Tratamiento de la reducción del presupuesto

general del Estado

Ponencia
presentada por

La Junta Suprema de Auditoría de la República de Irak

a
la Conferencia Anual del

Consorcio Internacional sobre la Gestión Financiera

A celebrarse en

.Florida, EE.UU

Del 18 al 22 de mayo de 2009

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El papel del presupuesto público dentro de la actividad
económica:
Se puede definir el presupuesto público como un proceso por anticipado
que proyecta los ingresos del estado y le permite hacer gastos; en general
se lo prepara para un periodo de un año, y refleja los objetivos económicos
y sociales del estado. El presupuesto público se considera desde dos
perspectivas principales: la primera, en términos contables, con el objeto
de estimar y legislar ingresos y gastos futuros. La segunda se considera un
dispositivo del estado para el logro de sus metas económicas y sociales.
En otras palabras, es la anticipación de los montos que se recibirán, y de
los montos que el estado gastará para cumplir con sus objetivos políticos,
económicos y sociales en el año próximo, según condicionados por el
consentimiento del pueblo, expresado a través del parlamento.
Actualmente, el presupuesto público es de suma importancia, puesto que
incluye dimensiones políticas, económicas y sociales, tanto en los países
desarrollados como en aquellos en desarrollo, independientemente de las
diferencias en sus sistemas políticos, y se ha convertido en un medio
indispensable y un dispositivo gubernamental fundamental para lograr sus
objetivos. A continuación se ilustra la importancia del presupuesto estatal:

1- En el aspecto político, el presupuesto es de suma importancia,

particularmente en aquellos países que adoptan un sistema
democrático parlamentario, porque en dicho sistema el poder
ejecutivo se ve obligado a obtener anualmente la aprobación del
poder legislativo, cuyos parlamentarios deben autorizar los
desembolsos y cobrar los ingresos. Ello significa que el presupuesto
está sujeto al control permanente del parlamento, además de otorgar
al poder legislativo la oportunidad de debatir el programa
gubernamental y llevar a cabo las enmiendas y cambios que sean
necesarios.

2- En el aspecto económico, no menos importante que el político, el

estado adopta normas de gastos e ingresos que son el resultado de
los efectos del presupuesto estatal sobre la actividad económica. El
objetivo deseado consiste en aumentar el ingreso nacional y elevar
el estándar de vida de los integrantes de la comunidad, además de la
función de redistribución del ingreso nacional a través de la
deducción de parte de los ingresos individuales mediante impuestos
y derechos, que luego se vuelven a distribuir con los gastos
públicos, cuya importancia aumenta toda vez que aumenta el papel
de la actividad económica del estado. Es posible lograr lo siguiente
mediante dicha intervención:

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 a- Estabilización económica.
b- Reducción o aumento de la demanda total.
c- Detención y control de la expansión continuada de la
inflación.
d- Resolver el ciclo económico

3- En cuanto al aspecto social, el presupuesto representa una táctica

para la canalización social. Si el estado no desea que los ciudadanos
consuman determinados productos, impone impuestos sobre los
mismos; asimismo, si el estado desea incrementar el índice de
crecimiento de la población, puede reducir los impuestos de los
contribuyentes en base a la cantidad de hijos en la familia.

4- En cuanto al aspecto financiero, el presupuesto público se considera

un espejo que refleja la actividad financiera del estado, puesto que
ilustra los recursos estatales logrados durante el año siguiente,
aclara la metodología de gastos e identifica los sectores, ministerios
y oficinas que realizarán los mismos, y todo ello permitirá al estado
evaluar su posición financiera real y hallar correcciones adecuadas
en caso de que haya un déficit o un superávit financiero.

En el medio de la crisis financiera mundial, no hay ningún economista que

esté en grado de suponer que determinado país esté aislado de lo que
ocurra en la economía mundial y protegido del colapso resultante de dicha
crisis.

El mundo es un territorio limitado, y no existe ningún secreto entre los

países. Todas las cartas están sobre la mesa, y nadie tiene la carta de la
seguridad. Por lo tanto, lo que ocurrió en los Estados Unidos de
Norteamérica sí se desencadenó ahora, pero es el resultado de una
tendencia financiera adoptada años atrás, sincronizada con un bombeo
erróneo del dinero y la reducción del presupuesto.

No obstante, los países desarrollados cuentan con presupuestos enormes

que no se ven afectados por la crisis; por lo tanto, estos países son capaces
de enfrentar la crisis financiera, programar su economía y corregir
determinados métodos adoptados en el pasado, con el objeto de
recuperarse gradualmente y de salvarse de la crisis.

En lo que respecta a los países en desarrollo, los distintos gobiernos

deberían perseguir un sistema preciso, que maneje los fondos adhiriendo
al principio de la responsabilidad, con la capacidad de movilizar los
recursos humanos y las posibilidades materiales disponibles para lograr
objetivos específicos para cada unidad gubernamental dentro de
determinado mecanismo, y para lograr máxima eficiencia en prestar

3
servicios y productos dentro de un marco temporal específico y de
acuerdo, por lo menos, con las especificaciones aceptadas para aumentar
los ingresos y la producción económica y para compensar a la comunidad
por ocasiones perdidas y desperdicio de capacidades en el pasado,
resultantes de factores reales y diagnosticados con respecto a la corrupción
financiera y administrativa y a la explotación inadecuada de los recursos
humanos. Asimismo, la ausencia de marcos transparentes para la
determinación de las responsabilidades, y la falta de mecanismos dentro
de la ley que permitan interrogar a los funcionarios con respecto a las tasas
de éxito en sus entidades en cuanto a aplicar normas de un proceso
administrativo eficiente y tomar decisiones prudentes que relacionen los
gastos con los resultados y los servicios obtenidos.

Adicionalmente, hallar valores agregados para lograr un crecimiento real y

proteger los bienes públicos de los abusos y las pérdidas, previniendo la
reducción del presupuesto público debida a la adquisición innecesaria de
nuevos bienes, que con frecuencia se podría evitar mediante la reforma y
el uso correcto de los bienes existentes. Es indudable que estas pautas
permitirían disminuir la presión sobre el presupuesto y contribuirían a
reducir el desempleo y mejorar la balanza de intercambio comercial
mediante la reducción de la dependencia de las importaciones.

Emergencia y desarrollo del presupuesto público en Irak:

La preparación, aprobación, ejecución y constitucionalidad del sistema de

control del presupuesto público pasó por varias fases, la primera de las
cuales coincidió con el establecimiento del gobierno nacional; en efecto, el
primer presupuesto de Irak data de 1921, según la Ley de Factores
Fundamentales de Contaduría General de 1911 y los reglamentos emitidos
por la Autoridad Mandataria Británica y el Gobierno Interino de Irak. Al
emitirse la disposición No. 1715 de 1924 del Sistema de Autoridad en
Asuntos Financieros, las disposiciones referentes a la preparación,
ejecución y control del presupuesto se derivaron de dicho Sistema a la vez
que de la Ley mencionada más arriba. Después de dicha fase, se
promulgó, en 1925, el Estatuto de Irak (la Constitución), que trataba en su
Capítulo 6 de los asuntos financieros, las reglas según las cuales se regía
el presupuesto público, los requisitos para su aprobación y la forma según
la cual el Parlamento debía controlar dichos asuntos y reglas.

La situación del presupuesto de Irak permaneció sin cambios hasta la

promulgación de la Ley de Factores Fundamentales de Contaduría General
de 1940, que reemplazó al Estatuto y al Sistema de Autoridad en Asuntos

4
Financieros; sin embargo, la ley anual sobre el presupuesto de Irak incluía
una serie de disposiciones para organizar la ejecución del presupuesto y
ocasionalmente, los poderes relacionados con los desembolsos y
obligaciones. La Ley definía, según su Artículo 2, al presupuesto público
como una lista que contenía el estimado de ingresos y egresos durante
determinado año fiscal, según identificado en la ley de presupuesto. La
Ley establecía algunos mecanismos clave para la preparación del
presupuesto; a través del tiempo, estuvo sujeta a 13 enmiendas de
desarrollo y actualización, hasta la promulgación, en 1985, de la Ley de
Presupuesto Público No. 107, que estableció nuevas bases y principios
para la preparación del presupuesto, limitando a la vez la duración de las
fases de preparación, aprobación y ejecución. La Ley General de
Presupuesto subrayaba la responsabilidad del Ministerio de Finanzas, el
Ministerio de Planificación y el Ministerio de Comercio, así como también
del Banco Central de Irak, en el sentido de preparar una base detallada
para la producción de sus propios presupuestos y una descripción de sus
funciones en este respecto. Asimismo, aclaraba los controles para la
ejecución de los presupuestos, la dedicación de cada una de las partes y la
responsabilidad del Ministro de Finanzas durante la etapa de ejecución.
Adicionalmente, especificaba determinadas fechas para la presentación de
los balances preliminares, ilustraba el contenido del informe anual
presentado al Parlamento por parte de la Junta Suprema de Auditoría, y
determinaba la responsabilidad que correspondía a cada una de las
unidades, instituciones y ministerios participantes en las desviaciones que
pudieran ocurrir en el presupuesto.

La Ley General de Presupuesto Consolidado No. 107 separó las unidades

estatales de presupuesto general en los dos grupos principales siguientes:

1. El presupuesto del sector gubernamental, de financiación

centralizada, que aplica el sistema gubernamental de contaduría, y
que incluye dos partes:
a. El presupuesto público actual.
b. El presupuesto para la inversión (programa anual de inversión).

2. El presupuesto consolidado del sector de las unidades sociales de

financiación centralizada, que aplica el sistema consolidado de
contaduría.

La ley establece en su artículo No. 2 / 1ro ,2do , 3ro que el presupuesto del
sector gubernamental, con financiación centralizada, es un presupuesto de
planificación y distribución, que incluye todos los ingresos que se

5
anticipan provenientes de fuentes financieras; la cobranza de los mismos
se asigna a los ministerios, sus filiales y los directorados no ministeriales.

Incluye asimismo las distribuciones aprobadas que se usarán durante el

año fiscal; todas las divisiones del presupuesto están sujetas a las
disposiciones contenidas en la Ley de Factores Fundamentales de
Contaduría General No. 28 de 1940 (según enmendada) y la ley anual de
presupuesto público emitida anualmente, que se adjunta a las instrucciones
para la ejecución del presupuesto público estatal.

La ley arriba mencionada identifica claramente para las unidades públicas

de gastos el marco general del presupuesto público y los procedimientos
para prepararlo y ejecutarlo para sus dos partes (la actual y la que está
dedicada a la inversión), así como también para el presupuesto del sector
de comercio exterior y de efectivo en el exterior.

La ley arriba mencionada obliga (en su artículo No. 13) las unidades de
gasto público con financiación centralizada, que aplican el sistema no
centralizado de contaduría, a presentar sus estados mensuales (balances
mensuales preliminares) y las tablas analíticas de gastos, ingresos,
adelantos y depósitos de fideicomiso, ante el departamento de contaduría
del Ministerio de Finanzas, a más tardar 10 días después del fin de cada
mes. El Artículo No. 14 de la ley arriba mencionada establece que las
unidades arriba mencionadas deben presentar sus estados definitivos (el
balance definitivo) para el año fiscal vencido, ante el departamento de
contaduría del Ministerio de Finanzas, a más tardar a fines del mes de
marzo del año subsiguiente.

Dicha ley se mantuvo en vigencia hasta la promulgación, en 2004, de la

Ley de administración financiera y deuda pública No. 95, por parte de la
Autoridad Provisional de la Coalición (APC) (disuelta), según la cual las
fases de preparación del presupuesto federal se determinaban como sigue:

1. La Sección No. 6 de la Ley de administración financiera y deuda

pública indicaba que las fases de preparación del presupuesto
correspondían a los planes de desarrollo económico, el estimado de
los ingresos para dicho presupuesto según proyecciones moderadas
de los precios del petróleo, los impuestos y otros ingresos
presupuestarios.

2. El Ministro de Finanzas emite un informe sobre las prioridades

presupuestarias de cada unidad de gasto para el año siguiente, en
general en el mes de mayo. Dicho informe se debe presentar ante el
Consejo de Ministros para su aprobación; el Ministro de Finanzas

6
 puede consultar con el Ministro de Planificación y Cooperación
para el Desarrollo con respecto a dichas prioridades.

3. Durante el mes de junio, el Ministro de Finanzas comunica a todas

las unidades estatales de gasto los objetivos de la política financiera,
el cronograma para la preparación del presupuesto y los niveles de
gasto, para que preparen estimados de gastos de cada unidad.

4. Durante el mes de julio, las unidades estatales de gasto presentan

sus solicitudes de presupuesto al Ministerio de Finanzas, enviando
copias de las mismas al Ministerio de Planificación y Cooperación
para el Desarrollo. Las solicitudes incluyen lo siguiente:

a. Estimado de los gastos futuros (en el próximo año fiscal).

b. Estimados de necesidades debidas a otros costos de
operación.
c. Estimado de necesidad de personal.
d. Estimado de ingresos.

El Ministro de Finanzas podrá consultar con el Ministro de

Planificación y Cooperación para el Desarrollo, con el objeto de
estimar ingresos y evaluar propuestas relacionadas con la
distribución del Presupuesto Federal. En base al debate entre los
ministros, será posible determinar los gastos estimados de las
unidades estatales de gasto y los montos, si los hubiera, de las
reservas contingentes.

5- En caso de que no sea posible llegar a un entendimiento entre el

Ministro de Finanzas y los ministros a cargo de las unidades
estatales de gasto con respecto al proyecto de presupuesto, el
Ministro de Finanzas podrá preparar una propuesta que presentará
al Consejo de Ministros para obtener una decisión definitiva. Todo
aumento del límite global de gastos se basará en una propuesta
presentada por el Ministro de Finanzas y aprobada por el Consejo
de Ministros.

6- El Ministro de Finanzas prepara el proyecto de presupuesto federal

en el mes de septiembre de cada año y lo presenta al Consejo de
Ministros para su aprobación.

7- El presupuesto se presenta al poder legislativo para su aprobación el

10 de octubre de cada año.

La situación actual del presupuesto público estatal

7
 Hasta el momento, gran parte del presupuesto público estatal (tanto
actual como destinado a la inversión) depende de los ingresos
provenientes del petróleo. Se anticipa que esta situación no se modificará
en los próximos años, puesto que los ingresos provenientes del petróleo
constituyen un 95% de los ingresos del presupuesto público, lo cual
significa que la capacidad del estado para proporcionar servicios públicos
tales como salud pública, educación y seguridad, y sus decisiones con
respecto a las inversiones, dependen en gran parte de los ingresos
provenientes de la riqueza en petróleo, como resultado de la debilidad de
otras fuentes de ingreso, como por ejemplo los derechos de aduana,
derechos e impuestos sobre la riqueza y la renta.

Las distribuciones totales del presupuesto público para 2008 sumaron

86.683 mil millones de dinar iraquí (ID), de los cuales 61.348 mil millones
de dinar iraquí (ID) se destinaron a gastos de operación y 25.335 mil
millones de ID se destinaron a gastos de inversión, o sea, 70,1% y 29,9%
respectivamente. Los ingresos para dicho presupuesto se estimaron en
80.476 mil millones de ID, con un déficit de 6.207 mil millones de ID. En
cuanto al presupuesto para 2009, las distribuciones totales fueron de
69.165 mil millones de ID, de los cuales 54.148 mil millones de ID se
destinaron a gastos de operación y 15.017 mil millones de ID a gastos de
inversión, o sea, 78,3% y 21,7% respectivamente, con un déficit de 18.757
mil millones de ID, compensado por saldos de dinero en efectivo llevados
a cuenta nueva de cantidades no desembolsadas correspondientes a
presupuestos de años anteriores.

Esto significa gran desperdicio en el uso de los recursos, al hacer

desembolsos considerables en productos de consumo en vez de pensar en
reformar la situación económica en Irak. En efecto, si se mantiene
constantemente esta tendencia en la planificación, con una porción
mínima del presupuesto dedicada a la inversión, será imposible promover
la economía iraquí. Además, el presupuesto se planificó con un déficit del
9% para 2008 y del 27% para 2009, lo cual producirá una reducción de los
recursos financieros, inclusive de las reservas del Banco Central de Irak.

Fuentes de reducción del presupuesto:

1- Gastos de operación:
a) La responsabilidad del estado por proporcionar artículos
racionados, que se convirtió en derecho adquirido para el
público hasta el extremo de que el gobierno no ha podido
convencer al público de la importancia de eliminar este tipo
de estilo de vida contingente. La participación total de
distribución de artículos racionados llegó a 6.985 mil

8
 millones de ID en el presupuesto para 2008 y 4,200 millones
de ID en el presupuesto para 2009, o sea, 11,3 % y 7,8%,
respectivamente, de los gastos totales de operación.
b) La situación de Irak llevó a destinar una gran parte de sus
recursos al pago de la compensación por la guerra con
Kuwait y al servicio de la deuda pública externa incurrida por
Irak debido a la situación mencionada más arriba. La cantidad
total del presupuesto para 2009 destinada al pago de
compensación por la guerra con Kuwait, préstamos del
exterior, reestructuración de la deuda externa según el
Acuerdo con el Club París, reestructuración de la deuda no
cubierta por el Acuerdo con el Club París, así como también
honorarios de auditoría, seguimiento de fondos fuera de Irak
y el programa humanitario “Petróleo por Alimentos” de
Naciones Unidas, llegó a 2.572 mil millones de ID, o sea el
3,7% de los gastos totales.
c) Los cortes en los impuestos y la eliminación de los derechos
de aduana, así como también la eliminación de la protección
de los sectores industrial y agrícola, contribuyeron en gran
parte a la caída de la tasa de crecimiento económico en todos
los sectores productivos. Como consecuencia, Irak se hundió
en un torbellino de estancamiento, reducción de las
oportunidades de trabajo, aumento del desempleo, tasas de
pobreza aceleradas y caída de las tasas de producción en los
sectores industrial, agrícola y de servicio. El índice más
notable en este aspecto es la disminución en un 6,1% de la
tasa de actividad agrícola en 2008; por ejemplo, las áreas
destinadas al cultivo del trigo disminuyeron en un 12% en
2008, en comparación con 2007; asimismo, la productividad
de la unidad estándar de tierra arable (1/4 de hectárea)
disminuyó en un 18 %. Además, Irak importa el 80% al 90%
de sus productos para el consumidor; la tasa correspondiente
a los productos para inversión es más elevada. El desempleo
se estima en un 17% a 20 %, sin contar el desempleo oculto.
d) La falta de calidad de los servicios de electricidad condujo a
la importación de electricidad y de elementos para generar
energía. En el presupuesto para 2008, los gastos totales de
importación de electricidad llegaron a 378,5 mil millones de
ID, mientras que el costo del combustible importado para las
usinas eléctricas fue de 807 mil millones de ID; en el
presupuesto para 2009, los costos de importación de
electricidad son de 568 mil millones de ID, y el gasto de
importación de combustible para las usinas es de 600 mil

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millones de ID. Estas cifras corresponden al 1,9 % y el 2,1%
respectivamente del total de los gastos de operación para
2008 y 2009 respectivamente. Es evidente que las cifras
arriba mencionadas constituyen un elemento importante en la
reducción del presupuesto público.

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2-Gastos de inversión
A- Fase de preparación del presupuesto
El proceso de preparación y ejecución del presupuesto adoleció de muchas
deficiencias desde 2004, tanto en las fases de establecimiento del
presupuesto de inversión o la aprobación de proyectos de infraestructura,
como en las fases de financiación, ejecución y seguimiento, además de
una base de datos válida para proyectos implementados por los iraquíes,
contratados por Estados Unidos o por otros países donadores. A
continuación se ilustran dichas deficiencias:

Primera – la selección de proyectos de inversión por parte de unidades

estatales de gasto y su unificación a nivel de los ministerios se
lleva a cabo en base a paquetes de necesidades, sin tomar en
cuenta bases sólidas relacionadas con los indicadores generales de
la economía; escasez de estimados del costo de los proyectos y
falta de estudios de factibilidad económica y técnica, debido a la
ausencia de personal especializado y eficiente; selección de
proyectos sin tomar en cuenta las prioridades económicas y
sociales; falta de coordinación entre los ministerios en cuanto a la
especificación del sitio para el proyecto; a la eliminación de los
obstáculos físicos y legales, y a los servicios de operación una vez
que se completan dichos proyectos.

Segunda – No se documentan ni se enumeran los proyectos ejecutados ni

aquellos proyectos ejecutados por donadores, porque no existe la
documentación apropiada para dichos proyectos a nivel de los
departamentos dependientes de los ministerios ni tampoco en los
ministerios mismos para que se los pueda considerar; asimismo, la
ausencia de directrices iraquíes con el objeto de identificar las
prioridades de cada proyecto en base a un plan global.

Tercera – Hay demasiadas partes distintas que se ocupan de identificar

proyectos, sin coordinación alguna entre ellas; por lo tanto,
mientras los ministerios involucrados planifican proyectos de
inversión distribuidos geográficamente entre todas las provincias,
los consejos provinciales planifican proyectos en base a su propio
punto de vista, sin coordinación alguna con los ministerios
correspondientes, todo lo cual afecta negativamente la
financiación e implementación de dichos proyectos.

B- Fase de implementación y financiación

Se detectaron muchos defectos en el proceso de financiación y
ejecución, según indicó la Junta suprema de auditoría, a saber:

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Primero – En el curso de este año, se detectó una tasa de implementación
baja, a pesar de que se habían proporcionado las distribuciones y la
financiación correspondiente, debido a una administración
deficiente de los proyectos que motivó el congelamiento de los
fondos anuales distribuidos.

Segundo – A pesar de la baja tasa de implementación y de las cuentas

congeladas, a fin de año las unidades administrativas a cargo de
gastos públicos llevaron a cabo una reconciliación de las
distribuciones financieras no gastadas y las asentaron cargándolas a
gastos finales en las transacciones contables contra ningún gasto
real para los proyectos del mismo año fiscal. Por lo tanto, si bien no
todos los fondos fueron gastados durante el año pasado, se
distribuirán más fondos para los mismos proyectos durante el año
próximo. Como resultado, hay grandes cantidades de fondos
congelados en las unidades de gasto público, sin que se hayan
completado los proyectos, lo cual se refleja en una reducción de la
tasa de crecimiento económico. Al mismo tiempo, esos fondos se
utilizaron para cubrir aspectos de operación que superaban la
distribución correspondiente.

Tercero – La escasez de personal técnico y contable a cargo de la

implementación de proyectos de inversión, y su ineficiencia, se
reflejaron en la credibilidad de las exigencias de los contratistas
contra los proyectos que habían llevado a cabo.

Cuarto – Hubo violaciones graves de las reglas e instrucciones que rigen

los procedimientos de contratación, lo cual facilitó la manipulación
y previno el proceso competitivo que requiere la ley; dichas
violaciones fueron como sigue:

1- La exageración de los costos en proyectos por licitación.

2- Incumplimiento parcial de los procedimientos correspondientes a
las licitaciones públicas en términos de publicación, estudio y
análisis técnico, financiero y legal de las ofertas.
3- No recibir garantías suficientes de los contratistas, a pesar de la
validez de las instrucciones correspondientes.
4- Otorgar contratos a contratistas que habían demostrado una
implementación tardía y deficiente en proyectos anteriores.
5- Multifinanciación e implementación de proyectos similares de
desarrollo en las provincias, por decisión de los consejos

12
 provinciales y de los departamentos en las provincias afiliadas
con los ministerios.
6- Administración deficiente de los fondos por parte del Ministro
de Finanzas, puesto que el resultado de determinados proyectos
y su contribución a la reconstrucción de la infraestructura no
corresponde al flujo de efectivo del Ministerio de Finanzas a las
unidades a cargo del gasto.
7- Existen desde hace años cantidades considerables de fondos
congelados en el Banco Iraquí de Comercio y los bancos
corresponsales, relacionadas con cartas de crédito emitidas para
importar artículos necesarios para la implementación de
proyectos de inversión, debido a la administración deficiente de
las cartas de crédito por parte de los beneficiarios.

C – Fase de seguimiento:
Lógicamente, el seguimiento de la implementación de proyectos de
inversión debería cubrir los aspectos que mencionamos a continuación,
cosa que sin embargo no ocurrió:

Primero – Verificación de los proyectos completados y determinación de

si corresponden a los fondos distribuidos para los mismos.

Segundo – Verificación de las distintas fases de cumplimiento según los

cronogramas aprobados por el Ministro de Planificación y
Cooperación para el Desarrollo.

Tercero – Verificación de la documentación y registro de los gastos

financieros a nivel del proyecto. Dicha información es emitida por
las unidades a cargo de gastos y enviada al ministerio
correspondiente y al Ministerio de Planificación y Cooperación
para el Desarrollo, y se la toma en cuenta para aprobar el
presupuesto para inversión del año subsiguiente.

Cuarto – Inventario y documentación de los proyectos llevados a cabo por

donadores, para que se los pueda tomar en cuenta al preparar el
presupuesto para inversiones.

El fenómeno financiero y los retos para 2009 y los años subsiguientes:

A- Insuficiencia de los ingresos provenientes del petróleo para cubrir

los gastos del presupuesto público.

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 B- Altos costos de operación, además de superávit y enorme debilidad
de la estructura estatal.

C- Falta de flexibilidad para ahorrar en los costos de operación.

D- Ausencia de recursos necesarios para gastos de inversión en 2010.

E- Respaldo continuado de las empresas estatales, necesidad constante

de proporcionar servicios gratuitos y subsidios sociales para aliviar
la pobreza.

F- Demoras de la administración financiera pública en la preparación y

ejecución del presupuesto, la preparación de informes y los sistemas
de información.

G- Debilidad del sistema tributario en términos de sus bases, diversidad

y eficiencia en las cobranzas.

H- La laguna entre el presupuesto público y sus funciones económicas

y sociales; la ausencia de una estrategia de carácter nacional y de
una identificación de las prioridades y la falta de estrategias en los
distintos sectores.

I- El déficit actual en el presupuesto agotaría todos los superávit y las

reservas gubernamentales en 2010 si el precio del petróleo
permaneciera al nivel actual.

Mecanismos y soluciones propuestas para contrarrestar la reducción

del presupuesto
1- Soluciones de carácter financiero

A- Mejorar los ingresos impositivos mediante:

Primero- La expansión de la base impositiva.

Segundo- Diversificación de impuestos

Tercero- Imposición de impuestos locales según las provincias y

las leyes vigentes, con el objeto de reducir su
dependencia del presupuesto del gobierno central.

Cuarto- Mejorar la eficiencia del organismo impositivo y de la

cobranza de los impuestos.

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 B- Crear pautas justas de precio para los servicios públicos (agua,
electricidad, teléfono, etc.) y activar los mecanismos de
cobranza.

C- Actualizar la administración financiera pública en términos de la

preparación, ejecución y seguimiento del presupuesto y
redacción de informes financieros, para mejorar el nivel de
desempeño mediante:

Primero- Llevar a cabo una clasificación funcional y geográfica

para el presupuesto.

Segundo- Definir límites financieros para los sectores

económicos según las prioridades.

Tercero- Fusionar los fondos provenientes de donadores con el

presupuesto estatal.

Cuarto- Mejorar los procedimientos para la administración del

efectivo, con seguimiento de los saldos no utilizados en
las cuentas de banco de las unidades a cargo de gastos.

2- Soluciones de carácter económico

A- Contribución de la inversión extranjera en las industrias

manufactureras, para proyectos productivos como por ejemplo:
refinerías de petróleo, usinas eléctricas y una serie de proyectos
de servicio de alta tecnología.

B- Estimular la inversión local en el sector agrícola,

proporcionando instalaciones y respaldando necesidades para la
producción agrícola.

C- Estimular la inversión en los sectores de turismo y transporte.

D- Activar la Ley de Inversiones de manera que garantice la

transferencia al país de tecnología moderna y experiencia
técnica.

E- Acelerar la redacción y promulgación de la Ley sobre

hidrocarburos.

15
 F- Emitir legislación especial para la privatización de proyectos del
sector público, siempre y cuando la misma incluya un sistema de
privatización que concuerde con la naturaleza de la actividad
económica y con la necesidad de constituir comisiones para la
organización, supervisión y control de dichos proyectos.

G- Acelerar la identificación de empresas autofinanciadas con

problemas financieros, y eliminar el apoyo financiero de dichas
empresas por parte del presupuesto estatal.

H- Establecer sociedades de riesgo compartido, con un porcentaje

de participación gubernamental, para absorber el exceso de
recursos humanos en las instituciones y empresas estatales;
asimismo, ayudar el presupuesto estatal en el futuro imponiendo
impuestos sobre las ganancias de dichas sociedades.

I- Enfatizar una activación del papel de determinados bancos

especializados (agrícola, industrial y de bienes raíces) según las
características de cada obra.

J- Activar la función de la Comisión Nacional de Inversión y del

Directorado General para el Desarrollo Industrial con respecto a
la identificación de las prioridades en inversión, mediante la
preparación de un mapa para la inversión que se convierta en
una guía tanto para el estado como para el inversionista local o
extranjero.

3- Otras soluciones

Consisten en reducir la dependencia de una única fuente de ingresos,

encontrando alternativas como por ejemplo:

A- Gas natural

El gas natural representa una fuente de energía cuyas dimensiones

no han sido explotadas tan totalmente como las del petróleo;
conviene reconocer su importancia para las aspiraciones del futuro.
Algunos estudios especializados indican que el gas natural

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 contribuye un 23% al consumo total de energía del país; asimismo,
se anticipa que dicho porcentaje aumentará al doble en los años
próximos. Además, los estudios indican que en determinados países,
entre ellos Irak, el gas se define como producto comercial, por lo
tanto tal vez se podría monopolizar.

B- Turismo de carácter religioso

Irak es uno de los países árabes e islámicos más importantes en el
campo del turismo de carácter religioso, con sus muchos sagrados
santuarios musulmanes y a la vez santuarios no musulmanes, judíos,
cristianos y otros. Grandes números de peregrinos, tanto árabes
como provenientes de países extranjeros, visitan dichos santuarios.
Un estudio especializado sobre el producto del turismo de carácter
religioso indicó que dicho producto podría superar la magnitud de
los ingresos provenientes del petróleo, o por lo menos equivaler a
los mismos. El producto del turismo de carácter religioso, tanto en
divisa extranjera como en divisa local, constituye una cantidad
importante para la determinación de una alternativa que
complemente los ingresos provenientes del petróleo, aliviando de
este modo la carga de gastos.

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