LAS PARTES EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

SUMARIO 1. Quines pueden ser "parte" en el procedimiento administrativo. Capacidad y legitimacin. 2. Algunos supuestos de sujetos con capacidad para ser parte en el procedimiento administrativo. A) Los menores adultos. B) Sordomudos y dementes. 3. La situacin de las personas pblicas estatales en el procedimiento administrativo. 4. Continuacin: Los rganos sin personalidad jurdica. 5. Intervencin de "terceros" en el procedimiento administrativo. 6. Representacin de las partes. 7. Cmo cesa la representacin. 8. La exigencia de actuar con patrocinio letrado

LAS PARTES EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

1. QUINES PUEDEN SER "PARTE" EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. CAPACIDAD Y LEGITIMACIN

Toda persona fsica o jurdica, de carcter pblico o privado tiene, en principio, aptitud genrica para intervenir en el procedimiento administrativo, en cualquiera de los tipos clasificatorios, como titulares de un derecho subjetivo o de un inters legtimo y aun, en ciertos casos, de un inters simple. Cuando una persona tuviere una capacidad de actuar y obrar reconocida por el ordenamiento, dispone, correlativamente, del derecho procesal genrico a ser admitido como parte en el procedimiento1. Las reglas que rigen la capacidad de las personas pertenecen al Cdigo Civil, sin perjuicio de su extensin, en algunos supuestos, por regulaciones locales de Derecho Administrativo. Pero para ser "parte" en el procedimiento administrativo es menester reunir, adems, una aptitud especial que se denomina "legitimacin". Esa aptitud para ser "parte" en un procedimiento concreto, que no prejuzga sobre el resultado final de la controversia o planteo administrativo, se encuentra representada por la titularidad de un derecho subjetivo o de un inters legtimo, como regla general2. El inters simple, en cambio, slo excepcionalmente otorga legitimacin a quienes lo invoquen para intervenir como "partes" en el procedimiento administrativo. Si bien el concepto de "parte" ha sido muy controvertido en el mbito del Derecho Procesal 3 puede circunscribirse el mismo a las personas fsicas o jurdicas que con capacidad y legitimacin intervienen o participan en el procedimiento administrativo, con derecho a provocar la actuacin de los rganos administrativos competentes y a obtener, si tal fuere el caso, la decisin requerida de la Administracin.

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JUAN CARLOS CASSAGNE que cita a REVIDATTI, Gustavo A., "Las partes en el procedimiento administrativo", en Acto y Procedimiento Administrativo, pg. 99, Buenos Aires, Astrea, 1975.

GONZLEZ PREZ, Jess, Los Recursos Administrativos y Econmicos Administrativos, pg. 129 y sigs., Madrid, 1975. Esta "legitimacin" implica una relacin del sujeto con lo que constituye el objeto del procedimiento, una especial posicin del sujeto respecto del acto que va a dictarse en el mismo (GONZLEZ PREZ, Jess, Manual de Procedimiento Administrativo, pg. 160, 2a ed., Civitas, Madrid, 2002).
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ESCOLA, Hctor J., Tratado General de Procedimiento Administrativo, pg. 151 y sigs.

La doctrina suele distinguir entre administrado e interesado, considerando que la primera figura es genrica mientras que el interesadoparte en el procedimiento ostenta una situacin ms concreta4. En tal sentido el interesado sera un administrado cualificado por su legitimacin y capacidad para ser parte en el procedimiento administrativo. 2. ALGUNOS SUPUESTOS DE SUJETO CON CAPACIDAD PARA SER PARTE EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: A) LOS MENORES ADULTOS; B) SORDOMUDOS Y DEMENTES A) Los menores adultos La aptitud de los menores adultos para ser parte en el procedimiento administrativo tiene antecedentes arraigados en la legislacin nacional y en la doctrina de nuestro pas 5, hallando su pleno reconocimiento en el Reglamento Nacional de Procedimientos Administrativos 6. En el orden provincial, no todas las legislaciones han regulado con plenitud la actuacin de los menores adultos no obstante lo cual entendemos que, a falta de regulacin expresa, se aplican, por analoga, los principios que emergen de la legislacin administrativa nacional, en virtud a que la capacidad de los menores adultos para intervenir en el procedimiento ante la Administracin Pblica es una materia que no pertenece al Derecho Civil sino al Derecho Administrativo que, por principio, es de naturaleza local. B) Sordomudos y dementes La situacin de los sordomudos se encuentra regulada en el art. 153 del Cdigo Civil, norma que admite la plena capacidad civil del sordomudo que se da a entender por escrito. Pero la incapacidad administrativa del sordomudo no se regula por el Cdigo Civil sino que tambin es materia del Derecho Administrativo, que en este sentido no se ha ocupado de regularla. No obstante, pensamos que el sordomudo posee aptitud para ser parte por s en el procedimiento administrativo en tanto pueda actuar con intrprete reconocido o habilitado por la Administracin Pblica. De lo contrario debe actuar siempre mediante representante. En el caso de los dementes declarados tales por los jueces, su incapacidad administrativa debe presumirse, aun cuando ella no surja expresamente del auto judicial que hubiera reconocido, conforme al art. 141 del Cd. Civ, que alguien carece de aptitud para dirigir su persona o administrar sus bienes7.
3. LA SITUACIN DE LAS PERSONAS PBLICAS ESTATALES EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

En principio, las personas pblicas estatales que actan en una misma esfera de gobierno (v.gr., gobierno federal o nacional) no pueden utilizar el procedimiento administrativo de carcter recursivo para impugnar los actos del Poder Ejecutivo u rganos inferiores como otros actos provenientes de distintas entidades pblicas estatales. Su aceptacin conspirara contra el principio de unidad de accin que debe regir en el conjunto de la actividad administrativa. Ello no significa que carezcan de aptitud para efectuar peticiones, requerimientos o intimaciones ante el propio Estado nacional o las dems personas pblicas estatales que constituyen la llamada Administracin indirecta.
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GONZLEZ PREZ, Jess, El Administrado, pg. 151, Madrid, 1966, y Manual..., cit., pg. 153; FlORINI, Bartolom A, Derecho Administrativo, t. II, pg. 486 y sigs., Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1976. 5 GORDILLO, Agustn A., Procedimientos y Recursos Administrativos, pg. 124 y sigs., Buenos Aires, Macchi, 1971. 6 El art. 3o, 2a parte, del RLNPA, prescribe: "Los menores adultos tendrn plena capacidad para intervenir directamente en procedimientos administrativos como parte interesada en la defensa de sus propios derechos subjetivos o intereses legtimos". 7 En contra GORDILLO, Agustn A., Tratado de Derecho Administrativo, t. IV-I, pgs. 1-18, Buenos Aires, Macchi, 1980.

El modo propio en que deben plantearse las diferentes impugnaciones o reclamaciones es la llamada "controversia inter-administrativa", figura autnoma y especfica regulada por ley, en el orden nacional Las personas pblicas estatales pueden ser parte en el procedimiento administrativo no recursivo, lo cual ha sido reconocido por el ordenamiento nacional vigente, en la norma que dispone que "el trmite administrativo podr iniciarse de oficio o a peticin de cualquier persona fsica o jurdica, pblica o privada...".
4. CONTINUACIN: LOS RGANOS SIN PERSONALIDAD JURDICA

Por lo general, la doctrina del Derecho Administrativo omite la consideracin del procedimiento inter-orgnico como resultado de la funcin y fines que histricamente ha representado el procedimiento administrativo, el cual, desde el punto de vista jurdico, se analiza, primordialmente, como garanta del administrado, desplazando el estudio de las cuestiones inherentes a la eficacia del obrar administrativo. Pero con todo, evidentemente, la llamada actividad interna de la Administracin genera relaciones que, si bien no son jurdicas respecto del ordenamiento general y externo del Estado, tienen sin embargo "juridicidad" con relacin al ordenamiento interno. Si bien los rganos poseen aptitud genrica para intervenir en el procedimiento administrativo mediante notas o presentaciones ante el superior u otro rgano vinculado a la jerarqua, ellos carecen de toda potestad, en principio, para interponer recursos administrativos, aun cuando puedan requerir la realizacin del control de legitimidad por parte del superior jerrquico del rgano que ha emitido un acto invlido. Pero ello no debe regirse por las reglas de los recursos administrativos ni por los principios generales del procedimiento administrativo, que han sido establecidos en garanta del administrado y no de los rganos administrativos. El derecho positivo nacional as lo estatuye expresamente. La impugnacin de los actos de otro rgano se admite por excepcin: a) en los conflictos de competencia en defensa de las atribuciones del rgano que se considera afectado por la actuacin de otro que invade su competencia (arts. 4 o y 5o de la ley 19.549); b) en los actos de control, cuando el mismo es llevado a cabo por rganos ajenos a la relacin jerrquica (v.gr., Tribunal de Cuentas de la Nacin).
5. INTERVENCIN DE "TERCEROS" EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

El concepto de "tercero" en el procedimiento administrativo comprende a todos aquellos que teniendo legitimacin para ser tenidos por parte en el procedimiento administrativo no intervienen ni participan en el mismo en tal carcter. Como la participacin de los "terceros" en el procedimiento no constituye una decisin discrecional de la Administracin, sta no slo est obligada a reconocerles intervencin en un recurso promovido por otro administrado sino que tiene, inclusive, el deber de revocar por ilegitimidad los actos dictados sin la participacin del "tercero interesado", a efectos de mantener la igualdad entre quienes intervienen en el procedimiento 8. Por principio, la intervencin del tercero no hace retroceder al procedimiento, salvo que la autoridad administrativa as lo declare.
6. REPRESENTACIN DE LAS PARTES

Todo administrado con capacidad para ser parte en el procedimiento administrativo posee la facultad de hacerse representar ante la Administracin Pblica; se trata, obviamente, de un derecho que el administrado puede o no usar 9 respecto de la totalidad de las situaciones o

Cfr. GORDILLO, Agustn A., op. cit, pgs. 1-32. ESCOLA, Hctor J., Tratado General de Procedimientos Administrativos, pg. 175, Buenos Aires, Depalma, 1973.
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relaciones jurdicas administrativas. En este mbito no hay, pues, ningn acto, por ms "personalsimo" que fuere, que no pueda ser celebrado mediante representacin 10. Por principio general, cualquier persona fsica o jurdica puede actuar como representante del administrado en las actuaciones que se practiquen ante la Administracin Pblica. En el orden nacional, sin embargo, el principio pareciera ser el inverso, ya que el art. I o, inc. f), ap. Io de la LNPA dispone que "cuando una norma expresa permita que la representacin en sede administrativa se ejerza por quienes no sean profesionales del derecho, el patrocinio letrado ser obligatorio cuando se planteen o debatan cuestiones jurdicas". Sin embargo, la amplitud con que est concebido el Ttulo IV del RLNPA (arts. 31 a 37 inclusive) permite sustentar la admisin como representantes de quienes no son profesionales del Derecho. La representacin se lleva a cabo a travs de distintos modos o formas. Ella puede acreditarse con: a) el testimonio de poder general o especial otorgado por instrumento pblico; b) copia simple ntegra firmada por apoderado o letrado; c) carta-poder con firma autenticada por autoridad policial o judicial o por escribano pblico; d) carta-poder cuya firma aparezca autenticada por un Banco; e) poder otorgado por acta ante la autoridad administrativa. Cuando se faculte al representante a percibir sumas mayores al equivalente de diez salarios mnimos, el art. 33 del RLNPA dispone que "se requerir poder otorgado ante escribano pblico". Se acepta que, en casos de urgencia, puede admitirse la invocacin por el gestor del art. 48 del CPCCN24, norma que admite la comparecencia sin los instrumentos que acreditan la personera, a condicin de que fueran stos presentados o sea ratificada la gestin en el trmino de sesenta das.
7. CMO CESA LA REPRESENTACIN

El art. 34 del RLNPA prev que la representacin cesa en los casos siguientes: a) por revocacin del poder, aclarando que la intervencin del interesado en el procedimiento no importar revocar el mandato si al presentarse no lo declara expresamente; b) por renuncia, despus de vencido el trmino del emplazamiento al poderdante o de la comparecencia del mismo en el expediente; c) por muerte o inhabilidad del mandatario; d) por muerte o incapacidad del poderdante. En el ltimo caso, la ocurrencia de las situaciones descriptas en la norma suspende el procedimiento hasta que los herederos o representantes legales intervengan en el expediente, salvo aquellos trmites que deban impulsarse de oficio y que, en general, son deberes y obligaciones legales a cargo de la Administracin. La norma tambin permite que, entretanto, el apoderado pueda formular aquellas peticiones indispensables que no admitan demora, a fin de evitar perjuicios al causante. 8. LA EXIGENCIA DE ACTUAR CON PATROCINIO LETRADO En el orden nacional, el patrocinio letrado en el procedimiento administrativo es ante todo una potestad del administrado quien posee, en cada caso concreto, el derecho a ejercitarla, como una emanacin de la garanta constitucional del debido proceso que reglamenta la LNPA. Pero en algunas circunstancias resulta tambin justificado que la ley imponga la exigencia de actuar con patrocinio letrado con una doble finalidad: en proteccin del administrado y para
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Cfr. ESCOLA, Hctor J., op. cit., pg. 175.

evitar planteos jurdicos improcedentes o absurdos que recarguen innecesariamente la actividad de la Administracin Pblica11. Tal es lo que acontece cuando el administrado hubiera hecho uso del derecho de actuar mediante representante que no sea profesional del Derecho, siempre que se debatan o planteen cuestiones jurdicas. Ello no significa desde luego que cualquier intervencin del representante que no fuere tcnico de Derecho deba efectuarse con patrocinio letrado pero lleva a exigir ese requisito cuando se interpusiera un recurso o se presentare una peticin o denuncia donde el planteo y el debate asumen una cierta complejidad jurdica, ajena a la rutina o prctica administrativa. Similar solucin legislativa se ha seguido en Espaa, donde el art. 41 del Reglamento de procedimiento para las reclamaciones econmico- administrativas considera preceptiva la intervencin del abogado en el procedimiento de esa clase. Si no obstante el deber de hacerlo, el escrito se presentare sin la firma de letrado, entendemos que la Administracin no puede declarar inadmisible el trmite sin brindar al administrado la posibilidad de corregir la anomala. Por su parte, en la jurisprudencia se ha resuelto que no es exigible el patrocinio letrado en una nota presentada por el propio agente donde consiente una decisin administrativa que lo perjudica, ya que ello no afecta la garanta de la defensa.

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Cfr. ESCOLA, Hctor J., op. cit., pg. 177. Este autor puntualiza que la participacin de los abogados en el procedimiento constituye un aporte valioso por el conocimiento especfico que poseen y el celo profesional que ponen en la defensa de los intereses que les son confiados. En contra de la exigencia general del patrocinio letrado: GORDILLO, Agustn A., op. cit., t. IV. 1, pgs. 1-53.