradas en aspectos determinados. Ceirse a un cdigo tico estricto. Este criterio alude al manejo de la informacin registrada y a las sanciones que se desprenden de la evaluacin. Si se cautelan estos aspectos, se incrementar la confianza mutua requerida para el buen cumplimiento del proceso. Racionalizar el esfuerzo y los recursos. Debe encontrarse un equilibrio entre el esfuerzo y los recursos destinados a las prcticas directas de evaluacin y el esfuerzo y los recursos asignados a los procedimientos de recopilacin de informacin utilizada indirectamente durante el proceso de evaluacin. Si slo se persigue el primer fin, a la postre el proceso resultar demasiado costoso y seguir ausente la informacin que permite construir indicadores y realizar comparaciones. Capacitar a evaluadores y apoyar la elaboracin de instrumentos de evaluacin adecuados. Tareas de este tipo pueden beneficiarse de la cooperacin internacional, como ya ha ocurrido con diversas

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iniciativas, como son por ejemplo, el Proyecto Columbus, que cuenta con el apoyo del Consejo de rectores de las universidades europeas.

Adems, el sistema de evaluacin acadmica debera incentivar la autoevaluacin institucional. (Vase el recuadro VI-30.)

Recuadro VI-30 PROPUESTA DE EVALUACIN INSTITUCIONAL: CONTROL DE CALIDAD DE LA EDUCACIN SUPERIOR EN CHILE La Comisin de Estudio de la Educacin Superior, creada por el Gobierno de Chile a comienzos de 1990, propuso que se adoptara en el pas un esquema de acreditacin institucional continua para la educacin superior cuyos rasgos principales son los siguientes: Su principal objetivo consiste en incentivar mejoramientos en la calidad de la educacin superior mediante procesos de autoevaluacin de los establecimientos. Es voluntario y est centrado en las instituciones, es decir, pueden acogerse a l las instituciones que gocen de plena autonoma. Comprende dos aspectos: la autoevaluacin interna practicada por las propias instituciones y la evaluacin externa, realizada mediante comisiones de pares y grupos de expertos, designados por un organismo pblico, autnomo. La institucin evaluada debe declarar su conformidad con los miembros de la Comisin. La autoevaluacin es la clave del sistema. Las medidas de calidad deben ser acordadas consensualmente, sobre la base de normas basadas en la mejor prctica universitaria, y deben ser fijadas en relacin con el logro de los objetivos institucionales de cada establecimiento. El sistema es permanente y cclico. Los establecimientos que opten por ceirse al procedimiento sern evaluados externamente cada cinco aos. El proceso de evaluacin produce consecuencias internas y externas. Las primeras se refieren a que los resultados pueden conducir a iniciativas de mejoramiento o cambio por parte de las instituciones. En el caso de las consecuencias externas, slo las instituciones sujetas al procedimiento podrn recibir estudiantes becados mediante fondos pblicos, y adems, todas las instituciones sujetas al procedimiento podrn presentar a concurso proyecto financiables mediante un fondo de desarrollo institucional. Los resultados especficos de los estudios y las visitas de los evaluadores son confidenciales, pues son de propiedad de la institucin evaluada. La autoridad dar garanta pblica del proceso al informar sobre las instituciones que se acogen a l y publicar un informe sobre las evaluaciones practicadas durante el ao. De acuerdo con el informe presentado por la Comisin: El procedimiento (propuesto) se basa en el

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principio de la voluntariedad, supone la continua autoevaluacin de las instituciones participantes, se ejercer mediante el juicio de pares y expertos, y producir efectos de dos tipos. Primero, servir a las propias instituciones que se acojan a l para mejorar los niveles de calidad, efectividad y eficiencia de las actividades que ellas emprenden autnomamente. En trminos tcnicos, se trata por tanto de un procedimiento de evaluacin de la obtencin de metas, destinado a mejorar la efectividad institucional. Segundo, podr servir a la autoridad pblica para orientar la asignacin de recursos fiscales destinados tanto a programas de desarrollo institucional como a fines de equidad en el funcionamiento del sistema. Tcnicamente, por tanto, el procedimiento (...) es desde este punto de vista uno que funciona mediante incentivos. De adoptarse este procedimiento, que combina la autoevaluacin interna con modalidades de acreditacin externa, se creara un dispositivo balanceado, no burocrtico y eficaz que podra llegar a contribuir poderosamente a la consolidacin del sistema y a la obtencin de sus metas.

La eficiencia no es incompatible con el quehacer acadmico, aunque no sea su valor predominante ni el criterio nico para medir su xito. As, es importante que se adopten medidas para que las instituciones asuman un ms alto grado de responsabilidad pblica por sus resultados, en un marco de mayor transparencia informativa y de ms adecuado control sobre el destino de los recursos fiscales. c) Sistemas de evaluacin de la eficiencia externa de la educacin Por ltimo, tambin ser preciso crear mecanismos que permitan medir la eficiencia externa de los establecimientos educacionales, o sea, su capacidad para impartir una formacin que responda a las necesidades de los usuarios y de las empresas. Estos sistemas de evaluacin sern particularmente tiles para los establecimientos de capacitacin tcnico-profesional de nivel secundario, postsecundario o ajenos al sistema formal de enseanza. Los indicadores ms explcitos de eficiencia externa son la facilidad de los egresados para insertarse en el mercado ocupacional y el valor relativo que se concede a sus ttulos. Aunque como medida resulte algo simplista, la informacin al respecto podra ser recopilada y divulgada por fuentes oficiales con cierta regularidad a fin de aumentar la transparencia del mercado de formacin postsecundaria, que en varios pases de la regin ha crecido en forma veloz y poco controlada. Una condicin para evaluar la eficiencia externa de la educacin y de la capacitacin es el conocimiento del mercado de trabajo. El descenso del empleo formal tradicional en los aos ochenta ha inducido a varios pases de la regin a establecer sistemas nacionales de empleo, que renen antecedentes sobre las caractersticas de las ocupaciones disponibles, los diferenciales de salarios, los requisitos de calificacin, etc. Adems de proporcionar un instrumento idneo para evaluar la eficiencia de las acciones de capacitacin en curso, estos sistemas permiten reorientar continuamente las polticas de formacin en funcin de la evolucin del mercado laboral. Otra modalidad menos formal de evaluacin sera la organizacin de encuentros entre establecimientos educativos, empresas, centros de informacin y orientacin profesional y servicios de colocacin ocupacional; estas reuniones facilitaran el contacto entre las entidades de capacitacin y los potenciales empleadores con el fin de convenir modificaciones y mejoras de la eficiencia externa del sistema. (Vase el recuadro VI-31.)
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Recuadro VI-31 MODALIDADES DE EVALUACIN Y FINANCIAMIENTO DEL INSTITUTO TECNOLGICO DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY El Instituto Tecnolgico de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM) fue creado en 1943 como una institucin privada sin fines de lucro, y desde sus inicios ha funcionado con los criterios de rentabilidad y eficiencia de una empresa. Una consecuencia importante de esta opcin es que la institucin considera la investigacin slo en funcin de los programas de posgrado y como un apoyo a stos. Por lo tanto, todos los proyectos de investigacin del ITESM estn enfocados a la solucin de problemas prcticos de las empresas. A diferencia de las instituciones de investigacin pblicas, absolutamente todos los proyectos del Instituto tienen que ser financiados de antemano y por encargo externo, ya que no se contempla una partida para ese rubro en el presupuesto de operaciones. Desde 1985 el ITESM ha adoptado la bsqueda de la calidad total como objetivo institucional explcito, y ha modificado su estructura organizativa, reduciendo los niveles jerrquicos de manera que el director est en contacto directo con los profesores. Se fijan metas de excelencia de carcter cuantitativo, alcanzables en un plazo de tres aos. Para evaluar su cumplimiento se generan indicadores acadmicos y administrativos, cuyos resultados se publican cada semestre. El ITESM realiza anualmente encuestas de opinin a los empresarios, con el fin de evaluar el desempeo de sus egresados y detectar las nuevas reas tcnicas de acuerdo con el desarrollo esperado de las empresas o industrias en los prximos diez aos. Las encuestas proporcionan las bases para la creacin de nuevas carreras. Tambin se aplican encuestas a los egresados, alumnos, profesores, padres de familia, etc., para evaluar el desempeo del sistema del ITESM en su conjunto, en tanto que los rectores zonales mantienen reuniones regulares con los egresados de sus respectivos campus. El destino de los egresados muestra muy claramente la vinculacin que existe con la industria y el sector productivo, lo que es importante por cuanto el 90% de ellos se va a trabajar a la industria y el 10% restante a los servicios y al gobierno. El sector productivo aporta el financiamiento para el desarrollo del patrimonio del ITESM (los campus y los bienes inmuebles), mediante campaas financieras. Los salarios de los profesores y el funcionamiento administrativo y operativo se financian con los gastos de escolaridad. Los mecanismos de financiamiento del ITESM representan una manera directa y efectiva de vinculacin con el sector propiamente industrial. Son mltiples los grupos industriales con los que se tienen contacto, y cada uno de los campus recibe apoyo de las industrias de la regin. Esas mismas empresas forman parte de las asociaciones civiles que patrocinan y supervisan la marcha de los campus, motivo por el cual se sienten ms comprometidas a brindarles apoyo financiero.

5. Profesionalizacin y protagonismo de los educadores Las dos principales exigencias que un sistema eficiente de formacin de recursos humanos impone a los educadores, esto es, el compromiso con una educacin de calidad y la capacidad para administrar en forma autnoma y responsable los establecimientos y recursos a su cargo, ilustran la urgente necesidad de profesionalizar a los docentes. Esto no debe llevar, sin embargo, a hacer ms rgida

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la carrera profesional; por el contrario, para lograr los objetivos de descentralizar las escuelas y de insertarlas en su entorno comunitario es necesario que los educadores tambin sean receptivos a los mensajes y demandas externos y estn dispuestos a trabajar en equipo con personas de otros mbitos profesionales. a) procesos de reclutamiento, formacin y capacitacin i) Educacin bsica y media. En la medida en que el sector pblico continuar siendo el principal proveedor de servicios educacionales en los niveles bsico y medio, es importante reformar aceleradamente los procesos de reclutamiento, formacin y capacitacin de los docentes. Parece razonable considerar que haber completado la educacin media constituye un requisito mnimo para los maestros de enseanza primaria, y que una formacin postsecundaria lo es para los profesores de educacin media. Parte de los maestros actualmente en funciones, sin embargo, no cumplen con estas exigencias. Su sustitucin, aun si se dispusiera del tiempo y de los recursos necesarios, no sera la mejor solucin, pues significara perder su experiencia y su prctica directas, que son claves para una enseanza eficiente. La manera ms expedita y efectiva de mejorar las competencias profesionales de los maestros en ejercicio es realizar programas especiales de capacitacin docente, de fcil acceso y asociados a un claro sistema de incentivos. Un buen ejemplo sera un programa de educacin a distancia, combinado con servicios de asesora profesional, como parte de un plan de estudios conducente a la obtencin de un certificado profesional. (Vase el recuadro VI-32).

Recuadro VI-32 EL PROGRAMA LOGOS II DE ENTRENAMIENTO DE LOS MAESTROS Varios pases de Amrica Latina y el Caribe han utilizado alguna modalidad de enseanza a distancia para la capacitacin de los docentes, particularmente los maestros rurales. La principal ventaja de la enseanza por radio, televisin o correspondencia es que permite llegar a las escuelas situadas en las zonas ms apartadas que suelen tener precisamente los docentes de menor formacin pedaggica y acadmica. La enseanza a distancia ofrece a esos maestros la posibilidad de seguir cursos de formacin para luego presentarse a los exmenes de certificacin y, potencialmente, mejorar sus ingresos y lograr reconocimiento profesional, una perspectiva generalmente atractiva para ellos. Adems, los programas de capacitacin docente a distancia permiten combinar formacin y prctica profesional, y reducen sustancialmente los costos de capacitacin de una poblacin dispersa. En el Brasil, el programa Logos II ofrece cursos por correspondencia a los maestros que ejercen sin certificacin. Estos cursos se complementan con actividades en centros de aprendizaje locales. El programa combina el reforzamiento de las materias del currculum con cursos de formacin pedaggica. El currculum es dividido en mdulos o cursos cortos sobre temas especficos. Cada mdulo, est apoyado por material escrito. Los participantes estudian el material escrito en su casa y vuelven al centro para realizar ejercicios y pruebas. El centro ofrece adems otras actividades, como grupos de estudio y discusin, clases sobre temas especiales, etc. La duracin del programa entero es de 30 a 50 semanas, despus de las cuales los participantes pueden presentarse a los exmenes de certificacin profesional.
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Al mismo tiempo, los establecimientos de formacin docente tambin deberan aprender de experiencias de ese tipo. En vez de concentrarse en una larga formacin acadmica, el proceso de formacin docente debera contemplar una preparacin pedaggica ms breve, combinada desde el inicio con prcticas directas, en las que el alumno-maestro vaya asumiendo responsabilidades crecientes. Posteriormente, a lo largo de la vida profesional, deberan existir oportunidades flexibles y estimulantes de perfeccionamiento continuo. Por ejemplo, las visitas a otros establecimientos para conocer directamente diversos mtodos de enseanza tendran que constituir una prctica sistemtica. La organizacin de talleres regulares de debate, al estilo del sistema de la Escuela Nueva colombiana, en el que los maestros de una zona se renen mensualmente para hablar sobre sus experiencias e intercambiar recomendaciones podra ser una alternativa, siempre que se dispusiera de centros de reunin y de personal de apoyo. Por otra parte, para los maestros de enseanza secundaria, cuyas materias se renuevan y cambian con suma rapidez, los cursos de actualizacin deberan constituir una norma. Esto significa que, al contrario de la prctica prevaleciente, la formacin continua, a lo largo de la vida profesional, tendra mayor preponderancia que la formacin inicial. Conviene destacar algunos aspectos del proceso de formacin docente. Primero, el perodo de preparacin general debera incluir la enseanza de tcnicas de gestin de proyectos educativos. En el caso de los maestros de educacin primaria se podra contemplar adems una capacitacin sistemtica en las tcnicas de enseanza simultnea de varios grados, que predominan en las zonas rurales de la regin. A su vez, los profesores que dominan las lenguas indgenas deberan recibir una formacin especial para la enseanza bilinge. Por ltimo, el entrenamiento de los maestros en el uso de los manuales y materiales de apoyo docente seleccionados a nivel local debera establecerse como una prctica regular, pues se ha comprobado que en caso contrario no los emplean, aun cuando estn disponibles. ii) Educacin profesional y postsecundaria. Sera conveniente que las instituciones de enseanza tcnica, profesional y superior, dispusieran de mayor libertad para reclutar docentes. Especialmente en el caso de la formacin tcnica y profesional, es importante contar entre los profesores con expertos que provengan directamente del sector productivo. Los mecanismos de acreditacin y certificacin ya mencionados permitiran, por su parte, asegurar la calidad de la enseanza impartida por estos profesionales.

b) Remuneraciones e incentivos El tema de la remuneracin de los docentes es crtico en varios pases de la regin, especialmente en los que sta ha sufrido un marcado deterioro en trminos reales durante la dcada pasada. Sin embargo, no es posible definir tericamente un nivel salarial adecuado para las distintas categoras de docentes. Parte del descenso relativo de sus sueldos se debe al aumento de la cobertura educacional y, por lo tanto, a la mayor proporcin de personas con formacin secundaria o postsecundaria. Ese deterioro, registrado en todas las latitudes y para la mayora de las profesiones, es lo que los socilogos llaman un efecto perverso de la expansin educacional y se refleja en el hecho de que los maestros perciben en general un menor salario relativo en los pases de mayor desarrollo educacional. Por otra parte, el salario ofrecido debe asegurar el cumplimiento de determinados requisitos para
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el desempeo de la labor docente: un nivel mnimo de educacin, la dedicacin exclusiva y una relativa estabilidad en el cargo. Por el contrario, los salarios insuficientes conspiran contra la eficiencia de la educacin al favorecer el doble empleo y la rotacin del personal. En cada pas, la determinacin del nivel salarial que permitira atraer y conservar un personal docente eficiente depende entonces del perfil educacional de la fuerza de trabajo y de las oportunidades ocupacionales alternativas. La incorporacin de los sueldos del magisterio en el escalafn general de remuneraciones de la administracin pblica suele ser contraria a su flexibilidad y a su fijacin en un nivel efectivamente competitivo. Para superar este obstculo se puede recurrir al uso de esquemas de incentivos y bonificaciones para complementar el sueldo base. En la actualidad, la mayor parte de los beneficios de este tipo dependen de la antigedad en el puesto y slo ocasionalmente del desempeo real o de la dificultad de la tarea. As, se llega a la paradoja de que los maestros encargados de las clases ms arduas son a menudo profesionales jvenes, con poca experiencia y menor remuneracin. Particular importancia reviste entonces el diseo de un sistema de incentivos que retribuya la participacin en actividades especiales o en zonas desfavorecidas, como los programas de educacin bilinge, los de atencin especial a establecimientos atrasados con respecto a las metas nacionales, etc., con el propsito de atraer a docentes experimentados y motivados. Otra opcin es el establecimiento de una bonificacin por productividad. Aunque no se puede medir el rendimiento pedaggico o acadmico en forma tan precisa como el rendimiento fsico, es posible disear criterios sencillos de evaluacin. La concesin de ese tipo de incentivos es una prctica internacional relativamente frecuente en el caso de los docentes universitarios; cuando se ha aplicado este sistema en los niveles educativos primario y secundario, generalmente se ha preferido otorgar la bonificacin al equipo docente en su conjunto, para no fomentar una competencia negativa entre sus miembros. Por ltimo, se puede dejar a los establecimientos educativos en libertad para determinar total o parcialmente las remuneraciones de sus maestros, en funcin de su propio proyecto educativo. Sin embargo, deber cuidarse de que tal sistema no desencadene una excesiva movilidad docente. En efecto, es importante fomentar una cierta estabilidad del personal, para que ste pueda identificarse con un establecimiento, integrarse al equipo de trabajo y asumir responsabilidades en la gestin del proyecto educativo de la institucin. (Vase el recuadro VI-33).

Recuadro VI-33 NUEVAS POLTICAS DE PROFESIONALIZACIN DOCENTE En varios pases de la regin estn surgiendo nuevas propuestas sobre polticas de capacitacin y profesionalizacin del trabajo de maestros y profesores. Para ilustrar estas tendencias, se han seleccionado dos ejemplos: la Repblica Dominicana y el estado de Cear, en Brasil. En la Repblica Dominicana, el informe presentado al Presidente de la Repblica por la Comisin para el Estudio de la Educacin Dominicana incluye un importante captulo destinado a la dignificacin

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del magisterio nacional. En dicho documento se reconoce el marcado deterioro del salario real de los maestros y se plantea la necesidad de una solucin equitativa y duradera. En este sentido, el documento expresa que: ... Es necesario por lo tanto abocarse al diseo de un nuevo sistema de incentivos salariales para los educadores, que vincule los aumentos con: - La profesionalizacin (mayores salarios por nivel de formacin del educador, por participacin en cursos de actualizacin, por reconocimiento a la experiencia acumulada, etc.) - La dedicacin exclusiva a la docencia (otorgando un sobresueldo significativo a aquellos educadores que hayan demostrado su excelencia y estn dispuestos a firmar un contrato de dedicacin exclusiva a la docencia). - El trabajo realizado en condiciones particularmente difciles (en las zonas pobres urbanas o rurales, con grupos de estudiantes demasiado grandes, etc.). - La evolucin del ndice de precios (para impedir el deterioro de los salarios en el futuro, de acuerdo con un esquema compatible con la estabilidad macroeconmica). Las dificultades financieras que se viven actualmente hacen necesario definir un cronograma de ejecucin gradual de las mejoras salariales del maestro, basado en un firme compromiso del Estado y de la Asociacin Dominicana de Profesores. En Brasil, en el estado de Cear, se inici un proceso de cambio educativo destinado a mejorar significativamente la calidad de las escuelas pblicas. El programa del gobierno del estado dedica un captulo completo a las medidas dirigidas a devolver la dignidad al trabajo del profesor, entre las cuales cabe citar las siguientes: Creacin de un sistema permanente y regionalizado de capacitacin, coordinado con las universidades, las escuelas de referencia y otros organismos de formacin, para ofrecer, entre otros, cursos de larga duracin y de titulacin acadmica. Realizacin de un censo del magisterio, que abarque datos profesionales y de capacitacin para viabilizar el sistema de actualizacin de conocimientos y de capacitacin. Apoyo a los municipios en la formulacin y ejecucin de programas de capacitacin para profesores que carecen de formacin profesional. Recuperacin progresiva del poder salarial del magisterio, mediante la creacin de un nuevo plan de cargos y de carrera, en que se consignen aumentos diferenciados segn ciertos factores, a saber: titulacin o habilitacin, evaluacin de resultados, locales y condiciones de trabajos, y otros criterios que debern ser definidos en la ley correspondiente. Determinacin de que el concurso pblico es la nica forma de seleccin de profesores, tcnicos y personal de apoyo para su nombramiento dentro del personal del magisterio. Reformulacin del Estatuto del Magisterio e implantacin del plan de cargos y de carrera.

c) la nueva funcin del director de escuela Los nuevos esquemas institucionales que contemplan una mayor autonoma de los establecimientos educativos implican un cambio radical en la funcin de director de escuela, a quien ahora se le pide que asuma su cargo no slo como un paso dentro de una carrera, sino como una posicin moral, inte-

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lectual y funcional, desde la cual tiene la posibilidad de conducir un establecimiento y de imprimirle una direccin. As, ms que meros administrativos se requiere de personas capaces de dirigir y que sean, a la vez, eficientes organizadores. En la actualidad, la mayor parte de los directores no cuentan con una preparacin que les permita asumir el liderazgo y estimular a los docentes; adems, suelen carecer de la necesaria capacidad organizativa. Este problema es ms grave en las escuelas urbanas grandes, que son organizaciones altamente complejas y difciles de administrar, y en las escuelas rurales y urbano-marginales, en las que las propias dificultades del proceso de enseanza hacen necesaria una conduccin eficaz. El acceso a la funcin de director de escuela debera depender no slo de la antigedad, sino de la decisin profesional, despus de un proceso de capacitacin y certificacin. En determinadas circunstancias, podra considerarse la posibilidad de separar la carrera de director de escuela de la docente, con requisitos iniciales adicionales, un lmite de edad mxima de entrada y un desarrollo paralelo, y no secuencial, a la carrera docente. En el intertanto, ser necesario realizar extensos programas de capacitacin de los directores de escuela en ejercicio para iniciarlos en las tcnicas modernas de gestin de establecimientos educacionales, de organizacin y manejo de sistemas y de relaciones pblicas. 6. Compromiso financiero de la sociedad con la educacin En concordancia con los criterios propuestos en este documento, las polticas de bsqueda y asignacin de recursos deberan orientarse en tres sentidos: Asegurar en lo posible la disponibilidad de un financiamiento amplio, estable y diversificado para la educacin, con la concurrencia de fuentes pblicas y privadas de financiamiento; Emplear, para la asignacin de una parte del financiamiento pblico, mecanismos que alienten a las instituciones a mejorar sus niveles de calidad y eficiencia e incentiven el uso racional de los recursos; Utilizar, para la asignacin de otra parte del financiamiento pblico, mecanismos selectivos que permitan apoyar a algunos sectores o actividades y aumentar la equidad, mediante mecanismos compensatorios de las desigualdades existentes. a) Un financiamiento amplio y diversificado i) Estabilidad y coherencia del financiamiento pblico. Las consideraciones sobre la necesidad de aumentar la eficiencia del sistema de formacin de recursos humanos no eliminan la necesidad que existe, en la mayor parte de los pases de la regin, de ampliar el financiamiento pblico para asegurar una educacin de calidad. Ese financiamiento debe ser relativamente estable para evitar fluctuaciones en los ingresos de los establecimientos, como las experimentadas por algunos pases durante la dcada pasada, que restan continuidad a los proyectos educativos nacionales y locales. Similarmente, se deberan reforzar las capacidades de gestin y evaluacin de los ministerios de educacin, para asegurar su capacidad de realizar en forma eficiente estudios de factibilidad y evaluacin de costos. Varios proyectos educativos anteriores han fracasado por haber sido ejecutados en
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regiones con insuficiente infraestructura o por no haber contado con las partidas necesarias de financiamiento peridico. Finalmente, se pueden considerar acuerdos explcitos para proteger ciertas partidas presupuestarias ms vulnerables a las fluctuaciones inesperadas de los ingresos fiscales. Un ejemplo es el gasto en material didctico, que ha sufrido recortes drsticos en varios pases de la regin en los aos ochenta a pesar de su crucial influencia sobre la calidad de la enseanza. Otros pases han preferido proteger un componente determinado del gasto educativo, como la educacin primaria o la secundaria tcnica. ii) Diversificacin de las fuentes de financiamiento. Una solucin para aumentar a la vez el monto y la estabilidad del financiamiento de la educacin es la diversificacin de sus fuentes. En la regin, los recursos fiscales han aportado la mayor parte del financiamiento para la educacin y la capacitacin tcnico-profesional. Existe, por lo tanto, un espacio para el aumento de la contribucin del sector privado, ya sea de los hogares o de las empresas. Incluso en el caso de la educacin obligatoria, que debe ser impartida gratuitamente por el Estado, pero sobre todo en los dems niveles de la educacin y la capacitacin, es necesario complementar el esfuerzo pblico con el privado en el financiamiento de la enseanza. Son mltiples las formas que la contribucin privada puede tomar: programas financiados parcialmente por empresas, sobre todo a nivel local, para apoyar escuelas seleccionadas; aportes a la capacitacin; pago de aranceles en los niveles superiores del sistema, toda vez que son stos los ms selectivos y los que favorecen en mayor medida a los grupos de ingresos medianos y altos; utilizacin de exenciones y estmulos tributarios a favor de las personas privadas que hacen donaciones a la educacin, la investigacin y la cultura; becas privadas para estudiantes pobres de mrito; becas de la industria para estudios de doctorado en el mbito de la investigacin aplicada; contribuciones a fondos especficos de mejoramiento de la calidad educacional, etc. El acceso a un financiamiento diversificado no tendr el mismo significado en todos los niveles educativos, ya que la casi totalidad del financiamiento de la educacin bsica y media seguir realizndose con cargo a los fondos pblicos. En varios pases, sin embargo, se puede conseguir la participacin de fondos pblicos locales, la que puede alcanzar volmenes importantes. Por otro lado, el sector productivo puede tener inters en algunas contribuciones especficas, como por ejemplo suministrar equipos y materiales, financiar programas preescolares en beneficio de los hijos de sus empleados, etc. (Vase el recuadro VI-34).

Recuadro VI-34 FINANCIAMIENTO PRIVADO PARA LAS ESCUELAS PBLICAS: PROYECTO DE LEY EN URUGUAY En un reciente proyecto de ley de rendicin de cuentas aprobado por la cmara de senadores del Parlamento de la Repblica Oriental del Uruguay, se introdujo un artculo que insta a las empresas a apadrinar escuelas pblicas situadas en zonas pobres, mediante donaciones susceptibles de ser deducidas de determinados impuestos. De acuerdo con el texto del proyecto de ley, las empresas que pagan el

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impuesto a las rentas de la industria y el comercio (IRIC), el impuesto a las actividades agropecuarias (INAGRO), el impuesto a las rentas agropecuarias (IRA) y el impuesto al patrimonio podrn acogerse al sistema en cuestin, cuyos trmites principales se resean a continuacin: i) Podrn solicitar a la Administracin Nacional de Educacin Pblica (ANEP), la autorizacin correspondiente para otorgar auspicio a las escuelas que atienden una poblacin de escasos recursos. ii) La solicitud se tendr por aceptada de no mediar contestacin negativa del Consejo Directivo Central (CODICEN), dentro de los treinta das de recibida. iii) El patrocinador se obligar a comprar bienes y servicios destinados a alimentacin escolar, tiles, vestimenta, equipamiento y dems necesidades que le solicite la direccin de la escuela, hasta un mximo de siete unidades reajustables anuales por alumno. iv) La direccin de la escuela velar porque la calidad y el precio de cada suministro sean al menos los de tipo corriente en plaza, y extender un recibo por los mismos. v) Del precio total de dichos suministros, 75% se imputar como pago a cuenta de los tributos mencionados anteriormente. El 25% restante podr ser impulsado a todos los efectos fiscales como gastos de la empresa. El CODICEN deber publicar la lista de las escuelas que pueden ser beneficiadas mediante este sistema y autorizar auspicios hasta un monto mximo por ao.

Las universidades y las instituciones de formacin tcnico-profesional son las que tienen mayores posibilidades de obtener aportes del sector privado para el financiamiento de la educacin. La legislacin y las polticas estatales deben incentivar el acercamiento entre las instituciones de educacin superior y las empresas a fin de lograr que stas participen ms activamente en el desarrollo cientfico y tecnolgico del pas y en la formacin y capacitacin de los recursos humanos. La diversidad de fuentes de financiamiento fortalecer la efectiva autonoma de las instituciones, las cuales, aprovechando su libertad de iniciativa, podrn reforzar su misin y su identidad propias, a la vez que procurarn elevar sus niveles de calidad y rendimiento con miras a mejorar las condiciones en que solicitan y obtienen recursos. Por su parte, la autoridad pblica tendr mayor flexibilidad para responder a las mltiples demandas que surgen de las necesidades de desarrollo de la educacin, distribuyendo los recursos fiscales de acuerdo con criterios objetivos y ajustados a las finalidades que se persiguen. La movilizacin de ese financiamiento diversificado supone la adopcin de una serie de medidas, como por ejemplo: El diseo de acuerdos marco entre los establecimientos de enseanza pblica y el sector privado, y de incentivos para llevarlos a la prctica; una posibilidad es el otorgamiento de fondos de contrapartida (matching funds) respecto de los recursos generados por los establecimientos mediante tales acuerdos. El establecimiento o la extensin de franquicias tributarias para el financiamiento privado de los establecimientos educativos y de las actividades de capacitacin. (Vase el recuadro VI-35.) Una importante racionalizacin de las prcticas administrativas y del uso de los recursos de

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origen pblico, por parte de las propias universidades a fin de corregir las distorsiones que se han acumulado a lo largo de los aos, en cierta medida como consecuencia precisamente de la seguridad financiera de que gozaban las instituciones gracias a los ingresos obtenidos con arreglo al modelo de aportes fiscales genricos, ya que no haba mayores exigencias de rendir cuenta de su uso o de esforzarse para su renovacin o incremento. El establecimiento de mecanismos de valorizacin de los servicios universitarios a precios de mercado. En efecto, la autonoma universitaria supone que en el futuro las instituciones deberan estar en condiciones de obtener una proporcin apreciable de sus recursos gracias a ese procedimiento, trtese de la venta de servicios, los contratos de investigacin, el cobro de aranceles o su actuacin como una unidad productiva. En particular, las relaciones con el sector productivo podran dar lugar a la creacin de una importante fuente de financiamiento universitario, siempre que se observen las debidas precauciones en la valorizacin de los servicios prestados. Al mismo tiempo, debern mantenerse en este tipo de arreglos las prerrogativas acadmicas que son inherentes a la actividad universitaria.

Recuadro VI- 35 CHILE: FRANQUICIAS TRIBUTARIAS PARA LA CAPACITACIN, ORGANISMOS TCNICOS DE EJECUCIN (OTE) Y ORGANISMOS TCNICOS INTERMEDIOS RECONOCIDOS (OTIR) En los aos setenta, el Gobierno de Chile modific las normas que regan la capacitacin en el pas, con el fin de dar a las empresas la responsabilidad de decidir las caractersticas principales de esta actividad. Se implant as la franquicia tributaria, incentivo para que los empleadores capacitaran a los trabajadores, permitiendo que las empresas descontaran los gastos de capacitacin de los impuestos a las utilidades. En el marco de este sistema, el lmite mximo del descuento es equivalente a 1% de la planilla de remuneraciones, existiendo adems un valor mximo descontable por hora de instruccin de cada participante. Si ste percibe remuneraciones equivalentes o superiores de diez ingresos mnimos mensuales, esa cantidad se reduce a la mitad. Las actividades de capacitacin deben ser realizadas por las propias empresas o por organismos tcnicos de ejecucin (OTE). Estos son entidades de capacitacin privadas o pblicas con fines de lucro, reconocidas por el Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo (SENCE), dependiente del Ministerio del Trabajo y Previsin Social. Al mismo tiempo, se crearon los organismos tcnicos intermedios reconocidos (OTIR), con el fin de otorgar servicios de apoyo tcnico en la organizacin, diseo y supervisin de actividades de capacitacin en las empresas que decidieran afiliarse a estas instituciones. El objetivo principal de estas entidades, que estn organizadas por sectores o regiones, consiste en servir de intermediarias entre los OTE y las empresas pequeas y medianas, en previsin de los problemas que stas podran tener para tomar iniciativas en este campo. Un OTIR es una organizacin sin fines de lucro que tramita el reembolso de los fondos utilizados al amparo de la franquicia tributaria y financia su funcionamiento con parte de stos.

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Las actividades de capacitacin desarrolladas con arreglo a la franquicia llegaron a 6799 millones de pesos en 1990, ao en que recibi capacitacin casi 5% de la fuerza laboral del pas. De las 270 000 empresas que podan optar a la franquicia tributaria, 3,2% lo hicieron. Alrededor de 25% de los cursos de capacitacin son realizados por las empresas mismas y el 75% restante por los OTE. La franquicia tributaria es un incentivo a la capacitacin que fortalece los vnculos entre las entidades de formacin y el sector privado. Ha estimulado la proliferacin de empresas que ofrecen servicios de capacitacin. Sin embargo, favorece solamente a los trabajadores de las empresas que pagan impuesto sobre las utilidades, por lo que quedan excluidos los desempleados, los trabajadores independientes, y los funcionarios pblicos, as como los trabajadores agrcolas y los del sector informal; adems, este incentivo ha sido aprovechado sobre todo por las empresas ms grandes, esto es, los que tienen ms de 200 trabajadores. Las empresas medianas y pequeas, que concentran la mayor parte del empleo, quedan relativamente marginadas de los beneficios de la franquicia, ya que el monto que pueden deducir es muy bajo, a pesar de que el lmite inferior de ste equivale a tres ingresos mnimos. Del valor total descontado en virtud de la franquicia en 1990, solamente 3.7% correspondi a las pequeas empresas (de 1 a 50 trabajadores) y 11.3% a las empresas medianas (de 50 a 200 trabajadores). La suma restante fue descontada por empresas de ms de 200 trabajadores. Si bien los OTIR creados en los sectores de la construccin, el comercio, la manufactura, la industria metalmecnica y del transporte han desarrollado una labor interesante, la mayora de las pequeas y medianas empresas no realiza ningn tipo de actividades de adiestramiento. El atraso en la devolucin del subsidio, el temor a una revisin de impuestos, y la falta de tradicin en materia de capacitacin son algunas de las causas que explican la subutilizacin de la franquicia. Las empresas del rubro que han aparecido se dedican principalmente a dar cursos sobre materias administrativas y no tcnicas, pues los primeros no requieren inversiones costosas en equipos. La falta de reglamentacin de estas empresas y la ausencia de informacin sobre la calidad de los cursos impide un proceso continuo de capacitacin y le resta transparencia al mercado. Se ven desalentados as los intentos por elevar el nivel de competencia de los trabajadores. En la actualidad, se est contemplando la posibilidad de modificar algunas caractersticas de la franquicia tributaria a fin de incentivar la capacitacin en las pequeas y medianas empresas. Un camino podra ser la creacin de un fondo de capacitacin laboral para la pequea empresa, que permitiera la devolucin ms rpida de los fondos utilizados con arreglo a la franquicia tributaria, o bien, la posibilidad de aumentar el nivel mnimo exigido por la franquicia.

b) Mecanismos que incentiven la asignacin eficiente del financiamiento pblico La regulacin de la asignacin de recursos fiscales en funcin de los objetivos y las prioridades de desarrollo del pas, de las regiones y del propio sistema de educacin y formacin de recursos humanos puede materializarse mediante dos tipos de mecanismos: los relacionados con la eficiencia de las instituciones y los relacionados con la prioridad relativa del objetivo perseguido. Una proporcin de las asignaciones fiscales debera ser canalizada mediante mecanismos que estimulen a las instituciones receptoras a mejorar la calidad e incrementar la eficiencia y la relevancia de las actividades que acometen. La competencia fundada en valores acadmicos y ejercida a travs de

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proyectos intelectuales es un principio positivo para el desarrollo de las instituciones de educacin. La determinacin de la proporcin del financiamiento pblico que se asignar mediante ese mecanismo variar en funcin de las capacidades de evaluacin del pas. Existen varios mecanismos para la aplicacin de ese principio de asignacin eficiente del financiamiento fiscal, los cuales pueden incluso combinarse entre s: i) El primero delega la evaluacin de la calidad y eficiencia de la educacin a los usuarios. El financiamiento recibido por los establecimientos es entonces funcin del nmero de alumnos matriculados, los que tienen la libertad de elegir el establecimiento de su gusto, siempre que cumpla con ciertos requisitos generales. ii) Otra opcin es la asignacin del financiamiento segn criterios de medicin objetiva ex-post, como el mejoramiento en el desempeo escolar o acadmico de los alumnos; esa es la modalidad que ms se ha usado para asignar el financiamiento a los establecimientos de enseanza bsica y media. iii) Una ltima alternativa con mayor frecuencia en el nivel superior y universitario es la evaluacin ex-ante de los proyectos educacionales por las autoridades, en funcin de criterios explcitos de medicin de sus objetivos y del efecto esperado. Un mecanismo que alienta la asignacin eficiente del financiamiento privado a los institutos pblicos de capacitacin es el que autoriza la utilizacin de parte o del total de las cotizaciones obligatorias de las empresas para financiar las actividades de capacitacin dentro de la propia empresa. Esta opcin, que debera ser negociada y con plazos previamente acordados, tambin tendra influencia en esos institutos, ya que los impulsara a reformarse, al suprimir en parte su financiamiento cautivo y obligarlos a competir, por lo menos en algunas reas, con empresas del sector privado. Quizs ayudara a eliminar algunas de las rigideces y prcticas burocrticas que suelen aquejar a estas instituciones y podra estimular una participacin creciente del sector empresarial y de los sindicatos en las actividades de formacin tcnico-profesional y en las dems actividades vinculadas al incremento de la productividad. (Vase el recuadro VI-36).

Recuadro VI- 36 FUENTES DE FINANCIAMIENTO DEL SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE INDUSTRIAL (SENAI) DEL BRASIL La creacin en 1942 del Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (SENAI) del Brasil inaugur lo que sigue siendo la principal fuente de financiamiento de los institutos de formacin profesional en Amrica Latina: la contribucin obligatoria sobre la nmina salarial de las empresas, fijada en 1%, con una sobrecarga de 0.2% en el caso de empresas que tienen ms de 500 empleados. De manera similar, en aos recientes se han desarrollado en ese pas varios mecanismos novedosos de diversificacin de las fuentes de financiamiento para la formacin profesional. En 1976 Brasil fue el primer pas en establecer una ley de incentivos tributarios, que dispona la deduccin de un monto del impuesto sobre la renta equivalente al doble de los gastos realizados en proyectos de formacin profesional, hasta un tope de 10% de la ganancia imponible. Dicha ley gener

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altas expectativas en cuanto a la repercusin que poda significar para la expansin de la formacin de recursos humanos, la participacin de las empresas y la movilizacin de nuevos recursos. En la prctica, sin embargo, slo un nmero reducido de empresas medianas y sobre todo de grandes empresas se acogieron a los beneficios de la ley, emplendose de ese modo slo 6.5% del total potencial de incentivos permitidos. Adems, casi 60% de estas empresas estn concentradas en So Paulo y Rio de Janeiro. Por su influencia reducida y altamente concentrada, es poco probable que la medida haya generado una efectiva movilizacin de recursos nuevos para la formacin profesional. Asimismo, el futuro de la ley se ve actualmente amenazado por los intentos de simplificacin de la poltica fiscal y la eliminacin de medidas impositivas destinadas a fines especficos. En cambio, los acuerdos de costos compartidos, que permiten a las empresas deducir parte de sus aportes obligatorios para ejecutar directamente programas de capacitacin, han constituido una modalidad novedosa y efectiva de financiamiento complementario para la formacin profesional. Existen tres tipos de acuerdos, los dos primeros aplicables slo a las grandes empresas (de 500 trabajadores y ms), y el terno de aplicacin ms flexible: i) acuerdos de exencin de la contribucin general, por medio de los cuales las empresas retienen hasta 80% de sta; ii) acuerdos de retencin parcial de la contribucin adicional de 0.2% sobre la nmina de las grandes empresas, hasta un mximo de 20%, y iii) trminos de colaboracin tcnica y financiera similares a los primeros, aunque con porcentajes de retencin que varan entre 10 y 30%. Esos convenios fueron concebidos para estimular la transferencia de las responsabilidades de capacitacin desde el SENAI hacia las empresas, pero paradjicamente, han funcionado como acuerdos de cofinanciacin entre las empresas y el SENAI. Aunque slo 6.5% de las empresas autorizadas para practicar la exencin o la retencin suelen hacer uso de esta posibilidad, a menudo han invertido en los convenios cinco veces ms que el monto retenido del aporte obligatorio. En efecto, apenas 8% de los gastos de los programas realizados en 1987 en el marco de los convenios correspondieron a contribuciones retenidas del SENAI, mientras que 92% provinieron de aportes suplementarios de las empresas.

Se pueden establecer tambin criterios operativos para maximizar la eficiencia del apoyo financiero otorgado a proyectos de desarrollo cientfico y tecnolgico. Para ello es til distinguir entre tres tipos de proyectos:14 Proyectos de investigacin de transferencia inmediata, que son aqullos para los que se prev que el lapso entre la obtencin de los resultados buscados y su posible incorporacin al proceso productivo no pasar, por ejemplo, de cuatro o cinco aos; Proyectos de investigacin de transferencia no inmediata, que son aqullos en los que el plazo es superior al mencionado en el punto anterior; Proyectos de servicios cientficos y tecnolgicos, que si bien utilizan el mismo instrumental que las ciencias, no generan nuevos conocimientos, productos o procesos, sino que solamente apoyan la investigacin y desarrollo o sirven para aplicar y difundir sus resultados.
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Informacin basada en diversos documentos del Banco Interamericano de Desarrollo relativos a crditos para ciencia y tecnologa en pases de Amrica Latina y el Caribe.

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Para financiar estos diferentes tipos de proyectos se necesitan mecanismos crediticios distintos. Entre los mltiples instrumentos crediticios disponibles para financiar el desarrollo cientfico y tecnolgico, tres parecen ser de particular importancia y han sido utilizados ampliamente por los organismos crediticios multilaterales: i) Prstamos de tipo bsicamente comercial con condiciones de amortizacin y costo favorables. En los programas de desarrollo cientfico y tecnolgico regional financiados por organismos financieros internacionales se tiende a favorecer perodos de reembolso del orden de diez aos (con no ms de uno o dos de gracia) y con tasas de inters positivas, aunque menores que las predominantes en los mercados locales de crdito (que es mayoritariamente de corto plazo). Estos crditos se orientan especialmente hacia proyectos de aplicabilidad inmediata (por ejemplo, de investigacin aplicada y desarrollo experimental, transferencia de tecnologa, establecimiento de centros de control de calidad y centros de investigacin y desarrollo en empresas productivas) y que puedan mostrar una tasa de rentabilidad econmica significativa (por ejemplo, 10 o 12%). El manejo de los prstamos directos a los inversionistas podra estar a cargo de la banca de desarrollo (directamente o mediante fondos especialmente creados con este fin) o de la banca comercial de cada pas. ii) Prstamos de riesgo y beneficio compartido. Con esta modalidad se pueden financiar proyectos de investigacin y desarrollo presentados por empresas privadas o pblicas. En esta categora se agrupan proyectos de alto riesgo, pero que puedan originar grandes beneficios. En los casos en que los proyectos logren los objetivos que se pretenda alcanzar al hacer las inversiones, los beneficiarios debern amortizar el crdito con los intereses previstos, adems de pagar a los organismos financieros un porcentaje fijo (por ejemplo, el 10%) de sus utilidades netas por un perodo tambin fijo (por ejemplo, 10 aos) a partir del momento en que comiencen a recibir utilidades. En caso de no obtenerse los resultados previstos, los organismos financieros debern condonar a los inversionistas una parte apreciable del crdito otorgado, por ejemplo, 60 o 70% del mismo. iii) Financiamiento de recuperacin contingente. Esta modalidad puede aplicarse a proyectos de investigacin o a servicios cientficos y tecnolgicos prestados por instituciones no productivas de los sectores pblico y privado. Como los resultados considerados en este tipo de proyectos, aunque sean positivos, no generan normalmente beneficios econmicos apropiables directamente por la institucin que realiza la investigacin, tal institucin no reembolsar el crdito otorgado, quedando slo obligada a divulgar pblicamente los resultados obtenidos. Sin embargo, si un proyecto de investigacin o de servicio cientfico-tecnolgico financiado con esta modalidad produjese utilidades, el inversionista pagar un porcentaje fijo de las mismas a la institucin crediticia por un perodo determinado. En los casos de patentes, registros, regalas u otros beneficios, tambin se pueden pactar los porcentajes de participacin de la institucin crediticia y los perodos de recuperacin correspondientes. El grupo de investigacin a cargo de la ejecucin del proyecto tambin podra participar en la distribucin de utilidades o en los beneficios derivados de patentes y similares.

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c) Mecanismos selectivos de asignacin del financiamiento pblico Gran parte del financiamiento pblico para la generacin y difusin del conocimiento debera asignarse en funcin de criterios selectivos vinculados a las prioridades de la poltica educacional del pas. i) Distribucin del financiamiento segn nivel educativo y tipo de gasto. Las prioridades dependern de la situacin relativa de cada pas. En general, el acceso universal a los conocimientos bsicos debera ser la primera prioridad. Ello significa que en los pases donde una proporcin importante de los nios todava no alcanza a terminar la educacin primaria, el grueso de los recursos fiscales debera dedicarse a superar ese dficit. Por otra parte, la reforma educativa aqu planteada requerir, por lo menos en su inicio, un flujo sustancial de gastos supletorios o correctivos, cuyo financiamiento debera planearse en forma explcita. ii) Criterio de equidad. El Estado debe asegurar que la distribucin de las oportunidades educacionales sea adecuada y equitativa. Esos objetivos slo se lograrn si quienes pueden pagar el costo de su educacin lo hacen, mientras que los estudiantes de escasos recursos deben tener acceso a un plan solidario de becas y prstamos del Estado a fin de poder cubrir la diferencia entre los costos y el valor de los aranceles y la parte que pueden financiar con sus ingresos propios o familiares. Los planes de becas y prstamos debern favorecer a los estudiantes independientemente del tipo de establecimiento de enseanza en que stos se matriculen, a condicin de que todos se sujeten a los mismos procedimientos de acreditacin y evaluacin que se establezcan en cada pas. El hecho de que la enseanza bsica suela ser gratuita no debe hacer olvidar los gastos efectivos relacionados con la asistencia escolar (transporte, uniformes, materiales didcticos y, a medida que aumenta la edad de los nios, ingresos laborales no percibidos). Para lograr un sistema realmente equitativo deben compensarse esos gastos a las familias de escasos recursos mediante programas de asistencia (transporte gratuito, distribucin de materiales, etc.) o subsidios monetarios directos. Los principales beneficiarios de esas transferencias deberan ser los hogares pobres de las zonas rurales. Debido a que en esas zonas la tasa de desercin prematura es elevada, el pago de subsidios a la asistencia permitira adems prolongar la escolarizacin y aumentara la matrcula de los hijos de campesinos en la educacin secundaria. Incluso, hay quienes sostienen que un flujo sostenido de subsidios educacionales directos hacia las familias rurales pobres puede ser la nica forma de romper el pronunciado retraso escolar que se observa en el medio rural latinoamericano. iii) Criterio estratgico. Por otra parte, la orientacin del financiamiento pblico a la formacin de recursos humanos debera ser coherente con los objetivos estratgicos de la poltica global de desarrollo y, cuando fuera relevante, con el apoyo a sectores productivos especficos. Para obtener ese resultado bastar con ajustar algunos de los mecanismos generales de asignacin de recursos a ese fin. Por ejemplo, el fomento preferencial de la capacitacin en sectores estratgicos puede lograrse mediante el aumento de la tasa de franquicia tributaria para esos sectores. Asimismo, se pueden concentrar las becas de acceso a la educacin superior en algunas especialidades consideradas ms decisivas para el desarrollo productivo del pas. Es importante asegurarse, sin embargo, de que los criterios estratgicos no entren en pugna con el cumplimiento de los criterios de equidad.

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7. Desarrollar la cooperacin regional e internacional El esfuerzo que ha de realizar la regin en materia de educacin, capacitacin de la mano de obra y desarrollo cientfico y tecnolgico es de gran magnitud en tanto que las condiciones de financiamiento son sumamente restrictivas. Una de las consecuencias de la escasez relativa de recursos es que se deber establecer rigurosamente un orden de prioridades para la utilizacin de los fondos, en especial los de origen fiscal. La asignacin de las prioridades puede incluso obligar a cancelar lneas de investigacin que algunos pases han llevado adelante por aos. La cooperacin regional puede ser un mecanismo eficiente para reducir las repercusiones negativas en tales casos. El universo de la educacin, de la ciencia y de la tecnologa ofrece amplias oportunidades para aprovechar economas de escala y de alcance en la medida en que se puedan consolidar proyectos y programas de cooperacin regional o internacional. La cooperacin regional e internacional puede desempear un papel importante en la puesta en prctica de la estrategia y las polticas propuestas en este documento; en especial, tal cooperacin podra cumplir un papel muy positivo en cuatro campos principales:15 a) Cooperacin orientada a fortalecer la formacin de recursos humanos en los pases de Amrica Latina y el Caribe, buscndose una utilizacin ms eficiente de la capacidad instalada en las universidades y centros acadmicos de la regin. b) Cooperacin regional en lo referente a la articulacin entre el sistema de educacin y de generacin de conocimiento, por un lado, y el sector productivo o el sector de desarrollo social, por el otro. En este contexto, se deberan abordar los problemas relacionados con la utilizacin efectiva del conocimiento y, por lo tanto, con la vinculacin entre conocimiento y desarrollo. c) Cooperacin regional en el campo de la investigacin educativa y en la investigacin relacionada con el proceso de generacin, difusin y utilizacin de conocimientos. d) Cooperacin regional en el proceso de implantacin de las propuestas de estrategia y de polticas presentadas en este documento en trminos operativos e institucionales a nivel de determinados pases. En trminos ms especficos, se pueden destacar las siguientes lneas de cooperacin. - Programas en el campo del mejoramiento de la calidad. Durante la presente dcada, todos los pases tendrn participacin en el proceso de disear y poner en prctica polticas destinadas a reforzar la calidad de la enseanza bsica. Un elemento crtico para el xito de dichas polticas es la organizacin de sistemas de medicin de la calidad y del resultado educacional de los establecimientos, materia en que hay amplio campo para la cooperacin tcnica horizontal entre los pases de la regin y para la transferencia y adaptacin de los planes y tecnologas desarrollados en los pases industrializados. En esa misma esfera, los programas de educacin bilinge tambin deben recibir prioridad en la cooperacin regional, dado su carcter comn a varios pases que plantean las estrategias educativas. - Innovaciones al nivel de la enseanza media. Compartir el anlisis de experiencias innovativas al nivel de la enseanza media no ha sido hasta aqu un aspecto preferente de la cooperacin interna15

Vase Fernando Chaparro, Cooperacin regional e internacional en el campo de la educacin y el conocimiento, Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (CIID), diciembre de 1991.

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cional. Incluso, algunos organismos multilaterales han tendido a excluir de sus prioridades la asistencia tcnica para este nivel de los sistemas educativos. En el futuro, en cambio, puede esperarse que este sector sea uno de los ms estratgicos del desarrollo educacional en los pases de Amrica Latina y, por tanto, un campo preferente de la cooperacin, especialmente para la modernizacin del plan de estudios, la formacin de docentes y la introduccin de prcticas que vinculen la educacin al medio social y al mercado de trabajo. - Acreditacin de instituciones, programas y unidades de la educacin superior. Hace ya algunos aos se iniciaron los primeros programas de cooperacin regional e internacional en este mbito, con la activa participacin de universidades de Amrica Latina y de Europa y la intervencin de especialistas de los Estados Unidos y Canad. El diseo de mecanismos de acreditacin para los establecimientos de educacin superior y la generacin de indicadores y prcticas de evaluacin constituyen procesos de aprendizaje que la cooperacin puede reforzar, especialmente en el plano del intercambio y anlisis de experiencias, el entrenamiento de personal tcnico y el desarrollo de los instrumentos pertinentes. - Formacin de acadmicos e investigadores. Aunque se trata de una de las esferas tradicionales de la cooperacin internacional, la cual suele llevarse a la prctica mediante programas de becas para estudiantes latinoamericanos en universidades prestigiosas del extranjero, esta formacin se encuentra amenazada en la actualidad por la reduccin de los fondos disponibles para becas y por el incremento de los costos de la formacin acadmica de posgrado en el exterior. Por consiguiente, se deber desplegar un esfuerzo especial para revitalizar dichos programas y para concentrarlos en materias de alta prioridad en cada uno de los pases. Asimismo, dicho esfuerzo deber extenderse hacia la formacin de posgrado dentro de la propia regin, mediante propuestas innovativas que incluyan un mayor flujo de docentes desde los pases del norte hacia el sur, por perodos ms prolongados. En general, el intercambio y trabajo conjunto entre las universidades de la regin puede facilitar la tarea de abordar los problemas complejos de salud, investigacin aplicada, diseo de metodologas, etc. (Vase el recuadro VI-37).

Recuadro VI-37 INICIATIVAS DE COOPERACIN EN EL MBITO DE LA EDUCACIN SUPERIOR Existen en la regin algunas agrupaciones e iniciativas de cooperacin en el mbito de la educacin superior: 1. Consejo Superior Universitario Centroamericano (CSUCA). Desde hace ms de cuadro dcadas, el Consejo coordina y fomenta actividades interinstitucionales, docentes y de investigacin entre las universidades centroamericanas. En otro plano, ha desempeado un papel clave en la defensa y promocin de la autonoma universitaria y la libre expresin acadmica en diversos momentos y situaciones en que stas han sido afectadas por circunstancias polticas o de agudo conflicto. Asimismo, contribuye al intercambio de experiencias e informacin con los dems pases de la regin y a los esfuerzos de integracin cultural de Amrica Latina. 2. Asociacin de Universidades Amaznicas (UNAMAZ). Congrega a los ocho pases que componen la subregin amaznica: Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guyana, Per, Suriname y Venezuela.

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Actualmente, est integrada por ms de 40 instituciones, de las cuales 19 son miembros activos y el resto miembros cooperadores. Su principal objetivo consiste en fomentar la cooperacin entre universidades e instituciones de investigacin de la zona amaznica para la puesta en marcha de proyectos comunes en los mbitos cultural, acadmico, cientfico y tecnolgico, que beneficien el desarrollo social y econmico de las poblacin y la preservacin del medio ambiente. SALUDUAL. Es este un proyecto que cuenta con el patrocinio y apoyo de la OPS/OMS y de la Unin de Universidades de Amrica Latina (UDUAL), y que est orientado a promover la contribucin universitaria a la meta de salud para todos en el ao 2000, mejorando la atencin primaria. Consorcio de Universidades del Caribe para la Administracin de los Recursos Naturales. Esta entidad vincula la capacidad de las universidades para proveer, en forma prctica y sencilla, una educacin de buena calidad para la administracin de los principales recursos naturales de la subregin. Programa Simn Bolvar. Mediante esta iniciativa, se procura fomentar la cooperacin industrial, tecnolgica y cientfica entre empresas e institutos de investigacin con el fin de aumentar la productividad y competitividad de las industrias y economas nacionales de Amrica Latina y el Caribe en el mercado mundial, potenciando la capacidad de respuesta que existe en cada pas y en la regin en su conjunto. Red Regional de Intercambio de Investigadores para el Desarrollo de Amrica Latina y el Caribe (RIDALC). Creada por organismos nacionales de promocin de la ciencia y la tcnica de Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Mxico, Uruguay y Venezuela, tiene como principal objetivo fomentar el intercambio de investigadores jvenes dentro de la regin, entre los centros acadmicos de excelencia existentes en los diversos pases. Para ello, cuenta con una base de datos en que se consigna informacin sobre los planes acadmicos, los proyectos de investigacin y las publicaciones de dichos centros. Proyecto COLUMBUS. Este rene el esfuerzo de universidades de Europa y de Amrica Latina y el Caribe, bajo el patrocinio de la Conferencia Permanente de Rectores, Presidentes y Vicecancilleres de Universidades Europeas. Su principal objetivo consiste en fomentar el desarrollo institucional, especialmente de las estructuras y los procesos de administracin y programacin a mediano y largo plazo de las universidades participantes. Entre stas han intervenido activamente ms de 40 universidades latinoamericanas y alrededor de 20 europeas. Durante sus tres aos de existencia, el Proyecto ha auspiciado visitas de conocimiento de la realidad universitaria europea por parte de autoridades universitarias latinoamericanas, y el intercambio y anlisis conjunto de experiencias en materias tales como evaluacin acadmica y vinculaciones entre la universidad y la industria. Centro Interuniversitario de Desarrollo Andino (CINDA). Es una entidad regional de carcter privado, integrada por un grupo de reconocidas universidades latinoamericanas. Constituye una iniciativa pionera en el campo de la colaboracin interuniversitaria, estructurada en torno a programas mediante los cuales se procura fomentar el apoyo mutuo y el aprendizaje basado en la colaboracin (cooperative learning) en tres reas claves para el desarrollo del sector: desarrollo de capacidades cientfico-tecnolgicas en las universidades y su uso por los gobiernos y el sector privado; polticas y mecanismos de vinculacin entre la labor de las universidades y el desarrollo nacional, y gestin universitaria y evaluacin de la calidad acadmica. Programa UNITWIN, de la UNESCO. Se trata de un esfuerzo por hermanar y propiciar otros mecanis-

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mos de vinculacin entre las universidades de los pases industrializados y de las de las naciones en desarrollo. Asimismo, el UNITWIN brinda apoyo a las redes regionales y subregionales de instituciones de educacin superior, y a centros de estudios especializados y de investigacin avanzada. El objetivo principal de este programa consiste en fortalecer los programas de posgrado y cooperar en aquellos proyectos de investigacin que tengan incidencia directa en el desarrollo de los pases.

- Reforma institucional y administracin local. Los procesos de descentralizacin de los sistemas educativos y de fortalecimiento de la autonoma de los establecimientos abren un amplio campo para la cooperacin internacional. En efecto, es necesario formar a toda una nueva generacin de administradores educacionales en el nivel local; cambiar, modernizar y reforzar la administracin educacional en el nivel central; y desarrollar nuevos programas tendientes a incrementar la equidad educacional a partir de la descentralizacin de los sistemas. - Capacitacin tcnica. Tal vez sea ste uno de los aspectos de la formacin de recursos humanos en el que la cooperacin internacional pueda incidir ms positivamente durante los prximos aos, tanto en el nivel de la enseanza secundaria como de la postsecundaria. En efecto, como muestra la estrategia aqu propuesta, se requiere un replanteamiento global de la capacitacin en los diversos canales existentes. Es muy interesante el apoyo de la cooperacin internacional a los planes experimentales y experiencias piloto, as como la modernizacin del equipamiento y el perfeccionamiento de los docentes que intervienen en este mbito educacional. - Investigacin educacional. Otro plano en que la cooperacin tanto regional como internacional puede acarrear beneficios de efecto ms o menos rpido es el de la investigacin sobre procesos, instituciones y productos de la educacin y la capacitacin. Desde ya se observa la iniciacin de una fase en que se ha ido tornando ms habitual el desarrollo de proyectos de investigacin educativa de alcance regional o subregional, sobre todo en el mbito de la investigacin orientada hacia la formulacin y evaluacin de polticas. Tales investigaciones se ven facilitadas ahora por una comunicacin ms expedita entre los investigadores y por el apoyo de redes de informacin acadmica de cobertura regional, como es el caso de la Red de Informacin y Documentacin en Educacin para Amrica Latina (REDUC). (Vase el recuadro VI-38).

Recuadro VI-38 COOPERACIN REGIONAL EN EL CAMPO DE LA INVESTIGACIN EDUCATIVA Existen mltiples experiencias de cooperacin intrarregional en el campo de la investigacin y los estudios sobre educacin, capacitacin y ciencia y tecnologa. A continuacin se resean algunas de ellas. a) La Red de Estudios de Postgrado en Planificacin, Gestin y Estudios Sociales de la Ciencia y la Tecnologa es un programa que cuenta con el patrocinio de la UNESCO, por intermedio de su Oficina Regional

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de Ciencia y Tecnologa para Amrica Latina y el Caribe, con sede en Montevideo. Su principal objetivo es mejorar la comprensin del papel que juegan los factores cientfico-tecnolgicos en el proceso de desarrollo. b) La Red de Informacin en Biociencias para Latinoamrica y el Caribe (RIBLAC) es un proyecto piloto que realiza el Instituto Venezolano de Investigaciones Cientficas (IVIC). c) La Red de Informacin y Documentacin en Educacin para Amrica Latina es simultneamente una red de instituciones y una base documental de informacin. Desde 1972 recoge, analiza y difunde resultados de investigacin educacional a travs de una red cooperativa de 27 centros ubicados en casi todos los pases de habla hispana y portuguesa. Anualmente, se procesan alrededor de 2 000 documentos nuevos. Durante el perodo 1981-1991 produjo 450 publicaciones, y desde hace algn tiempo los resmenes analticos han comenzado a difundirse por medios magnticos. d) La Comisin de educacin del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO) rene a un nutrido grupo de investigadores de la regin, pertenecientes a universidades y centros acadmicos independientes, en torno a la discusin y proyeccin de los estudios que se llevan a cabo sobre los sistemas educativos y sus procesos de transformacin. La Comisin funciona como una red para los investigadores que trabajan en la frontera de la investigacin especializada sobre dichas materias. e) El Proyecto de estudios comparados de polticas en educacin superior cuenta con la participacin del Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES) de Argentina, el NUPES de la Universidad de So Paulo, Brasil, el Instituto de ciencias polticas y relaciones internacionales de la Universidad Nacional de Colombia, el DIE-CINVESTAV de Mxico y la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) de Chile. Con el apoyo de la Fundacin Ford, ha completado una primera fase de dos aos de trabajo, produciendo una serie de estudios sobre formulacin, adopcin, puesta en prctica y anlisis de los efectos de las polticas en el mbito de la educacin superior, en los pases y entre ellos. Durante la segunda fase (1991-1994), espera transformarse en una red regional de investigadores especializados en el anlisis de polticas de educacin superior, en estrecha conexin con redes similares existentes en los Estados Unidos, Canad y Europa. f) La Red Latinoamericana de Investigacin sobre la Formacin de Recursos Humanos para Ciencia y Tecnologa es un proyecto apoyado por el Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (CID) de Canad a travs de sus oficinas en Ottawa y Montevideo. Durante la primera fase, se realiz un estudio sobre los ltimos conocimientos en materia de formacin de recursos humanos en investigacin y desarrollo en Amrica Latina y el Caribe, que fue presentado y analizado en reuniones con representantes de organismos acadmicos y de promocin de la ciencia y la tecnologa en la regin. Durante la segunda fase, se prepararon estudios de casos sobre programas de posgrados en cuatro pases: Brasil, Colombia, Chile y Mxico. Durante la tercera fase se prev un estudio de seguimiento sobre polticas de formacin de recursos humanos en diversos pases de la regin y fuera de ella.

- Intercambio de docentes y alumnos. Asimismo, la cooperacin regional deber extenderse en el futuro a un intercambio ms activo de maestros, acadmicos, cientficos y estudiantes. Sobre todo en el caso de los ltimos, es posible anticipar que en ellos no slo existe la disposicin y el deseo de ampliar su formacin mediante estadas en otros pases de la regin sino que, adems, tal prctica redundara

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en un fortalecimiento de la integracin latinoamericana y servira para impulsar los necesarios cambios educacionales. En efecto, un incremento del intercambio de estudiantes entraar necesariamente una ms elevada exigencia de comparacin entre los niveles alcanzados por los distintos sistemas de educacin y una mayor apertura de los mismos a los nuevos estmulos y demandas. - Cooperacin estratgica. Incluso, es posible suponer que la propia estrategia planteada a lo largo de este documento podra ser objeto en el futuro de una activa cooperacin entre los pases interesados en concretarla y de stos con los pases de otras regiones que se hallan empeados en procesos similares de readecuacin de sus aparatos de formacin de recursos humanos. La generacin de una especie de foro permanente sobre las reformas educacionales orientadas a aumentar la competitividad y la equidad de los pases podra, en tal sentido, transformarse en una instancia prctica para impulsar el debate, anlisis y evaluacin de dichas reformas en un marco comparativo y de apertura hacia el exterior.

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Unidad IV: El Sistema de Educacin Superior


Lectura N 1 Baln, Jorge; Garca de Fanelli, Ana Mara, Educacin Superior en Amrica Latina: Una Agenda de Problemas, Polticas y Debates en el Umbral del Ao 2000, en Proyecto de Polticas Comparadas de Educacin Superior, Buenos Aires, Argentina, Centro de Estudios de Estado y Sociedad, CEDES, 1994, pp. 32-51.

3. Tentativas de cambio en los noventa Una nueva pauta de cambio 34. La situacin de crisis analizada en el captulo anterior ha llevado, en la mayora de los pases, desde 1980 en adelante, a buscar vas de salida y a ensayar polticas o a adoptar medidas de cambio. Simultneamente, segn indican las cifras disponibles para varios pases entre ellos la Argentina, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador y Mxico no slo parece haber llegado a su fin el ciclo de cada del gasto fiscal en educacin superior sino que, en esos casos, la tendencia se ha revertido, sin que necesariamente se haya alcanzado para cada uno el mismo nivel de gasto pblico, en relacin al PNB, del ao 1980. 34.1. Las polticas y medidas que estn siendo impulsadas en los varios pases apuntan todas en una misma direccin general, al punto que puede hablarse del surgimiento de una especfica pauta de cambios que parece estar emergiendo en Amrica Latina.1 34.2. De acuerdo con esa pauta, se busca desplazar la modalidad de coordinacin de los sistemas desde el actual rgimen con su inadecuada mezcla de elementos de coordinacin burocrtica, corporativa y poltica hacia una coordinacin basada en nuevas formas de financiamiento y la adopcin de controles de calidad y eficiencia. 34.3. La iniciativa del cambio es asumida por lo general por los respectivos gobiernos o bien nace de las propias instituciones que componen el sistema. 35. Cuando las reformas son impulsadas desde el Gobierno, por lo general ellas son producto de un diagnstico negativo de las autoridades oficiales sobre el funcionamiento de los respectivos sistemas de educacin superior.2 Progresivamente, dicho diagnstico ha llevado a las autoridades a impulsar una o ms de las siguientes medidas: (i) a introducir o intentar hacerlo cambios en la legislacin que rige a la educacin superior, con el objeto de introducir nuevas modalidades de coordinacin de los sistemas y cambiar las formas de control de las instituciones privadas; (ii) a impulsar, por la va legislativa o mediante otro tipo de medidas que pueden incluir acuerdos con las propias instituciones, procesos de evaluacin y autoevaluacin; y (iii) a modificar los mecanismos de asignacin de recursos.
1

Para un anlisis comparado vase los artculos de Baln, Schwartzman, Klein & Schwartzman, Brunner, Baln, Lucio & Serrano y Kent en el nmero especial de Higher Education, Vol. 25, N 1 (January 1993). 2 Ver Recuadro N2.
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Planes integrales de reforma Dos casos permiten ilustrar aquellas situaciones en que los gobiernos han avanzado ms lejos en la formulacin de planes relativamente integrales de reforma: Chile y Colombia. El primero se inici el ao 1980 y el segundo ha venido desarrollndose a partir de 1990. (i) La reforma chilena y sus efectos 36. En el caso chileno puede decirse que la reforma de los aos ochenta represent un desplazamiento de la coordinacin del sistema hacia un modelo mixto de autorregulacin de las instituciones, que combina dispositivos de financiamiento centralizado con la presencia de diversos mecanismos competitivos o de mercado. Dicho desplazamiento fue producido mediante la adopcin de las siguientes medidas (Brunner 1994a y 1994b; Brunner & Briones, 1992). 36.1. Creacin, por mandato legislativo, de un sistema de ES verticalmente diferenciado en tres niveles (universidades, institutos profesionales y centros de formacin tcnica), ordenados segn una jerarqua de diplomas y la duracin de los estudios requeridos para su obtencin. A las universidades quedaron reservados los estudios conducentes a grados acadmicos superiores (licenciaturas, maestras y doctorados) y aquellas carreras profesionales a cuyos ttulos se accede previa obtencin de la respectiva licenciatura. 36.2. Formulacin de un nuevo marco legal para la ES que busc incentivar el desarrollo de instituciones privadas dentro de un contexto de mercado relativamente desregulado. Aprovechando dicho marco se crearon, entre 1980 y 1990, 40 universidades privadas, 78 institutos profesionales privados y 161 centros privados de formacin tcnica. De esa forma, Chile lleg a tener una institucin de ES por cada 44 mil habitantes, una de las relaciones ms bajas de densidad poblacional por institucin en el mundo. 36.3. Divisin y reorganizacin forzadas de las 2 antiguas universidades estatales, proceso que finalmente condujo a la creacin de 16 nuevas universidades de ese tipo, incluyendo dos universidades pedaggicas. 36.5. Radical redefinicin de las pautas conforme a las cuales el estado financia a las universidades. De acuerdo con esa redefinicin, el estado limit el financiamiento de carcter institucional (por la va de un aporte fiscal directo asignado anualmente por la ley de presupuesto) a las ocho universidades preexistentes a la reforma y a las instituciones derivadas de la divisin y reorganizacin de algunas de ellas; oblig a las universidades beneficiadas con ese aporte a cobrar aranceles por sus servicios docentes y cre un mecanismo de crdito estudiantil para los alumnos de menores recursos de esas universidades; instituy un aporte fiscal indirecto que beneficia a las instituciones pblicas o privadas en relacin al nmero de los mejores alumnos clasificados por sus puntajes en la prueba de aptitud acadmica (PAA) que cada una logra inscribir anualmente; instaur un fondo especial para el financiamiento competitivo de proyectos de investigacin (FONDECYT) seleccionados a travs de un mecanismos de evaluacin por pares; y cre incentivos tributarios para favorecer donaciones privadas en beneficio de las instituciones universitarias. 37. Como resultado de lo anterior, agregado al hecho de la cada real del gasto fiscal en ES que
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alcanz a un 41 por ciento entre 1980 y 1990, la reforma forz a las universidades apoyadas directamente por el estado a diversificar sus fuentes de ingreso, a competir por recursos y a vender servicios en el mercado de conocimientos. En 1990, el conjunto de esas instituciones obtenan, en promedio, un 34,3 por ciento de sus ingresos del tesoro pblico; un 22,2 por ciento del pago directo de aranceles de matrcula y un 43,5 por ciento de otras fuentes, incluyendo venta de bienes y servicios, transferencias del sector pblico y privado, fondos competitivos de investigacin, etc. Desde el punto de vista global del sistema, se ha estimado que en 1990 un 30,1 por ciento de sus ingresos totales provenan de contribuciones del estado (aportes directo e indirecto, crdito para estudiantes y recursos destinados a la investigacin en el sistema de ES); un 35,6 por ciento era aportado por fuentes privadas (aranceles y donaciones); y un 34,3 por ciento se originaba en fuentes pblicas y privadas por la va de la venta de bienes y servicios, transferencias del sector pblico y privado, etc. En suma, en el caso chileno se instaur un modelo de coordinacin de la ES que descansa bsicamente en dispositivos de autorregulacin, con incidencia de mecanismos relativamente desregulados de mercado, escasa intervencin por parte del estado y un modelo diversificado de financiamiento de las universidades pblicas. 38. Frente a la nueva modalidad de estructuracin y coordinacin del sistema surgido de la reforma de 1980, y a sus principales efectos, el nuevo gobierno que asumi en 1990 adopt una estrategia de continuidad con reformas, encaminada a perfeccionar el rgimen de coordinacin y financiamiento del sistema. Con ese objetivo adopt dos tipos de medidas iniciales. 38.1. En primer lugar, anunci su intencin de modificar en un clima de consenso algunos aspectos del marco legal impuesto a la ES en 1980, con el objeto de mejorar la calidad, equidad y eficiencia del sistema. Con tal fin el Presidente de la Repblica cre una Comisin de Estudio integrada por un nmero de destacados acadmicos representativos de las principales corrientes de opinin en materias de ES. Encomend a dicha Comisin proponer reformas a la Ley Orgnica Constitucional de Educacin (LOCE) en la parte relativa a la enseanza superior y formular las bases para una poltica de desarrollo del sector durante los aos noventa. Adicionalmente, dando aplicacin a la LOCE, que fue aprobada al trmino del Gobierno Militar, el nuevo gobierno constituy el Consejo Superior de Educacin (CSE) previsto en ese cuerpo legal y puso en marcha el proceso de acreditacin (o supervisin) all establecido para las nuevas universidades e institutos profesionales privados. 38.2. En segundo lugar, anunci su decisin de incrementar gradualmente los recursos pblicos destinados a la ES, con el propsito de aumentar la equidad del acceso a las universidades pblicas, apoyar a stas en su desarrollo y dar un nuevo mpetu a las actividades de I & D. De hecho, el mismo ao 1990, sobre la base de los recursos generados por la reforma tributaria introducida ese ao, el gobierno aument en un 10 por ciento el presupuesto destinado a la ES. 39. Tomando pie en los resultados del trabajo de la Comisin de Estudio antes mencionada, el gobierno prepar y envi al Congreso Nacional, en septiembre de 1992, un proyecto de ley que propone modificaciones a la LOCE en la parte relativa a la enseanza superior. Sin embargo, hasta el trmino del perodo del anterior gobierno (marzo de 1994), dicho proyecto no prosper, habiendo permanecido en discusin (sin aprobacin) en su primer trmite legislativo. La instalacin de un nuevo gobierno en esa ltima fecha, aunque apoyado por la misma coalicin de partidos que el anterior pero cuyas polticas frente a la ES an estn por definirse, hace presumir que el proyecto actualmente en el Congreso ser seguramente corregido por las nuevas autoridades.
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40. De todas formas, el proyecto enviado por el Ejecutivo al Congreso Nacional no cambia las bases fundamentales de sustentacin y funcionamiento del sistema de ES, ni altera sus modalidades de operacin. La coordinacin del sistema sigue entregada a mecanismos de autorregulacin. Con todo, el proyecto introduce dos novedades a este respecto: (i) obliga a las instituciones, tanto del sector pblico como privado, a informar sobre aspectos esenciales de su funcionamiento, con el propsito de tornar ms transparente el mercado de la enseanza superior y dar seales ms claras y confiables a los usuarios; y (ii) crea un rgimen permanente de acreditacin (evaluacin) de calidad para las instituciones de nivel universitario y profesional, pblicas y privadas, de carcter voluntario y de actuacin a travs del juicio de pares, cuya administracin entrega al CSE. Establece que las instituciones que opten por incorporarse a dicho rgimen podrn presentar proyectos a un fondo competitivo de desarrollo institucional, integrado con recursos fiscales. Adicionalmente, pone condiciones ms exigentes para la formacin de nuevas universidades e institutos profesionales privados; obliga a todas aquellas instituciones que no hubieran alcanzado su plena autonoma a sujetarse a un procedimiento de supervisin administrado por el CSE; prolonga el tiempo legal de supervisin de las instituciones privadas y crea un rgimen ms riguroso de fiscalizacin de los centros de formacin tcnica. Por ltimo, el proyecto, junto con ampliar las atribuciones del CSE, modifica su composicin, aumentando la participacin de acadmicos elegidos por las universidades pblicas (estatales y privadas apoyadas por el estado). 41. Independientemente de las propuestas contenidas en el proyecto del Ejecutivo, durante el perodo 1990-1993 la conformacin institucional del sistema tendi a estabilizarse, reducindose incluso el nmero total de instituciones que lo integran y disminuyendo drsticamente el ritmo de creacin de nuevas universidades. Factor importante en la estabilizacin del crecimiento del sector privado, y en su funcionamiento gradualmente ms ordenado, fue la puesta en accin del CSE, organismo pblico de carcter autnomo, creado por la LOCE, con la especfica funcin de aprobar la creacin de universidades e institutos profesionales privados, verificar el desarrollo de su proyecto acadmico durante un perodo de seis aos y sancionar su plena autonoma en caso de que dicho proyecto se hubiera desarrollado satisfactoriamente. Las instituciones privadas preexistentes a la constitucin del CSE pudieron optar por sujetarse voluntariamente a dichos procesos de verificacin y sancin de la plena autonoma; en cambio, aquellas creadas a partir del ao 1992, deben sujetarse obligatoriamente a la aprobacin, verificacin y sancin de su plena autonoma por parte de dicho organismo. Durante el transcurso del ao 1993, 25 de las 44 universidades privadas, y 26 de los 76 institutos profesionales privados haban optado por sujetarse a la acreditacin del Consejo. Ese mismo ao, tres universidades obtuvieron el reconocimiento de su plena autonoma. 42. En cuanto al financiamiento de la educacin superior, el primer gobierno post-autoritario respald la existencia de un rgimen diversificado de ingresos en el caso de las instituciones oficiales (con aporte fiscal directo) y ratific, asimismo, la doctrina de que las instituciones privadas no deben recibir subsidios fiscales de carcter institucional. Tampoco modific la norma que autoriza a las instituciones privadas a competir por un aporte fiscal indirecto, ligado al nmero de alumnos que cada institucin matricula de entre los mejores alumnos clasificados segn sus puntajes en la PAA. 42.1. Con el propsito de contrarrestar la cada experimentada por los recursos fiscales transferidos al sector institucional pblico de la educacin superior durante la dcada de 1980, el gobierno incre253

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ment el gasto que por distintas vas asigna a las instituciones de dicho sector. Entre los aos 1990 y 1994, los aportes fiscales a la educacin superior medidos en moneda constante se incrementaron en un 57%. El mayor incremento corresponde a los aportes destinados a la investigacin, que aumentaron en un 132 por ciento, principalmente por el establecimiento de un segundo fondo competitivo de recursos que financia proyectos institucionales de investigacin aplicada en un nmero seleccionado de reas consideradas vitales para el desarrollo del pas. El apoyo para los estudiantes de menores recursos que se matriculan en las universidades pblicas se increment en un 76,4 por ciento durante el mismo perodo, considerando los aumentos asignados al fondo de prstamos, los ingresos por servicio de los pagars del crdito fiscal universitario, el programa de reparacin y los recursos para becas de arancel, instauradas en 1991. Finalmente, los aportes de carcter institucional, que incluyen el aporte fiscal directo e indirecto, y los recursos del Fondo de Desarrollo Institucional, aumentaron en un 44 por ciento. 42.2. Junto con inyectar mayores recursos para ayuda a los estudiantes, el gobierno modific adems la operacin del esquema de crdito fiscal universitario. A ese efecto obtuvo la aprobacin por parte del Congreso Nacional de una ley que contempla tres aspectos principales: (i) Reemplaza el anterior esquema de devolucin no vinculada a los ingresos de los deudores por un sistema de prstamos pactados a un inters real del 4 por ciento, con cuatro aos de gracia, cuyo retorno es contingente a los ingresos laborales de los deudores. En la nueva modalidad, el egresado debe cancelar un 5 por ciento de sus ingresos durante un perodo de 15 aos; cualquier saldo insoluto es condonado. No procede el pago si el ingreso promedio anual del deudor es menor a dos ingresos mnimos. (ii) Establece un sistema nico de acreditacin socioeconmica de los alumnos, que es aplicado por cada institucin. (iii) Sin embargo, la asignacin del prstamo, la administracin de los respectivos fondos de prstamos, y la posterior cobranza, permanecen en manos de cada institucin universitaria, a pesar de la oposicin manifestada por stas. (ii) La nueva ley colombiana de educacin superior 43. En el caso de Colombia, donde el marco legal de funcionamiento de la educacin superior se haba establecido en 1980 el cual permiti, de manera semejante a la situacin chilena, una amplia diferenciacin de la base institucional del sistema y una proliferacin de instituciones privadas, hasta llegar a un total de 243 establecimientos universitarios y no universitarios en 1991, de los cuales 171 son privados se sancion una nueva ley en 1992, que organiza el servicio pblico de la educacin superior, la que es definida como un servicio pblico cultural, inherente a la finalidad del estado. Los principales cambios introducidos por la nueva legislacin son los siguientes (Caro et al., 1993; Galvis y Lucio, 1994). 43.1. La clasificacin de las instituciones en tres tipos o niveles (v.gr., instituciones tcnicas profesionales; instituciones universitarias o escuelas tecnolgicas y universidades), en lugar de los cuatro niveles reconocidos previamente, y en tres sectores segn su origen, pudiendo ser oficiales o estatales, privadas y de economa solidaria; 43.2. Una definicin algo ms rigurosa de la categora legal de las universidades. La ley define como universidades a las reconocidas actualmente como tales y aquellas que acrediten actividades de
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investigacin cientfica o tecnolgica, formacin acadmica en disciplinas o profesiones, y la produccin, desarrollo o transmisin del conocimiento y de la cultura universal; 43.3. El reconocimiento de mayor autonoma a las instituciones, pasando las universidades oficiales por primera vez a elegir a sus autoridades superiores y las instituciones tanto oficiales como privadas a adquirir el derecho a crear programas sin previa autorizacin de la autoridad pblica; 43.4. El establecimiento de un organismo rector de la educacin superior, el Consejo Nacional de Educacin Superior (CESU), en el que participan representantes del estado, de los diferentes gremios acadmicos y estamentos directivos de las instituciones, como un organismo del gobierno nacional vinculado al Ministerio de Educacin con funciones de coordinacin, planificacin, recomendacin y asesora, cuya secretara ejecutiva ser ejercida por el Instituto Colombiano de Fomento de la Educacin Superior (ICFES); 43.5. La definicin de un esquema voluntario optativo y temporal de acreditacin, el cual todava no empieza a ser aplicado, cuyo objetivo es garantizar que las instituciones del sistema cumplan los ms altos requisitos de calidad y realicen sus propsitos y objetivos. La autoevaluacin es definida como una tarea permanente de las instituciones y hace parte del proceso de acreditacin. Se crear un Consejo Nacional de Acreditacin conformado, entre otros, por las comunidades acadmicas y cientficas, el que depender del CESU, el cual definir su reglamentacin, funciones e integracin; 43.6. La creacin de un sistema nacional de informacin de la educacin superior que tendr como objetivo orientar a la comunidad sobre la calidad y caractersticas de las instituciones y de los programas del sistema. Su operacin estar a cargo del ICFES y su reglamentacin se encomienda al CESU; 43.7. La formacin del sistema de universidades estatales (SUE), con el objetivo de racionalizar y optimizar los recursos humanos, fsicos y financieros de las instituciones oficiales, implementar la transferencia de estudiantes, el intercambio de docentes, la creacin y fusin de programas acadmicos conjuntos, y crear las condiciones para la realizacin de la evaluacin de las instituciones pertenecientes al sistema; 43.8 El aseguramiento de un mecanismo automtico e incremental de financiamiento de las universidades oficiales, cuya implementacin est en estudio. En cualquier caso, la ley establece que las universidades estatales recibirn anualmente aportes del presupuesto nacional y del presupuesto de las entidades territoriales que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes, tomando como base los presupuestos de rentas y gastos vigentes a partir de 1993. Ms todava, la ley indica que a partir del sexto ao de su vigencia (1999), el Gobierno Nacional incrementar sus aportes para las universidades estatales u oficiales, en un porcentaje no inferior al 30 por ciento del incremento real del PBI, fondos adicionales que sern destinados en conformidad con los objetivos previstos para el SUE y en razn al mejoramiento de la calidad de las instituciones que lo integran; los dineros respectivos sern distribuidos por el CESU previa reglamentacin del Gobierno Nacional (Recuadro N6).

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Recuadro N 6 EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIN SUPERIOR EN COLOMBIA La educacin superior colombiana (243 instituciones con algo ms de medio milln de estudiantes, segn datos de 1991), est dividida en dos sectores, estatal y privado, igualmente importantes cuantitativamente y claramente diferenciados desde el punto de vista de su financiamiento. Como mecanismos indirectos de financiamiento estn los prstamos subsidiados otorgados por la agencia estatal ICETEX que, por estar ms destinados al pago de la matrcula que a la mantencin de los alumnos, constituyen en la prctica una transferencia de recursos estatales al sector privado. COLCIENCIAS financia proyectos de investigacin en ciencia y tecnologa que, aunque tericamente estn abiertos a todas las instituciones, en la prctica tienden a concentrarse en unas pocas universidades (cuatro estatales y dos privadas). El sector privado (que constituye el 70 por ciento de las instituciones y el 61 por ciento de la matrcula) se ha financiado tradicionalmente con el cobro de derechos de matrculas de alumnos, cuyas tasas de incremento anual eran autorizadas por el ICFES, entidad gubernamental que coordina la educacin superior. El sector estatal est compuesto por instituciones nacionales o regionales (departamentales o municipales) que se financian mayormente con recursos provenientes del presupuesto nacional; aunque estn facultadas para cobrar derechos de matrcula a los alumnos (diferenciales segn los ingresos de sus familias), stos hasta hace poco eran prcticamente insignificantes, y slo recientemente se han incrementado de manera significativa, aunque nunca representan ms del 10 por ciento de los ingresos globales de una institucin. La ley 30 de 1992 no introdujo modificaciones substanciales a estos patrones de financiamiento. Al sector privado se le liber del control ejercido por el estado sobre el monto mximo de incremento anual en los precios de la matrcula; como consecuencia, algunas instituciones elevaron desproporcionadamente sus tarifas (incrementos superiores al 100 por ciento, detectados por el ICFES en 1994) lo que, como contrapartida, oblig al estado a retomar cierto nivel de control en los mismos. Las universidades del sector estatal, por su parte, fueron catalogadas en un rgimen especial nico (desapareciendo por tanto su carcter de nacionales, departamentales o municipales), y se oblig a los gobiernos regionales a compartir con el gobierno central su financiamiento. La ley obliga, igualmente, a que estos aportes no sean en adelante inferiores, en moneda constante, a los establecidos para 1993. Se cre igualmente un fondo de desarrollo financiero para las instituciones, cuya estructura y funcionamiento estn todava por implementarse.

44. La autonoma consagrada por la nueva ley es mayor para las universidades que para los restantes tipos de instituciones de educacin superior y tiene consecuencias diferentes para aquellas del sector oficial y privado. Desde el punto de vista de las funciones acadmicas, las instituciones de ambos sectores son en adelante autnomas para definir y establecer sus programas, lo cual de inmediato ha llevado a que se creen un significativo nmero adicional de nuevas carreras profesionales y semiprofesionales en el sector privado; desde el punto de vista financiero, en segundo lugar, mientras que las entidades privadas han sido liberadas del control del estado para establecer el incremento anual de los
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derechos que cobran a los alumnos, las entidades oficiales, en cambio, siguen condicionadas por las restricciones del presupuesto nacional, de donde derivan la mayor parte de sus ingresos; en el aspecto de gobierno, en tercer lugar, mientras que los rectores del sector oficial sern elegidos en adelante por perodos fijos por los propios consejos superiores de las respectivas instituciones, organismos en los que participan los diversos estamentos institucionales, en el caso de las instituciones privadas sus rectores, como ocurra previamente, sern designados por las fundaciones o corporaciones dueas de la institucin o segn los arreglos que se establezcan en sus propios estatutos. 45. En suma, las modificaciones introducidas por la nueva legislacin colombiana representan para las instituciones oficiales un desplazamiento sensible de la coordinacin desde el polo del control estatal-burocrtico hacia una situacin donde, en adelante, se combinarn elementos de coordinacin burocrtica con elementos de coordinacin corporativa o profesional, todo eso dentro de un esquema de aportes fiscales automticos e incrementales; en tanto que en el caso de las instituciones privadas, que previamente se encontraban a medio camino entre la coordinacin provista por el mercado y los controles ejercidos por el estado, se han movido algo ms hacia el polo de la competencia.

Tentativas de cambio en los sistemas del Grupo A 46. Tambin en los pases del Grupo A con sistemas de gran tamao y complejidad, las polticas recientes impulsadas por los respectivos gobiernos indican una voluntad de cambiar algunos de los parmetros bsicos de funcionamiento de sus sistemas de educacin superior. (i) Las polticas de reforma en Mxico 47. En el caso de Mxico, sin recurrir el gobierno a cambios legislativos, ha empleado los instrumentos de las polticas pblicas para ajustar procedimientos e introducir incentivos financieros que permitan modificar el rgimen de coordinacin del sistema (Kent, 1994). 48. En primer trmino, el gasto pblico asignado a la educacin superior, incluyendo a las escuelas normales, pas de US$ 840 millones de dlares en 1989 a US$ 1.914 millones de dlares en 1993, llegando este ltimo ao a representar un 50 por ciento ms de lo gastado por la federacin en 1980. Esta recuperacin del gasto se desarroll bajo nuevos esquemas de asignacin de los fondos pblicos. 48.1. A diferencia del perodo 1970-1985, cuando los subsidios se calculaban de acuerdo con la poblacin estudiantil reportada por cada institucin, y en el marco de fuertes negociaciones polticas, el gobierno adopt en aos recientes un esquema mediante el cual las asignaciones se calculan en base al nmero de acadmicos contratados por cada institucin, amn de que la Subsecretara de Educacin Superior empez a ejercer un mayor control sobre las nuevas contrataciones docentes. 48.2. En segundo trmino, se ha consolidado un rgimen salarial que combina el control del aumento de las remuneraciones en trminos de los pactos anti-inflacionarios negociados anualmente entre el gobierno, los empresarios y los sindicatos con la flexibilizacin del mercado acadmico. Por un lado, los salarios acadmicos han sido des-homologados, ponindose fin as a la isonoma de las remuneraciones para las distintas categoras de la carrera acadmica y, por el otro, se estableci un progra257

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ma de estmulos a la productividad acadmica, mediante el cual se asignan ingresos adicionales a los profesores que demuestren aumentos de productividad en labores de docencia e investigacin, medidos a travs de indicadores de desempeo individual. La definicin de los criterios de desempeo y la asignacin de los incentivos han sido entregadas a cada institucin. Uno de los resultados de esas medidas ha sido, naturalmente, una creciente diferenciacin de ingresos acadmicos tanto entre instituciones como entre individuos. 48.3. En tercer trmino, en cuanto a las asignaciones financieras a las instituciones, se abandon el antiguo esquema incrementalista el que ha sido sustituido por un procedimiento selectivo de apoyo a proyectos especficos presentados por cada universidad. A ese efecto se cre un Fondo para la Modernizacin de la Educacin Superior (FOMES), cuyos recursos se destinan a apoyar programas de modernizacin institucional relativos a infraestructura, bibliotecas, computadores, nuevos programas acadmicos, sistemas de informacin institucional y otros concordados entre la Subsecretara de Educacin Superior y la Asociacin Nacional de Universidades e Instituciones de Educacin Superior. 48.4. En cuarto trmino, se ha estimulado a las universidades a ampliar sus ingresos propios, sea mediante el aumento de los cobros a los estudiantes, contratos o venta de servicios. En la actualidad, se estima que la proporcin de ingresos propios de las instituciones oficiales representa entre un 5% y un 15% de los ingresos totales de esas instituciones. Para estimular un incremento de los mismos, el gobierno ha anunciado que toda asignacin financiera adicional al aporte operativo anual de cada institucin oficial deber provenir de los recursos del FOMES y de recursos generados autnomamente. 49. Adems de las polticas y medidas de orden financiero, se ha impulsado en el caso mexicano, a partir de 1990, un proceso de evaluacin y autoevaluacin de las instituciones de Educacin superior, de comn acuerdo entre el Gobierno y la Asociacin Nacional de Universidades e Instituciones del sector (Recuadro N7).

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Recuadro 7 EDUCACIN SUPERIOR EN MXICO: MODALIDADES DE EVALUACIN LICENCIATURA EN INSTITUCIONES PBLICAS


UNIVERSIDADES INSTITUTOS TECNOLGICOS

- Autoevaluacin institucional: trmite entre rectores y SESIC; objetivo: formular estrategias de modernizacin institucional; sin relacin directa con financiamiento. - Evaluacin externa por comits de pares: visitas de comits acadmicos a los departamentos y facultades; objetivo: mejoramiento; sin relacin con financiamiento. - Metaevaluacin: realizada por equipos tcnicos de CONAEVA; no se publican resultados; sirven para el ajuste fino de las polticas. - Exmenes nacionales indicativos: seleccin acadmica de estudiantes al ingreso, y de competencia profesional al egreso. Cada institucin debe aplicarlos pero decide autnomamente sus polticas de admisin y egreso.

- Evaluacin de contenidos y eficiencias curriculares; procedimiento decidido e implementado en la SEIT; consecuencias: clausura de ciertas carreras y ajustes curriculares. - Evaluacin nacional de carreras de ingeniera en institutos tecnolgicos; procedimiento decidido e implementado en la SEIT.

INVESTIGACIN Y POSTGRADO: CONACYT - Evaluacin externa de programas de postgrado: diseado e implementado por comits acadmicos siguiendo indicadores de productividad cientfica e infraestructura acadmica; para instituciones pblicas y privadas; con consecuencias financieras: los programas aceptados en el Padrn de Excelencia reciben fondos. - Evaluacin externa de solicitudes de fondos para investigacin: realizados por comits acadmicos. Siglas: SESIC, Subsecretara de Educacin Superior e Investigacin Cientfica; CONAEVA, Comisin Nacional de Evaluacin (integrado por funcionarios de SESIC, SEIT, CONACYT y ANUIES); SEIT, Subsecretara de Educacin e Investigacin Tecnolgicas; CONACYT, Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa.

49.1. Con tal objeto se cre el ao 1990 una Comisin Nacional de Evaluacin (CONAEVA), organismo constituido por funcionarios y rectores. La Comisin formul bsicamente tres tipos de procedimientos: de auto-evaluacin institucional, de evaluacin externa de programas de enseanza por comits de pares, y de meta-evaluacin (o evaluacin del sistema de evaluacin). 49.2. Inicialmente la autoevaluacin institucional fue anunciada como un procedimiento que tendra consecuencias para las decisiones pblicas de financiamiento. Posteriores negociaciones entre el gobierno y los rectores llevaron a redefinir el proceso de autoevaluacin, separndolo de cualquiera consecuencia para la asignacin de recursos pblicos y burocratizando el procedimiento de recoleccin de informacin. 49.3. La evaluacin externa de programas empez a desarrollarse durante el perodo 1991-1992, sobre la base de grupos de pares que visitan a las escuelas y facultades y cuya conformacin fue con-

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venida entre la Subsecretara y el organismo asociativo de las instituciones de educacin superior. Sin embargo, dado que los resultados de esos ejercicios evaluativos no han sido hecho pblicos, su impacto ha quedado restringido a la esfera interna de cada institucin, a diferencia de lo que ocurre en el caso de los programas de posgrado que son evaluados por el CONACYT y cuyos resultados son pblicamente conocidos. 49.4. Por lo que respecta a la evaluacin global del sistema de evaluacin, sta ha quedado en manos de la CONAEVA y se ha realizado, en la prctica, bajo la forma de un monitoreo de la marcha del proceso, el cual ha servido para introducir correcciones en la implementacin de los procedimientos y para afinar los criterios de asignacin de los recursos del FOMES. En cambio, no ha considerado hasta aqu algunos puntos crticos en el desarrollo de la evaluacin, como son el uso de la informacin generada por las evaluaciones y el grado de publicidad que debiera tener; la manera de combinar indicadores de desempeo con otras formas de juicio sobre la calidad acadmica, y la vinculacin entre resultados evaluativos y decisiones de financiamiento. 49.5. Se empezaron a aplicar en 1994 exmenes nacionales indicativos de ingreso al bachillerato y la licenciatura, y exmenes nacionales de competencia profesional al egreso de la licenciatura (en derecho, contabilidad e ingeniera). Estos exmenes son obligatorios para todos los estudiantes, pero las instituciones determinan sus propias polticas de admisin y titulacin de acuerdo con los resultados de los exmenes. 49.6. El Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa fue reorganizado en 1990. Se aument significativamente el monto de recursos financieros que maneja, que son aplicados con criterios acordes con las formas internacionales de evaluacin de la ciencia. Las decisiones de asignacin son tomadas por comits de pares de distintas reas del conocimiento. Se dio impulso a los programas de posgrado que cumplen con estos criterios. Se foment la vinculacin de la investigacin cientfica y tecnolgica con las empresas. Se inici un proceso de descentralizacin con el fin de aumentar el apoyo a los centros de investigacin localizados fuera de la capital. 49.7. La internacionalizacin. Con motivo del Tratado de Libre Comercio de Norteamrica (Mxico, Estados Unidos y Canad), se dio inicio a plticas con autoridades educativas estadounidenses y canadienses para desarrollar criterios comunes de certificacin de egresados en ciertas reas. Al ingresar Mxico a la OECD, se efectuaron en 1994 estudios nacionales del sistema de ciencia y tecnologa y del sistema de educacin superior como prembulo a las recomendaciones que debern generar los expertos de la OECD. 49.8. En 1994 fue creado el Programa Nacional de Superacin del Personal Acadmico, que otorga becas para acadmicos en servicio que deseen realizar estudios de posgrado. 49.9. En general, hubo un intento de alejamiento del viejo estilo de relacin gobierno/instituciones basado en acomodamientos polticos de corto plazo, de burocratizacin de las propuestas, y de la acumulacin de no-decisiones en relacin con las variables cruciales del sistema. Es decir, hubo un intento de iniciar un ciclo de polticas con la intencin de forjar cierta capacidad de conduccin del sistema. Para esto, los instrumentos utilizados fueron los incentivos financieros y la evaluacin. Evidentemente, hubo mayor rigor y congruencia en los procedimientos utilizados para reformar las polticas de ciencia y tecnologa que las dirigidas a las instituciones de enseanza superior. As, los cambios son desiguales, y en el caso de la evaluacin ha habido pocos resultados visibles.
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(ii) El proyecto de ley argentino 50. Partiendo el ao 1993 con la creacin de una Secretara de Poltica Universitaria en el Ministerio de Cultura y Educacin, se ha dado inicio en el caso de Argentina a una accin gubernamental destinada a cambiar algunos aspectos bsicos de funcionamiento del sistema de educacin superior (Baln y Garca de Fanelli, 1994). 50.1. Primero, en el orden de la gestin de las universidades oficiales, cuyo presupuesto depende en ms de un 95% de los recursos asignados por va automtica por el gobierno, se ha flexibilizado por decreto el rgimen salarial de los docentes, autorizndose a las universidades a abonar a su personal acadmico sumas no integrables a la remuneracin por concepto de incentivo a la enseanza y a la investigacin, y facilitndose el camino para que stas decidan internamente otorgar estmulos a aquellos acadmicos que realizan actividades de vinculacin con el sector productivo. 50.2. Segundo, mediante un decreto reglamentario de inicios de 1993, se estableci que las universidades privadas adquieren su autonoma institucional y acadmica una vez que han cumplido con 15 aos de funcionamiento, perodo durante el cual deben solicitar la autorizacin previa del Ministerio de Cultura y Educacin para modificar los planes de estudio y crear nuevos programas y sus egresados deben rendir una prueba de habilitacin profesional ante un tribunal formado por un representante del estado, uno de la asociacin profesional correspondiente y uno de la universidad de origen de los egresados. Cumplidos los 15 aos, las universidades privadas actan en todos esos planos autnomamente y confieren ttulos profesionales con validez nacional. 50.3. Tercero, se crearon los Consejos de Planificacin Universitaria Regional (CPUR), integrados por representantes de las instituciones universitarias y de los gobiernos provinciales de cada regin, as como por representantes de otras instituciones y organizaciones sectoriales. Su misin es coordinar la oferta de educacin superior en cada regin. 51. Adems, el gobierno ha presentado dos proyectos de reforma legislativa, uno referido a la orgnica del sistema de educacin superior y el otro al rgimen econmico-financiero de las universidades nacionales, que en conjunto definen nuevas instancias y modalidades de coordinacin estatal y de mercado. 51.1. Entre dichas instancias, la ms importante es la Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin Universitaria (CNEAU), organismo descentralizado, bajo la jurisdiccin del Ministerio de Cultura y Educacin, integrado por 12 miembros acadmicos designados por el Poder Ejecutivo con el acuerdo del Senado. Promover la autoevaluacin en las universidades oficiales y privadas, coordinar la evaluacin externa y acreditacin de las carreras de grado que comprometen el inters pblico y la acreditacin de los programas de posgrado. El Proyecto de ley prev adems, como una alternativa adicional, la constitucin de asociaciones privadas voluntarias de evaluacin y acreditacin que debern ser reconocidas por el CNEAU para el ejercicio de las actividades establecidas a cargo de esta ltima. 51.2. El poder de coordinacin del CNEAU reside principalmente en el hecho que, de acuerdo con el proyecto de nuevo rgimen econmico financiero, el resultado de las evaluaciones realizadas ser uno de los criterios para la distribucin del presupuesto entre las universidades nacionales. 52.3. Otro cambio importante definido por el proyecto es la integracin del conjunto de niveles y sectores de la enseanza superior dentro de un solo sistema. Con todo, la evaluacin de las instituciones no-universitarias quedara en manos de las jurisdicciones provinciales o municipales.
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52.4. En cuanto a los sectores pblico y privado de la educacin superior, se definen una serie de objetivos comunes para las instituciones de ambos sectores y se consagra en favor de ellas un rgimen de autonoma institucional y acadmica que, en el caso de las universidades privadas, se otorgara despus de seis aos desde su formacin, previo informe favorable del CNEAU. 53. En cuanto al proyecto que modifica el rgimen econmico financiero de las universidades nacionales (oficiales), ste autoriza el cobro de aranceles y establece el otorgamiento de crditos educativos, incrementando por esta ltima va el financiamiento de las instituciones desde el lado de la demanda. Autoriza asimismo el pago de incentivos diferenciales al personal docente de las universidades nacionales. Ambas medidas, de adoptarse, contribuira a aumentar la coordinacin de mercado de las instituciones. (iii) Tentativas de cambio en Brasil 54. Lo que caracteriza la poltica para la enseanza superior durante la dcada del noventa en Brasil es su extrema inestabilidad, reflejo a su vez de la inestabilidad poltica del pas en ese perodo, en el cual el Ministerio de Educacin fue ocupado por cuatro Ministros, con programas y posturas muy diferentes: Carlos Chiarelli, Jos Goldenberg, Eraldo Tinoco y Maurlio Hingel. 55. En el caso del Ministerio Goldenberg/Durham (Ministro de Educacin y Secretara Nacional de Educacin Superior, respectivamente, en la etapa final del Gobierno Collor) se estudi la aplicacin de un financiamiento de frmula para las instituciones federales de educacin superior, con el objeto de mejorar su patrn de eficiencia (Durham, 1993). 55.1. De acuerdo con esa frmula, las instituciones federales pasaran a tener un presupuesto global y autonoma para administrarlo. El nuevo modelo prevea que una proporcin de los recursos pblicos a ser traspasados anualmente a esas instituciones se hara en funcin de: El cuadro ideal de docentes y funcionarios necesario para atender las responsabilidades docentes, y no el cuadro real de personal existente; Un suplemento presupuestario establecido en funcin de los grados acadmicos del personal docente; Un monto destinado a la mantencin de las instalaciones basado en el rea construida de cada institucin. Un costo bsico por alumno, calculado como un factor multiplicador sobre el nmero ideal de docentes; Para el caso de las instituciones cuyo presupuesto calculado en funcin de tal frmula resultase inferior a lo necesario para el pago de su personal, se establece una negociacin caso a caso de un monto complementario, el que se otorgara contra un plan anual de ajuste y racionalizacin, y Una asignacin para proyectos de desarrollo institucional (Wolynec y Zagottis, 1992). 56. Independiente del estudio de esa frmula, que posteriormente al producirse cambios en la composicin de la cpula del Ministerio de Educacin y Cultura, ste decidi no introducir, se han pre262

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sentado durante los ltimos aos tres distintas iniciativas legislativas al Parlamento que se refieren, entre otras materias, al financiamiento de la educacin superior. Dos de ellas no modifican de manera significativa las modalidades tradicionales de asignacin de recursos a las instituciones federales, como se ver de inmediato,3 teniendo slo la tercera un carcter innovativo. Cabe sealar que, hasta el presente, ninguno de estos proyectos ha prosperado. 57. En cuanto a lo que aqu interesa, el primer proyecto (P1) seala que el Poder Pblico asegurar a las instituciones de enseanza por l creadas o incorporadas, mantenidas y administradas, los recursos para la realizacin de sus objetivos institucionales. Como complemento, establece que las instituciones pblicas de educacin superior disponen de la competencia para recibir los recursos que el Poder Pblico tiene el deber de proporcionar en monto suficiente como para asegurar el pago del personal y dotaciones globales para otros gastos e inversiones de capital, pudiendo reasignar recursos entre diferentes tem sin perjuicio de la fiscalizacin posterior por los rganos competentes. En suma, este proyecto consagra ntidamente una modalidad de financiamiento automtico. En relacin a las instituciones privadas, el P1 expresa que ellas sern financiadas exclusivamente por sus beneficiados mediante el pago de los servicios educativos que reciben. 57.1. El segundo proyecto (P2) establece que cabe a la Unin asegurar anualmente, en su Presupuesto General, bajo la forma de una dotacin global, los recursos suficientes para la mantencin y desarrollo de las instituciones por ella mantenidas, los que sern transferidos en duodcimas mensuales. Asimismo, seala que a partir de un ao despus de publicada la Ley de Directrices y Bases de Educacin, la Unin transferir a sus universidades todos los recursos que les sean atribuidos para que ellas se encarguen de su aplicacin. Adems, seala que las actividades de investigacin y extensin universitarias desarrolladas por entidades privadas de educacin superior pueden recibir apoyo financiero del Poder Pblico, incluso a travs de becas de estudio. 58. Ms innovativo es el tercer proyecto de ley, del diputado Ubiratan Aguiar, presentado ante la Cmara de Diputados con fecha 30 de junio de 1992, el cual dispone normas sobre la gestin financiera y administrativa de las universidades pblicas mantenidas por la Unin. La propuesta establece que la Unin asignar anualmente a las universidades pblicas un porcentaje fijo de las rentas de impuestos para su mantencin y desarrollo, con el objeto de garantizar: recursos para gastos de personal en efectivo ejercicio, recursos para gastos de otros costos y capital equivalentes a un mnimo de un 25 por ciento de los recursos para personal, recursos para fomento y desarrollo institucional equivalentes a un mnimo de 10% del total de recursos destinados a los dos rubros previamente sealados. 58.1. La distribucin entre las universidades de tales recursos sera hecha de acuerdo a criterios que

Para efectos de este anlisis el proyecto de ley de directrices y bases (LDB) de la educacin en trmite dentro de la Cmara de Diputados ser identificado como P1, usndose como base el texto de la Comisso de Educao, Cultura e Desporto (1990). El segundo proyecto de LDB, presentado al Senado, ser identificado como P2, y se emplear como base para su anlisis el texto del Senador Ribeiro (1992).

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consideran el tamao de cada institucin y su desempeo acadmico y cientfico. Los recursos para personal y otros costos y capital seran asignados bajo la forma de una dotacin global. Los recursos de fomento y desarrollo seran asignados globalmente al Ministerio de Educacin que los distribuir entre las universidades, con asignacin especfica, a partir de los resultados de la evaluacin contemplada en la ley (esto es, introduce una modalidad de financiamiento por resultados). 58.2. Para sus gastos de personal, cada universidad podra establecer sus propios niveles de remuneraciones, debiendo los recursos referidos ms arriba asegurar un piso salarial, y los incrementos pagarse con ingresos propios de cada institucin (es decir, se reconocera un principio de diferenciacin salarial en las instituciones federales de educacin superior). Para la provisin de cargos, las universidades tendran que establecer conjuntamente con el Ministerio de Educacin un rgimen de cuotas, contemplndose el tamao de cada institucin, las especificidades de sus reas de conocimiento y los cursos ofrecidos. La relacin entre el nmero de funcionarios administrativos y el nmero de docentes no podra ser superior a 1,5. La relacin entre gastos para personal docente y gastos para personal administrativo no podra ser superior a 1,0. Sin embargo, las universidades podran sobrepasar los lmites indicados mediante contrataciones temporales pagadas con recursos propios obtenidos de fuentes distintas de las especificadas ms arriba. 58.3. Adems, el proyecto contempla que el Ministerio de Educacin pondra en pie y coordinara, para los efectos de esta ley, un sistema de evaluacin del conjunto de las instituciones de educacin superior mantenidas por la Unin. La evaluacin sugerida sera efectuada por el procedimiento de la revisin por pares, incluyndose en los comits a representantes de otros segmentos. En suma, el proyecto Aguiar propone una importante reforma a los mecanismos de financiamiento pblico de las instituciones federales brasileas; introduce una modalidad mixta de financiamiento por frmula y por resultados para la asignacin de los recursos pblicos, vinculada al tamao y desempeo de las instituciones, fijando adems cuotas para la relacin numrica entre alumnos y docentes y entre stos y los funcionarios administrativos. (iv) Contratos de racionalizacin en Bolivia 59. Documentos internos del Gobierno de Bolivia han insistido durante los ltimos aos en un diagnstico de crisis del sistema de educacin superior de ese pas. Los lineamentos de poltica discutidos en respuesta a ese diagnstico apuntan en la direccin de establecer un estado con capacidades evaluativas que, junto con reconocer la autonoma de las instituciones, promueva la evaluacin y autoevaluacin, proporcione una orientacin a distancia del sistema, use incentivos financieros, pacte metas y objetivos con las instituciones y colecte y distribuya informacin para el pblico y los usuarios (Villarreal, 1992). Hasta aqu, el gobierno ha introducido un mecanismo de contratos con las universidades oficiales mediante el cual busca asignar los recursos adicionales a aquellos asegurados automticamente, mediante objetivos pactados de racionalizacin y modernizacin institucional y asignados en la medida que se cumplan dichos objetivos y metas.

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Reformas impulsadas desde las instituciones 60. Tambin en el caso de aquellos procesos de reforma que vienen siendo impulsados por las propias instituciones existe habitualmente un diagnstico negativo sobre ciertos aspectos del funcionamiento del sistema que en ocasiones puede ser compartido con las autoridades de gobierno pero, en este caso, las instituciones toman la iniciativa, proponen planes o adoptan medidas auto-correctivas y suelen insistir en que una de las causas fundamentales de la crisis reside en el bajo presupuesto pblico destinado a las universidades, por lo que buscan ampliarlo o asegurar su estabilidad en el tiempo. (i) El caso de Costa Rica 61. Uno de los casos ms interesantes en este categora es el de Costa Rica. El ao 1988, los cuatro rectores de las universidades oficiales firmaron un Convenio de Financiamiento de la Educacin Superior con el gobierno, representado por los Ministros de Educacin Pblica, Ciencia y Tecnologa, Hacienda y Planificacin. Dicho convenio, con una duracin de cinco aos, consignaba el compromiso del gobierno de mantener la asignacin presupuestaria recibida en ese momento por las universidades. Adems, para canalizar esas asignaciones, creaba un Fondo Especial de la Educacin Superior (FEES) y prevea su aumento mediante recursos variables segn el comportamiento de la inflacin. Por su parte, las universidades se comprometan a incrementar gradualmente la generacin de ingresos propios hasta un monto cercano al 11% del financiamiento recibido del estado. Mediante la aplicacin de este Convenio, los recursos destinados a la educacin superior oficial aumentaron en trminos reales de 550 millones de colones en 1988 a 643 millones de colones en 1992. 62. Luego, en agosto de 1993, despus de un proceso arduamente negociado, se firm un acuerdo de extensin del Convenio de Financiamiento. En ste se establece que, visto el hecho de que el contar con una mayor seguridad financiera ha permitido que las instituciones universitarias estatales hayan emprendido con xito procesos de reforma en su organizacin administrativa, en el contenido programtico de sus carreras, en el diseo y aplicacin de polticas de generacin de recursos propios, de reduccin de costos, y de establecimiento de mecanismos de transferencia del conocimiento a los sectores productivos de la nacin, y dado los retos que se le presentan a la nacin es imprescindible que gobierno y universidades pblicas trabajen coordinadamente, las partes intervinientes concurren a extender la vigencia del Convenio suscrito en 1988 por el perodo 1994-1998. 62.1. El nuevo pacto establece un financiamiento garantizado para las universidades estatales mediante un reajuste automtico del FEES conforme al ndice inflacionario del pas. Las universidades se comprometen a seguir incrementando la generacin de recursos propios, hasta llegar a un 14,05% de los recursos recibidos del FEES en 1998. Durante la vigencia del Convenio, cada ao se separar un 10% del FEES, el cual ser distribuido por el CONARE entre sus instituciones miembros, tomando en cuenta los recursos que genere cada una de ellas en el ao precedente. Para tal efecto se contabilizan como rentas propias las provenientes del cobro de matrcula y otras tasas y derechos; la venta de bienes y servicios, los convenios de cooperacin, las donaciones, los ingresos financieros y otros (Mora y Romn, 1994).

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(ii) El caso de Venezuela 63. En Venezuela, el Consejo Nacional de Universidades (CNU), atento a las crticas esgrimidas contra el financiamiento automtico e incremental de las universidades nacionales y preocupado por las restricciones del gasto fiscal, ha promovido el estudio de una frmula de financiamiento semejante aunque ms simple a aquella que se discuti en Brasil. Adicionalmente, la frmula venezolana incluye el financiamiento de la investigacin (CNU, 1991). 63.1. Propone a ese efecto establecer un modelo para el clculo de los recursos presupuestarios del programa de investigacin de las universidades nacionales, basado en dos sumandos: un porcentaje fijo, equivalente al 6% de los aportes del Ejecutivo Nacional al presupuesto equilibrado de cada universidad aprobado por el CNU, y un porcentaje variable, a ser determinado anualmente considerando tres coeficientes de productividad. El primer coeficiente se calculara relacionando el nmero de investigadores de cada universidad acreditados ante el Programa de Promocin del Investigador con el total de investigadores del sector universitario acreditado en el mencionado Programa; el segundo, relacionando el nmero de investigadores de cada universidad acreditados ante el Programa de Promocin del Investigador con el nmero de profesores activos a tiempo completo equivalente de cada universidad multiplicado por 1.5 como factor de incertidumbre, debido a que existira un nmero mayor de investigadores con credenciales suficientes para ser acreditados pero que por diversas razones no se han incorporado an al Programa de Promocin del Investigador; por ltimo, el tercer coeficiente se determinara relacionando los egresados de posgrado de cada universidad con la matrcula de estudiantes de posgrado de la misma universidad. Los dos primeros coeficientes aparecen multiplicados por 20 y el tercero por 10. En sntesis, el clculo del porcentaje variable se determinara segn la siguiente frmula: 1er coeficiente x 20 Coeficiente x 20 + 3er coeficiente x 10 = Porcentaje Variable 63.2. Simultneamente, el CNU propuso en su momento, a manera de una recomendacin, que los recursos que cada universidad destina a la investigacin se distribuyesen de la siguiente manera: un 35% para financiamiento de la investigacin y becas de posgrado; un 40% para pago de sueldos a investigadores y personal tcnico dedicado a las actividades de investigacin cientfico-tecnolgica; un 15% para bibliotecas y servicios de informacin o equivalentes; un 8% al desarrollo de los programas de posgrado, y un 2% para publicaciones y artculos en revistas nacionales e internacionales. (iii) El caso de Ecuador 64. En el Ecuador, las instituciones de educacin superior agrupadas en el Consejo de Universidades y Escuelas Politcnicas (CONUEP) impulsan un debate nacional sobre su futuro y estn dedicadas a examinar su estado actual y a preparar un plan nacional de desarrollo de las universidades y escuelas politcnicas (PLANUEP). Por el momento, el gobierno mismo parece estar distante del esfuerzo que despliegan las instituciones bajo el impulso del CONUEP (Brunner, 1993a). 64.1. No existe propiamente una poltica pblica en materias de educacin superior y el gobierno apenas ha esbozado un conjunto de lineamentos a travs