Bolsa Família Vol. 1

Governo Federal
Presidente da Repblica Luiz Incio Lula da Silva Vice-presidente da Repblica Jos Alencar Gomes da Silva Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome Ministra Marcia Helena Carvalho Lopes
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Fernando Ferreira Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Mrio Lisboa Theodoro Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Joo Sics Secretrio Executivo do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome Rmulo Paes de Sousa Secretria Nacional de Renda de Cidadania Lcia Maria Modesto Pereira Secretria Nacional de Assistncia Social Maria Luza Amaral Rizzotti
Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas Secretria de Avaliao e Gesto e Ambientais da Informao Liana Maria da Frota Carleial Luziele Maria de Souza Tapajs Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Secretrio Nacional de Segurana Inovao, Regulao e Infraestrutura Alimentar Mrcio Wohlers de Almeida Crispim Moreira Diretor de Estudos e Polticas Sociais Secretrio de Articulao Institucional Jorge Abraho de Castro e Parcerias Chefe de Gabinete Ronaldo Coutinho Garcia Persio Marco Antonio Davison Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
Bolsa Famlia 2003-2010: avanos e desafios

Volume 1
Braslia, 2010
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010

Ficha tcnica Jorge Abraho de Castro (Diretor de Estudos e Polticas Sociais Ipea) Lcia Modesto (Secretria Nacional de Renda de Cidadania MDS)
Bolsa famlia 2003-2010 : avanos e desaos / organizadores: Jorge Abraho de Castro, Lcia Modesto. Braslia : Ipea, 2010. 2 v. (344p.) ISBN 978-85-7811-078-9 1.Bolsa Famlia. 2.Programas Sociais. 3.Distribuio de Renda. 4. Programas Governamentais. 5. Brasil. I. Castro, Jorge Abraho de. II. Modesto, Lcia. III. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. CDD 361.60981
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos. permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO
Apresentao Ipea. .................................................................................. 7 Apresentao MDS................................................................................ 11 INTRODUO. ............................................................................................ 15 SEo I Programa bolsa famlia perspectivas conceituais CAPTULO 1 O PROGRAMA BOLSA FAMLIA: DESENHO INSTITUCIONAL E POSSIBILIDADES FUTURAS................................................................................. 25 Sergei Soares, Natlia Styro CAPTULO 2 O PROGRAMA BOLSA FAMLIA E A PROTEO SOCIAL NO BRASIL....................... 57 Tereza Cristina Cotta, Luis Henrique Paiva Captulo 3 O PROGRAMA BOLSA FAMLA E O COMBATE POBREZA: RECONFIGURANDO A PROTEO SOCIAL NO BRASIL?....................................... 101 Luciana Jaccoud CAPTULO 4 SISTEMA NICO DE ASSISTNCIA SOCIAL: SUA CONTRIBUIO NA PROTEO SOCIAL BRASILEIRA.................................................................... 137 Maria Luiza Amaral Rizzotti, Aid Canado Almeida, Simone Aparecida Albuquerque CAPTULO 5 AS CONDICIONALIDADES DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA................................. 151 Cludia Baddini Curralero, Ana Amlia da Silva, Daniel de Aquino Ximenes, Ana Beatriz Pinto de Almeida Vasconcellos, Kelva Karina Nogueira de Carvalho de Aquino, Kathleen Sousa Oliveira, Ana Carolina Feldenheimer da Silva, Eduardo Augusto Fernandes Nilson Seo II Caracterizao da populao de baixa renda captulo 6 SOBRE AS UTILIDADES DO CADASTRO NICO. .................................................... 179 Ricardo Paes de Barros, Mirela de Carvalho, Rosane Silva Pinto de Mendona
CAPTULO 7 USOS, POTENCIALIDADES E LIMITAES DO CADASTRO NICO NO SUBSDIO S POLTICAS SOCIAIS PARA A POPULAO DE BAIXA RENDA........................... 213 Simone de Arajo Ges Assis, Jhonatan Ferreira CAPTULO 8 PERFIL DOS BENEFICIRIOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA.............................. 249 Rogrio Nagamine Costanzi, Flvio Fagundes CAPTULO 9 PRECARIEDADE LABORAL E O PROGRAMA BOLSA FAMLIA................................ 271 Alexandre R. Leichsenring Captulo 10 VOLATILIDADE DE RENDA E A COBERTURA DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA. .................................................................................................. 301 Sergei Soares Captulo 11 Desafios para a incluso produtiva das famlias vulnerveis: uma anlise exploratria............................................................................ 315 Jorge Abraho de Castro, Natlia Styro, Jos Aparecido Ribeiro, Sergei Soares Notas Biogrficas............................................................................... 333
Apresentao Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
O processo de democratizao do Brasil promoveu, a partir da promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF/88), uma importante reforma do sistema de proteo social no pas. A CF/88, ao instituir o primeiro programa assistencial de garantia de renda, o Benefcio de Prestao Continuada (BPC), bem como ao equiparar os benefcios urbanos e rurais, alm de fixar em um salrio mnimo o valor-base dos benefcios previdencirios, forneceu uma arquitetura institucional bsica para as polticas de garantia de renda do pas. O grande avano do BPC decorreu do fato de estar desvinculado de um critrio distributivo, reconhecendo a necessidade de amparar pessoas (no caso, idosos e pessoas com deficincia) que no poderiam, no mbito do mercado de trabalho, buscar uma renda de sobrevivncia. Aps o importante marco que representou a adoo do seguro-desemprego em 1986 , portanto, a CF/88 avanava na criao de mecanismos extramercado de garantia de renda para os cidados. Ademais, a CF/88 avanou na incorporao do trabalhador da agricultura familiar Previdncia. Em 2000 foram implementados os primeiros programas federais de transferncia de renda. A criao do Programa Bolsa Famlia (PBF) tem origem na unificao de outros programas no contributivos, a saber: Bolsa Escola, Carto Alimentao, Auxlio-Gs e Bolsa Alimentao, todos criados no perodo 20012003. Ao se constituir o Programa Bolsa Famlia, no apenas se racionalizou o provimento de um mecanismo de transferncia de renda na sociedade brasileira, como tambm se consolidou uma forma de benefcio no vinculado aos riscos inerentes s flutuaes do mercado de trabalho, uma forma de enfrentar o problema da pobreza para parcela da populao trabalhadora ou no. Os critrios de elegibilidade do PBF dependiam da condio de renda das famlias e, entre as condicionalidades para sua permanncia no programa, estava o cumprimento de certas tarefas relacionadas frequncia escolar e aos cuidados com a sade de seus membros. Em suma, o PBF revelou-se importante mecanismo que se soma a outros, inclusive de natureza jurdica diferente, como o prprio BPC de distribuio de renda exterior aos mecanismos de mercado. Em dezembro de 2009, o PBF representava 12.370.915 benefcios, de um total de 42.581.308 benefcios concedidos pelos diversos programas federais de garantia de renda. Em nmero de beneficiados era superado apenas pela Previdncia Social dos trabalhadores do setor privado, sob o Regime Geral da Previdncia Social.
Desde a consolidao do PBF, instalou-se um amplo debate acerca de seu potencial para reduzir a pobreza e promover queda na desigualdade de renda existente no Brasil. Inmeros estudos mostram que a ampliao do programa e a vinculao de outras transferncias de renda ao salrio mnimo tiveram efeito importante tanto na reduo da pobreza quanto na queda da desigualdade. Alis, parece inegvel o seu papel de reduzir ou virtualmente eliminar a pobreza no Brasil nos prximos anos, notadamente se sua ulterior ampliao acontecer em ambiente de continuidade do processo de gerao de empregos formais em ritmo acelerado, como vem ocorrendo na economia brasileira desde 2004 com breve interrupo no primeiro semestre de 2009 em consequncia da crise internacional, logo superada pela retomada da atividade econmica no mesmo ano. Os detratores do PBF normalmente invocam, alm de argumentos tico-morais1 conhecidos e muito antigos, os riscos relacionados aos custos do programa. Tambm nesse aspecto, este livro fornece importante contribuio ao mostrar segundo dados de 2008 que pouco se alteraram nos meses mais recentes que o custo do PBF representa apenas 0,38% do PIB e cerca de apenas 3% do total de gastos com benefcios previdencirios e assistenciais do pas. Um custo muito baixo para o nvel de coeso social que promove e tambm para os efeitos benficos que gera na atividade econmica das localidades em que sua incidncia maior. Basta lembrar que o referido aumento do emprego formal ocorrido desde 2004 foi ainda maior nas cidades de porte pequeno e mdio e nas regies mais pobres do pas. A leitura atenta desta obra, portanto, mostra claramente a importncia do PBF para o papel estratgico assumido pelo Estado brasileiro nos anos recentes, no sentido de promover um adensamento da matriz de garantia de renda no pas. Ademais, a interpretao dos dados apresentados e analisados nesta obra revela a importncia dessa estratgia de ampliao e consolidao de mecanismos de garantia de renda para a promoo de um ciclo de crescimento econmico sustentado, baseado no fortalecimento do mercado interno, e que inclui como ponto-chave a melhoria dos perfis distributivos da sociedade brasileira. Dados desta obra ilustram a ampliao do papel dos mecanismos de garantia de renda no pas: em 1981 (PNAD), a renda do trabalho representava 85% da renda total, enquanto as aposentadorias e penses representavam 9,5%. Em 2008 (PNAD), a participao da renda do trabalho havia cado para 76% e a de aposentadorias e penses j atingia 18%. Em perodo mais recente, os benefcios no contributivos entre os quais se inclui o PBF tambm tiveram importante
1. De todo modo, importante destacar que o argumento do desincentivo procura de trabalho no se aplica ao caso do PBF, uma vez que a maioria de seus benefcios pago a famlias que incluem integrantes no mercado de trabalho exercendo funes remuneradas. O critrio para o acesso ao programa de insuficincia de renda familiar.
Apresentao
impacto sobre a renda domiciliar per capita. Como o presente trabalho demonstra, entre 1981 e 1995, a renda familiar per capita teve crescimento real de cerca de 1,4% ao ano. Este resultado s no foi melhor pois, neste perodo, a economia brasileira enfrentou a crise da dvida externa, inflao crescente e persistente e aumento do desemprego este ltimo efeito ocorreu notadamente a partir dos anos 1990. No perodo de 1995 a 2003, apesar da relativa estabilidade da inflao, a economia brasileira exibiu crescimento modesto, que acabou promovendo variao mdia real negativa da renda domiciliar per capita de cerca de 1% ao ano. Aps 2003, porm, a conjugao da retomada do crescimento econmico com a expanso dos programas de transferncia de renda e de aumento real expressivo do salrio mnimo2 promoveu significativa expanso (5% reais ao ano) da renda domiciliar per capita. Nesse contexto, instaurou-se um debate acerca do potencial distributivo do crescimento econmico com base no mercado interno com a gerao de postos formais no mercado de trabalho e tambm dos programas de transferncia de renda, entre os quais se inclui o PBF. Por fim, importante sublinhar que o presente livro expresso da intensa troca entre o Ipea e o MDS.Desde a criao do ministrio, o Ipea participou de variadas e qualificadas discusses no sentido de subsidiar o desenho dos programas, em especial do Bolsa Famlia.Nesses fruns, os tcnicos do instituto puderam enriquecer seu arsenal terico e tcnico, mediante observao e participao no dia a dia das decises de um programa que afeta milhes de pessoas. Esta obra vem coroar a frutfera relao para ambos os rgos. Marcio Pochmann Presidente do Ipea
2. Os benefcios do PBF no esto vinculados ao valor do salrio mnimo, o qual, por sua vez, incide nos valores do BPC da Loas; de todo modo, o PBF foi contemplado com dois importantes reajustes de seus valores, um em 2006 e outro em julho de 2009 este ltimo como parte de um rol de medidas contracclicas adotado para enfrentar o cenrio da crise mundial que reverberava no pas
Apresentao Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
A publicao do livro Bolsa Famlia 2003-2010, Avanos e Desafios, fruto de uma parceria do MDS com o Ipea, representa um momento relevante para o programa e para o debate social no Brasil. Comemorando sete anos de sua criao, o Bolsa Famlia tem grandes resultados a apresentar ao pas. Contribuiu de forma efetiva para o combate fome e pobreza e para a melhoria das condies de vida da populao brasileira. A expressiva influncia do programa na trajetria de reduo dos indicadores de pobreza e de desigualdade de renda que marcou o pas a partir de 2003 tem sido amplamente observada. Iniciativa que integra a estratgia Fome Zero, o Bolsa Famlia tem participao importante na diminuio da desnutrio infantil e no desenvolvimento adequado de nossas crianas. Como parte da poltica de assistncia social, tem realizado a identificao das famlias em situao de vulnerabilidade e o atendimento por meio dos servios socioassistenciais. Em sua estratgia de integrao com as polticas de sade e de educao, o programa tem propiciado a ampliao do acesso dos grupos mais pobres da sociedade brasileira a esses direitos sociais bsicos. Tem ainda aportado contribuio ao desenvolvimento econmico de inmeros municpios no pas, dinamizado mercados e incentivado a produo local. Mas o Bolsa Famlia tem outras realizaes a comemorar nestes sete anos de existncia. Os resultados positivos que o programa tem alcanado so fruto de um grande esforo de gesto e, podemos mesmo dizer, de uma forma nova de fazer poltica pblica. Tambm nesse campo, importantes avanos devem ser registrados. A opo de implementar o programa de forma descentralizada foi acompanhada de permanente mobilizao em prol do aperfeioamento da gesto nos trs entes federados e dos instrumentos de integrao e coordenao. A informao, o monitoramento e a avaliao sistemtica foram tratados como ferramentas estruturantes da gesto, propiciando aprimoramento no processo decisrio e nas etapas de implementao. O aperfeioamento do Cadastro nico, cujo sistema hoje est em sua stima verso, no apenas uma demonstrao desse esforo em direo melhoria da gesto, mas de identificao e reconhecimento das famlias vulnerveis em favor de sua ampla incluso nas polticas sociais. O investimento na capacitao dos gestores e operadores do programa foi priorizado, assim como foram realizados esforos contnuos na melhoria da comunicao com os usurios. A intersetorialidade, princpio cuja implementao apresenta tantas dificuldades na prtica da gesto das polticas pblicas, tambm pode encontrar expressivo avano em torno do Bolsa Famlia. Ao longo dos ltimos anos, importantes
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instrumentos foram construdos visando integrar o acompanhamento dos beneficirios da transferncia de renda pela assistncia social, sade e educao e, assim, ampliar o desenvolvimento e a qualidade de vida das famlias. Todo esse avano foi efetivado com o objetivo claro de fortalecer a nossa proteo social e ampliar a cobertura e a efetividade de nossa seguridade social. De fato, o Bolsa Famlia permitiu a concretude na luta contra a fome ao instituir a garantia de renda determinada pela Lei Orgnica de Assistncia Social (Loas) e pela Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) e prevista como uma das iniciativas integrantes da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional. O programa efetiva a garantia do acesso das famlias em situao de pobreza e de extrema pobreza aos direitos sociais no campo da assistncia social, da sade e tambm da educao. Contudo, se estamos falando de uma trajetria em que so expressivos os avanos, tambm estamos falando de um campo onde os desafios so permanentes. Mais que operar uma transferncia condicionada de renda, o Bolsa Famlia integra um esforo do governo e da sociedade de enfrentar as difceis condies de vida de uma parcela ainda importante da populao brasileira. Entre 2003 e 2009, conseguimos reduzir em 27.9 milhes o nmero de pessoas pobres no Brasil e melhorar as condies de vida daqueles que continuam na pobreza. Mas ainda so milhes de brasileiros a viver com uma renda inferior a de salrio mnimo. E o enfrentamento dessa situao deve permanecer como um objetivo prioritrio da nao. O esforo para resgatar a enorme dvida social do pas tem sido grande e dever continuar a ser. A histrica ausncia do Estado e o limitado investimento no aprimoramento das suas polticas sociais se refletiram no apenas na insuficiente oferta dos servios em face das demandas da populao, mas tambm no que diz respeito qualidade e natureza desses servios. A perspectiva da promoo da dignidade, da autonomia e do protagonismo dos segmentos mais vulnerveis da sociedade, agora resgatada, esteve largamente ausente das preocupaes do Estado nacional. O descompromisso do Estado no se referia somente oferta de servios sociais, mas garantia dos direitos mais bsicos da pessoa, como o caso do direito alimentao. nesse sentido que podemos afirmar que o reconhecimento da responsabilidade pblica, no que diz respeito aos direitos fundamentais, o maior avano que temos alcanado nesta primeira dcada do sculo XXI, para o qual a contribuio do Bolsa Famlia foi basilar. Nestes sete anos, efetivamos o aporte de uma renda mnima s famlias brasileiras cujo acesso aos bens fundamentais estavam comprometidos. Mas alm do esforo em prol da universalizao da cobertura, o Bolsa Famlia tambm cumpriu um papel de maior relevncia ao dar visibilidade a essas famlias. Este foi o principal papel do Cadastro nico: tornar as famlias pobres brasileiras visveis em cada territrio.
Apresentao
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Com o Cadastro nico, cada um dos municpios brasileiros pode conhecer as famlias e identificar suas vulnerabilidades, contando com um instrumento de planejamento para a promoo das polticas pblicas e do desenvolvimento social. Cabe ainda lembrar que a operacionalizao das condicionalidades permitiu um segundo passo na garantia de acesso aos direitos fundamentais e de melhoria das condies de vida e das oportunidades das famlias beneficirias. As condicionalidades tm permitido, ao contrrio do que receavam alguns, a ampliao do patamar de proteo e de compromisso do poder pblico. E os resultados das pesquisas e avaliaes realizadas nos ltimos anos tm mostrado a relevncia desse instrumento, quando acompanhado, como o caso, de uma estrutura de atendimento das famlias e de efetiva oferta das polticas sociais. Nesse sentido, a deciso do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), assim como dos estados e municpios, para a consolidao do Sistema nico de Assistncia Social (Suas), tem significado grande avano. O Suas ampliou a capacidade das polticas pblicas de priorizar a ateno s famlias vulnerveis e s famlias beneficirias do Bolsa Famlia. Todos esses avanos do aperfeioamento do Cadastro nico ao acompanhamento das condicionalidades e implementao do Suas dotam o pas de novas perspectivas para dar continuidade ao enfrentamento da pobreza e da extrema pobreza no Brasil. Mas o desafio social que temos pela frente no se reduz ao aperfeioamento dos instrumentos de gesto e de integrao das polticas sociais. Ele demanda o adensamento de nossa reflexo sobre a ao realizada, sobre os conceitos e as perspectivas que a abrigam e sobre suas possibilidades futuras diante da trajetria percorrida. E, nesse sentido, a parceria com o Ipea motivo de alegria. Reunindo tcnicos, pesquisadores e especialistas do MDS, do Ipea e de outras instituies de ensino e pesquisa no pas, temos a oportunidade mpar de apresentar contribuies que certamente qualificaro o debate, permitiro maior clareza sobre opes de aperfeioamento e dotaro de novos insumos a tomada de decises. O debate democrtico e qualificado pressuposto da gesto eficiente e da interveno pblica comprometida. E disso que precisamos para continuar transformando a realidade social brasileira na perspectiva da universalizao dos direitos da cidadania. Mrcia Lopes Ministra do Desenvolvimento Social e Combate Fome
Introduo
Lucia Modesto* Jorge Abraho de Castro**
Em 2010, o Programa Bolsa Famlia (PBF) completa sete anos de existncia. Para comemorar o aniversrio desta iniciativa, que representa um marco na trajetria da proteo social no Brasil, o Ministrio do Desenvolvimento e Combate Fome (MDS) e o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) firmaram parceria para publicar o livro Bolsa Famlia 2003-2010: Avanos e Desafios. Nesses sete anos, o Bolsa Famlia se expandiu, tornando-se um dos programas sociais de maior cobertura na rede de proteo social brasileira. Saltou-se de 3,6 milhes de famlias beneficirias, em 2003, para 12,7 milhes de famlias beneficirias em agosto de 2010. Um quarto da populao brasileira, nos dias de hoje, recebe as transferncias do Programa. A expanso veio acompanhada por aperfeioamentos no desenho do Programa sendo o mais importante a criao do Benefcio Varivel vinculado ao Adolescente, o BVJ, criado para os que impactos do Bolsa Famlia (especialmente na educao das crianas e adolescentes) fossem estendidos aos jovens beneficirios com idade de 16 e 17 anos. Desde 2003, uma extensa agenda de aperfeioamento operacional foi cumprida. O Bolsa Famlia foi criado com o foco na famlia. Por isso, permitiu superar a pulverizao oramentria e administrativa que caracterizava os diversos programas de transferncia de renda ento existentes, ao direcionar as aes para todo o grupo familiar e no mais para cada um de seus integrantes de forma isolada. Um dos mais importantes desafios na integrao desses programas foi a construo de um Cadastro nico que fosse operado com procedimentos e regras claras. O Cadastro nico de Programas Sociais do Governo Federal (Cadastro nico), a partir de 2005, passa por um extenso esforo de depurao dos dados at ento existentes, assim como por um amplo processo de cadastramento de novas famlias orientado pelas estimativas de populao pobre para cada municpio. Esse processo, que contou com orientao e apoio financeiro do Governo Federal, foi em grande medida realizado pelos municpios, parceiros com papel importantssimo na execuo do Programa. Tambm a partir de 2005, o modelo de gesto descentralizada do Bolsa Famlia foi aperfeioado, com a formalizao da adeso dos entes federados ao Programa e ao Cadastro nico, e a criao de
* Secretria Nacional de Renda de Cidadania do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). ** Diretor de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.
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um mecanismo para fortalecer a articulao entre o Governo Federal, os Estados e os municpios: o ndice de Gesto Descentralizada Municipal (IGD-M) e o ndice de Gesto Descentralizada Estadual (IGD-E). O acompanhamento das condicionalidades tambm teve um salto de qualidade nesse perodo. As condicionalidades em educao, sade e assistncia social do ao Programa um carter intersetorial e exigem articulao estreita entre diferentes Ministrios, Secretarias de Estado e Secretarias municipais. A construo de procedimentos, normatizao e definio claras de papis permitiu o reforo da atuao intersetorial, possibilitando que o Bolsa Famlia registre hoje os maiores nveis de acompanhamento de condicionalidades da curta histria das transferncias condicionadas de renda no Brasil. Sabe-se, hoje, quantas famlias de baixa renda enfrentam dificuldades para ter acesso a servios de educao e sade. Temos informao sobre aquelas que, tendo acesso a esses servios, enfrentam outras dificuldades a ponto de no conseguir, por exemplo, manter seus filhos na escola. E, com as aes de acompanhamento familiar realizadas por meio da rede da assistncia social, comeamos a visualizar de perto essas famlias que apresentam maior vulnerabilidade. Finalmente, ao longo desses anos, o programa foi examinado, criticado e avaliado em diversos nveis, externa e internamente. Muitos dos avanos apresentados pelo Bolsa Famlia ao longo desse perodo esto diretamente relacionados ao seu constante escrutnio. As avaliaes de impacto, com o tempo, mostraram resultados positivos. Constatou-se que o Programa era efetivo na reduo dos indicadores de pobreza e de desigualdade de renda; que no produzia incentivos inadequados sobre a oferta de trabalho; que aumentava a freqncia e a aprovao escolar, elevava os nveis de vacinao no perodo apropriado e reduzia a desnutrio infantil; e que melhorava o acompanhamento mdico das mulheres grvidas. Em 2010, sete anos aps a instituio do Bolsa Famlia, chegado o tempo de fazer um balano sobre os avanos obtidos e os desafios que permanecem. O objetivo deste livro precisamente este. Nas sees que o compem, busca-se avaliar o modelo de interveno do Programa e as especificidades do seu desenho; examinar o pblico beneficirio, a maneira como as famlias vivem, suas caractersticas, sua participao no mercado de trabalho e suas possibilidades de incluso social. Trata-se tambm de apresentar as avaliaes de impacto, que procuram isolar o efeito do Bolsa Famlia na melhoria das condies de vida que a populao de baixa renda experimentou nos ltimos anos. Trata-se de avaliar o Programa por uma perspectiva comparada, a partir de outras experincias bem sucedidas e, finalmente, de apontar caminhos futuros para seu desenvolvimento. A primeira seo rene artigos que apresentam diferentes pontos de vista sobre o Bolsa Famlia e avaliaes sobre pontos especficos do seu desenho. O modelo de transferncia de renda condicionada (TRCs), no qual o Bolsa Famlia se baseia, ainda
Introduo
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suscita controvrsia entre os atores que discutem a proteo social no Brasil. Este modelo de interveno surgiu nos anos 1990 e foi implantado em diversos pases da Amrica Latina e Caribe. Contudo, os programas desse tipo assumiram feies prprias em cada contexto nacional. No caso do Brasil, o modelo PTRC chega aps a promulgao da Constituio de 1988, que, por meio do conceito de seguridade social, consagra a perspectiva de direitos. A partir de 2003, com a criao do Bolsa Famlia, essa perspectiva se incorpora ao modelo PTRC, que passa a fazer parte da vertente no contributiva do sistema de proteo social. A primeira seo aberta com o texto O Programa Bolsa Famlia: desenho institucional e possibilidades futuras, de Serguei Soares e Natlia Satyro. Temos aqui a apresentao do desenho, da estratgia de implementao e dos impactos produzidos pelo PBF, seguida de consideraes sobre seu futuro. Para os autores, o Bolsa Famlia um programa de natureza hbrida, que combina elementos de diferentes modelos de transferncia e que, por isso, no se encaixa em nenhum dos tipos de programas de transferncia de renda condicionada conhecidos internacionalmente. Estaramos criando um novo modelo ou, como querem os autores, nos aproximando de uma encruzilhada, na qual seria necessrio resolver as contradies e ambigidades contidas em seu desenho? Os antecedentes do Programa, os desafios de sua implementao e sua atual configurao tambm so tratados no trabalho O Programa Bolsa Famlia e a proteo social no Brasil, de Tereza Cristina Cotta e Luis Henrique Paiva. Os autores partem dessa discusso para indagar sobre os prximos passos do PBF, diferenciando propostas de aperfeioamento do modelo vigente de propostas de mudana do tipo de interveno. A seo final do texto discute os desafios que se colocam para a consolidao do sistema de proteo social no Brasil, considerando a vertente contributiva, a vertente no contributiva e a relao entre elas. O papel do Bolsa Famlia no sistema de proteo social brasileiro tambm uma questo enfrentada por Luciana Jaccoud, no artigo O Programa Bolsa Famlia e o combate pobreza: reconfigurando a proteo social no Brasil?. A autora procura resgatar elementos do debate recente sobre a proteo social no contexto brasileiro e dos pases desenvolvidos, enfatizando os limites e dificuldades advindos do emprego da pobreza como categoria organizadora da proteo social. Em pases desiguais como o Brasil, seria preciso contar com polticas sociais diversificadas e complementares e o mrito do Bolsa Famlia nesse contexto seria garantir um patamar de renda mnima para um amplo segmento da populao, alm de se integrar s polticas de promoo de igualdade, equidade e oportunidades, como as polticas de educao e sade. O texto Sistema nico de Assistncia Social: sua contribuio na proteo social brasileira, de Simone Albuquerque, Aid Almeida e Maria Luiza Rizotti, analisa o papel das polticas setoriais que atuam no campo da proteo social, em especial
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da assistncia social, evidenciando a necessidade se estabelecer modelos de gesto capazes de articular benefcios e servios. Segundo as autoras, este enfoque permite entender a indivisibilidade das aes destinadas a atender e prevenir situaes de vulnerabilidade e risco social e os programas de transferncia de renda em vigor hoje no Brasil. O texto discute ainda aspectos da vulnerabilidade social que devem ser considerados na estruturao da rede de servios, os pressupostos de gesto que balizam o Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) e a proposta de integrao dos servios e benefcios da proteo socioassistencial. Tambm voltado para o exame do desenho do Programa, o artigo As condicionalidades do Programa Bolsa Famlia, assinado por membros das equipes gestoras do PBF no MDS, no Ministrio da Educao (MEC) e no Ministrio da Sade (MS), discute as condicionalidades do Programa Bolsa Famlia (PBF), demonstrando como elas contribuem para o acesso s polticas de sade e educao e para a superao da pobreza, por meio da atuao de uma rede intersetorial constituda para essa finalidade. Para tanto, o artigo divide-se em quatro partes: a primeira trata da estruturao da rede de acompanhamento das condicionalidades no mbito da gesto do PBF. A segunda e a terceira partes descrevem, respectivamente, o acompanhamento das condicionalidades de educao e de sade e a melhoria de indicadores educacionais e de sade das famlias includas no Programa. Por fim apresentam-se, nas consideraes finais, reflexes a respeito do PBF como parte de uma estratgia para integrao de polticas sociais no Brasil. A segunda seo volta-se para as utilidades do Cadastro nico e o exame das famlias cadastradas e das famlias beneficirias. Os diversos artigos que a compem baseiam-se ou nos dados do Cadastro nico ou nos dados de pesquisas amostrais. Abre a seo o artigo Sobre as utilidades do Cadastro nico, de Ricardo Paes de Barros, Mirela de Carvalho e Rosane Mendona. Os autores partem das principais caractersticas do Cadastro nico, a saber, seu carter quase censitrio; o fato de ser um cadastro e, portanto, conter nome e endereo dos cadastrados; e o fato de trazer diversas outras informaes sobre as pessoas e famlias, alm da informao sobre renda. Na sequncia, associam a essas caractersticas uma srie de possibilidades de uso, como a seleo para polticas sociais (para alm do prprio Bolsa Famlia), o diagnstico individuais e coletivos das intervenes sociais, a construo de indicadores de condies de vida, entre outros. Temos aqui, portanto, um rico panorama dos possveis uso das informaes disponibilizadas pelo Cadastro nico. O trabalho de Simone Assis e Jhonatan Ferreira (Usos, potencialidades e limitaes do Cadastro nico no subsdio s polticas sociais para a populao de baixa renda) tambm apresenta o objetivo de avaliar a utilidade do Cadastro nico como instrumento para polticas sociais voltadas para a populao de baixa
Introduo
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renda. Assis e Ferreira utilizam uma srie de estratgias para essa avaliao, entre elas a comparao do Cadastro nico com a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios Pnad/IBGE e o batimento de informaes com outros registros do Governo Federal. Os autores concluem que o Cadastro nico uma fonte crucial de informaes das famlias de baixa renda e que seu uso, ao lado de pesquisas amostrais e outros registros administrativos, fundamental para a nova gerao de polticas sociais no Brasil. Quem so as famlias beneficirias, onde vivem, qual a sua renda e em quanto ela aumenta graas ao pagamento de benefcios? Essas so algumas questes presentes no artigo Perfil dos Beneficirios do Programa Bolsa Famlia, de Rogrio Costanzi e Flvio Fagundes. O trabalho faz, com base nos dados do Cadastro nico, uma anlise descritiva dos domiclios beneficirios, dos membros das famlias beneficirias e do responsvel legal pela famlia, alm de avaliar o impacto dos benefcios na renda das famlias. Embora os domiclios beneficirios continuem com menor acesso a servios de utilidade pblica que os demais domiclios e que a escolaridade dos responsveis legais ainda seja muito baixa (quase 80% deles no possui educao fundamental completa), o artigo afirma que j foram obtidos resultados significativos na melhora desses indicadores. Os autores acreditam que esses progressos devero levar o Programa, no futuro prximo, a empregar um enfoque menos estrito da pobreza, ou seja, a atender segmentos populacionais com renda no limiar entre pobreza e no pobreza O texto Precariedade Laboral e o Programa Bolsa Famlia, de Alexandre Leichsenring, acompanha a trajetria que os inscritos no Cadastro nico tiveram no mercado formal de trabalho entre 2004 e 2007. Embora a participao de inscritos e de beneficirios no mercado formal tenha aumentado nesse perodo, ela permanece muito baixa (chegou a 5,8% em 2007). Alm disso, o tempo mediano de permanncia no emprego para beneficirios de apenas 11,3 meses, revelando uma insero at certo ponto precria mesmo no mercado formal. Revelam-se acertadas, portanto, as regras do Programa que permitem certa variao de renda dos beneficirios sem que haja corte de benefcios. Para esse grupo, a existncia de rendimentos provenientes do mercado formal ainda no garantia de um fluxo estvel de renda. Tema correlato tratado por Sergei Soares, no captulo Volatilidade de Renda e a Cobertura do Programa Bolsa Famlia. Seu artigo volta-se para o tema da instabilidade de rendimentos da populao pobre. O autor se baseia no painel da Pesquisa Mensal de Emprego/PME para mostrar que a volatilidade de renda dos mais pobres faz com que a pobreza, medida longitudinalmente (isso , ao longo de um determinado perodo de tempo), seja bastante superior pobreza medida transversalmente (em um ponto especfico do tempo). O trabalho de Soares foi marcante na trajetria do Programa, j que teve influncia direta na expanso do seu pblico alvo, ocorrida em 2009.
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Fecha a segunda seo o artigo Desafios para a Incluso Produtiva das Famlias Vulnerveis, de Jorge Abraho, Natlia Styro, Jos Aparecido Ribeiro e Sergei Soares, que se baseia nos dados da Pnad/IBGE para caracterizar a populao de baixa renda, pblico do Cadastro nico. A partir da avaliao da situao dessa populao no mercado de trabalho, da sua estrutura familiar, do seu nvel de instruo, os autores sugerem um conjunto de estratgias que poderiam ser utilizadas para fomentar sua incluso produtiva. O artigo conclui com consideraes sobre a poltica de educao infantil, a poltica de apoio agricultura familiar, e as polticas de emprego e fiscalizao, com destaque para o carter necessariamente intersetorial que elas precisaro assumir para serem bem sucedidas no atendimento desse pblico. A terceira seo busca avaliar o Programa Bolsa Famlia em diversas dimenses. H uma extensa agenda de avaliao dos programas de transferncia condicionada de renda em todos os pases onde esto implantados e com o Programa brasileiro no diferente. O objetivo primeiro do Bolsa Famlia a reduo da pobreza e da desigualdade, razo pela qual a avaliao desses temas chamem, de incio, mais ateno. Esse exatamente o objetivo do trabalho de Sergei Soares, Pedro Souza, Rafael Osrio e Fernando Gaiger Silveira, Os Impactos do Benefcio do Programa Bolsa Famlia sobre a Desigualdade e a Pobreza. A partir dos recm divulgados dados da Pnad/IBGE 2009, os autores buscam medir quanto da queda da pobreza e da desigualdade de rendimentos ocorrida no passado recente pode ser atribuda ao Bolsa Famlia. O Programa tem uma despesa global baixa (de apenas 0,4% do PIB) e seus benefcios podem ser considerados modestos (o valor mdio das transferncias por famlia de R$ 95/ms). Mesmo assim, as transferncias do Bolsa respondem por 16% da reduo da desigualdade de renda ocorrida entre 1999 e 2009, por 1/3 da queda da extrema pobreza e por outros 16% da queda da pobreza no mesmo perodo. O fato de o Programa estar, de fato, atingindo seu pblico-alvo, as famlias mais pobres, explica seus impactos significativos sobre a desigualdade e a pobreza. Outros elementos do desenho do Bolsa Famlia tambm receberam a ateno dos pesquisadores, como o caso das condicionalidades em educao e sade. Raul Silveira Neto, no artigo Impacto do Programa Bolsa Famlia sobre a Freqncia Escola se vale dos dados da Pnad/IBGE 2004 e da metodologia do propensity score matching para sugerir que o Programa tem um impacto de 2,9 pontos percentuais na freqncia escola das crianas (entre 7 e 14 anos). Os impactos tendem a ser maiores nas reas rurais (em relao s urbanas) e na Regio Nordeste (em comparao com o Sudeste).
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Esses resultados so compatveis com os encontrados pela 2 rodada da Avaliao de Impacto do Programa Bolsa Famlia (AIBF II), descritos no trabalho A Importncia da Avaliao no contexto do Bolsa Famlia, de Luziele Tapajs, Jnia Quiroga, Rovane Ritzi e Marcel Taga. O texto descreve a agenda de avaliao desenvolvida nos ltimos anos pela Secretaria de Avaliao e Gesto de Informao Sagi, do MDS, com nfase nas avaliaes do Bolsa Famlia, em especial a Avaliao de Impacto. A 2 rodada, concluda recentemente, encontrou no apenas impacto positivo do Programa na freqncia escola de crianas entre 6 e 17 anos (+ 4,4 pontos percentuais), mas tambm impacto na sua aprovao escolar (+6,0 pontos percentuais). As crianas do Bolsa Famlia so, em mdia, mais bem nutridas e recebem mais a vacinao em dia. Alm disso, suas mes fazem mais consultas de pr-natal quando comparadas ao grupo de no beneficirias. Parece haver, portanto, um bom argumento em defesa das condicionalidades do Programa. Efeitos no desejveis de transferncias governamentais sobre a oferta de trabalho so um tpico freqente em avaliaes de programas assistenciais. Com freqncia, argumenta-se que a existncia de transferncias poderia levar os beneficirios a deixar o trabalho ou a recusar uma nova ocupao. Vrios levantamentos foram feitos a esse respeito e nenhum sugeriu que o Bolsa Famlia pudesse causar algum efeito preguia nos beneficirios. O artigo de Clarissa Gondim Teixeira, Anlise da Heterogeneidade do Programa Bolsa Famlia na Oferta de Trabalho dos Homens e das Mulheres, tambm chega a essa concluso. Trabalhando com os dados da Pnad/IBGE 2006, a autora sugere haver uma tendncia de que os beneficirios estejam um pouco mais ocupados que no beneficirios, mas que o nmero de horas trabalhadas na semana seja um pouco menor para os primeiros. Essa reduo mais significativa para mulheres que trabalham no mercado informal. Como o mercado informal mais flexvel, as mulheres tendem a substituir uma pequena parte das horas semanais trabalhadas por um maior tempo gasto com afazeres domsticos. Dois artigos sobre o grau em que o Programa atinge seu pblico-alvo fecham a terceira seo. O primeiro deles, A focalizao do Programa Bolsa Famlia em perspectiva comparada, de Ricardo Paes de Barros, Mirela de Carvalho e Samuel Franco, busca avaliar a focalizao do Bolsa em relao a outras experincias internacionais e em relao a outros programas de transferncia de renda, especialmente os mais tradicionais, voltados para trabalhadores do segmento formal. As concluses so de que o Programa Bolsa Famlia representou uma melhoria de focalizao em relao apresentada pelos programas que lhe deram origem, que o Programa apresenta nvel de focalizao compatvel com as experincias de transferncia de renda chilena e mexicana (embora inferior ao encontrado na experincia panamenha) e, finalmente, que o Bolsa chega aos mais pobres com muito mais eficcia que os programas de transferncia voltados ao pblico formalizado.
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O segundo artigo, A Importncia das Cotas para a Focalizao do Programa Bolsa Famlia, de Ricardo Paes de Barros, Mirela de Carvalho, Samuel Franco e Rosane Mendona, busca avaliar em que medida um aspecto especfico do desenho do Programa (a saber, a existncia de estimativas de famlias pobres em nvel municipal) colabora para o bom nvel de focalizao nos mais pobres que o Bolsa Famlia apresenta. Os autores sugerem que a existncia dessas estimativas que, de alguma forma, limitam a livre expanso do Programa nos municpios garante um considervel ganho de focalizao nas famlias mais pobres. Como veremos na terceira seo deste livro, garantir que o Bolsa Famlia de fato atenda s famlias com renda at R$ 140 fundamental para assegurar os impactos do Programa sobre pobreza e a desigualdade. A quarta seo do livro volta-se para as experincias internacionais. Os programas de transferncia condicionada de renda tornaram-se uma experincia disseminada e bem sucedida na Amrica Latina e Caribe. Embora os programas em operao em vrios pases compartilhem alguns princpios, h uma variedade de desenhos e procedimentos operacionais que possibilitam um rico aprendizado. O texto Para onde caminham os programas de transferncia condicionada? As experincias comparadas do Brasil, Mxico, Chile e Uruguai, de Fbio Veras, abre a seo trazendo uma breve descrio dos programas existentes nesses pases, que, embora apresentem objetivos e caractersticas comuns, foram implementados e evoluram de formas bastantes distintas. Tais diferenas devem-se nfase dada em cada um dos objetivos dos programas, bem como maneira pela qual estes programas se relacionam ou se posicionam no sistema de proteo social no qual se estabeleceram. Na concluso, o autor identifica aspectos centrais para que o Programa Bolsa Famlia tenha uma institucionalidade mais clara no futuro prximo. A segunda colaborao desta seo feita por Mercedes Gonzlez de la Rocha, com o artigo Pobreza, Progressa y Oportunidades: uma mirada de relativo largo plazo. A autora, que fez parte da histria dos programas de transferncia de renda condicionada mexicanos, contextualiza o surgimento do Progressa e sua evoluo at o Oportunidades, sua configurao atual. Em seguida, apresenta alguns macro-indicadores relativos evoluo da pobreza, ao custo real da cesta bsica de alimentao, evoluo do nvel educacional e cobertura do sistema de seguridade e proteo social. Por fim, apresenta os resultados de avaliaes de impacto conduzidas em parceria com Agustin Escobar, de 1999 a 2008. Para a autora, o Programa Oportunidades alcanou resultados excepcionais, tanto em comparao a outras polticas sociais mexicanas quanto a experincias internacionais. O maior desafio seria impulsionar um crescimento inclusivo capaz de proporcionar oportunidades aos jovens.
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Finalmente, Chile Solidario, de Osvaldo Larraaga, descreve o programa implementado naquele pas. O Chile Solidario prioriza o desenvolvimento das capacidades das famlias e o acesso aos programas e benefcios sociais existentes, conferindo papel secundrio transferncia de recursos monetrios. O texto apresenta a intitucionalidade do programa, o contexto em que foi criado, uma breve caracterizao dos beneficirios e nmeros relativos ao seu financiamento. Com base nos resultados de avaliaes de impacto, o autor apresenta xitos e desafios do Programa, com a ressalva de que os dados disponveis no permitem uma avaliao definitiva da efetividade do programa. A seo final do livro rene artigos que discutem a futuro do Bolsa Famlia. Apesar do amplo reconhecimento da contribuio do Programa para a reduo da pobreza e da desigualdade no Brasil, ainda no h consenso sobre os prximos passos a serem dados para assegurar essas conquistas e avanar ainda mais. Por isso, foram chamados a contribuir para a concluso do livro atores-chave na discusso recente sobre o PBF e a proteo social no Brasil. No artigo O Programa Bolsa Famlia e seu potencial como poltica de Estado, Amlia Cohn comea apresentando a trajetria da proteo social no Brasil aps a promulgao da Constituio de 1988, concentrando-se nos acontecimentos dos anos 1990. Na seo seguinte, a autora recupera o processo de implantao do PBF, particularmente no que diz respeito aos debates entre atores de dentro e fora do governo sobre a concepo que fundamentaria o Programa. Na ltima seo do texto, a autora indaga sobre as condies para que o Bolsa Famlia realize seu potencial como poltica de Estado. Uma delas seria fomentar a articulao do Programa com outras iniciativas capazes de induzir o desenvolvimento nos territrios, de acordo com suas vocaes econmicas e necessidades especficas. A outra seria fortalecer a autonomia do PBF em relao a outras polticas setoriais, garantindo-se ao mesmo tempo o respeito condio cidad do beneficirio e mantendo-se o foco na importncia de prover segurana de renda aos segmentos mais vulnerveis da populao. O trabalho de Jos Graziano da Silva e Lucas Tavares, Sobre o futuro do Bolsa Famlia, busca avaliar as alternativas futuras para o Programa a partir da experincia de outros pases latino-americanos com programas de transferncia condicionada, bem como da prpria trajetria brasileira. Os autores avaliam, ento, duas possibilidades para o Bolsa: sua transformao em um programa de renda mnima ou seu aperfeioamento, mantendo-o como um programa de transferncia de renda integrado Estratgia Fome Zero. Em Bolsa Famlia: um programa com futuro(S), Aldaza Sposati analisa os limites e possibilidades do modelo do Programa e aponta possibilidades para ir alm dele. A autora questiona se o Bolsa Famlia j atingiu seu teto, isto , se j ocorreu o
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esgotamento dos seus objetivos e das possibilidades da matriz gentica do modelo do Programa. Em caso positivo, ser preciso decidir entre os trs futuros que se desenham para o Bolsa Famlia: a reproduo do modelo do Programa em maior escala, a introduo de aperfeioamentos e correes nesse modelo, levando-o ao mximo de sua capacidade, ou a mutao do modelo brasileiro de transferncia de renda em direo a uma renda bsica e universal para as crianas e adolescentes brasileiros. O texto Perspectivas para o Programa Bolsa Famlia e o Sistema de Garantia de Renda Brasileiro, de Ana Cleusa Serra Mesquita, Luciana de Barros Jaccoud e Maria Paula Gomes dos Santos, prope-se a tratar dos benefcios monetrios no mbito do sistema de garantia de renda da seguridade social brasileira. O objetivo discutir as funes, os pblicos e as relaes entre esses benefcios, identificando as lacunas de cobertura ainda existentes. Ao discutir os desafios colocados nesse campo, o texto procura resgatar o dilogo da poltica social com o mercado de trabalho, bem como com um projeto nacional de desenvolvimento, alm de explorar perspectivas para a evoluo do campo institucional da garantia de renda. A concluso aponta cenrios para a consolidao do sistema de garantia de renda no mbito da proteo social brasileira e defende a estratgia de desenvolvimento com equidade, com destaque para o papel das polticas sociais. Fecha o segundo volume o texto de Ricardo Paes de Barros, Mirela de Carvalho e Rosane Mendona, Dimensionando o Programa Bolsa Famlia, que apresenta um conjunto de critrios que poderia ser adotado para dimensionar o oramento, o tamanho da populao atendida e a generosidade dos benefcios do PBF. A proposta dos autores transferir renda aos 20% mais pobres, e, em particular, aos 10% mais pobres, de tal forma que a proporo da renda nacional apropriada por esse grupo se aproxime da proporo tpica apropriada em pases com renda per capita similar brasileira. Essa regra geral decorre do entendimento de que o PBF deve empregar o conceito de conceito de pobreza relativa. Desse ponto de vista, a finalidade do Programa seria eliminar o excesso de desigualdade em relao a pases de nvel de desenvolvimento similar. Caberia sociedade decidir qual deve ser a porcentagem da renda apropriada pelos 10% e pelos 20% mais pobres, ou seja, qual o hiato de desigualdade a ser reduzido pelo Bolsa Famlia. O leitor encontrar, nos dois volumes que compem esta publicao, um vasto e aprofundado material sobre o Bolsa Famlia. So vises distintas em relao ao seu papel e seus objetivos, que sustentaram o intenso debate em torno do Programa nestes ltimos anos. Esses trabalhos contribuiro para um maior conhecimento sobre a histria do Programa, seu desenho atual e seus impactos sobre as famlias beneficirias. Este livro tambm oferece elementos importantes para a discusso sobre o futuro do Programa nos prximos anos. Que os bem sucedidos sete anos do Programa possam gerar um rico debate e slidas diretrizes para seu futuro e inspirar a discusso sobre a gesto de polticas publicas na rea social.
SEo I
Programa Bolsa Famlia perspectivas conceituais
CAPTULO 1
O PROGRAMA BOLSA FAMLIA: DESENHO INSTITUCIONAL E POSSIBILIDADES FUTURAS*

Sergei Soares** Natlia Styro***
1 INTRODUO 1.1 Breve histria do Programa Bolsa Famlia (PBF)
Embora o Programa Bolsa Famlia (PBF) tenha surgido apenas em 2003, sua criao consequncia de uma trajetria particular em polticas de proteo social seguida pelo Brasil nos ltimos 40 anos, em especial aps a Constituio Federal do Brasil, de 1988 (CF/88). Esta trajetria tem elementos em comum com outros pases latinoamericanos, mas tambm conta com outros que so prprios ao nosso pas. O objetivo desta seo traar um resumo da histria da proteo social no Brasil com um olhar voltado para a criao do PBF. Isso porque resumir em poucas pginas a histria recente da proteo social no Brasil em geral tarefa demasiadamente complexa para este texto.
1.2 Preliminares
Tal como a maior parte dos pases latino-americanos, o Brasil consolidou inicialmente um sistema de proteo social contributivo e excludente. Adaptando modelos de sociedades que no compartilhavam a nossa histria, o Estado Novo nos legou um arranjo que, apesar de representar o primeiro esforo de criao de um sistema de proteo social, tambm reproduzia as desigualdades da nossa sociedade. Era um sistema urbano, contributivo, formal e predominantemente branco. Grande parte dos nossos vizinhos latino-americanos seguiu caminho semelhante, copiando modelos europeus para sociedades que tinham apenas recentemente sado da escravido negra ou da servido indgena, caracterizadas pela excluso da imensa maioria.
* Os autores agradecem a Letcia Bartholo, Fernando Gaiger Silveira, Fernanda Pereira de Paula, Camile Sahb Mesquita, Cleyton Domingues de Moura e Tatiana Feitosa de Britto por informaes sem as quais teria sido impossvel produzir este texto. Agradecem, tambm, a Fabio Veras Soares e Luis Henrique da Silva de Paiva e, novamente, a Camile Sahb Mesquita e Letcia Bartholo, por comentrios cujo valor no pode ser calculado. claro que erros, omisses e opinies controversas so de responsabilidade exclusiva dos autores. ** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. *** Professora adjunta do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).
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Para as populaes no contempladas nessa proteo social, majoritariamente negras ou indgenas, acenava-se com a incluso futura mediante sua incorporao progressiva ao mercado de trabalho formal. Por um perodo no ps-guerra foi possvel sustentar esse projeto, mas o saldo nas ltimas dcadas do sculo passado mostra que apenas na Argentina e Uruguai grande parte da fora de trabalho chegou prxima da incorporao no mercado formal e da consequente proteo social. Mesmo nesses pases, o assalariamento total no chegou ao campo ou a grupos demogrficos fora do paradigma contributivo, como as mes solteiras. No Brasil, o primeiro passo em direo a um paradigma inclusivo veio com a criao da previdncia rural, em 1971, e a consequente quebra da relao entre contribuio e benefcio. Reconhecer o trabalho em atividades agrcolas, quase que totalmente informais, para alm da importncia do benefcio em si para milhes de trabalhadores agrcolas, propiciou um desacoplamento entre contribuio e benefcio, abrindo espao para a introduo da dimenso das necessidades no sistema de proteo social. Alm disso, abriu um novo paradigma no processo de construo da proteo social brasileira, a solidariedade. Entretanto, foi a partir da CF/88 que se consolidaram novos e importantes aspectos para a construo de um novo sistema brasileiro de proteo social. A CF/88 elevou o status da assistncia social ao das outras polticas sociais que formam a espinha dorsal das polticas sociais: educao, sade e previdncia. Na medida em que a CF/88 reconheceu o direito aposentadoria no integralmente contributiva dos trabalhadores rurais em regime de economia familiar, garantindo transferncia de solidariedade, ela tambm, por definio, comeou a criar um sistema de polticas sociais redistributivas, ainda que com muitas lacunas. Adiciona-se, tambm, a garantia do direito de acesso a servios por parte de populaes necessitadas. Por fim, a CF/88 cria o direito a uma renda de solidariedade para idosos e portadores de deficincia em situao de extrema pobreza: o Benefcio de Prestao Continuada (BPC). A criao do BPC trouxe o reconhecimento explcito da existncia da pobreza como risco social, pelo menos quando combinado com outros riscos. O BPC outorga um salrio mnimo a pessoas impedidas de trabalhar por idade ou deficincia fsica ou mental cuja renda familiar per capita for inferior a um quarto de um salrio mnimo. Ou seja, o risco social de pobreza passou a existir, pelo menos quando relacionado com outros riscos sociais que tornavam o indivduo no apto para o trabalho, como a idade avanada ou a deficincia. A Lei Orgnica da Assistncia Social, de 1993, em seu primeiro artigo, versa sobre a necessidade de prover mnimos sociais para garantir necessidades bsicas e, em 2004, a Poltica Nacional de Assistncia Social muda o foco dos pblicos para as seguranas: de acolhida, de convivncia, de desenvolvimento de
O Programa Bolsa Famlia: desenho institucional e possibilidades futuras
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autonomia, de sobrevivncia a riscos circunstanciais e de renda. nesse contexto que criado o PBF, que vem reforando a ideia de transferncia de solidariedade na medida em que tambm no contributivo e visa quelas famlias que no contam com renda suficiente para sobreviver. O prximo passo nessa construo ocorreu nos anos 1990, com a aprovao pelo Senado, em dezembro de 1991, do Projeto de Lei no 2.561, de autoria do senador Eduardo Suplicy, propondo a instituio de um Programa de Garantia de Renda Mnima (PGRM), sob a forma de imposto de renda negativo. Segundo o projeto, todos os brasileiros com 25 anos ou mais e rendimentos mensais inferiores a Cr$ 45.000,00 (R$ 158,45 valor atualizado1) teriam direito a uma renda mnima vital igual a 30% da diferena entre seus rendimentos e o limite de Cr$ 45.0000,00. Note que o projeto versa sobre renda individual e no sobre renda familiar per capita. A lei original nunca foi votada pela Cmara e, em 2004, um substitutivo bem mais vago, a Lei no 10.835, foi sancionado pelo presidente Lula. Contudo, o arcabouo conceitual estava completo para a criao de um elemento novo no sistema de proteo social, que dependia apenas da condio de pobreza dos indivduos. Instalava-se no Congresso Nacional, pela primeira vez, a pretenso de criar um sistema de proteo baseada na solidariedade nacional. A partir desse momento, o debate poltico j no mais podia ignorar tal possibilidade.
1.3 Os Programas de Transferncia de Renda Condicionada (PTRC)
Apesar de o arcabouo conceitual desenvolvido no incio dos anos 1990 apontar para PGRM, o que foi implementado no Brasil foram programas de transferncia de renda condicionada (PTRC). A principal diferena que, enquanto o nico critrio para os PGRM a renda, os PTRC exigem uma contrapartida dos beneficirios, em geral, que se engajem em aes em benefcio deles mesmos e de suas famlias. H na literatura quem considere esta uma diferena fundamental e h quem considere um pequeno detalhe operacional. Em qualquer caso, toda a histria posterior ao projeto do senador Suplicy foi centrada nos PTRC. Tudo comeou em 1995. Naquele ano, trs experincias locais de renda mnima apareceram simultaneamente no Brasil: o Programa de Garantia de Renda Familiar Mnima, em Campinas, que teve incio em maro de 1995; o Bolsa Familiar para Educao, no Distrito Federal, que teve incio em maio de 1995; e o Programa de Garantia de Renda Familiar Mnima, de Ribeiro Preto, que teve incio em dezembro de 1995 (SOUZA; FONSECA, 1997; SILVA et al., 2004). Todos os trs programas limitavam-se a famlias com crianas menores de 14 anos e eram PTRC, exigindo contrapartida dos seus beneficirios. Em Braslia, a linha de elegibilidade era de R$ 60,00 (R$ 160,19 valor
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atualizado) e o benefcio era de um salrio mnimo por famlia. Em Campinas, a linha era de R$ 35,00 (R$ 93,44 valor atualizado) e o benefcio mdio era de R$ 117,00 (R$ 312,36 valor atualizado). Todos os trs programas exigiam das famlias contrapartidas educacionais. No ano seguinte, 1996, foi criado o primeiro PTRC Federal, o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti). Este era altamente focalizado nas crianas de 7 a 15 anos que trabalhavam, ou estavam sob risco de trabalhar, em atividades perigosas, insalubres ou degradantes, tais como o cultivo de cana-de-acar ou carvoarias. O benefcio era uma bolsa de R$ 25,00 para crianas em reas rurais. Posteriormente, foi expandido para reas urbanas, com um benefcio de R$ 40,00 por criana. Esses valores, se corrigidos pela inflao de 1996 a 2009, atualmente seriam R$ 58,18 e R$ 93,08, respectivamente. No entanto, como nunca foram corrigidos, continuaram valendo R$ 25,00 e R$ 40,00. As contrapartidas do Peti eram que as crianas menores de 16 anos no trabalhassem e tivessem 75% de frequncia escolar no ano. O rgo responsvel pelo Peti era a Secretaria de Estado da Assistncia Social (Seas). Nos anos que se seguiram, o pas assistiu a uma exploso de programas inspirados principalmente no programa de Braslia. Nos anos 1997 e 1998, Belm, Belo Horizonte, Boa Vista, Catanduva, Ferraz de Vasconcelos, Franca, Guaratinguet, Guariba, Goinia, Jaboticabal, Jundia, Mundo Novo, Limeira, Osasco, Ourinhos, Paracatu, Piracicaba, Presidente Prudente, Santo Andr, So Francisco do Conde, So Jos do Conde, So Jos dos Campos, So Lus, Tocantins e Vitria (LAVINAS, 1998) criaram algum tipo de PTRC. O segundo PTRC federal no Brasil foi o Bolsa Escola Federal, criado em 2001 e tambm claramente inspirado no programa de Braslia. A contrapartida consistia na frequncia mnima anual escola de 85% para crianas de 6 a 15 anos. O benefcio era concedido a famlias cuja renda per capita se situava abaixo de R$ 90,00 e o valor da bolsa era de R$ 15,00 por criana, com um teto de R$ 45,00 por famlia. O Ministrio da Educao respondia pelo programa.
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Um pouco depois do Bolsa Escola, foi criado o Bolsa Alimentao, cujas contrapartidas eram: aleitamento materno, exames pr-natais para gestantes e vacinao das crianas. O valor da bolsa era de R$ 15,00 por criana entre 0 e 6 anos, com teto de R$ 45,00 por famlia. O programa estava a cargo do Ministrio da Sade. Em 2003, foi criado um quarto programa, o Carto Alimentao. Tratava-se de uma transferncia de R$ 50,00 para famlias cuja renda per capita no alcanava meio salrio mnimo. Os recursos deveriam ser usados exclusivamente na compra de alimentos.
2. Houve, por curto perodo de tempo, uma tentativa do governo federal de complementar os programas municipais e estaduais Lei no 9.533, de 1997 , mas isso nunca foi significativo.
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A situao dos programas de transferncia de renda condicionada em 2003 era simples: o caos. Cada programa federal tinha sua agncia executora e a coordenao entre elas era mnima. Os sistemas de informao desses quatro programas eram separados e no se comunicavam, de modo que uma famlia poderia receber todos os quatro, enquanto outra, vivendo em condies iguais, poderia no receber transferncia alguma. Os valores dos benefcios e critrios de incluso variavam entre programas, de modo que o governo federal estava fazendo transferncias distintas para famlias em situaes semelhantes, justificando-as com praticamente os mesmos argumentos. Como nenhum dos programas cobria todo o territrio nacional, havia ainda os programas estaduais e municipais. Se a coordenao entre os programas federais era difcil, com os programas municipais e estaduais era totalmente inexistente. O que existia no se parecia, mesmo remotamente, com um sistema de proteo social. Era um emaranhado de iniciativas isoladas, com objetivos diferentes, porm sobrepostos, e para pblicos diferentes, mas tambm sobrepostos. Nenhum desses programas era universal ou sequer tinha a pretenso de vir a ser. Nenhum cobria todo o territrio nacional. No entanto, todos os programas federais, estaduais e municipais reconheciam a pobreza como risco social e tinham como pblico-alvo indivduos de domiclios pobres, embora segundo linhas de pobreza diferentes. A revoluo conceitual estava completa, mas faltava uma boa reforma gerencial. Em outubro de 2003, o governo federal criou o Programa Bolsa Famlia,3 cujo objetivo primordial era organizar os quatro programas em apenas um. O PBF tambm incorporou o Vale-Gs, uma transferncia sem contrapartida, mas tambm incorporada por outro ministrio com seus prprios critrios e valores de benefcio. Para realizar a unificao, o PBF se beneficiou da existncia do Cadastro nico, que vinha sendo aperfeioado e expandido de forma lenta desde sua criao, em 2001,4 e cujo objetivo era integrar as informaes sobre os beneficirios dos programas federais. Estava criado, assim, o Programa Bolsa Famlia.5
2 O PROGRAMA BOLSA FAMLIA E SUA EVOLUO
Aps a fuso de outubro de 2003, a configurao do PBF tem permanecido mais ou menos a mesma. A Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC), do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), o rgo responsvel pelo programa. Cabe SENARC estabelecer normas para a execuo do programa, definir valores de benefcio, estabelecer o dilogo com
3. Medida Provisria no 132, de 20 de outubro de 2003. 4. Decreto no 6.135, de 26 de junho de 2007. (Revogados: Decreto no 3.877, de 24 de julho de 2001, e o decreto de 24 de outubro de 2001). 5. Lei no 10.836, de 9 de janeiro de 2004, e Decreto no 5.209, de 17 de setembro de 2004.
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os municpios, definir e acompanhar contrapartidas, estabelecer metas e, consequentemente, propor o oramento anual do PBF, definir quotas por municpio, estabelecer parcerias com os estados e com outros rgos do governo federal, acompanhar o andamento do programa em geral e fazer avaliaes regulares do PBF.6 A SENARC tambm estabelece os critrios de quem recebe e quanto recebe e define o questionrio do Cadastro nico e os critrios para suspenso e corte dos benefcios, entre vrias outras definies de parmetros operacionais. Em suma, a SENARC tem a regncia do PBF e toma todas as principais decises relativas ao programa. A Caixa Econmica Federal o rgo operador e pagador. Cabe Caixa receber e processar as informaes que compem o Cadastro nico levantadas pelos municpios, calcular a renda familiar per capita de acordo com os critrios estabelecidos pela SENARC e, por consequncia, calcular quanto deve receber cada famlia, emitir os cartes magnticos para pagamento e, finalmente, pagar o benefcio mensalmente. O papel da Caixa bastante grande, na medida em que no apenas o rgo pagador, mas tambm quem processa as informaes. Isso limita a interveno de qualquer gestor, seja este federal ou municipal, na seleo efetiva dos beneficirios. claro que a Caixa processa as informaes de acordo com critrios estabelecidos pela SENARC, mas relevante que a Caixa faa o processamento e no a SENARC. H, tambm, grupos demogrficos especficos, tais como moradores de rua, remanescentes de quilombo ou indgenas cuja concesso de bolsas no depende do processo de anlise do cadastro e definida diretamente pela SENARC, passando frente de outras famlias elegveis mas estes perfazem uma minoria e ainda devem ingressar no PBF por meio do cadastro. A base de informaes do PBF o Cadastro nico, mas o cadastro vai alm do PBF propriamente dito e hoje fonte de informaes para diversos programas focalizados, conforme ser visto adiante na discusso dos programas complementares. O cadastro importante porque se trata de um censo, embora imperfeito e incompleto, da populao pobre do pas. Cabe aos municpios cadastrar as famlias pobres usando o questionrio padro definido pela SENARC e fazer relatrios de acompanhamento das contrapartidas. O PBF no um direito. Ao contrrio, se encontra explicitamente condicionado s possibilidades oramentrias. A lei que cria o PBF declara que: O Poder Executivo dever compatibilizar a quantidade de beneficirios do Programa Bolsa Famlia com as dotaes oramentrias existentes (Lei no 10.836, de 9 de Janeiro de 2004, artigo 6, pargrafo nico).
6. Cabe Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (Sagi), tambm do MDS, fazer avaliaes de impacto de maior flego.
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Ao contrrio de uma aposentadoria, de um seguro-desemprego ou do pagamento de um ttulo da dvida pblica, o PBF um programa de oramento definido. Uma vez esgotada a dotao oramentria, ningum mais pode passar a receber o benefcio, pelo menos at que haja um crdito suplementar. O PBF, no entanto, conta com critrios para a concesso e estes critrios no definem apenas uma fila. Os critrios so pblicos e definem famlias como elegveis ou no, o que gera conceitos estranhos aos programas de oramento fixo, como populao elegvel no coberta. Se algum tem filhos e vive com renda inferior a R$ 120,00 per capita, elegvel para receber o PBF e, se no recebe, um elegvel no coberto. Alguns autores, como Medeiros (2008), Britto e Soares (2007), chegam a caracterizar o benefcio do PBF como um quase direito. Quase direito ou no, quando um programa caracterizado por um oramento definido e custos claros, a definio de metas passa a ser necessria. Se no existem metas fsicas, no h como fazer planejamento oramentrio anual. A criao do PBF, em 2003, se deu concomitantemente com a primeira meta, de 11,2 milhes de famlias. Por razes operacionais e oramentrias, decidiu-se aumentar o nmero de beneficirios gradualmente at atingir a meta de 11 milhes. Isso ocorreu no final de 2006. Durante os anos de 2007 e 2008, no houve aumento na cobertura do PBF, sendo que novas famlias entraram apenas como resultado da sada de outras famlias. O PBF, com 11 milhes de domiclios, uma das maiores polticas sociais brasileiras em nmero de beneficirios. superado em nmero de beneficirios apenas pelo Sistema nico de Sade (SUS), que, a princpio, cobre toda a populao brasileira, pela educao pblica, com 52 milhes de alunos, e pela previdncia social, com 21 milhes de benefcios concedidos.
TABELA 1
Tamanho do Programa Bolsa Famlia
Critrio Nmero de famlias (Cadnico) (milhes) Nmero de famlias (PNAD) (milhes) Percentual de famlias (PNAD) Percentual da renda das famlias (PNAD) Gasto com benefcios (em R$ milhes) Percentual do PIB (Siafi/Sidor) Fonte: PNAD, Sagi/MDS Matriz de Informao Social. 2004 9,0 6,3 12,5 0,49 3.792 0,30 2006 11,1 9,0 16,8 0,69 7.525 0,35 2008 11,3 n.d. n.d. n.d. 10.607 0,37
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Em termos oramentrios, no entanto, o PBF relativamente pequeno e responde por algo em torno de 0,3% do PIB. A tabela 1 mostra o tamanho do PBF de acordo com vrias dimenses.
2.1 Os benefcios
Desde sua criao, o PBF tem se caracterizado por um benefcio composto e duas linhas de pobreza (elegibilidade). As linhas se referem sempre renda familiar per capita, que a soma de todas as rendas de todos os membros da famlia dividida pelo nmero de membros. A famlia definida como: unidade nuclear, eventualmente ampliada por outros indivduos que com ela possuam laos de parentesco ou de afinidade, que forme um grupo domstico, vivendo sob o mesmo teto e que se mantm pela contribuio de seus membros (Lei no 10.836). A definio de famlia relevante e constitui uma das principais diferenas entre o PBF e o BPC, outro programa de transferncia de renda com foco na pobreza.7 As famlias cuja renda per capita for superior linha de pobreza extrema, mas inferior linha de pobreza (no extrema), fazem jus a um benefcio varivel, que depende do nmero de crianas com idade de zero a 14, at um mximo de trs crianas por famlia. As famlias cuja renda per capita for inferior linha de pobreza extrema tm direito a um benefcio fixo, independentemente do nmero de pessoas na famlia, alm de terem tambm direito ao mesmo benefcio varivel que as famlias cuja renda cai entre as linhas de pobreza e pobreza extrema. Desde julho de 2008, h tambm um segundo benefcio varivel, associado ao nmero de membros adolescentes na faixa de 15 a 16 anos que residam na famlia, at um mximo de dois adolescentes. O benefcio pago me de famlia e, na ausncia desta, a outro membro, como o pai. H um nmero muito pequeno de casais no qual o pai receptor. No h qualquer regra de indexao formal para os benefcios do PBF, mas quando os valores foram corrigidos, de acordo com os decretos acima, o foram com base no ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC), do IBGE, que mede a inflao da cesta de consumo de famlias cuja renda situa-se entre um e oito salrios mnimos. H quem defenda que seria desejvel usar a inflao de alimentos ou calcular um ndice especfico para as pessoas mais pobres, mas at o momento tem-se usado o INPC.
7. A renda familiar per capita do PBF virtualmente idntica renda domiciliar per capita nas pesquisas domiciliares, e as duas so usadas como sinnimo.
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TABELA 2
Data Legislao
Linhas de elegibilidade e benefcios do Programa Bolsa Famlia

Janeiro de 2004 Lei n 10.836
o
Julho de 2007 Decreto n 6.157

o o
Junho de 2008 Lei n 11.692 e Decreto no 6.491 R$ 60,00 R$ 120,00 R$ 20,00 (0 a 15) e R$ 30,00 (16 e 17) R$ 62,00
Linha de pobreza extrema Linha de pobreza Benefcio varivel Benefcio fixo Fonte: SENARC/MDS.
R$ 50,00 R$ 100,00 R$ 15,00 (0 a 14) R$ 50,00
R$ 60,00 R$ 120,00 R$ 18,00 (0 a 14) R$ 58,00
Desde 2004, o benefcio concedido, em princpio, por um perodo de dois anos. Isso quer dizer que se espera que os agentes municipais do PBF revisitem as famlias, ou de outra forma atualizem o cadastro, a cada dois anos para verificar se suas condies de vida mudaram ou permanecem as mesmas. Na prtica, nem todos os municpios mantm esse grau de agilidade e h famlias beneficirias no PBF que no recebem visitas do agente social h muito tempo. Alm das visitas peridicas, h tambm crescente verificao do status das famlias em bases de dados de fontes de renda formais: as bases do BPC e do restante da Seguridade e a Relao Anual de Informaes Sociais (Rais). As primeiras duas apontam se algum na famlia recebe um benefcio previdencirio ou assistencial e a segunda, se algum membro passou a ser empregado no mercado formal. A verificao com a base de benefcios do BPC comeou no ano passado e a verificao com o restante da seguridade comea este ano. Se algum na famlia passa a receber um benefcio previdencirio ou assistencial ou um salrio no setor formal e essa nova renda eleva a renda per capita da famlia acima dos limites do PBF, tanto a prpria famlia quanto o municpio no qual ela reside so informados da nova situao. Um ms aps o envio dos dois comunicados, o benefcio bloqueado.8 Se o cadastro for atualizado e as novas informaes apontarem que a famlia deveria continuar recebendo, a despeito da nova renda, o benefcio ser desbloqueado. Caso contrrio, o benefcio ser cancelado. O problema com esse mtodo que tanto os registros da seguridade quanto principalmente a Rais tornam-se disponveis com algum atraso. A Rais coletada apenas anualmente e, at os dados estarem disponveis, possvel que at dois anos tenham se passado. Uma possibilidade seria consultar outros registros administrativos mensais como a guia de recolhimento do FGTS e Informaes Previdncia Social (GFIP) e o Cadastro Geral de Empregados
8. O nico cruzamento que leva retirada imediata da famlia com o Sistema de Controle de bitos (Sisobi), para domiclios unipessoais cujos beneficirios esto falecidos.
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e Desempregados (CAGED). Em 2008, 445 mil famlias tiveram benefcios cancelados e outros 622 mil benefcios foram bloqueados para investigao. Finalmente, h um nmero surpreendente de famlias que pedem a suspenso do benefcio devido ao fato de terem melhorado de vida. Segundo o Sistema de Benefcios ao Cidado, 44 mil famlias pediram para sair do PBF por conta prpria. No entanto, esse nmero provavelmente uma subestimativa, na medida em que muitos gestores vinculam os pedidos ao fato de o valor da renda per capita ser superior estabelecida pelo programa. No deixa de ser verdade, mas a varivel que aponta a honestidade da famlia perdida no processo.
2.2 As contrapartidas
Um dos pontos mais contenciosos do PBF o acompanhamento das contrapartidas exigidas das famlias. Para receber o benefcio, as famlias devem enviar seus filhos escola e, com relao sade, fazer exame pr-natal e acompanhamento nutricional e de sade, alm de manter as vacinas em dia (Lei no 10.836). H um grande nmero de autores que defendem que essas medidas so to ou mais importantes que o benefcio em si. Esta vertente da literatura sobre PTRC enfatiza o carter condicionado dos programas. O Bolsa Famlia seria, de acordo com essa viso, um programa de incentivo ao capital humano das famlias mais pobres. Na imprensa e na arena poltica, os que se alinham com essa viso cobram incessantemente da SENARC maior empenho no acompanhamento das contrapartidas e at a criao de novas contrapartidas. O programa mexicano Progresa/Oportunidades um exemplo de PTRC explicitamente desenhado para aumentar a transmisso intergeracional de capital humano. No se fala em portas de sada, uma vez que claro que as famlias devem receber o benefcio por uma gerao, at que as crianas de hoje sejam adultos de amanh com alto capital humano, ou pelo menos com o mnimo garantido. O tempo entre visitas de seis anos, e no de dois, como no Brasil (YASCHINE; DVILA, 2008). H outra vertente, para a qual o PBF , antes de tudo, proteo social. Ao colocar contrapartidas excessivas, a funo proteo social se enfraquece na medida em que sero provavelmente as famlias mais vulnerveis as que no conseguiro cumprir exigncias mais rigorosas. H outro argumento, ligado ao direito, que as critica de modo ainda mais forte: se o PBF se transformar em direito, ento nenhuma contrapartida deve ser cobrada. O governo brasileiro, que inicialmente manteve uma distncia prudente dos dois extremos, tem transitado desde 2006 em direo cobrana cada vez mais dura das contrapartidas. No houve criao de novas exigncias ao longo do tempo e, em termos relativos, poucas famlias foram desligadas do PBF por
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descumprimento. Contudo, h um aumento na intensidade de seu acompanhamento. Logicamente, esse aumento na fiscalizao leva a um endurecimento, embora uma pequena parcela dos cancelamentos se deva a essa forte cobrana. As exigncias mais cobradas dos beneficirios so aquelas que todos ns deveramos e temos obrigao legal de cumprir. O capitulo 3 da CF/88 estabelece que a educao dever do Estado e da famlia e que o ensino fundamental obrigatrio. As contrapartidas de sade no so obrigaes legais per se, mas so aes fortemente recomendadas pela poltica de sade a todos os cidados, qualquer que seja sua renda ou classe social. As contrapartidas de sade tambm no tm acompanhamento to prximo quanto as de educao, embora a taxa de acompanhamento tenha subido de 7% das famlias no primeiro semestre de 2005 para 59% no segundo de 2008. Sendo obrigatrias ou no, o cumprimento dessas contrapartidas por parte das famlias que vivem em situao de extrema vulnerabilidade social e de renda no to simples quanto o para as famlias menos vulnerveis. So famlias cujo vnculo com a formalidade e a institucionalidade mais frgil. Vivem longe das escolas e dos postos de sade. Frequentemente vivem alm do alcance dos Correios. Supe-se, portanto, que o Estado deva entrar cumprindo seu dever constitucional de criar condies para que as famlias faam a parte que lhes cabe. Houve, como j foi colocado, melhoria no sistema de cobrana por parte do Estado. At setembro de 2006, no havia cobrana efetiva, mas desde outubro de 2006 o MDS, o MEC e o Ministrio da Sade iniciaram a implementao de um sistema de verificao crescentemente sofisticado e eficaz. Como mostra a tabela 3, a taxa de acompanhamento das contrapartidas educacionais vem aumentando de 62% das crianas em 2006 at quase 85% no final de 2008. A verificao das contrapartidas na sade tambm tem sido crescente: de meros 6% das famlias no primeiro semestre de 2005 at quase 60% no segundo semestre de 2008.
TABELA 3
Acompanhamento das contrapartidas
Educao Em mil crianas 2005 1o semestre 2005 2o semestre 2006 1o semestre 2006 2o semestre 2007 1o semestre 2007 2o semestre 2008 1o semestre 2008 2o semestre 9.569 11.993 13.170 13.040 12.748 62,8 78,9 84,7 84,9 84,8 (%) Em mil famlias 362 1.883 2.919 3.454 4.782 5.166 6.084 5.718 Sade (%) 6,8 36,0 43,1 40,3 51,1 54,6 62,7 63,6
Fontes: Sistema de Acompanhamento da Frequncia Escolar do PBF e Sistema de Vigilncia Alimentar e Nutricional (SISVAN). Elaborao: Deges/SENARC/MDS.
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O monitoramento das contrapartidas do PBF um esforo complexo e bem-montado feito por trs reas diferentes nos trs nveis federativos do Brasil. As contrapartidas educacionais so consolidadas pelo MEC e as da sade, pelo Ministrio da Sade. O MDS, por sua vez, faz a cobrana aos beneficirios. A cobrana das contrapartidas educacionais feita pelas secretarias municipais de educao e consolidada pelo MEC. Usando o Cadastro nico, o MDS gera uma lista de crianas, indexada pelo Nmero de Informao Social (NIS) e o cdigo da escola constante do ltimo registro do cadastro. O MEC, ento, distribui esta lista para as secretarias municipais de educao. As escolas cujos diretores tm acesso internet recebem da secretaria uma senha para preencher a frequncia das crianas cujas famlias recebem benefcios diretamente. As demais recebem formulrios de papel cuja consolidao feita pela secretaria municipal de educao. As respostas das escolas estaduais tambm so consolidadas pelas secretarias municipais. O processo repetido cinco vezes por ano, uma vez a cada dois meses, salvo no perodo de frias escolares. H um grande nmero de crianas cujo status escolar muda, seja porque trocam de escola seja porque passam de ano. Cabe s secretarias municipais encontrar essas crianas e o fazem de modo admirvel. Aproximadamente 85% das crianas esto com o acompanhamento da frequncia escolar em dia. Ao final de cada ciclo bimensal de acompanhamento de frequncia, os dados so repassados pelo MEC ao MDS. O acompanhamento das contrapartidas de sade coordenado pelo Ministrio da Sade e feito pelas secretarias municipais de sade. A taxa de resposta um pouco inferior taxa de resposta educacional, devido oferta um pouco menor dos servios de sade cujo acesso constitui a contrapartida do PBF. O ciclo da sade tambm de seis e no dois meses. O que o MDS faz com a informao que recebe depende do motivo de descumprimento das contrapartidas. Se, por exemplo, uma criana deixa de frequentar a escola porque quebrou a perna, porque a ponte que d acesso escola caiu ou por outro motivo justificvel, a frequncia baixa informada juntamente com o motivo e o MDS no toma nenhuma providncia, porque nenhuma providncia cabvel. J se o motivo desconhecido ou no justificvel, so enviados tanto uma carta quanto um aviso a ser lido na tela do terminal bancrio quando da retirada do benefcio. Essas comunicaes avisam quais as crianas cuja frequncia est abaixo de 85% sem justificativa. Se aps o aviso, a frequncia da criana continuar abaixo de 85% e no houver justificativa na prxima rodada, dois meses depois outra carta ser enviada e outro aviso eletrnico postado e o benefcio ser temporariamente bloqueado. Quando a famlia tentar sacar o benefcio, haver uma mensagem
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na tela informando que no podem sacar o benefcio devido ao descumprimento de contrapartidas. O valor bloqueado, no entanto, poder ser sacado no ms seguinte. Se a criana continuar com frequncia abaixo de 85% na terceira rodada de verificao, alm de nova rodada de avisos, o benefcio ser suspenso por um ms. Desta vez o benefcio no sacado no poder ser sacado posteriormente. Na quarta rodada haver uma suspenso por dois meses e na quinta rodada i.e., aps um ano de descumprimento das contrapartidas o benefcio ser finalmente cancelado e outra famlia receber a bolsa. Se o motivo do descumprimento for caso de polcia explorao sexual, abusos de diversos tipos , a medida cabvel o acionamento dos servios sociais ou policiais. No entanto, ainda no h acompanhamento por parte do MDS do que de fato feito nesses casos. Finalmente, cabe dizer que o descumprimento de contrapartidas de sade leva s mesmas consequncias que o descumprimento das contrapartidas educacionais e as duas so cobradas conjuntamente ou seja, uma famlia com o benefcio suspenso pode fazer o esforo de garantir a frequncia dos filhos e ser surpreendida pelo cancelamento do benefcio por descumprimento dos exames pr-natais, por exemplo. A tabela 4 mostra quantas famlias at hoje passaram por cada um dos passos descritos acima.
TABELA 4
Famlias alvos de avisos ou sanes
Ao Advertncia Bloqueio Primeira suspenso Segunda suspenso Cancelamento Fontes: Deges/SENARC/MDS. Nmero de famlias 2.092.394 765.011 339.205 149.439 93.231 Porcentagem (%) 100,0 36,6 16,2 7,1 4,5
Apesar do claro endurecimento da cobrana por parte da SENARC com relao s contrapartidas, apenas 4,5% das famlias que em algum momento no cumpriram com as contrapartidas foram desligadas do programa por seu descumprimento. Trata-se de algo em torno de 4% das 2,5 milhes de famlias desligadas por todas as razes at o final de 2008. No entanto, para quem tem uma viso de proteo social do PBF, as medidas tomadas so draconianas. Finalmente, o monitoramento das contrapartidas faz parte do ndice de Gesto Descentralizada, a ser explicado a seguir.
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2.3 Relao com os municpios e o ndice de Gesto Descentralizada (IGD)
Os municpios tm vrios papis fundamentais no PBF. O papel mais importante que so responsveis pela identificao das famlias a serem beneficiadas mediante o recolhimento das informaes que compem o cadastro, o que quer dizer que, em ltima instncia, so os agentes municipais que decidem quem ser ou no potencial beneficirio de uma bolsa famlia, na medida em que toda a informao que a Caixa processa ou a SENARC analisa coletada pelo agente municipal. So tambm responsveis pelo acompanhamento das contrapartidas, alm de serem os responsveis diretos pela oferta de boa parte dos servios de educao e sade necessrios para que as famlias possam cumprir suas contrapartidas. Trata-se de um papel estratgico e, sem municpios empenhados e com boa gesto, o prprio funcionamento do PBF seria comprometido. Esse desenho descentralizado contrasta com o desenho de outros PTRC, como o Progresa, cujas estratgias de focalizao no acompanhamento de contrapartidas so bem mais centralizadas. Veremos adiante que ambas estratgias produzem resultados mais ou menos equivalentes em termos de focalizao, embora a estratgia brasileira seja muito mais barata, uma vez que conta com a estrutura administrativa preexistente dos municpios brasileiros. Apesar dessa estrutura preexistente ser uma das chaves do sucesso do PBF, as relaes entre Unio e municpios no Brasil nunca foram fceis. Aps alguma confuso inicial com relao s responsabilidades dos municpios e do governo federal, em maio de 2005 o governo federal passou a firmar Termos de Adeso com cada municpio para clarificar o papel de cada um, incluindo a definio de qual agente municipal responde pelo programa. Em 2006, o governo federal foi um pouco mais ousado e passou a apoiar financeiramente a estrutura administrativa dos municpios, mediante repasse definido por frmula para as prefeituras. A frmula deste apoio financeiro simples: um valor mximo de R$ 2,50 por famlia beneficiria do PBF, sendo que as 200 primeiras famlias de um municpio qualquer so remuneradas em dobro (LINDERT et al., 2007). Esse valor mximo ento multiplicado pelo ndice de Gesto Descentralizada (IGD), que consiste na mdia simples de quatro porcentagens: i) a porcentagem das famlias com renda de at meio salrio mnimo no Cadastro nico, com informaes coerentes e completas; ii) a porcentagem das famlias com renda de at meio salrio mnimo no Cadastro nico, cuja ltima visita ou atualizao foi h menos de dois anos; iii) a porcentagem das crianas beneficirias com informao sobre contrapartidas educacionais completa; e iv) a porcentagem das famlias beneficirias com informao sobre contrapartidas de sade completa.
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O IGD a mdia simples dessas quatro porcentagens. O valor mdio no ponderado do IGD situa-se em torno de 74% e a mediana da distribuio 75%, o que quer dizer que muitos municpios perdem recursos por no ter cadastro ou acompanhamento de contrapartidas de boa qualidade. A composio do IGD no escapa do debate em torno das contrapartidas. Note que metade do IGD diz respeito ao cadastro e, portanto, focalizao e cobertura do programa, e a outra metade diz respeito ao acompanhamento das contrapartidas. Para os que consideram que o PBF essencialmente proteo social, o peso dado verificao das contrapartidas (50%) excessivo. Para os que outorgam ao PBF um papel importante no incentivo ao capital humano, a composio do IGD adequada e reflete o fato de a funo de acumulao de capital humano no PBF ser to importante quanto a funo de proteo social. Finalmente, os ministrios setoriais tm um papel importante na verificao das contrapartidas. As secretarias municipais de sade e educao dos municpios no prestam contas diretamente ao MDS e sim s suas respectivas contrapartes no governo federal, os ministrios de Sade e Educao. Esses ministrios, por sua vez, repassam as informaes ao MDS. Isso facilita a integrao do PBF com as polticas educacionais e de sade e evita as crticas, frequentemente feitas a programas mais centralizados como o Progresa, de que estaria criando uma poltica social paralela margem dos ministrios e secretarias da sade e educao. um arranjo complexo, mas necessrio em um pas fortemente federativo.
2.4 Portas de sada ou programas complementares?
Outro ponto contencioso do PBF so as portas de sada. Se a falta de empenho, a falta de esperana no futuro ou de expectativas pouco ambiciosas so importantes causas da pobreza de uma famlia, ento um programa como o PBF pode ter efeitos de longo prazo negativos. Ao acostumar as pessoas a viver da caridade do Estado, o PBF as levaria a empenhar-se menos na superao da pobreza pelos seus prprios meios e levaria ao aprofundamento, no longo prazo, da prpria pobreza no pas. Uma medida extrema, coerente com esta viso, seria estabelecer limites mximos de permanncia no PBF, tais como os que so previstos no segurodesemprego. Alguns PTRC, como o Chile Solidario, preveem, pelo menos teoricamente, um tempo mximo de permanncia no programa, em geral de trs anos.9 Embora esse prazo no seja cumprido mo de ferro pelo menos no Chile , a filosofia que embasa esse tipo de limite que o programa no passaria de uma ajuda temporria a famlias que esto passando dificuldades, com a ideia de que essas famlias iro rapidamente se emancipar do programa.
9. importante no confundir o Chile Solidrio com a poltica de transferncia de renda no Chile. Aquele pas conta com outros programas, como o Subsidio nico Familiar (SUF) e a Pensin Bsica Solidaria, que so direitos garantidos a todas as famlias pobres no Chile.
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Uma medida menos extrema seria incumbir os gestores do programa com a busca por portas de sada. Ou seja, no se exige que as famlias encontrem as portas de sada e, sim, que a poltica social o faa. Novamente, o Chile Solidario um bom exemplo. Considervel esforo gasto com acompanhamento psicossocial das famlias e prestao de assessoria para que elas possam acessar polticas de intermediao de mo de obra, de formao profissional e de microcrdito, entre outras. Mais uma vez, coerente com a ideia de que a causa da pobreza se encontra em caractersticas das famlias, que podem e devem ser mudadas pela poltica pblica. Note que portas de sada ou tempo mximo de permanncia no so exatamente compatveis com uma viso de acumulao de capital humano dos PTRC, uma vez que isso requer que as famlias tenham apoio do programa pelo tempo uma ou duas dcadas necessrio para ver suas crianas terminaram sua formao. Tanto assim que o PTRC mais claramente identificado com a melhoria do capital humano o Progresa/Oportunidades no prev nada que se aproxime de um tempo mximo de permanncia. Ao contrrio, a frmula de elegibilidade do Progresa/Oportunidades dificulta que famlias saiam do programa. A posio contrria que a pobreza causada seja por problemas estruturais da prpria economia e sociedade do pas, seja por caractersticas das famlias que as polticas pblicas no so capazes de mudar, pelo menos no curto prazo. Exemplo da primeira viso seria um padro de insero da economia do pas na economia global subordinado que gera pobreza ou um padro de desenvolvimento regional que condena certas reas ao atraso; exemplo da segunda seria que s famlias faltam capital social, capital humano ou redes sociais para conseguir uma boa insero no mercado de trabalho. A consequncia de qualquer uma das duas vises que a busca por portas de sada uma tarefa sem chances de sucesso em grande escala. A posio do governo federal brasileiro rejeitar a busca pelas portas de sada, mas ao mesmo tempo deixar a porta entreaberta para polticas sociais que busquem auxiliar as famlias beneficirias a sarem da condio de pobreza. Isso se faz mediante os programas complementares, que focalizam polticas de treinamento, de microcrdito ou de outro tipo nas famlias beneficirias do PBF. Em princpio, cabe Secretaria de Articulao Institucional e Parcerias (SAIP) do MDS articular com outros ministrios a execuo de programas complementares. Alguns exemplos de programas complementares so: o Programa Brasil Alfabetizado, o ProJovem, o Projeto de Promoo do Desenvolvimento Local e Economia Solidria, o Programa Nacional da Agricultura Familiar, Programas de Microcrdito do Banco do Nordeste, a Tarifa Social de Energia Eltrica e o Programa Luz para Todos (para uma lista completa, ver http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/ programas_complementares). Embora nenhum destes programas tenha sido
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desenvolvido explicitamente para os beneficirios do PBF, todos usam o Cadastro nico para dar algum tipo de tratamento preferencial, seja aos beneficirios do PBF, seja aos inscritos no cadastro em geral. At agora, o nico programa desenhado explicitamente para os beneficirios do PBF tem sido o Plano Setorial de Qualificao (PLANSEQ) que visa formar beneficirios do PBF para o setor de construo civil, mas at este executado pelo Ministrio do Trabalho e Emprego e no pelo MDS.
2.5 Cobertura e focalizao
A focalizao tema fundamental para todos os programas de garantia de renda mnima ou programas de transferncia de renda ondicionada no universais. Afinal, se o pas est selecionando os mais pobres para receber um benefcio, muito importante que sejam selecionados, de fato, os mais pobres. A cobertura igualmente importante. Para ter um impacto relevante sobre a pobreza, desigualdade ou bem-estar, necessrio que se cubra uma grande porcentagem das pessoas pobres. A cobertura do PBF no comeou do zero. Quando o programa foi criado, em 2003, j havia cerca de dez milhes de famlias recebendo os programas remanescentes. Se forem excludos os 6,7 milhes de beneficirios do Auxlio-Gs, um programa cujo valor era realmente muito baixo, com muita sobreposio com os outros programas, alm de ter caractersticas essencialmente diferentes do PBF, a tabela 5 mostra que, em janeiro de 2004, havia 4,2 milhes de beneficirios do Bolsa Escola, Bolsa Alimentao ou Carto Alimentao, alm de 3,6 milhes de beneficirios do PBF. Havia, tambm, em torno de um milho de beneficirios do Peti, mas devido a caractersticas do programa, em particular uma jornada escolar ampliada para que as crianas no voltassem a trabalhar, a integrao do Peti com o PBF comeou apenas no final de 2005.
TABELA 5
Cobertura dos PTRC em janeiro de 2004
Programa Bolsa Escola Federal Bolsa Alimentao Carto Alimentao Bolsa Famlia Fonte: Sagi/MDS Matriz de Informao Social. Beneficirios em 1o/2004 3.601.217 327.321 346.300 3.615.861
Finalmente, havia uma meta de 11 milhes de famlias beneficirias a ser atingida. Nos trs anos que seguiram fuso, a cobertura do PBF aumentou continuamente at o final de 2006, quando a meta dos 11 milhes foi finalmente
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atingida. Em 2007 e 2008, no houve mudana no total de beneficirios. Houve nesses dois anos fortes evidncias de subcobertura grave do PBF, a principal das quais era a existncia de 2,5 milhes de famlias cadastradas e elegveis, mas que no recebiam o benefcio. Outro indcio foi a reduo na renda dos 5% mais pobres em 2007, justamente um ano no qual a economia ia de vento em popa. No entanto, foram dois anos de crescimento da renda e reduo da pobreza e no havia maiores preocupaes com o aumento da cobertura. Em janeiro deste ano, em parte devido s evidncias persistentes de subcobertura, em parte devido aos impactos da crise internacional, o governo federal decidiu aumentar paulatinamente no decorrer de 2009 a cobertura do PBF para 13,7 milhes, atingindo esta meta no final de 2009.
TABELA 6
Nmero de famlias cobertas pelos PTRC de 2004 a 2008, no incluindo benefcios bloqueados e suspensos
Ano 2004 2005 2006 2007 2008 Fonte: Sagi/MDS Matriz de Informao Social. Bolsa Famlia 6,571,839 8,700,445 10,965,810 11,043,076 10,557,996 Outros 3,204,193 1,891,616 71,091 28,282 14,867
Quando se considera a focalizao e sua interao com a cobertura, a histria se torna mais complexa. Uma ferramenta padro para avaliar a focalizao de uma transferncia de renda a curva de incidncia e o nmero que a caracteriza, o coeficiente de incidncia (grfico 1). Para desenhar uma curva de incidncia, deve-se: i) ordenar a populao pela renda lquida, excluindo os benefcios do prprio PBF; ii) no eixo horizontal, acumular a populao ordenada pela renda; e iii) no eixo vertical, acumular os recursos transferidos pelo PBF e programas remanescentes. A razo para utilizar a renda lquida da transferncia e no a total que o critrio para receber um benefcio social a renda familiar descontado esse benefcio. Ou seja, preciso saber qual o nvel de pobreza de uma famlia quando ela NO conta com a transferncia governamental em questo. Caso contrrio, haveria uma contradio na concesso do prprio benefcio. Como os registros administrativos (Cadastro nico) sofrem de diversas limitaes, a focalizao do PBF deve ser medida usando a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD). A partir da PNAD, h duas tcnicas para o clculo da renda lquida do benefcio do PBF. A primeira a utilizao do suplemento sobre programas
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de transferncia de renda e a segunda o uso de valores tpicos para identificar a renda oriunda do PBF. O uso do suplemento mais preciso, mas o mesmo pode ser usado apenas em 2004 e 2006, os anos nos quais este foi a campo.10 Como este trabalho procura a maior preciso possvel, a tcnica do suplemento ser usada.
GRFICO 1
Curvas de incidncia do Programa Bolsa Famlia em 2004 e 2006
Fonte: Soares et al. (2008).
O grfico 1 mostra que houve pequena piora na focalizao do PBF de 2004 para 2006. Se a hiptese de rendimentos decrescentes se aplica aos programas de transferncia de renda, com o considervel aumento na cobertura, isso era esperado, no se constituindo resultado negativo per se. Se o Coeficiente de Incidncia do PBF em 2006 (0,568) comparado com ltimos nmeros disponveis para os programas Progresa/Oportunidades, no Mxico (0,56), e Chile Solidrio (0,57), verifica-se que os valores so muito prximos. Ou seja, a focalizao PBF est a par dos melhores padres internacionais.
10. Veja Soares et al. (2006) para detalhes do primeiro mtodo e Foguel e Barros (2008) para detalhes do segundo.
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TABELA 7
2004 No recebe Recebe Total
Famlias beneficirias e elegveis do Programa Bolsa Famlia

No elegvel 77,9 5,3 83,2 42,5 No elegvel 76,6 8,3 84,9 49,2 Elegvel (%) 9,6 7,2 16,8 57,5 Elegvel 6,6 8,5 15,1 50,8 Total (%) 87,5 12,5 100,0 100,0 Total 83,2 16,8 100,0 100,0
Entre os que recebem o benefcio 2006 No recebe Recebe Total Entre os que recebem o benefcio Fonte: Soares et al. (2008).
Outra forma de avaliar a focalizao das transferncias de renda verificar a proporo de famlias ou de pessoas que atendem estritamente aos critrios de elegibilidade. A tabela 7 mostra que em 2004 e 2006, respectivamente, 42,5% e 49,2% das famlias que recebiam o PBF tinham uma renda per capita lquida da transferncia acima do critrio de elegibilidade ento vigente para o programa (ver tabela 2 para critrio de elegibilidade).
GRFICO 2
Pessoas beneficirias e elegveis do Programa Bolsa Famlia, segundo centsimo de renda
Fonte: Soares et al. (2009).
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O grfico 2 mostra as mesmas categorias, mas a unidade de anlise so as pessoas e no as famlias. O eixo horizontal mostra o centsimo de renda e o eixo vertical, duas coberturas: a ideal (linha azul slida) e uma mdia mvel da cobertura observada (linha vermelha tracejada). Os nmeros azuis representam as propores da populao brasileira que esto na categoria na qual deveriam estar: pessoas em famlias no elegveis que no recebem e pessoas em famlias elegveis que recebem uma bolsa famlia. J os nmeros vermelhos mostram os erros de incluso indevida pessoas em famlias no elegveis recebendo uma bolsa famlia e de excluso indevida pessoas em famlias elegveis que deveriam estar recebendo, mas no recebem. A curva vermelha tracejada mostra que quanto mais pobres as pessoas, mais recebem o benefcio, o que coerente com as curvas e coeficientes de incidncia do PBF. No entanto, h considervel erro de focalizao prximo da linha de elegibilidade. Quase metade das famlias que recebe o PBF no atendia aos critrios de entrada no programa. Trata-se de um nmero bastante elevado que entra em aparente contradio com os bons resultados dos coeficientes de incidncia. Qual a explicao? H trs possveis explicaes para esse elevado erro de focalizao: i) fraudes; ii) erros na medida da renda, os principais dos quais seriam erros na captao da renda pelos agentes municipais do PBF e erros na projeo populacional; e iii) volatilidade de renda. de conhecimento geral que as fraudes existem. Elas beneficiam, por exemplo, parentes e amigos de polticos eleitos ou cabos eleitorais que claramente no tm direito de receber o benefcio. No entanto, o nmero de casos de fraude levantado situa-se em algumas centenas, o que, em comparao aos 11 milhes de benefcios, insignificante. Erros na captao da renda e volatilidade de renda devem ser bem mais relevantes. As famlias prximas, mas acima, da linha de elegibilidade do PBF tm incentivos claros para subdeclarar sua renda. Alm disso, alguns assistentes sociais podem identificar uma famlia como pobre, mesmo esta no cumprindo formalmente as exigncias para entrar no programa, e decidir fazer uma estimativa para baixo da renda familiar. Talvez a explicao mais importante seja que as pessoas em geral, e as pessoas mais pobres em particular, frequentemente no sabem qual sua renda mensal. Um vendedor ambulante pode saber exatamente quanto vendeu no dia, mas calcular o lucro lquido do ms bem mais difcil. Ao contrrio da fraude explcita, difcil estimar qual a prevalncia desse tipo de erro de focalizao. Isso porque ele se confunde com a insegurana, ou volatilidade, da renda de famlias pobres. O fato ocorre porque a renda informada na PNAD refere-se a apenas um ms do ano e no traduz com preciso a condio socioeconmica das famlias. Alm de no saber exatamente quanto
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faturou no ms, o nosso vendedor ambulante fatura quantidades diferentes, possivelmente muito diferentes, a cada ms. Como uma pessoa que cai abaixo da linha de pobreza tem direito a uma bolsa famlia por dois anos antes da prxima verificao, o nmero de beneficirios do PBF ser muito maior que o estimado em uma pesquisa transversal com a PNAD. Como em uma pesquisa transversal o erro de reportagem da renda e a volatilidade de renda se confundem, difcil fazer uma estimativa precisa de quanto maior o nmero de beneficirios deveria ser que as estimativas feitas na PNAD. No h dvida, contudo, de que a volatilidade de renda explica boa parte dos 2,5 milhes de famlias elegveis no atendidas pelo PBF.
2.6 O cadastro, o papel da Caixa e a gesto de informao
A Caixa claramente tem um importante papel na gesto e operao do PBF. A Caixa no apenas o agente pagador, como tambm opera o SUS e o Sistema de Benefcios, provavelmente os dois principais sistemas do PBF. H outros sistemas, como o de verificao de condicionalidades, que no so operados pela Caixa, mas no so to centrais para o programa quanto o cadastro e o sistema de benefcios. Assim, a Caixa no apenas paga os benefcios, mas tambm recebe as informaes coletadas pelos municpios e gera, de acordo com regras estabelecidas pelo MDS, a lista de beneficirios e folha de pagamento. Acreditamos que a Caixa operar tais sistemas no seja o arranjo ideal, na medida em que o MDS no tem controle direto das informaes do banco. Essa opinio, entretanto, no necessariamente consensual entre analistas e gestores do programa. Apesar do arranjo atual no ser ideal, no h dvida de que hoje a SENARC detm muito mais controle das informaes cruciais para o PBF e de que essas informaes so de qualidade melhor que as do passado recente. O Sistema do Cadastro nico, de incio, era inadequado do ponto de vista da manipulao de suas informaes para fins gerenciais e analticos, o que levou a dificuldades importantes na conduo do programa. provvel que essa inadequao tenha se dado tanto pelo pouco tempo disponvel para desenvolvimento do sistema quanto pela relativa inexperincia da Caixa em administrar bases de dados especficas da rea social. As verses mais novas do Cadastro nico apresentaram melhorias significativas, com crescente participao dos tcnicos do MDS no desenho do sistema. Apesar das ainda presentes limitaes do sistema da Caixa, o Cadastro nico um bom cadastro de pessoas pobres, embora tenha diversas falhas que so inerentes a um cadastro com alimentao descentralizada. H vis de seleo na medida em que alguns municpios tm maior competncia ou empenho para manter um bom cadastro que outros, o que implica que se deve ter muito cuidado
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ao usar o cadastro para comparaes intermunicipais. O Cadnico incompleto porque existem famlias pobres que nunca foram cadastradas, fato que visvel na PNAD. Alm do mais, o IGD mostra que algo em torno de 20% das famlias tm informaes incompletas ou incoerentes e outros 20% no so entrevistadas h mais de dois anos. No entanto, o cadastro conta com um bom questionrio e principalmente, uma adeso massiva de milhares de agentes municipais, que nele acreditam e que fazem o mximo possvel para que tenha as melhores e mais atualizadas informaes possveis. Poderamos afirmar que 20% de famlias com informaes incompletas ou incoerentes quer dizer que 80% das famlias no cadastro contam com informaes completas e coerentes. No Cadastro nico, foi a primeira vez em que se coletou informao sobre grande parte das famlias no Brasil, o que vai alm de um nome e de um nmero. Trata-se de um empreendimento admirvel que abre um canal de comunicao entre o Estado e a populao mais pobre. Ou seja, enquanto cadastro de pobres, o Cadastro nico admiravelmente bom.
3 CONCLUSO: O FUTURO
Como se pode discernir a partir das primeiras pginas deste trabalho, houve muita mudana nos PTRC at meados da presente dcada. Nos ltimos anos, no entanto, no houve grandes mudanas conceituais nem de desenho e quase toda a ateno do MDS foi dada a pequenas, porm importantes, melhorias gerenciais. possvel que at o final do governo Lula esta situao permanea assim, e que novas mudanas conceituais ou de desenho do PBF ocorram apenas no prximo governo. O PBF hoje um programa de extrema importncia no panorama das polticas sociais no Brasil. Tem um nmero de beneficirios comparvel ao das grandes polticas como as de sade e educao pblicas e a previdncia social, que perfazem a espinha dorsal da poltica social brasileira. Pode-se pensar que o PBF cumpriu importante papel nessa primeira fase. So conhecidos os impactos do PBF na reduo da pobreza, na diminuio da desigualdade de renda, na maior frequncia escolar e na garantia de que as crianas beneficirias no se submetam ao trabalho infantil como antes. Contudo, dado o que foi mostrado no decorrer deste texto, o PBF deve se transformar a partir de agora. O PBF no um programa de gerao de oportunidades, como o Chile Solidario; no exatamente um programa de incentivo acumulao do capital humano, como o Progresa/Oportunidades; e tambm no um programa claramente de proteo social, como o Plan de Asistencia Nacional a la Emergencia Social (Panes) uruguaio ou o PGRM de 1991. No momento, ele uma espcie de estranho no ninho, de difcil classificao no universo da poltica social. Se o problema fosse apenas de classificao, a soluo
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seria meramente mud-la. Mas o problema mais profundo: na medida em que a concepo do PBF permanece sem clareza, aprofundam-se as contradies no prprio programa, o que acaba frustrando todos os trs objetivos. Cada escolha tomada leva a distintas decorrncias operacionais. Dessa definio conceitual mais geral sero derivadas as respostas para as diversas perguntas que assolam o PBF. As contrapartidas devem ser duramente cobradas ou devem ser um detalhe menor? O PBF deve permanecer como um programa de oramento definido ou deve se transformar em direito? Se for proteo social, deve ser mais integrado com outras partes do sistema de proteo social, como o PBC, as aposentadorias e penses do INSS e o seguro-desemprego? Deve haver tempo mximo de permanncia? O foco deve se aproximar dos programas de gerao de oportunidades, os que buscam as portas de sada? Hoje, o PBF um programa ainda hbrido cuja natureza no clara e no mdio prazo ter que sofrer alguma modificao de desenho e se assumir como uma coisa ou outra. Para ajudar a refletir sobre essas trs diferentes concepes de PTRC podem ser citadas experincias de vrios pases representantes de cada uma dessas abordagens, atenhamo-nos em trs casos polares (SOARES; BRITTO, 2007). O primeiro so os programas cujo objetivo primordial o corte da transmisso intergeracional da pobreza mediante o incentivo acumulao de capital humano. Este objetivo depende fundamentalmente da cobrana das contrapartidas. A verdadeira funo da transferncia ser um meio para viabilizar a formao da prxima gerao. A porta de sada a formao da prxima gerao e a sada de uma famlia, antes disso, colide com o objetivo do prprio programa. O sistema de informaes deve ser integrado, antes de tudo, com os sistemas dos ministrios ou secretarias responsveis pela acumulao de capital humano, como as de educao ou sade. O melhor exemplo o Progresa/ Oportunidades mexicano. O segundo caso so os programas cujo objetivo uma assistncia temporria a famlias pobres acoplada gerao de oportunidades. So o equivalente a uma UTI da pobreza: a transferncia de renda so as transfuses de sangue que mantm o paciente vivo, enquanto os programas de gerao de oportunidades o curam, a mdio prazo, da doena da pobreza. Nesses casos, as portas de sada tm papel primordial e necessrio que os programas estejam intimamente acoplados oferta de capacitao, treinamento, aconselhamento familiar, microcrdito, desenvolvimento local e outros programas cujo objetivo capacitar a famlia para que ela escape da pobreza pelos seus prprios meios. Tempos mximos de permanncia fazem todo sentido para no gerar incentivos adversos. Este talvez seja o desenho mais comum de PTRC na Amrica Latina, sendo que o Chile Solidario foi seu primeiro exemplo.
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Finalmente, h os PTRC que so assumidamente de proteo social. O objetivo primordial dotar os pobres de renda para que estes possam viver com menos agrura e angstia enquanto no encontram os caminhos para melhorar de vida. Nesses casos, considera-se que as crianas so especialmente vulnerveis, o que explica frmulas que lhes outorgam benefcios e a exigncia de contrapartidas educacionais e de sade. Se o PTRC de proteo social deve ser pensado como poltica permanente, portanto, o prazo de permanncia enquanto durar a necessidade da famlia. Diferentemente da abordagem anterior, aqui a busca por portas de sada mediante gerao de oportunidades se faz em outras polticas, preferencialmente em outros ministrios. O melhor exemplo o Panes uruguaio. Ir nesta direo equivale ir novamente rumo a um PGRM, como no projeto do senador Suplicy (1991). Ento, quo vadis Bolsa Famlia? A discusso acadmica e poltica no Brasil tem, em grande medida, ignorado o modelo mexicano. Tempos de permanncia intencionalmente longos, cobrana frrea de contrapartidas e o fim ou limitao dos programas complementares no um receiturio lido ou ouvido no Brasil. No nosso pas, os dois paradigmas que duelam por supremacia so o modelo de assistncia temporria acoplado gerao de oportunidades e o modelo de proteo social. Quais so as consequncias de cada um desses desenhos? H diversos pontos que precisam ser esclarecidos.Alguns so operacionais, como a relao da SENARC com a Caixa Econmica Federal e do Cadastro nico com o Cadastro de Informaes Sociais (CNIS). Outros so conceituais, como a relao com o BPC, a transformao em direito, as polticas de gerao de oportunidades e a cobrana das contrapartidas. No entanto, os pontos operacionais dependem dos conceituais e vice-versa. No possvel fazer um divrcio entre a gesto de uma poltica e o conceito que se tem da mesma.
3.1 O cadastro e o papel da Caixa
Embora em qualquer modelo o papel da Caixa deva ser redimensionado, natural que o banco tenha um papel maior no modelo de assistncia temporria acoplada gerao de oportunidades. Isso porque a chave do sucesso nesse modelo o acoplamento do benefcio s aes de gerao de oportunidades. E a prpria Caixa o agente operador de grande parte das aes de gerao de oportunidades. Se o objetivo for gerar oportunidades, ento, no que se refere ao cadastro, o principal desafio ser uma fonte de informaes, tanto gerencial quanto para avaliao de impactos para os programas complementares. O fato de o cadastro ser um cadastro de pobres, e no de cidados, no um problema na medida em que no h a inteno de fuso do PBF com o sistema de proteo social maior. Dito de outro modo, as interaes de programas complementares so horizontais, mas sempre para o mesmo pblico de pobres.
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Dado que os programas de gerao de oportunidades no Brasil tm uma longa e gloriosa histria de fracasso, a avaliao de impactos com grupos de controle vlidos se possvel, experimentais fundamental para o sucesso do modelo. A gerao de oportunidades, ao contrrio da proteo social, no uma rea que conta com bons modelos de como desenhar intervenes, embora conte com muitos modelos de como no fazer. Isso quer dizer que haver necessariamente muita experimentao com forte avaliao at chegar a modelos eficazes para aes de gerao de oportunidades. Em suma, o sistema de informaes ideal para renda condicionada, em uma perspectiva de gerao de oportunidades, algo parecido com o que existe hoje, embora com um sistema de informtica melhorado e um enfoque de avaliao de impacto mais forte. Se o modelo for o de proteo social, ento o papel da Caixa deveria realmente ser reduzido ao de agente pagador. Nada que a Caixa faz hoje, a no ser pagar o benefcio, relevante do ponto de vista da proteo social. Os programas complementares continuariam relativamente marginais como hoje ou passariam a ser ainda mais marginais, o que faz com que o papel da Caixa como agente operador de boa parte desses programas no seja to relevante para o PBF. Se o PBF transformar-se em um programa de garantia de renda mnima, incorporando-se plenamente ao sistema de proteo social hoje existente, o Cadastro nico, que hoje um cadastro de pobres, tambm deve incorporarse ao sistema de informaes para a proteo social hoje existente. Se o PBF for em direo renda mnima focalizada, o que se busca um cadastro com interaes verticais nas quais os cidados de todas as faixas de renda seriam acompanhados. Ou seja, o Cadastro nico deve ser uma etapa intermediria na construo de um cadastro de cidados, ou, na nomenclatura existente, do Cadastro Nacional de Informaes Sociais (CNIS). Nesse modelo, o prprio desenho de gesto do Cadastro nico teria que ser repensado para que se integrasse cada vez mais ao CNIS. Eventualmente, haver tambm interaes horizontais: o CNIS dever juntar, com um nico identificador, informaes do PGRM, da seguridade social e registros trabalhistas. Parte dessa construo j comeou: tanto o Cadastro nico quanto os registros da sade e da educao usam o Nmero de Informaes Sociais (NIS) em um de seus diversos desdobramentos (NIT, PIS, PASEP).
3.2 A relao com o Benefcio de Prestao Continuada (BPC)
Se o PBF se transformar em garantia de renda mnima, surge imediatamente o problema de um pas que tem duas polticas de garantia de renda mnima, com linhas de elegibilidade, sistema de informaes, valor de benefcio e conceito de
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famlia diferentes e conflitantes. J hoje um pouco difcil justificar a existncia de dois benefcios com to pouca coordenao no mesmo ministrio. Se o PBF passar a ser direito, ficar mais difcil ainda. Se PBF se transformar em direito, contudo, a coordenao no dever ser um problema maior. H uma diferena conceitual bsica relevante entre o PBF como direito e o BPC (que j direito). Enquanto o primeiro complementao de renda, o segundo substituio de renda. O BPC pensado para quem no deveria estar trabalhando e o PBF pensado para quem poderia trabalhar se vivesse em um pas no qual a demanda por trabalho fosse adequada. Isso quer dizer que o fato de os benefcios serem diferentes no traz maiores problemas conceituais ou operacionais. J o conceito de famlia e as linhas de elegibilidade podem ser facilmente ajustados, principalmente agora que um quarto de um salrio mnimo e R$ 120,00 esto relativamente prximos. Promover uma fuso dos conceitos de famlia e linhas de elegibilidade faria com que o BPC e o PBF se tornassem um nico PGRM, com o mesmo conceito de famlia e as mesmas linhas de elegibilidade, mas com duas vertentes: substituio e complementao de renda. J se o caminho a ser trilhado for o da renda condicionada como gerao de oportunidades, ento no h razo para aproximar-se do BPC. O PBF teria como foco a gerao de oportunidades e o BPC a garantia de renda mnima para deficientes e idosos, como hoje.
3.3 As contrapartidas
H razes para cobrar contrapartida das famlias tanto do PBF como gerador de oportunidades quanto do PBF como garantidor de renda mnima. No entanto, se o PBF for pensado como gerao de oportunidades, ele deveria se acoplar a polticas e programas para a rea de trabalho e renda. A ideia central que, por meio de programas de treinamento e de gerao de emprego, as famlias saiam da pobreza gerando sua prs saiam da pobreza gerando sua prro, de intermediame existente, arte deste programas n ser ainda mais marginais pria renda. Portanto, se o objetivo gerar oportunidades, ento as contrapartidas podem e devem ser ampliadas e duramente cobradas, uma vez que as famlias incapazes de cumprilas tambm sero incapazes de encontrar as portas de sada, pelo menos no se seguirem a estratgia do programa. J se o PBF for visto como garantia de renda mnima focalizada ou mesmo de proteo social, o conjunto das contrapartidas deve ser mantido o menor possvel e focado na garantia da transmisso da proteo social s famlias para suas crianas e outros indivduos vulnerveis. Isso porque se o conjunto de contrapartidas for muito extenso, sero justamente as famlias mais vulnerveis as
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incapazes de cumprir com as contrapartidas, frustrando o objetivo de proteo social do programa. O mesmo se aplica dureza das cobranas. Se a cobrana no for branda, sero as famlias mais vulnerveis as desligadas do programa. No que no haja necessidade das contrapartidas, mas h que se entender que exatamente em funo do alto grau de vulnerabilidade social que muitas famlias no conseguem atender s exigncias. Portanto, devem ser encontradas formas de prestar uma assistncia ainda maior e no alij-las do processo de resgate social. Enfim, esperamos ter mostrado que o Bolsa Famlia uma poltica revolucionria em termos de poltica social no Brasil. Embora tenha sido produto de importante trajetria nas polticas sociais, o PBF revolucionou a proteo social no Brasil. Os impactos do PBF foram relevantes no combate desigualdade e a algumas medidas de pobreza e no se encontraram impactos negativos do programa. No entanto, o PBF um programa cuja natureza hbrida requer, a mdio prazo, definio do seu carter essencial. Entretanto, importante ressaltar que um programa de gerao de oportunidades para os pobres difere substantiva e significativamente de um outro de garantia de renda mnima. Caractersticas fundamentais para o sucesso de um levaro frustrao dos objetivos do outro, necessariamente. Cabe ao processo poltico a deciso do que o Brasil precisa, mas importante que se saiba que h uma escolha a ser feita.
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REFERNCIAS
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CAPTULO 2
O PROGRAMA BOLSA FAMLIA E A PROTEO SOCIAL NO BRASIL

Tereza Cristina Cotta* Luis Henrique Paiva**
1 ANTECEDENTES DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA
O PBF foi criado em 2003 a partir de diversos programas de transferncia de renda institudos na segunda metade do governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002). O fato de ter se originado de programas preexistentes torna o PBF uma interveno marcada pela dependncia da trajetria (PIERSON, 2000), conceito que se refere a situaes em que as escolhas de poltica anteriores tm grande influncia no desenho da nova interveno. Nesse sentido, o PBF um programa que nasce carregando diversos tipos de heranas. Uma delas o modelo de transferncia de renda condicionada, conhecido na literatura como Conditioned Cash Transfer (CCT), expresso que, no Brasil, foi traduzida para Programas de Transferncia de Renda Condicionada (PTRC). Os PTRC surgiram nos anos 1990 a partir de uma perspectiva de proteo social conhecida como paradigma de desenvolvimento humano1 (COTTA, 2009). Com base no trabalho de Amartya Sen (2000), tal paradigma coloca o indivduo no centro do processo de desenvolvimento e sustenta que tal processo desencadeado pelo concurso de diversos tipos de liberdades, que, por sua vez, dependem da aquisio de diversos tipos de capacidades.2 Para Sen (2000), o desenvolvimento um processo de transformao econmica, poltica e social que faculta a cada pessoa a oportunidade de realizar seu potencial como ser humano. Contudo, para que isso ocorra, preciso que as necessidades bsicas3 individuais tenham sido atendidas. Os PTRC correspondem ao modelo de interveno que promove o alcance desses dois objetivos: suprir as necessidades das pessoas por meio de
* Gestora governamental, secretria nacional adjunta de Renda de Cidadania da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (SENARC/MDS). ** Gestor governamental, assessor da SENARC/MDS. 1. A esse respeito, ver Cotta (2009), especialmente o captulo 3. 2. De acordo com Sen (2000), o padro de vida das pessoas resulta da combinao entre o que elas podem realizar e os meios dos quais dispem para isso. O conceito de funcionamentos (functionings) designa as realizaes possveis, e o conceito de capacidades (capabilities) designa os meios para alcan-las, como a renda e a posse de mercadorias. O conceito de bem-estar corresponde ao padro de vida de uma dada populao, medido por suas realizaes e capacidades. 3. Segundo Sen (2000), a pobreza humana uma situao de insatisfao das necessidades bsicas individuais, que abrangem um conjunto de bens e servios essenciais, como renda, sade, educao, abrigo, vesturio, nutrio e gua limpa.
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transferncias de renda, e desenvolver suas capacidades por meio do investimento em capital humano (BECKER, 1964), que, na prtica, se traduz na induo do acesso aos servios de educao e sade. O Mxico foi o primeiro pas a implantar o modelo PTRC na Amrica Latina e Caribe, com o Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (Progresa), de 2000, que em 2002 passa a se chamar Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (Oportunidades). No Brasil, as primeiras iniciativas do governo federal associadas ao modelo PTRC datam de 2000.4 O incio do segundo mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso foi marcado pela proliferao desse tipo de interveno. Em 2002, havia sete programas de transferncia de renda em funcionamento: Programa Bolsa Escola, Programa Bolsa Alimentao, Programa de Erradicao do Trabalho Infantil, Programa Bolsa Renda, Programa Agente Jovem de Desenvolvimento Local e Humano, Bolsa Qualificao e Auxlio Gs.5 Contudo, a proliferao dos programas de transferncia de renda no governo federal teve consequncias indesejveis. A principal delas foi a sobreposio de tais programas: vrios setores de atuao estatal tinham sua prpria transferncia de renda, com objetivos, critrios de elegibilidade e regras de operao especficas. Esse alto grau de fragmentao institucional, por sua vez, provocava outro problema: cada programa atendia a um pblico diferente, ainda que parcialmente sobreposto. Em consequncia, a cobertura da populao pobre do pas era limitada, tanto em nmero de pessoas atendidas quanto de territrios contemplados. Alm disso, entre 1990 e 2000, ainda era muito forte na esfera federal a ideia da focalizao6 das transferncias diretas de renda, no sentido do direcionamento desse tipo de interveno apenas aos mais pobres entre os pobres.
4. Segundo Suplicy (2002), em 1995 e 1996, j havia projetos de lei na Cmara Federal e no Senado, propondo programas de renda mnima associada educao. Esses projetos teriam inspirado a Lei no 9.533, de 10 de dezembro de 1997, autorizando o governo federal a subsidiar 50% dos gastos dos municpios com programas de renda mnima associados a aes socioeducativas. Em 1999, poucos municpios haviam criado programas desse tipo e os que os criaram concediam benefcios muito baixos populao. 5. O Programa de Garantia de Renda Mnima vinculado educao (Bolsa Escola) foi criado pela Lei no 10.219, de 11 de abril de 2001 (Lei Jos Roberto Magalhes Teixeira); o Programa Nacional de Renda Mnima vinculada sade (Bolsa Alimentao) foi institudo pela Medida Provisria no 206-1, de 6 de setembro de 2001; o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti) regido pela Portaria MPAS/SEAS no 458, de 4 de outubro de 2001; o Programa Bolsa Renda foi criado pela Medida Provisria no 2.2.03, de 8 de agosto de 2001 e convertido na Lei no 10.548, de 14 de maio de 2002; o Programa Agente Jovem de Desenvolvimento Social e Humano foi criado em 2001 como parte do Plano Nacional de Enfrentamento da Violncia Sexual Infanto-Juvenil; o Programa Bolsa Qualificao foi criado pela Medida Provisria no 1.726, de 3 de novembro de 1998; e o Programa Auxlio-Gs foi institudo pelo Decreto no 2, de 24 de janeiro de 2002. 6. Fonseca (2008) diferencia a concepo substitutiva da concepo complementar de focalizao. A primeira corresponde ideia de progressividade, segundo a qual os segmentos da populao em situao mais precria devem ter prioridade de acesso s prestaes sociais, e a segunda ideia de seletividade, segundo a qual apenas esses segmentos devem ter acesso proteo social estatal, restando aos demais a proviso de bem-estar por meio do mercado e/ou da famlia. A autora acredita que a noo de focalizao complementar permite superar a oposio entre seletivismo e universalismo.
O Programa Bolsa Famlia e a Proteo Social no Brasil
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Associada defesa da transitoriedade das transferncias de renda, que teriam carter emergencial, a ideia de focalizao evidenciava a fora do paradigma do mrito naquele contexto. De acordo com tal paradigma, a proviso de bem-estar por outros meios alm da insero no mercado de trabalho ou de capitais vista com extrema suspeio. Nesse sentido, a proliferao dos programas federais de transferncia de renda nos anos 2000 pode parecer paradoxal. Contudo, o emprego do modelo PTRC solucionou tal paradoxo, pois investimento no capital humano dos segmentos mais pobres legitimava, ainda que parcialmente, a elevao de seu patamar de renda via transferncias governamentais. Pode-se dizer que os PTRC promoveram a conciliao entre o paradigma do mrito e o paradigma dos direitos socioassistenciais.7 O boom dos programas de transferncia de renda no segundo governo FHC tambm gerou problemas operacionais, como a multiplicidade de bases de dados para identificao e seleo dos beneficirios dos programas. No havia como saber se a mesma pessoa estava acumulando benefcios, o que, obviamente, levava a um uso pouco racional dos recursos pblicos destinados aos programas de transferncia de renda. A instituio do Cadastro nico de Programas Sociais do Governo Federal, em 2001,8 mostra que o governo federal estava ciente do problema. No entanto, o Cadastro nico s foi implantado de fato no primeiro governo Lula. No incio de 2005, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome iniciou um processo de diagnstico da qualidade dos registros cadastrais, seguido de uma ampla mobilizao dos estados e municpios para atualizao e complementao desses registros e incluso de mais famlias de baixa renda nessa base de dados. Hoje, o Cadastro nico rene informaes sobre as caractersticas socioeconmicas de mais de 20 milhes de famlias brasileiras. A instituio do Programa Bolsa Famlia (PBF), em outubro de 2003,9 representa uma ruptura com o paradigma de proteo social ento vigente. O PBF unifica o pblico-alvo, os critrios de elegibilidade e a estrutura de gesto dos programas de transferncia de renda ento existentes.10 No entanto, o programa inovou principalmente ao estabelecer a meta de atender ao universo da populao em condio de pobreza, feito sem precedentes na histria da assistncia social no Brasil. Outro aspecto importante foi a opo pelo modelo PTRC no processo de unificao
7. Para a caracterizao das vises de proteo social no Brasil, ver Cotta (2009, captulo 4). 8. Criado pelo Decreto no 3.877, de 24 de julho de 2001 e regulamentado pelo Decreto no 6.135, de 26 de junho de 2007. 9. O desenho do PBF foi definido pela Lei no 10.836, de 9 de janeiro de 2004 e pelo Decreto no 5.209, de 17 de setembro de 2004. Em um primeiro momento, o Bolsa Famlia se concentra na faixa etria de 0 a 15 anos, mas, a partir de 2008, com a criao do benefcio varivel jovem, passa a atender tambm a populao de 16 e 17 anos, por meio de alterao produzida pela Lei no 11.692/2008. 10. O PBF foi lanado em outubro de 2003, reunindo os seguintes programas: Carto Alimentao, Bolsa Escola (PBES), Bolsa Alimentao (PBAL) e Auxlio-Gs. Criado em fevereiro de 2003, o Programa Nacional de Acesso Alimentao (PNAA) ou Carto Alimentao (Lei no 10.689, de 13 de junho de 2003) era um programa de transferncia de renda do tipo Cupom Alimentao, inspirado no programa Food Stamps norte-americano.
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das transferncias de renda federais.11 Em consequncia, os benefcios financeiros do programa foram vinculados a um conjunto de condicionalidades em educao e sade a serem cumpridas pelas famlias atendidas. As condicionalidades diferenciam os PTRC de outros tipos de transferncias de renda governamentais. Originalmente, elas constituem um sistema de induo que busca afetar o comportamento dos membros adultos das famlias vulnerveis, por meio da associao de um prmio financeiro a decises consideradas socialmente timas, como o investimento na sade e educao das prximas geraes. Nesse sentido, elas estabelecem um elo causal entre as transferncias no presente e a emancipao futura das crianas e jovens das famlias atendidas, via melhoria do seu nvel educacional. Por meio desse mecanismo, os PTRC contribuiriam para reduzir progressivamente o contingente de pessoas atendidas por programas assistenciais uma qualidade para aqueles que acreditam que programas desse tipo tm de ser temporrios. A adoo do modelo PTRC no primeiro ano de governo do presidente Lula, que, desde a campanha eleitoral, havia se comprometido com uma agenda progressista na rea social, provocou resistncias por parte de segmentos que consideravam tal modelo um resqucio da orientao neoliberal dos anos 1990 e 2000. Por outro lado, durante a formulao do Bolsa Famlia, atores-chave do novo governo defendiam que no se deveria apenas dar o peixe, mas tambm ensinar a pescar . Essa posio se devia, basicamente, a dois fatores: a importncia da tica do trabalho entre atores vinculados ao movimento sindical e o sentimento de que a sustentabilidade poltica do novo programa dependia de uma sinalizao clara de que se tratava de uma interveno distinta das velhas prticas assistencialistas e clientelistas. A manuteno do modelo PTRC permitiu vincular a agenda de combate fome e pobreza agenda da educao e da sade.12
2 DESAFIOS DA IMPLEMENTAO DO PBF: 2003 A 2010
O Bolsa Famlia percorreu um longo caminho desde sua criao, em 2003. Atualmente, o programa se tornou uma aparente unanimidade, sendo defendido pela maioria dos organismos internacionais, por vrios segmentos da sociedade e praticamente por todos os candidatos das eleies presidenciais de 2010. No entanto, nem sempre foi assim. Os primeiros anos do Bolsa Famlia foram marcados por crticas esquerda e direita.13 Cabe indagar, no entanto, se a intensidade das crticas se devia apenas, ou principalmente, aos problemas que se apresentavam nos primrdios do programa.
11. A maior parte das discusses que levaram unificao dos programas de transferncia de renda do governo federal ocorreu na Cmara de Poltica Social do Conselho de Governo, criada em 1996 e reformulada pelo Decreto no 4.714, de 30 de maio de 2003. 12. No entanto, como aponta Lindblom (1979), a escolha de uma alternativa de poltica no significa necessariamente que as alternativas concorrentes tenham sido eliminadas: elas permanecem circulando no plano das representaes sociais, e seus defensores continuam trabalhando para concretiz-las, ainda que parcialmente. 13. A respeito das crticas da mdia ao PBF, ver Lindert e Vicentini (2008).
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O perodo 2003/2004 foi marcado por grandes dificuldades operacionais e polticas: o desafio enfrentado pelos primeiros gestores do programa era monumental. A unificao das transferncias federais de renda foi como trocar o pneu com o carro andando: era preciso colocar de p um novo programa e gerenciar a herana dos programas remanescentes, que tinham objetivos, regras e esquemas operacionais inconsistentes entre si, sem provocar descontinuidade no pagamento dos benefcios ou perdas financeiras para as famlias atendidas. O Bolsa Famlia emergiu gradativamente desse processo. Em um primeiro momento, a acelerada expanso da cobertura se deveu migrao de beneficirios elegveis dos programas remanescentes. Mais tarde, famlias com perfil PBF que ainda no recebiam transferncias de renda passaram a ser includas no programa. A partir de meados de 2004, o PBF foi alvo de crticas que se referiam, principalmente, a acusaes sobre a baixa qualidade dos registros do Cadastro nico, o atendimento de famlias fora do perfil de renda do PBF e a interrupo no acompanhamento das condicionalidades em educao e sade. A tese dominante era que no governo Lula teria havido um retrocesso na gesto das transferncias federais de renda em relao ao governo FHC. Alegava-se, por exemplo, que o governo federal estaria colocando a perder a experincia bem-sucedida do Bolsa Escola ao no se empenhar no monitoramento da frequncia dos alunos de famlias do PBF. A repercusso de tais crticas evidenciou a debilidade do apoio aos programas de transferncia de renda naquela conjuntura. Em consequncia, houve mudanas em vrios atores-chave do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), as quais provocaram uma inflexo importante no PBF. O Programa aderiu explicitamente ao modelo PTRC, afastando-se da renda bsica de cidadania, referncia importante nos dois primeiros anos do Bolsa Famlia, como se discutir adiante. O perodo 2005/2006 foi marcado pela inteno de complementar e aperfeioar a regulamentao do PBF. Isso fica claro quando se observa a publicao de um grande nmero de normas referentes concesso e pagamento de benefcios e ao acompanhamento de condicionalidades, o que, neste ltimo caso, envolveu um esforo de articulao entre o MDS, o MEC e o MS. Contudo, talvez o mais importante nesse perodo tenha sido o estabelecimento das bases da gesto descentralizada do programa, por meio da definio das responsabilidades dos entes federados e da obrigatoriedade da adeso formal dos municpios ao PBF.14 No teria sido possvel levar adiante uma iniciativa desta envergadura sem um arranjo institucional e uma estratgia operacional que levasse em conta o desenho federativo do pas. Em larga medida, a deciso de fortalecer a gesto
14. A Portaria GM/MDS no 246, de 20 de maio de 2005, regulamenta a adeso dos municpios ao PBF. A Portaria GM/ MDS no 360, de 12 de julho de 2005, regulamenta a adeso dos estados ao programa.
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descentralizada do Programa,15 por meio de instrumentos como o ndice de Gesto Descentralizada estadual e municipal, por exemplo, foi fundamental para o sucesso do PBF.16 Em junho de 2006, a meta de cobertura da populao-alvo foi atingida: o programa chegou a aproximadamente 11,16 milhes de famlias, ou 44,6 milhes de pessoas.17 Os avanos obtidos nos dois anos anteriores possibilitaram que o Bolsa Famlia alcanasse um novo patamar em 2007 e 2008. A crise de legitimidade do programa havia passado, pelo menos temporariamente, permitindo que o debate se concentrasse em temas relativos aos prximos passos a serem dados. Na poca, o MDS afirmou a inteno de completar o desenho do PBF ao abordar questes que haviam ficado em segundo plano at ento, como o prazo mximo de permanncia no programa.18 Tambm se decidiu ampliar o pblico-alvo do PBF por meio da criao do Benefcio Varivel Jovem, destinado aos membros de 15 a 17 anos das famlias beneficirias19. Outro aspecto importante desse perodo, que coincidiu com o incio do segundo governo do presidente Lula, foi a discusso sobre as chamadas portas de sada do programa. Alguns atores defendiam que se deveria encampar essa nova agenda, pois o PBF teria superado a maior parte de seus problemas operacionais e alcanado a meta de cobertura da populao-alvo. Esse argumento refletia a posio de boa parte da imprensa e dos formadores de opinio, para quem transferncias diretas de renda s se justificam se forem emergenciais, devendo ser descontinuadas assim que a situao que lhes deu origem desaparecer. Caso tal situao persista, como frequentemente ocorre, recomenda-se a criao de um mecanismo que assegure a diminuio progressiva do contingente atendido por esse tipo de programa: as famosas portas de sada.
15. Desde o segundo semestre de 2005, o MDS repassa recursos para apoiar o fortalecimento da gesto descentralizada do PBF. 16. O ndice de Gesto Descentralizada (IGD), criado pela Portaria GM/MDS no 148, de 27 de abril de 2006, e o ndice de Gesto Descentralizada Estadual (IGDE), criado pela Portaria GM/MDS no 76, de 6 de maro de 2008, so indicadores que medem a qualidade da gesto municipal do PBF. Com base neles, o MDS repassa recursos aos municpios e estados para apoio gesto do programa. 17. Evoluo do nmero de famlias beneficiadas pelo PBF: em 2003, 3,6 milhes de famlias (32% da meta); em 2004, 6,6 milhes de famlias (58% da meta); em 2005, 8,7 milhes de famlias (77% da meta); em 2006, 11,0 milhes de famlias (100% da meta); em 2007, 11,0 milhes de famlias; em 2008, 10,6 milhes de famlias; e em 2009, 12,4 milhes de famlias (96% da nova meta do programa). 18. De acordo com o Art. 21 do Decreto no 6.392, de 12 de maro de 2008, a concesso dos benefcios do PBF tem carter temporrio e no gera direito adquirido, devendo a elegibilidade das famlias para receber tais benefcios ser obrigatoriamente revisada a cada perodo de dois anos. O decreto tem dois efeitos: estabelece a validade de dois anos para as informaes das famlias inscritas no Cadastro nico e determina a realizao de um processo de reviso dos cadastros das famlias beneficiadas pelo PBF a partir de 2009. 19. O Benefcio Varivel Jovem (BVJ) foi criado pela Portaria GM/MDS no 551, de 9 de novembro de 2005. A ampliao da faixa etria de atendimento do Programa Bolsa Famlia para adolescentes de 16 e 17 anos, a partir de maro de 2008, objetivou aumentar a escolaridade dos adolescentes, reduzir a evaso escolar e promover o retorno escola daqueles que abandonaram os estudos, colaborando na reduo do ciclo da pobreza entre geraes. At o final do exerccio de 2009 foram beneficiados aproximadamente 2,2 milhes de jovens nessa faixa etria.
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Nessa linha de raciocnio, um bom programa de transferncia de renda aquele que tem um mecanismo ejetor de beneficirios, ou seja, um mecanismo que promova a rpida absoro da populao atendida no mercado de trabalho e/ou que incentive seu direcionamento a atividades que gerem renda. Em outras palavras, tais programas devem minimizar o perodo durante o qual a proviso de bem-estar dos beneficirios feita por intermdio de transferncias governamentais, financiadas por contribuies da parte produtiva da sociedade. A ideia, curiosamente defendida esquerda e direita, agilizar a transio dos beneficirios do mundo da dependncia/heteronomia para o mundo do trabalho/autonomia. O PBF reinterpretou a agenda das portas de sada ao incentivar a criao de oportunidades de desenvolvimento para as famlias beneficirias, o que bem diferente de instituir mecanismos para retir-las do programa o quanto antes.20 Parte-se da premissa de que legtima a proviso de segurana de renda pelo Estado aos segmentos mais vulnerveis da populao, no apenas porque se trata de garantir seus direitos de cidadania, mas tambm porque tais segmentos contribuem, e muito, para a arrecadao de impostos em um sistema tributrio regressivo como o nosso. Alm disso, o desafio transformar os programas de transferncia de renda na porta de entrada desses segmentos no sistema de proteo social brasileiro. Em vez de apontar aos pobres a porta de sada, o desafio fazer que eles acessem os benefcios e servios a que tm direito e permaneam usufruindo deles o tempo que for necessrio. O perodo 2009-2010 se caracteriza por medidas voltadas consolidao do PBF, j preparando a transio para o novo governo, em 2011. Em 2009, os mecanismos de dimensionamento da populao-alvo do programa foram aprimorados por meio da incorporao de metodologias para aferir a volatilidade da renda dos segmentos mais vulnerveis da populao e estimar a magnitude da pobreza nos territrios (SOARES, 2009; IBGE, 2009). Com base nesses estudos, houve a expanso do atendimento do PBF, com a incorporao de mais 1,6 milho de famlias em 2009 e 2010. Outra medida importante, ainda em 2009, foi o incio da reviso cadastral dos beneficirios do Programa. A atualizao bianual dos dados socioeconmicos das famlias um processo contnuo e de extrema relevncia, pois, desta forma, se garante que o PBF de fato atenda a seu pblico-alvo e que o Cadastro nico seja instrumento til para a formulao e implementao de polticas pelas trs esferas de governo.
20. Ao contrrio de autores como Britto e Soares (2010, p. 12) e Soares e Styro (2009), que associam a agenda das portas de entrada ao modelo da renda de cidadania e agenda das portas de sada ao PBF, a anlise da trajetria recente do programa no permite inferir que a agenda das portas de sada tenha sido escolhida como diretriz de atuao.
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Outros destaques do perodo 2009-2010 so o desenvolvimento do Sistema de Gesto do Programa Bolsa Famlia (SigPBF), que integrar os diversos sistemas operacionais existentes na SENARC/MDS, e os desdobramentos recentes relativos s condicionalidades. Em 2009, foi aprovado pela Comisso Intergestores Tripartite da Assistncia Social o Protocolo de Gesto Integrada de Benefcios e Servios no mbito do Sistema nico de Assistncia Social (Suas), que define procedimentos para acompanhamento familiar dos beneficirios do PBF, do Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti) pelos Centros de Referncia da Assistncia Social (Cras e Creas). A estratgia de acompanhamento familiar um marco para o PBF, pois ela assinala vrios movimentos importantes: a integrao entre benefcios e servios na prestao de assistncia social, a aproximao entre as reas da assistncia, sade e educao, e a consolidao do enfoque no punitivo das condicionalidades no programa. Como mencionado anteriormente, no modelo PTRC as condicionalidades funcionam como sistemas de induo do comportamento dos beneficirios. A lgica da interveno est voltada para o lado da demanda. No mbito do PBF, contudo, a preocupao com a oferta est em primeiro plano, pois se reconhece que os servios de educao e sade, apesar de serem direitos universais garantidos pela Constituio de 1988, ainda no esto disponveis a todos os brasileiros, em particular aos de baixa renda. Por isso, o monitoramento das condicionalidades deve ser visto como um sistema de vigilncia da prestao desses servios s famlias do PBF. As famlias que no comparecem aos postos de sade ou deixam de enviar as crianas e jovens escola geralmente se encontram em situao de extrema vulnerabilidade. Nesses casos, cabe ao Estado atuar para remover as barreiras de acesso dessas famlias aos servios sociais e assegurar que seus direitos de cidadania sejam garantidos. O objetivo desse breve resgate dos marcos da execuo do PBF de 2003 a 2010 foi salientar a complexidade dos desafios enfrentados nos ltimos sete anos. Como mencionado anteriormente, tais desafios tm a ver, em grande medida, com a pretenso do programa de alcanar a totalidade da populao pobre no pas, o que requer um esforo sem precedentes de articulao entre esferas de governo. Por sua vez, o formato PTRC exige um alto grau de coordenao entre os setores de atuao do Estado, o que, como mostra a experincia recente, no ocorre naturalmente. muito mais fcil falar em intersetorialidade do que trabalhar intersetorialmente. O PBF conseguiu estabelecer as bases da relao entre assistncia social, sade e educao, mas ainda h muito o que fazer para institucionalizar tal parceria.
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3 O PBF HOJE
O Programa Bolsa Famlia operou, em 2010, em uma escala ainda maior do que vinha fazendo no perodo 2006-2008. Atualmente, o Programa atende a 12,6 milhes de famlias, o que corresponde a cerca de 50 milhes de pessoas, ou 26% da populao brasileira. A expectativa que se chegue, em 2011, a 12,9 milhes de famlias. A Unio, os 26 estados, o Distrito Federal e os 5.565 municpios participam da gesto compartilhada do PBF. Mensalmente, o governo federal repassa cerca de R$ 1 milho aos estados e R$ 24 milhes aos municpios para fortalecer a gesto local do programa. Desde 2006, quando o ndice de Gesto Descentralizada (IGD) foi criado, as transferncias da Unio aos entes federados foram da ordem de R$ 1,02 bilho.21 Mensalmente, R$ 1,2 bilho so pagos s famlias beneficiadas pelo programa, que recebem em mdia R$ 95,00. Em 2009, 2,6 milhes de famlias foram mobilizadas para atualizar seus dados cadastrais; em 2010, 1,1 milho de famlias esto passando pelo mesmo processo. O acompanhamento das condicionalidades tambm uma ao de larga escala. At dezembro de 2009, monitorou-se o acesso de 6,3 milhes de famlias aos servios de sade bsica. Na educao, monitorou-se a frequncia escolar de 14 milhes de alunos entre 6 e 15 anos e de 1,7 milho de alunos entre 16 e 17 anos. Atualmente, cerca de 5,1 mil famlias que no conseguiram cumprir as condicionalidades esto em processo de acompanhamento.22 Apesar desta magnitude, o PBF tem um custo operacional relativamente baixo, ficando abaixo dos 4% do valor gasto com benefcios. Outra maneira de avaliar o que o PBF hoje analisando os efeitos que o programa tem produzido em diversos indicadores sociais. H muitos estudos sobre os resultados e impactos do Bolsa Famlia, que, geralmente, se referem s seguintes reas: desigualdade, pobreza, educao, sade, segurana alimentar e nutricional e trabalho. Os estudos sobre desigualdade e pobreza so os que chamam mais ateno, pois eles fornecem argumentos para os defensores e detratores dos PTRC. De maneira geral, pode-se dizer que o PBF deu uma contribuio importante para a reduo da desigualdade nos ltimos anos. Segundo Soares et al. (2006), entre 2004 e 2006 o Programa foi responsvel por 21% da reduo observada no ndice de Gini.
21. O ndice de Gesto Descentralizada (IGD) utilizado para mensurar a efetividade da gesto municipal. O ndice varia de 0 (valor mnimo) a 1 (valor mximo). A mdia encontrada para os municpios no primeiro ano do IGD (2006) foi de 0,71. Em 2010, a mdia est em torno de 0,80. 22. Os dados sobre acompanhamento familiar passaram a ser inseridos em um mdulo do Sistema de Gesto de Condicionalidades (Sicon). De dezembro de 2009 a junho de 2010, 2.662 famlias foram inseridas no processo de acompanhamento familiar, em 377 municpios de 24 estados. Das famlias em acompanhamento, 1.039 (39%) esto com interrupo temporria dos efeitos sobre o descumprimento de condicionalidades da famlia e/ou do jovem por um prazo de seis meses.
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Os efeitos do PBF sobre a pobreza tambm so significativos, mas importante lembrar que o Programa tem maior impacto sobre a extrema pobreza do que sobre a pobreza, dado o valor modesto dos benefcios pagos s famlias, que tm papel de complementao, e no de substituio de renda. Por isso, o impacto do PBF aparece mais em medidas sensveis ao que ocorre na cauda inferior da distribuio de renda, como o hiato de pobreza e a severidade da pobreza.23 Para Soares et al. (2006), o programa responde pela reduo do hiato de pobreza em 18% e por cerca de um quarto da reduo na severidade da pobreza (de 5,9% para 4,6%). De acordo com o Perfil das Famlias Beneficirias do PBF em 2009, de 12,4 milhes de famlias ento beneficirias, cerca de 4,3 milhes superaram a linha da extrema pobreza (R$ 70,00 per capita/ms) graas participao no Programa. Os benefcios do Bolsa Famlia provocaram um aumento mdio de 48,7% na renda familiar mensal per capita da populao atendida (de R$ 48,69 para R$ 72,42). Nas regies Norte e Nordeste, o aumento da renda familiar devido ao benefcio chega a 60% (MDS, 2010). A regularidade das transferncias auxilia ainda o planejamento financeiro das famlias de baixa renda. O Programa Bolsa Famlia tambm tem repercusses positivas nas reas de educao, sade e segurana alimentar e nutricional. Dados do MEC indicam que o abandono escolar dos estudantes beneficirios menor do que o do total dos estudantes da rede pblica, tanto na educao fundamental quanto no ensino mdio. Quanto aprovao dos beneficirios na educao fundamental, apenas um pouco inferior encontrada para o total dos alunos da rede pblica (80,5% contra 82,3%), mas bastante superior no caso do ensino mdio (81,1% contra 72,6%).24 Os resultados da 2a Rodada da Avaliao de Impacto do Programa Bolsa Famlia (AIBF II), divulgados em agosto de 2010, tambm evidenciam o efeito positivo da participao no PBF na rea de educao. De acordo com essa pesquisa, as crianas e adolescentes (de 6 a 17 anos) do Bolsa Famlia tm uma taxa de matrcula 4,4 pontos percentuais (p.p.) maior que as no beneficirias de igual perfil socioeconmico. Esse efeito maior na regio Nordeste. A pesquisa mostra ainda que as crianas e adolescentes do Bolsa Famlia tm taxa de progresso escolar 6,0 p.p. maior do que as no beneficirias. A AIBF II tambm traz boas notcias na sade. Constatou-se que a participao no PBF aumenta a busca por servios: as mulheres grvidas beneficirias tiveram em mdia 1,5 mais consultas de pr-natal que as grvidas no beneficirias.
23. O hiato de pobreza representa a diferena entre um dado nvel de renda e o valor da linha de pobreza; ele permite distinguir os muito pobres dos pouco pobres. A severidade da pobreza um ndice sensvel distncia entre a renda dos indivduos mais pobres e a linha de pobreza. Quanto mais indivduos houver cuja renda se distancie muito da linha de pobreza, maior a severidade da pobreza. 24. Os dados foram produzidos pela Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade Secad/MEC, com base no cruzamento dos dados do Educacenso e do Sistema Presena.
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Outros impactos positivos do programa foram os ganhos do peso por altura das crianas beneficirias entre 2005 e 2009, e o fato de as crianas de at 6 meses terem recebido as sete vacinas prescritas em proporo maior (15 p.p.) que as no beneficirias. O Ministrio da Sade (BRASIL, 2009a) j havia detectado a contribuio do PBF na reduo do dficit de peso por idade das crianas beneficirias. No campo da segurana alimentar e nutricional, constatou-se que cerca de 20% dos 50% de reduo da desnutrio de 1996 a 2006 se deve ao aumento do poder aquisitivo da classe E, segmento da populao atendido pelo Bolsa Famlia (MONTEIRO et al., 2009). Tambm houve melhorias na qualidade e quantidade do consumo alimentar das famlias beneficirias do programa (IBASE, 2008).
4 OS PRXIMOS PASSOS DO PBF 4.1 Melhorar o PBF ou transform-lo em outro programa?
s vsperas de um novo governo, o debate sobre o papel do Estado na proviso de bem-estar aos cidados tende a se acirrar. Em consequncia, tambm afloram diversas posies sobre o futuro dos programas de transferncia de renda e, em particular, sobre o futuro do Bolsa Famlia. No calor do debate, s vezes difcil diferenciar as propostas de aperfeioamento do PBF das propostas de transform-lo em outro tipo de interveno. O objetivo desta seo estabelecer tais diferenas e, em um segundo momento, refletir sobre os rumos que o Bolsa Famlia poder tomar nos prximos anos.
4.1.1 Bolsa Famlia e Renda Bsica de Cidadania
O debate sobre a renda bsica de cidadania exemplifica a pretenso de transformar o PBF em algo que ele no , ou seja, uma transferncia de renda universal sem condicionalidades. O Bolsa Famlia foi desenhado e tem sido implementado de acordo com o modelo PTRC. Logo, trata-se de uma iniciativa que, por definio, no se reduz entrega de benefcios financeiros s famlias. O fato de elas acessarem um dado conjunto de servios em sade e educao considerado to ou mais importante do que o recebimento de repasses financeiros, uma vez que, segundo a lgica desse tipo de interveno, tal acesso propiciaria a mobilidade social futura das famlias atendidas. Nesse sentido, as condicionalidades so a alma do modelo PTRC. No caso do Bolsa Famlia, as condicionalidades tambm so fundamentais, na medida em que asseguram o direito de acesso dos beneficirios a servios sociais universais. Contudo, paradoxalmente, ao longo dos quase sete anos de existncia do PBF, a dimenso da transferncia de renda quase sempre esteve mais em evidncia do que a dimenso das condicionalidades. A que isso se deve?
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Para alguns autores, a explicao seria a natureza ambivalente do PBF (SOARES; STYRO, 2009; BRITTO, 2008a). O desenho do programa refletiria tal natureza ao prever dois tipos de benefcios financeiros: o benefcio bsico e os benefcios variveis. As condicionalidades se aplicam apenas aos benefcios variveis, pois o benefcio bsico incondicional: atendidos os critrios de elegibilidade, as famlias em extrema pobreza no tm de cumprir nenhuma outra exigncia alm da atualizao peridica de seus dados cadastrais.25 Pode-se dizer, portanto, que o PBF tem elementos tanto do modelo da renda bsica de cidadania, o benefcio bsico, quanto do modelo PTRC, o benefcio varivel. Isso explica por que algumas vezes ele descrito como um programa de renda mnima com condicionalidades. As ambiguidades do discurso sobre o PBF no foram eliminadas com a transferncia da coordenao do programa da Presidncia da Repblica para o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, em janeiro de 2004. O prprio fato de a unidade responsvel pela execuo do programa ter sido denominada Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC) evidencia isso. A mensagem implcita era que o PBF seria o primeiro passo para a implantao de um programa de renda mnima no pas quando houvesse condies fiscais e polticas adequadas. No por coincidncia, a lei que cria o PBF e a lei que cria a renda bsica de cidadania foram publicadas quase ao mesmo tempo.26 A atuao dos primeiros gestores do PBF pode ser interpretada nesse contexto. Premidos pela urgncia de expandir rapidamente o programa usando cadastros de beneficirios com informaes de baixssima qualidade , eles acabaram no priorizando o acompanhamento das condicionalidades no primeiro semestre de 2004. Contudo, essa era uma rea que necessitava de muito investimento. Mesmo o Bolsa Escola, um dos maiores programas remanescentes do governo FHC, no contava com um sistema de monitoramento da frequncia escolar que abrangesse a totalidade dos alunos e escolas com a periodicidade desejada. No entanto, os primeiros gestores do PBF partiram do suposto de que as agendas da renda bsica de cidadania (RBC) e do paradigma do desenvolvimento humano eram compatveis, percepo
25. O benefcio varivel destinado a unidades familiares que se encontrem em situao de pobreza e extrema pobreza e que tenham em sua composio gestantes, nutrizes, crianas at 12 anos ou adolescentes at 15 anos. O benefcio bsico destinado a unidades familiares que se encontrem em situao de extrema pobreza (Lei no 10.836, de 9 de janeiro de 2004, Art. 2o). 26. A Medida Provisria no 132, de 20 de outubro de 2003, que criou o PBF, foi convertida em lei em janeiro de 2004, um dia aps a sano da Lei no 10.835, de 8 de janeiro de 2004, que institui a Renda Bsica de Cidadania. Esta lei institui o direito de todos os cidados brasileiros e estrangeiros que vivam no Brasil h pelo menos cinco anos, no importando sua condio socioeconmica, de receberem anualmente um benefcio monetrio, cujo valor deve ser igual para todos e suficiente para atender s despesas mnimas de cada pessoa com alimentao, educao e sade. Apesar da abrangncia universal, a renda bsica comearia a ser implementada de maneira gradual, a partir de 2005, a critrio do Poder Executivo, com prioridade para as camadas mais necessitadas da populao. Alm disso, a determinao do valor do benefcio deveria levar em conta o grau de desenvolvimento do pas e suas possibilidades oramentrias.
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que se revelou equivocada. No final do primeiro semestre de 2004, o PBF foi duramente atacado sob a acusao de que o acompanhamento das condicionalidades havia sido indevidamente suspenso. Tais crticas explicitaram as diferenas entre essas perspectivas de proteo social e seus respectivos modelos de interveno, a renda bsica de cidadania e o modelo PTRC.27 Esse breve retrospecto da trajetria do Bolsa Famlia evidencia que a renda bsica de cidadania e o modelo PTRC so intervenes bastante distintas, como enfatizam Britto e Soares (2010). Segundo esses autores, a proposta de criar uma transferncia de renda universal e no condicionada no est nem na agenda do governo, nem na do Congresso Nacional. Apesar de o PBF atender a um grande contingente populacional, e mesmo considerando as medidas tomadas recentemente no sentido de ampliar a cobertura do pblico-alvo e aumentar a permanncia no programa, no resta dvida de que se trata de uma iniciativa voltada s famlias mais pobres. Ainda segundo Britto e Soares (2010), outra diferena importante entre a renda bsica de cidadania e o modelo PTRC tem a ver com a unidade de referncia de cada tipo de interveno. No mbito da RBC, parte-se do suposto do direito individual renda como condio de cidadania (FONSECA, 2001); no mbito dos PTRC, parte-se do suposto de que o locus primrio de proviso de bem-estar a famlia, dada a importncia atribuda manuteno dos vnculos e da solidariedade nesse contexto. O Estado atua fortalecendo o ncleo familiar, seja complementando renda para garantir o atendimento de necessidades bsicas, seja criando condies para o desenvolvimento das capacidades de seus membros. Nesse sentido, pode-se dizer que os PTRC contriburam de forma decisiva para colocar em evidncia a noo de famlia, que de fundamental importncia para a poltica de assistncia social, por exemplo. Pelo que foi dito at aqui, fica claro que o nvel de consenso para implementar uma transferncia de renda condicionada no o mesmo que o necessrio para implementar uma transferncia universal no condicionada. A sociedade brasileira conviveu por tanto tempo com a desigualdade que naturalizou essa situao perversa. Por isso, ainda h muitos que se opem redistribuio de renda ou s admitem iniciativas vinculadas, de alguma forma, ao paradigma do mrito. E a maneira clssica de estabelecer tal vnculo tem sido a associao entre a agenda da proteo social e a agenda da educao, vista por muitos como uma panaceia.
27. Campos Filho (2007) descreve as tenses que marcaram o processo de regulamentao do acompanhamento das condicionalidades no mbito do governo federal. A oposio a esse processo vinha das seguintes frentes: atores que consideravam inadequada a imposio de condies para a garantia do Direito Humano Alimentao Adequada (DHAA); atores das reas de sade e da educao, para quem o PBF contrariava o princpio da universalidade ao priorizar o atendimento das famlias beneficirias; de atores segundo os quais o programa no interferia no principal problema da educao, a qualidade; e, finalmente, de atores ligados gesto local que consideravam o controle das condicionalidades do PBF um fardo adicional.
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Contudo, os defensores da renda bsica de cidadania geralmente no reconhecem a complexidade do debate. Por isso, as crticas que dirigem ao PBF acabam se transformando em fogo amigo, ou seja, eles contribuem inadvertidamente para fortalecer os argumentos dos setores mais conservadores da sociedade, que repudiam transferncias de rendimentos para a parte no produtiva da populao. Alm disso, importante distinguir trs tipos de argumentos crticos difundidos pelos defensores da renda bsica de cidadania: os que se referem s polticas de combate pobreza e aos PTRC em geral, os que se referem aos PTRC na Amrica Latina, e os que se referem especificamente ao PBF. Infelizmente, nem sempre essas distines so feitas, o que torna difcil um debate esclarecido. As crticas de carter geral se concentram em dois pontos fundamentais: o carter seletivo ou focalizado desse tipo de interveno e a imposio de condies para o recebimento das transferncias monetrias. Essas duas caractersticas do desenho do PTRC produziriam uma srie de distores e consequncias negativas, entre as quais o enfraquecimento dos sistemas de proteo social e a prevalncia de uma postura paternalista do Estado em relao populao pobre.28 Quando se referem aos PTRC da Amrica Latina e do Brasil, os defensores da renda bsica de cidadania buscam combinar argumentos normativos e empricos, com a inteno de mostrar o que no deu certo na implementao de um modelo considerado, por princpio, incorreto. Nessa linha de raciocnio, aponta-se o impacto negativo dos programas de mnimos sociais monetarizados sobre as instituies de proteo social e as famlias atendidas.29 No caso do PBF, as crticas se concentram nos seguintes aspectos: o fato de os benefcios financeiros no serem direitos universais; o fato de esses benefcios no serem garantidos a todos os indivduos elegveis por perfil de renda; a alegao de que a elevao da renda per capita familiar levaria excluso imediata do programa; e diversos tipos de crticas s condicionalidades, que, alm de incuas, no seriam efetivamente monitoradas,30 nem teriam impacto no acesso aos servios de educao e sade.
28. Segundo Cobo, Lavinas e Veiga (2010), a seletividade das polticas de combate pobreza contraria o princpio beveridgiano de preveno da pobreza via universalidade da cobertura. Tais polticas tratam a pobreza aps comprovao de nveis extremos de destituio, voltando-se somente s pessoas em situao mais crtica. As autoras associam tais recomendaes abordagem do manejo social do risco de Holzmann e Jorgensen (2000, p. 9). Alm disso, programas com base em testes de meios gerariam estigma, fomentando a segregao social, e teriam altos erros de excluso (sendo, por isso, pouco efetivos no combate pobreza). As condicionalidades, por outro lado, so descritas como a nova roupagem das velhas prticas de controle que normatizavam a filantropia e segregavam os pobres entre merecedores e no merecedores (COBO; LAVINAS; VEIGA, 2010, p. 4). 29. Nossa inteno demonstrar que a generalizao dos programas voltados para a gesto social do risco garante apenas um nvel mnimo de segurana scio-econmica para parte do seu pblico-alvo, e, por atuarem em paralelo aos sistemas de proteo social, tendem a debilit-los como mecanismos de preveno e enfrentamento do risco e da precariedade e promoo da equidade e incluso social. (COBO; LAVINAS; VEIGA, 2010, p. 2). 30. Ademais, como sabemos, impensvel supor que haja no Brasil meios de monitorar a frequncia de aproximadamente 60 milhes de crianas na faixa 6-16 anos que deveriam estar todas cursando o ensino fundamental e mdio e no apenas aquelas que so beneficirias do BF. (COBO; LAVINAS; VEIGA, 2010, p. 29).
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Foge aos objetivos deste texto aprofundar o debate sobre esses pontos, mas alguns comentrios pontuais no podem deixar de ser feitos. O primeiro que o PBF um programa com pblico-alvo e oramento definido, nos termos da Lei no 10.836/2004. Nesse sentido, o fato de no atender ao universo das famlias elegveis tem a ver com uma caracterstica, e no com uma deficincia da interveno. O segundo que, de acordo com as regras do PBF, as famlias no so imediatamente desligadas do Programa por variao de renda per capita. Elas permanecem recebendo benefcios por dois anos, perodo de validade de seus dados cadastrais. Alm disso, a atualizao das estimativas da populao-alvo do PBF, em 2009, levou em conta uma medida da volatilidade da renda das famlias, que costuma ser significativa nos segmentos de menor poder aquisitivo. Finalmente, grande parte das afirmaes relativas s condicionalidades no se baseiam em investigaes empricas e/ou representativas sobre os efeitos desses mecanismos sobre a demanda e oferta de servios de educao e sade.31 Na verdade, elas contrariam os achados de estudos comissionados pelo Ministrio da Educao (MEC) e pelo Ministrio da Sade (MS) e as concluses da 2a rodada da Avaliao de Impacto do PBF, conforme visto na seo anterior. As evidncias disponveis at o momento sugerem que as condicionalidades do PBF contribuem para a induo da oferta dos servios, apesar de certamente no serem suficientes para resolver tal problema; provocam o enfrentamento da questo da equidade nas redes da educao e da sade; e promovem a integrao entre assistncia social e outras polticas universais, de maneira consistente com o esprito da Constituio de 1988. Esta seo procurou explicitar as diferenas entre a renda bsica de cidadania e o modelo PTRC, alm de sumariar os principais argumentos dos defensores da primeira modalidade de interveno. A concluso a que se chega que, para que a RBC seja uma alternativa vivel ao modelo PTRC, seus defensores precisam avanar no detalhamento operacional da proposta e angariar o apoio poltico necessrio para coloc-la em prtica. Alm disso, fundamental que se discuta o impacto das transferncias universais e no condicionadas sobre a evoluo dos indicadores de desigualdade e pobreza. Essas medidas so fundamentais para que o governo e a sociedade possam fazer uma escolha esclarecida sobre as duas estratgias de garantia de segurana de renda para os brasileiros mais vulnerveis.
31. A maior parte das inferncias sobre condicionalidades apresentadas no texto de Cobo, Lavinas e Veiga (2010, p. 25-32) se baseiam em dados de um levantamento feito em Recife com 17 mil famlias do PBF (Pesquisa Impactos do Bolsa Famlia e do BPC/LOAS na Reconfigurao dos Arranjos Familiares, nas Assimetrias de Gnero e na Individuao das Mulheres. Relatrio Preliminar IV. Coordenao: Profa Lena Lavinas. Apoio FINEP/Prosare. Pesquisa realizada em 2007 na cidade de Recife representativa de um total estimado de quase 100 mil famlias beneficirias do Programa Bolsa Famlia).
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4.1.2 O PBF e a abordagem dos direitos humanos
Os atores que promovem a abordagem dos direitos humanos e do Direito Humano Alimentao Adequada (DHAA) tambm se posicionam criticamente em relao ao PBF. Os argumentos apresentados por eles tm diversos pontos em comum com os dos defensores da renda bsica de cidadania, que parece ser o modelo ideal para os dois grupos. Em consequncia, tambm neste caso as crticas dirigidas ao PBF so, na verdade, propostas para transformar o programa em outro tipo de interveno. Como mencionado anteriormente, o PBF tem pblico-alvo e oramento definido. De acordo com o artigo 21 do Decreto no 5.209, de 17 de setembro de 2004, a concesso dos benefcios do programa tem carter temporrio e no gera direito adquirido, devendo a elegibilidade das famlias ser revista a cada dois anos. Alm disso, as condicionalidades, outro ponto duramente criticado sob o prisma dos direitos humanos, fazem parte do desenho do PBF, nos termos da Lei no 10.836/2004. A abordagem de direitos humanos defende que os Estados signatrios de tratados internacionais devem se comprometer a desenvolver polticas pblicas voltadas promoo desse conjunto fundamental de direitos. Tambm se assume a indivisibilidade dos direitos humanos, o que significa que, se determinado tipo de direito no estiver sendo assegurado, configura-se descumprimento integral do compromisso do poder pblico com essa agenda. Defende-se ainda a necessidade de uma mudana de paradigma para que a abordagem de direitos humanos seja colocada em prtica. Tal mudana requer a afirmao de valores como a autonomia do cidado, por meio da superao de posturas paternalistas e autoritrias por parte do Estado, a atuao intransigente no combate s desigualdades e discriminao, e a criao de instrumentos de exigibilidade dos direitos individuais e coletivos perante o Estado. As crticas da abordagem de direitos humanos ao PBF e ao cadastro nico do governo federal se baseiam nos supostos e nos valores antes mencionados.32 Elas se subdividem nas seguintes categorias: exigibilidade, condicionalidades, linguagem e prticas, excluso dos mais vulnerveis e incluso diferenciada de povos indgenas e quilombolas. H tambm recomendaes relativas ao fortalecimento das Instncias de Controle Social (ICSs) do programa, de forma a evitar sua captura pelo poder pblico municipal e garantir a participao efetiva de representantes de organizaes da sociedade civil, lderes comunitrios e beneficirios do PBF.33 Salienta-se ainda a necessidade de ampliar a oferta de programas complementares
32. As crticas da abordagem de direitos humanos ao PBF citadas nesta seo se referem, principalmente, ao contedo de apresentao sobre o tema feita em 28 de setembro de 2010 por representante da Comisso Permanente do DHAA do Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea). 33. As ICSs devem ser intersetoriais e ter participao paritria do governo e da sociedade civil. Essas instncias tm papel de apoiar e fiscalizar a implementao do PBF, em parceria com o poder pblico municipal, nos termos do Decreto no 5.209, de 17 de setembro de 2004, e da Instruo Normativa SENARC no 1, de 20 de maio de 2005.
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ao PBF, principalmente programas e polticas estruturantes, como reforma agrria e gerao de emprego e renda, a fim de contribuir mais efetivamente na alterao das situaes causadoras da vulnerabilidade social. Finalmente, solicita-se que o PBF se aproxime de instituies voltadas para a garantia de direitos, como o Ministrio Pblico da Unio, dos estados, territrios e do Distrito Federal.34 Dadas as limitaes deste texto, ser possvel abordar apenas as questes que se referem exigibilidade e s condicionalidades do PBF. A primeira questo fundamental para a abordagem dos direitos humanos, dado que se assume que os cidados so titulares de direitos que o Estado tem a obrigao de garantir. Nessa linha de raciocnio, o PBF j comea errado, pois no reconhece o direito de todos os cidados elegveis segurana de renda via transferncias governamentais. No obstante, recomenda-se a criao de mecanismos especficos de exigibilidade acessveis aos cidados, de preferncia acompanhados de aes de divulgao e capacitao que possibilitem que eles sejam bem utilizados. A abordagem de direitos humanos mais taxativa em relao s condicionalidades do PBF. Sob essa perspectiva, vincular o direito renda e alimentao adequada ao cumprimento de qualquer tipo de imposio condenvel por princpio. Mais grave ainda que famlias possam ser excludas do programa com base em informaes prestadas por agentes pblicos locais, pois isso reforaria a cultura autoritria, paternalista e no emancipatria do Estado brasileiro. O desligamento das famlias mais vulnerveis do PBF por descumprimento de condicionalidades seria uma grave violao de direitos. Por outro lado, a abordagem dos direitos humanos recusa a noo de responsabilidades compartilhadas entre cidados e Estado no que se refere ao acesso a servios pblicos. Apenas o Estado seria portador da obrigao de prestar servios com cobertura universal e qualidade satisfatria. Os defensores da abordagem de direitos humanos afirmam ainda que, dada a precariedade dos servios pblicos ofertados s famlias pobres e vulnerveis, compreensvel que elas deixem de procurar as redes de sade e educao. Logo, condicionar transferncias de renda ao uso de servios pblicos escassos, de m qualidade e prestados por agentes que submetem os cidados a situaes que ferem sua dignidade seria indefensvel. Caberia, em vez disso, responsabilizar os agentes pblicos pelo no cumprimento de suas obrigaes, por meio de punies administrativas e judiciais, alm de criar mecanismos para que os titulares denunciem violaes a seus direitos de acesso renda, educao e sade. Em suma, apenas a instituio da renda bsica de cidadania, universal e no condicionada, seria consistente com o enfoque de direitos humanos.
34. O PBF j faz isso por meio da Rede Pblica de Fiscalizao (RPF), que foi criada em janeiro de 2005 para fortalecer o controle da execuo do programa por meio de parcerias com os ministrios pblicos da Unio (MPU) e dos estados, a Controladoria-Geral da Unio (CGU) e o Tribunal de Contas da Unio (TCU).
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Com o intuito de fomentar a reflexo, cabem alguns comentrios sobre as crticas da abordagem de direitos humanos em relao ao PBF. A margem de discricionariedade dos gestores do PBF est dada pelas normas que criaram e regulamentaram o programa. Nesse sentido, reconhece-se a importncia de dar transparncia aos critrios de elegibilidade, de investir na comunicao com gestores e beneficirios e de fortalecer o controle social. No obstante, isso no altera o fato de que o PBF tem populao-alvo, oramento definido e cotas municipais de atendimento da populao pobre. Isso tem implicaes diretas para o tipo de instrumento de exigibilidade que o programa pode ter, pois o Estado no pode ser portador da obrigao de prover direitos ainda no reconhecidos. Para mudar tal situao, preciso alterar a lei que cria o PBF e as normas infralegais que orientam sua implementao. Logo, os defensores de propostas alternativas devem travar esse debate no campo da poltica. Como se ver adiante, as inmeras propostas conservadoras de modificao do PBF no Congresso Nacional evidenciam que no h consenso na sociedade brasileira sobre as transferncias diretas de renda como direito universal e no condicionado. As mesmas restries se aplicam s condicionalidades. Por um lado, os gestores do PBF no tm a prerrogativa de alterar esse aspecto do desenho do Programa. Por outro, h indcios de que a existncia de condicionalidades, da forma como o PBF as entende, tem produzido efeitos positivos. O principal deles talvez seja uma aproximao sem precedentes entre assistncia social, sade e educao no mbito do processo de acompanhamento familiar. Por meio desse processo, uma parte das famlias que no conseguem cumprir as condicionalidades, que so as mais vulnerveis, passam a ser acompanhadas pelos profissionais de assistncia social, que identificam as razes que as levam a no acessar os servios de sade e educao. De posse dessas informaes, promove-se a articulao entre rgos de governo para que essas razes sejam superadas e se garanta o acesso efetivo das famlias s redes de servios. Outro aspecto positivo das condicionalidades sua capacidade de induo do poder pblico. Sabe-se que a demanda por servios no suficiente para garantir a cobertura de lacunas de oferta, mas ela cria, inegavelmente, presso sobre os agentes pblicos, contribuindo, dessa forma, para a responsabilizao dos mesmos. Por outro lado, no faz sentido tributar ao PBF problemas setoriais da sade e da educao, e menos ainda argumentar que, se a qualidade dos servios pblicos ruim, no se deve solicitar que a populao de baixa renda os utilize, pois tal postura contribui para a manuteno do status quo. bom lembrar que as famlias do PBF no so punidas quando no h oferta de servios.35
35. De acordo com a regulamentao do PBF, as famlias no sero consideradas em situao de descumprimento de condicionalidades nos casos em que fique demonstrada a inexistncia da oferta dos servios, fora maior ou caso fortuito, alm de situaes devidamente registradas que decorram de problemas de sade ou motivos sociais reconhecidos pelos ministrios envolvidos. Em tais situaes, no haver aplicao de qualquer efeito sobre o benefcio das famlias.
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O fato de sade e educao serem direitos universais no significa que tais direitos estejam sendo de fato garantidos. Logo, um mecanismo que explicite problemas de oferta ao direcionar as famlias mais vulnerveis s redes certamente tem utilidade, nem que seja para impedir que tais problemas permaneam ocultos. Judicializar a relao do cidado com o Estado tampouco resolve esses problemas. A maior parte dos problemas de oferta tem carter estrutural, no podendo ser solucionados do dia para a noite. Na verdade, o agente pblico muitas vezes tambm est prestando servios em condies inadequadas e sob forte presso. Finalmente, ao contrrio do que enfatiza a abordagem de direitos humanos, os cidados tm, por definio, direitos e deveres. As condicionalidades se aplicam a famlias com crianas e adolescentes em idade escolar, a famlias com crianas menores de seis anos e a famlias com gestantes, onde h crianas que so titulares de direitos mesmo antes de terem nascido. Em tais famlias, os pais tm responsabilidades compartilhadas com o Estado, apesar de tais responsabilidades serem diferentes. Os primeiros so portadores da obrigao de reconhecer os direitos de seus filhos educao e sade; o segundo portador da obrigao de garantir a todos a oferta de servios de qualidade.
4.1.3 O PBF e o enfoque conservador
O objetivo desta seo analisar as crticas ao Bolsa Famlia por parte de atores que tm um enfoque conservador sobre polticas redistributivas. Grosso modo, tais crticas questionam a concepo do programa estamos fazendo a coisa errada ou a forma como o PBF tem sido implementado estamos fazendo a coisa certa do jeito errado. As crticas concepo do programa podem negar o diagnstico que motivou a interveno - o problema da fome e da pobreza no existe e/ou no tem a dimenso que se alega- ou negar o mrito do aporte de recursos oramentrios em polticas assistenciais. Dados os limites deste texto, nos concentraremos nesse segundo tipo de crtica. Os ataques ao PBF sob perspectiva do gasto partem da seguinte questo: que parcela do oramento pblico possvel e desejvel destinar assistncia social? De maneira geral, defende-se que essa parcela deve ser suficiente para financiar uma rede de proteo mnima apenas para estratos populacionais em situao de maior vulnerabilidade e risco. Dado o suposto da escassez de recursos discricionrios, a ampliao do gasto social dependeria de reformas estruturais no gasto pblico. At que tais reformas aconteam, contudo, esse tipo de dispndio deve ser mantido sob estrito controle.36
36. Utiliza-se o conceito de gasto social bruto, que inclui dispndios nas reas de previdncia, assistncia, sade, educao, moradia, habitao, saneamento bsico, amparo ao empregado, organizao agrria e Sistema S. Tambm so empregados os conceitos de dispndios diretos e indiretos, que correspondem a programas financiados por impostos e contribuies dos beneficirios e a subsdios e renncias fiscais, respectivamente (BRASIL, 2003a, 2005b).
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Nesse debate, h os que afirmam que o gasto social excessivamente elevado; os que o comparam a uma bomba-relgio; os que apontam o trade-off entre gasto social e investimentos; e os que denunciam seu carter eleitoreiro. No primeiro caso, argumenta-se que, dado o carter regressivo do gasto social, no valeria a pena direcionar mais recursos para essa finalidade. O potencial redistributivo do gasto social varia de acordo com os setores de atuao estatal e os estratos populacionais para os quais os recursos so direcionados. O segundo argumento enfatiza que aumentar as despesas com a dvida social equivale a armar uma bombarelgio, tendo em vista a tendncia de ampliao da cobertura dos servios e a vinculao dos diversos tipos de benefcios ao salrio mnimo. O terceiro tipo de argumento, extremamente comum, sugere que cada real gasto com assistncia social significa um real a menos para as reas realmente importantes, como infraestrutura, educao e sade. Note-se que todos os argumentos passam ao largo da questo do impacto distributivo do sistema tributrio, que, no caso brasileiro, reconhecidamente regressivo. Os defensores da perspectiva do gasto sustentam que as polticas sociais devem ser eficientes e eficazes, com uma boa relao insumo/produto e grande impacto em indicadores selecionados. A boa poltica assistencial, por sua vez, deve ter como objetivos a preveno da pobreza infantil e os investimentos em capital humano. No obstante, a postura dessa vertente em relao ao modelo PTRC ambgua. Os aspectos positivos desse modelo seriam o carter focalizado das intervenes, o custo relativamente baixo em termos de percentual do produto interno bruto (PIB), o impacto na pobreza e desigualdade e a contribuio para a formao de capital humano. Os aspectos negativos seriam o baixo valor dos benefcios, que os tornariam uma espcie de esmola, a dependncia dos beneficirios desse tipo de ajuda, o desvio de recursos de investimentos produtivos e a criao de clientelas eleitorais para o governo e seus aliados. Em suma, os PTRC podem at ser melhores do que os outros programas assistenciais, mas no deixam de ser extremamente problemticos. Nesse contexto, as crticas dirigidas ao PBF por parte da imprensa e dos formadores de opinio ficam mais compreensveis. Ao longo dos sete anos de implementao do programa, elas se concentraram nos seguintes temas: desvios de focalizao, denncias de lenincia no controle das condicionalidades e acusaes de que faltam portas de sada para os beneficirios do programa. Isso mostra que a legitimidade das transferncias de renda para a populao vulnervel em idade economicamente ativa continua em discusso. Uma coisa o Estado direcionar recursos para amparar crianas e jovens pobres, principalmente quando se exige algoem troca das famlias; outra coisa retirar recursos da parte produtiva da sociedade e entreg-los a pessoas que no se esforam o suficiente, com o malefcio adicional de torn-las dependentes das benesses do governo da ocasio.
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As posies mencionadas anteriormente tambm aparecem quando se analisam os projetos de modificao do PBF que tramitam no Congresso Nacional. Britto e Soares (2010) classificam tais projetos de lei em seis categorias, de acordo com o aspecto do programa que eles pretendem modificar: valor dos benefcios, condicionalidades, incentivo demanda de trabalho dos beneficirios, expanso do pblico-alvo do programa, mecanismos de blindagem poltica e controle social, e articulao do PBF com outras polticas sociais.37 Ainda segundo os autores, o Congresso Nacional parece ter sido mais profcuo em projetos de lei com o objetivo de agregar novas condicionalidades ao PBF ou de fomentar a participao dos beneficirios no mercado de trabalho. Para o senador lvaro Dias (PSDB/PR), por exemplo, o PBF um programa limitado e emergencial, mas necessrio, pois contribui para a reduo da extrema pobreza. Ele afirma que, durante os dois mandatos do presidente Lula, o PBF foi desvirtuado devido ao no acompanhamento das contrapartidas em educao e sade. Por isso, o senador Dias prope um endurecimento na cobrana das condicionalidades, pois o Estado no pode dar nada de graa s famlias pobres para no fomentar vcios sociais como a apatia e a dependncia. O senador Dias tambm apresentou o Projeto de Lei do Senado (PLS) no 433/2008, que cria incentivos fiscais para a contratao de beneficirios do PBF pelo empresariado e d prioridade a eles nos programas de qualificao profissional e incluso social. O projeto prev ainda a interrupo do pagamento dos benefcios enquanto durar a relao de emprego e reitera que o PBF s deve contemplar pessoas que no possuam outra fonte de renda formal. Por sua vez, o senador Tasso Jereissati (PSDB/CE) apresentou um projeto de lei (PLS) no 247/2009 que pretende instituir um benefcio varivel adicional para os alunos que obtiverem desempenho acadmico acima da mdia apurada em avaliao realizada pelo rgo federal competente. Esse projeto, que foi aprovado na Comisso de Educao do Senado, defende a remunerao dos alunos que tiverem rendimento excepcional, sob o argumento de que frequncia s aulas, por si s, no indicativo de sucesso escolar. No se pode negar que o senador Jereissati tenha razo quanto ao ltimo ponto: comparecer escola apenas o primeiro passo para ter uma trajetria educacional bem-sucedida. A questo, contudo, se os alunos das famlias mais vulnerveis devem arcar, sozinhos, com a responsabilidade de construir tal trajetria.
37. Levantamento de Britto e Soares (2010, p. 13-25) realizado nas bases de dados da Cmara dos Deputados e do Senado Federal identificou 34 projetos de lei apresentados por deputados ou senadores diretamente afetos ao Programa Bolsa Famlia, desde o momento em que o programa foi convertido em lei, em 2004, at o ms de maro de 2010. Oito desses projetos j foram arquivados, outros 26 continuam em tramitao em alguma das casas do Congresso Nacional.
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O senador Cristovam Buarque (PDT/DF) tambm tem apresentado crticas ao PBF. Por meio do PLS no 286/2009, o senador prope que o Programa Bolsa Famlia volte a ser chamado de Programa Bolsa Escola. Ele sustenta que a mudana do nome do programa foi um equvoco, pois teria levado as famlias a pensar que no recebem o benefcio porque os filhos vo escola, e sim porque so pobres. Logo, elas deduzem que se sarem da pobreza perdero o benefcio. Em outras palavras, o programa estaria incentivando as pessoas a permanecerem pobres, ainda que subliminarmente, em vez de lev-las a valorizar a educao de seus filhos. Dois anos antes, o senador Cristovam apresentou um projeto de lei propondo a criao de uma condicionalidade adicional para recebimento do benefcio do extinto Bolsa Escola: a participao dos pais em reunies escolares (PLS no 449/2007). Por fim, em declaraes recentes, o senador tem proposto a criao de trs programas a partir do PBF: o Bolsa Escola para famlias pobres com crianas que estudam, o Bolsa Famlia para famlias pobres sem filhos, mas com membros necessitados de ajuda (velhos, crianas em idade pr-escolar ou deficientes), e um programa de emprego social para famlias pobres com membros adultos, que prev sua contratao por at trs meses ao ano e remunerao de um salrio mnimo. Cabem breves comentrios sobre as propostas de modificao do PBF antes mencionadas. Os discursos do senador Dias e do senador Jereissati so claramente referenciados na ideia de mrito. Para eles, as condicionalidades servem para comprovar o esforo das famlias para sair da situao de privao e de dependncia da ajuda estatal. Deriva da a importncia de endurecer a cobrana das condicionalidades, isto , de garantir que os benefcios sejam pagos apenas s famlias que fazem sua parte. A proposta do senador Jereissati de remunerar os alunos do PBF com bom desempenho acadmico parte dos mesmos supostos. A educao um direito das crianas e adolescentes, mas discutvel que os estudantes devam ser pagos para tirar boas notas. Tampouco justo pressionar crianas e adolescentes sabidamente vulnerveis a ter um desempenho acadmico acima da mdia, quando suas condies pessoais e familiares e sua trajetria educacional os predispem ao contrrio. Alm disso, esse tipo de proposta pode criar tenses intrafamiliares ao responsabilizar os estudantes por aumentar o rendimento familiar. A proposta do senador lvaro Dias para criar portas de sada para os beneficirios do PBF tambm , no mnimo, curiosa. Primeiro, porque privilegia os empresrios, que recebem incentivos fiscais para contratar, mas penaliza os beneficirios, que param de receber transferncias enquanto estiverem no mercado formal de trabalho. Segundo, a proposta sugere que o PBF deveria vedar o atendimento a pessoas empregadas, o que um claro equvoco. A elegibilidade para o programa depende da renda familiar per capita, nada tendo a ver com a insero no mercado formal de trabalho. E fundamental manter esse aspecto do desenho doprograma de modo a no criar incentivos para que as pessoas permaneam no setor informal.
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As propostas do senador Cristovam, por sua vez, se baseiam nos preceitos do Educacionismo, movimento suprapartidrio lanado em 2007 do qual ele a principal liderana.. Para os educacionistas, o grande problema do Brasil a falta de acesso da populao a bens e servios essenciais, que justifica a prioridade atribuda a polticas educacionais universais. Os PTRC so vistos como iniciativas voltadas exclusivamente para a pobreza monetria, razo pela qual so recorrentemente criticados. O senador Cristovam Buarque particularmente incisivo nesse sentido. Quando era ministro da Educao, em 2003, ele defendeu o modelo do Bolsa Escola no processo de unificao dos programas federais de transferncia de renda. Ao deslocar o foco da educao para a renda, o governo federal teria optado por polticas assistencialistas em detrimento de polticas emancipadoras. O senador descreve o PBF como uma iniciativa sem impacto transformador que faria parte da estratgia de governabilidade conservadora do governo do presidente Lula. Ele afirma ainda que, ao criar o PBF e extinguir o Bolsa Escola, o PT teria mimetizado as prticas seculares das elites brasileiras, pois o Programa representaria a nacionalizao do coronelismo. As crticas do senador Cristovam Buarque podem ser mais bem compreendidas quando se tem em mente seu papel na criao do Bolsa Escola. Na verdade, no s o PBF que o senador critica, o prprio modelo PTRC, razo pela qual ele recomenda que programas de garantia de renda para famlias pobres com filhos em idade escolar sejam substantivamente diferentes de programas destinados a famlias pobres sem filhos. A questo, no entanto, se os fatores de vulnerabilidade das famlias pobres diferem a ponto de justificar estratgias de interveno distintas para esses subgrupos. Provavelmente, isso no ocorre.
4.2 Como aperfeioar o PBF
Em oposio perspectiva de transformar o PBF, pode-se trabalhar com o objetivo de aperfeio-lo, mantendo as caractersticas bsicas do seu desenho, mas fortalecendo-o em alguns aspectos-chave. Com isso, a bem-sucedida estrutura do programa mantida, mas com ganhos na sua institucionalizao e, em consequncia, impactos perenes na reduo da pobreza e da desigualdade. Entre os aspectos que podem ser aperfeioados no atual desenho esto os critrios de elegibilidade do programa (linhas de pobreza), os mecanismos para reajuste do valor dos benefcios e a extenso do Programa para todos os cadastrados em situao de pobreza. Hoje, as linhas de pobreza adotadas pelo PBF podem ser reajustadas por ato discricionrio do Executivo, sem que esteja prevista uma periodicidade de reajuste. A previso, em lei, de reajustes peridicos parece ser um primeiro e importante passo na direo da institucionalizao do programa. Na prtica, as
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linhas de pobreza do PBF vm sendo reajustadas por ndice de preos e, nesse sentido, tm se comportado como linhas de pobreza absoluta isto , que dizem respeito a mnimos absolutos para a sobrevivncia e no evoluem com o tempo e o desenvolvimento econmico da sociedade. O principal problema da linha absoluta que os nveis de pobreza tendem a cair fortemente com o crescimento econmico, j que as pessoas passam a ter maior acesso aos bens bsicos, mesmo quando a situao de desigualdade permanece constante ou se agrava. Com o enriquecimento do pas, a tendncia que essa pobreza seja extremamente reduzida ou desaparea, muito embora a percepo continue a ser de que certos grupos sociais permaneam em situao de vulnerabilidade social e pobreza relativa. A tendncia internacional tem sido de trnsito de uma linha absoluta para linhas relativas de pobreza, isto , linhas que levem evoluo dos nveis vigentes de bem-estar da populao de um determinado pas ou regio. Na Europa, a partir dos anos 1960, passou a prevalecer um conceito de linha de pobreza relativa no qual a linha de pobreza assumia o valor de um percentual da renda per capita mdia ou mediana (HILLS, 2004). A linha de pobreza relativa, assim definida, tem qualidades importantes como a de ressaltar o carter relativo da pobreza e de enfatizar a questo da desigualdade de rendimentos. Mas ela tambm apresenta resultados contraintuitivos, como nos casos de recesso prolongada que no afetam a distribuio de renda, situaes nas quais a pobreza tende a permanecer estvel, ou momentos de forte expanso econmica com aumento de desigualdade, situaes nas quais a pobreza, ao invs de cair, aumenta. Nos anos 1990, nos Estados Unidos, surgiu a proposta de uma linha hbrida, intermediria entre a linha de pobreza absoluta e a linha de pobreza relativa (FOSTER, 1998). A linha hbrida tende a incorporar elementos tanto da linha absoluta quanto da linha relativa. A pobreza, assim medida, tenderia a ser sensvel tanto ao crescimento econmico quanto queda na desigualdade de renda. A adoo de uma linha de pobreza hbrida parece ser apropriada para pases de renda mdia, como o Brasil. Nesses pases, o problema da pobreza absoluta tende a se tornar menor, embora ainda exista. Por outro lado, cresce a preocupao com aqueles que, no sendo mais pobres em termos absolutos, esto ainda assim distantes do nvel mdio de renda. Em termos prticos, a adoo de uma linha hbrida para o PBF representaria reajustar o valor da linha de pobreza no apenas pela inflao, critrio bsico de reajuste das linhas absolutas, mas tambm com base nos ganhos de renda da populao, critrio de reajuste das linhas relativas. Neste caso, uma queda mais forte nos nveis de pobreza dependeria de crescimento econmico combinado com substantiva queda na desigualdade de renda. O crescimento econmico, por si s, no reduziria fortemente o pblico-alvo do PBF.
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Esse modelo de reajuste das linhas de pobreza do programa tambm poderia ser adotado para o reajuste do valor dos benefcios. Hoje, a regra permite ao Executivo reajustar discricionariamente os benefcios. Na prtica, houve trs reajustes38 que repuseram a inflao acumulada no perodo imediatamente anterior. Essa regra contrasta com a existente para outros benefcios sociais, como o Benefcio de Prestao Continuada (BPC), a previdncia rural e o piso previdencirio, que tm garantia de reposio da inflao e vm recebendo reajustes reais robustos nos ltimos anos. Um passo importante para a institucionalizao do PBF, portanto, seria definir uma periodicidade e uma regra clara de reajuste dos benefcios. Caso o reajuste dos benefcios incorporasse parcialmente as variaes da renda per capita mdia ou mediana brasileira, seu valor no se tornaria residual em relao ao valor de outros benefcios e mesmo em relao renda da populao. Finalmente, registre-se que o programa opera com dois nveis de pobreza, a extrema pobreza (renda familiar per capita entre R$ 0,00 e R$ 70,00) e a pobreza (renda familiar per capita entre R$ 70,01 e R$ 140,00. Apenas famlias extremamente pobres recebem o benefcio bsico pago independentemente da existncia de filhos com idade entre 0 e 17 anos. Esse desenho exclui do programas famlias pobres sem filhos nessa faixa etria, que no tm direito a nenhum benefcio. Uma alternativa que vem sendo discutida seria criar um benefcio bsico para tais famlias. O ideal seria que ele tivesse valor inferior ao do benefcio bsico para as famlias extremamente pobres, de maneira a no criar incentivos subdeclarao de renda para famlias que esto hoje fora do perfil de renda do PBF. Independentemente do valor, esse benefcio incluiria no programa famlias que hoje esto dentro do critrio de renda, mas no recebem nada por no terem direito aos benefcios variveis. Esses seriam exemplos de melhoras incrementais no desenho do Bolsa Famlia que levariam a aperfeioamentos, mas no a mudanas na natureza do programa. Esses aperfeioamentos podem ser vias possveis e politicamente seguras para aumentar o grau de institucionalizao do programa e dar perenidade aos seus impactos sobre a pobreza e a desigualdade, a partir de um desenho que, se no isento de problemas, pode ser considerado muito bem-sucedido. Um maior grau de institucionalizao do programa certamente contribuiria para a consolidao do sistema de proteo social no Brasil. Para que isso ocorra, entretanto, a articulao entre o Bolsa Famlia e outros programas contributivos e no contributivos desse sistema precisa ser aperfeioada. Esse tpico ser examinado na prxima seo.
38. Esses reajustes foram concedidos em agosto de 2007, julho de 2008 e setembro de 2009.
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5 DESAFIOS PARA CONSOLIDAO DO SISTEMA DE PROTEO SOCIAL NO BRASIL 5.1 A vertente contributiva
A construo do sistema de proteo social no Brasil, como na Amrica Latina em geral, foi largamente baseada na concepo do seguro social ou, em outras palavras, na ideia de que benefcios e servios de proteo social esto disponveis para aqueles que pagam por ela. A utilizao do seguro como meio de proviso da proteo social tem, em princpio, duas vantagens. A primeira decorrente do fato de que a contribuio para o seguro social se deu majoritariamente por meio da folha salarial (KESSELMAN, 1995) e, assim, do trabalho formal, o que levaria o seguro a gerar dois incentivos sociais positivos: o incentivo ao trabalho, primeiramente, e o incentivo prpria formalidade nenhum deles gerados por benefcios no contributivos, sejam eles entregues universalmente ou de forma seletiva. A segunda seria o fato de que o seguro pode ser entendido como uma poltica universal. Tome-se, por exemplo, a definio de Collard (1998), segundo a qual polticas universais so aquelas que tm um critrio de disparo (trigger criterion): uma vez atendidos os critrios, elas habilitam o indivduo, independentemente de critrio adicional de renda, em oposio s polticas focalizadas, que adicionam ao critrio de disparo o de baixa renda. Como o seguro no adota o critrio de baixa renda, pode ser entendido como um caso especial de universalismo ou um universalismo estratificado, como sugere Mkandawire (2005) , marcado, entretanto, pela restrio de s cobrir os contribuintes. A expectativa era de que esse universalismo estratificado fosse, com o desenvolvimento dos pases, incorporando novos clientes, at que um nvel de cobertura virtualmente universal fosse atingido (MKANDAWIRE, 2005). No entanto, na Amrica Latina e o Brasil no foi exceo , a crise econmica dos anos 1980 e 1990 mostrou que a expectativa de expanso da cobertura social via seguro era excessivamente otimista. Ao longo de quase duas dcadas, a cobertura social contributiva permaneceu estagnada (ou mesmo retrocedeu) na regio e as reformas estruturais ou paramtricas conduzidas nos anos 1990 em diversos pases no conseguiram reverter essa situao (GASPARINI; BERTRANOU, 2005; MESA-LAGO, 2007; JACCOUD, 2009). Mesmo com o bom desempenho da economia brasileira nos ltimos anos, os nveis de cobertura social permanecem relativamente baixos. Entre 2002 e 2008, a cobertura previdenciria dos trabalhadores ocupados saltou de 61,7% para 65,9%, devido fundamentalmente ao aumento do emprego formal. O dado, entretanto, ainda inferior cobertura encontrada em 1992 (66,4%) (BRASIL, 2009b). Surgiu, dessa maneira, um consenso relativamente amplo de que o seguro no seria a maneira mais adequada de aumentar a cobertura social
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no curto e mdio prazos em pases em desenvolvimento (JAMES, 1999, p. 2; BARRIENTOS; LLOYD-SHERLOCK, 2002, p. 18; BARRIENTOS, 2006, p. 370, 373; JACCOUD, 2009, p. 15). Isso deveria ser feito por meio de esquemas subsidiados ou por meio da cobertura no contributiva. No Brasil, a percepo de que esquemas semi ou no contributivos deveriam ocupar algum espao na cobertura social surgiu ainda durante o perodo ditatorial, no incio dos anos 70, com a operacionalizao do Funrural e a criao da Renda Mensal Vitalcia (BRUMER, 2002; ANDRADE, 2007), respectivamente, benefcio previdencirio semicontributivo voltado para a populao rural e benefcio de carter assistencial voltado para idosos e deficientes. Esses benefcios tiveram alcance significativamente ampliado pela Constituio de 1988 e sua regulamentao posterior, com a criao do segurado especial e do Benefcio de Prestao Continuada (BPC), garantiram ao pas uma alta cobertura de idosos (VAN GINNEKEN, 2007). A questo da cobertura dos idosos e, presume-se, tambm dos deficientes foi, assim, em grande medida, equacionada pela combinao dos sistemas contributivos e no contributivos de proteo social voltados para esses grupos. Pode-se dizer, entretanto, que h pelo menos duas questes importantes ainda pendentes. A primeira delas diz respeito aos casos relativamente residuais de dificuldades de acesso por falta de informao ou outros recursos. Com efeito, a concesso dos benefcios assistenciais se d por meio do INSS, com rotinas operacionais semelhantes s utilizadas para a concesso de benefcios previdencirios. Tais rotinas so predominantemente passivas e, em alguma medida, excluem a populao de baixa renda, que, em geral, tem pouca capacidade de obter informao e de lidar com a burocracia. Esses casos precisaro ser enfrentados por meio de uma estratgia de busca ativa de idosos e deficientes pobres, em desenho operacional que ainda no existe no Brasil. A segunda questo a dos incentivos e desincentivos gerados pela convivncia entre sistemas contributivos e no contributivos de proteo social voltados para os mesmos pblicos (UTHOFF, 2010). O tema recorrente na literatura e admite-se que a existncia de benefcios no contributivos possa gerar desincentivos para trabalhadores jovens e de meia-idade contriburem para regimes de seguro social (BARRIENTOS, 2006; JOHNSON; WILLIAMSON, 2008). O valor dos benefcios e os critrios de elegibilidade, como a idade, parecem ser variveis fundamentais para lidar com esses desincentivos. Ceteris paribus, se o valor do benefcio no contributivo for o mesmo do tpico benefcio contributivo, ento os trabalhadores podem escolher no participar dos regimes contributivos (JOHNSON; WILLIAMSON, 2008, p. 10). Da mesma maneira, ceteris paribus, se a idade de elegibilidade for a mesma para benefcios contributivos e no contributivos, os indivduos tendero a evitar contribuir.
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Em alguma medida, pelo menos, isso parece ocorrer com o benefcio assistencial para idosos (BPC-idoso) (GIAMBIAGI; MELLO, 2006; CAMARGO; REIS, 2007). O benefcio assistencial tem valor igual a um salrio mnimo definido na Constituio e esse tambm o valor do tpico benefcio contributivo (65% dos beneficirios da Previdncia recebem benefcios nesse valor). Por sua vez, a idade de acesso aos benefcios assistenciais foi reduzida de 67 para 65 anos em 2003 a mesma idade de elegibilidade dos homens para a aposentadoria por idade. Pode-se considerar, dessa maneira, que trabalhadores informais com rendimento prximo ao salrio mnimo acabam tendo um incentivo para evitar os custos da contribuio (PAIVA, 2009). Portanto, a questo de como articular benefcios contributivos e no contributivos na cobertura dos idosos, de maneira a no gerar incentivos adversos para a contribuio previdenciria, segue sendo um desafio importante para o futuro prximo. Embora no seja o objetivo deste trabalho sugerir um modelo para superar essa questo, a estrutura chilena de articulao entre regimes contributivos e no contributivos voltados para idosos pode vir a ser um modelo adotado no Brasil (UTHOFF, 2010). Seja como for, a baixa cobertura social da populao ativa um problema em si mesmo e no apenas pelo fato de que poderia levar, no futuro, a uma baixa cobertura de idosos. Pouco mais de 1/3 dos trabalhadores ocupados no Brasil no conta com proteo tipicamente previdenciria (BRASIL, 2009b) proporo ainda maior quando se considera a ausncia de garantias contra perodos de desemprego, restrita fundamentalmente aos trabalhadores com carteira de trabalho assinada. Esse grupo est, portanto, sujeito aos riscos sociais que podem impedir a gerao de renda por meio do trabalho. No por acaso os benefcios previdencirios conseguem reduzir significativamente a pobreza entre os mais velhos mas no entre aqueles em idade ativa e, especialmente, entre as crianas (grfico 1).
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GRFICO 1
Pobreza observada e pobreza estimada caso no houvesse transferncias previdencirias1
Fonte: PNAD/IBGE 2008. Elaborao: SPS/MPS. Nota: 1 Linha de Pobreza = meio salrio mnimo. Obs: Foram considerados apenas os habitantes de domiclios em que todos os moradores declararam a integralidade de seus rendimentos.
Esses fenmenos tornam compreensvel, em alguma medida, a emergncia de programas de transferncia voltados ao combate pobreza com foco especial nas crianas, ocorrido a partir da segunda metade dos anos 1990 em vrios pases latino americanos, incluindo o Brasil. Os PTRC voltaram-se para um pblico que, at aquele momento, no tinha acesso aos elementos mais estruturados do sistema de proteo social exatamente por estar, em sua grande maioria, excludo do mercado de trabalho formal. Nesse sentido, esses programas tiveram ao menos no caso brasileiro carter complementar, e, do ponto de vista oramentrio, um peso relativamente limitado39 em relao rede de proteo social existente. Parte da literatura parece s conseguir enxergar a pauta de maior integrao entre o sistema de proteo social tradicional e os PTRC no sentido de propor que esses programas sejam diludos naquele sistema (MKANDAWIRE, 2005; LAVINAS, 2006). Em outras palavras, o que se prope a eliminao do carter focalizado e condicionado dos PTRC. Essa alternativa, entretanto, no parece resolver a questo.
39. O oramento do Programa Bolsa Famlia corresponde a pouco menos que 0,4% do PIB, quase trinta vezes inferior ao oramento da previdncia social na casa dos 11% do PIB. Da o equvoco de abordagens como a encontrada em Cobo, Lavinas e Veiga (2010), segundo a qual o Bolsa Famlia seria o eixo central da poltica social vigente no pas.
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Com efeito, a transformao do PBF em um programa universal e incondicional de transferncia de renda aos moldes da renda bsica de cidadania, por exemplo, no apenas implicaria grandes desafios de ordem oramentria e operacional, como no levaria, por si s, a nenhum avano da poltica previdenciria na direo do ncleo menos estruturado do mercado de trabalho. Os elementos principais do desenho da renda bsica tambm no contemplam qualquer caracterstica que induza a uma maior integrao entre a vertente contributiva e no contributiva do sistema de proteo social. Pode-se dizer, portanto, que se trata de uma soluo procura de problemas. A maior integrao entre o sistema de proteo social e os PTRC passa por pelo menos dois pontos: a expanso da cobertura contributiva, por meio de subsdios aos trabalhadores que esto fora do ncleo mais estruturado do mercado de trabalho (UTHOFF, 2010), e o aperfeioamento do desenho dos PTRC. Sugerimos na seo anterior que esse aperfeioamento deve se orientar na direo de uma institucionalidade maior desses programas, de maneira a garantir um impacto perene sobre a pobreza e a desigualdade. Por sua vez, a expanso da cobertura previdenciria pode ocorrer pela maior nfase em estratgias voltadas para aumentar a contribuio de trabalhadores e empreendimentos que esto nas franjas da formalidade. O Brasil tem acumulado algumas experincias como essas no passado recente, como os mecanismos simplificados de contribuio voltados para microempresas Super Simples , trabalhadores autnomos (Plano de Contribuio Simplificada institudo pela Lei Complementar no 123/2006) e pequenos empreendimentos (Microempreendedor Individual/MEI institudo pela Lei Complementar no 128/2008). Esses planos, grosso modo, operam esquemas subsidiados de contribuio previdenciria e tm, pelas primeiras anlises, obtido algum sucesso (ver, para o caso do Simples, o trabalho de DELGADO et al., 2007). O acompanhamento da evoluo desses mecanismos ao longo do futuro prximo e, especialmente, a avaliao de sua capacidade de atrair novos contribuintes vis-vis o estmulo para que os atuais contribuintes simplesmente migrem para os novos planos permitiro aperfeioamentos importantes no sentido de expandir a proteo contributiva na direo de parte dos que hoje tm o Bolsa Famlia como nico elemento acessvel do sistema de proteo social.
5.2 A vertente no contributiva
Qual o lugar do Programa Bolsa Famlia na poltica de desenvolvimento social? Para responder a essa pergunta, preciso examinar algumas questes preliminares. O sistema de proteo brasileiro se estruturou a partir do conceito de seguridade social, vindo da Constituio de 1988. Este conceito no inteiramente compatvel com o de desenvolvimento social e humano, presente nos documentos institucionais do governo federal desde a segunda metade dos anos 1990. Na verdade, muitos acreditavam que a substituio do conceito de seguridade pelo de desenvolvimento social ameaava a institucionalizao do sistema de proteo
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criado pela Carta Magna. No entanto, no houve substituio de uma perspectiva pela outra, e sim uma combinao sui generis entre elas, resultando em sistema hbrido de proteo social, que combina elementos do modelo beveridgeano, vindo da Constituio de 1988, e do modelo residual, que se fortaleceu nos anos 1990. Em decorrncia dessa sntese, os dois conceitos passaram por um processo de adaptao recproca que transformou sensivelmente seus significados originais. A partir da criao do MDS, em 2004, o discurso do governo federal tem procurado harmonizar os conceitos de seguridade e desenvolvimento social e humano, apesar de certamente no ter conseguido eliminar, e nem mesmo ocultar, a tenso entre eles. O exemplo mais notvel dessa tentativa de conciliao justamente a noo de poltica de desenvolvimento social, que abrange quatro reas: assistncia social, segurana alimentar e nutricional, transferncia de renda e incluso produtiva. Claramente, a inteno dos que apresentaram tal noo era encontrar uma formulao que espelhasse o que estava acontecendo na prtica, o esforo de articular as aes de vertentes da proteo social no contributiva que antes atuavam separadamente. A criao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, em janeiro de 2004, materializou esse esforo. Em que pesem os desafios colocados por esse tipo de arranjo institucional, que se refletem na necessidade de negociar cotidianamente a convivncia entre reas com valores, diagnsticos e propostas de interveno muitas vezes distintas, fato que ele trouxe ganhos para a vertente no contributiva do sistema de proteo social. Do ponto de vista prtico, a coexistncia de dois sistemas em processo de estruturao, o Sistema nico de Assistncia Social (Suas) e o Sistema de Segurana Alimentar e Nutricional (Sisan), ambos vinculados a polticas pblicas, com um grande programa de transferncia de renda e diversas iniciativas voltadas incluso produtiva da populao de baixa renda, produziu resultados benficos para todas as partes envolvidas, ainda que em graus diferenciados. No plano normativo, as inconsistncias entre as reas permanecem, mas no plano poltico e administrativo a sinergia entre elas crescente, e poderia ser ainda maior. Tome-se o caso da relao entre o PBF e a poltica de assistncia social. Apesar da resistncia inicial ao programa, devido sua vinculao ao paradigma de desenvolvimento social e humano, gradativamente a rea de assistncia est compreendendo que preciso aproveitar as oportunidades criadas pelo PBF. A associao com uma iniciativa desta magnitude, presente em todos os municpios brasileiros, tem contribudo para a estruturao do Suas, que comea a se tornar realidade a partir de 2004. Para aderir formalmente ao PBF, os municpios precisam estar em um dos nveis de gesto do Suas.40 Alm disso, os repasses de recursos federais para fortalecimento da gesto estadual e local do PBF tm contribudo para fortalecer a rea de assistncia social.
40. Ver a Portaria no 246, de 20 de maio de 2005.
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O PBF tambm ganha muito ao se articular com a poltica de assistncia social. Em primeiro lugar, a operao descentralizada do programa s possvel por meio da rede da assistncia em todo o pas. Na ponta, so os trabalhadores desse setor que colocam em prtica o programa, no contato direto com os beneficirios e na experincia cotidiana da gesto intersetorial. Por outro lado, por meio dos Centros de Referncia da Assistncia Social (Cras) e dos Centros de Referncia Especializados da Assistncia Social (Creas) que se materializa o acompanhamento das famlias que enfrentam barreiras para cumprir as condicionalidades. A expanso dessa estratgia fundamental para consolidar o PBF como uma iniciativa que prov segurana de renda s famlias mais vulnerveis e refora seu direito de acesso a servios sociais universais. A inteno no endurecer a cobrana das condicionalidades, como nas propostas conservadoras, mas fazer com que elas sirvam como instrumentos de monitoramento e de induo da oferta de servios pelo poder pblico. Logo, em que pesem as diferenas entre a perspectiva dos direitos socioassistenciais e a perspectiva do desenvolvimento social humano, preciso aprofundar a integrao entre a poltica de assistncia social e o PBF. Isso no significa ignorar as especificidades das duas reas, que tm trajetrias e arranjos institucionais distintos, mas criar sinergia entre benefcios e servios da proteo social no contributiva. Tambm fundamental refletir sobre a complementaridade entre diferentes tipos de benefcios, como o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e o PBF, de forma a cobrir os segmentos populacionais desprotegidos, seja em funo de riscos clssicos, como idade avanada ou deficincia que incapacite para o trabalho, ou de uma situao de vulnerabilidade extrema, que compromete da mesma forma o potencial de proviso autnoma de bem-estar por indivduos e grupos. A poltica de desenvolvimento social tambm supe a articulao entre as reas de transferncia de renda e segurana alimentar e nutricional. No incio de 2003, o combate fome estava em evidncia na agenda governamental, por meio do Fome Zero, cuja principal iniciativa era o Programa Nacional de Acesso Alimentao (PNAA), ou Carto Alimentao, que consistia em uma estratgia de induo da demanda por alimentos, em municpios de baixo desenvolvimento humano da regio de semirido.41 O PNAA visava garantir a emancipao socioeconmica das famlias42 e foi concebido como uma
41. O PNAA priorizava municpios com baixo IDH, no Semirido e no Vale do Jequitinhonha e municpios em situao de calamidade pblica. Os municpios-piloto foram Guaribas e Acau (PI) e o pblico-alvo do PNAA era composto por acampamentos e assentamentos, aldeias indgenas, populao dos lixes e comunidades quilombolas. 42. O principal componente do programa no o benefcio para compra de alimentos em si, que emergencial, mas a participao, a organizao dos grupos sociais excludos e a conscientizao das suas necessidades e das necessidades do municpio para desenvolver a economia local. (BRASIL, 2003b, p. 15)
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poltica educativa, organizativa e emancipadora.43 Contudo, nos primeiros meses de 2003, o PNAA e o Fome Zero enfrentavam problemas operacionais e estavam sob escrutnio da imprensa, o que levou o governo federal a enfatizar a transferncia de renda como estratgia para o combate fome, pobreza e desigualdade. Aps o lanamento do PBF, em outubro de 2003, e da criao do MDS, em janeiro de 2004, houve mudanas no discurso da rea de segurana alimentar e nutricional.44 A partir de junho de 2005, o Fome Zero passou a ser definido como uma estratgia impulsionada pelo governo federal para assegurar o Direito Humano Alimentao Adequada (DHAA), priorizando as pessoas com dificuldade de acesso aos alimentos. O foco principal da estratgia era a promoo da segurana alimentar e nutricional, mas tambm se salientava sua contribuio para a erradicao da extrema pobreza e a conquista da cidadania pela populao mais vulnervel fome (GTFZ, 2005). A Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional (PNSAN), instituda pelo Decreto no 7.272, de 25 de agosto de 2010, contempla todas as pessoas que vivem no territrio nacional (Art. 4o), mas prioriza os brasileiros em situao de insegurana alimentar. A diretriz estabelece o ponto de interseco entre essa poltica e o PBF, dado que as duas iniciativas esto direcionadas ao mesmo pblico. No por acaso, o PBF um dos programas prioritrios da PNSAN, que busca articular iniciativas de diversos setores para garantir o acesso aos alimentos e gua, de forma a respeitar aspectos regionais, tnicos e culturais. Outros programas importantes que compem a PNSAN so: o Programa de Aquisio de Alimentos (PAA), o Programa Nacional de Alimentao Escolar (Pnae), o Programa Cisternas e as iniciativas de fortalecimento da agricultura familiar. H evidncias de que o PBF teve impacto importante na reduo da extrema pobreza no Brasil, o que significa que contribuiu tambm para a diminuio da fome, uma das manifestaes mais perversas da pobreza. Contudo, assim como a PNSAN abrange muito mais do que a transferncia de renda, o PBF tambm tem outros objetivos alm do combate fome. O programa visa prover segurana de renda aos segmentos mais vulnerveis da populao, de forma que as famlias pobres possam ter acesso a bens, servios e facilidades que sempre estiveram fora
43. A dimenso educativa se relacionava exigncia de comprovao dos gastos com alimentos pelas famlias beneficiadas. A dimenso organizativa do PNAA correspondia aos Comits Gestores (CG), instituies de finalidade pblica, compostas majoritariamente por membros da sociedade civil eleitos pela comunidade, alm de representantes do poder pblico estadual e municipal. A dimenso emancipadora do Carto Alimentao dependia do acesso educao para crianas e jovens e aes complementares para famlias beneficirias. 44. A estratgia na ocasio traada abrangia trs frentes: apresentar o Fome Zero como poltica pblica para diferenci-lo do PBF; enfatizar os outros eixos de atuao da Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional (PNSAN), como o incentivo agricultura familiar, a gerao de emprego e renda e as aes de educao em SAN; e propor a criao da Cmara Interministerial do Fome Zero, que deu origem, em setembro do mesmo ano, ao Grupo de Trabalho Fome Zero, da Cmara de Poltica Social (GTFZ), sob a coordenao do MDS.
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do seu alcance. Alm disso, o PBF tem dois outros objetivos: o reforo ao exerccio de direitos sociais bsicos, por meio das condicionalidades, e a criao de oportunidades de desenvolvimento para as famlias beneficirias, por meio do seu direcionamento a programas complementares. A elaborao do Plano Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, a ser coordenada pelo MDS, que preside a Cmara Interministerial de Segurana Alimentar e Nutricional (Caisan), deve levar em conta as especificidades do amplo leque de iniciativas que fazem parte da PNSAN. Um ponto que merece reflexo, por exemplo, diz respeito a uma das competncias dos rgos e entidades responsveis pela implementao das iniciativas previstas no PNSAN: a criao, no mbito de seus programas e aes, de mecanismos e instrumentos de exigibilidade do Direito Humano Alimentao Adequada (DHAA). No caso do PBF, como foi discutido anteriormente neste texto, o cumprimento desse comando requer a alterao do marco legal do programa, ou seja, envolve uma deciso de governo e a articulao da base de apoio no Congresso Nacional. O ltimo ponto a ser mencionado so os nexos entre transferncia de renda e incluso produtiva no mbito da poltica de desenvolvimento social. A ligao entre as duas vertentes clara, uma vez que um dos objetivos do PBF a articulao de programas complementares para seu pblico-alvo. Contudo, a incluso dos beneficirios em tais programas no deve ser vista como algo que justifica a existncia do PBF, como querem os conservadores, que no reconhecem o valor intrnseco da garantia de segurana de renda para a populao mais vulnervel. Por outro lado, fundamental que se entenda que as aes de incluso produtiva so responsabilidade de todo o governo, e no apenas do MDS. Isso significa que deve haver rgos ou instncias transversais com mandato poltico e competncia administrativa para assegurar a coordenao horizontal das aes de incluso produtiva do governo federal. No obstante, estados e municpios devem ser os protagonistas desse tipo de ao, de forma a criar oportunidades de desenvolvimento no territrio que priorizem os beneficirios dos programas de transferncia de renda e outros segmentos populacionais vulnerveis.
6 CONCLUSO
Os objetivos deste texto eram recuperar a histria do Programa Bolsa Famlia, refletir sobre as propostas de mudana do programa e avaliar sua interao com outros elementos do sistema de proteo social brasileiro. Apesar das inmeras conquistas dos ltimos anos, ainda h um longo caminho a trilhar para assegurar a todos os cidados do pas os direitos sociais previstos pela Constituio Federal de 1988. Nesses ltimos sete anos, o PBF tem contribudo para aumentar a segurana de renda das famlias mais vulnerveis e facilitar seu acesso a servios de educao, sade e assistncia social. O aperfeioamento do desenho do programa, no sentido de aumentar sua institucionalizao, um passo importante
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para termos impactos perenes sobre a pobreza e a desigualdade. Alm disso, h outras estratgias importantes para a consolidao do sistema de proteo social brasileiro: maior integrao entre benefcios e servios no contributivos; mais sinergia entre benefcios contributivos e no contributivos; e mais articulao entre a poltica de desenvolvimento social e outras polticas sociais universais. Nos termos em que este artigo a define, a poltica de desenvolvimento social corresponde vertente no contributiva do sistema de proteo social. Os aperfeioamentos dessa vertente devem ser orientados por duas diretrizes fundamentais. A primeira garantir que todos os cidados que no conseguem prover seu bemestar por meio do mercado tenham acesso renda. Nesse caso, os desafios so criar maior sinergia entre benefcios no contributivos, como o BPC e PBF, e estender a cobertura desses benefcios a segmentos da populao atualmente desprotegidos, como as famlias pobres sem filhos. Outra diretriz de aperfeioamento da vertente no contributiva a integralidade da ateno s famlias vulnerveis, que pode ser assegurada por meio da integrao entre benefcios e servios e pela expanso da rede de servios socioassistenciais. O texto enfatiza ainda o imperativo de buscar a complementaridade entre a vertente contributiva e no contributiva do sistema de proteo social. A elevao do nvel de cobertura depende da articulao entre seguro e assistncia social. Isso significa trabalhar para expandir a cobertura da populao economicamente ativa pelos esquemas contributivos, sem minimizar o papel dos esquemas semicontributivos e no contributivos para a garantia dos direitos dos cidados. No Brasil, a questo da cobertura dos idosos foi em larga medida equacionada graas articulao de benefcios contributivos e no contributivos. Percebe-se, portanto, que investimentos nessa direo so promissores. Finalmente, a qualidade da proteo social no pas depende do estreitamento das relaes entre a poltica de desenvolvimento social e outras polticas sociais universais, como educao e sade. Nesse aspecto, pode-se dizer que o PBF seja um caso bem-sucedido. O desenho das transferncias de renda condicionadas requer a articulao entre setores de atuao do Estado; no caso do programa, essa articulao vem sendo construda por meio de esforos contnuos dos gestores federal, estaduais e municipais. difcil trabalhar horizontalmente em estruturas administrativas verticalizadas, mas fazer isso imprescindvel para que os cidados de fato tenham acesso a benefcios e servios em seus territrios. Sob esse prisma, os benefcios no contributivos devem ser a porta de entrada para as diversas redes pblicas de servios. Portanto, para pensar o futuro do PBF, preciso pensar no papel que o programa atualmente cumpre no sistema de proteo social brasileiro, e no papel que ele pode vir a cumprir quando esse sistema alcanar o patamar de cobertura e qualidade que dele se espera.
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Captulo 3
O PROGRAMA BOLSA FAMLA E O COMBATE POBREZA: RECONFIGURANDO A PROTEO SOCIAL NO BRASIL?

Luciana Jaccoud*
1 INTRODUO
Como observou Telles (2001), no Brasil a pobreza no se configurava tema ausente das preocupaes e reflexes sobre o pas e seu futuro. Mas, formulada como sinal de atraso e como tributo do passado, foi, durante dcadas, interpretada como paisagem, ou seja, como aquele elemento que permanente, quase imutvel, e secundrio, no merecia tratamento especfico. Seu enfrentamento seria paulatinamente realizado com o avano do progresso e do crescimento econmico. No dizendo respeito aos parmetros que regem as relaes sociais e s regras da reciprocidade atravs das quais a sociabilidade se efetiva (p. 20), a pobreza no era problematizada a partir dos padres de organizao da sociedade brasileira. Tampouco mantinha dilogo com tica ou com valores ou princpios de justia. Nem abordada como violncia, nem como negao de direitos ou de dignidade, nem como reflexo de uma sociedade profundamente hierrquica. A pobreza havia predominantemente penetrado em nossa reflexo apenas como um persistente passivo. Esse quadro, entretanto, foi alterado nesta ltima dcada. Desde o final dos anos 1990, a pobreza vem sendo objeto de uma crescente produo intelectual, ao mesmo tempo em que ganha um espao indito na agenda das polticas pblicas. O destaque, tanto no debate pblico quanto na agenda institucional do governo, o Programa Bolsa Famlia (PBF). Seus resultados atestam a relevncia da opo pela priorizao aos mais pobres e pela interveno direta no campo da renda. Contudo, no embate poltico e intelectual, so muitas as questes que permanecem em aberto. E em que pese os avanos a ele creditados e o destaque que o programa que vem assumindo no mbito das polticas sociais brasileiras, so distintas as leituras sobre o papel que vem cumprindo, bem como sobre sua configurao no futuro prximo. Este artigo prope avanar algumas reflexes sobre o papel do PBF e seu objetivo de combate pobreza. Pretende abordar duas questes especficas: em que medida o tema da pobreza representa a emergncia de uma nova matriz analtica
* Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea e assessora do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
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sobre a questo social nas sociedades modernas e em que medida as polticas por ele inspiradas representam uma efetiva alterao do Estado Social, seja nos pases desenvolvidos, seja no Brasil. Para melhor situar esse debate, cabe lembrar que o cenrio de progressiva centralidade dada ao tema da pobreza na agenda das polticas pblicas no representa uma excepcionalidade do caso brasileiro. Essa uma estratgia que vem sendo largamente adotada em pases latino-americanos e tambm nos pases desenvolvidos. Nestes ltimos, a pobreza emergiu desde os anos 1980 como um efetivo problema social, impondo-se como questo central, mobilizando o debate e a ao do Estado. Novas polticas pblicas vm sendo implementadas e o antigo Estado Social, modificado, visando atender no apenas novas situaes de desproteo como tambm novas demandas referentes a seus prprios objetivos. Nesse sentido, a seo 2 abordar o tratamento dado ao tema da pobreza no processo de organizao dos modernos sistemas de proteo social. Esta seo pretende lembrar que nos momentos de formao e consolidao desses sistemas no foi a pobreza em si, mas, sim, sua associao com outras caractersticas sociais que permitiu a progressiva ampliao da interveno do Estado no campo social. Em primeiro lugar, atendendo certos grupos sociais cuja impossibilidade de participar do mundo do trabalho foi socialmente reconhecida. E em seguida, atuando em direo ao trabalhador, em torno do objetivo de garantir proteo aos riscos sociais. A seo 3 pretende tratar da nova conjuntura que se abre na trajetria do Estado Social, quando o objetivo de proteger os trabalhadores e suas famlias dos riscos sociais passa a ser questionado. Em um primeiro momento, foram as demandas de universalizao da proteo social que passaram a pressionar por uma nova configurao do Estado Social, afirmando a necessidade de reconhecer, a partir do direito de cidadania, certas garantias e condies de bem-estar. Em um segundo momento, contudo, com o destaque dado ao objetivo de combate pobreza, amplia-se o questionamento aos riscos sociais, assim como ao projeto de universalizao da proteo social. No lugar da categoria do risco social, analistas tm proposto um tratamento mais abrangente em torno da categoria do risco como organizadora de uma proteo social que no tem outra funo que garantir proteo queles mais pobres, cujo patamar de vulnerabilidade impede o exerccio da autonomia e da capacidade de enfrentar fenmenos entendidos como aleatrios vida humana. A responsabilidade individual deveria voltar a ser a tnica da proteo social, cabendo ao Estado atuar de forma limitada e restrita ao campo da garantia de renda e sobrevivncia da populao mais pobre. Em seguida, a seo 4 aprofundar a anlise sobre a proposta de assentar os sistemas pblicos de proteo social em torno da pobreza. Pretende-se resgatar o debate sobre a nova configurao do trabalho nas sociedades modernas e sobre a pertinncia da proteo ao trabalho ou pobreza e excluso. no contexto deste debate e em face do novo ciclo econmico vivido pelos pases desenvolvidos
O Programa Bolsa Famla e o Combate Pobreza
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durante as ltimas dcadas com seus fortes impactos no aumento do desemprego, na ampliao dos postos de trabalhos precrios e na queda da renda mdia do trabalhador , que ganhou corpo um movimento de reforma dos sistemas de proteo social. Contudo, as possibilidades e dificuldades de tal trajetria e das abordagens que a sustentam so vrias e devem ser analisadas. Partindo da trajetria da proteo social brasileira, a seo 5 procurar recuperar a centralidade da categoria do risco social. O desafio da incorporao da populao pobre foi enfrentado pela Constituio Federal do Brasil (CF/88), mas apenas com parcial sucesso. Mas a imposio da pobreza como tema maior do debate social decorreu no apenas da incompleta cobertura do sistema de proteo social, como tambm da crtica ao projeto de sua universalizao. A seo 6 pretende resgatar dois debates que vem se desenvolvendo desde a afirmao da pobreza como um objeto prioritrio no mbito das polticas sociais. De um lado, analisar a categoria pobreza e sua capacidade de revelar ou obscurecer o contexto da vulnerabilidade dessa populao beneficiria. De outro, discorrer sobre os distintos projetos de proteo social que se associam ao PBF. Em seguida, a partir da anlise da diversidade de funes cumpridas pelos programas de garantia de renda, a seo 7 procurar avanar um pouco mais na discusso sobre o papel do PBF no sistema brasileiro de proteo social e sobre as possibilidades de integrao dos pilares contributivo e no contributivo. Por fim, a seo 8 apresentar as consideraes finais.
2 TRABALHO E NO TRABALHO: DAS ORIGENS DOS SISTEMAS PBLICOS DE PROTEO SOCIAL
As primeiras populaes, objeto da interveno social do Estado, foram aquelas identificadas como no capacitadas ao exerccio para o trabalho (CASTEL, 1998). Grupos de rfos, mulheres com filhos pequenos, invlidos, idosos indigentes, enfim, populaes reconhecidas como incapacitadas para participar do mercado de trabalho, passaram a constituir, progressivamente, objeto de preocupao pblica e, posteriormente, objeto de interveno pblica. Essas populaes, associadas a situaes de grande vulnerabilidade e isentas da obrigao do trabalho, foram progressivamente se constituindo em pblico legtimo aos recursos e servios pblicos. A urbanizao e a fragilizao dos vnculos e compromissos que sustentavam as comunidades tradicionais fortaleceram a legitimidade da ao do Estado, em um contexto em que mesmo as obras caritativas de cunho religioso, que construram, ao longo dos sculos, mecanismos ocasionais ou permanentes de auxlio e instituies de acolhimento, passaram a ser consideradas insuficientes. A interveno do Estado acompanhou a demanda republicana de acesso no discricionrio assistncia por parte dessas populaes (PROCACCI, 1993). O direito social assistncia, declarado em diversos pases ao longo do
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processo de industrializao e urbanizao,1 ancorou-se no reconhecimento da necessidade de superar a incerteza e a fragilidade da proteo assentada na oferta privada e voluntria e no princpio da caridade. A organizao de servios e benefcios pblicos para esses grupos visava dotar de dignidade os segmentos mais fragilizados e marginalizados da sociedade, resgatando-os como membros da comunidade nacional. O princpio de solidariedade sob o qual se organizou tal poltica prescindiu de contrapartidas objetivas. A populao beneficiada, caracterizada por sua extrema vulnerabilidade de renda e de autonomia passou a ser objeto de benefcios e servios no contributivos. Elas estiveram, assim, isentas de demanda de pagamento prvio ou futuro em face da proteo garantida. Contudo, essas populaes se confrontam a uma espcie de contrapartida moral. No que diz respeito ao comportamento, exigncias poderiam ser impostas, especialmente no que diz respeito restrio de prticas consideradas inadequadas, como o uso regular da bebida. A poltica de atendimento e proteo aos pblicos considerados incapacitados para o trabalho foi organizada a partir de uma interveno territorializada e especializada. Reconhecendo as especificidades das situaes, o campo assistencial se organizou por meio de uma interveno que pretendia atuar de modo individualizado e especfico, voltada para uma populao que parecia carecer de contnuo acompanhamento. Esse tratamento contnuo se justificava no apenas devido ao necessrio esforo de moralizao e educao da populao, mas tambm pela exigncia de monitoramento da situao que legitimava o aporte da proteo, garantindo a sua continuidade ou identificando a sua superao. Contudo, foi em outro mbito de interveno, bem distante das situaes de incapacidade e dependncia, que os sistemas de proteo social se consolidaram, passando a exercer um papel central e estratgico nas sociedades modernas. Foi como resposta s transformaes observadas no mundo do trabalho e s vulnerabilidades a ele associadas que o Estado passou a intervir em um campo at ento sob responsabilidade da esfera privada o da proteo ao trabalhador. E foi em torno do conceito do risco social que se realizou a construo dessa nova forma de interveno pblica. De fato, o debate em torno dos riscos vinha se afirmando com o crescimento das atividades comerciais e industriais. Dentro da leitura liberal que acompanhou a emergncia das sociedades produtivistas, os riscos so identificados a fenmenos originrios em adversidades, passveis de serem vivenciados por todos e que impingem danos propriedade. Esses riscos, percebidos como fenmenos cuja regularidade passvel de ser apreendida, poderiam, entretanto, ser remediados
1. Para o reconhecimento do direito assistncia social nos pases desenvolvidos, ver Procacci (1993) e Castel (1998) para o caso da Frana, e o clssico de Polany (2000) para o caso da Inglaterra. Para um quadro europeu, ver Lis e Soly (1979).
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pela ao individual, principalmente por via da poupana voluntria, transformada reserva monetria ou em propriedade. Mas, ao final do sculo XIX, medida que a pobreza passa a ser percebida como um efetivo problema social das sociedades em rpido processo de industrializao e associado condio do trabalhador sob assalariamento, assiste-se transformao do debate sobre o risco. Como mostrado por Ewald (1996), sob a emergncia do conceito de risco social, fenmenos associados a limitaes para o exerccio do trabalho passam a ser compreendidos menos como fruto de desvios morais, do acaso ou de infortnios, do que como fenmenos cuja presena faz parte da normalidade da vida social e laboral. Sua regularidade tambm poderia ser estatisticamente captada. E o clculo de probabilidades aplicado aos problemas sociais permitiria a organizao da solidariedade em torno dos riscos sociais, dando lugar emergncia de instituies especficas no campo social, voltadas operacionalizao do seguro social. nesse sentido que o reconhecimento dos chamados riscos sociais tem sido amplamente considerado como um marco no nascimento de um novo campo de interveno do Estado, o da proteo social. Segundo Ewald (1996), os riscos sociais representaram uma nova racionalidade capaz de legitimar o princpio da interveno social do Estado, dotando de nova interpretao o diagrama liberal assentado em torno do conceito central de responsabilidade individual e permitindo ultrapass-lo. Tratando cada indivduo como membro de um grupo com o qual ele partilha um risco social, o seguro social evita o debate da falta individual e reafirma a fora da solidariedade sem confrontar o princpio liberal da responsabilidade. Mas, como tambm aponta Ewald,
O que caracteriza o seguro no o fato dele repartir em um grupo a carga de prejuzos individuais, mas de permitir realizar esta repartio no mais segundo a forma de uma ajuda ou de uma caridade, mas segundo uma regra que uma regra de justia, uma regra de direito (traduo direta).
A regra de justia criada pelo seguro social tem sido enfatizada por um amplo conjunto de autores. O dano individual, mas tambm social, causado pela impossibilidade do exerccio do trabalho para os grupos cuja sobrevivncia se ancora no trabalho assalariado, passa a poder ser regulado pela esfera pblica. De fato, a criao do seguro social obrigatrio possibilitou a institucionalizao da proteo social como funo pblica e responsabilidade do Estado. Possibilitou a construo de um fundo pblico especfico e a garantia de acesso a esses recursos por meio de uma tipologia de vulnerabilidades associadas s condies de incapacidade para o exerccio do trabalho e de ausncia de renda dali decorrente. Finalmente, representou uma mudana no debate no que diz respeito ao objeto da proteo social. No mais o pobre ou a pobreza, mas o trabalho e o trabalhador
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passam a ser o pblico-alvo da nova forma de interveno sobre o social. Garantiu-se, assim, a proteo social aos riscos de acidente de trabalho, invalidez, velhice, doena e desemprego, por meio da filiao obrigatria dos trabalhadores a partir da organizao de fundos pblicos formados pela contribuio dos salrios e das empresas e geridos pelo Estado. A ruptura representada pelo desenvolvimento do seguro social obrigatrio, criando direitos de acesso especficos, representou a base para a afirmao do chamado Estado Social, ancorado na garantia de segurana aos trabalhadores por ele efetivada.
3 DA UNIVERSALIZAO DA PROTEO SOCIAL PARA O DEBATE SOBRE A POBREZA
A segunda metade do sculo XX assistiu a uma nova mudana na organizao dos sistemas de proteo social, particularmente nos pases desenvolvidos. A emergncia de programas no contributivos de garantia de renda ao lado da rpida expanso de servios sociais de acesso universal dotaram de novo formato a interveno social do Estado. Os objetivos de justia social e de solidariedade nacional se afirmam, dando lugar a um conjunto de inovaes. A centralidade dada proteo social ao trabalhador assalariado passa a ser substituda por uma preocupao de garantia de proteo social a todos os cidados. Nesse novo contexto de generalizao da proteo social, se no foi superada a importncia das polticas pblicas de seguro social nem invalidado o objetivo da garantia contra os riscos sociais, o seu papel no mbito dos sistemas de proteo social se relativizou. O prprio conceito de risco passa a ser relativizado:
A partir de ento, todos os cidados so definidos como elementos de uma vasta categoria em situao de risco, incapazes de se proteger individualmente, merecendo uma interveno e um apoio do Estado do bero tumba. Deve-se lembrar que esta ampliao da proteo social implica a mutualizao dos riscos e um esquecimento progressivo das regras atuariais que esto no fundamento do seguro social (MERRIEN; PARCHET; KERNEN, 2005, p. 95) (traduo direta).
De fato, parte progressivamente crescente dos benefcios sociais2 passou a ser garantida no mais em funo de contribuies passadas ou da insero no mercado de trabalho, mas sim das demandas por melhoria das condies sociais de grupos particularmente vulnerveis e de garantias de bem-estar associadas cidadania. Alguns pases instituem um seguro social universal, baseados em contribuies no contributivas ou em contribuies uniformes e garantindo benefcios iguais, visando assegurar um mnimo vital a todos os cidados.3 Em um
2. O termo benefcios est, neste texto, associado s alocaes de natureza monetria. 3. Destacam-se os pases conhecidos como de modelo beveridgiano que, entretanto, tm sido distinguidos na literatura entre modelos universalistas fracos, residuais ou liberais, e modelos universalistas fortes, ou socialdemocratas. Ver Esping-Andersen (1990).
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nmero crescente de pases, o acesso aos servios de sade passaram a ser universais, ampliando-se os servios de creche e de apoio a pessoas idosas, e expandiramse programas de garantia de renda no contributivos, como os voltados ao apoio infncia ou ao acesso habitao.4 Nesse perodo, o percentual das contribuies sociais no total dos gastos com a proteo social reduziu progressivamente nos pases desenvolvidos, enquanto aumentaram os aportes pblicos. O contexto de expanso dos sistemas de proteo social relativizou o risco social como princpio legitimador e organizador, mas ele continuou presente por meio das polticas previdencirias e seguro-desemprego, polticas ainda centrais nos Estados Sociais da segunda metade do sculo XX.5 Contudo, durante as dcadas de 1980 e, principalmente, de 1990, a trajetria de expanso do Estado Social passou a ser colocada sob forte crtica. Com os sistemas de proteo social identificados a um problema e no apenas a solues, o conceito de risco social reaparece com fora, agora associado no mais temtica proletria ou cidadania social, mas retomando a questo da pobreza. As crticas referentes ao que seria uma excessiva expanso dos direitos sociais e uma excessiva participao do Estado e do gasto pblico no campo social nunca estiveram ausentes do debate pblico, mas ganharam intensidade e influncia nas ltimas dcadas do sculo passado. Elas foram fortalecidas pelas mudanas ocorridas no mundo do trabalho e na nova dinmica estabelecida na competitividade das economias pelo comrcio internacional. Nesse contexto, os Welfare States passaram a ser objeto de amplo debate. Uma primeira demanda dizia respeito reduo dos encargos sociais que estariam pesando excessivamente sobre as empresas na nova conjuntura. Mas a crtica se estende alm dos limites da dinmica econmica. Questiona os governos em seu papel no campo da proteo social, qualificado como desnecessrio e mesmo ineficiente. O mercado reafirmado como o melhor instrumento de alocao de riquezas e de produo de bem-estar pela leitura liberal contempornea, que destaca a relevncia do objetivo de garantia contra os riscos sociais, mas enfatiza a perversidade de o Estado assumir a responsabilidade em lugar dos indivduos.6 A proteo contra os riscos, segundo essa leitura, deveria ser prioritariamente responsabilidade do indivduo e objeto da ao do mercado, pela via de regimes capitalizados e geridos pelo setor privado, ou da prpria sociedade, por meio de movimentos mutualistas ou de associaes voluntrias. Nessa nova interpretao, a pobreza se destaca como um fenmeno social especfico, legitimador da ao social do Estado.
4. Mesmo nos pases onde predomina o chamado modelo bismarkiano, assistiu-se crescente participao de polticas no contributivas e benefcios universais como a Frana, que instituiu fortes benefcios familiares e para habitao. 5. Cabe lembrar que mesmo os pases conhecidos como de modelo beveridgiano passaram por reformas que, a partir dos anos, 1960, introduziram pilares contributivos obrigatrios para os riscos sociais, de modo a complementar as penses de base e efetivar uma melhoria nas condies sociais dos beneficirios, em especial os idosos. Ver a respeito Merrien, Parchet e Kernen (2005). 6. Ver, por exemplo, World Bank (1994).
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Tal discurso ganha particular relevncia quando voltado anlise dos pases em desenvolvimento. Um bom exemplo dessa interpretao dado pelo documento do Banco Mundial (WORLD BANK, 2001), que afirma a importncia conceitual da abordagem dos riscos no combate pobreza. Alargando o tratamento dos riscos,7 o Banco Mundial caracteriza os pobres: i) pela superexposio aos riscos; e ii) pela incapacidade de enfrentamento dos riscos. Ajudar este pblico a melhorar a gesto dos riscos e garantir a sua proteo deveria ser um objetivo prioritrio das estratgias governamentais, integrando tanto o setor pblico quanto o privado. Estariam, assim, de um lado, as polticas de capacitao da gesto do risco, ou seja, aquelas que visariam fortalecer a capacidade de os indivduos prevenirem-se em face destes acontecimentos aleatrios. De outro, voltadas para a populao em estado de extrema pobreza, e incapaz de mobilizar estratgias individuais de proteo social, estariam as polticas de garantia de renda. Essa abordagem representa uma efetiva mudana nos termos do debate. Fortalecem-se as propostas de garantia de penses sociais para os pobres, acompanhadas da perspectiva de retirada do Estado no que se refere ao seguro social. As polticas de proteo social aos considerados no pobres deveriam deslocar-se para a esfera privada. Assim, se o risco reafirmado como categoria central na organizao dos sistemas de proteo social, a pobreza que legitima a formao e o acesso aos recursos pblicos voltados proteo social. Nesse sentido, afirmar-se-iam como objetivos legtimos das polticas pblicas de proteo social: i) a oferta de meios de subsistncia dos indivduos pobres; e ii) a ajuda aos indivduos, famlias e coletividades para a melhoria da gesto dos riscos (HOLZMANN; JORGENSEN, 2000). O deslocamento analtico sobre o papel dos sistemas pblicos de proteo social acompanhado de uma desvalorizao da temtica do trabalho. Radicalizando um movimento interpretativo iniciado dcadas antes, com a tendncia afirmao da cidadania como critrio de acesso a um conjunto progressivamente ampliado de polticas sociais, aqui tambm observa-se a dissociao entre trabalho e proteo social. Nessa leitura, desaparece o reconhecimento da vulnerabilidade especfica dos grupos sociais que asseguram sua sobrevivncia pelo exerccio do trabalho assalariado ou mesmo do prprio trabalho. Mas tambm desaparece a referncia cidadania.
7. Os riscos so classificados em diferentes categorias: riscos naturais (terremotos, inundaes etc.); riscos sanitrios (doenas, invalidez, velhice, epidemias etc.), riscos sociais (criminalidade, violncia domstica, guerra etc.); riscos econmico-alimentares (desemprego, migraes, choques financeiros, crises econmicas etc.), alm dos riscos polticos (como golpes de Estado) e ambientais (desmatamento, catstrofes nucleares) (WORLD BANK, 2001). Uma anlise que adota alargamento expressivo no tratamento dos riscos, apontando sua presena como caracterstica constitutiva das sociedades modernas, realizada por Beck (1999).
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A perda temporria ou definitiva da capacidade de trabalho ou o mau funcionamento do mercado de trabalho so reafirmados como riscos individuais que devem, nesse mbito, ser enfrentados. esfera pblica reconhecida apenas a legitimidade de intervir em face dos que se mostram incapazes de gerir riscos que no mais so entendidos como tpicos da vida laboral, mas sim da vida social ou mesmo da vida em seu sentido amplo. Ou seja, associando riscos naturais e riscos civis a riscos sociais, prope-se tanto o alargamento da temtica do risco quanto o estreitamento da interveno pblica diante do tema. Paralelamente, os riscos associados s condies de funcionamento do mercado de trabalho perdem sua especificidade no debate. A ampla definio de risco, que passa a se referir a fenmenos to distintos como os causados por catstrofes naturais, os relacionados ao ciclo de vida ou aos choques financeiros, sugere a superao do conceito de risco social. Na verdade, implica no apenas a ultrapassagem do conceito de risco social, mas tambm seu desaparecimento como objeto das polticas pblicas. O que emerge uma proposta de proteo social sob bases diferenciadas. Se a responsabilidade individual deveria voltar a ser a tnica da proteo social, caberia ao Estado atuar de forma limitada e restrita ao campo da garantia de renda e sobrevivncia da populao mais pobre. Mas o debate sobre a reforma dos regimes pblicos de proteo social tambm ganha intensidade para alm da leitura liberal. Diversas abordagens, assentadas na anlise dos riscos associados ao exerccio do trabalho, vm sendo realizadas, apontando as transformaes por que passaram o risco social e as repercusses dessas mudanas para os sistemas de proteo social. Enquanto alguns autores destacam o enfraquecimento da categoria do risco social diante das mudanas observadas no mundo do trabalho e buscam um novo princpio sobre o qual assentar o pacto social em torno dos direitos sociais outros no apenas reafirmam o risco social como um componente central dos sistemas contemporneos de proteo social, como tambm destacam a emergncia de uma nova conjuntura em que esses riscos se encontram agravados. Nesse contexto, tanto o debate sobre o risco social quanto o da responsabilidade pblica frente a esse risco ganham nova configurao. o que rapidamente ser tratado na prxima seo.
4 PROTEO SOCIAL E RISCO SOCIAL EM FACE DO TRABALHO: UM DEBATE RECENTE 4.1 Risco social, precariedade e nova pobreza
Nesse contexto de ampliao dos debates em torno das necessidades de reforma dos sistemas de proteo social, as anlises sobre o risco social vm apontando, ora para sua limitao, ora para sua relevncia em face das transformaes por que passa o mundo do trabalho. Das crticas ao risco social como princpio
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ainda central de proteo social em um contexto de reconfigurao do trabalho, duas sero aqui destacadas. A primeira aponta que as transformaes por que passam as sociedades atuais comprometem a sustentabilidade dos sistemas de proteo social, assentados na categoria de riscos sociais. No sentido contrrio, uma segunda vertente de crtica vem enfatizando o papel minimizador que a abordagem assentada no risco social representa, apontando para a reduo de direitos e no para sua expanso, reconhecida como necessria. Como contraponto, ser apresentada ainda uma abordagem que reafirma a relevncia do risco social como categoria central para a anlise e operacionalizao das polticas de proteo social. Rosanvallon est entre os autores que se dedicaram anlise das transformaes por que passam as sociedades modernas, buscando avaliar a sustentabilidade dos sistemas de proteo social assentados na categoria de riscos sociais. Para este autor, o crescimento do desemprego e da precarizao das formas de trabalho, instituindo novas formas de pobreza e de excluso social, teriam levado progressiva inadaptao dos mtodos de gesto social dos regimes tradicionais do Estado Social. Os riscos sociais clssicos, com perfis temporrios e indenizveis como o desemprego friccional ou os acidentes de trabalho , estariam sendo substitudos por novos riscos sociais: desemprego de longa durao, insero precria no mercado de trabalho e novas formas de pobreza. Nesse novo contexto, seriam afirmadas como categorias relevantes a precariedade, a vulnerabilidade e a excluso, e no mais o risco social. A este processo se somaria o impacto da transio demogrfica, com repercusses na contnua dissociao entre nmero de cotizantes e populao coberta, tambm enfraquecendo o contrato social estabelecido pelo seguro social.8 A crise do trabalho teria sido acompanhada, segundo Rosanvallon (1995), pela falncia das identidades e trajetrias coletivas. Com a progressiva relevncia dos percursos individuais, emerge a necessidade de abordagens que permitam o tratamento diferenciado dos indivduos, ao contrrio da abordagem unificadora ancorada na proteo aos riscos sociais. Nesse novo contexto, novos direitos deveriam ser reconhecidos, com destaque para o direito insero. Tais direitos no poderiam mais se assentar apenas em cotizaes prvias ou limitar-se oferta de benefcios monetrios. Demandariam uma solidariedade de natureza mais poltica, tendo por base a relao de reciprocidade cidado-sociedade e a instituio de contrapartidas. Assim, segundo este autor, se os sistemas de proteo social continuam sendo essenciais manuteno da coeso das sociedades modernas, seus desafios se transformaram. As mudanas econmicas e sociais,
8. Tem ainda relevncia na argumentao do autor o avano do conhecimento sobre os diferentes grupos sociais, permitindo avaliar seus diferentes riscos, assim como o avano do conhecimento sobre certos riscos sociais (como o caso de certas doenas), dificultando a sua socializao. Ver Rosanvallon (1995).
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gerando novas formas de pobreza e novas formas de trabalho, impem uma efetiva transformao no perfil das polticas pblicas, com destaque ao tema da insero no mundo do trabalho. Uma segunda corrente crtica defende a necessidade reafirmar os objetivos amplos da proteo social contra uma perspectiva entendida como reducionista e assentada na proteo em face dos riscos sociais. Ramaux (2007) sustenta que o seguro social, pretendendo atuar na preveno do risco de se passar de uma situao de vulnerabilidade para uma situao de misria, no permite reconhecer que, em vrios contextos nacionais, o Estado Social j incorporou objetivos bem mais ambiciosos. A busca de bem-estar que teria marcado, de forma significativa, a trajetria dos sistemas de proteo social nos pases desenvolvidos a partir da dcada de 1950, assentando-se em uma interveno que no tem natureza tcnica; ao contrrio, essencialmente poltica. Esse expressivo movimento de expanso, ampliando tanto o seu carter poltico quanto o seu campo de interveno e de regulao social, no mais se adapta a uma abordagem pela categoria de risco social. Segundo essa leitura, h muito os sistemas de proteo social no respondem por uma lgica de equivalncia entre a cotizao e o benefcio assegurado e a recente retomada do conceito do risco social trabalharia em favor do fortalecimento de um projeto mnimo de proteo social.9 Contudo, segundo Ramaux, se a abordagem pela via dos riscos sociais insuficiente, ela continua sendo necessria e, mais do que isso, base de legitimao da proteo social. Seria a partir da cobertura desses riscos que, ainda hoje, os sistemas de proteo social se organizariam, inclusive no que se refere construo de patamares mais generosos de bem-estar. A busca por ampliao do bem-estar se configuraria em formas menos restritivas de definio e cobertura dos riscos, alterando mesmo essa noo.10 A evoluo da proteo social, a partir do tratamento ampliado do conceito de risco, permitiu que a velhice, que j foi sinnimo de sofrimento e carncia, seja atualmente identificada a um direito ao bem-estar. Tambm procurando refletir sobre o significado da ampliao do escopo do Estado Social ao longo do sculo XX, Castel (1998) desenvolve uma anlise distinta, que pode aqui ser identificada a uma terceira abordagem da temtica do risco social nas sociedades contemporneas. Segundo este autor, por intermdio da garantia pblica de proteo ao risco social, no emergiram apenas uma nova funo do Estado e uma nova forma de direito. Emergiu, ainda, uma nova forma de propriedade, a propriedade social, reorganizando a condio do trabalhador
9. Ver, por exemplo, Concialdi (1999). 10. Ramaux associa aos riscos inclusive os demais objetivos do Estado Social: os servios pblicos preveniriam contra o risco de desigualdade de acesso a certo nmero de servios, enquanto as polticas econmicas keynesianas preveniriam o risco de equilibro do subemprego (2007, p. 29).
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assalariado, dotando-o de protees tradicionalmente asseguradas apenas pela propriedade privada. A propriedade social funciona como um patrimnio coletivo que, se tem suas origens e suas regras sociais, as conjuga a um usufruto privado. Ou seja, a originalidade sob a qual se assenta o seguro social deve-se ao fato de constituir um patrimnio coletivo cujo uso feito de maneira privada, a partir de regras jurdicas e visando dotar de seguranas e garantias a condio do trabalhador. Essa propriedade voltada para a segurana social permite a organizao de um direito social, cuja utilizao est subordinada ao enfrentamento de certos riscos sociais. a instituio da garantia de uma nova ordem de distribuio de bens, que tem por base um salrio indireto: uma renda do trabalho para situaes fora de trabalho (CASTEL, 1998, p. 405). Contudo, reconhecendo o aprofundamento da precarizao do mercado de trabalho ocorrida nos pases desenvolvidos nas ltimas dcadas e o aumento das desigualdades sociais da decorrentes, Castel (2009) denuncia a criao de formas inferiores de proteo social, cujo impacto tem sido o agravamento das desigualdades e da precariedade social. Nesse processo, o sistema de proteo social, ancorado na garantia em face dos riscos sociais, vem afrontando importantes desafios. As altas taxas de desemprego e a precarizao do trabalho abalariam tanto o financiamento do seguro social, de base contributiva e associado estabilidade e formalizao das relaes de trabalho, quanto a prpria generalizao do sistema. De outro lado, os sistemas de proteo social no estariam se mostrando capazes de responder emergncia de novos riscos sociais, como o risco dependncia,11 o risco de desemprego de longa durao e o risco da precariedade. Tais desafios tm levado ao fortalecimento de intervenes assentadas em torno dos conceitos de populao em risco ou de fatores de risco. O autor destaca a inadequao de tais abordagens, que recuperariam no apenas a noo de periculosidade dessas populaes, como tambm a gesto com base na vigilncia e no controle de grupos sociais. Reafirmando a centralidade dos riscos sociais como organizadores da proteo social, Castel lembra que o seguro social ainda a principal tecnologia de interveno social assentada na garantia e na incondicionalidade de acesso dada pelo direito social ao benefcio. Esse caminho deve ser aprofundado com o reconhecimento de novos direitos, mesmo que independente de contribuies prvias. Ser pela via da afirmao do direito, e no de sua relativizao, que a coeso social poder ser garantida em um contexto de precarizao do mundo do trabalho. E tal afirmao, segundo o autor, mantm-se ainda dependente, nas sociedades capitalistas, de um sistema de regulao que associa direitos sociais ao exerccio do trabalho.
11. A dependncia tem sido definida como a demanda por assistncia ou ajuda de longa durao para a realizao das atividades da vida diria devido reduo da capacidade fsica ou mental. Ver a respeito Batista et al. (2008).
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Nesse sentido, Castel destaca que pela afirmao do direito social vinculado do trabalho que um pilar forte de proteo social pode ser construdo. A assistncia social, ou seja, a vertente de proteo no assentada no trabalho e na filiao ao seguro social, no se mostraria capaz de organizar um sistema amplo de garantias e direitos no campo social. A proteo desta ltima poltica assenta-se em benefcios limitados e volta-se a grupos restritos, identificados a condies extremas de vulnerabilidade e carncia. Se as polticas no contributivas tm efetivamente um papel a cumprir para enfrentar aquelas situaes, elas reafirmariam o carter no integrado destas populaes: grupos caracterizados por sua incapacidade para acompanhar a dinmica da sociedade salarial, seja porque so afetadas por alguma desvantagem, seja porque dispem de poucos recursos para se adaptarem ao ritmo do progresso (CASTEL, 1998, p. 541). Contudo, um sistema de proteo social voltado aos inadaptados sociais no sustentaria a garantia de uma cidadania social. No se constri cidadania sobre a inutilidade social (CASTEL, 1998, p. 552). Pelo contrrio, seria sobre a participao de cada um na produo de riquezas que se assentaria a garantia de acesso sua repartio. Cabe ainda ressaltar que, para os autores que reafirmam o risco social como um componente central dos sistemas de proteo social, a preveno da pobreza e no o seu combate que qualifica a ao dos chamados Estados Sociais. Os riscos sociais aqueles que impedem, temporria ou definitivamente, o exerccio do trabalho representariam, ainda hoje, relevante risco de pobreza nas sociedades modernas. A impossibilidade do exerccio do trabalho determina a impossibilidade de obteno de renda em um mundo em que o mercado dominaria as possibilidades de acesso a bens e servios. Assim, a proteo aos riscos sociais implica em uma garantia contra a ausncia de renda quando das situaes do no trabalho involuntrio. Dessa forma, o campo da proteo social no se organiza a partir da existncia da pobreza, mas sim, da sua preveno. A garantia contra a ausncia de renda, assentada em regras claras e dissociada de qualquer discricionariedade de acesso, representa dotar de dignidade o exerccio do trabalho, especialmente ao afastar do horizonte do trabalhador a situao de misria decorrente das doenas, dos acidentes de trabalho, da maternidade, do desemprego ou da velhice. Nessa perspectiva, o direito proteo social consolidou-se pela afirmao de garantias contra os riscos sociais considerados clssicos. Esses riscos continuam sendo identificados nas principais situaes de vulnerabilidade associadas ao mundo do trabalho, inclusive pelo fato de que a maior parte dos trabalhadores nos pases desenvolvidos ainda participam do mercado formal de trabalho, associado a estabilidades e garantia no emprego. Mesmo reconhecendo a pertinncia da reflexo e a necessidade de iniciativas sobre novos riscos sociais e novas situaes de vulnerabilidade desenvolvidas em torno do acesso ao mundo do trabalho dficits de formao, precariedade de vnculos
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de trabalho, situao de dependncia, entre outros as situaes tradicionais que impedem o trabalhador de ter acesso renda do trabalho devem continuar a ser socialmente garantidas.
4.2 As reformas recentes nos sistemas pblicos de proteo social
Essa perspectiva parece estar sendo reafirmada pelas experincias recentes de reforma dos sistemas pblicos de proteo social. De fato, o novo ciclo econmico vivido pelos pases desenvolvidos durante as ltimas dcadas, com seus fortes impactos no aumento do desemprego, na ampliao dos postos de trabalho precrios e na queda da renda mdia do trabalho, permitiu que um movimento de reforma dos sistemas de proteo social ganhasse corpo. Visando enfrentar esse novo quadro de referncia pobreza, desde a dcada de 1980, os sistemas de proteo social nos pases desenvolvidos vm sofrendo reformas que tm afetado especialmente o seguro-desemprego e as polticas de aposentadorias, assim como a reorganizao da assistncia social, com a progressiva ampliao dos programas no contributivos de garantia de renda. Contudo, as reformas recentes pouco concernem s polticas de proteo s crianas, sejam estas tratadas diretamente ou por intermdio das polticas de proteo s famlias. Esse campo da poltica social, de longa tradio nos pases desenvolvidos, ancorava-se ora em preocupaes natalistas, ora conservadoras em termos da diviso sexual do trabalho, e ainda hoje se mantm. Essas reformas tm por objetivo reduzir a carga sobre as famlias, em especial aquelas relacionadas s crianas, alm de procurar garantir que as crianas tenham suas trajetrias menos afetadas pela possvel restrio de recursos da famlia, em busca de efetiva igualdade de chances. Em alguns pases, o componente monetrio se impe, diferentemente de outros onde a oferta de servios afirma-se como pilar central.12 Nas duas ltimas dcadas, em torno da emergncia do trabalhador pobre e do trabalhador sem emprego13 que expressivas mudanas vm sendo observadas. Operando como categorias relevantes para pensar os sistemas de proteo social, elas foram acompanhadas pela introduo de novas abordagens e pela implantao de reformas, sem que isso significasse o fim das polticas contributivas. Se, no incio, as reformas nas polticas contributivas e no contributivas foram interpretadas como um desmonte ou, ao menos, a uma retrao versus modelos mnimos de proteo, as anlises recentes tm apontado em direo distinta. De fato, ao
12. Sobre a tipologia das polticas familiares na Europa, ver Damon (2007). 13. A categoria sem emprego tem sido crescentemente utilizada na medida em que a categoria de desemprego perde a densidade. A categoria sem emprego reuniria no apenas aqueles trabalhadores em situao de desemprego (ou seja, pessoas sem emprego, mas procura de emprego e disponveis para trabalhar), mas tambm todos aqueles sem emprego e aptos a trabalhar, mas que no esto procura ativa de emprego nem imediatamente disponveis para o trabalho (DUFOUR; BOISMENU; NOL, 2003).
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lado do crescimento dos programas no contributivos de garantia de renda, as chamadas polticas de insero e as propostas de ativao da proteo social vm se reproduzindo na maioria dos pases desenvolvidos e dotando de centralidade as polticas de emprego. No contexto de integrao com as polticas de emprego, as polticas de proteo social vm sendo classificadas em ativas ou passivas. Enquanto as passivas visariam fornecer renda, as ativas visariam o retorno ao emprego. A ativao consistiria em diminuir os benefcios uniformes e incondicionais, limitando-os s pessoas classificadas como inativas. Para isso, tornam-se estratgicas as polticas de emprego e de renda. Neste contexto, a ativao tem sido definida como um processo de reestruturao dos sistemas de proteo social que visa introduzir ou reforar o vnculo entre acesso proteo social e atividade profissional. Tais polticas centradas no emprego e/ou na empregabilidade tm estado associadas, de forma direta ou indireta, aos benefcios monetrios de natureza assistencial institudos na forma de mnimos sociais. Estes ltimos, por sua vez, tm sido mais ou menos focalizados na pobreza e associados ou no instituio de condicionalidades para seu acesso. Com relao ao objetivo de enfrentar um desafio comum, a proteo de uma populao em idade ativa e no inserida nas relaes assalariadas e estveis de trabalho, as mudanas adotadas nos pases desenvolvidos tiveram diferentes escopos e objetivos. Segundo Barbier (2004) no haveria uma s trajetria de reformas. O autor identifica dois regimes de ativao da proteo social: o regime liberal e o regime social-democrata universalista. A ativao poderia, assim, ser definida como do indivduo (aumentar sua motivao para empregar-se) ou do sistema (reestruturao dos sistemas de proteo social).14 E, em muitos casos, as reformas vm significando no uma retirada do Estado do campo social, mas a ampliao de sua presena.15 Contudo, no tocante s diferentes trajetrias identificadas, o recente debate sobre a pobreza vem se organizando em torno da categoria de trabalhadores pobres incapazes de acompanhar os desafios crescentes do mercado de trabalho em um contexto de produo limitada dos postos de trabalho qualificados e/ou estveis. As polticas de ativao da proteo social tm promovido o crescimento das polticas de emprego, e tambm o fortalecimento das polticas de garantia
14. Tambm tratando de diferentes trajetrias dos regimes de ativao, e distinguindo o workfare do modelo de insero, ver Morel (2002). 15. Em muitos casos, as reformas vm sendo acompanhadas por crescimento da ao do Estado na proteo social, como mostram Thret e Barbier (2004) e Dufour, Boismenu e Nol (2003). Um exemplo pode ser dado pelas medidas de promoo da empregabilidade, como o acompanhamento individual dos beneficirios, os incentivos formao profissional ou as intervenes visando incluso no emprego ou promoo de outras formas de atividade profissional, os sistemas de proteo social veem ampliadas as suas responsabilidades. Ver, sobre o caso do Canad, Jaccoud (2009).
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de renda. A reproduo dos empregos precrios tem repercutido na manuteno de grupos de trabalhadores nos programas assistenciais de renda mnima,16 na medida em que o acesso ao emprego pode no significar efetivamente a sada da condio de pobreza. Assim, as polticas de insero no mercado de trabalho e no emprego e polticas de combate pobreza tm sido fortalecidas. Nesse sentido, se, de um lado, tem-se efetivamente assistido demanda por uma retirada do Estado Social e pela ampliao da responsabilizao individual no campo da proteo social acompanhando uma tendncia de ampliao da individualizao das trajetrias profisionais , de outro, se assiste demanda pelo fortalecimento da ao pblica em prol do combate pobreza, mas tambm da promoo de oportunidades e de fortalecimento da coeso social. A incluso dos trabalhadores pobres implicaria, nesta perspectiva, no reconhecimento de direitos sociais que se desdobrariam no apenas no mbito da poltica de assistncia social como do fortalecimento dos sistemas se seguro social e da poltica de emprego. Como afirma Castel, se verdade que para um conjunto de trabalhadores a dinamizao das trajetrias profissionais aporta ganhos e perspectivas positivas, para outros, ela significa ampliao da vulnerabilidade e da participao subordinada no mercado de trabalho. O enfraquecimento das regulaes coletivas, entre elas as referentes proteo social, implicaria, assim, o aparecimento de novas das divises no mundo do trabalho e no tecido social (CASTEL, 2003, p. 46). este o desafio que tem sido colocado para os sistemas de proteo social dos pases desenvolvidos.
5 AS GARANTIAS CONTRA OS RISCOS SOCIAIS E O PROJETO DE UNIVERSALIZAO DA PROTEO SOCIAL NO BRASIL 5.1 O risco social na formao da proteo social brasileira
No Brasil, o seguro social, institudo para proteger dos riscos sociais os trabalhadores assalariados urbanos, marca a prpria instituio de sistema de proteo social. A tese hegemnica aps 1930, de promoo do desenvolvimento econmico pela via da industrializao, desdobrou-se em uma nova forma de conceber o valor do trabalho e em uma preocupao em promover a incluso das massas trabalhadoras urbanas (GOMES, 1979 e 1994). Nesse contexto, o Estado passou a organizar uma nova forma de governabilidade sobre o social, distinta das aes repressivas ou da caridade privada ento predominantes. A emergncia do sistema previdencirio,17 associado a um amplo esforo de regulamentao do mundo do trabalho assalariado regulamentaes das relaes
16. Esse fato tem levado, por exemplo, ao crescimento dos programas de subvenes aos baixos salrios, principalmente no Canad, Estados Unidos e Inglaterra (DUFOUR; BOISMENU; NOL, 2003). 17. A bibliografia sobre a evoluo histrica da proteo social no Brasil ampla. Podem ser citados, entre outros, Malloy (1986), Santos (1987) e Oliveira e Fleury (1995).
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e condies de trabalho teve como contrapartida, como mostrou Santos (1987), a excluso do sistema de proteo social das populaes no participantes do processo de acumulao. Contudo, a implementao do direito social, mesmo que estrito ao campo do trabalho formal, representou a instituio de um complexo mecanismo de transferncias monetrias que garantiu efetivo fluxo de rendas e de servios aos trabalhadores assalariados em condies de impossibilidade de trabalho por motivos de doena, velhice, invalidez ou morte, alterando as condies de vida de parte importante, e progressivamente crescente da populao nacional. Na verdade, foi pelo acesso a um direito social em uma sociedade hierarquizada e pouco tencionada em termos da promoo da igualdade e equidade e pela promessa de incorporao progressiva dos trabalhadores ao mundo do trabalho regulado e do direito social que o sistema de proteo social brasileiro manteve-se legitimado durante todo o restante do sculo XX. Assim, a proteo social brasileira se desenvolveu, tendo por base o seguro social voltado para a proteo contra os riscos sociais dos segmentos assalariados. Sua limitada cobertura e seu lento processo de expanso fizeram com que o sistema brasileiro de proteo social (SBPS) fosse alvo de ampla crtica quanto ao seu carter socialmente injusto. De fato, o acesso s principais polticas de proteo social se realizava a partir da participao do trabalhador ao seguro social previdencirio. Os segmentos sociais que no participavam dessa poltica pela via da cotizao obrigatria sejam trabalhadores no formalizados, como os trabalhadores rurais, os trabalhadores do setor informal, as domsticas, sejam segmentos de no trabalhadores no eram cobertos por benefcios e servios associados aos riscos sociais, inclusive os servios de sade, sendo precariamente atendidos pela assistncia social ou pelo segmento filantrpico da sade. Contudo, em que pese o carter pouco inclusivo do sistema brasileiro de proteo social ao menos at a dcada de 1970, no se pode afirmar que inexistiam propostas de incluso proteo social dos trabalhadores no formais e populao vulnervel de forma geral. Como j citado, a resposta econmica foi predominante no Brasil durante a maior parte do sculo XX. O projeto de superao da estrutura social arcaica e de construo de uma sociedade moderna derivaria fundamentalmente, aos olhos dos formuladores do Estado Social brasileiro na dcada de 1930 e de seus sucessores, do processo de modernizao econmica. A integrao dos pobres, e em especial dos pobres urbanos, estava posta no horizonte social como decorrncia natural do avano da modernizao e dinamizao da economia. Essa leitura econmica do problema social impunha-se com uma promessa de futuro: a incorporao progressiva dos trabalhadores pobres ao mundo do trabalho assalariado e regulado e aos seus benefcios e protees sociais (THEODORO, 2003).
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Enquanto se aguardavam os frutos sociais do processo de industrializao e modernizao da economia, uma segunda vertente de interveno social responderia s demandas sociais mais urgentes. A assistncia social imps-se, desde a dcada de 1930, como uma alternativa s populaes vulnerveis. Sob a influncia da tradio catlica da caridade e sob o princpio do dever moral de ajuda que caracteriza a filantropia, organiza-se uma rede de ajuda e de assistncia de origem privada, contando com amplo financiamento pblico, mas praticamente livre de qualquer regulao do Estado (MESTRINER, 2001). Influenciado, sobretudo, pela Igreja, mas tambm por largas parcelas do empresariado nacional, o movimento filantrpico expandiu-se no pas, acompanhado pelo florescimento de aes assistenciais voltadas a populaes pobres reconhecidas como merecedoras da solidariedade social, que so acolhidas devido aos clssicos critrios da situao de vulnerabilidade e incapacidade para o trabalho. Em face de tais populaes, a interveno do Estado visava colaborao com o trabalho filantrpico, com as diversas esferas de governo operando com a transferncia de recursos diretos e indiretos s entidades privadas, e apoiando, dessa forma, a consolidao de um campo de ao residual, fragmentado, pouco claro quanto aos seus objetivos e pblico, e incapaz de ofertar garantias de continuidade ou qualidade do servio disponibilizado. S muito tardiamente a problemtica da pobreza e da vulnerabilidade da populao no trabalhadora incorporou-se ao campo de responsabilidades do Estado. Encerrada nos fundamentos da ajuda e da moral, a proteo social, dirigida aos no participantes do mundo do trabalho assalariado e regulamentado, no emergiu seno a partir de 1988, como um terreno possvel da estruturao do direito social. Foi em torno dos riscos sociais, e de instituies organizadas por categoriais profissionais, que se estruturou o campo do direito no pas. E em um contexto de parcial assalariamento da fora de trabalho, assistia-se excluso do sistema de proteo social de cerca de metade da populao.
5.2 Seguridade social e risco social
Tendo como marco a CF/88, a partir da dcada de 1990 as polticas de proteo social no Brasil passaram por significativas mudanas, superando o antigo padro. Impuseram-se novas concepes de direito e justia social; novos parmetros e critrios para a alocao de recursos sociais pblicos e o reforo do poder regulatrio do Estado (DRAIBE, 2002, p. 3). O novo sistema de proteo social institui-se em torno do conceito abrangente de seguridade social, referindo-se a garantias de proteo em decorrncia de riscos sociais acidente de trabalho, desemprego, doena, invalidez, maternidade, velhice e morte , assim como garantias de proteo sade e a vulnerabilidades sociais decorrentes do ciclo de vida ou da existncia de deficincias.
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A poltica de seguridade social visava garantir a implementao, no pas, da cobertura universalizada da proteo social, com a oferta pblica de servios e benefcios no contributivos em especial o acesso universal ateno mdica e aos servios da assistncia social integrados aos benefcios contributivos do seguro social e a uma incluso subsidiada dos trabalhadores rurais poltica previdenciria. A institucionalizao das determinaes constitucionais e sua concretizao em polticas pblicas produziu uma expressiva ampliao da cobertura das polticas de proteo social. A previdncia social mais que triplicou o nmero de benefcios concedidos entre os anos de 1980 (7 milhes/ms) e 2008 (24 milhes no ms de dezembro),18 sendo que, neste ltimo ano, cerca de 8 milhes/ms eram dirigidos aos chamados segurados especiais.19 O impacto distributivo dessa poltica aumentou consideravelmente, no apenas pelo fato de passar a operar benefcios cruzados em favor de populaes especficas (trabalhadores da economia familiar e, posteriormente, trabalhadores autnomos de baixa renda, trabalhadores domsticos, entre outros),20 mas tambm por ter seu piso vinculado ao valor de um salrio mnimo. Em dezembro de 2008, 64% do total de benefcios pagos pela Previdncia Social eram no valor de um salrio mnimo, beneficiando a maioria dos trabalhadores urbanos e a quase totalidade dos trabalhadores rurais. Tambm representou iniciativa de importante impacto distributivo a criao do Benefcio de Prestao Continuada (BPC),21 assim como o acesso universal aos servios de sade, educao e de assistncia social. Dando destaque apenas s aes no campo da garantia de renda, no final de 2008 o BPC pagava mais de 3,3 milhes de benefcios, com impactos relevantes no mbito do combate pobreza e desigualdade. Contudo, a inexistncia de um programa de transferncia de renda aos mais pobres, seja para as famlias, seja para as crianas em famlias pobres, tornava a proteo social, no campo da garantia de renda, no apenas incompleto e restritivo, mas tambm reprodutor de iniquidades. e Expressivas parcelas da populao continuavam dependentes exclusivamente do trabalho para o acesso aos bens bsicos, mesmo nas condies de incapacidade para o trabalho ou de limitaes de demanda pelo mercado de trabalho. Se a CF/88 havia ampliado direitos e protees, permaneciam largamente excludos os trabalhadores informais urbanos e suas famlias.
18. Ipea (2009), volume 1. 19. A categoria de segurados especiais foi estabelecida a partir da CF/88 e inclui produtores rurais em regime de economia familiar, seringueiros, extrativistas e pescadores cuja contribuio previdencia social se efetua com base em uma alquota de 2,3% incidente sobre o valor bruto da comercializao de sua produo, caso houver. 20. Sobre as medidas adotadas na ltima dcada para promover a incluso previdenciria dos trabalhadores informais urbanos, ver Mesquita et al. (2010). 21. Este programa de natureza no contributiva garante um benefcio s pessoas com deficincia e idosos, em situao de indigncia. Sobre o BPC ver, entre outros, captulo sobre Assistncia Social em Ipea (2008).
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Tambm permanecia excluda da proteo social a situao de insuficincia de renda advinda do exerccio do trabalho precrio. a introduo, no objeto de atuao da poltica de garantia de renda, do trabalhador pobre e sua famlia, que altera efetivamente o formato da proteo social brasileira, extendendo-o na forma de novas coberturas e apontando para a afirmao de um novo direito de cidadania.
6 O PBF: ENTRE A POBREZA E DOIS PROJETOS DE PROTEO SOCIAL 6.1 Proteo social e pobreza
Como foi destacado nas sees anteriores, nem a poltica pblica de assistncia social, em sua vertente tradicional, nem a poltica de seguro social apoiaram-se no pobre como categoria central, organizadora de suas intervenes. Se os sistemas de proteo social se desenvolveram a partir do debate sobre as causas e a busca de alternativas para enfrentar a situao de pobreza, eram outras as categorias que organizavam aquelas polticas, restringindo aplicao da primeira categoria. Enquanto a assistncia atuava em torno das condies de vulnerabilidade que dispensavam da obrigao do trabalho, o seguro social reafirmava-se como proteo na impossibilidade do exerccio do trabalho. Dispensa ou impossibilidade, em torno do trabalho que se organizaram os principais pilares da proteo social. No contexto recente de reaparecimento do debate sobre a pobreza nos pases desenvolvidos, foi ainda o trabalho que mobilizou o debate em torno da implementao de novos programas no contributivos. fato que benefcios monetrios universais a famlias com crianas ou a idosos fazem parte do horizonte daqueles pases, no colocando problemas para o princpio organizativo destes regimes, assentado na diviso de tarefas entre a previdncia social e a assistncia social a partir das categorias de trabalhadores e no trabalhadores. Mas foi o crescimento do desemprego e das relaes precrias de trabalho que promoveu a emergncia do trabalhador pobre para o centro do debate sobre as polticas no contributivas. As reformas recentes recolocaram a questo do trabalho no mago da poltica de assistncia social, motivando a associao dos benefcios monetrios com os programas de insero social ou insero produtiva de diferentes naturezas. No que diz respeito aos pases em desenvolvimento e ao Brasil em particular, construiu-se amplo debate em torno da pobreza e um progressivo consenso em torno da necessidade de introduo de um programa nacional de transferncia de renda. De fato, a emergncia de uma nova perspectiva de funcionamento do mercado de trabalho favoreceu a adeso proposta de desvinculao entre o trabalho e a proteo social. Contudo, o prprio carter incompleto do sistema de proteo social impunha uma nova modalidade de interveno, capaz de dar resposta s iniquidades que se reproduziam no apenas na sociedade, mas tambm em decorrncia da descobertura prpria daquele sistema.
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Nesse contexto, a pobreza se afirmaria como um objeto particularmente relevante para as polticas pblicas. Contudo, um conjunto de questes se colocam diante dessa nova construo em torno da pobreza, das quais duas sero rapidamente tratadas. A primeira se refere prpria categoria da pobreza e em que medida ela permite revelar o contexto da vulnerabilidade da populao beneficiria e de suas diferentes condies sociais e demandas de proteo. A segunda se refere aos diferentes projetos de proteo social que se associam ao PBF, abrindo duas distintas perspectivas para a configurao futura do sistema brasileiro de proteo social.
6.2 A difcil categoria de pobreza
Afirmar que a pobreza tornou-se relevante e mesmo organizadora do debate sobre a poltica social remete a um campo ambguo de reflexo sobre o social. Impe-se, de imediato, o debate sobre a definio de pobreza, usada em diferentes sentidos e oportunidades. Associada com frequncia a situaes de ausncia ou insuficincia de renda, pode se referir s situaes de carncia de acesso a produtos, bens e servios de relevante necessidade. Resta, contudo, definir de que carncias se tratam e quais bens e servios esto ausentes e devem ser garantidos. A literatura sociolgica h muito constatou que a pobreza se define diversamente em distintas pocas ou sociedades. A pobreza, entendida como construo social, relaciona-se avaliao que diferentes atores sociais possam fazer de fatos, situaes e acontecimentos, considerando-os como inaceitveis e contrrios a certa ideia de justia social e de progresso (PAUGAM, 1993). Dessa forma, em que pese os esforos das abordagens quantitativistas, a definio da pobreza intrinsecamente arbitrria. Para as polticas pblicas, a adoo das linhas de pobreza impacta diretamente na gesto dos programas sociais, impondo a operacionalizao, por categorias fixas, de situaes substancialmente imprecisas, mutveis e inconstantes. Paralelamente dificuldade de definio da pobreza, existe a dificuldade de definir e abordar a categoria pobre. Alm de partilharem necessidades, cabe ainda identificar em que medida partilhariam situaes sociais, trajetrias ou vivncias. Essa questo no alimenta apenas o debate acadmico, mas efetivamente organiza a reflexo sobre polticas pblicas na medida em que, mais do que remediar carncias, a ao do Estado chamada a ofertar oportunidades para sua superao. E neste campo, mais uma vez as dificuldades se impem. s situaes de trabalhadores que enfrentam dificuldades de insero ou insero precria no mercado de trabalho, somam-se diferentes situaes sociais, como contextos familiares frgeis, existncia de crianas ou de pessoas em situao de dependncia, ausncia de servios pblicos de cuidados, ou variados
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contextos de vulnerabilidade. Assim, outras categorias definem essas populaes, provavelmente, com mais propriedade, como: trabalhadores rurais ou desempregados de longa durao; trabalhadores doentes sem acesso proteo do seguro social ou famlias monoparentais, com crianas pequenas, sem acesso a servios de cuidados; trabalhadores em setores de baixa produtividade, sem qualificao, ou moradores de regies economicamente estagnadas. Enfim, em torno da proteo social, do trabalho e dos ciclos de vida que se organizam majoritariamente as condies e trajetrias diversas da pobreza. Mas a temtica da pobreza particularmente complexa quando enfrentada sob a tica do mercado de trabalho, seja no que diz respeito demanda ou oferta de mo de obra. A pobreza e a heterogeneidade social no Brasil esto largamente associadas s diferentes condies de precariedade no exerccio e nas oportunidades de trabalho de parte expressiva da populao. neste contexto que, visando garantir uma renda mnima a toda a populao em situao de extrema pobreza, o PBF alcana principalmente famlias cujos membros adultos esto em idade economicamente ativa e participam do mercado de trabalho (JACCOUD, 2008). Se, pela primeira vez, a proteo social brasileira opera um programa de distribuio de renda populao pobre, independentemente de comprovao de incapacidade para o trabalho ou de afirmao de mrito, da precariedade do mercado de trabalho no Brasil que este programa trata, tornando clara a relao estratgica entre trabalho e proteo social. Nesse sentido, cabe ainda lembrar que tratar do pobre ou da pobreza no remete a uma interveno sobre grupos excludos ou no integrados sociedade (CASTEL, 1998). enquanto integrantes da sociedade que os pobres se apresentam como problema, seja este problema percebido como tendo natureza moral, seja associado segurana pblica, a dimenses da justia social ou da democracia. A pobreza e o pobre remetem questes centrais sociedade: de um lado, os problemas referentes ordem econmica em um contexto de mercado de trabalho restritivo no que se refere criao de empregos, trabalho e renda; de outro lado, problemas de ordem poltica, referentes construo dos direitos sociais e da cidadania. Mas os pobres e a pobreza remetem ainda ao questionamento da prpria regulao da ordem social, sua ordem de produo de riquezas e de manuteno da estabilidade social. A bibliografia brasileira tambm j tratou com profundidade da relao entre pobreza e dinmica social. Como j apontou Caldeira (2000), a lgica da violncia no Brasil est diretamente associada ao retraimento do Estado, inclusive do Estado Social, e manuteno de amplos espaos da vida social na esfera estrita do privado. Dessa forma, a proteo social trabalha contra o risco de fragmentao e mesmo de ruptura social que se apresenta s sociedades na medida em que avana
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o processo de diferenciao social. De fato, a fragmentao das sociedades modernas amplia as demandas sobre as instncias de mediao legtima dos conflitos e sobre as instituies pblicas provedoras de justia, de participao, de oportunidades e de bem-estar. Em uma sociedade como a brasileira, o problema se apresenta ainda com maior gravidade. A diferenciao social se agrava em um ambiente marcado por alta desigualdade social, escassez de oportunidades e de mobilidade social e ampliao das expectativas de consumo. Nesse contexto, apenas por intermdio do Estado e das polticas pblicas os interesses privados podem ser negociados e integrados em prol de um patamar de sociabilidade comum.
6.3 Um programa entre dois projetos de proteo social
Mas em que pesem as dificuldades encontradas na operacionalizao do conceito de pobreza pela poltica pblica, o debate em torno do tema no apenas vem alimentando a emergncia de novos programas no mbito das polticas sociais, como vem estimulando diferentes perspectivas sobre a configurao futura do sistema de proteo social. Acompanhando o debate, j descrito, que vem mobilizando, nos pases desenvolvidos, a temtica da pobreza e dos riscos sociais, tambm no Brasil podemos identificar diferentes posies e perspectivas. fato que, quanto ao desenho e aos impactos do PBF, as avaliaes positivas so maioria. Contudo, no que diz respeito ao perfil futuro desse programa e, em especial, ao seu papel no sistema brasileiro de proteo social, no se observam muitas convergncias. O debate sobre em que medida a proteo social brasileira e, dentro dela, o PBF tem sido capaz de aportar garantias s situaes de risco social e enfrentar o quadro de pobreza e de desigualdade tem sido bastante intenso e as respostas, variadas. Entre as diversas posies em debate, procuraremos aqui identificar as duas abordagens mais frequentes, apresentando-as em suas linhas gerais. De um lado, uma primeira leitura tem enfatizado o carter inquo do nosso sistema de proteo social, cujas garantias, se estendendo aos menos pobre, promovem o agravamento do quadro de pobreza e desigualdade social e pouco atuam sobre o desenvolvimento de oportunidades ou de ativos sociais. As crticas denunciam a excessiva expanso do gasto pblico no campo social e dos exagerados encargos sociais das empresas em um contexto de nova dinmica estabelecida pela economia internacional. Desse ponto de vista, o PBF, operando com condicionalidades e boa focalizao, considerado um instrumento efetivo para a realizao de avanos no contexto das polticas sociais brasileiras. De outro lado, uma segunda leitura tem considerado o papel positivo do PBF, que tem sido potencializado na medida em que o programa pode integrarse ao sistema de proteo social, atuando em sinergia com os demais programas de garantia de renda e com as polticas universais de sade e educao.
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Em uma perspectiva em que a progressiva participao do mercado na oferta de bens e servios sociais vista como um risco ao crescimento da desigualdade, da precariedade e da dualizao social, esta leitura enfatiza a necessidade de uma ao coordenada do Estado, visando ao fortalecimento dos sistemas de proteo social e do aprofundamento dos direitos no campo social. Nesse contexto, podemos afirmar que o PBF vem sendo valorizado tanto como componente estratgico de um projeto de revalorizao da autonomia e da promoo de oportunidades e ampliao da responsabilidade dos indivduos e comunidades quanto como um projeto de universalizao da proteo social. A seguir, sero rapidamente abordadas cada uma das posies, acompanhadas de distintas propostas de reformas das polticas sociais. O carter ainda inquo e perverso da proteo social no pas tem sido apontado por um conjunto de trabalhos que mostram a necessidade de uma nova reforma do sistema, para torn-lo mais efetivo no combate pobreza. Os autores que advogam tal tese vm destacando que a parcela mais pobre da populao brasileira pouco tem sido beneficiada com o modelo de polticas sociais desenhado pela CF/88. Tal modelo estaria beneficiando os mais ricos e os mais idosos e sendo ineficiente em face pobreza e desigualdade. Isso se explicaria pelo fato de o governo federal gastar parte significativa de seus recursos sociais com o pagamento de benefcios previdencirios aposentadorias e penses e trabalhistas seguro-desemprego. Nesse sentido, a estrutura de gastos do governo federal operaria como um mecanismo de reproduo da pobreza ao longo do tempo (CAMARGO, 2004. p. 77) que precisaria ser enfrentado. A alocao adequada dos gastos sociais seria uma alternativa necessria. Tambm aqui se afirma a interpretao de que, em uma sociedade onde a competitividade se amplia e o mercado de trabalho marcado pela crescente rotatividade e precariedade, sobretudo devido ao aumento da desocupao e presena de contratos de trabalho temporrios e flexveis, estaria sendo perdida a funcionalidade de categorias como empregado/desempregado, populao ativa/inativa ou ocupada/desocupada. Se essas categorias perderiam preciso, os riscos sociais a elas associados tambm parecem perder eficcia e propriedade. Diante da dificuldade de operar a proteo social sob as tradicionais classificaes ancoradas em trajetrias estveis de trabalho, estariam prejudicadas as bases de organizao dos sistemas de proteo social, quais sejam, a proteo aos riscos sociais. Caberia ao Estado priorizar seu engajamento na superao das situaes de pobreza.22 Tal anlise vem sendo acompanhada da apresentao de propostas de reforma das polticas sociais brasileiras.
22. A proposta de retirada do Estado nesse campo defendida no apenas pelos liberais, mas tambm pelos tericos da chamada terceira via. Ver, por exemplo, Giddens (1998).
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Entre elas, ganham destaque as que pretendem ampliar a focalizao dos gastos sociais, realizar a desvinculao dos benefcios previdencirios e assistenciais em face do salrio mnimo e a desconstitucionalizao das regras da seguridade social visando, entre outros, reduzir o impacto fiscal dos benefcios da aposentadoria rural e do BPC.23 Pretende-se, ainda, ampliar a relao entre contribuio e benefcio previdencirio, de modo a restringir ou mesmo eliminar qualquer subsdio ou redistribuio dentro do seguro social, e possibilitar maior participao mercado privado de seguros.24 Paralelamente, prope-se a ampliao da assistncia social a toda a populao que esteja abaixo de um patamar determinado de renda, independentemente de sua participao ou no no mercado de trabalho. O trabalho parece perder, nessa proposta, o papel central. No seria mais em torno dele que se organizaria o novo sistema de proteo social. Outra perspectiva analtica vem sustentando que o sistema brasileiro de proteo social tem sido progressivamente ampliado desde o incio dos anos 1990, com impacto efetivo no campo do bem-estar e do combate pobreza. Trabalhos realizados nos ltimos anos pelo Ipea tem destacado a relevncia do conjunto de polticas sociais implementadas a partir da demanda por reformas democrticas do Estado brasileiro.25 A reduo das desigualdades sociais pela via da afirmao de direitos sociais incorporadas pela CF/88 teria sido capaz de conformar mudanas substantivas proteo social. Entre elas, destacam-se a legislao da previdncia rural, a vinculao dos benefcios da seguridade social ao salrio mnimo, a implantao do SUS e a instituio dos benefcios assistenciais no contributivos. Tais medidas teriam levado ampliao de cobertura com universalizao no caso de amplas polticas e programas, impactando de forma positiva o quadro de pobreza e desigualdade do pas.26 Como lembram Castro e Ribeiro (2009), os nveis de desigualdade, que haviam piorado no perodo de crescimento econmico, e que voltaram a piorar no final dos anos 1980, permaneceram relativamente estveis nos anos 1990, em que pese o quadro de estagnao, desemprego e precarizao,27 e passaram a observar queda progressiva no novo ciclo de crescimento econmico que se abriu aps 2004. Os principais problemas identificados nessa trajetria, de acordo com tais anlises, dizem respeito, de um lado, expressiva desproteo no mbito da poltica social, e, em especial, da previdenciria; e, de outro, instabilidade, limitao
23. Ver, por exemplo, Neri (2007), Camargo e Reis (2007) e Giambiagi e Pinheiro (2006). 24. Entre outros, Ribe, Robalino e Walker (2010). 25. Ver, em especial, Ipea (2006), Ipea (2009), Ipea (2010). 26. Um comparao entre a cobertura dos benefcios contributivos e no contributivos, desde o perodo anterior CF/88 pode ser encontrada em Ipea (2009). 27. Castro e Ribeiro destacam que a trajetria dos anos 1990 foi influenciada pela estabilizao da inflao, mas no se explica por ela (p.51).
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e regressividade das fontes de financiamento. Esta segunda caracterstica comprometeria , inclusive, o impacto distributivo das polticas sociais e o esforo social realizado pelo expressivo aumento do gasto social.28 Nesse contexto, as reformas necessrias visariam o conjunto das polticas de proteo social, em especial no que se refere cobertura e financiamento. Dessa forma, o PBF seria interpretado como um programa que inclui uma populao at ento excluda do sistema de proteo social, consolidando a transferncia de renda no contributiva como um efetivo pilar da seguridade social brasileira e aumentando o seu papel de proteo e redistribuio. Reforaria, assim, a vertente universalista daquele sistema e ampliaria sua capacidade de atuar sobre a pobreza e a desigualdade. Mas, deste ponto de vista, aquele programa teria um papel limitado e especfico, devendo ser operado e analisando em conjunto com os demais programas sociais no mbito da renda, em especial as aposentadorias e penses, e a partir de uma perspectiva especfica de desenvolvimento econmico com ampliao de bem-estar social e promoo de oportunidades.29 Se essas duas vises no permitem esgotar, elas ajudam a sintetizar, em larga medida, o debate recente sobre o PBF e o seu papel na trajetria futura do sistema de proteo social no Brasil. Suas divergncias, efetivas, organizam-se largamente em torno de diferentes perspectivas em torno dos princpios de integrao social e dos princpios de legitimidade da interveno estatal.
7 A PROTEO SOCIAL EM FACE DA POBREZA NO BRASIL
fato que a existncia de pobreza absoluta, a destituio e a carncia mobilizam criticas e demandas de intervenes sobre o social, em especial em contextos marcados pela progressiva produo de riqueza e aumento dos padres de consumo. Contudo, como j ressaltou Castel (1988), a pobreza refere-se no apenas s franjas marginais, mas prprio ao processo de integrao dos segmentos sociais. A pobreza refere-se menos existncia de necessidades a serem preenchidas do que s relaes sociais e s regras e dinmicas que a organizam a sociedade a partir de disputas distributivas, de um lado, e das ameaas de ruptura social, de outro. Tratar a pobreza separadamente, como um fato social de origem e dinmica prpria, parece pouco contribuir para a compreenso e a interveno sobre a dinmica da desigualdade. nesse sentido que cabe ressaltar a complexidade da ao estatal neste campo. Em um contexto de alta desigualdade como o caso brasileiro, com um mercado de trabalho ainda marcado por altas taxas de precarizao e limitao
28. O impacto no crescimento do gasto social federal que em 2005 era 74% maior, em termos reais, do que o observado em 1995 pode ser acompanhado em Castro e Ribeiro (2009). 29. Ver, por exemplo, Theodoro e Delgado (2005) e Dedecca (2006).
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na cobertura e/ou qualidade das polticas sociais, no parece possvel operar um sistema de proteo social assentado em um nico pilar. O sistema de garantia de renda tem cumprido um duplo papel: disponibilizao de uma renda mnima aos cidados e enfrentamento das situaes de ausncia de renda por perda da capacidade de trabalho. No campo da renda, as polticas pblicas de proteo social no Brasil vm atuando, na ltima dcada, em ambos os papis. essa combinao, operada pelos programas previdencirios e assistenciais, que tem produzido efetivo efeito sobre o quadro de pobreza e desigualdade de renda no pas. Encaminhando a concluso deste artigo, esta seo pretende destacar dois aspectos que, apesar de j tratados, sero aqui enfatizados com o objetivo de ajudar a melhor avaliar o lugar do PBF no sistema brasileiro de proteo social. O primeiro diz respeito ao papel dos demais programas de garantia de renda no combate pobreza, afirmando este ltimo no como objeto especfico de um programa ou poltica, mas do conjunto da interveno do sistema de proteo social. O segundo diz respeito s caractersticas prprias e maior fragilidade dos programas no assentados no exerccio do trabalho. Quanto ao primeiro ponto, deve ser lembrado que os programas previdencirios, de natureza contributiva tm demonstrado um efetivo impacto sobre a pobreza.30 Nas sociedades modernas, a trajetria do nmero de pessoas pobres est, em grande parte, ligada ao perfil e atuao dos sistemas de proteo social. De um lado, a instituio do seguro social obrigatrio representou a transferncia considervel de categorias da populao que, pela situao de pobreza, seriam dependentes da assistncia para categorias no pobres, protegidas pelas polticas de seguro social.31 Por outro lado, em seus diferentes formatos, essa poltica pode impactar de maneira significativa a evoluo da taxa de pobreza. Como mostra Atkinson (1998) em seu estudo sobre desemprego e pobreza em diversos pases da Europa, durante a dcada de 1990, a taxa de pobreza no acompanhou o crescimento da taxa de desemprego em vrios pases; a explicao estaria na atuao dos sistemas de proteo social. O segundo ponto a ser ressaltado diz respeito ao tratamento da pobreza como responsabilidade exclusiva da poltica de assistncia social. Como j citado, a desconsiderao do papel dos diversos programas de garantia de renda no combate pobreza tende a promover o esvaziamento dos fundamentos do atual sistema brasileiro de proteo social. De fato, para certos analistas e instituies, o tratamento da pobreza pode ser adequadamente realizado com o acesso a um
30. A literatura recente extensa sobre o tema. Ver, por exemplo, captulo quatro, quinta seo, de Mesquita, Jaccoud e Santos (2010) nesta publicao. 31. o caso, por exemplo, dos idosos indigentes ou de vivas com ou sem dependentes, que de clientelas clssicas da assistncia social passaram largamente a se situarem como beneficirios do sistema de seguro social no caso de vnculo pretrito (direto ou indireto) com o mercado de trabalho formal.
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benefcio monetrio, independentemente da natureza, origem ou caracterstica da ausncia ou insuficincia de renda. Contudo, ao unificar trabalhadores e no trabalhadores, idosos e pessoas em idade ativa, pessoas com deficincia e com limitaes em sua autonomia e pessoas sem necessidade de tratamentos e cuidados especiais, reduz-se no apenas o impacto mas, em larga medida, a legitimidade do aporte de tais recursos. Como chama a ateno Morel (1999), a assistncia social uma poltica que no responde a um claro princpio da reciprocidade. Ela est assentada na separao entre os que pagam e os que recebem, ancorando a sua legitimidade na comprovao do estado de necessidade. Nesse sentido, ela particularmente frgil quando dirigida populao em idade ativa e em condies de trabalho. Para esses grupos, o critrio de necessidade relativizado, colocando de forma intensa o problema da suspeita moral e da demanda de contrapartida ao recebimento da ajuda pblica.32 Mas essa dificuldade acaba por se estender tambm s populaes reconhecidas como inativas. Sendo uma situao vivenciada na famlia, a pobreza atinge tanto os membros adultos quanto as crianas, os idosos, os invlidos. Dessa forma, esbarra tambm na distino nunca clara entre direito social e direito civil, este ltimo determinando a responsabilidade da famlia pelo bem-estar de seus membros vulnerveis (PAUGAM, 2005). Por fim, cabe lembrar o aumento das vulnerabilidades ligadas insero no mundo do trabalho e as demandas de ampliao e reforma da proteo social da decorrentes. Efetivamente, o aumento das vulnerabilidades no mundo do trabalho tem fortalecido as demandas de organizao da poltica de proteo social a partir da pobreza e de ampliao (e mesmo de centralidade) da poltica de assistncia social. No h dvidas de que a proteo social se realiza tanto pela poltica do seguro social quanto pela poltica de assistncia, tendo os sistemas de proteo social se consolidado por meio de estratgias de integrao entre esses dois formatos de interveno. Tampouco h dvidas de que a fronteira entre essas polticas se nuana fortemente no que diz respeito proteo de certas populaes. Entretanto, deve-se observar que o seguro social se distingue da assistncia social pelo seu vnculo, mesmo que tnue, com o exerccio do trabalho e com o princpio da cotizao. O seguro social estabelece direitos construdos a partir do exerccio do trabalho. Destinando parte da renda do seu trabalho para a constituio do fundo pblico em torno da finalidade da proteo social, o trabalhador opera uma socializao do salrio em benefcio do trabalhador temporria ou definitivamente sem renda do trabalho ou de seus dependentes. O fundo pblico constitudo com o aporte de contribuies sociais e operado por repartio d a base material a esse direito proteo social. Mas o aporte de
32. Esse tema foi tambm exaustivamente tratado por Castel (1998).
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recursos pblicos advindos de impostos gerais aos fundos formados por cotizaes de trabalhadores e empregadores tem sido parte constitutiva das polticas de seguro social. Esses aportes ampliam o reconhecimento e a solidariedade social em torno do exerccio do trabalho. Mas devem ser assentados em bases tributrias tecnicamente firmes e socialmente justas. A demanda por substituio de um direito ancorado no trabalho por um direito associado a necessidades sociais tem sido apresentada como uma necessidade face pobreza existente, e vem assentando propostas de ampliao da poltica de assistncia social. Contudo, a trajetria histrica da proteo social vem mostrando que as protees ligadas a carncias ou necessidades, mesmo quando destinadas a cobrir riscos sociais e categorias de trabalhadores, tendem a atuar sobre maiores restries do que as protees ligadas ao trabalho. A lgica das necessidades visa garantir o acesso s condies elementares, em geral associadas sobrevivncia. O compromisso social estabelecido entre a sociedade e seus pobres tende a se constituir em um compromisso de manuteno de patamares mnimos. O problema se revela por inteiro ao se confrontar a abordagem por mnimos sociais em face do agravamento dos riscos sociais no novo mundo do trabalho. Nesse contexto de fragilizao do mundo do trabalho estvel, o desafio no parece ser o de menor proteo ou de proteo mnima, mas o do fortalecimento da capacidade do Estado, seja para garantir a promoo de oportunidades e melhoria na insero no mercado de trabalho, seja para fortalecer a dignidade da proteo social a todo trabalho e a integrao social de cada trabalhador. Mas, para alm do trabalho e do trabalhador, para efetivar uma garantia de proteo social que seja ancorada na cidadania e promotora de maior igualdade e bem-estar . Para concluir esta seo, importante destacar que os programas de transferncia de renda e o PBF em especial tm significado um caminho efetivo e incontornvel na busca de maior justia social pelo SBPS. As ressalvas apresentadas dizem respeito proposta de substituio de programas de garantia de renda ligadas ao exerccio do trabalho por programas de transferncia de renda ancorados na comprovao de necessidade. Mesmo no caso brasileiro, se fato que a abordagem clssica do risco social ligado ao trabalho estvel e registrado no foi suficiente para construir uma base satisfatria no campo da proteo social, o caminho mais promissor parece ser menos o da sua substituio pela poltica assistencial do que a sua flexibilizao em termos de mecanismos alternativos de cotizao e de financiamento e sua integrao orgnica com as transferncias no contributivas.
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8 CONCLUSO
Apesar de o sistema brasileiro de garantia de renda ainda no operar com uma cobertura universal para os riscos sociais ou com um direito de acesso a um patamar de renda mnima, no h dvidas de que tem avanado nos ltimos anos. O atendimento, realizado pelo PBF, ao universo da populao brasileira em condies de pobreza implicou no apenas uma inovao, mas uma efetiva ampliao das protees sociais sob responsabilidade do Estado brasileiro. Esta oferta no foi efetivada em um contexto de constrangimento dos benefcios monetrios j existentes. Ela vem operando de forma complementar a polticas diversificadas e tem demonstrado capacidade de impactar sobre as condies de vida de expressivos segmentos sociais. E se no cabe a ao PBF ou mesmo proteo social a responsabilidade nica ou primordial de combate pobreza e desigualdade, no surpreendente que seus impactos sejam capazes reduzir a proporo de brasileiros vivendo abaixo das linhas de pobreza ou de indigncia, assim como de afetar positivamente sobre a desigualdade de renda no pas. Este artigo procurou resgatar elementos do debate recente sobre a proteo social no contexto brasileiro e dos pases desenvolvidos. Pretendeu apontar para a presena recente da pobreza como categoria relevante da proteo social, seus limites e dificuldades. Pretendeu, ainda, apontar para a continuidade da categoria trabalho como tema central no debate da proteo social, assim como para o potencial limitado da pobreza em ancorar direitos e solidariedade. E buscou ressaltar a necessidade de, em um pas com os patamares de desigualdade social como os do Brasil, operar com polticas diversificadas, fortalecendo e integrando os distintos patamares de proteo social. nesse sentido que cabe destacar o esforo realizado pelo PBF visando se integrar a polticas de promoo de igualdade, equidade e oportunidades, como o caso especfico das polticas de educao e sade. Por meio do acompanhamento sistemtico do acesso de grupos de beneficirios quelas polticas, o PBF tem propiciado um efetivo tensionamento no que se refere integralidade da cobertura daqueles programas. O universalismo das polticas de educao e sade no contornou a integralidade dos problemas no que se refere possibilidade de acesso, permanncia e efetividade das populaes vulnerveis. Sua integrao com o sistema de garantia de renda tem permitido uma nova perspectiva de atendimento. Mais do que isso, vem apontando para uma nova carta de responsabilidades, que permitiria ampliar a efetividade e a qualidade do prprio sistema brasileiro de proteo social. Tem sido tema clssico das anlises sociais a discusso de em que medida as sociedades produtivistas e largamente assentadas na dinmica do mercado podem prescindir da ao do Estado para efetivar um patamar satisfatrio de integrao
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e coeso social. Do ponto de vista aqui adotado, a proteo social um pilar imprescindvel para a promoo da coeso social, em especial contextos de ampla desigualdade social. Contudo, enfrentar a desigualdade no se constitui em um dado da natureza dos sistemas de proteo social, mas, pelo contrrio, deve ser objetivo a ser perseguido pelos arranjos possveis em torno das polticas e programas. No caso brasileiro, os desafios ainda so expressivos. Operar com o princpio da universalidade e da equidade e com instrumentos especficos de promoo e integrao social depende no apenas das polticas sociais implementadas e suas regras de acesso e financiamento, mas tambm da possibilidade de interao dos benefcios monetrios e servios sociais de diferentes naturezas e desse conjunto com um projeto inclusivo de desenvolvimento econmico.
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CAPTULO 4
SISTEMA NICO DE ASSISTNCIA SOCIAL: SUA CONTRIBUIO NA PROTEO SOCIAL BRASILEIRA

Maria Luiza Amaral Rizzotti* Aid Canado Almeida** Simone Aparecida Albuquerque***
1 INTRODUO
O presente texto ocupa-se de um olhar sobre o papel da poltica de assistncia social no marco da Constituio Federal do Brasil, de 1988 (CF/88), destacando os avanos evidenciados, sobretudo a partir da instituio do Sistema nico de Assistncia Social (Suas), que corrobora para a consubstanciao do novo modelo de proteo social brasileira. A leitura desses avanos est posta na indivisibilidade das aes destinadas a atender e prevenir situaes de vulnerabilidade e risco social, mediante articulao da rede de servios e dos programas de transferncia de renda em vigor hoje no Brasil. A mensagem central deste captulo refere-se aos recentes aprimoramentos da integrao da gesto do Programa Bolsa Famlia (PBF) e da rede de servios de proteo social bsica, instituda a partir do Suas. No entanto, em um primeiro momento faz-se necessrio tratar, ainda que de forma tangencial, dos pressupostos do atual sistema que define o modelo de gesto da assistncia social em todo o territrio nacional. O Suas um sistema pblico no-contributivo, descentralizado e participativo que tem por funo a gesto do contedo especfico da Assistncia Social no campo da proteo social brasileira (BRASIL, 2005, p. 19). Para melhor caracterizar esse sistema vale destacar alguns de seus eixos estruturantes, conforme enunciados na Resoluo no 130/2005, do Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), que servem para expressar as mudanas substantivas da poltica de assistncia social nos ltimos anos, cujos pontos centrais estaro destacados neste texto, tais como: precedncia da gesto pblica
* Secretria nacional de Assistncia Social da Secretaria Nacional de Assistncia Social do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (SNAS/MDS). ** Diretora do Departamento de Proteo Social Bsica da SNAS/MDS. *** Diretora de Gesto do Sistema nico de Assistncia Social (Suas)/MDS.
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da poltica; descentralizao poltico-administrativa; alcance de direitos socioassistenciais, a partir da oferta de servios e benefcios; e territorializao da rede e matricialidade familiar (BRASIL, 2005, p. 20). Nos ltimos anos, a poltica de assistncia social vem assumindo novos contornos, no apenas por localizar-se de forma marcante na esfera pblica, mas tambm por instalar um sistema de gesto federativo que lhe confere uniformidade, transparncia, descentralizao e modernizao. Um dos prenncios desse novo sistema pblico a proposta de instalao de uma rede de servios adequada aos nveis de proteo, de acordo com as complexidades da demanda e as exigncias de especializao dos servios, bem como da proteo de renda como garantia de direito social. Esse cenrio indica claramente um ordenamento institucional com avanos em termos de possibilidade de mudanas na garantia de proteo social. O resultado mais importante dessa conjuno seria a formao de um novo paradigma para as polticas sociais no Brasil. A CF/88 cria condies legais para a ampliao da proteo social no contributiva no Brasil com o reconhecimento da assistncia social como poltica pblica e, no seu escopo, a instaurao de programas de transferncia de renda, inicialmente o Benefcio de Prestao Continuada (BPC), e, posteriormente, o PBF. Tais inovaes apontaram a necessidade de se criar condies de gesto desses benefcios e servios no interior do Estado, formatadas luz dos paradigmas constitucionais, sobretudo no que concerne descentralizao, universalizao e participao social. Nesta linha, os modelos de gesto pblica adotados para responder s novas funes do Estado no se restringem apenas a imprimir novas metodologias administrativas, mas, sim, aloc-las na dimenso poltica e contraditria que marca as polticas sociais. Nesse campo esto expressos os ditames histricos dos campos econmico, poltico e social. Pensar, portanto, o alargamento das funes do Estado, sobretudo aquelas advindas de sua responsabilidade com o provimento de mais proteo, no nos exime de considerar o campo das contradies sociais, como trata Potyara Pereira (2008).
Na prtica, os Estados tm grande dificuldade de exercer o seu poder, regular a sociedade, aplicar regras e controlar a entrada de elementos externos indesejveis em seu territrio. Portanto, mesmo havendo concordncia quanto a sua definio, torna-se evidente que a existncia do Estado no tranquila, assim como no so as ligaes que ele mantm com seus elementos constitutivos (PEREIRA, 2008, p. 143).
Sistema nico de Assistncia Social: sua contribuio na proteo social brasileira
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Embora cunhado de tais contradies, o tema proteo social tem sido amplamente discutido entre os intelectuais da rea. Destacamos, aqui, definies j enunciadas que levam em considerao suas mltiplas dimenses. Yazbek e Di Giovanni (2004) sustentam que a proteo social deve ser entendida como formas
s vezes mais, s vezes menos institucionalizadas que as sociedades constituem para proteger parte ou o conjunto dos seus membros. Tais sistemas decorrem de certas vicissitudes da vida natural e social, tais como a velhice, a doena, o infortnio, as privaes. Incluo nesse conceito tambm tanto as formas seletivas de distribuio e redistribuio de bens materiais (como a comida e o dinheiro), quanto bens culturais (como saberes) que permitiro a sobrevivncia e a integrao, sob vrias formas na vida social. Incluo, ainda, os princpios reguladores e as normas que, com o intuito de proteo, fazem parte da vida das coletividades (YAZBEK; DI GIOVANNI, 2004).
Os apontamentos dos impactos da rede de proteo social no podem ser feitos desconsiderando a construo histrica que envolveu a organizao e a mobilizao em torno da garantia de direitos. Isto porque, no seu cotidiano, esta rede socioassistencial que garante o acesso aos servios e benefcios ofertados uniformemente em todo o territrio nacional.
[...] os modernos sistemas de proteo social no so apenas respostas automticas e mecnicas s necessidades e carncias apresentadas e vivenciadas pelas diferentes sociedades. Muito mais do que isso, eles representam formas histricas de consenso poltico, de sucessivas e interminveis pactuaes que, considerando as diferenas existentes no interior das sociedades, buscam, incessantemente, responder a, pelo menos, trs questes: quem ser protegido? Como ser protegido? Quanto de proteo? (YAZBEK; DI GIOVANNI, 2004, p. 16).
O Suas, regulamentado na Norma de Operacionalizao Bsica (NOB) Suas/2005, traz, com a sua instalao, uma srie de inovaes tanto do ponto de vista tcnico quanto na dimenso axiolgica e poltica, um rompimento com o antigo modelo, no qual a estruturao pblica, apenas subsidiria, foi superada com a proposio da instalao de um sistema de assistncia pblico, descentralizado e democrtico. Alm disso, ao fortalecer o projeto de extenso da proteo social, o faz de forma republicana, respeitando o pacto federativo. Com essa premissa constituiu-se necessrio o fortalecimento das instncias de controle e pactuao para que houvesse a apropriao desse novo modelo com todo o seu arcabouo axiolgico por aqueles que deveriam operar esse sistema em todas as instncias federativas.
A contribuio da assistncia social nessa perspectiva, implementada como poltica pblica afianadora de direitos, deve se realizar por meio de uma estrutura polticoadministrativa que ressalte a fundamental relevncia do processo de descentralizao,
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quanto ao redesenho do papel e da escala espacial de organizao dos servios do Estado Brasileiro, que possa facilitar a transferncia, em blocos de competncias, das aes para os territrios mais prximos da populao e de suas necessidades, e a distribuio dos recursos financeiros e operacionais de forma mais eqitativa, articulando corretamente a participao dos municpios, do Distrito Federal, dos estados e da Unio seja no co-financiamento, seja na implementao dos benefcios e na execuo direta e, ou, compartilhada dos servios socioassistenciais, nos moldes e nas condies que o pacto intersetorial ir estabelecer (BRASIL, 2005, p. 8).
As diretrizes de descentralizao, democratizao e primazia do Estado (BRASIL, 1993), que foram reforadas pelo Suas, tm por funo precpua orientar a estruturao administrativa da poltica social. No caso especfico da poltica de assistncia social, essas diretrizes significaram muito mais do que uma direo na qual se pautar, mas, sim, uma mudana de paradigma que transita a assistncia social do privativismo, da lgica pontual e clientelista, para a esfera pblica (RAICHELIS, 1998).
No se pode existir esfera pblica no campo da assistncia social sem representao de interesses coletivos, mas so os interesses dos segmentos mais empobrecidos da classe trabalhadora que devem orientar as aes e as prticas dos sujeitos na esfera pblica da assistncia social. Neste sentido, junto a esses grupos sociais que a poltica de assistncia social precisa construir nova legitimidade (RAICHELIS, 1998, p. 282).
Essa transposio significou romper com uma herana que formatou a assistncia social no Brasil por muitos sculos, sobretudo por ser oferecida fora da circunscrio do Estado, portanto, sem status de direito e do controle pblico. Aloc-la na estrutura pblica e governamental traz importantes implicaes em sua forma de gesto. Portanto, a instituio do Suas resultou em mudanas no modo de financiamento, de organizao da rede de servios, de monitoramento, de avaliao, do sistema de informao e dos sistemas de controle interno e externo dessa poltica, demarcando um novo processo que exige aprimoramentos constantes, entre os quais tem destaque, na atualidade, a necessria e fundamental integrao da proviso de benefcios com a oferta de servios.
2 PROTEO SOCIOASSISTENCIAL: A INTEGRAO DOS SERVIOS E BENEFCIOS
A incluso da assistncia social como poltica pblica consolida a idia de que o Estado deve colocar-se como responsvel pelo enfrentamento da vulnerabilidade social de grupos anteriormente excludos do sistema de seguridade. o reconhecimento de que a pobreza e a vulnerabilidade no so frutos de trajetrias e posicionamentos individuais e, sim, resultados construdos histrica, social, poltica e economicamente, pois um Estado s se responsabiliza pela instaurao de um sistema de proteo quando reconhece a coletivizao da demanda e a necessidade de atend-la. A organizao do Suas se faz com a lgica de garantias
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de proteo a serem afianadas entre elas, destacam-se a segurana de sobrevivncia (de rendimento e de autonomia), de acolhida e de convvio ou vivncia familiar (BRASIL, 2005). Essa proposio exige tanto a instalao de uma rede de servios constituda por diferentes nveis de proteo quanto de um sistema nacional de gesto de benefcios. Assim, o novo texto da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), de 2004, reposiciona a assistncia social, ao responsabiliz-la no campo das protees sociais e, portanto, das garantias das seguranas sociais. Essas seguranas se materializam na oferta de benefcios, servios, programas e projetos de proteo social bsica e especial, esta ltima de mdia e alta complexidade. A primeira dessas seguranas, no caso brasileiro, garantida por meio da transferncia de renda operada na perspectiva de substituir renda, por meio do BPC, para idosos acima de 65 anos e pessoas com deficincia incapazes de se manter ou de serem mantidas por sua famlia, cuja renda per capita seja inferior a um quarto do salrio mnimo. Outro formato de transferncia de renda o que complementa a renda, como o caso do PBF.1 As transferncias de renda compem a proteo social bsica afianada pela assistncia social e visam ao combate fome e pobreza; criam possibilidade de emancipao; e levam ao exerccio da autonomia das famlias e indivduos e ao desenvolvimento local. Para cumprir as atribuies preventivas desse nvel de proteo, essencial que os benefcios tenham sua oferta integrada aos servios, como afirma Sposati:
Alternativa securitria vinculada ao trabalho precisa ser incorporada alternativa de cidadania assentada a padres civilizatrios da sociedade. A via monetria precisa ser combinada via dos servios de modo que o processo de proteo cumpra sua misso preventiva, fortalecendo aquisies e capacidades de resistncia, de enfrentamento das revezes da vida individual, familiar ou social (SPOSATI, 2007, p. 35).
A organizao da rede de servios est expressa em uma srie de documentos que orientou, para todo o territrio nacional, sua nova formatao, mas as linhas gerais esto consubstanciadas no documento que edita a poltica nacional e no que se define como a NOB Suas/2005. As demais publicaes tiveram a funo de detalhar e postular aspectos decorrentes desse novo modelo como o caso das Orientaes Tcnicas para o Centro de Referncia de Assistncia Social, orientaes sobre trabalho com famlias, o documento da tipificao dos servios, entre outros.
1. Os benefcios no contributivos, do BPC e do PBF, so responsveis por reduzir 28% da desigualdade, sendo que o primeiro contribuiu com 7% e o segundo, com 21% (IPEA, 2007).
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Os servios socioassistenciais constituem, segundo Muniz et al. (2007), a mediao privilegiada para que indivduos, famlias e grupos tenham a garantia do acesso autonomia, acolhida e convivncia. Esse acesso acontece por meio do desenvolvimento de atividades continuadas, prestadas por um conjunto de provises, recursos e atenes profissionalizadas, em unidades pblicas, estatais e descentralizadas da poltica de assistncia social, denominadas Centro de Referncia da Assistncia Social (Cras) ou Centro de Referncia Especializado da Assistncia Social (Creas), com localizao, abrangncia territorial e pblico definidos de acordo com diagnstico socioterritorial e da identificao de suas necessidades. Os servios socioassistenciais so responsveis por desenvolver habilidades e potencialidades, possibilitar o fortalecimento de laos de pertencimento e de convivncia e criar possibilidades de autonomia.2 A referida rede, que expressa os avanos da proteo social e capitaneia a organizao e concesso dos programas de transferncia de renda, institudos no campo da poltica de assistncia social, passa a atuar, a partir do Suas, com o estabelecimento de aes organizadas uniformemente por nveis de proteo, com simetria entre direitos e seguranas a serem afianadas e proposies de aes. Em funo do tema que engendramos tratar neste texto destacamos o campo da proteo social bsica, pois nele inaugurada a articulao de servios e benefcios. Para este nvel, define o texto oficial:
A proteo social bsica tem como objetivos prevenir situaes de risco por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisies, e o fortalecimento de vnculos familiares e comunitrios e a proteo social especial, a ateno socioassistencial destinada a famlias e indivduos que se encontram em situao de risco pessoal e social (BRASIL, 2005)
Aps cinco anos de implantao do Suas, este sistema figura em quase todo o territrio nacional, atingindo 99,4% dos municpios brasileiros. Cabe aqui um destaque para o ritmo acelerado de implantao do sistema, ultrapassando seguramente a trajetria de implantao de outros sistemas nacionais de gesto. A proteo socioassistencial, campo especfico da assistncia social, tem o dever de garantir: segurana de renda, pela concesso de benefcios monetrios e demais servios de carter preventivo e protetivo, de acordo com as necessidades das famlias, dos territrios onde habitam, em seu contexto histrico, social, poltico, econmico e cultural. Assim, as famlias tm direito de acessar o PBF
2. Em 2010, estabeleceram-se condies para a instalao de pelo menos um Cras em cada municpio brasileiro, conferindo uma rede de 6.010 Cras, cofinanciados em agosto de 2010,com condio de chegar a 7.190, cofinanciados at novembro de 2010. Quanto aos Creas, alm da formulao de novas modalidades, como o caso do Creas destinado especialmente populao em situao de rua, a rede dobrou em 2010, perfazendo um total de 2.036 em todo o territrio nacional.
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e tambm podem contar com cuidados providos por uma rede hierarquizada e complementar de servios socioassistenciais. Nessa direo, o modo de hierarquizao dos servios por nveis de proteo foi institudo com o objetivo de facilitar o acesso dos seus usurios, aliado territorializao e ao reforo de estruturas que indiquem a lgica do comando nico, sob as orientaes de rgos gestores governamentais, em todas as esferas de governo. Nessa linha fez-se necessrio reorganizar as redes locais de tal modo que a interseco entre gesto social e territorializao se torna elemento fundante da recuperao de capacidades de integrao de diferentes atores e de desenvolvimento local, garantindo a articulao entre os parceiros. Assim, a proposio de uma poltica pblica organizada sob a lgica da descentralizao e da territorializao vai para alm das facilitaes prprias da diviso geogrfica diante da dimenso do territrio nacional. A referenciao est, sobretudo, na melhor apropriao da leitura da pobreza e vulnerabilidade social que, mesmo sofrendo das determinaes da globalizao, contm componentes prprios dos espaos fragmentados.
Numa situao de extrema competitividade como esta que vivemos, os lugares repercutem os embates entre os diversos atores e o territrio como um todo revela os movimentos de fundo da sociedade. A globalizao, com a proeminncia dos sistemas tcnicos e de informao, subverte o antigo jogo da evoluo territorial e impe novas lgicas (SANTOS, 2001).
Ao tratar do territrio, Milton Santos (2001) o faz com o olhar no agravamento da pobreza em funo de processos globais e suas especificidades advindas das dinmicas locais. Relaciona a geografia ao poder e necessidade de se atentar para os dramas da dinmica local. Este quadro refora a ideia de integrao em nvel local e pressupe relaes de horizontalidade nas quais prevaleam os interesses coletivos. Trata-se, portanto, de mudana de paradigma, na qual vigoram o compromisso entre as partes e, naturalmente, uma reviso nas estruturas de poder que regem as relaes locais, quer da rede de servios, quer das organizaes comunitrias locais, como as externas comunidade. Alm dessas premissas, o Suas tem na famlia seu eixo estruturante, reconhecendo que, independentemente de seu formato, a mediadora das relaes entre sujeitos e a coletividade e geradora de modalidade de vida, uma vez que, para alm do espao domstico, a famlia insere seus membros em redes primrias e em espaos de sociabilidade. Tal proposta demandou novos estudos e reflexes que incluram a famlia como alvo de proteo, sem sobrecarregar na figura da mulher a corresponsabilidade de proporcionar essa proteo, mas, sim, de ser acolhida nas suas necessidades especficas, com enfoque na lgica da diversidade dos desenhos de
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famlia. O texto oficial diz:

A famlia, independentemente dos formatos ou modelos que assume, mediadora das relaes entre os sujeitos e a coletividade, delimitando, continuamente, os deslocamentos entre o pblico e o privado, bem como geradora de modalidades comunitrias de vida. Todavia, no se pode desconsiderar que ela se caracteriza como um espao contraditrio, cuja dinmica cotidiana de convivncia marcada por conflitos e geralmente, tambm, por desigualdades, alm de que nas sociedades capitalistas a famlia fundamental no mbito da proteo social (BRASIL, 2004).
A famlia considerada pela CF/88 como a responsvel primeira pela proteo daqueles que ainda no conseguem desenvolver suas potencialidades (crianas, adolescentes, jovens) ou dos que no tm condies de se proteger por seus prprios meios, em decorrncia de incapacidades, pela deficincia ou doena, ou de perda de autonomia decorrente da velhice. No entanto, as famlias tm enfrentado mudanas importantes, demogrficas e sociais. O crescimento da populao de idosos, o aumento da desagregao familiar formal e informal, a maior insero de mulheres na busca da sobrevivncia so alguns dos fatores que tm alterado a estrutura familiar. Nos diagnsticos sobre pobreza e excluso, tm sido enfatizados a feminizao da pobreza e o aumento dos domiclios chefiados por mulheres. Alm destas condies, que podem reduzir as possibilidades do papel de proteo exercido por elas, as prprias famlias podem se transformar em veculos de maior exposio a riscos, quando, por exemplo, expem seus membros explorao (trabalho infantil, prostituio) ou violncia. Portanto, o Suas fortalece o carter protetivo das famlias brasileiras, entre elas, aquelas que esto inseridas no PBF, ao construir complementaridade entre servios e benefcios, criando condio para as famlias enfrentarem situaes de riscos e de vulnerabilidades sociais e ampliarem suas resistncias diante das situaes sociais que enfrentam.
3 PROTOCOLO DE GESTO INTEGRADA DE SERVIOS, BENEFCIOS E TRANSFERNCIA DE RENDA
Na perspectiva de concretizar e materializar a integralidade da proteo socioassistencial, com base na concepo aqui afirmada, foi que a Comisso Intergestores Tripartite (CIT) instncia de pactuao dos trs entes federados, Unio, estados e municpios, por meio da Resoluo no 07/2009 estabeleceu o protocolo de gesto integrada de servios, benefcios e transferncia de renda. Os procedimentos para integrao/articulao da gesto dos servios e benefcios visam priorizar, no atendimento e acompanhamento do Suas, as famlias e indivduos inseridos no PBF, no BPC e no Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti). A gesto integrada uma estratgia para criar sinergias
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e potencializar a complementaridade entre eles. Parte significativa das famlias referenciadas aos Cras hoje beneficiria de transferncia de renda e/ou de benefcio continuado, ou seja, faz parte do sistema de proteo social brasileiro de assistncia social. As equipes de referncia dos Cras, que tm como atribuio precpua desenvolver o trabalho social com famlias, devem dispor de informaes consistentes, organizadas e sistemticas sobre todas as famlias que vivem no seu territrio de abrangncia. Segundo o protocolo, os profissionais dos Cras e tambm dos Creas devem priorizar o acompanhamento das famlias com beneficirios do BPC; das que esto em descumprimento de condicionalidades do PBF; e das que so beneficirias de transferncia de renda por ocorrncia de trabalho infantil. Tambm vale destacar nesse processo de integrao preconizado no protocolo a disponibilizao de informaes para os municpios e Distrito Federal sobre as barreiras para incluso das pessoas com deficincia nos servios, identificadas no questionrio BPC na Escola, o que potencialmente propicia o trabalho articulado dos diversos setores e mesmo da proteo bsica e especial. As famlias cujas barreiras estiverem relacionadas s necessidades de servios de assistncia social sero organizadas segundo hierarquizao da atuao, ou seja, proteo bsica ou especial. As demais devero ser acompanhadas pelos setores de educao, sade ou outros. Entre os beneficirios do BPC com deficincia cujas barreiras so afetas proteo bsica, se incluem aquelas famlias que no acreditam no potencial das suas crianas ou adolescentes e, por este motivo, elas no frequentam escola ou no se inserem nos demais servios disponveis. Em relao a tais famlias, as equipes dos Cras devero atuar de forma a integr-las no Servio de Proteo e Atendimento Integral s Famlias (PAIF) e encaminhar as mais vulnerveis para o Servio de Proteo Bsica no Domiclio. A incluso da pessoa com deficincia nos servios do Suas, bem como na rede de servios sociais, de fundamental importncia. O descumprimento de condicionalidades do PBF ou do Peti em geral se associa a situaes reveladoras de alto grau de vulnerabilidade das famlias, sendo importante conhecer e atuar sobre suas causas. Parte das causas denominadas motivos de descumprimento est associada ao no acesso a servios setoriais, o que deve ser objeto da ateno do gestor municipal, que tem a responsabilidade de assegurar a oferta de servios de educao e sade a toda a populao. Por outro lado, parte das causas est associada a vulnerabilidades e situaes de risco que evidenciam necessidade de insero das famlias em servios de assistncia social. O protocolo determina que essas informaes sejam acessadas pelos gestores
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municipais, do Distrito Federal (DF) e estaduais, de forma a contribuir para o planejamento das ofertas e para a superao das causas que as originaram. Com este intuito, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), por meio da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC), disponibilizou, para municpios e o DF, o Sistema de Condicionalidades (Sicon), que possibilita o registro do acompanhamento s famlias em descumprimento de condicionalidades, para que aquelas cujas causas o justifiquem sejam acompanhadas pelas equipes do Cras ou do Creas. Vrios motivos identificados, como trabalho infantil e violncia, justificam a insero em servios de proteo especial. No entanto, muitos no so identificados, o que demanda esforos junto s escolas, responsveis por apontar os motivos de descumprimento de condicionalidades, para refinamento dessa informao. Casos no identificados contaro com a ao dos Cras, de forma a verificar se h necessidade de servios de assistncia social. A identificao das causas pode levar insero dessas famlias, ou de seus membros mais vulnerveis, em servios de assistncia social tipificados, de proteo bsica ou especial. A atuao junto s famlias em descumprimento de condicionalidades contribui, ainda, para a manuteno da transferncia de renda, de forma a no agravar a situao de vulnerabilidade em que a famlia se encontra. Segundo o protocolo,
A garantia de renda mensal articulada com a incluso das famlias em atividades de acompanhamento familiar no mbito do Suas, bem como em servios de outras polticas setoriais, compreendida como a estratgia mais adequada para se trabalhar a superao das vulnerabilidades sociais que impedem ou dificultam que a famlia cumpra as condicionalidades previstas nos Programas (BRASIL, 2009, p. 5).
O mesmo ocorre com as famlias em situao de trabalho infantil. Uma vez identificada esta causa, o Suas tem a responsabilidade de proteger a criana/ adolescente e sua famlia, por meio do acompanhamento familiar e da insero da criana ou adolescente em servio de convivncia e fortalecimento de vnculos. Com este Protocolo, o Suas reconhece que o uso da informao sistemtica e de forma direcionada (para os Cras ou Creas) contribui para fazer os servios chegarem ao seu pblico-alvo, contribuindo para a superao das situaes de risco, para a proteo da famlia, sua retirada da situao em que se encontra, mas tambm para a preveno ocorrncia de fatores de risco e vulnerabilidade, nos territrios de abrangncia dos Cras. Da mesma forma que a assistncia social reconhece a importncia da utilizao desta ferramenta de acompanhamento familiar, naquelas situaes que lhe competem, as reas de educao e sade tambm devem faz-lo, de forma a contribuir para que todas as causas de descumprimento sejam superadas.
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Conforme o protocolo,
no mbito dos servios que se pode trabalhar efetivamente os aspectos objetivos e subjetivos relacionados aos direitos de convivncia familiar e comunitria e segurana de acolhida, conforme determina a Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS 2004). A sinergia gerada pela oferta simultnea de renda e de servios socioassistenciais potencializa a capacidade de recuperao, preservao e desenvolvimento da funo protetiva das famlias, contribuindo para sua autonomia e emancipao, assim como para a eliminao ou diminuio dos riscos e vulnerabilidades que sobre elas incidem (BRASIL, 2009, p. 4).
Com a consolidao dessas to recentes iniciativas, espera-se que o acompanhamento familiar propicie o desenvolvimento da capacidade protetiva das famlias e a eliminao ou diminuio dos riscos e vulnerabilidades sociais a que esto submetidas, garantindo-lhes a proteo de assistncia social que lhes assegurada constitucionalmente.
4 CONCLUSO
A poltica de assistncia social brasileira sofreu avanos significativos. A nova concepo e o novo modelo de organizao dessa poltica pblica contriburam para a reduo das desigualdades sociais e para o alargamento da cidadania. O MDS conta, atualmente, com uma boa cobertura de servios e benefcios, alm de um oramento que, embora longe do necessrio, aponta considervel aumento, expressando importncia e visibilidade jamais experimentadas. Muitos desses resultados esto em consonncia com a forma pela qual o Suas vem operando o PBF e, claro, a forma como o programa vem induzindo o sistema a melhorar as gestes municipais, estaduais e do DF, por meio do ndice de Gesto Descentralizada (IGD). Nesta linha de avanos, tornou-se imprescindvel considerar que a produo de informaes, consolidadas no Cadastro nico, permitiu dar concretude s necessidades das famlias pobres. Neste sentido, salientamos a importncia do sistema SuasWeb, que capta e armazena informaes de muitas reas e, desse modo, garante no apenas a preciso de diagnstico, aspecto central no planejamento e monitoramento, mas permite, sobretudo, transparncia, elemento essencial para democratizar tal poltica pblica. No livro tica e poder na sociedade da informao, de Gilberto Dupas (2001), h importantes consideraes sobre os avanos tecnolgicos galgados ao longo do sculo XX, relacionados com o cenrio inquietante no qual adentramos neste novo sculo. Um dos aspectos centrais que o referido autor trata a necessidade de associar o avano da tecnologia da informao com a estruturao de componentes ticos ligados ao bem-estar.
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A proposio do MDS em compor um sistema moderno e, ao mesmo tempo, sofisticado de informao indicava a construo de instrumentos de gesto que pudessem fortalecer o modelo que se pretendia empreender para o Suas, sobretudo no que concerne ao tema em tela, na medida em que no se podem articular benefcios e servios sem a devida integrao e apropriao dos sistemas de informao. Ainda em relao aos avanos, que ao longo destes ltimos anos configuraram esse novo modelo, salienta-se o financiamento, cujas medidas adotadas mudaram sua lgica, pautada no paradigma pontual e convenial. As novas aes, nesse campo, ampliaram o investimento, fomentaram a poltica de assistncia social como responsabilidade de Estado e garantiram a descentralizao e democratizao do fundo pblico. Estes dois pontos, alm dos j tratados no texto, trazem aprimoramento para a integrao da oferta dos servios e benefcios na poltica de assistncia social. No que concerne aos avanos em direo democratizao e participao social dessa poltica, o rgo Gestor Nacional buscou colocar-se na vanguarda, fortalecendo condies para a descentralizao entre estados e municpios e aprimorando a cooperao dos entes federados. Caminhou tambm na direo de reconhecer o protagonismo dos conselhos nas trs esferas de governo, com seu papel de controle social. Alm disso, esperava-se que a nova orientao permeasse tambm os pressupostos da lgica republicana que superam e pem fim ao clientelismo na relao entre o poder pblico e a sociedade civil e acirra a democratizao da gesto Para a assistncia social, a renda um direito no contributivo dos sistemas protetivos, que juntamente com a sade e a previdncia social constituem a Seguridade Social Brasileira. Por fim, destaca-se que esse modelo integrador de servios e benefcios garante a presena do Estado na proteo das famlias vulnerveis e cria canais de participao dos usurios do PBF nos Cras, Creas e conselhos e conferncias de assistncia social. A caracterstica estruturante do programa de transferncia de renda constri a possibilidade de acesso a outros direitos sociais e, ainda, impulsiona a relevncia do papel poltico dos seus usurios, na medida em que permite reconstruir, no seio da sociedade, o debate do direito renda, participao social e ampliao do leque de direitos sociais no mundo contemporneo.
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CAPTULO 5
AS CONDICIONALIDADES DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA

Cludia Baddini Curralero* Ana Amlia da Silva** Daniel de Aquino Ximenes*** Ana Beatriz Pinto de Almeida Vasconcellos**** Kelva Karina Nogueira de Carvalho de Aquino***** Kathleen Sousa Oliveira****** Ana Carolina Feldenheimer da Silva****** Eduardo Augusto Fernandes Nilson*******
1 INTRODUO
O presente artigo discute as condicionalidades do Programa Bolsa Famlia (PBF), demonstrando como elas contribuem no acesso s polticas de sade e educao e para a superao da pobreza, por meio da atuao de uma rede intersetorial constituda para essa finalidade. Para tanto, o artigo divide-se em quatro partes: a primeira trata da estruturao da rede de acompanhamento das condicionalidades no mbito da gesto do PBF, trazendo inicialmente a concepo das condicionalidades empregada no programa e demonstrando, em seguida, a importncia do trabalho intersetorial para a efetivao de seus objetivos. A segunda parte do artigo apresenta como realizado o acompanhamento da condicionalidade de educao (o registro da frequncia escolar) e os resultados j alcanados na melhoria de indicadores educacionais para as crianas e adolescentes das famlias beneficirias do programa. Na terceira parte h uma discusso semelhante para a rea de sade, demonstrando tambm os efeitos do acompanhamento das condicionalidades do PBF nos indicadores de sade das famlias em situao de pobreza includas no programa. Por fim, apresentam-se,
* Gestora governamental e diretora do Departamento de Condicionalidades da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (SENARC/MDS). ** Gestora governamental e assessora do Departamento de Condicionalidades da SENARC/MDS. *** Gestor governamental e diretor da Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade do Ministrio da Educao (SECAD/MEC). **** Coordenadora-Geral da Poltica de Alimentao e Nutrio do Ministrio da Sade (MS). ***** Tcnica do Departamento de Ateno Bsica do MS. ****** Consultoras tcnicas da Coordenao-Geral da Poltica de Alimentao e Nutrio do MS. ******* Gestor governamental, assessor tcnico da Coordenao-Geral da Poltica de Alimentao e Nutrio do MS.
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nas consideraes finais, algumas reflexes a respeito do PBF e das condicionalidades, como parte de uma estratgia relevante para a integrao de polticas sociais que visem promoo do desenvolvimento emancipatrio e sustentado das famlias pobres brasileiras.
2 A REDE DE ACOMPANHAMENTO DAS CONDICIONALIDADES DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA 2.1 O que so as condicionalidades do Bolsa Famlia
H muita desinformao sobre as condicionalidades do PBF entre a populao em geral e mesmo entre alguns estudiosos das polticas sociais e dos programas de transferncia de renda. H confuso a respeito dos seus objetivos e pouca informao sobre a forma como elas so, de fato, implementadas. Se, por um lado, grande parte das pessoas sequer sabe da existncia das condicionalidades do PBF, por outro lado, entre os que sabem da sua existncia, h os que duvidam da sua efetiva implementao e os que a criticam baseados em seus supostos objetivos. Isso ocorre devido s dificuldades do programa em se comunicar efetivamente com a populao no beneficiria e, tambm, pelo fato de as condicionalidades no programa brasileiro terem seguido um caminho prprio, diferentemente dos outros programas de transferncia de renda condicionada (PTRC) implementados em outros pases da Amrica Latina, sia e frica. Nesse contexto, no possvel discutir as condicionalidades do PBF sem antes esclarecer o que elas so, seus reais objetivos e, a partir destes, a sistemtica de acompanhamento e a rede de acompanhamento constituda, que permite, de forma indita no pas, o monitoramento da oferta das polticas de educao, sade e assistncia social voltadas para as famlias de baixa renda, normalmente excludas de grande parte das polticas pblicas. O PBF, assim como outros PTRC, tem, na lei de criao do programa, o estabelecimento de suas condicionalidades. Segundo a Lei no 10.836/2004, ao ingressar no programa, a famlia beneficiria se compromete a cumprir as condicionalidades do Bolsa Famlia nas reas de sade e educao, que so: manter as crianas e adolescentes em idade escolar na escola, com frequncia mnima de 85% para os com idade entre seis e 15 anos, e de 75% para os de 16 e 17 anos; e cumprir os cuidados bsicos em sade, constitudos pelo atendimento ao calendrio de vacinao para as crianas entre zero e sete anos e o acompanhamento do seu crescimento e desenvolvimento, alm da agenda pr e ps-natal para as gestantes e mes em amamentao.1
1. No ano de 2006, por meio da publicao da Portaria no 666, ocorreu a integrao do PBF com o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti) e, a partir de ento, a frequncia s atividades do Servio de Fortalecimento de Vnculos do Peti passou a se constituir em condicionalidade para as famlias que tiveram crianas e/ou adolescentes retirados de situao de trabalho infantil.
As Condicionalidades do Programa Bolsa Famlia
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Mas, diferentemente de outros programas de transferncia de renda mundo afora, como o mexicano Oportunidades, por exemplo, a concesso da transferncia de renda s famlias no est vinculada comprovao de conformidade s condicionalidades: uma vez a famlia includa no Bolsa Famlia que se inicia a verificao das condicionalidades para a continuidade do recebimento da transferncia monetria, sendo necessrios reiterados no cumprimentos das condicionalidades, ao longo de um perodo de um ano e meio, para que ocorra o cancelamento da transferncia de renda do programa.2 Nos programas de transferncia de renda, as condicionalidades so utilizadas para induzir comportamentos que contribuem para a promoo social das famlias. O aumento da escolarizao e o cumprimento de agendas de sade, ao promoverem o aumento do capital humano das populaes mais pobres, possibilitariam novas perspectivas de insero socioeconmica. No mbito dos PTRC, as condicionalidades miram um objetivo de longo prazo, o qual visa ruptura do ciclo intergeracional da pobreza, por meio da elevao do capital humano das populaes mais pobres e excludas. No PBF, vem se observando que as condicionalidades podem efetivamente contribuir para a reduo da evaso escolar, melhorar os rendimentos escolares, promover as consultas do pr-natal e elevar o nvel de vacinao das crianas nas populaes mais pobres, como foi evidenciado pela segunda rodada de uma avaliao de impacto do PBF3 sobre a sade e educao das famlias beneficirias. Conforme resultados apresentados pela Avaliao de Impacto do Bolsa Famlia (AIBF), no ano de 2009 a frequncia escolar de jovens de 15 a 17 anos de idade, beneficirios do PBF, era maior do que a dos jovens no beneficirios com o mesmo perfil; a proporo de beneficirios do PBF que se mantm na escola at os 14 anos, comparada aos no beneficirios, maior, assim como so melhores as taxas de progresso escolar entre os beneficirios do programa. A frequncia escolar de crianas e adolescentes de seis a 17 anos das famlias beneficirias foi 4,4 pontos percentuais, maior em comparao com a frequncia escolar entre as famlias no beneficirias. Foi ainda registrado impacto positivo sobre as gestaes (realizao de mais consultas de pr-natal pelas grvidas) e sobre a vacinao em dia entre os membros das famlias beneficirias do PBF.
2. O cancelamento do benefcio poder ocorrer aps quatro descumprimentos consecutivos em um prazo total de 18 meses, ou seja, seria necessrio estar fora da escola ao longo de todo um ano para ocorrer o cancelamento da transferncia de renda. Passados os 18 meses, os no cumprimentos anteriores deixam de ser considerados. 3. A 2a rodada da pesquisa de Avaliao de Impacto do Bolsa Famlia (AIBF) foi realizada pelo Consrcio IFPRI International Food Policy Research Institute / Datamtrica, vencedor da licitao internacional para contratao de entidade externa e independente para avaliao do programa, financiada pelo MDS, PNUD e Banco Mundial. Ela teve como objetivo principal isolar os efeitos do PBF sobre seu pblico-alvo, a fim de compreender se as mudanas observadas na vida das famlias, registradas comparativamente entre os anos de 2005 e 2009, tiveram relao direta ou no com o programa.
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No Brasil, pelo fato de a sade, a educao e a assistncia social serem polticas universais e as condicionalidades do PBF se constiturem em aspectos obrigatrios dessas polticas por parte de toda a populao,4 o objetivo mais direto das condicionalidades se traduz no reforo a esses direitos sociais, partindo-se da premissa de que, apesar de universais, essas polticas no alcanam a totalidade da populao, principalmente por problemas relacionados oferta dos servios e s dificuldades vivenciadas pelas famlias mais pobres e excludas socialmente. Ainda de acordo com os resultados da AIBF, as famlias beneficirias, em geral, no tm dificuldades em cumprir as condicionalidades do PBF, mas em relao ao acompanhamento da agenda de sade, existe na zona rural maior dificuldade de acesso aos postos e unidades de sade do que na zona urbana. Dessa forma, a construo de uma rede e de uma sistemtica de acompanhamento das condicionalidades do PBF tem por pressupostos que elas so, por um lado, responsabilidades compartilhadas pelas famlias, que devem buscar o exerccio de seus direitos de cidadania e, por outro, pelo poder pblico, que deve ofertar os servios em quantidade e qualidade adequadas s necessidades dessa populao. O acompanhamento das condicionalidades atua, nesse sentido, como instrumento de monitoramento do efetivo acesso das famlias aos servios de assistncia social, sade e educao.5 Cabe aqui destacar as duas principais crticas que recaem sobre as condicionalidades: a primeira a de que, pelo fato de se basearem em polticas universais, as condicionalidades no tm impacto efetivo sobre o acesso aos servios por parte da populao pobre, gerando apenas aumento dos custos administrativos relacionados sua gesto; e a segunda, a de que as condicionalidades acabam por punir as famlias mais vulnerveis entre as famlias beneficirias do PBF. Em relao primeira crtica, mesmo se tratando de polticas universais, o pleno acesso aos direitos de assistncia social, sade e educao no se efetiva para todos os brasileiros da mesma forma. Entre as famlias mais pobres, beneficirias do PBF, observa-se que h uma parcela ainda mais vulnervel, com maiores dificuldades de acesso s polticas pblicas em geral, seja por aspectos relativos ao territrio no qual residem e a estrutura de oferta de servios pblicos ali existente, seja por questes relacionadas dinmica familiar
4. Em seu Art. 6o, a Constituio da Repblica Federativa do Brasil (CF/88) estabelece como direitos sociais a educao, a sade, a alimentao, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados. Educao e sade so, assim, direitos de todos e dever do Estado e da famlia, devendo ser garantidos seu acesso universal e igualitrio. Verificar Art. 196 e Art. 205, para sade e educao, respectivamente. 5. Os objetivos do acompanhamento das condicionalidades so monitorar o cumprimento dos compromissos pelas famlias beneficirias, como determina a legislao do programa; responsabilizar o poder pblico pela garantia de acesso aos servios e pela busca ativa das famlias mais excludas e vulnerveis; e identificar, nos casos de no cumprimento das condicionalidades, as famlias em situao de maior vulnerabilidade a fim de orientar aes do poder pblico para o acompanhamento mais estruturado dessas famlias.
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e/ou comunitria, sobre as quais tambm cabe ao Estado o apoio das polticas de assistncia social para a reduo do nvel de vulnerabilidades ao qual essas famlias se encontram expostas.6 Essas questes foram se evidenciando conforme os mecanismos de acompanhamento das condicionalidades foram se consolidando, com a formao de um Sistema Integrado de Acompanhamento de Condicionalidades, constitudo por sistemas informacionais e protagonizado por uma rede formada por instituies e gestores pblicos integrantes das polticas de sade, educao e assistncia social, com presena em todos os municpios e estados brasileiros. E por meio dessa rede que se torna possvel observar, por exemplo, que, segundo os dados levantados por meio do acompanhamento da frequncia escolar, havia nos meses de abril e maio de 2010 mais de 6 mil crianas e adolescentes sem oferta dos servios educacionais, e que cerca de 50 mil estavam deixando de frequentar a escola por motivos como gravidez na adolescncia, necessidade de cuidar de irmos mais novos, entre outras questes.7 Essas informaes consideram apenas as famlias acompanhadas e para as quais houve a identificao clara de falta/inadequao de oferta ou dos problemas enfrentados pelas famlias; cabe ressaltar que h ainda parte relevante da baixa frequncia que no tem seus motivos identificados, levando a um sub-registro das dificuldades enfrentadas pelas famlias beneficirias do PBF. A despeito do processo de universalizao das polticas de sade e educao aps a Constituio Federal do Brasil (CF/88), h ainda uma parcela da populao que, embora residual, ainda encontra dificuldades na efetivao dos seus direitos, e de extrema importncia para a transformao do quadro atual de pobreza e desigualdade no Brasil que se d ateno a essas pessoas. nesse sentido que a segunda crtica parece se encaixar perfeitamente, pois seriam exatamente essas famlias que poderiam ser punidas e desligadas do programa. Entretanto, o sistema de gesto das condicionalidades do PBF, construdo a partir do ano de 2005, abriu espao para que precisamente as famlias, em situao de maior vulnerabilidade social, no sejam punidas, perdendo o benefcio do programa por no conseguirem efetivar seus direitos sociais. O primeiro aspecto, desse sistema, a ser conhecido que nenhuma famlia pode receber qualquer efeito sobre a transferncia de renda, bloqueio ou suspenso, por inexistncia de oferta do servio.8
6. Conforme a Poltica Nacional de Assistncia Social, 2004. 7. Aps cada processo de acompanhamento da frequncia escolar, possvel identificar onde e para quais famlias ocorrem determinados problemas de oferta do servio educacional. O acompanhamento da agenda de sade, por sua vez, gera indcios dos municpios em que as famlias tm maiores dificuldades de acesso aos servios de sade, explicitado pelos baixos percentuais de acompanhamento das famlias registrados. 8. As famlias que no cumprem as condicionalidades do PBF esto sujeitas a efeitos gradativos sobre seu benefcio, conforme estabelecido na Portaria GM/MDS no 321/2008, sendo o 1o registro uma advertncia; o 2o um bloqueio por 30 dias; os 3o e 4o registros, uma suspenso por 60 dias; e o 5o e ltimo efeito, o cancelamento do beneficio financeiro e a consequente retirada da famlia do programa. Com os efeitos gradativos, pretende-se permitir que as famlias que no cumprem as condicionalidades sejam identificadas e acompanhadas de modo mais prximo, a fim de que os problemas que geraram o descumprimento possam ser resolvidos.
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Na rea de educao, foi desenvolvido um sistema de motivos para a no frequncia escolar das crianas e adolescentes, como ser visto de forma mais detalhada em seo subsequente, que possibilita a identificao do motivo da frequncia escolar abaixo da preconizada pelo programa. Entre os motivos que no geram impactos sobre a transferncia monetria da famlia esto: doena do aluno; bito na famlia; inexistncia de oferta do servio educacional; impedimento de acesso escola; e inexistncia de atendimento para pessoa com deficincia. Do total de 14,3 milhes de crianas e adolescentes acompanhados bimestralmente pela rea de educao, menos de 3%, em mdia, apresentam frequncia escolar inferior ao estipulado pelo PBF, e deste total, cerca de 70% (atualmente em torno de 300 mil registros) tm implicao direta em descumprimento para as famlias, ou seja, no se referem aos motivos identificados acima. Tanto na rea de educao quanto na de sade, famlias ou seus integrantes no acompanhados nas escolas e pelas equipes de sade no so considerados em descumprimento de condicionalidades, pois no possvel afirmar se tiveram, de fato, acesso aos servios. Na rea de sade, por exemplo, observa-se que municpios com baixa cobertura da Estratgia de Sade da Famlia, ou com estruturas deficientes na oferta de servios bsicos de sade, em grande medida tambm apresentam baixos nveis de acompanhamento da condicionalidade de sade das famlias beneficirias do PBF, o que gera questionamentos quanto existncia, de fato, de oferta de sade suficiente para todas as famlias beneficirias com perfil sade.9 Entre as famlias acompanhadas na sade, quase no h descumprimento da condicionalidade, uma vez que, na presena do agente de sade, ou ao serem atendidas nas unidades bsicas de sade, as crianas so normalmente vacinadas, pesadas e medidas e as gestantes so encaminhadas para o pr-natal. Do total de famlias que deveriam ser acompanhadas pela sade, 67,5 % so efetivamente acompanhadas; em relao s demais, h uma incgnita quanto ao acesso dessas famlias aos servios pblicos de sade, o que no significa que estas no sejam atendidas nas unidades de bsicas de sade, sobretudo em regime de urgncia. A dvida que paira sobre a oferta regular de servios de ateno bsica voltados promoo da sade e a aes preventivas a essas famlias. O segundo aspecto a ser considerado, e fundamental para que as condicionalidades possam de fato reforar o direito de acesso aos servios bsicos, a prioridade no atendimento s famlias mais vulnerveis do PBF, realizado pelas equipes da assistncia social nos municpios, nos Centros de Referncia da Assistncia Social (Cras) e Centros de Referncia Especializados da Assistncia Social
9. As famlias que possuem o perfil sade so aquelas que tm entre seus membros crianas de at 7 anos de idade e mulheres entre 14 e 44 anos. As famlias com perfil educao so aquelas nas quais h crianas e adolescentes entre 6 e 17 anos.
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(Creas), entre as quais ganham destaque as famlias em situao de descumprimento de condicionalidades. No mbito do processo de acompanhamento das condicionalidades, as famlias em situao de descumprimento e para as quais existem maiores dificuldades para a manuteno dos filhos na escola seja por problemas relacionados ao servio educacional, como violncia no ambiente escolar, desinteresse pela escola (motivo mais observado entre os adolescentes de 16 e 17 anos), seja por questes enfrentadas pela famlia, como envolvimento com drogas e problemas de sade, so consideradas as mais vulnerveis entre as famlias beneficirias, considerando vulnerabilidade social nesse contexto
uma baixa capacidade material, simblica e comportamental, de famlias e pessoas, para enfrentar e superar os desafios com os quais se defrontam, o que dificulta o acesso a estrutura de oportunidades sociais, econmicas e culturais que provm do Estado, do mercado e da Sociedade. (BELO HORIZONTE, 2007).
Os Cras, hoje em nmero de 6.763 unidades e presentes em mais de 80% dos municpios brasileiros10, realizam trabalhos com as famlias, por meio do Programa de Ateno Integral s Famlias (PAIF), com a finalidade de fortalecer a proteo das famlias, prevenindo a ruptura de laos, promovendo o acesso e usufruto de direitos e contribuindo para a melhoria da qualidade de vida. O acompanhamento familiar consiste no desenvolvimento de intervenes, com objetivos estabelecidos, que possibilitem famlia o acesso a um espao onde possa construir novos projetos de vida e transformar suas relaes, sejam elas familiares ou comunitrias. Contempla, assim, um conjunto variado de aes, que devem ser planejadas e executadas pelos profissionais do Sistema nico da Assistncia Social (Suas), com a participao da famlia. No espao do acompanhamento promovido pelos Cras e Creas, as famlias registradas no processo de acompanhamento familiar podem ficar inelegveis aos efeitos dos descumprimentos de condicionalidades sobre a transferncia de renda do PBF. Isso significa que fica a cargo dos responsveis pelo acompanhamento socioassistencial das famlias assegurar a manuteno da transferncia de renda a despeito dos descumprimentos de condicionalidades, isto , quem acompanha diretamente a famlia pode optar por suspender por um prazo determinado, que pode ser prorrogado, os possveis efeitos do descumprimento das condicionalidades. por meio da oferta simultnea das transferncias de renda e dos servios socioassistenciais ofertados pelos Cras e Creas, e das demais aes desenvolvidas na rede socioassistencial, que as famlias mais vulnerveis do PBF tm garantida a ateno e os cuidados necessrios proteo e promoo de seus direitos.
10. Segundo dados da Secretaria Nacional de Assistncia Social do MDS.
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O papel que as aes de acompanhamento familiar ganharam no PBF reside na percepo de que os riscos e vulnerabilidades sociais que atingem as famlias e indivduos colocam desafios e necessidades que em muito extrapolam a dimenso da renda (MDS; CIT, 2010, p. 4). Desse modo, com o mecanismo de interrupo dos efeitos do descumprimento sobre a transferncia de renda, o PBF busca assegurar a oferta dos servios socioassistenciais para apoiar as famlias mais vulnerveis, bem como para promover a atuao, quando necessria, das reas de sade, educao, trabalho, habitao, entre outras, na melhoria das condies de vida dessas famlias.
2.2 Condicionalidades e intersetorialidade
Antes da unificao dos programas Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Carto Alimentao e Auxlio-Gs no PBF, cada um desses programas11 era administrado em um Ministrio diferente e, consequentemente, em secretarias estaduais e municipais diferentes, o que fazia com que os programas mantivessem um carter setorial, estabelecendo de forma independente seus prprios critrios de elegibilidade para ingresso e permanncia. Embora houvesse condicionalidades no Bolsa Escola e no Bolsa Alimentao, no havia qualquer articulao de aes para o acompanhamento de um pblico, em muitos casos, coincidente. Nesse aspecto, com a unificao dos programas de transferncia de renda no PBF, a associao de condicionalidades de duas reas sade e educao e o acompanhamento socioassistencial das famlias pela rea da assistncia social, permitiu ao poder pblico realizar o acompanhamento do acesso dos servios a serem disponibilizados para toda a famlia, potencializando a articulao e integrao entre as polticas sociais. A instituio do Bolsa Famlia procurou, desse modo, integrar e unificar os procedimentos de gesto dos antigos programas de transferncia de renda do Governo Federal, com o propsito de contribuir tambm com a consolidao de uma rede de proteo social ampliada para as famlias mais pobres. O acompanhamento das condicionalidades do PBF realizado de forma conjunta pelos Ministrios do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), da Sade (MS) e da Educao (MEC). Embora integrados ao processo como um todo, o acompanhamento da frequncia escolar fica sob a responsabilidade do MEC, enquanto o acompanhamento da agenda de sade fica a cargo do MS. O MDS, alm de ser o responsvel pelas orientaes e regulamentaes relativas ao acompanhamento socioassistencial das famlias em descumprimento de condicionalidades, no mbito dos servios oferecidos pelo Suas e ofertados pelos
11. O PBF foi criado no ano de 2003 a partir da unificao da execuo e dos procedimentos de gesto dos quatro programas de transferncia de renda existentes poca: Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Auxlio-Gs e Carto Alimentao, chamados, a partir da, de programas remanescentes.
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estados e municpios, tambm quem realiza a gesto das informaes oriundas dos municpios. Por meio de sistema do prprio ministrio, que incorpora os dados oriundos dos demais rgos, o MDS responsvel tambm pela comunicao com as famlias do PBF e pela aplicao dos efeitos do no cumprimento, no processo conhecido como repercusso das condicionalidades.12 A implementao e gesto do PBF se d de forma descentralizada, tendo os municpios papel chave na sua implementao e na interface com a populao beneficiria, o que exigiu a constituio de uma rede governamental formada por gestores municipais designados formalmente pelos prefeitos e responsveis pelo Cadastro nico e PBF em nvel local, membros do controle social e coordenadores estaduais do programa, tambm formalmente indicados, e os responsveis pelo PBF na esfera federal, a Secretaria Nacional de Renda de Cidadania do MDS. Entretanto, para efetivar a gesto das condicionalidades, essa rede governamental teve de ser expandida e funcionar a partir de um enfoque intersetorial, com a incorporao dos respectivos responsveis pelo acompanhamento da assistncia social, da sade e da educao no governo federal e em todos os estados e municpios brasileiros. Assim, de forma semelhante ao que ocorre no mbito federal, o trabalho realizado pelos estados e municpios tambm deve ocorrer de forma articulada e integrada entre as reas de assistncia social, de sade e de educao e a gesto do PBF, quando esta no se encontra em nenhuma das trs reas citadas anteriormente. Nesse contexto, a construo de uma sistemtica de acompanhamento das condicionalidades do PBF exigiu atuao da esfera federal sobre duas conhecidas dificuldades da gesto pblica: a coordenao federativa e a intersetorialidade. O modelo descentralizado de implementao e gesto do programa levou construo de um modelo de gesto compartilhada com estados e municpios, em que as responsabilidades de cada esfera na implementao do Bolsa Famlia so definidas e acordadas. As condicionalidades do programa exigiram que essa coordenao federativa, protagonizada pelo MDS e a rea de assistncia social na relao com os estados e na maior parte dos municpios, fosse ampliada, com a constituio de uma rede intersetorial de acompanhamento com a incluso das reas de sade e educao nas trs esferas governamentais, tornando o sistema bastante complexo. Assim, semelhante ao ocorrido em outros programas
12. A fim de disciplinar as relaes entre os ministrios setoriais e demais entes governamentais envolvidos no acompanhamento das condicionalidades do programa, foram editadas duas portarias interministeriais, com o Ministrio da Educao e o Ministrio da Sade, respectivamente, que orientam os gestores governamentais em suas atribuies: so elas a Portaria Interministerial MEC/MDS no 3.789, de 17/11/2004, que dispe sobre as atribuies e normas para a oferta e o monitoramento das aes de educao relativas s condicionalidades das famlias beneficirias do PBF e dos programas remanescentes; e a Portaria Interministerial MS/MDS no 2.509, de 18/11/2004, que dispe sobre as atribuies e normas para a oferta e o monitoramento das aes de sade relativas s condicionalidades das famlias beneficirias do PBF.
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como o Chile Solidrio, a constituio de uma rede intersetorial foi a alternativa para ganhos de sinergia entre os nveis verticais e horizontais da administrao (COHEN; VILLATORO, 2006). No mbito federal, a institucionalizao da atuao intersetorial do PBF pelas trs reas ocorreu, principalmente, por meio do estreitamento nas relaes de carter cooperativo, sobretudo entre a rea responsvel pelas condicionalidades (Secretaria Nacional de Renda de Cidadania/MDS) e as reas responsveis pelo acompanhamento socioassistencial das famlias (Secretaria Nacional de Assistncia Social/MDS), pelo acompanhamento na sade (Secretaria de Ateno a Sade/MS) e educao (Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade/MEC). Observa-se, entretanto, uma lacuna, do ponto de vista institucional, de uma coordenao central, voltada para promover a articulao e maior integrao das reas sociais na esfera federal, que poderia, por exemplo, se materializar em uma atuao mais robusta da Cmara Setorial de Polticas Sociais. O avano que se teve nesse sentido ocorreu com a institucionalizao do Frum Intergovernamental e Intersetorial das Condicionalidades do PBF.13 A constituio do Frum Intergovernamental e Intersetorial de Acompanhamento das Condicionalidades do PBF, e sua institucionalizao por meio de Portaria Interministerial14, foi um fator importante para a sustentabilidade da rede de acompanhamento, pois ele agrega representantes das trs reas e das trs esferas de governo. O frum um espao de negociao e construo de consensos sobre a gesto do PBF em especial dos temas relacionados ao acompanhamento das condicionalidades e sobre os encaminhamentos de temas relevantes relacionados s condicionalidades, com mandado para atuar de forma propositiva em relao s demais esferas de governo. A rede de acompanhamento das condicionalidades do PBF busca aliar a articulao intersetorial pactuao intergovernamental e criar os mecanismos necessrios consolidao da poltica de combate pobreza no grupo familiar. possvel verificar, dessa forma, uma estratgia articulada a fim de potencializar os recursos aplicados pelo poder pblico nas aes direcionadas s famlias de baixa renda do pas e materializar as expectativas das diversas reas da poltica social que do nfase necessidade de ao integrada, mas isso no significa que os desafios associados a esse tipo de iniciativa tenham deixado de existir.
13. Os participantes do Frum so os titulares dos seguintes rgos e entidades: Secretaria Nacional de Renda de Cidadania, do MDS; Secretaria Nacional de Assistncia Social, do MDS; Secretaria de Ateno Sade, do MS; Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade, do MEC; Conselho de Secretrios Estaduais de Educao (CONSED); Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de Sade (CONASS); Frum Nacional de Secretrios Estaduais de Assistncia Social (Fonseas); Colegiado Nacional de Gestores Municipais de Assistncia Social (Congemas); Unio Nacional de Dirigentes Municipais de Educao (Undime); e Conselho Nacional de Secretrios Municipais de Sade (CONASEMS). 14. Portaria Interministerial no 02, de 16/09/2009.
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No mbito da gesto local, no qual foram observados avanos no aprofundamento da intersetorialidade, eles se traduziram em maior articulao entre as reas, embora na sua maioria elas ainda estejam muito distantes de uma integrao mais efetiva. Entre os fatores que propiciaram maior intersetorialidade nos municpios, observa-se a atuao efetiva da rede intersetorial do programa por meio de comits gestores intersetoriais do PBF, os quais propiciaram a realizao de reunies peridicas entre as reas e o planejamento conjunto de aes (visitas domiciliares, aes integradas nas escolas, postos de sade, Cras, alm de aes de capacitao das redes das polticas sociais em relao ao PBF). Alm disso, tem-se observado tambm o compartilhamento, entre as reas, dos recursos financeiros repassados pelo MDS aos estados e municpios para a gesto do programa por meio do ndice de Gesto Descentralizada (IGD),15 bem como o compartilhamento das informaes acerca das famlias, possibilitado pelo acesso aos sistemas de gesto e informao disponibilizados aos estados e municpios (Sistema de Acompanhamento da Frequncia Escolar/Projeto Presena, Sistema de Condicionalidades/Sicon e Sistema de Acompanhamento do Bolsa Famlia na Sade). Ainda que tenha havido, de fato, aprofundamento da gesto intersetorial do programa em alguns municpios, na maior parte deles as estruturas administrativas permanecem atuando de modo compartimentado, estanque, de acordo com as tradies e lgicas organizacionais prprias de cada rea. Como as avaliaes dos PTRC e tambm os estudos de caso vm apontando, de forma sistemtica, o dficit de intersetorialidade e de integralidade das polticas so dificuldades importantes enfrentadas por esses programas (DRAIBE, 2006). Embora exista o reconhecimento de que o PBF refora os objetivos setoriais em segmentos da populao menos cobertos pelas polticas pblicas, ainda existem sinergias a ser trabalhadas entre as reas de sade, educao e assistncia social, que alguns municpios brasileiros vm explorando, de modo a possibilitar maior complementaridade entre as polticas, com resultados positivos para o atendimento das demandas das famlias. Todavia, muitos ainda carecem de uma atuao mais estratgica nesse sentido, colocando como desafio para a esfera federal o desenvolvimento de mecanismos que incentivem uma abordagem mais intersetorial no mbito das polticas sociais.
15. A utilizao do IGD para aferir os resultados da gesto local do PBF e do Cadnico uma estratgia que vem sendo utilizada pelo governo federal para apoiar os estados e municpios por meio da transferncia de recursos financeiros. Os valores do repasse de recursos so proporcionais ao nmero de beneficirios do programa residentes no territrio e calculados a partir do desempenho das administraes locais na gesto do Cadnico e no acompanhamento das condicionalidades. Os recursos podem ser utilizados para atividades voltadas gesto do Bolsa Famlia, tais como aquisio de equipamentos e treinamentos das equipes, aes coletivas de emisso de documentao civil, aquisio de veculos para realizao de visitas domiciliares, campanhas educativas direcionadas aos beneficirios, implementao de programas complementares de elevao de escolaridade e incluso produtiva dos beneficirios, aes de desenvolvimento comunitrio e territorial, apoio s instncias de controle social do programa, entre vrias outras.
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3 O ACOMPANHAMENTO DA CONDICIONALIDADE DE EDUCAO
O monitoramento da frequncia escolar dos estudantes de famlias beneficirias do PBF representa uma iniciativa indita de acompanhamento nominal da frequncia escolar pelo governo federal, em articulao com os governos estaduais e municipais, em especial por se tratar de crianas e adolescentes de famlias pobres. O objetivo principal estimular a permanncia e progresso escolar pelo acompanhamento individual dos motivos da baixa frequncia (ou da no frequncia) do aluno e sua superao, com vistas a garantir a concluso do ensino fundamental e a continuidade dos estudos no ensino mdio, em sintonia com os objetivos do Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE). Atualmente, mais de 14 milhes de crianas e adolescentes so acompanhados pelo monitoramento da frequncia escolar em todas as regies do pas, por serem de famlias beneficirias do PBF. Estimular, pelas regras da condicionalidade em educao, a frequncia escolar de crianas pobres representa um enorme desafio educacional e social, diante das lacunas de escolaridade que o grupo dos mais pobres apresenta no Brasil, em comparao com os mais ricos. A escolaridade mdia de um adulto de 25 anos no grupo dos 25% mais ricos, no Brasil, o dobro (12 anos) do grupo dos 25% mais pobres (seis anos). Para o grupo dos 25% mais ricos, a porcentagem de jovens de 15 a 17 anos, que frequentam ou j completaram o ensino mdio, de mais de 80%, enquanto que, para os 25% mais pobres, de 30%.16 Diante desse quadro, todos os esforos so necessrios para garantir a frequncia escolar todo ano, sem interrupes, das crianas e adolescentes de famlias em situao de pobreza, para que elas consigam concluir os nveis de ensino da educao bsica na idade prevista e que assim sejam rompidos os ciclos de atraso escolar e de desigualdades educacionais. O monitoramento da frequncia escolar dos estudantes beneficirios do PBF, em cumprimento s regras da condicionalidade em educao, tem sido uma poderosa ferramenta no combate ao abandono e evaso escolar. Esse monitoramento foi iniciado ao final de 2004 e est estruturado, principalmente, em uma pactuao federativa com estados e municpios, capitaneada pela Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade (SECAD), do MEC. As secretarias de educao dos estados e municpios tm papel fundamental na operacionalizao e gesto do monitoramento da frequncia escolar dos estudantes beneficirios do PBF, sob a coordenao do ministrio. O acompanhamento da frequncia escolar se estrutura basicamente em quatro elementos, que sustentam a rede constituda: sistema operacional, pactuao federativa, institucionalidade e capacitaes. Esses quatro elementos so
16. Em ambas as situaes, de acordo com dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), 2007.
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sustentados por um contnuo processo de monitoramento das informaes, durante e aps os perodos de coleta, e pela interao intersetorial com as reas de assistncia e desenvolvimento social. Inicialmente, em 2004, a coleta da frequncia escolar era feita por meio de sistema operacional disponibilizado pela Caixa Econmica Federal, que era e ainda o agente pagador do benefcio financeiro do PBF. Em 2006, o MEC construiu e disponibilizou aos estados e municpios o novo sistema de acompanhamento da frequncia escolar do PBF, o Sistema Presena. O novo sistema caracteriza-se pela fcil operacionalizao e dispensa o uso de aplicativos, uma vez que foi construdo em plataforma web. Entre as inovaes apresentadas, destaque para o acatamento dos registros em tempo real (on-line) e pela possibilidade que se abriu em descentralizar o registro das informaes at a unidade escolar, com a criao do perfil operador diretor de escola. O Sistema Presena possui mais de 22 mil usurios cadastrados em todo o pas. Em 2009, o Sistema Presena passou a disponibilizar novos relatrios com informaes gerenciais, como os relatrios sintticos e analticos dos motivos da baixa frequncia, inclusive por escola e nominalmente. Com isso, possvel saber o motivo da baixa frequncia de qualquer aluno da base de acompanhamento (aproximadamente 17 milhes de crianas e adolescentes). A apropriao dessas informaes de extrema valia para a formulao de polticas pblicas de enfrentamento de situaes de abandono e evaso escolar e acionamento da rede de proteo infncia, uma vez que os registros de todas as crianas que descumprem a condicionalidade de educao so nominais e com a designao do motivo correspondente da ausncia s aulas. Outra inovao do sistema foi a implementao do relatrio de frequncia por NIS (Nmero de Identificao Social), que permite ao usurio gerar, em um arquivo nico, informaes com histrico de frequncia dos beneficirios no limite de dois anos ou dez perodos de coleta.17 O sistema informatizado uma ferramenta indispensvel para o acompanhamento e monitoramento de polticas pblicas em larga escala em um pas de dimenses continentais como o Brasil, mas sozinho no suficiente. necessria a designao de atores (operadores da frequncia escolar) em todos os estados e municpios, em uma pactuao federativa de responsabilidades, com o objetivo de estruturar uma configurao institucional adequada aos desafios propostos pelo acompanhamento da condicionalidade em educao. A SECAD/MEC formou uma rede com estados e municpios, configurando uma gesto compartilhada e descentralizada da condicionalidade.
17. Este ltimo relatrio facilita o trabalho pontual de fiscalizao, em especial dos rgos de controle (foi criado, no sistema da frequncia escolar, um perfil especialmente para os rgos de controle).
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Em todos os municpios brasileiros existe um operador municipal mster designado pelo secretrio de educao, responsvel pela frequncia escolar do PBF; o mesmo ocorre em todos os estados. Os operadores estaduais e municipais mster da frequncia escolar designam quantos operadores auxiliares forem necessrios. Todos so cadastrados, com perfil prprio para acessar o sistema, e so referncias fundamentais para o trabalho de monitoramento das informaes junto s escolas de sua localidade ou regio. Esses operadores so a referncia direta da SECAD/MEC para o acompanhamento da frequncia escolar. Por fim, h tambm o operador diretor de escola naqueles casos em que o diretor previamente cadastrado no sistema informa diretamente a frequncia. Anualmente, so realizadas capacitaes presenciais com os operadores municipais e estaduais mster sobre o funcionamento do sistema MEC de acompanhamento da frequncia escolar, bem como sobre a lgica e os desdobramentos de todo o trabalho de acompanhamento e monitoramento. Em 2007, 2008 e 2009, foram realizados seminrios regionais em todos os estados brasileiros com o objetivo de capacitar os operadores municipais e estaduais no uso do sistema operacional e no entendimento dos objetivos educacionais previstos no trabalho da condicionalidade em educao. Esses seminrios so importantes tambm para estabelecer uma relao de parceria com os entes federados. Melhorias no monitoramento da frequncia escolar como um todo, e no prprio sistema operacional de coleta das informaes, tm ocorrido em funo de sugestes e crticas expressas nos seminrios de capacitao. O monitoramento feito bimestralmente e estrutura-se em perodos de referncia (perodo de ocorrncia das aulas) e perodos de coleta (perodo em que o Sistema Presena fica disponvel para o registro das informaes). So cinco perodos de coleta por ano. Nessas ocasies, os operadores municipais monitoram as escolas para garantir a coleta dos dados relativos frequncia escolar dos estudantes beneficirios. Quando se observa baixa frequncia s aulas, necessrio indicar o motivo relacionado em uma tabela previamente estabelecida, que menciona motivos propriamente educacionais, como desinteresse pelos estudos ou violncia/discriminao no ambiente escolar, bem como tambm motivos socioeconmicos, como trajetria de rua, trabalho infantil, necessidade de cuidar de familiares, entre outros. As informaes dos motivos de baixa frequncia, portanto, devidamente apropriadas pelos gestores das reas de educao e de assistncia social, indicam as famlias que precisam de acompanhamento socioassistencial, que deve ser realizado pelos Cras ou pelos Creas. Configura-se, portanto, o desafio da intersetorialidade, uma vez que as razes que muitas vezes levam as crianas a terem dificuldades em acompanhar regularmente as aulas, ou mesmo de abandon-las definitivamente, extrapolam os limites apenas educacionais e torna necessrio um dilogo com outras reas, como assistncia social e sade, em prol de medidas concretas que visem permanncia dessas crianas na escola.
165
A condicionalidade em educao do PBF gera tambm alguns resultados indiretos muito importantes, como a nfase no campo educacional da desigualdade socioeconmica e da vulnerabilidade de alunos em situao de pobreza, o que est relacionado valorizao da permanncia da criana e do adolescente na escola e o combate ao abandono e evaso escolar, portanto, a fim de reforar o percurso educacional regular como um direito, sem interrupes, dos alunos das famlias de baixa renda. Para tanto, importante incentivar a escola a identificar as causas da baixa frequncia junto aos alunos e a suas famlias, com o apoio do dilogo intersetorial entre a educao e as demais reas sociais, outro resultado indireto da iniciativa da condicionalidade em educao. Por fim, faz-se importante ressaltar um levantamento realizado pela Diretoria de Estudos e Acompanhamento das Vulnerabilidades Educacionais, da SECAD/MEC, sobre as taxas de rendimento escolar dos alunos beneficirios do PBF (obtidos do Sistema Presena), em comparao com os resultados nacionais obtidos do Censo Escolar Educacenso , referentes ao ano de 2008. Primeiro, no que se refere s taxas de abandono escolar. Em 2008, a taxa de abandono escolar no ensino fundamental (escolas pblicas) dos alunos beneficirios do PBF foi de 3,6%, menor do que o resultado geral nacional, que foi de 4,8%. No Nordeste, onde se concentra a maior parte dos beneficirios, a diferena foi ainda maior, com 4,5% de taxa de abandono escolar para os beneficirios do programa contra 8,2% para o resultado geral do Censo Escolar.18 Mesmo na questo das taxas de aprovao, que embora tenham sido um pouco inferiores para os alunos beneficirios do PBF (80,5%) contra 82,3% para o resultado geral nacional, se observarmos os resultados do Nordeste, a situao se inverte. Para os beneficirios do Nordeste, a taxa de aprovao foi de 78,9%, contra 75,6% no resultado geral do Censo Escolar. Sinaliza-se, portanto, que o objetivo da permanncia na escola est sendo atingido, o que remete perspectiva objetiva da aprovao, progresso escolar e concluso dos nveis de ensino. O fato de o resultado da taxa de abandono escolar19 ser melhor para os beneficirios do PBF do que para o resultado geral nacional bastante emblemtico, especialmente por se tratar de alunos em situao de pobreza, que historicamente sempre apresentaram indicadores educacionais piores do que os resultados nacionais. Vislumbra-se que essas crianas podem conseguir um percurso educacional regular, com perspectivas concretas de concluso do ensino fundamental e ingresso no ensino mdio, rompendo com ciclos histricos de excluso educacional da gerao de seus pais.
18. Todas as comparaes aqui mencionadas referem-se a alunos do ensino fundamental de escolas pblicas, referentes ao ano base 2008. 19. Referente ao ensino fundamental de escolas pblicas, ano-base 2008, informaes obtidas do Sistema Presena e do Educacenso.
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Verifica-se, portanto, dois desafios principais. Primeiro, reforar o trabalho intersetorial como estratgia principal para o aperfeioamento da poltica social como um todo e cujos efeitos so muito salutares para a rea de educao propriamente dita. Segundo, conseguir fazer com que as secretarias de educao e as escolas se apropriem mais e melhor dos relatrios disponveis do Sistema Presena, seja com os resultados propriamente ditos, seja com os motivos de baixa frequncia, uma vez que so ferramentas fundamentais de gesto para a rea de educao trabalhar em prol da permanncia na escola das crianas em situao de pobreza e que so historicamente mais vulnerveis quanto possibilidade de um percurso educacional regular.
4 O ACOMPANHAMENTO DA CONDICIONALIDADE DE SADE
No mbito do Sistema nico de Sade (SUS), o atual modelo da ateno primria sade orienta-se pelos princpios da universalidade, acessibilidade, da equidade e da participao social. Esse nvel de ateno o contato preferencial dos usurios do SUS e tem como modelo organizativo a Estratgia de Sade da Famlia (ESF), na qual constitui uma das caractersticas do processo de trabalho das equipes o desenvolvimento de aes focalizadas em grupos de risco e fatores de risco comportamentais, alimentares e/ou ambientais, com a finalidade de prevenir o aparecimento ou a manuteno de doenas e danos (BRASIL, 2006). A ESF conta, hoje, com mais de 33 mil equipes e 235 mil agentes comunitrios de sade (ACS), presentes em mais de 5.260 municpios brasileiros. Todo esse esforo se reflete na melhoria dos indicadores de sade, notadamente nas reas onde a cobertura de Sade da Famlia maior e suas aes esto mais integradas s redes locais de sade (BRASIL, 2010a).20 Apesar dos avanos percebidos com esse modelo, o trabalho em ateno primria no Brasil ainda desafiador. A razo est no fato de que cuidar de indivduos e famlias, inseridos em ambientes geogrficos, sociais e culturalmente diversificados atividade bastante complexa, pois requer manejo adequado para lidar com os determinantes de sade que extrapolam o campo especfico das aes sanitrias. Valente (2002), ao discutir a realidade social brasileira e o direito humano alimentao adequada, descreve que o Brasil ainda convive com a presena de doenas associadas pobreza e excluso, tais como a fome, a desnutrio e aquelas associadas a hbitos alimentares inadequados, que afetam mais gravemente
20. Estudo recente sobre a relao entre a cobertura de sade da famlia e a mortalidade infantil, mostra que a opo dos municpios brasileiros pela expanso da ESF resulta em taxas de at 25% menores de mortalidade infantil aferindo o acerto do modelo descentralizado e de base territorial da ateno primria, adotado pelo SUS (GUANAIS; MACINKO, 2009).
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as populaes pobres (VALENTE, 2002). Nesse sentido, a busca da garantia do direito alimentao de qualidade passa pela construo de um novo paradigma da sociedade, que tenha como eixo central a qualidade de vida do ser humano. Partindo desses conceitos, o PBF, do governo federal, que tem como foco a reduo da pobreza aliada incluso das famlias em seus direitos sociais bsicos, encontra-se em consonncia com os processos organizativos e de ateno do SUS, por meio de uma estratgia de gesto intersetorial. Aps anos de atuao intersetorial, pode-se reconhecer que agregar o vnculo das famlias socialmente vulnerveis com o acesso aos servios bsicos de sade tornou-se um importante mecanismo de reforo organizao da gesto e dos processos de trabalhos, previstos pelas polticas de ateno primria sade e de alimentao e nutrio do SUS. Essa consonncia facilmente vista quando este nvel de ateno de sade atua de forma territorializada, realizando aes bsicas de sade que devem ser aliadas s outras aes intersetoriais, como as de segurana alimentar e nutricional e de assistncia social (BRASIL, 2003; 2006). Entre as aes bsicas de sade preconizadas para as famlias beneficirias do PBF, a vacinao infantil apresenta excelncia de alcance e efetividade, enquanto o pr-natal e a vigilncia nutricional das crianas, aes integradas ao PBF, apresentaram crescente evoluo de cobertura populacional ao longo dos anos. Isso mostra que a interface de polticas intersetoriais pode ser uma importante estratgia de qualificao e reorganizao da gesto local, alm de contribuir para a reduo das desigualdades de acesso aos servios de sade, apesar das limitaes de cobertura da ESF e do insuficiente investimento na ateno primria do SUS. O aumento potencial da demanda pelas aes de sade pode ser observado a partir do acompanhamento das condicionalidades de sade do PBF, de 2005 ao incio de 2010, quando o nmero de famlias a serem acompanhadas pela ateno primria do SUS passou de 5,5 milhes para mais de 10 milhes. No primeiro semestre de 2010, desse total de famlias, 6,7 milhes foram acompanhadas (67,51%). Desde 2008, o compromisso de acompanhamento das famlias beneficirias do PBF tem sido reafirmado no SUS pelos entes federados (municpios, estados e Unio), por meio do Pacto pela Vida, sendo este um conjunto de indicadores pactuados entre os gestores citados para o alcance de metas e objetivos relativos sade, baseados em prioridades dentro da rede de sade. Demonstra-se, portanto, que, no rol de indicadores para o fortalecimento da ateno primria, est previsto o indicador para a realizao das aes de sade para as famlias do PBF. Para 2010/2011, as metas nacionais de acompanhamento so de 70% e 73%, respectivamente, tendo como referncia a segunda vigncia de cada ano. Nesse sentido, a anlise temporal das vigncias evidencia crescente
168
evoluo do acompanhamento (grfico 1), o que demonstra o resultado de um esforo positivo dos gestores e profissionais da ateno primria para oferta das aes de sade a essas famlias (BRASIL, 2010a).
GRFICO 1
12.000.000 10.000.000 8.000.000 Nmero de famlias 6.000.000 4.000.000 2.000.000 0 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 Sem05 Sem05 Sem06 Sem06 Sem07 Sem07 Sem08 Sem08 Sem09 Sem09 Sem10
Acompanhamento da condicionalidade de sade do PBF
Famlias com perfil de acompanhamento da sade Famlias acompanhadas Famlias que cumpriram as condicionalidades de sade Fonte: Ministrio da Sade/DATASUS/Sistema de Gesto do Programa Bolsa Famlia na Sade. Obs.: Famlias do PBF, acompanhadas na condicionalidade de sade, 1o semestre de 2005 a 1o semestre de 2010.
No que se refere s aes de sade preconizadas especificamente para as gestantes beneficirias, ou seja, acompanhamento do pr-natal, os registros no sistema de gesto do PBF na Sade demonstram, ao longo das vigncias, um alto percentual de cumprimento desta condicionalidade pelas gestantes no mbito das ateno primria a sade (grfico 2). Uma das estratgias promovidas pelo Ministrio da Sade para auxiliar o gestor local informar a estimativa de gestantes a serem acompanhadas. Esse dado oferece um parmetro aproximado do nmero de gestantes existentes no municpio. Segundo Monteiro (2009), a melhoria do acesso s consultas de pr-natal das mulheres grvidas tem uma interferncia direta no estado de sade de seus filhos durante a infncia. O acesso regular e satisfatrio ao servio de sade uma das principais causas do declnio da desnutrio em crianas observado
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na ltima dcada. Esses dados reforam a importncia da condicionalidade de acompanhamento de mulheres em idade frtil a fim de assegurar um pr-natal de qualidade com acesso a todas as mulheres, principalmente as mais pobres, que so as gestantes beneficirias do PBF.
GRFICO 2
120.000
Acompanhamento das gestantes beneficirias do PBF
100.000
Nmero de gestantes
80.000
60.000
40.000
20.000
0 1 Sem06 2 Sem06 1 Sem07 2 Sem07 1 Sem08 2 Sem08 1 Sem09 2 Sem09 1 Sem10 Perodo de acompanhamento Gestantes acompanhadas Gestantes que cumpriram a condicionalidade de sade Fonte: Ministrio da Sade/DATASUS/Sistema de Gesto do Programa Bolsa Famlia na Sade. Obs.: Gestantes beneficirias do PBF, acompanhadas na condicionalidade de sade, 1o semestre de 2006 a 1o semestre de 2010.
Assim como o alto percentual de cumprimento do pr-natal para as gestantes, a vacinao para as crianas menores de sete anos tambm apresenta um resultado bastante satisfatrio ao longo das vigncias. Esses resultados demonstram que h um nmero pouco expressivo de famlias em situao de descumprimento das condicionalidades previstas, pr-natal e vacinao, o que demonstra uma considervel atuao das equipes na promoo das aes bsicas de sade. Mesmo com esses resultados, a existncia de descumprimento e de famlias ainda no acompanhadas aponta para a necessidade de maior foco pela rede de ateno sade, pois demonstra um elevado grau de vulnerabilidade desses beneficirios.
170
GRFICO 3
6.000.000 5.000.000 4.000.000 3.000.000 2.000.000 1.000.000 0
Crianas beneficirias do PBF, acompanhadas na condicionalidade de sade e crianas com vacinao em dia, 1o semestre de 2005 a 1o semestre de 2010
1 vigncia 2 vigncia
1 vigncia 2 vigncia 1 vigncia 2 vigncia
1 vigncia 2 vigncia 1 vigncia
2 vigncia 1 vigncia
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Crianas beneficirias Crianas acompanhadas Crianas com esquema vacinal bsico em dia
Fonte: Ministrio da Sade/DATASUS/Sistema de Gesto do Programa Bolsa Famlia na Sade.
Ao longo da sua existncia, um dos principais desafios impostos pelo PBF a efetivao da cooperao intergovernamental entre as trs esferas de governo e entre os setores envolvidos. Com esse modelo de condicionalidades, o processo intersetorial tornou-se uma das experincias inovadoras para a gesto das polticas pblicas, o que exige maiores nveis de envolvimento e pactuao conjunta de gestores e tcnicos. Nesse aspecto, importante lembrar que a ampliao da cobertura do Cadastro nico, criado em 2001 e incorporado ao programa como principal ferramenta de mapeamento e seleo dos beneficirios, enfrentou dificuldades para sua implantao em mbito nacional. Apesar dos esforos do MDS, estados e municpios para fortalecer as estratgias de expanso dessa ferramenta e de atualizao de suas informaes, a sua utilizao como subsdio de localizao das famlias tem sido objeto dos principais enfrentamentos sentidos pelas equipes da sade, revelando um descompasso na atualizao cadastral das famlias que a sade dever acompanhar em cada perodo. Por outro lado, a organizao da ateno primria sade est diretamente relacionada ao acompanhamento das condicionalidades, e ainda a insuficiente cobertura da Estratgia de Sade da Famlia, mais especificamente, constitui uma das principais limitaes para a expanso do acompanhamento dessas famlias. A importncia das equipes de Sade da Famlia fica clara ao se comparar os percentuais de acompanhamento de municpios de acordo com a cobertura
171
populacional das equipes: ao final de 2009, municpios com baixa cobertura tinham um acompanhamento mdio de 47% das famlias beneficirias, contra um percentual de 68% nos municpios em que 90% ou mais da populao so atendidas pela Sade da Famlia.
Evoluo da mdia do percentual de beneficirios do Programa Bolsa Famlia, acompanhados nas condicionalidades de sade em funo da cobertura da Estratgia de Sade da Famlia, de 2005 a 2010
90 80 % de acompanhamento PBF 70 60 50 40 30 20 10 0
GRFICO 4
05
06
07
08
09
9 00 g2 se pr im
00
00
00
20
20
20
20
00
20
g2
g2
g2
im
im
im
im
g2
se
se
se
pr
pr
pr
pr
se
PSF>90 %
PSF<10 %
Fonte: Ministrio da Sade/DATASUS/Sistema de Gesto do Programa Bolsa Famlia na Sade.
No monitoramento individual e coletivo do estado nutricional da populao atendida pela ateno primria sade, incluindo os beneficirios do PBF, o sistema informatizado da Vigilncia Alimentar e Nutricional (Sisvan) constitui instrumento fundamental, cujos resultados confirmam a maior vulnerabilidade nutricional das crianas beneficirias. Atualmente, cerca de 12,7 milhes de famlias so beneficirias do programa, refletindo em mais de 40 milhes de pessoas beneficiadas diretamente. A cobertura de acompanhamento das crianas pelo setor sade de quase 70%. Isso demonstra que os dados encontrados nos sistemas de informaes referentes ao acompanhamento de crianas esto bem perto da realidade, pela alta porcentagem de cobertura e pelo nmero absoluto de crianas, que ultrapassa os 2,5 milhes de registros de dados.
pr
im
20
10
172
O Brasil vem superando a desnutrio em crianas nas ltimas dcadas, mas a desnutrio aguda marcada pelo dficit de peso para idade ainda persiste em algumas regies: o pior cenrio encontrado na regio Norte, com cerca de 9% das crianas do PBF nessa condio. Dados da Pesquisa Nacional de Demografia e Sade da Criana e da Mulher (PNDS/2006)21 apontam para 3,3 % de dficit de peso para idade entre todas as crianas, de todas as classes sociais, menores de cinco anos, enquanto foram encontrados valores por volta de 5% entre os avaliados na Chamada Nutricional da Regio Norte, realizada em 2007. Ao se comparar os ndices nacionais (PNDS/2006) com as crianas acompanhadas pelo PBF residentes nas demais regies, encontramos os dados a seguir: no Nordeste, PNDS/2006 = 2,2% e PBF/2009 = 7,4%; no Sudeste, PNDS/2006 = 1,4% e PBF/2009 = 4,0%; no Sul, PNDS/2006 = 1,0% e PBF/2009 = 3,9%; e no Centro-Oeste, PNDS/2006 = 1,6% e PBF/2009 = 4,6%. Analisando as crianas beneficirias do PBF no Brasil como um todo, foi encontrado 6,3% de dficit de peso para idade entre as crianas menores de sete anos; entre as crianas de zero a cinco anos entrevistadas pela PNDS/2006, nas crianas pertencentes classe E a mesma classe das crianas beneficirias do PBF foi encontrado 4,7% de dficit. Ou seja, as crianas acompanhadas pelo PBF, em 2009, apresentam uma condio de dficit de peso pior do que as crianas mais pobres entrevistadas em 2006 pela PNDS. O dficit de altura entre as crianas menores de sete anos do PBF em 2009 foi de 15%. Entre as crianas menores de cinco anos, estudadas na PNDS em 2006, este foi de 7,0% para todo o Brasil, entre todas as classes socioeconmicas. Entre as crianas menores de cinco anos pertencentes classe E a mesma classe das crianas do PBF foi encontrado 11% de dficit de altura para idade. Os valores mais altos de dficit de altura esto entre as crianas da regio Norte (22,3%); entre as crianas menores de cinco anos entrevistadas na PNDS/2006 residentes na regio, o ndice foi de quase 15%, e entre as crianas da Chamada Nutricional Norte (2007), o dficit de altura para idade foi de 23,1%, valor muito prximo ao encontrado para as crianas beneficirias do PBF. Ao se comparar as crianas acompanhadas pelo PBF e a PNDS/2006 nas demais regies, encontramos os dados a seguir: no Nordeste, PNDS/2006 = 5,8 e PBF/2009 = 16,5%; no Sudeste, PNDS/2006 = 5,6% e PBF/2009 = 9,7%; no Sul, PNDS/2006 = 8,5% e PBF/2009 = 11,1%; e no Centro-Oeste, PNDS/2006 = 5,5% e PBF/2009 = 11,2%.
21. A Pesquisa Nacional de Demografia e Sade da Criana e da Mulher (PNDS/2006) traou um perfil da populao feminina em idade frtil e das crianas menores de cinco anos no Brasil. Financiada pelo Ministrio da Sade, foi coordenada pela equipe da rea de Populao e Sociedade do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (CEBRAP). Em sua terceira edio, a PNDS foi realizada pela primeira vez no Brasil em 1986 e repetida em 1996.
173
A desnutrio, tanto por dficit de peso quanto de altura, vem diminuindo no Brasil entre todas as camadas socioeconmicas, porm diminuiu com maior intensidade entre as crianas pertencentes s famlias mais pobres. Por outro lado, o excesso de peso vem aumentando em todas as idades, inclusive entre as crianas. Os dados das crianas pertencentes s famlias beneficirias do PBF apontam para um crescente do excesso de peso no ltimo perodo. Atualmente 16,8% dessas crianas esto com o peso acima do recomendado para a altura e para a idade. Segundo Monteiro (2009), no intervalo de 1996 a 2007, entre as principais causas do declnio da desnutrio infantil (prevalncia de dficit de altura para idade em crianas menores de cinco anos), figura o aumento de poder aquisitivo das famlias na dcada avaliada e, dentro dessa causa, a expanso das transferncias de renda representa importante componente. Tendncia semelhante de queda da desnutrio vem sendo observada entre as crianas acompanhadas pelo PBF, a partir do Sisvan. No entanto, as informaes atuais ainda no permitem aprofundar a anlise sobre as causas das prevalncias encontradas. Estudos focados com esse objetivo devem ser realizados para avaliar a eficcia do PBF na queda da desnutrio infantil, alm de sua relao com os programas de transferncia de renda, principalmente o PBF. Os resultados destacados demonstram que a ateno sade dos beneficirios do PBF uma importante estratgia de acesso aos servios bsicos de sade para as famlias socialmente mais vulnerveis, contribuindo, assim, para a equidade na oferta de servios de sade no pas. Tais aes, quando integradas a outros direitos sociais bsicos, adicionadas transferncia direta de renda, podem contribuir para a melhoria das condies de vida e de sade das famlias. Com esse propsito firmado pelo SUS, cabe aos gestores e tcnicos do setor fortalecer continuamente aes que contribuam para a qualificao e a cobertura das aes do SUS no programa, considerando que a ateno primria tem nele um apoio para a identificao das famlias com maior vulnerabilidade. Ressalta-se, ainda, que essa qualificao baseia-se na necessidade de uma gesto intersetorial do programa, bem como no reconhecimento da sade como um direito por parte dos beneficirios/usurios e instncias de controle social afins. Por fim, a avaliao desse cenrio emerge como dilogo permanente, em que todos os atores influenciam significativamente a dinmica e os efeitos das intervenes. Dessa forma, pode-se vislumbrar que os programas de transferncia de renda passam a ser entendidos como sistemas de ao e construo de redes sociais e tcnicas, compreendidos a partir da anlise de que, para alcanar a superao da pobreza, faz-se necessrio que as tomadas de decises pblicas sejam construdas a partir do entendimento e envolvimento conjunto de gestores, tcnicos e populao.
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5 CONCLUSO
O PBF, por meio do seu componente de transferncia direta de renda s famlias mais pobres, tem reconhecidamente contribudo para os resultados recentes de queda nos nveis de pobreza e desigualdade no Brasil. O carter condicionado da transferncia de renda, embora mais desconhecido e controverso, tem igualmente gerado bons resultados, principalmente em relao reduo da evaso escolar e ao trabalho infantil, ao postergar a entrada no mercado de trabalho, e ainda sobre indicadores de sade, como consultas do pr-natal e desnutrio infantil, conforme os dados da pesquisa de Avaliao de Impacto do Bolsa Famlia - AIBF 2010 (BRASIL, 2010c). As condicionalidades do programa, ao visarem o reforo dos direitos sociais bsicos de sade e educao, por meio do monitoramento da oferta desses servios e pela realizao de trabalho com as famlias mais vulnerveis no acompanhamento socioassistencial realizado no mbito dos Cras e Creas, tm, assim: 1. Estimulado a permanncia na escola e a progresso escolar, de forma a garantir a concluso do ensino fundamental e a continuidade dos estudos no ensino mdio das crianas e adolescentes das famlias de mais baixa renda. 2. Se constitudo em uma estratgia importante de acesso aos servios bsicos de sade para as famlias socialmente mais vulnerveis do pas, contribuindo assim para a equidade na oferta de servios de sade. 3. Possibilitado s famlias mais vulnerveis a construo de novos projetos de vida e a possibilidade de transformar suas relaes, sejam elas familiares ou comunitrias, por meio da oferta dos servios socioassistenciais a toda a famlia. Para o efetivo acompanhamento das famlias nas condicionalidades do PBF, fez-se fundamental a articulao intersetorial entre as reas de sade, educao e assistncia social, e a constituio de um Sistema Integrado de Gesto das Condicionalidades, constitudo por sistemas informacionais, os quais disponibilizam informaes atualizadas sobre o acompanhamento das famlias nas trs reas, e por uma rede articulada, vertical e horizontalmente, presente em todos os estados e municpios brasileiros, a qual potencializa uma gesto mais articulada intersetorialmente e mais integral do ponto de vista do atendimento das necessidades das famlias. A partir dos comits intersetoriais locais, formados pelas reas de sade, educao e assistncia social, visualiza-se a possibilidade de que outras reas, como as de identificao civil, trabalho e incluso produtiva, abastecimento e segurana alimentar, desenvolvimento econmico local, infraestrutura urbana, sejam articulados a partir desses comits, expandindo-os e possibilitando a atua-
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o de outras polticas, de modo articulado e convergente ao pblico beneficirio do Bolsa Famlia, de forma a se construir uma poltica mais ampla de combate pobreza e desigualdade. Embora as redes de acompanhamento das condicionalidades apresentem o embrio de uma atuao mais intersetorial das polticas pblicas, no se pode negar que h dficits de intersetorialidade em todas as esferas governamentais, alm de uma grande heterogeneidade no desenvolvimento dessas articulaes nos nveis locais. A articulao intersetorial e a integrao das polticas o principal desafio a ser enfrentado pelos governos na implementao de polticas mais abrangentes de combate pobreza. A partir de uma compreenso muldimensional da pobreza, na qual a pobreza no est relacionada apenas escassez de renda e a desigualdade no diz respeito apenas a aspectos econmicos de renda e riqueza, mas relaciona-se tambm desigualdade nos indicadores de sade, educao, qualificao profissional e de acesso s polticas pblicas em geral, a condies precrias de moradia e baixa participao, entre outros, torna-se fundamental, tendo em vista a complexidade do problema, uma articulao das polticas, de forma a empoderar as famlias em situao de pobreza para o desenvolvimento de seus projetos de vida, de modo inclusivo e emancipatrio. Nesses termos, e segundo Draibe (2006), os PTRC, assim como o PBF, poderiam ser identificados como uma porta de entrada para o sistema mais geral de proteo social, sem evocar a pretenso de ser a nica estratgia de superao da pobreza. Nessa perspectiva, o PBF apresenta-se apenas como parte de uma estratgia maior de combate pobreza, que proporciona a complementao de renda e que incorpora, por meio das condicionalidades, a questo do reforo ao exerccio dos direitos sociais e da articulao com as redes de proteo e desenvolvimento social das famlias.
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Portaria GM/MDS no 666, de 28 de dezembro de 2005, que disciplina a integrao entre o Programa Bolsa Famlia e o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil. Portaria no 321, de 29 de setembro de 2008, que regulamenta a gesto das condicionalidades do Programa Bolsa Famlia, revoga a Portaria GM/MDS no 551, de 9 de novembro de 2005, e d outras providncias. Portaria interministerial no 2, de 16 de setembro de 2009, que institui o Frum Intergovernamental e Intersetorial de Gesto de Condicionalidades do Programa Bolsa Famlia. Portaria no 2.669, de 3 de novembro de 2009, que estabelece as prioridades, objetivos, metas e indicadores de monitoramento e avaliao do Pacto pela Sade, nos componentes pela Vida e de Gesto, e as orientaes, prazos e diretrizes do seu processo de pactuao para o binio 2010-2011.
SEo II
Caracterizao da populao de baixa renda
captulo 6
SOBRE AS UTILIDADES DO CADASTRO NICO

Ricardo Paes de Barros* Mirela de Carvalho** Rosane Silva Pinto de Mendona***
1 Introduo 1.1 Motivao
Criado em julho de 2001, o objetivo do Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico) o cadastramento e a manuteno de informaes atualizadas das famlias brasileiras com renda per capita inferior a R$ 120,00 em todos os municpios brasileiros.1 A sua utilizao pelas trs esferas do governo ajuda a identificar potenciais beneficirios2 para os programas sociais, proporciona melhor focalizao e evita a sobreposio de programas para uma mesma famlia.3 Os municpios so os responsveis pela realizao do cadastramento. So as prefeituras que o planejam, definem as equipes de cadastradores, realizam as entrevistas junto s famlias, compilam todas as informaes e as remetem para o governo federal. Alm disso, cabe tambm ao municpio manter o registro das famlias atualizado, monitorar e informar a incluso ou excluso de cadastrados e zelar pela fidedignidade e qualidade das informaes fornecidas. O Cadnico conta atualmente com informaes sobre cerca de 16 milhes de famlias brasileiras, das quais cerca de 13 milhes tm renda mensal cadastrada
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. Pesquisadora do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no Ipea. *** Professora adjunta do Departamento de Economia da Universidade Federal Fluminense (UFF). 1. Com base nasinformaes inseridas no Cadnico,o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) seleciona, de forma automatizada, as famlias que sero includas no Programa Bolsa Famlia a cada ms, sendo o critrio principal a sua renda per capita. So includas primeiramente as famlias com menor renda per capita. Disponvel em: <www.mds.gov.br/bolsafamilia>. 2. O Cadnico vem crescentemente sendo utilizado pelo governo federal para selecionar beneficirios de outros programas sociais distintos do Bolsa Famlia, como o Programa Brasil Alfabetizado. Os estados e municpios tambm vm adotando o cadastro para selecionar beneficirios e monitorar a evoluo de suas condies de vida. O Acre e o Esprito Santo so exemplos de estados que esto trabalhando para utilizar o Cadnico para selecionar beneficirios de seus principais programas de combate pobreza. J em termos de monitoramento e atendimento s famlias pobres, so pioneiros o estado do Acre uma vez mais e o municpio de Nova Lima, em Minas Gerais. 3. O Cadnico, de fato, tem sido fundamental para integrar e harmonizar os programas de transferncia de renda federais com os programas estaduais e municipais.
* **
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inferior a R$120,00 por pessoa,4 o que as qualifica como pobres e, portanto, aptas a serem selecionadas como beneficirias do Programa Bolsa Famlia (PBF).5 Embora a utilizao do Cadnico continue centrada na seleo dos beneficirios do PBF, existe um amplo leque de utilizaes que, ou j vem sendo incipientemente adotadas, ou poderiam vir a ser empregadas no futuro. Trs caractersticas do Cadnico definem suas possibilidades de utilizao. Em primeiro lugar, sua abrangncia quase censitria, cobrindo a quase totalidade da populao mais pobre do pas. De fato, o conjunto de informaes do Cadnico representa praticamente um censo da populao mais pobre do pas, uma vez que, segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 2006, existiam cerca de 18 milhes de famlias com renda per capita abaixo R$ 120,00. Em segundo lugar, devido a sua natureza cadastral, o Cadnico inclui o nome e o endereo dessa populao pobre. Por fim, embora a seleo dos beneficirios do PBF utilize apenas as informaes de renda, conforme veremos na seo 3 deste estudo, o Cadnico contm uma ampla variedade de informaes sobre as condies de vida destas famlias que podem ser organizadas em seis dimenses: i) vulnerabilidade composio demogrfica das famlias, inclusive com a indicao da presena de mulheres grvidas e amamentando (nutrizes), e tambm sobre a presena de pessoas com necessidades especiais; ii) acesso a conhecimento; iii) acesso ao trabalho; iv) disponibilidade de recursos renda e despesa familiar per capita e despesas com alimentao; v) desenvolvimento infantil; e vi) condies habitacionais (acesso a servios pblicos bsicos, como gua, saneamento e energia eltrica).
1.2 Objetivo
Em funo do seu elevado grau de cobertura da populao pobre do pas, pela ampla variedade de informaes sobre as suas condies de vida e por contar com nome e endereo desta populao, o Cadnico figura certamente entre as mais importantes fontes de informao sobre a populao pobre. As informaes sobre renda podem ser utilizadas de variadas formas, alm de servir diretamente para a seleo dos beneficirios do PBF. O objetivo deste trabalho demonstrar que essa variedade de informaes disponveis sobre as famlias e a possibilidade de identific-las leva este cadastro a ter inmeras utilidades para a elaborao de diagnsticos das condies sociais e para a definio e operacionalizao da poltica social do pas.
4. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/bolsafamilia>. Pesquisa realizada em 14/7/2008. 5. A renda da famlia calculada a partir da soma do dinheiro que todas as pessoas da casa ganham por ms como salrios e aposentadorias. Esse valor deve ser dividido pelo nmero de pessoas que vivem na casa, obtendo assim a renda per capita da famlia. Se a famlia se encaixa em uma das faixas de renda definidas pelo Programa, deve procurar o setor responsvel pelo Programa Bolsa Famlia no municpio, munido de documentos pessoais (ttulo de eleitor ou CPF), para se cadastrar no Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal (Cadnico) (www.mds.gov.br/bolsafamilia).
Sobre as utilidades do Cadastro nico
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1.3 Estrutura do trabalho
Este documento encontra-se organizado em cinco sees, alm desta introduo. Na seo 2, mapeamos as principais possibilidades de uso do Cadnico em funo da ampla variedade de informaes sobre as condies de vida das famlias pobres no pas. Na seo 3, reconhecemos que a utilizao deste cadastro poderia ser grandemente facilitada se suas informaes pudessem ser organizadas em um conjunto de indicadores que caracterizassem as condies de vida das famlias. Assim, nessa seo, apresentamos um conjunto de indicadores que podem ser criados com base nas informaes do cadastro e uma proposta para a agregao destes indicadores em nico ndice, o ndice de Desenvolvimento da Famlia (IDF). Entre as vrias utilidades do Cadnico, talvez a menos investigada seja a sua funo diagnstica. Embora a grande maioria das famlias cadastradas seja pobre, a pobreza de cada famlia tem caractersticas prprias. Umas famlias so pobres porque o nvel educacional dos adultos baixo, outras porque o chefe est desempregado, e outras por terem uma alta razo de dependncia ou a presena de pessoas com necessidades especiais. Assim, na seo 4, mostramos como, com base nas informaes do Cadnico, possvel identificar as carncias de cada famlia e, portanto, caracterizar a natureza de sua pobreza. Mais que isso, demonstramos como possvel, a um nvel mais agregado, traar o perfil da pobreza e realizar diagnsticos, buscando identificar as principais carncias de cada comunidade municpio , estado ou do pas como um todo. Evidentemente, a viabilidade desta funo do Cadnico depende da disponibilidade de instrumentos que facilitem o uso destas informaes. Assim, na referida seo, introduzimos alguns instrumentos teis para esta funo diagnstica, que permitem a realizao de diagnsticos nos trs nveis considerados individual, local e regional. Por fim, na ltima seo, apresentamos um sumrio das principais concluses do estudo.
2 Utilizaes variadas do Cadastro nico
Como foi visto na seo anterior, o Cadnico tem como objetivo funcionar como um censo da populao mais pobre do pas e, portanto, todas as famlias com renda per capita de at R$ 120,00 deveriam estar cadastradas. Alm de contar com ampla informao sobre as condies de vida de cerca de 16 milhes de famlias pobres, este cadastro contm informaes sobre o nome e endereo desta populao, permitindo, assim, no apenas medir o seu grau de pobreza e carncias, mas tambm lhe prestar atendimento.
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2.1 Selecionando os beneficirios do Programa Bolsa Famlia: renda cadastrada e o uso de preditores
Originalmente, o objetivo central do Cadnico sempre foi a seleo das famlias a serem beneficiadas pelos programas de transferncia de renda condicionada,6 buscando garantir um elevado grau de focalizao para estes programas. Entretanto, a identificao das famlias mais pobres tem sido feita, tradicionalmente, exclusivamente com base na renda auto-declarada. Essa forma de identificao das famlias mais pobres levanta duas questes. Em primeiro lugar, por que definir a populao-alvo do programa pelo grau de insuficincia de renda e, em segundo, por que buscar predizer a renda com base apenas na renda cadastrada (auto-declarada). Conforme diversos estudos demonstram (CASTAEDA; LINDERT, 2005; CASTAEDA; FERNANDEZ, 2003; DE LA BRIRE; LINDERT, 2003; DE LA BRIRE et al. 2003; LARRAAGA, 2003; LINDERT, 2003; OROZCO, 2004; VIQUEZ, 2003), mesmo quando o objetivo selecionar as famlias com renda insuficiente, o uso das demais informaes cadastrais, alm da renda, pode melhorar substancialmente o grau de focalizao do programa. De fato, a existncia de outros quesitos no Cadnico ajuda a inferir qual a verdadeira renda das famlias, no captada pela renda auto-declarada no momento do preenchimento do cadastro. Assim, mesmo no que se refere seleo dos beneficirios para o PBF, o Cadnico pode ser utilizado de duas formas. Por um lado, utilizando-se apenas a renda cadastrada, conforme feito atualmente para a identificao dos beneficirios do programa. Por outro, utilizando-se de forma combinada o conjunto completo das informaes disponveis para se obter um melhor preditor para a renda familiar, melhorando, desta forma, o grau de focalizao do programa. Conforme mostrado em Barros et al. (2007),
(...) embora o grau de focalizao do Bolsa Famlia esteja em vantagem no contexto latino-americano, existe amplo espao e necessidade para melhoria, a qual poder ser alcanada aprimorando a informao sobre renda que consta do Cadastro nico.
Assim, as informaes cadastrais podem ser utilizadas para melhorar substancialmente o sistema de seleo de beneficirios, elevando simultaneamente os graus de focalizao e de cobertura do programa.
6. Como os antigos Bolsa Escola e Bolsa Alimentao, e o atual Bolsa Famlia.
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2.2 Melhorando a qualidade das informaes cadastrais
Por mais que um sistema de seleo de beneficirios explore as informaes disponveis no Cadnico, o grau de focalizao resultante ir, em ltima instncia, sempre depender da qualidade destas informaes. Assim, fundamental aprimorar continuamente a qualidade do cadastro.7 Barros et al. (2007) procuram demonstrar como as prprias informaes cadastrais podem ser utilizadas para melhorar a qualidade do Cadnico e, desta forma, aperfeioar, de forma indireta, o sistema de seleo de beneficirios. O objetivo neste caso consiste em utilizar a prpria informao do cadastro para identificar possveis inconsistncias e, com isso, aprimorar sua qualidade. Com o cruzamento das informaes do Cadnico possvel identificar desvios e, consequentemente, monitorar sua qualidade. Vale ressaltar que, neste caso, a variedade de informaes disponveis no cadastro vital para a avaliao de sua qualidade e a identificao de distores. Entretanto, a identificao das famlias cadastradas que permite desenhar intervenes voltadas para a melhoria da qualidade das informaes cadastrais. Sem a capacidade de localizar as famlias cadastradas, o que se poderia obter se limitaria a uma descrio das falhas e deficincias do cadastro. a possibilidade de localizao destas famlias que permite a muitas delas serem reentrevistadas, melhorando, com isso, a qualidade das informaes cadastrais.
2.3 Selecionando beneficirios para outros programas
Embora o Cadnico seja utilizado quase que exclusivamente para a seleo dos beneficirios do PBF, existem vantagens em utiliz-lo tambm para a seleo dos beneficirios de outros programas. Sendo um cadastro do conjunto da populao pobre, com informaes para um amplo leque de dimenses das condies de vida, o Cadnico serve tambm, em princpio, para a seleo de uma grande variedade de programas direcionados a essa populao, mesmo quando a pobreza no tomada como sinnimo de insuficincia de renda. De fato, com base nas informaes cadastrais possvel selecionar populaes carentes com relao a uma variedade de critrios. Assim, com base no
7. Segundo Barros et al. (2007), a baixa fidedignidade das informaes de renda tem, em geral, duas origens. Por um lado, pode ser no intencional e resultar apenas de deficincias na qualidade da coleta, resultantes, por exemplo, de falhas na construo dos quesitos do questionrio, imprecises e indefinies conceituais, falhas na conduo das entrevistas por insuficiente treinamento dos entrevistadores ou por falhas no sistema de superviso. Neste caso, tipicamente as informaes de renda coletadas devero ter um grau de variabilidade bem acima do efetivamente verificado na populao, mas no necessariamente tendero a subestimar a verdadeira renda familiar. Por outro lado, pode ser que os desvios da renda reportada em relao renda real sejam, em boa medida, intencionais ou pelo menos sistemticos. As famlias ou os entrevistadores podem declarar uma renda mais baixa que a efetiva, com vistas a elevar a probabilidade de participao no programa, j que de conhecimento pblico que os programas sociais so dirigidos populao de baixa renda. Esta tendncia subestimao pode ser consciente ou inconsciente, como quando um entrevistado se esquece ou no se esfora para se lembrar de reportar uma renda eventual que possa ter recebido.
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Cadnico possvel identificar famlias com baixa renda com carncias especficas, adultos analfabetos em famlias pobres, famlias com membros adultos com baixa escolaridade, famlias sem trabalhadores formais ou famlias com membros com necessidades especiais, entre outras caractersticas. Novamente, o fato de o cadastro conter informaes individualizadas com o nome e endereo dos cadastrados que permite que ele seja utilizado para a seleo de uma variedade de programas sociais. O uso do Cadnico para a seleo de uma variedade de programas no s vivel mas altamente recomendvel, uma vez que evita a duplicao de esforos, reduz custos e evita tomar o tempo das famlias pobres com mltiplas entrevistas. Alm desta vantagem em termos de custo, o uso do Cadnico por uma ampla variedade de programas tem duas vantagens adicionais. Por um lado, e de maior importncia, a unicidade do cadastro indispensvel para uma efetiva integrao das intervenes sociais. S com a utilizao de nico cadastro possvel garantir que uma mesma famlia tenha acesso simultneo ao amplo conjunto de oportunidades e programas de que necessita para superar a pobreza.8 Em segundo lugar, a qualidade de um cadastro est diretamente ligada ao seu uso. Quanto mais se utiliza um cadastro, maior a probabilidade de que suas deficincias sejam identificadas e corrigidas. Assim, o uso do Cadnico pelos diversos programas sociais no s reduz custos e facilita a integrao como, tambm, estimula a prpria melhoria das informaes nele contidas. Neste particular, o uso do cadastro por programas com foco em distintos aspectos das condies de vida da populao pobre essencial, uma vez que cada programa ir colocar em cheque aspectos distintos das informaes cadastrais. Por exemplo, o uso do Cadnico para a seleo dos beneficirios do programa Luz para Todos dever levar a uma melhoria nas informaes sobre o acesso eletricidade que o uso exclusivo pelo PBF poderia levar muito mais tempo para alcanar.9
2.4 Definindo cotas
Em estudo recente, Barros et al. (2008) demonstraram a importncia da existncia de cotas locais para uma melhor focalizao de programas sociais como o Bolsa Famlia. Para que as cotas sejam teis para melhorar a focalizao do programa fundamental que sejam locais isto , cotas por municpio ou mesmo por distrito tendem a ser muito mais importantes do que as cotas estaduais e que sejam o mais positivamente relacionadas com o grau de pobreza local.
8. Vale ressaltar que a seleo de beneficirios para um amplo leque de programas sociais a partir de nico cadastro apenas uma condio necessria para a integrao. perfeitamente possvel que mesmo que todos os programas sociais utilizem o mesmo cadastro, a seleo dos beneficirios seja feita de forma totalmente desarticulada. 9. O Programa Nacional de Universalizao do Acesso e Uso da Energia Eltrica (Luz para Todos), criado pelo governo federal em 2004, tem como objetivo levar energia eltrica para a populao pobre do meio rural. O programa coordenado pelo Ministrio de Minas e Energia com a participao da Eletrobrs e de suas empresas controladas. A ligao da energia eltrica at os domiclios gratuita e facilita a integrao com outros programas sociais acesso a servios de sade, educao, abastecimento de gua e saneamento. Ver <http://www.mme.gov.br>.
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A grande dificuldade, portanto, para o desenho de um sistema eficaz de cotas a informao local sobre o grau de pobreza. As pesquisas domiciliares por amostragem, como a PNAD e a Pesquisa de Oramentos Familiares (POF), so capazes de produzir estimativas da pobreza em nvel estadual, mas no em nvel municipal. Assim, as estimativas de pobreza para os municpios ficam restritas ao que se pode obter a partir dos censos demogrficos realizados apenas a cada dez anos. Portanto, o Cadnico, por sua cobertura, representa uma alternativa para se obter estimativas do grau de carncia em nvel municipal. Vale ressaltar, no entanto, que a vantagem do Cadnico no a de substituir o Censo Demogrfico na definio da pobreza local, mas de complement-lo. As informaes censitrias, alm de cobrirem toda a populao, tm melhor qualidade e contm um leque de questes pelo menos to variado quanto as do cadastro. O ideal seria construir mapas da pobreza no pas e estabelecer cotas para os principais programas sociais com base nos Censos Demogrficos realizados a cada dez anos, utilizando as informaes do Cadnico para atualizar anualmente estes mapas e estas cotas.
2.5 Diagnstico e adequao das intervenes sociais
Por fim, vale ressaltar a importncia do Cadnico para o diagnstico da pobreza e das principais carncias no pas, possibilitando a melhor adequao das intervenes sociais s reais necessidades da populao. Assim, no nada surpreendente que um cadastro que conta com um amplo leque de informaes sobre as condies de vida de cerca de 16 milhes de famlias brasileiras tenha grande utilidade para a construo de diagnsticos da situao da pobreza no pas. Esta utilidade do Cadnico a que menos tem sido desenvolvida, em boa medida talvez pela dificuldade de acesso s informaes e pela falta de instrumentos que permitam manuse-lo com facilidade. Conforme j mencionado, nas sees 3 e 4 deste estudo vamos introduzir e exemplificar o uso de um leque de indicadores e instrumentos voltados a potencializar o uso diagnstico do Cadnico. Por sua caracterstica censitria da populao pobre, o Cadnico pode auxiliar no diagnstico das carncias em trs nveis, que passamos a descrever seguir.
2.5.1 Diagnsticos individualizados
Em nvel individual a anlise das informaes de cada famlia permite identificar suas principais necessidades e compar-las com as da comunidade a que pertence. Uma vez que com o cadastro temos o nome e o endereo de cada famlia, este tipo de diagnstico individualizado permite um atendimento personalizado.
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Com base nestas informaes, o Programa de Ateno Integral Famlia (PAIF)10 pode melhor planejar suas atividades e melhor adequar o atendimento para as efetivas necessidades das famlias que visa atender. Alm de permitir diagnosticar as necessidades de cada famlia pobre, conforme suas informaes vo sendo atualizadas, o cadastro permite monitorar a evoluo da pobreza e as necessidades de cada famlia e, por conseguinte, avaliar o impacto de determinadas intervenes. Em outras palavras, o Cadnico serve no apenas para identificar e selecionar as famlias mais carentes para atendimento pelas equipes do PAIF, como tambm permite diagnosticar suas principais necessidades, eleger as intervenes mais efetivas, e acompanhar e avaliar o impacto dessas intervenes. Mencionamos anteriormente que o uso do cadastro por diversos programas sociais contribui para identificar suas deficincias, ajudando a corrigi-las e, com isso, aumentando sua qualidade. O uso individualizado do cadastro pelo PAIF, por exemplo, deve levar a um efeito similar. Uma vez que o PAIF necessita que as informaes do cadastro sejam as mais atualizadas possveis, a sua utilizao deve imprimir uma maior dinmica ao uso dessas informaes contribuindo, ao final, para um cadastro mais atualizado.
2.5.2 Diagnsticos locais
O Cadnico permite o diagnstico em nvel local, isto , oferece condies de quantificar e mapear as carncias de comunidades e municpios. Este mapeamento local das carncias de fundamental importncia na medida em que, como j vimos, a nica fonte de informao capaz de dar base a estes diagnsticos locais o Censo Demogrfico, que realizado a cada dez anos. Assim, estes diagnsticos locais so vitais, uma vez que permitem adequar a disponibilidade de servios pblicos e alocar os recursos pblicos s verdadeiras necessidades locais. Alm desta utilidade, as informaes do Cadnico permitem o acompanhamento da evoluo das condies de vida das comunidades e, portanto, que se avalie a qualidade de intervenes especficas e o desempenho global das administraes locais.
2.5.3 Diagnsticos regionais
Por fim, e de menor importncia, o Cadnico tambm complementa as informaes das pesquisas domiciliares por amostragem, como a PNAD e a POF, na mensurao da pobreza, na identificao das carncias educacionais tanto da popula10. O PAIF coordenado pelo MDS e expressa um conjunto de aes relativas acolhida, informao e orientao, insero em servios da assistncia social, tais como socioeducativos e de convivncia, encaminhamentos a outras polticas, promoo de acesso renda e, especialmente, acompanhamento scio familiar. Os objetivos do PAIF so: i) contribuir para a preveno e o enfrentamento de situaes de vulnerabilidade e risco social; ii) fortalecer os vnculos familiares e comunitrios; e iii) promover aquisies sociais e materiais s famlias, com o objetivo de fortalecer o protagonismo e a autonomia das famlias ecomunidades. Ver <http://www.mds.gov.br>.
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o adulta como infantil, na avaliao das necessidades de emprego e na avaliao da qualidade dos postos de trabalho disponveis, assim como no monitoramento dos indicadores habitacionais. Portanto, o Cadnico contribui para facilitar o diagnstico da situao social, seu monitoramento e sua avaliao por meio da complementao das informaes das pesquisas domiciliares por amostragem.
3 Utilizando as informaes do Cadastro nico para a construo de indicadores de condies de vida11
O Cadnico constitudo de trs questionrios distintos. O primeiro rene informaes sobre o municpio, o segundo sobre o domiclio e o terceiro sobre cada um dos membros da famlia. Assim, a variedade de informaes presentes neste instrumento de natureza socioeconmica, cadastral e referente ao acesso a programas sociais permite avaliar as condies de vida das famlias cadastradas, assim como do conjunto da populao cadastrada do municpio. Exceto para as condies de sade e sobrevivncia, as informaes reunidas pelo Cadnico permitem investigar seis componentes bsicos das condies de vida: i) vulnerabilidade; ii) acesso ao conhecimento; iii) acesso ao trabalho; iv) disponibilidade de recursos; v) desenvolvimento infantil; e vi) condies habitacionais. Cada um destes componentes representa, em parte, o acesso aos meios necessrios para as famlias satisfazerem suas necessidades e, em parte, a consecuo de fins, isto , a satisfao efetiva de tais necessidades. Apresentamos estas dimenses no diagrama 1, partindo daquelas mais relacionadas ao acesso aos meios, para concluir com as dimenses mais relacionadas consecuo de fins.
DIAGRAMA 1
Inter-relao entre as dimenses das condies de vida
Vulnerabilidade Acesso ao trabalho Acesso ao conhecimento Disponibilidade de recursos
Desenvolvimento infantil
Condies habitacionais
Fonte: Barros e Carvalho (2002).
Nesta seo apresentamos, em primeiro lugar, o conjunto de indicadores que podem ser construdos com base nas informaes do Cadnico para cada um destes seis componentes. Esses indicadores tm como principal funo auxiliar
11. Esta seo se baseia em Barros e Carvalho (2002).
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no diagnstico da pobreza e das principais carncias das famlias, comunidades ou do pas, possibilitando a melhor adequao das intervenes sociais s reais necessidades da populao. Em segundo lugar, mostramos como esses indicadores podem ser agrupados para criar um indicador capaz de sintetizar, em nico nmero, a informao destes diversos indicadores o IDF.
3.1 Indicadores bsicos 3.1.1 Vulnerabilidade
A vulnerabilidade de uma famlia representa o volume adicional de recursos que ela requer para satisfazer suas necessidades bsicas, em relao ao que seria requerido por uma famlia padro. Por exemplo, a presena de gestantes, crianas, adolescentes, jovens, portadores de deficincia e idosos aumenta a vulnerabilidade das famlias, na medida em que aumenta o volume de recursos necessrios para a satisfao de suas necessidades bsicas. Das seis dimenses consideradas esta a nica que no representa nem meio nem fim. Com base nas informaes do Cadnico possvel descrever quatro componentes da vulnerabilidade de uma famlia: a) Gestao e amamentao: trata-se de necessidades especiais nutricionais e em atendimento mdico que surgem devido presena de gestantes e/ou crianas em perodo de aleitamento. b) Crianas, adolescentes e jovens: famlias com a presena destes grupos incorrem em despesas adicionais relacionadas transmisso de regras e hbitos de convivncia educao latu sensu , cuidados cotidianos zelar pela segurana, alimentao etc. , alm de apresentar necessidades especficas de educao e atendimento mdico.12 c) Portadores de deficincia e idosos: famlias com a presena destes grupos incorrem em despesas adicionais relacionadas a cuidados cotidianos zelar pela segurana, alimentao etc. e necessidades especiais em atendimento mdico. d) Dependncia econmica: quando o nmero de crianas ou idosos proporcionalmente elevado em relao ao nmero de adultos, a famlia passa a ocupar uma posio desvantajosa, pois muitos dependem da renda de poucos. Com o propsito de representar estes componentes da vulnerabilidade das famlias, utilizamos os indicadores do quadro seguinte.
12. A incidncia de doenas caractersticas da infncia, por exemplo, aumenta os custos dessas famlias.
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QUADRO 1
Indicadores de vulnerabilidade das famlias Gesto e amamentao V1. Ausncia de gestantes V2. Ausncia de mes amamentando V3. Ausncia de crianas V4. Ausncia de crianas ou adolescentes V5. Ausncia de crianas, adolescentes ou jovens V6. Ausncia de portadores de deficincia V7. Ausncia de idosos V8. Presena de cnjuge V9. Mais da metade dos membros encontra-se em idade ativa
Crianas, adolescentes e jovens
Portadores de deficincia e idosos Dependncia econmica Fonte: Barros e Carvalho (2002).
Note que, segundo a forma como os indicadores V3-V5 foram construdos, a presena de crianas levada em considerao trs vezes, ao passo que a presena de jovens, apenas uma. Esta forma de construo, aqui denominada indicadores em cascata, permite, em uma avaliao do grau de vulnerabilidade das famlias, atribuir um peso trs vezes maior s crianas que aos jovens, mesmo quando cada indicador recebe igual peso.
3.1.2 Acesso ao conhecimento
Entre todos os meios de que uma famlia pode dispor para satisfazer suas necessidades, o acesso ao conhecimento, certamente, se encontra entre os mais importantes. Com base nas informaes do Cadnico possvel construir indicadores para apenas dois componentes: i) analfabetismo e ii) escolaridade. Com vista a representar estes dois componentes do acesso ao conhecimento das famlias, utilizamos os indicadores a seguir.
QUADRO 2
Indicadores de acesso ao conhecimento Analfabetismo C1. Ausncia de adultos analfabetos C2. Ausncia de adultos analfabetos funcionais C3. Presena de pelo menos um adulto com fundamental completo C4. Presena de pelo menos um adulto com secundrio completo C5. Presena de pelo menos um adulto com alguma educao superior
Escolaridade
Dois aspectos da seleo destes indicadores merecem destaque. O primeiro deles diz respeito ao uso repetido de indicadores em cascata. Por exemplo, uma vez que todo analfabeto tambm um analfabeto funcional, os indicadores C1
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e C2 captam a presena de um analfabeto na famlia. Assim, o analfabetismo recebe, implicitamente, um peso duas vezes maior que o analfabetismo funcional. De forma similar em C3-C5, a educao superior recebe um peso trs vezes maior que a educao fundamental, uma vez que toda a famlia contendo pelo menos uma pessoa com alguma educao superior tambm apresenta pelo menos uma pessoa com educao fundamental e secundria completas. O segundo aspecto est relacionado ao fato de que, ao contrrio das caractersticas estritamente domiciliares, tais como o acesso a esgotamento sanitrio adequado, em que ter (presena) ou no ter (ausncia) so as nicas possibilidades, para os indicadores derivados das caractersticas individuais, como o analfabetismo, existem vrias formas de uma famlia ter ou no a caracterstica. Uma possibilidade seria a famlia no ter nenhuma pessoa analfabeta (ausncia de analfabetos). Outra opo seria no ter todos os membros analfabetos (presena de ao menos uma pessoa alfabetizada). Note que os indicadores de analfabetismo (C1 e C2) so do primeiro tipo, ao passo que os indicadores de escolaridade (C3-C5) so do segundo tipo.
3.1.3 Acesso ao trabalho
Dotar as famlias de meios sem garantir que elas possam efetivamente utiliz-los para a satisfao de suas necessidades no uma poltica eficaz. Assim, to importante quanto garantir que as famlias tenham acesso aos meios de que necessitam dar-lhes a oportunidade de utiliz-los. Por exemplo, a importncia de dar a uma pessoa os conhecimentos necessrios para que ela desempenhe uma determinada funo ser dramaticamente reduzida, caso ela no venha a ter a oportunidade de realiz-la. O acesso ao trabalho representa a oportunidade, que uma pessoa tem, de utilizar sua capacidade produtiva. Trata-se de um dos casos mais tpicos de oportunidade para a utilizao de meios. Entre os vrios componentes do acesso ao trabalho destacamos: i) a disponibilidade de trabalho; ii) a qualidade do posto de trabalho; e iii) a remunerao. Com base no Cadnico, possvel construir uma variedade de indicadores da disponibilidade, da qualidade e da remunerao dos postos de trabalho. Com o propsito de representar estes trs componentes, utilizamos os indicadores adiante.
QUADRO 3
Indicadores de acesso ao trabalho Disponibilidade de trabalho Qualidade do posto de trabalho T1. Mais da metade dos membros em idade ativa encontram-se ocupados T2. Presena de pelo menos um ocupado no setor formal T3. Presena de pelo menos um ocupado em atividade no agrcola T4. Presena de pelo menos um ocupado com rendimento superior a 1 salrio mnimo T5. Presena de pelo menos um ocupado com rendimento superior a 2 salrios mnimos
Remunerao
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Note, mais uma vez, o efeito cascata nos indicadores T4 e T5, uma vez que a presena de ao menos um ocupado com rendimento superior a dois salrios mnimos implica a presena de ao menos um ocupado com rendimento superior a um salrio mnimo.
3.1.4 Disponibilidade de recursos
Na medida em que a grande maioria das necessidades bsicas de uma famlia pode ser satisfeita por intermdio de bens e servios adquiridos no mercado, a renda familiar per capita passa a ser um recurso fundamental na determinao do seu bem-estar. Embora a origem dos recursos no seja relevante para a satisfao das necessidades de uma famlia, a sustentabilidade e o grau de independncia delas dependem da parcela que gerada autonomamente e da parcela que recebida como transferncias de outras famlias ou do governo. Entre os vrios componentes da disponibilidade de recursos destacamos trs: i) extrema pobreza; ii) pobreza; e iii) capacidade de gerao de renda. Com o propsito de representar estes componentes da disponibilidade de recursos de uma famlia, obtivemos, com base no Cadnico, os indicadores do quadro 4.
QUADRO 4
Indicadores de disponibilidade de recursos Extrema pobreza R1. Despesa familiar per capita superior a linha de extrema pobreza R2. Renda familiar per capita superior a linha de extrema pobreza R3. Despesa com alimentos superior a linha de extrema pobreza R4. Despesa familiar per capita superior a linha de pobreza R5. Renda familiar per capita superior a linha de probreza R6. Maior parte da renda familiar no advm de transferncias
Pobreza Capacidade de gerao de renda Fonte: Barros e Carvalho (2002).
Note, novamente, a utilizao do efeito cascata para dar maior peso extrema pobreza. Neste caso, se R4 e R5 so verdadeiros, ento R1 e R2, respectivamente, tambm o so.
3.1.5 Desenvolvimento infantil
Uma das principais metas de qualquer sociedade garantir sempre, a cada criana, oportunidades para seu pleno desenvolvimento. Dada a informao disponvel no Cadnico, possvel captar apenas trs componentes do desenvolvimento infantil: i) trabalho precoce; ii) acesso escola; e iii) progresso escolar. Com o objetivo de representar estes componentes do desenvolvimento infantil, utilizamos os indicadores a seguir.
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QUADRO 5
Indicadores de desenvolvimento infantil Trabalho precoce D1. Ausncia de pelo menos uma criana de menos de 10 anos trabalhando D2. Ausncia de pelo menos uma criana de menos de 16 anos trabalhando D3. Ausncia de pelo menos uma criana de 0-6 anos fora da escola D4. Ausncia de pelo menos uma criana de 7-14 anos fora da escola D5. Ausncia de pelo menos uma crianada de 7-17 anos fora da escola D6. Ausncia de pelo menos uma criana com at 14 anos com mais de 2 anos de atraso D7. Ausncia de pelos um adolescente de 10 a 14 anos analfabeto D8. Ausncia de pelo menos um jovem de 15 a 17 anos analfabeto
Acesso escola
Progresso escolar
Observe o uso do efeito cascata em D1 e D2 para dar maior peso ao trabalho de crianas menores de 10 anos do que ao de adolescentes entre 10 e 15 anos. Utilizamos, tambm, o mesmo expediente em D4 e D5 para dar maior peso frequncia escolar de adolescentes de 7 a 14 anos do que a de jovens entre 15 e 17 anos.
3.1.6 Condies habitacionais
As condies habitacionais representam uma das principais dimenses das condies de vida de uma famlia devido a sua ntima relao com as condies de sade. Dada a informao disponvel no Cadnico, podemos avaliar diversos dos seus componentes: i) propriedade; ii) dficit habitacional; iii) abrigabilidade; iv) acesso a abastecimento de gua; v) acesso a saneamento; vi) acesso coleta de lixo; e vii) acesso energia eltrica. importante destacar, no entanto, que no h informaes sobre alguns componentes importantes das condies habitacionais, tais como a falta de segurana, a separao das funes entre os cmodos disponveis do domiclio, a natureza do entorno (vizinhana) e a distncia at o local de trabalho, a escola e o posto de sade. Para representar os sete componentes das condies habitacionais que podem ser avaliados a partir das informaes do Cadnico, utilizamos os indicadores adiante.
QUADRO 6
Indicadores de condies habitacionais Propriedade do domiclio Dficit habitacional Abrigabilidade Acesso adequado gua Acesso adequado a saneamento e esgotamento sanitrio Acesso coleta de lixo Acesso eletricidade Fonte: Barros e Carvalho (2002). H1. Domiclio prprio H2. Domiclio prprio, cedido ou invadido H3. Densidade de at 2 moradores por dormitrio H4. Material de construo permanente H5. Acesso adequado gua H6. Esgotamento sanitrio adequado H7. Lixo coletado H8. Acesso eletricidade
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Mais uma vez, observe o uso do efeito cascata em H1 e H2, conferindo maior peso condio de domiclio prprio.
3.2 Construindo um indicador sinttico
Na subseo anterior, apresentamos 41 indicadores que podem ser construdos para representar os seis componentes das condies de vida da populao com que se pode trabalhar a partir do Cadnico. Dada a complexidade de utilizar um nmero to elevado de indicadores e a necessidade de ordenar as condies sociais das famlias, comunidades, dos municpios ou estados surge, ento, a necessidade de se criar indicadores sintticos que visam sintetizar, em um nico nmero, a informao de diversos indicadores bsicos assumindo determinados pesos. Existem inmeras estratgias para a construo de indicadores sintticos e, de fato, nos ltimos anos temos testemunhado o surgimento de inmeros indicadores dessa natureza. O indicador sinttico mais conhecido e consagrado pelos relatrios de desenvolvimento humano , sem dvida, o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), calculado pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) desde 1990 para diversos pases.13,14 Segundo essa metodologia, o indicador sinttico S construdo a partir de uma srie de indicadores bsicos, {Bi : i=1,...,m}, via:
Os critrios para se obter os limites e o peso de cada indicador so variados, sendo alguns destes puramente estatsticos, outros uma mescla de critrios substantivos e estatsticos. A princpio, a escolha dos limites e dos pesos depende da utilizao especfica que se deseja dar ao indicador sinttico. Quando o objetivo obter um indicador geral das condies de vida ou do desenvolvimento humano da populao, como o IDH das Naes Unidas, a melhor opo tende a ser tratar
onde Li e li so, respectivamente, o limite superior e inferior para o indicador i, e wi, o peso dado a este indicador.
13. Este relatrio foi idealizado pelo economista paquistans Mahbub ul Haq (1934-1998) e contou com a colaborao do economista Amartya Sen, sendo atualmente publicado em dezenas de idiomas e em mais de cem pases (COBO; SABIA, 2006). 14. Em 1998, o PNUD, o Ipea e a Fundao Joo Pinheiro se juntaram para produzir um ndice de condies de vida para o Brasil, unidades da Federao e municpios (IDH Municipal ou IDH-M). Em 2003, essas mesmas instituies produziram outro ndice sinttico denominado ndice de Condies de Vida (ICV), para todos os municpios brasileiros, construdo com base em um maior nmero de dimenses e indicadores bsicos. Nessa linha, destacam-se ainda o ndice Municipal do Instituto Plis (SOUTO et al., 1995), o ndice de Qualidade de Vida (IQV) (ALMEIDA, 1997) e o ndice de Qualidade dos Municpios (IQM) (CIDE, 1998), entre outros (COBO; SABIA, 2006). Ver, ainda, Barros, Carvalho e Franco (2003) e Torres, Ferreira e Dini (2003).
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todas as dimenses e seus componentes de forma simtrica. Esta a alternativa aqui proposta. Mais especificamente, atribumos o mesmo peso i) aos indicadores de cada componente de uma dimenso, ii) aos vrios componentes de uma dimenso, e iii) a cada uma das dimenses. Assim, se assumimos que cada indicador pode variar livremente entre zero e um, o indicador sinttico fica definido a partir dos indicadores bsicos via:
onde, Bijk denota o i-simo indicador do j-simo componente da k-sima dimenso, mk, o nmero de componentes da k-sima dimenso e njk, o nmero de indicadores do j-simo componente da k-sima dimenso. Em outras palavras, assumindo que lijk=0 e Lijk=1, desta expresso segue que:
e, portanto, que:
No entanto, conforme ilustram as expresses mencionadas, indicadores .de componentes distintos terminam, em geral, tendo pesos tambm distintos, na medida em que o nmero de componentes por dimenso e de indicadores por componentes no homogneo. De fato, o peso de um indicador depende do componente e da dimenso a que pertence. Implicitamente, essa expresso tambm gera indicadores sintticos para cada um dos componentes de cada dimenso, Sjk, assim como para cada uma das dimenses, Sk, via:
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Tem-se tambm que:
Em outras palavras, o indicador sinttico de cada componente, Sjk, a mdia aritmtica dos indicadores utilizados para representar este componente. Da mesma forma, o indicador sinttico de cada dimenso, Sk, a mdia aritmtica dos indicadores sintticos dos seus componentes. Por fim, o indicador sinttico global, S, a mdia aritmtica dos indicadores sintticos das seis dimenses que o compem.
4 Utilizando as informaes do Cadastro nico para a elaborao de diagnsticos das condies de vida e a adequao das polticas sociais
Os indicadores apresentados anteriormente podem ser utilizados na elaborao de diagnsticos das condies de vida das famlias, dos municpios, estados ou mesmo do pas como um todo.15 Nesta seo, buscamos exemplificar como diagnsticos em nvel da famlia e em nvel do municpio podem ser realizados com base nas informaes do Cadnico para o estado do Esprito Santo. Essas anlises se encontram, respectivamente, nas sees 4.1 e 4.2, a seguir.
4.1 Diagnstico em nvel da famlia
Com base em um software desenvolvido pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), e utilizando as informaes do Cadnico para o estado do Esprito Santo, vamos demonstrar nesta seo como possvel avaliar as condies de vida em nvel da famlia. Para tanto, vamos seguir uma sequncia arbitrria de passos, buscando ilustrar o uso desse software construdo. Ao abrir o aplicativo, o usurio deve visualizar a pgina inicial onde possvel selecionar o perfil familiar desejado para a anlise. Nela so apresentados seis grupos de indicadores que podem ser visualizados para as reas total, urbana e rural e para qualquer intervalo do IDF: 1. vulnerabilidade da famlia; 2. acesso ao conhecimento; 3. acesso ao trabalho;
15. Ver, por exemplo, Torres, Ferreira e Dini (2003) para uma reflexo sobre a experincia da Fundao Seade na construo do ndice Paulista de Responsabilidade Social (IPRS) criado em 2000, com o objetivo refletir o desenvolvimento e a qualidade de vida dos municpios paulistas. A criao desse indicador utilizou como ponto de partida as experincias com outros indicadores municipais, em particular, o IDH-M j mencionado.
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4. disponibilidade de recursos; 5. desenvolvimento infantil; e 6. condies habitacionais.
Passo 1: seleo do universo das famlias de interesse O programa criado permite a anlise das condies de vida de todas as famlias cadastradas, assim como das famlias cadastradas cujo IDF se encontra entre determinados valores.16 As famlias cadastradas podem ser agrupadas em qualquer intervalo do IDF, compreendendo valores de 0 a 1. Para facilitar a exemplificao, vamos manter todos os valores possveis para o IDF, ou seja, manteremos o valor mnimo igual a 0 e o mximo igual a 1, como demonstrado na figura anterior. Caso haja um intervalo de interesse diferente de 0 e 1, o usurio deve preencher cada limite com o valor desejado, separando as casas decimais por ponto (.). O programa permite que a faixa de IDF selecionada seja de at duas casas decimais. Definida a faixa do IDF, devemos selecionar o universo de famlias de interesse, conforme apresentado na figura a seguir. A ttulo de exemplo, apenas, vamos supor que selecionamos o conjunto de todas as famlias cadastradas no estado.
16. Como foi visto na seo anterior, o IDF um indicador sinttico que varia entre 0 e 1.
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Passo 2: seleo das dimenses e dos indicadores de interesse Uma vez escolhido o universo de famlias, o segundo passo consiste na escolha da dimenso ou das dimenses que queremos analisar. Conforme vimos anteriormente foram definidas seis dimenses das condies de vida: i) vulnerabilidade; ii) acesso ao conhecimento; iii) acesso ao trabalho; iv) disponibilidade de recursos; v) desenvolvimento infantil; e vi) condies habitacionais. A anlise das condies de vida dessas famlias selecionadas pode ser realizada, separadamente, para cada uma dessas seis dimenses ou apenas para um subconjunto delas. Apenas a ttulo de exemplo, vamos supor que nossa preocupao mais imediata seja com o desenvolvimento infantil. Na dimenso de desenvolvimento infantil, podemos selecionar os seguintes indicadores de interesse: 7. Tem criana com menos de 10 anos trabalhando. 8. Tem criana com menos de 15 anos trabalhando. 9. Tem criana de 0 a 6 anos fora da escola. 10. Tem criana 7 a 14 anos fora da escola. 11. Tem jovem 15 a 17 anos fora da escola. 12. Tem criana com at 14 anos com mais de dois anos de atraso escolar. 13. Tem criana de 10 a 14 anos analfabeta. 14. Tem jovem de 15 a 17 anos analfabeto. Para selecionar os indicadores de interesse, devemos clicar nos grupos desejados.
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No exemplo da figura adiante, selecionamos apenas os indicadores para crianas e jovens fora da escola.
Passo 3: clculo do IDF Uma vez selecionados os indicadores de interesse, as informaes para esses indicadores podem ser apresentadas utilizando o comando filtrar.
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Ao utilizar o comando filtrar, obtemos uma tabela onde na primeira coluna temos a rea selecionada (neste caso, se usarmos o total, teremos famlias das reas urbana e rural); na segunda coluna temos a descrio da famlia, indicada pelo cdigo do domiclio; na terceira coluna o nome do chefe da famlia; na quarta coluna o valor do IDF, calculado com base nas famlias que fazem parte do grupo de indicadores selecionados. Da quinta at a dcima coluna temos os valores do IDF para cada uma das seis dimenses, considerando o grupo de famlias que possuem os indicadores selecionados (tem criana de 0 a 6 anos fora da escola; tem criana 7 a 14 anos fora da escola; e tem jovem 15 a 17 anos fora da escola). Nas linhas da tabela teremos os valores do IDF das famlias cadastradas no Cadnico que possuem os indicadores selecionados. A primeira linha da tabela apresentar a mdia geral do IDF e a segunda linha a mdia geral do IDF do grupo selecionado no passo anterior.
Uma segunda forma de apresentar essas informaes para esse subconjunto de famlias utilizar o comando grfico. Com esse comando, vamos gerar um grfico para cada famlia. Assim, devemos posicionar o cursor sobre a famlia para a qual se deseja analisar as informaes e, ento, dar o comando para gerar o grfico. Na figura a seguir, escolhemos a primeira famlia do grupo.
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Aps selecionar a famlia e clicar em grfico, possvel sintetizar as informaes contidas na tabela anterior para essa famlia especfica, conforme apresentado a seguir (novamente, por motivos de sigilo, omitimos o nome do chefe da famlia). Esse grfico apresenta os valores do IDF para a famlia selecionada em cada uma das seis dimenses. Quanto mais prximo de 1, melhores so as condies da famlia com respeito quela dimenso. A rea azul clara representa a situao da famlia com respeito a cada componente, a linha azul clara representa a mdia do grupo e a linha azul escura, a mdia nacional. Observamos que a famlia escolhida possui condies melhores que o seu grupo para as dimenses de disponibilidade de recursos e acesso ao trabalho, pois os seus valores extrapolam o limite do grupo e aproximam-se mais de 1. Em relao s dimenses de condies habitacionais, desenvolvimento infantil e acesso ao conhecimento, a famlia escolhida possui condies piores que a mdia de seu grupo, pois o valor das suas dimenses fica abaixo da linha que delimita o grupo, mais prxima do zero. Finalmente, em relao dimenso de vulnerabilidade, a famlia escolhida apresenta uma situao semelhante ao seu grupo. Assim, com base no grfico a seguir possvel concluir que essa famlia no se encontra em boas condies em relao ao seu grupo em termos das condies habitacionais, desenvolvimento infantil e acesso ao conhecimento. Entretanto, com relao s demais dimenses das condies de vida, essa famlia tem uma posio privilegiada em relao s demais famlias do seu grupo.
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O usurio ainda tem a opo de exportar os dados gerados clicando no boto exportar. Ao clicar, aparecer uma janela solicitando que o usurio informe um local para salvar o arquivo. Aps definir o local de interesse e clicar em salvar, o usurio poder obter as informaes geradas, aps fechar o aplicativo.
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A tabela salva ter o formato .html e abrir mesmo que a conexo com a internet no esteja ativa.
Uma terceira forma de apresentar as informaes para esse subconjunto de famlias utilizar o comando tabela. Com esse comando possvel gerar uma tabela para cada famlia. Assim, devemos posicionar o cursor sobre a famlia para a qual se deseja analisar as informaes e, ento, dar o comando para gerar a tabela.
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A tabela apresentada foi gerada para a mesma famlia apresentada no grfico anterior. Nessa tabela se encontram apresentadas as seis dimenses definidas neste estudo e seus respectivos indicadores. Cada indicador nessa tabela pode ser entendido como uma condio de desenvolvimento. Quando o indicador aparece em vermelho significa que essa famlia no atende a essa condio de desenvolvimento; quando ele aparece em azul, significa que ela atende a essa condio de desenvolvimento. Assim, no nosso exemplo, dos 41 indicadores usados no clculo do IDF, a famlia escolhida no satisfaz 24 dessas condies. Ou seja, mesmo apresentando algumas dimenses em situao melhor que a mdia de seu grupo, cerca de 60% dos indicadores dessa famlia no atende s condies bsicas de desenvolvimento.
Em suma, possvel analisarmos as condies de vida de cada famlia cadastrada, identificando as dimenses em que estas necessitam de maior ateno para superar suas dificuldades. O usurio ainda tem a opo de exportar os dados gerados clicando no boto exportar. Ao clicar, aparecer uma janela solicitando que o usurio informe um local para salvar o arquivo. Aps definir o local de interesse e clicar em salvar, o usurio poder obter as informaes geradas, aps fechar o aplicativo.
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A tabela salva ter o formato .html e abrir mesmo que a conexo com a internet no esteja ativa.
Os dados apresentados nesse item foram apenas para exemplificar o processo de utilizao do programa. Com esse programa possvel obter os dados do IDF de cada famlia cadastrada no Cadnico para qualquer combinao dos 41 indicadores, valores de IDF com at duas casas decimais e rea urbana, rural ou total.
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4.2 Anlise das condies de vida em nvel do municpio
Alm de uma avaliao das condies de vida de cada famlia, tambm possvel obter indicadores agregados correspondentes para cada um dos municpios do estado, tomando-se a mdia aritmtica destes indicadores por famlia. Nesta subseo buscamos ilustrar como possvel, a partir das informaes do Cadnico para o Esprito Santo, usar os indicadores construdos para fazer um diagnstico das condies de vida para cada municpio do estado. Para tanto, vamos tambm seguir uma sequncia arbitrria de passos, buscando ilustrar o uso do software construdo. Como sabemos, existem 78 municpios no Esprito Santo. Portanto, o primeiro passo consiste em selecionar o municpio para o qual desejamos avaliar as condies de vida. O software desenvolvido pelo Ipea permite que, por uma barra de rolamento situada direita do grfico, possamos escolher o municpio para o qual desejamos analisar os indicadores. Repare que o municpio representado no grfico a seguir o de nmero 78 (Governador Lindenberg), conforme aparece no canto direito superior do grfico, e tambm esquerda.
As linhas azuis representam o 1o e 3o quartis das distribuies das seis dimenses analisadas. Este grfico nos apresenta a informao agregada de todas as famlias cadastradas nesse municpio, aps tomarmos a mdia aritmtica dos indicadores por famlia. Conforme esse grfico revela, o municpio de Governador Lindenberg bem pouco desenvolvido em termos de suas condies habitacionais, o que revela que essa deve ser uma dimenso prioritria para este municpio.
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Outra forma de analisar as informaes para esse municpio gerar a tabela que se segue. Esta tabela apresenta para cada uma das seis dimenses estudadas o desempenho do municpio com respeito a cada um dos indicadores. O valor do IDF para o conjunto de famlias de Governador Lindenberg apresentado ao lado de cada indicador. Alm disso, para cada indicador, pintamos de azul quando o valor do IDF encontra-se acima do 3o quartil; de vermelho, quando o valor do IDF encontra-se abaixo do 1o quartil; e de amarelo, quando o valor do IDF encontra-se entre o 1o e o 3o quartis.
Portanto, no caso de Governador Lindenberg, dos 41 indicadores com os quais estamos trabalhando, em 16 deles o municpio encontra-se acima do 3o quartil; em 11 deles o municpio encontra-se abaixo do 1o quartil, indicando que estes so os indicadores com os quais o municpio deve se preocupar prioritariamente. Para o restante dos indicadores (14), o municpio apresenta uma situao intermediria. Em suma, para uma variedade de indicadores de condies de vida possvel conhecer a situao de cada municpio do estado cujas famlias esto inscritas no Cadnico, possibilitando aos governos concentrar seus esforos prioritariamente naqueles indicadores que se encontram em situao mais precria. Dada a escassez de recursos normalmente enfrentada pelos governos, um melhor direcionamento desses recursos deve levar a um aumento na eficcia da poltica social.
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5 conclusO
Neste trabalho buscamos demonstrar que a grande variedade de informaes sobre as famlias disponveis no Cadnico, seu elevado grau de cobertura da populao pobre do pas e a possibilidade de identific-las, leva a que este cadastro proporcione inmeras possibilidades de uso, principalmente, na elaborao de diagnsticos das condies sociais, contribuindo para a definio e operacionalizao da poltica social do pas. O Cadnico conta com informaes sobre cerca de 16 milhes de famlias brasileiras e, embora a utilizao do Cadnico continue centrada na seleo dos beneficirios do PBF, existe um amplo leque de utilizaes que, ou j vem sendo incipientemente adotado, ou que poderia vir a ser empregado. Conforme vimos neste estudo, essa ampla variedade de informaes sobre as condies de vida dessas famlias pode ser organizadas em seis dimenses: i) vulnerabilidade composio demogrfica das famlias, inclusive com a indicao da presena de mulheres grvidas e amamentando (nutrizes), e tambm sobre a presena de pessoas com necessidades especiais; ii) acesso a conhecimento; iii) acesso ao trabalho; iv) disponibilidade de recursos renda e despesa familiar per capita e despesas com alimentao; v) desenvolvimento infantil; e vi) condies habitacionais (acesso a servios pblicos bsicos, como gua, saneamento e energia eltrica). Assim, neste estudo, alm de mapear as principais possibilidades de uso do Cadnico em funo da ampla variedade de informaes sobre as condies de vida das famlias pobres no pas, apresentamos um conjunto de indicadores que podem ser criados com base nessas informaes e uma proposta para a agregao desses indicadores em nico ndice, o IDF. Mais que isso, mostramos como, a partir das informaes do Cadnico, possvel no somente identificar as carncias de cada famlia e, portanto, caracterizar a natureza de sua pobreza, mas, tambm, como possvel, em nvel municipal, traar o perfil da pobreza e realizar diagnsticos, buscando identificar as principais carncias de cada municpio, possibilitando um melhor direcionamento dos recursos pblicos e, consequentemente, aumentando a eficcia da poltica social.
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CAPTULO 7
USOS, POTENCIALIDADES E LIMITAES DO CADASTRO NICO NO SUBSDIO S POLTICAS SOCIAIS PARA A POPULAO DE BAIXA RENDA
Simone de Arajo Ges Assis* Jhonatan Ferreira**
1 INTRODUO
A vulnerabilidade social das famlias decorre da pobreza e privao por ausncia de renda e acesso precrio ou nulo aos servios pblicos, bem como da fragilizao de vnculos afetivos, relacionais e de pertencimento social evidentes nas discriminaes etrias, tnicas, de gnero ou por deficincias, entre outras. Com a Constituio Federal do Brasil de 1988 (CF/88) e a Lei Orgnica de Assistncia Social (Loas), a dinmica da poltica social se alterou, trazendo avanos significativos, principalmente para a populao que vive em situao de vulnerabilidade social. Aps a dcada de 1990, as novas concepes de justia e direito social foram atreladas destinao de recursos sociais pblicos, oramento, determinaes constitucionais e regulamentaes de novos padres de poltica social, principalmente no campo da assistncia social. Nesse perodo, a concepo de desenho e gesto da poltica sofreu avanos inovadores no campo da proteo social, gerando impactos significativos na arquitetura da poltica de assistncia social. Dessa forma, famlia passou a ser o foco na doutrina de proteo integral, norteada pela Loas e pelo eixo orientador das aes da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS). Este novo paradigma da proteo social traz desafios imensurveis. Entre eles, podemos citar a criao do Sistema nico de Assistncia Social (Suas), que, por ser descentralizado e participativo nos moldes de um sistema nico e unificador da poltica de assistncia social em todo o territrio nacional, introduziu uma concepo de sistema orgnico que articula as trs esferas de governo. Para tanto, tornou-se necessria a organizao do sistema nacional de informao do Suas cuja responsabilidade do rgo gestor nacional em estreita parceria com estados, DF e municpios.
* Coordenadora-Geral de Reviso e Controle de Benefcios da Secretaria Nacional de Assistncia Social do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (SNAS/MDS). ** Coordenador no Departamento de Benefcios Assistenciais da SNAS/MDS.
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No mbito do Suas, a gesto da informao tem por perspectiva gerar processos e produtos (informao e conhecimento) que permitam alteraes significativas nos modelos institucionais de gesto e, sobretudo, no alcance, na soluo e na visibilidade da ao da poltica de assistncia social (TAPAJS, 2009). A gesto da informao, principalmente na poltica pblica, requer o processamento e tratamento de dados provenientes de mltiplas fontes. Assim, o Suas procura associar a gesto estratgica da poltica s tecnologias de informao, visando selecionar informaes relevantes para definir os melhores processos e agilizar os procedimentos e fluxos de maneira a facilitar a tomada de decises e o controle pblico e social de toda a operao que envolve a poltica social. Para tanto, a gesto da informao no Suas deve permitir anlises qualificadas por meio de um sistema nacional de avaliao e monitoramento que seja integrado agenda de gesto social com a finalidade de planejamento da expanso e consolidao da rede de servios sociais e programas de proteo social (VAITSMAN, 2009). De tal forma, tornou-se imprescindvel a criao do Cadastro nico de Programas Sociais do Governo Federal, tambm conhecido como Cadastro nico (Cadnico), em 2001. O Cadnico surgiu com o intuito de ser o instrumento para identificao e caracterizao socioeconmica das pessoas e famlias em situao de pobreza definida como renda familiar per capita igual ou inferior a meio salrio mnimo em todos os municpios brasileiros e permitir a identificao unvoca das pessoas, de suas famlias e de seus domiclios (VIEIRA, 2009). Com o objetivo de servir como referncia para os diversos programas sociais e para a concesso de benefcios ento existentes, Vieira (2009) salienta que a proposta do Cadastro nico suprir a necessidade de informao de diferentes reas do governo sobre a localizao e as caractersticas da populao em condio de pobreza. Portanto, na atualidade, o Cadastro nico, para alm de ser a base de informaes para o Programa Bolsa Famlia (PBF), considerado a fonte de informaes para diversos programas focalizados, principalmente por se tratar de um censo da populao pobre do pas (STYRO; SOARES, 2009). possvel, ento, realizar por meio do Cadastro nico a seleo dos beneficirios do PBF, entre outros programas do governo federal voltados para famlias pobres (VIEIRA, 2009). O mapeamento das famlias pobres constitui-se instrumento fundamental para subsidiar aes em diferentes reas de atuao do governo destinadas s famlias pobres, na busca da transformao socioeconmica com maior equidade da sociedade brasileira. Dessa forma, por meio desses dados, possvel saber o perfil socioeconmico e demogrfico das pessoas e famlias pobres, estejam elas agregadas em nvel nacional, estadual ou municipal, como aqui nos interessa. Com isso, possvel identificar as necessidades e demandas advindas das famlias pobres para nortear o desenho e a gesto das polticas sociais destinadas a esse pblico.
Usos, Potencialidades e Limitaes do Cadastro nico no Subsdio s Polticas Sociais...
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Diante do exposto, este trabalho procura demonstrar as potencialidades do Cadastro nico ao permitir uma anlise do panorama das famlias e pessoas em situao de vulnerabilidade. Para tanto, na primeira seo, sobre a concepo do Cadastro nico, descrevem-se a origem, o marco legal, os propsitos/objetivos e a estrutura das informaes. Na segunda seo, discorre-se sobre o perfil da populao inserida no Cadastro nico, dividida em trs subsees: i) famlias/ domiclios; ii) pessoas; e iii) anlise da cobertura de famlias de baixa renda no Cadastro nico 2009 em relao Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD 2008), do IBGE. O uso e as potencialidades do Cadastro nico para polticas sociais ser o foco da terceira seo, que se estrutura em duas subsees: i) O uso do Cadastro nico; e ii) Potencialidades do Cadastro nico nas polticas sociais para populaes de baixa renda. Os usos so abordados em duas subsees: i) A captao do Bolsa Famlia no Cadastro nico e a sua cobertura em relao PNAD; e ii) A captao do BPC no Cadastro nico e a sua cobertura em relao PNAD a partir dos registros administrativos da DATAPREV. As potencialidades tambm se subdividem em duas subsees: i) As potencialidades do Cadnico; e ii) As potencialidades do Cadastro nico em outras polticas sociais para populao de baixa renda. Por fim, tecem-se as consideraes finais.
2 A CONCEPO DO CADASTRO NICO
A criao do Cadastro nico, imprescindvel produo e anlise de informao qualificada, por meio de um sistema nacional de avaliao e monitoramento, deve integrar-se agenda de gesto social com a finalidade de planejamento da expanso e consolidao da rede de servios sociais e programas de proteo social (VAITSMAN, 2009). Ento, em 2001, este cadastro surgiu com o intuito de ser um instrumento para identificao e caracterizao socioeconmica das pessoas e famlias em situao de pobreza definida como renda familiar per capita igual ou inferior a meio salrio mnimo em todos os municpios brasileiros e permitir a identificao unvoca das pessoas, de suas famlias e de seus domiclios. Embora o governo federal buscasse, desde 2001, a unificao das informaes dos programas sociais em um nico banco de dados, Vieira (2009) ressalta que essas informaes, no entanto, eram coletadas segundo critrios distintos, ditados pela lgica e interesses de cada um dos programas ento existentes. A unificao dos programas de transferncia de renda no PBF imps a necessidade de unificao dessas informaes em uma base de dados nacional, mudando a concepo do Cadastro nico. Ele se tornou instrumento essencial para identificar e localizar as famlias pobres e, assim, viabilizar o planejamento de polticas pblicas dos governos federal, estaduais e municipais de forma coordenada. Refletindo essa nova concepo, em junho de 2007 foi publicado o Decreto no 6.135, que, entre outras resolues, define todos os conceitos considerados fundamentais para
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a garantia da qualidade do processo de cadastramento, torna obrigatrio o uso do cadastro por todas as polticas do governo federal voltadas para famlias pobres e, ainda, regula poltica de acesso informao, de forma a preservar aspectos de tica, privacidade e sigilo no seu uso. Com o objetivo de servir como referncia para os diversos programas sociais de concesso de benefcios ento existentes, Vieira (2009) salienta que o Cadastro nico prope-se suprir a necessidade de informao de diferentes reas do governo sobre as caractersticas e a localizao da populao em condio de pobreza. Styro e Soares (2009) corroboram ao afirmar que o Cadnico, para alm de ser a base de informaes para o PBF, na atualidade considerado a fonte de informaes para diversos programas focalizados, principalmente por se tratar de um censo da populao pobre do pas. possvel, ento, realizar por meio do Cadnico seleo dos beneficirios do PBF, entre outros programas do governo federal voltados para famlias pobres (VIEIRA, 2009). Essa necessidade comum sugere ao nica e integrada que permita evitar sobreposio de aes e leve melhor focalizao do pblico-alvo. Contudo, embora o Cadastro nico possa ser considerado o censo das famlias pobres, Vieira (2009) salienta que h erros de incluso e excluso no Cadastro. Os erros de incluso ocorrem quando uma famlia fora do perfil cadastrada com renda subdeclarada e beneficiada. Nesse caso, uma famlia includa por erro pode ocupar a vaga de uma famlia com perfil pobre que no est cadastrada, gerando um erro de focalizao do programa. Por sua vez, os erros de excluso ocorrem quando uma famlia, apesar de estar dentro dos parmetros de renda definido, no se encontra cadastrada e, portanto, no pode ser beneficiria. Ou seja, o fato de famlias estarem includas no Cadastro nico no gera a incluso automtica em programas do governo federal, conforme sinaliza Vieira (2009). Neste sentido, possvel evitar o erro de excluso caso os municpios faam um esforo na identificao do pblico que tem o perfil para estar cadastrado. Considerando que erros de excluso so frequentes e de resoluo mais complexa para a implementao de polticas focalizadas e, ainda, que as famlias mais vulnerveis tradicionalmente estiveram margem das polticas pblicas, preciso priorizar a busca ativa das famlias mais pobres. Estas famlias so as que realmente mais necessitam e as que so mais dificilmente localizadas e includas. Portanto, imprescindvel processos ativos de cadastramento, com metodologias especficas. O Cadastro nico, instrumento de coleta de informaes com objetivo principal de identificar todas as famlias em situao de pobreza, composto por trs ncleos bsicos de informao: i) identificao da pessoa; ii) identificao do endereo; e iii) caracterizao socioeconmica. Os dados socioeconmicos bsicos contidos no Cadastro nico, alm de permitir a seleo de famlias para programas sociais, tambm permitem o monitoramento e a avaliao dos efeitos
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de tais programas nas condies de vida das populaes beneficirias (CUNHA, 2009). Para tanto, tornou-se imperativa a qualidade dos dados registrados e a exigncia de que reflita a realidade das famlias cadastradas, o que suscita contnuas iniciativas de aperfeioamento desse cadastro. O mapeamento das famlias pobres constitui-se instrumento fundamental para subsidiar aes em diferentes reas de atuao do governo destinadas s famlias pobres, na busca da transformao socioeconmica com maior equidade da sociedade brasileira. Dessa forma, por meio desses dados, possvel saber o perfil socioeconmico e demogrfico das pessoas e famlias pobres, estejam elas agregadas em nvel nacional, estadual ou municipal, como aqui nos interessa. Com o propsito de descrever o panorama das famlias e pessoas pobres cadastradas, a prxima seo se destina anlise das caractersticas socioeconmicas e demogrficas dessas famlias e pessoas, cuja organizao encontra-se dividida em quatro subsees: i) o perfil das famlias pobres; ii) o perfil dos membros que constituem as famlias pobres; e por fim iii) comparao entre os indicadores socioeconmicos e demogrficos das famlias de baixa renda da PNAD 2008 e do Cadastro nico 2009.
3 O PERFIL DA POPULAO INSERIDA NO CADASTRO NICO
Compreender as nuances da pobreza no Brasil requer conhecer em detalhes as caractersticas socioeconmicas e demogrficas da parcela da populao que se encontra nesta situao, constituda por 53,6 milhes de brasileiros e 12,5 milhes de famlias, segundo as informaes da PNAD 2008, a mais recente pesquisa domiciliar at a elaborao deste estudo. Assim, traar o perfil da populao de baixa renda contribui no s para a caracterizao da pobreza no pas, como tambm permite, entre outras coisas, potencializar a gesto de programas sociais do governo federal, articular as complementaridades intersetoriais, aprimorar as polticas que possam ser direcionadas ao atendimento de demandas especficas deste pblico e auxiliar gestores, formuladores de polticas pblicas e pesquisadores interessados nesta rea. Devido abrangncia e riqueza de informaes disponveis no registro administrativo do Cadastro nico, possvel realizar a anlise do perfil das famlias de baixa renda. Com este intuito, foi utilizada a base de dados do Cadnico referente a 30 de junho de 2009, que permitiu tecer uma anlise exploratria das condies de vida dessas famlias e indivduos no Brasil, bem como identificar as especificidades regionais. O recorte de baixa renda adotado na referida anlise foi norteado pelos dispositivos do Decreto no 6.135, de 26 de junho de 2007, que dispe sobre o Cadastro nico para programas sociais do governo federal, e baseado no inciso II do Art. 4o deste decreto, que define famlia de baixa renda como aquela que
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possui renda familiar per capita inferior a meio salrio mnimo. Ento, para fins desta anlise exploratria, consideramos como famlias de baixa renda registradas no Cadastro nico aquelas que apresentavam a renda familiar per capita inferior a meio salrio na data da sua ltima atualizao cadastral, em junho de 2009. Esta anlise encontra-se dividida em trs dimenses, a saber: domiclios e famlias, pessoas das unidades familiares e comparao entre os indicadores socioeconmicos e demogrficos das famlias de baixa renda da PNAD 2008 e do Cadastro nico 2009. preciso salientar que, por motivo de limitao de espao para este artigo, o breve perfil aqui apresentado foi resultado da seleo de algumas entre as inmeras variveis existentes no Cadastro nico. Porm, cabe informar que h diversas possibilidades de explorao a partir de outras informaes contidas neste cadastro.
3.1 Famlias/Domiclios
A dimenso de domiclios abrange as principais caractersticas das condies habitacionais e de vida das famlias de baixa renda includas no Cadastro nico. Para iniciar a anlise, verificou-se a distribuio geogrfica do contingente das famlias cadastradas. Observa-se que a atividade de cadastramento eficiente ao registrar as famlias pobres, pois 94,3% das famlias cadastradas so de baixa renda, conforme demonstra o grfico 1, sendo a maior concentrao situada nas regies Nordeste e Sudeste.
GRFICO 1
Distribuio das famlias cadastradas no Cadastro nico e de baixa renda, por regies brasileiras, junho de 2009
Fonte: MDS/SENARC, 2010. Microdados: Cadastro nico (Jun./2009).
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Ao observar a tabela 1, verifica-se que a maioria das famlias com baixa renda situa-se na rea urbana (71,8%), fenmeno que ocorre com maior intensidade nas regies Centro-Oeste (85,2%), Sudeste (83,8%) e Sul (77,7%). Na rea rural, a concentrao das famlias pobres nas regies Nordeste (37%) e Norte (32%) maior do que a concentrao nacional (28,2%).
TABELA 1
Distribuio das famlias de baixa renda do Cadastro nico, por localidade rural e urbana, segundo regies brasileiras
Urbano Total Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste 17.726.587 1.694.177 8.223.022 4.894.681 1.866.816 1.047.891 Total de famlias com baixa renda 12.724.921 1.152.227 5.128.203 4.100.507 1.450.839 893.145 % 71,8 68,0 62,4 83,8 77,7 85,2 Rural Total de famlias com baixa renda 5.001.666 541.950 3.094.819 794.174 415.977 154.746 % 28,2 32,0 37,6 16,2 22,3 14,8
Fonte: MDS/SENARC, 2010. Microdados: Cadastro nico (Jun./2009). Obs.: Do total de 17.730.728 famlias pobres, 4.141 registros esto sem informao.
As caractersticas do domiclio refletem, em boa parte, as condies habitacionais das famlias. Geralmente, decorrem de investimentos realizados pelas famlias como consequncia de melhoria de renda ou de acesso a recursos externos e, primordialmente, do investimento do governo em infraestrutura, o qual permite melhor acesso de parcelas da populao de baixa renda aos servios pblicos, principalmente, aos de gua, saneamento bsico, coleta de lixo e energia eltrica (MONTALI, 1990). A quase totalidade das famlias pobres reside em casas, embora se constate que cerca de um milho delas mora em cmodos, sendo mais da metade deste contingente localizada nas regies Sudeste e Nordeste (mais de 709 mil), conforme indica a tabela 2.
TABELA 2
Distribuio das famlias de baixa renda do Cadastro nico por tipo de domiclio, segundo regies brasileiras
Total Brasil Norte Nordeste 17.678.256 1.690.572 8.201.156 Casa Total % Apartamento Total % Cmodos Total 1.002.933 112.658 304.166 % 5,7% 6,7% 3,7% Outro Total 121.253 11.947 39.601 % 0,7% 0,7% 0,5%
16.402.535 92,8% 1.554.378 91,9% 7.806.436 95,2%
151.535 0,9% 11.589 0,7% 50.953 0,6%
(Continua)
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(Continuao) Sudeste Sul Centro-Oeste 4.879.818 1.861.958 1.044.752 4.369.221 1.801.824 870.676 89,5% 96,8% 83,3% 68.710 15.080 5.203 1,4% 0,8% 0,5% 405.368 33.477 147.264 8,3% 1,8% 14,1% 36.519 11.577 21.609 0,7% 0,6% 2,1%
No Brasil, significativa a predominncia dos domiclios de alvenaria e tijolo na populao de baixa renda, principalmente no Sudeste (91,7%) e Centro-Oeste (81,2%). Para alm da predominncia deste tipo de construo, no Norte e no Sul as construes de madeira tambm so significativas, atingindo percentuais de 56,8% e 45,6% dos domiclios, respectivamente. Estas evidncias empricas indicam que no mais constatado o uso de outros revestimentos mais precrios nas construes domiciliares (grfico 2).
GRFICO 2
(Em %)
Distribuio das famlias de baixa renda do Cadastro nico por tipo de construo dos domiclios, segundo regies brasileiras
Fonte: MDS/SENARC, 2010. Microdados: Cadastro nico (Jun./2009). Obs.: Do total de 17.730.728 famlias pobres, 48.106 registros so sem informao.
A quase totalidade dos domiclios de baixa renda dispe de energia eltrica (90,6%), sendo a iluminao com relgio predominante (84,8%). Embora seja preocupante constatar que 9,4% das famlias brasileiras de baixa renda no tm acesso iluminao, situao que se agrava no Norte e no Nordeste, onde 21,7% e 11,4% dos domiclios pobres destas respectivas regies encontram-se sem iluminao (grfico 3).
221
GRFICO 3
(Em %)
Distribuio das famlias de baixa renda do Cadastro nico por tipo de iluminao dos domiclios, segundo regies brasileiras
As condies de saneamento bsico possuem impactos diretos sobre o bemestar das pessoas. Existe um reconhecimento na literatura recente de que os servios de saneamento bsico, que englobam especialmente abastecimento de gua tratada, coleta de lixo e esgotamento sanitrio, so essenciais vida, com fortes impactos sobre a sade da populao e sobre o meio ambiente (MENDONA et al., 2004). Portanto, a oferta de servios de saneamento bsico constitui importante instrumento de incluso social, dado que condies precrias de saneamento produzem situaes de vulnerabilidade socioambiental, sobretudo em reas onde existe um custo mais elevado para a universalizao dos servios ou em reas ocupadas por segmentos sociais mais empobrecidos (SILVA, 2009). Com relao aos servios de saneamento bsico, os resultados podem ser considerados positivos, embora insuficientes e insatisfatrios. Parcela significativa das famlias de baixa renda do Cadastro nico tem acesso ao abastecimento de gua por rede pblica (67,8%), coleta de lixo (70,7%) e ao escoamento sanitrio por rede pblica ou fossa sptica (56,3%) tabela 3. No entanto, a cobertura a esses servios de saneamento bsico, tidos como adequados, ainda no pode ser considerada ideal por encontrar-se distante de ser universal. O caso do escoamento sanitrio o mais sintomtico pouco menos da metade da populao pobre no tem acesso a condies ideais de esgoto tratado. Este panorama traz preocupaes relevantes, pois tem reflexos nas condies de sade dos residentes domiciliares.
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TABELA 3
Distribuio das famlias de baixa renda com cobertura dos servios de abastecimento de gua pela rede pblica, coleta de lixo e escoamento sanitrio adequado, por tipo de localidade, segundo regies brasileiras
Abastecimento de gua por rede pblica Rural e urbano Total Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste % Urbana Total % Lixo coletado Rural e urbano Total % Urbana Total % Escoamento sanitrio por rede pblica ou fossa sptica Rural e urbano Total % Urbana Total %
12.015.815 67,8% 10.734.892 89,3% 778.689 46,0% 5.092.970 61,9% 3.921.618 80,1% 1.444.699 77,4% 777.839 74,2% 695.717 89,3% 4.213.794 82,7% 3.735.197 95,2% 1.342.201 92,9% 747.983 96,2%
12.540.073 70,7% 11.605.431 92,5% 9.980.311 56,3% 8.805.986 88,2% 1.019.082 60,2% 4.984.617 60,6% 4.145.573 84,7% 1.512.647 81,0% 878.154 83,8% 969.950 95,2% 583.611 34,4% 504.439 86,4%
4.479.857 89,9% 3.883.823 47,2% 3.220.710 82,9% 3.905.986 94,2% 3.726.063 76,1% 3.483.652 93,5% 1.400.306 92,6% 1.196.993 64,1% 1.054.915 88,1% 849.332 96,7% 589.821 56,3% 542.270 91,9%
fato que, ao observar somente os domiclios urbanos, a cobertura a estes servios adequados satisfatria por chegar quase totalidade da populao de baixa renda, o que indica ser concentrada na rea rural a ausncia do saneamento bsico adequado. Nesta direo, o trabalho de Mendona et al. (2004) aponta existir um dficit de demanda por servios de saneamento nos extratos sociais de renda mais baixa, localizados nas periferias de grandes cidades, nos pequenos municpios nas pequenas localidades e, principalmente, nas reas rurais. Ao verificar, o domiclio urbano e rural na tabela 6, constata-se que as mdias dos domiclios rurais geram impacto na reduo das mdias dos domiclios rurais e urbanos contabilizados conjuntamente. Pode-se destacar, ainda, que as situaes mais agravantes so: i) o abastecimento de gua por rede pblica nos domiclios do Norte, que s atinge 46% dos domiclios, dos quais a maioria urbano; e ii) o escoamento sanitrio por rede pblica ou fossa sptica nos domiclios do Norte, Nordeste e Centro-Oeste, atingindo, respectivamente, somente 34,4%, 47,2% e 56,3% dos seus domiclios, cuja maioria localizado na rea urbana. Portanto, poucos so os domiclios rurais que dispem dos servios supracitados. Quando se analisa a cobertura simultnea dos trs servios adequados (abastecimento de gua pblico, coleta de lixo e saneamento sanitrio pblico ou por fossa sptica), indicada no grfico 4, se constata que menos da metade dos domiclios (42,8%) dispe destes trs servios. Tal percentual mais otimista quando se consideram apenas os domiclios urbanos (57%). Os resultados so mais satisfatrios ao se observar o acesso rede adequada de coleta de lixo, abastecimento de gua e escoamento sanitrio na regio Sudeste (63,5%). No entanto, o indicador de acesso simultneo aos referidos servios no Norte no otimista, por atingir apenas 18,9% dos domiclios.
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GRFICO 4
Distribuio do acesso satisfatrio simultneo aos servios de abastecimento de gua, coleta de lixo e escoamento sanitrio, por todos os domiclios das famlias de baixa renda e por domiclios urbanos, por regies brasileiras
(Em %)
Alm dos servios de saneamento, existem vrios atributos de um domiclio que o indivduo pode demandar, podendo inclusive ser um atributo concorrente, complementar ou mesmo atrelado a outros do domiclio. O trabalho de Mendona et al. (2004) enfatiza que a anlise da demanda por saneamento no pode ser desvinculada da questo da demanda por habitao. Por isso, Silva (2009) salienta que estas anlises devem considerar outros atributos dos domiclios alm da localizao e dos fatores socioeconmicos, que podem influenciar no processo de escolha na medida em que atuam sobre a factibilidade e tambm sobre a estrutura de preferncias dos indivduos. A renda delimita o conjunto de escolhas em relao habitao de uma famlia. Da mesma forma, a escolaridade dos membros da famlia pode atuar no sentido de definir os seus gostos ou a sua percepo sobre os benefcios da estrutura sanitria adequada. Alm destes fatores, questes culturais tambm assumem papel importante na adeso estrutura adequada de saneamento bsico. A anlise de escolaridade dos componentes da famlia ser realizada na prxima seo, que possui o foco nas pessoas. Em relao distribuio de renda familiar per capita das populaes pobres (grfico 5), constata-se que 75% das famlias de baixa renda no Sudeste e no Centro-Oeste tm renda familiar per capita inferior a R$ 100,00 e, no Sul, a R$ 105,00. Este indicador menos favorvel no Norte e no Nordeste, onde 75% das famlias pobres tm renda per capita inferior a R$ 66,00 e R$ 63,00, respectivamente.
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Distribuio da renda per capita das famlias pobres do Cadastro nico por regies brasileiras
GRFICO 5
3.2 Pessoas
A dimenso de pessoas abrange as principais caractersticas socioeconmicas e demogrficas dos indivduos de baixa renda includos no Cadastro nico. Primeiramente, ao verificar a distribuio geogrfica do contingente das pessoas cadastradas, observa-se que a atividade de cadastramento, da mesma forma que nos domiclios, tambm eficiente ao registrar os indivduos pobres, pois 96,5% das pessoas cadastradas so de baixa renda, conforme demonstra o grfico 6, sendo a maior concentrao situada nas regies Nordeste e Sudeste.
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GRFICO 6
(Em %)
Distribuio das pessoas cadastradas no Cadastro nico e de baixa renda, por regies brasileiras
Ao observar a tabela 4, verifica-se que prevalece a incidncia de pessoas com baixa renda na rea urbana (70,1%%), fenmeno que se intensifica nas regies Centro-Oeste (84,3%), Sudeste (82,7%) e Sul (76,6%). Na rea rural, a concentrao de pessoas pobres na regio Nordeste (39,8%) e Norte (34,9%) maior do que a concentrao nacional (29,9%).
TABELA 4
Distribuio das pessoas de baixa renda do Cadastro nico, por localidade rural e urbana, segundo regies brasileiras
Urbano Total Total de pessoas com baixa renda 47.187.542 4.510.247 18.469.452 15.473.420 5.377.156 3.357.267 % 70,1 65,1 60,2 82,7 76,6 84,3 Rural Total de pessoas com baixa renda 20.131.487 2.421.568 12.193.153 3.243.072 1.646.089 627.605 % 29,9 34,9 39,8 17,3 23,4 15,7
Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
67.319.029 6.931.815 30.662.605 18.716.492 7.023.245 3.984.872
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A distribuio das pessoas de baixa renda por sexo bem equilibrada, com leve predominncia do sexo feminino, com 53,7% das 67,3 milhes de pessoas pobres registradas no Cadastro nico. Esta tendncia nacional se estende s regies brasileiras (grfico 7), o que mostra haver um comportamento semelhante em todo pas.
GRFICO 7
(Em %)
Distribuio das pessoas de baixa renda por sexo, segundo regies brasileiras
No que tange s caractersticas de raa/cor, o grfico 8 informa que a distribuio do contingente de pessoas de baixa renda constituda majoritariamente por pardos e negros (69,1%), embora parcela significativa da populao seja branca (30,1%). No entanto, no Sul se constata uma inverso na distribuio, que, basicamente, composta por brancos (77,5%). Os negros no Sul representam apenas 16,5% da populao de baixa renda. Cabe destacar que 10,1% da populao pobre do Sudeste negra, o que indica ser a maior concentrao regional de negros. A populao indgena representa apenas 0,6% do contingente populacional de baixa renda, sendo mais presente, porm pouco expressivo tambm, no Norte (1,9%) e no Centro-Oeste (1,7%).
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GRFICO 8
Distribuio das pessoas de baixa renda por raa/cor, segundo regies brasileiras
Ao analisar na tabela 5 a distribuio da populao pobre includa no Cadastro nico por faixa etria, percebe-se que uma populao jovem composta por crianas e adolescentes com idade inferior a 18 anos (46,6%) e por adultos com idade ente 18 e 44 anos (40,1%). Em todas as regies brasileiras a concentrao da populao mais elevada na faixa de 7 a 15 anos. A populao de idosos de baixa renda identificados no Cadastro nico no chega a 2%.
TABELA 5
Distribuio das pessoas de baixa renda por faixa etria, segundo regies brasileiras
Regio Brasil Total 0a6 7 a 15 16 e 17 18 a 24 25 a 34 35 a 44 45 a 54 55 a 64 65 ou mais Total % Norte Total % Nordeste Total % Sudeste Total % Total Sul % Centro-Oeste Total %
9.744.480 14,5% 1.179.552 17,0% 18.112.176 26,9% 2.117.493 30,5% 3.491.919 5,2% 375.819 5,4%
4.378.760 14,3% 2.687.691 14,4%
944.826 13,5%
553.651 13,9%
7.638.216 24,9% 5.271.013 28,2% 1.937.051 27,6% 1.148.403 28,8% 1.561.061 5,1% 961.898 5,1% 376.044 5,4% 793.818 11,3% 927.579 13,2% 987.987 14,1% 638.369 9,1% 285.425 4,1% 132.177 1,9% 217.097 5,4%
8.670.052 12,9% 9.822.914 14,6% 8.489.257 12,6% 5.294.139 2.594.206 1.110.145 67.329.288 7,9% 3,9% 1,6%
837.977 12,1% 987.591 14,2% 724.888 10,5% 414.097 203.541 90.876 6,0% 2,9% 1,3%
4.379.874 14,3% 2.193.225 11,7% 4.682.186 15,3% 2.635.160 14,1% 3.691.809 12,0% 2.546.488 13,6% 2.491.536 1.335.156 513.865 8,1% 1.483.668 4,4% 1,7% 637.816 299.871 7,9% 3,4% 1,6%
465.158 11,7% 590.398 14,8% 538.085 13,5% 266.469 132.268 73.356 6,7% 3,3% 1,8%
100% 6.931.834 100% 30.672.463 100% 18.716.830 100% 7.023.276 100% 3.984.885 100%
228
Na anlise da frequncia escolar, se verifica, no grfico 9, que do contingente de pessoas pobres com idade inferior a 18 anos, que totaliza 26.665.495 crianas e adolescentes, 72,7% frequentam a escola.
GRFICO 9
Distribuio das pessoas de baixa renda com idade inferior a 18 anos, por frequncia escolar Total: 26.665.495
No que se refere escolaridade, podemos observar, a partir da tabela 6, que a maioria dos adolescentes pobres de 15 a 17 anos no tem ensino fundamental completo (70,7%) e boa parte tem ensino mdio incompleto (26,4%). Entre estes jovens, h presena de analfabetos (1%), sendo esta presena um pouco maior no Centro-Oeste (3,6%). O percentual de jovens sem instruo na faixa etria de 18 a 24 anos, apesar de tambm ser baixo, superior ao da faixa de 15 a 17 anos, contabilizando 3,3% de jovens. Este ndice piora no Centro-Oeste, no Norte e no Nordeste ao atingir, respectivamente, 5,5%, 4% e 3,9% dos jovens pobres entre 18 e 24 anos. Tambm se verifica que mais da metade dos jovens no concluram o ensino fundamental e apenas 3,1% dos jovens entre 18 e 24 anos concluram o nvel fundamental, sendo este ndice mais expressivo no Sul (5,7%) e no Sudeste (4,1%). Para os jovens at 17 anos que conseguiram concluir o ensino fundamental, mais de um quarto ingressaram no ensino mdio, porm ainda no o concluram. Cerca de 15% dos jovens entre 18 e 24 anos terminaram o ensino mdio completo. Na faixa etria de 18 a 24 anos, sofrvel o percentual de jovens que conseguem ingressar no ensino superior (0,4%) e, destes, menos de 0,1% conseguem conclu-lo. Verifica-se a situao em todo o Brasil.
229
TABELA 6
Distribuio das pessoas de baixa renda com 15 anos ou mais por escolaridade, segundo faixa etria e regies brasileiras
Faixa etria 15 - 17 Brasil 18 - 24 Total 5.270.845 8.465.340 Ensino Ensino Ensino Analfabeto fundamental fundamental mdio incompleto completo incompleto 1,2 3,3 17,2 1,3 4,0 17,5 1,1 3,9 22,7 0,8 1,8 10,9 0,7 1,7 10,4 3,6 5,5 14,8 70,7 53,3 64,0 74,5 57,2 62,7 71,6 54,9 59,5 68,2 48,2 68,6 71,9 54,8 72,4 66,8 52,3 65,6 1,0 3,1 3,2 0,8 2,2 2,5 0,7 2,2 2,3 1,2 4,1 4,5 1,3 5,7 5,2 1,3 3,4 3,1 26,4 25,3 5,8 22,7 24,1 6,9 25,7 23,5 5,4 29,1 29,0 6,1 25,2 26,0 5,0 27,4 25,8 6,8 Ensino Superior Superior mdio incompleto completo completo 0,7 14,6 9,4 0,6 12,2 10,1 0,8 15,0 9,8 0,7 16,5 9,5 0,8 11,3 6,6 0,8 12,4 9,1 0,0 0,3 0,2 0,0 0,3 0,2 0,0 0,3 0,2 0,0 0,3 0,2 0,1 0,5 0,2 0,0 0,5 0,3 0,0 0,1 0,2 0,0 0,1 0,1 0,0 0,1 0,2 0,0 0,1 0,2 0,1 0,1 0,1 0,0 0,1 0,2
25 25.841.609 ou + 15 - 17 Norte 18 - 24 25 ou + 15 - 17 Nordeste 18 - 24 25 ou + 15 - 17 Sudeste 18 - 24 25 ou + 15 - 17 Sul 18 - 24 25 ou + 15 - 17 Centro-Oeste 18 - 24 25 ou + 582.664 823.940 2.339.362 2.324.623 4.285.112 12.160.447 1.471.664 2.138.100 7.084.066 559.393 765.939 2.740.390 332.501 452.249 1.517.344
Dessa forma, reitera-se que caso tal situao de escolaridade no seja revertida, o hiato da defasagem escolar tende a aumentar e poucos sero os jovens que podero quebrar o ciclo intergeracional da pobreza. A tabela 6 ainda revela que prevalece a baixa escolarizao entre os adultos pobres acima de 25 anos, visto que 17,2% so analfabetos e 64% no ultrapassaram a barreira do ensino fundamental. O pior ndice de analfabetismo nesta faixa etria se encontra no Nordeste, onde o problema atinge mais de um quinto da populao. Apenas 9,4% dos adultos acima de 25 anos so concluintes do ensino mdio e 5,8% ainda no o finalizaram. Da mesma forma que na faixa etria anterior, tambm irrisria a participao destes adultos na educao superior. Portanto, o panorama educacional constata o afunilamento da educao brasileira que afeta principalmente a populao pobre, reforando os desafios a serem enfrentados para superar a perversidade da marginalizao educacional e o ciclo de perpetuao da pobreza e das desigualdades sociais.
230
Em relao ao mercado de trabalho das pessoas pertencentes s famlias com rendimento inferior a meio salrio mnimo, em idade ativa ocupada (16 e 65 anos), verifica-se na tabela 7 que no mercado formal a maioria dos trabalhadores rural, sendo esta uma relao ocupacional bastante expressiva, sobretudo no Nordeste (66,2%) e no Norte (45,7%). Apenas 12,9% dos trabalhadores com baixa renda nesta faixa etria so assalariados com carteira assinada. Este ndice melhora no Sul e no Sudeste ao abranger mais de um quarto da populao pobre em atividade no mercado de trabalho destas regies. Por outro lado, o mercado informal absorve 42,4% dos trabalhadores de baixa renda com idade entre 16 e 65 anos, se considerarmos que as ocupaes relacionadas s categorias de empregador, assalariado sem carteira assinada, autnomo com ou sem previdncia e empregador rural so caracterizaes disfaradas de informalidade.
TABELA 7
Distribuio das pessoas com baixa renda com idade entre 16 e 65 anos ativas no mercado de trabalho, por tipo de relaes ocupacional de trabalho, segundo regies brasileiras
Total de ativos Empregador Total Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul CentroOeste % Assalariado com Carteira de Trabalho Total % Assalariado sem Carteira de Trabalho Total % Autnomo com Autnomo sem Previdncia Previdncia Social Social Total % Total % Trabalhador Rural Total % Empregador Rural Total %
11.293.989 11.405 0,1% 1.454.466 12,9% 1.538.647 13,6% 63.959 0,6% 3.165.407 28,0% 5.046.921 44,7% 13.184 0,1% 924.469 5.406.511 2.863.015 1.393.747 706.247 1.318 0,1% 4.511 0,1% 3.128 0,1% 1.329 0,1% 1.119 0,2% 41.083 345.501 4,4% 6,4% 146.382 15,8% 464.790 5.054 0,5% 306.411 33,1% 422.546 45,7% 1.675 0,2% 6.618 0,1% 2.400 0,1% 1.531 0,1% 960 0,1%
8,6% 10.562 0,2%
993.652 18,4% 3.580.877 66,2% 596.722 20,8% 357.749 25,7% 89.027 12,6%
680.084 23,8% 283.983 20,4% 103.815 14,7%
523.413 18,3% 31.841 1,1% 1.025.427 35,8% 209.146 15,0% 12.914 0,9% 194.916 27,6% 3.588 0,5% 527.095 37,8% 312.822 44,3%
Fonte: MDS/SENARC, 2010. Microdados: Cadastro nico (Jun./2009). Obs.: Do total de 11.406.784 pessoas pobres ativas, 112.795 registros esto sem informao.
Por fim, esta seo se encerra com a anlise da contribuio da renda per capita de homens e mulheres no oramento familiar. Pode-se dizer, a partir da tabela 8, que homens e mulheres contribuem em semelhantes propores em todas as faixas de participao do ordenado individual no rendimento familiar. Ocorrem duas pequenas distines que merecem destaque. Na faixa de contribuio de 50% a 75% da renda familiar, a proporo de homens que contribuem maior do que a das mulheres em 4,1%. Por outro lado, na faixa de contribuio superior a 75% do oramento da famlia, a diferena proporcional entre homens e mulheres contribuintes 4,2% a favor das mulheres, ou seja, h mais mulheres que contribuem do que homens, quando as suas rendas representam mais de 75% do oramento das famlias. O fato de a renda da maioria, tanto dos homens (66,8%) quanto das mulheres (71%), representar mais de 75% do oramento familiar merece ateno, pois so contribuies significativas que podem comprometer a sobrevivncia da famlia, no caso de perda da fonte de seus recebimentos.
231
TABELA 8
Distribuio da composio do oramento familiar segundo a contribuio da renda das pessoas pobres na renda familiar por sexo, segundo regies brasileiras
Populao Faixas do percentual de participao do rendimento individual em relao ao rendimento familiar At 25% Feminino (%) 7,1 4,0 7,8 6,8 7,9 6,2 De 25% a 50% De 50% a 75% Acima de 75% Feminino (%) 71,0 78,6 68,1 74,5 66,4 75,8 Masculino (%) 66,8 71,3 62,0 72,5 66,7 74,4
Feminina Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste 36.149.815 3.681.482 16.307.417 10.231.050 3.763.573 2.166.293
Masculina 31.179.473 3.250.352 14.365.046 8.485.780 3.259.703 1.818.592
Masculino Feminino Masculino Feminino Masculino (%) (%) (%) (%) (%) 7,2 5,5 9,1 5,1 6,5 5,1 15,4 12,2 17,3 12,7 18,1 12,2 15,4 14,6 17,1 13,0 16,4 11,8 6,5 5,2 6,8 6,0 7,6 5,8 10,6 8,6 11,8 9,4 10,4 8,6
Nesta seo 2, pode-se constatar que o Cadastro nico rene uma srie de informaes relevantes sobre as famlias pobres brasileiras. Porm, cabe reiterar que algumas informaes especficas, tais como as dos vnculos familiares e as do mercado de trabalho, podem sofrer subdeclaraes de registros por parte dos respondentes. Isso exige, portanto, um trabalho de higienizao da base de dados do Cadastro nico, bem como a utilizao de estimativas oriundas de pesquisas domiciliares. Ou seja, se a cobertura e o perfil das famlias pobres no Cadastro nico guardam semelhana em relao s pesquisas domiciliares, um recurso que pode ser adotado fazer uso da inferncia estatstica a partir de estimativas das pesquisas domiciliares no que tange s informaes com suspeitas de subdeclaraes no Cadastro nico. Portanto, fundamental a frequente anlise da cobertura de famlias de baixa renda no Cadastro nico em relao PNAD/IBGE ou Censo/IBGE.
3.3 Anlise da cobertura de famlias de baixa renda (< SM) no Cadastro nico em relao PNAD
Para realizar a comparao dos dados do Cadastro nico com os da PNAD 2008, foram selecionadas as famlias de baixa renda em setembro de 2008 data de referncia da pesquisa. Consideraram-se as famlias com renda familiar per capita menor que meio salrio mnimo (R$ 207,50). Na caracterizao dos domiclios, observa-se que 70,8% esto em regies urbanas (tabela 9). Os domiclios caracterizam-se essencialmente por serem prprios (71,5%), casas (97,1%) e de alvenaria (85,3%), conforme podemos observar na tabela 9 e no grfico 10. H destaque para as casas de madeira no Norte do pas, que correspondem a 51,3% dos domiclios da regio.
232
TABELA 9
Distribuio das famlias de baixa renda da PNAD 2008 por localidade rural e urbana, situao e tipo de domiclio
Urbano % Total de famlias com baixa renda Rural % Total Total Prprio % Total Alugado / arrendado % Total Cedido % Total Outra % Total Total Casa % Total Apartamento % Total Cmodos % Total Fonte: MDS/SENARC, 2010. Microdados: PNAD, 2008. 0,5 12.470.102 2,4 63.426 97,1 302.176 1,0 12.470.102 12.104.500 14,2 122.624 13,4 1.765.428 71,5 1.671.934 3.652.134 29,2 12.504.448 8.910.116 8.852.314 70,8
Pode-se constatar que o perfil dessas famlias tem grande similitude com as informaes do Cadnico exploradas na seo Famlias/Domiclios, o que demonstra a boa focalizao deste instrumento no processo de identificao das famlias pobres do pas.
233
GRFICO 10
(Em %)
Distribuio das famlias de baixa renda da PNAD 2008 pelo tipo de construo dos domiclios, segundo regies brasileiras
Fonte: MDS/SENARC, 2010. Microdados: PNAD, 2008.
Na caracterizao das pessoas, observa-se que a distribuio por sexo equnime em todas as regies (grfico 11). Comportamento tambm observado nos dados do Cadastro nico (grfico 7), entretanto com a proporo de homens mais baixa. Quanto raa/cor, 60% se declaram pardos e 8%, pretos. O menor ndice nesses dois quesitos est na regio Sul, com 28% e 5%, respectivamente a pardos e pretos. A principal diferena entre os dados da PNAD e do Cadastro nico se d entre as distribuies percentuais de pardos e brancos, sendo que no Norte e Nordeste as propores de pardos so menores nas estimativas da PNAD que os dados encontrados no Cadastro nico, conforme observamos nos grficos 11 e 8. Enquanto que essa situao se inverte no Sul, no sentido de que as estimativas de pardos na PNAD (28%) so maiores que as do Cadastro (16,5%).
234
GRFICO 11
(Em %)
Distribuio das pessoas de baixa renda da PNAD 2008 por sexo e raa/cor, segundo regies brasileiras
A distribuio das pessoas segundo as faixas etrias apresenta comportamento homogneo em todas as regies, o que pode ser observado a partir do grfico 12. H predominncia das crianas com 15 anos ou menos de idade. Esse comportamento tambm foi visto (tabela 5) nos dados do Cadastro nico. Entretanto, as propores de crianas de 0 a 6 anos so maiores nas estimativas da PNAD, o que se refere nica divergncia existente entre as estimativas da PNAD e os dados do Cadastro.
235
GRFICO 12
Distribuio das pessoas de baixa renda da PNAD 2008 por faixa etria, segundo regies brasileiras
A frequncia escolar importante indicativo de vulnerabilidade. Nas pessoas com menos de 18 anos pertencentes s famlias de baixa renda, observa-se que 73,5% frequentam escola ou creche (grfico 13). Essas estimativas vo ao encontro das estatsticas obtidas a partir do Cadastro nico (grfico 9).
GRFICO 13
Distribuio das pessoas de baixa renda da PNAD 2008 com idade inferior a 18 anos, por frequncia escolar
236
Quanto ao grau de instruo, nota-se que o curso fundamental o mais preponderante entre a populao mais pobre. A populao de baixa renda que consegue ir alm do ensino mdio, isto , entrar no ensino superior, concluindo ou no essa etapa, nfima. Esses dados corroboram as informaes do Cadastro nico (tabela 6) referentes escolarizao dos cadastrados.
GRFICO 14
(Em %)
Distribuio das pessoas de baixa renda da PNAD 2008, por escolaridade
Esses ndices, que apontam breve perfil das famlias de baixa renda da PNAD 2008, demonstram grande compatibilidade com os dados do Cadastro nico, o que demonstra a boa focalizao deste cadastro na identificao das famlias mais pobres e vulnerveis. Verificamos, portanto, nesta seo, que o perfil das famlias pobresno Cadastro nico semelhante ao perfil de famlias pobres identificadas na PNAD, o que indica ser este cadastro de registros administrativo um bom instrumento para a abordagem referenciada da populao pobre. Diante da constatao de semelhana do perfil das famlias pobres do Cadastro nico e da PNAD, podemos nos valer de tcnicas economtricas, probabilsticas e da inferncia estatstica, a partir de estimativas da PNAD, para tratarmos algumas informaes que estejam subdeclaradas no Cadastro nico. Vale ressaltar que tais tcnicas no foram adotadas neste trabalho, sendo objeto de futuros estudos. No que tange s informaes do mercado de trabalho das pessoas de baixa renda
237
inseridas no Cadastro nico, a sua qualidade no muito confivel. Ao comparar as informaes desta natureza provenientes do Cadastro nico com os resultados da PNAD (2006) apresentados no estudo de Castro et al. (2009), verifica-se a incongruncia das estatsticas do mercado de trabalho, entre estas duas fontes de informao. Neste caso, estudos probabilsticos e economtricos podero ser explorados para obteno de estimativas de informaes do mercado de trabalho no Cadastro nico. Castro et al. (2009) fizeram um esforo de delimitar e identificar caractersticas das famlias vulnerveis com perfil do Cadastro nico, as quais so possveis beneficirias de uma estratgia de interveno estatal que vise incluso produtiva. Para tanto, os autores se basearam nos dados da PNAD 2006, que contabilizavam, poca, mais de 16 milhes de famlias e cerca de 72 milhes de pessoas, das quais apenas 29 milhes eram jovens ou adultos economicamente ativos. O trabalho constata a alta taxa de dependncia existente entre as pessoas das famlias com rendimento inferior a meio salrio mnimo, pois apenas 43% dos indivduos so economicamente ativos, o que pode ser visto a partir da tabela 10. Entre os inativos, 67% so crianas e adolescentes menores de 16 anos. No grupo dos jovens de 18 a 29 anos, h 30% de inativos.
TABELA 10
Idade 0 a 14 anos 15 anos 16 e 17 anos 18 a 29 anos 30 a 59 anos 60 anos ou mais Total - perfil Cadastro nico
Condio de atividade das pessoas em famlias no perfil do Cadastro nico

Ocupado 1.471.872 5,26 457.980 26,09 1.202.771 36,33 8.221.311 56,75 15.059.320 68,24 1.060.421 32,61 27.473.675 37,70 Desocupado 122.889 0,44 96.235 5,48 384.638 11,62 1.969.315 13,59 1.485.851 6,73 45.410 1,40 4.104.338 5,63 Inativo 26.403.719 94,30 1.201.010 68,42 1.723.726 52,06 4.297.049 29,66 5.522.675 25,03 2.146.317 66,00 41.294.496 56,67 Total 27.998.480 100 1.755.225 100 3.311.135 100 14.487.675 100 22.067.846 100 3.252.148 100 72.872.509 100
Fonte: Castro et al. (2009). Microdados: PNAD, 2006.
Com relao PEA com perfil Cadastro nico, que possui 29 milhes de pessoas, dados os quais podem ser observados na tabela 11, 22% dos jovens de 16 a 29 encontram-se no mercado de trabalho de forma marginal, ou sequer esto inseridos. A agricultura familiar absorve 17% dos jovens de 16 a 29 anos e 25% dos adultos de 30 anos ou mais, respectivamente.
238
TABELA 11
Insero ocupacional da PEA com perfil Cadastro nico

Insero no mercado de trabalho Empregado com carteira, exceto trabalhadores domsticos Agricultura familiar Trabalhador agrcola sem carteira Trabalhador domstico, com e sem carteira Empregado urbano sem carteira Conta prpria Desempregado e em insero marginal Total da populao ativa Jovens de 16 a 29 anos Adultos de 30 anos ou mais 3.583.900 4.383.705 1.147.032 1.759.766 1.716.424 3.290.225 1.769.950 17.651.002 20% 25% 6% 10% 10% 19% 10% 100% Total
2.012.138 2.023.023 936.584 1.008.255 2.117.624 1.038.065 2.642.346 11.778.035
17% 17% 8% 9% 18% 9% 22% 100%
5.596.038 6.406.728 2.083.616 2.768.021 3.834.048 4.328.290 4.412.296 29.429.037
19% 22% 7% 9% 13% 15% 15% 100%
Com relao aos empregados com carteira, observamos na tabela 12 que os setores que mais empregam so a indstria de transformao com 22% dos assalariados que possuem renda familiar per capita inferior a SM, seguida do Comrcio e reparao (16%) e Trabalhadores agrcolas (14%). Esses trs setores empregam mais de 60% dos jovens de 16 a 29 anos.
TABELA 12
Setor de atividade empregados com carteira, exceto trabalhador domstico
Setor de Atividade Trabalhador agrcola Outras atividades industriais Indstria de transformao Construo Comrcio e reparao Alojamento e alimentao Transporte, armazenagem e comunicao Administrao pblica Educao, sade e servios sociais Outros servios Outras atividades Atividades mal definidas Total Jovens de 16 a 29 anos 276.412 25.397 509.397 144.622 451.720 94.773 81.744 103.956 118.469 41.292 163.662 694 2.012.138 Fonte: Castro et al. (2009). Microdados: PNAD, 2006. 14% 1% 25% 7% 22% 5% 4% 5% 6% 2% 8% 0% 100% Adultos de 30 anos ou mais 496.444 48.049 699.583 299.898 465.548 140.575 210.930 316.660 447.993 111.304 346.916 3.583.900 14% 1% 20% 8% 13% 4% 6% 9% 13% 3% 10% 0% 100% Total 772.856 73.446 1.208.980 444.520 917.268 235.348 292.674 420.616 566.462 152.596 510.578 694 5.596.038 14% 1% 22% 8% 16% 4% 5% 8% 10% 3% 9% 0% 100%
239
Como observado na tabela 11, h 4,4 milhes de pessoas de baixa renda com 16 anos ou mais, o que corresponde a 15% dessa faixa etria, que no est inserida no mercado de trabalho ou est marginalmente ocupada. Iremos, a partir da tabela 13, investigar o nvel de instruo dessa populao. Entre os adultos de 30 anos ou mais, 12% no possuem instruo formal, 16% possuem de um a trs anos e apenas 3% possuem mais de 12 anos de estudo. A maior parte dos desempregados ou marginalmente ocupados isto , 45% possui entre quatro a oito anos de estudo, o que equivale ao ensino fundamental incompleto.
TABELA 13
Nvel de instruo Sem instruo 1 a 3 anos 4 a 8 anos 9 a 12 anos 12 anos ou mais Total
Nvel de instruo desempregados ou marginalmente ocupados

Jovens de 16 a 29 anos 79.736 164.148 1.163.113 1.171.238,00 64.111 2.642.346 3% 6% 44% 44% 2% 100% Adultos de 30 anos ou mais 217.833 290.842,00 816.271 391.529,00 53.475 1.769.950 12% 16% 46% 22% 3% 100% 297.569 454.990 1.979.384 1.562.767 117.586 4.412.296 Total 7% 10% 45% 35% 3% 100%
Ao final desta seo, pode se concluir que a cobertura das famlias pobres no Cadastro nico, quando comparada PNAD, significativa. Porm, cabe ressaltar o cuidado com o uso de informaes de alguns campos onde pode haver subdeclarao nos registros, o que no desqualifica o Cadastro nico. Pelo contrrio, nos traz o desafio de tratamento adequado das informaes e de definies de estratgias para uso das informaes do Cadastro nico, de maneira a aumentar as suas potencialidades no que tange s polticas sociais.
4 O USO E AS POTENCIALIDADES DO CADASTRO NICO PARA POLTICAS SOCIAIS 4.1 O uso do Cadastro nico
O uso do Cadastro nico permite a identificao personificada e territorializada dos indivduos registrados, o que representa vantagem significativa em relao s pesquisas domiciliares. No entanto, cabe ressaltar que a utilizao deste cadastro deve ser complementada por pesquisas domiciliares que no apresentam vis de informao declarada nas respostas. O Cadastro nico, por ser baseado em registros administrativos, apresenta limitaes na qualidade de algumas informaes declaradas, tais como as de mercado de trabalho, do estado civil e dos vnculos familiares. Nestes casos, a inferncia a partir de estimativas oriundas das pesquisas domiciliares mais robusta que as estatsticas encontradas nos registros do Cadastro nico.
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Outra possibilidade de uso do Cadastro nico complementar as suas informaes personificadas com as informaes de outros cadastros administrativos a partir de uma metodologia de batimento entre bases de dados. Esta possibilidade amplia a caracterizao de cada indivduo registrado no Cadastro nico com outras informaes complementares disponveis em bases utilizadas nos batimentos, tais como Rais/MTE, Renavan/Detran, Cafir/Incra e Censo Escolar/MEC. No que se refere a determinadas polticas sociais direcionadas a populaes de baixa renda, o uso do Cadastro nico apresenta distines. Por exemplo, todo beneficirio do PBF encontra-se registrado nesse cadastro, por ser um requisito do programa. Por outro lado, a captao dos beneficirios do BPC baixa, o que exige esforo de incluso destes no Cadastro nico. Neste sentido, constata-se a necessidade de investir na expanso do uso do cadastro, bem como na melhoria da captao de beneficirios de diversos programas sociais pertinentes para alm do PBF. As sees seguintes se destinam a apresentar a distino entre as captaes do PBF e do BPC no Cadastro nico.
4.1.1 Captao do Bolsa Famlia no Cadastro nico e a sua cobertura em relao PNAD
O PBF beneficia 63,3% das famlias pobres brasileiras registradas no Cadastro nico e possui o maior quantitativo de beneficirios no Nordeste e Sudeste, como pode ser visto na tabela 14.
TABELA 14
Distribuio da cobertura das famlias beneficirias do PBF no Cadastro nico, segundo regies brasileiras
Total Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste 17.726.587 1.694.177 8.223.022 4.894.681 1.866.816 1.047.891 Total BF 11.221.634 1.164.653 5.582.535 2.918.814 987.591 568.041 % 63,3 68,7 67,9 59,6 52,9 54,2
Na tabela 15, verifica-se que boa parte das famlias beneficiria do PBF se localiza nas reas urbanas (69,9%). Em termos regionais, este ndice encontra-se acima da mdia nacional no Centro-Oeste (83,4%), no Sudeste (83,3%) e no Sul (76,8%). Porm, em termos absolutos, a maior concentrao urbana das famlias beneficirias do PBF se localiza no Nordeste (3,93 milhes) e no Sudeste (2,43 milhes). Ao analisar a distribuio rural das famlias beneficirias do PBF, se constata que a maior concentrao em termos absolutos se situa no
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Nordeste (2,19 milhes).

TABELA 15
Distribuio das famlias beneficirias do PBF, por localidade rural e urbana, segundo regies brasileiras
Urbano Total Total BF Famlias com baixa renda no PBF 7.846.295 789.586 3.392.227 2.431.618 758.955 473.909 % 69,9 67,8 60,8 83,3 76,8 83,4 Famlias com baixa renda no PBF 3.375.339 375.067 2.190.308 487.196 228.636 94.132 Rural % 30,1 32,2 39,2 16,7 23,2 16,6
Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
17.726.587 1.694.177 8.223.022 4.894.681 1.866.816 1.047.891
11.221.634 1.164.653 5.582.535 2.918.814 987.591 568.041
A PNAD no possui uma varivel especfica para a marcao de quem beneficirio do PBF e, sendo assim, utilizamos uma proxi para marcao dos mesmos que consiste na busca dos valores tpicos do benefcio. Na tabela 16, verificamos que, apesar da PNAD no atingir o total de beneficirios do PBF em nmeros absolutos, a sua distribuio percentual semelhante aos dados do Cadastro nico, tanto para domiclios quanto para pessoas nas regies brasileiras. Dessa forma, a proxi utilizada consistente para a estimativa de propores relacionadas aos beneficirios do PBF.
TABELA 16
Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Domiclios 11.221.634 1.164.653 5.582.535 2.918.814 987.591 568.041
Distribuio dos beneficirios do PBF e suas famlias, segundo regies brasileiras

PBF no Cadastro nico % 100% 10,4% 49,7% 26,0% 8,8% 5,1% Pessoas 45.478.476 5.098.455 22.406.530 11.693.852 3.976.816 2.302.823 % 100% 11,2% 49,3% 25,7% 8,7% 5,1% Domiclios 7.835.982 794.945 4.128.455 1.827.375 684.893 400.314 PBF na PNAD % 100% 10,1% 52,7% 23,3% 8,7% 5,1% Pessoas 35.940.733 4.036.742 19.162.671 8.168.587 2.839.725 1.733.008 % 100% 11,2% 53,3% 22,7% 7,9% 4,8%
Fonte: MDS/SENARC, 2010. Microdados: Cadastro nico (Jun./2009) e PNAD, 2008.
Ao analisarmos os beneficirios do PBF, verificamos, ainda, na tabela 16,
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a qualidade das estimativas que a PNAD proporciona. Como foi mencionado anteriormente, essas estimativas devem ter propores para cumprir o papel inferencial ao qual a pesquisa se destina. Assim, verificamos que as distribuies percentuais, tanto de domiclios quanto de pessoas beneficirias do PBF, captadas na PNAD no apresentam divergncia em relao s distribuies oriundas do Cadastro nico. Salvo no Nordeste, onde o maior percentual dos beneficirios do PBF apresenta pequena distino, sendo 53,5% na PNAD e 49,3% no Cadastro nico, o que no altera a tendncia de maior concentrao. Portanto, o papel do Cadastro nico dentro da captao dos beneficirios do PBF crucial, em razo de ser o registro no Cadnico um dos requisitos do programa para o recebimento do benefcio de transferncia de renda condicionada. Entretanto tal capacidade de captao no se reproduz em outros benefcios, como o caso do BPC que ser discutido na prxima seo.
4.1.2 Captao do BPC no Cadastro nico e a sua cobertura em relao PNAD a partir dos registros administrativos da DATAPREV
O BPC no possui em sua dinmica de concesso a obrigatoriedade de registro no Cadastro nico. Dessa forma, no existe uma relao de causalidade que implica insero do beneficirio do BPC no Cadastro nico. Portanto, a captao do beneficirio do BPC no Cadastro nico possui algumas peculiaridades, pois a varivel que identifica o beneficirio do BPC no possui qualidade que valide as estimativas deste beneficirio. Assim, preciso se valer de outras estratgias para identificar os beneficirios do BPC entre os registros do Cadastro nico. Nesse sentido, se utiliza uma metodologia de cruzamento de bases de dados com uso de matchcodes, que relaciona os registros administrativos da DATAPREV com os dados do Cadastro nico, utilizando informaes comuns s duas bases de registros, no caso, os nomes do beneficirio e de sua me e a data de nascimento. Salientamos que a metodologia de captao dos beneficirios do BPC no Cadastro nico depende da qualidade das informaes existentes em ambas as bases de dados. No cruzamento das bases de dados da DATAPREV e do Cadastro nico, com o uso dos matchcodes supracitados, ambas as bases referentes ao ms de janeiro de 2010, foram encontrados no cadastro 22% do total de 3,4 milhes de beneficirios do BPC (tabela 17). Como foi exposto na seo anterior, a PNAD no possui uma varivel especifica para a captao de informaes sobre benefcios, assim, aqui tambm ser realizada uma proxi com o objetivo de captar os beneficirios do BPC nos dados coletados pela PNAD. Dessa forma, foram marcadas como beneficirias do BPC as pessoas que possuam valor de um salrio mnimo (R$ 415,00 referente a
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set. de 2008) na varivel empregada para o computo de rendimentos diversos. Assim como acontece ao PBF, no atingimos o total de beneficirios do BPC em nmeros absolutos, mas conseguimos captar a distribuio dos beneficirios segundo as regies brasileiras.
TABELA 17
Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Total 3.397.843 309.372 1.218.528 1.216.736 359.466 293.741
Distribuio dos beneficirios do BPC, segundo regies brasileiras

DATAPREV % 100% 9,1% 35,9% 35,8% 10,6% 8,6% Cadastro nico Total 750.922 66.984 316.876 215.127 94.204 57.731 % 100% 8,9% 42,2% 28,6% 12,5% 7,7% Total 1.442.513 165.382 554.430 390.520 172.492 159.689 PNAD % 100% 11,5% 38,4% 27,1% 12,0% 11,1%
Fonte: MDS/SENARC, 2010. Microdados: DATAPREV (Jan./2010), Cadastro nico (Jan./2010) e PNAD, 2008.
Na tabela 17, temos a estrutura de distribuio dos beneficirios do BPC, segundo as regies brasileiras para os registros administrativos da DATAPREV captados no Cadastro nico e na PNAD. Podemos ento observar que as trs distribuies regionais apresentam semelhanas. A distribuio dos dados do Cadastro nico apresenta valores maiores no Nordeste (42,2%), comparando-se aos valores da DATAPREV (35,9%), e, no caso do Sudeste, h uma inverso no comportamento, tendo o Cadnico (28,6%) percentual menor que o da DATAPREV (35,8%). No caso da PNAD, a distribuio no muito distante dos registros da DATAPREV. As estimativas na PNAD so maiores que as dos registros administrativos apenas no Sudeste, onde o valor encontrado (27,1%) inferior ao da DATAPREV (35,8%). Como visto anteriormente, a captao de beneficirios do BPC no Cadastro nico baixa, indicando ser necessria a incluso de 78% dos beneficirios do BPC no Cadastro nico, o que, em janeiro de 2010, representava 2,6 milhes de pessoas (tabela 17). Na tentativa de otimizar a captao dos beneficirios do BPC no Cadastro nico, o MDS formulou uma estratgia para melhorar o registro destes beneficirios, materializada na Portaria no 706 do MDS, publicada em 17 de setembro de 2010. A campanha descrita nesta portaria prev a incluso de todos os beneficirios do BPC no inscritos no Cadnico, at dezembro de 2011, em todos os municpios brasileiros.
4.2 Potencialidades do Cadastro nico nas polticas sociais para populaes
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de baixa renda
O uso adequado do conjunto de informaes do Cadastro nico e das pesquisas domiciliares no que se refere s famlias pobres aumenta as potencialidades e as perspectivas na poltica da assistncia social e em outras polticas sociais.
4.2.1 As potencialidades do Cadastro nico nas polticas da assistncia social
Na poltica da assistncia social, para alm da identificao e caracterizao de potenciais beneficirios e de suas famlias a programas sociais de baixa renda, o Cadastro nico permite a sua localizao a partir das informaes de seus endereos. Inclusive, quando for implantada a verso 7 do Cadastro nico, prevista para 2011, os beneficirios e suas famlias podero ser georreferenciadas em nvel de setor censitrio. A mudana possibilitar a realizao do diagnstico socioterritorializado, bem como o subsdio ao desenho, ao planejamento e gesto integrada e intersetorial dos benefcios e dos servios socioassistenciais. Com o uso destas informaes, as atividades do controle, do monitoramento e da avaliao dos programas, dos benefcios e dos servios podem ser aperfeioadas. Essas informaes do Cadastro nico, tambm permitem subsidiar os Centros de Referncia da Assistncia Social (Cras) e os Centros de Referncia Especializada da Assistncia Social (Creas) no planejamento das suas aes e programas, no acompanhamento dos beneficirios e de suas famlias, na vigilncia e controle social. De acordo com os dados do Censo Suas 2009, j so aproximadamente 5.800 Cras, distribudos por mais de 4.300 municpios brasileiros, e 1.200 Creas, em 1.100 municpios. No que tange ao acompanhamento dos beneficirios e de suas famlias, as informaes qualificadas permitiro aos Cras e aos Creas encaminhar os beneficirios e suas famlias para os servios socioassistenciais de proteo bsica e especial. Por outro lado, estas informaes tambm proporcionaro identificar as principais vulnerabilidades sociais do territrio e construir o diagnstico local que fundamentar o processo de regulao, financiamento, operacionalizao e controle social dos benefcios e servios. Assim, o gestor local da assistncia social ter mais legitimidade para justificar a alocao de recursos no oramento destinado a aes planejadas, bem como para garantir a estruturao da prestao dos benefcios e dos servios na rede de servios socioassistenciais orientada s demandas. Portanto, as potencialidades do Cadastro nico vo alm da identificao e caracterizao das famlias que se encontram em situao de pobreza. Este cadastro pode promover o aperfeioamento da gesto dos benefcios e dos servios socioassistenciais, bem como fomentar o Protocolo de Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncia de Renda no mbito do Sistema nico da Assistncia Social (Suas), pactuado na Resoluo CIT no 7, de 10 de
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setembro de 2009. Este protocolo estabelece procedimentos necessrios para garantir a oferta prioritria de servios socioassistenciais para as famlias do Bolsa Famlia, do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil e do Benefcio de Prestao Continuada, especialmente das que apresentam sinais de maior vulnerabilidade. Neste sentido, o Protocolo assume que o descumprimento de condicionalidades no PBF ou no Peti e a no presena na escola para as crianas do BPC constituem situaes reveladoras do alto grau de vulnerabilidades das famlias e, portanto, orienta que especialmente estas sejam priorizadas no que se refere ao atendimento e acompanhamento pelos servios. Mais do que isso, o protocolo norteia o planejamento e a execuo de aes orientadas pela perspectiva da vigilncia social, uma vez que a partir do processamento e anlise das informaes que ser feita a identificao das famlias, assim como sua localizao no territrio, viabilizando a busca ativa e a insero nos servios socioassistenciais do Suas.
4.2.2 As potencialidades do Cadastro nico em outras polticas sociais para populao de baixa renda
No que tange s demais polticas sociais para populao de baixa renda, inmeras so as potencialidades de uso do Cadastro nico para fomentar a construo e o desenho de polticas intersetoriais nas reas da educao, sade, segurana alimentar, energia, habitao etc. Para ilustrar, podemos citar o uso do Cadastro nico para o desenho da poltica da Tarifa Social de Energia Eltrica, da Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel), cuja regulamentao da Lei no 12.212, de 2010, aprovada em 27 de julho de 2010, trata dos critrios de seleo usados para a concesso de desconto nas contas de energia da populao de baixa renda. A lei que instituiu a tarifa social dever beneficiar ainda as famlias com renda mensal de at trs salrios mnimos inscritas no Cadastro nico para programas sociais. Os novos parmetros definidos pelo MDS e pela Aneel incluem ainda famlias que recebem BPC e famlias de indgenas e quilombolas tambm inscritas no Cadastro nico, estas ltimas, com desconto de 100% para os primeiros 50 kWh consumidos por ms. Como a captao dos beneficirios do BPC no Cadastro nico ainda baixa, a Aneel tambm utilizar o cadastro referente ao BPC do INSS/DATAPREV. O nmero de famlias beneficiadas dever atingir 18,5 milhes e o desconto nas contas de energia das famlias de baixa renda ser coberto pela Conta de Desenvolvimento Energtico (CDE) e pelos subsdios que so pagos s distribuidoras por meio das tarifas. Segundo os dados da Aneel, em 2009 o CDE repassou R$ 1,7 bilho, enquanto os subsdios responderam pelo montante de R$ 770 milhes.
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Esta seo se encerra, portanto, com a afirmao de que iniciativas similares da Tarifa Social de Energia Eltrica da Aneel podem ser exploradas nas demais reas sociais.
5 CONCLUSO
O Cadastro nico representa fonte de informaes crucial para a caracterizao e a localizao das famlias pobres no Brasil de forma personificada. Permite traar o perfil destas famlias, numa periodicidade mensal, se traduzindo, portanto, em poderoso instrumento de sinopse estatstica que consolida uma srie de informaes socioeconmicas e demogrficas do pblico de baixa renda. Em ltima anlise, o cadastro oferece uma viso panormica da populao que se encontra na base da pirmide social brasileira e que so alcanados com dificuldade por grande parte das polticas pblicas. Porm, cabe ressaltar que, como toda fonte de registros administrativos, o Cadastro nico encerra algumas limitaes no que tange qualidade de algumas informaes declaradas. Esta constatao s refora o fato de que o cadastro deve ser utilizado em conjunto com pesquisas domiciliares que permitam fazer inferncias estatsticas nos pontos em que for identificada a necessidade de qualificar melhor a informao declarada. Outro uso potencial do Cadnico se d com cadastros de registros administrativos que podem, conjuntamente, ampliar e qualificar as informaes sobre as famlias pobres brasileiras. O Cadastro nico abre infinitas potencialidades em termos de intersetorialidade das polticas sociais, de desenho, de planejamento e de gesto de programas sociais, bem como de benefcios e de servios socioassistenciais. Neste sentido, que se conclui, neste artigo, que a consolidao do Cadastro nico e a explorao do uso das suas informaes, conjuntamente com pesquisas domiciliares e outras bases de registros administrativos, fundamental para a nova gerao das polticas sociais no Brasil.
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REFERNCIAS
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CAPTULO 8
PERFIL DOS BENEFICIRIOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA

Rogrio Nagamine Costanzi* Flvio Fagundes**
1 INTRODUO
O presente artigo tem como objetivo analisar o perfil dos beneficirios do Programa Bolsa Famlia (PBF). O referido programa de transferncia de renda condicionada (PTRC) se tornou uma das principais e mais importantes aes da poltica social do governo federal, atendendo atualmente a 12,7 milhes de famlias.1 Em termos relativos, o PBF atende cerca de um quarto da populao brasileira com menor nvel de renda per capita, sendo que este percentual ainda mais elevado nas regies mais pobres. O PBF foi criado, legalmente, a partir da Medida Provisria no 132, de 20 de outubro de 2003, posteriormente convertida na Lei no 10.836, de 9 janeiro de 2004. A referida medida provisria criava o PBF com a finalidade de
(...) unificar os procedimentos de gesto e execuo das aes de transferncia de renda do governo federal, especialmente as do Programa Nacional de Renda Mnima (PNRM) vinculado Educao (Bolsa Escola), do Programa Nacional de Acesso Alimentao (PNAA), do PNRM vinculada sade (Bolsa Alimentao), do Programa Auxlio-Gs e do Cadastro nico do governo federal.
Tratava-se, portanto, da unificao dos programas de transferncia de renda com condicionalidades vinculados educao e sade. Nesse primeiro momento foi definido como foco do programa as famlias em situao de pobreza, sendo que, quela poca, foram caracterizadas as situaes de extrema pobreza como renda mensal familiar per capita de at R$ 50,00 e de pobreza at R$ 100,00.
Gestor governamental, assessor especial do Ministrio da Previdncia Social (MPS). Consultor da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (SENARC/MDS). 1. Patamar considerando os benefcios liberados, bloqueados e suspensos em julho de 2010.
* **
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Instituram-se duas espcies de benefcios: i) o bsico, no valor mensal de R$ 50,00, destinado s famlias em situao de extrema pobreza; e ii) o varivel, no valor mensal de R$ 15,00 para cada criana, entre 0 e 15 anos de idade, limitado a trs benefcios variveis (ver tabela 1). Portanto, desde o incio do programa criava-se um direcionamento para crianas e adolescentes e para o estmulo formao de capital humano. Posteriormente, foram realizados reajustes nos valores das linhas de extrema pobreza e de pobreza utilizados no PBF, de forma a refletir as alteraes no custo de vida das famlias pobres. Contudo, at o presente momento, no foram institucionalizadas regras de reajuste dos benefcios e da linha de pobreza de forma a garantir maior proteo institucional ao programa. Outros benefcios sociais, como o Piso Previdencirio, no apenas tm a garantia constitucional de reposio pela inflao, como tiveram ganhos reais em funo da valorizao do salrio mnimo. Tambm foi institudo, no final de 2007, o Benefcio Varivel Jovem (BVJ), vinculado aos jovens de 16 e 17 anos, limitados a dois benefcios de R$ 30,00 na poca da sua criao. Atualmente as linhas de pobreza e extrema pobreza do programa so de, respectivamente, R$ 70,00 e R$ 140,00 de renda familiar mensal per capita, com os trs benefcios citados anteriormente: bsico (R$ 68,00), varivel (R$ 22,00) e varivel jovem. Portanto, o valor do benefcio recebido pela famlia pode variar de R$ 22,00 a R$ 200,00, como pode ser visto na tabela 1. No tocante evoluo do programa, o nmero de famlias beneficirias cresceu do patamar de 3,6 milhes, em dezembro, para cerca de 12,7 milhes, no momento atual2 (ver grfico 1). Em termos de valores aplicados no pagamento de benefcios, o PBF passou de uma folha mensal da ordem de R$ 263 milhes (cerca de R$ 3,2 bilhes anualizados) para cerca de R$ 1,2 bilho (patamar de R$ 14,4 bilhes3). Apesar de a expanso do nmero de famlias atendidas e de sua ampla cobertura atual, em termos de populao pobre atendida, o PBF demandou apenas 0,38% do produto interno bruto (PIB). Apesar de seu baixo valor em termos da produo do pas, o programa apresenta impactos positivos relevantes em termos de reduo do hiato da pobreza e da desigualdade.
2. Patamar considerando os benefcios liberados, bloqueados e suspensos em julho 2010. 3. Sem considerar nenhum percentual de glosa.
Perfil dos Beneficirios do Programa Bolsa Famlia
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TABELA 1
Descrio dos valores do Programa Bolsa Famlia

Descrio dos Benefcios Benefcio Bsico Benefcio Varivel Benefcio Varivel Jovem Valor Mximo R$ 95,00 R$ 112,00 Implementao do Programa em Outubro de 2003 R$ 50,00 R$ 15,00 Reajuste Concedido a Partir da Folha de Pagamento de Agosto de 20071 R$ 58,00 R$ 18,00 Implementao do BVJ em Dezembro de 20072 R$ 58,00 R$ 18,00 R$ 30,00 R$ 172,00 Reajuste Concedido em Junho de 20083 R$ 62,00 R$ 20,00 R$ 30,00 R$ 182,00 Reajuste Concedido em Julho de 20094 R$ 68,00 R$ 22,00 R$ 33,00 R$ 200,00
Fonte: Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC)/Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Notas: 1 Alterao nos benefcios pelo Decreto no 6.157, de 16 de setembro de 2007. 2 Benefcio varivel vinculado ao adolescente (16 e 17 anos) institudo pela Medida Provisria no 411, de 28 de dezembro de 2007, convertida na Lei no 11.692, de 10 de junho de 2008. 3 Alterao nos benefcios pelo Decreto no 6.491, de 26 de junho de 2008. 4 Alterao nos benefcios pelo Decreto no 6.917, de 30 de julho de 2009, e que passou a ter efeitos financeiros a partir de setembro.
GRFICO 1
Evoluo do nmero de famlias beneficirias do Programa Bolsa Famlia dezembro de 2003 a junho de 2010
Fonte: SENARC/MDS. Obs.: No foram considerados os benefcios suspensos.
2 PERFIL DOS DOMICLIOS DAS FAMLIAS BENEFICIRIAS
No tocante ao perfil dos domiclios das famlias beneficirias em abril de 2010, considerando as informaes do Cadastro nico de maro do mesmo ano, predominam aqueles situados na rea urbana (69,4% em 2010), a grande maioria sendo casas (92,6%) e imveis prprios (60,8%), embora muitos dos quais precrios, e com predomnio daqueles construdos em tijolo e alvenaria (72,6%), como pode ser visto pela tabela 2.
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Contudo, importante salientar que existem importantes diferenas regionais nesse perfil. Nas reas Sudeste e Centro-Oeste, por exemplo, o percentual de domiclios urbanos supera a casa dos 80%, enquanto no Nordeste esta referida participao relativa cai para o patamar de 61,2%. Consequentemente, a participao dos domiclios rurais na regio Nordeste (38,8%) bem superior mdia nacional (30,6%). Estes dados denotam tanto diferenas das caractersticas das regies como tambm no tocante distribuio intrarregional da pobreza. Em algumas unidades da Federao das regies mais urbanizadas, o percentual de domiclios urbanos chega a ser igual ou superior a 90%, mais especificamente Distrito Federal (91,4%), So Paulo (91,4%) e Rio de Janeiro (90,0%). Por outro lado, em alguns estados do Nordeste, o percentual de domiclios rurais ultrapassa o patamar dos 40%, como Bahia (41,2%), Cear (41,7%), Maranho (43,6%) e Piau (45,7%). O predomnio de casas maior no Sul (96,6%) e no Nordeste (95%), sendo as regies Centro-Oeste e Sudeste com menor participao de casas. Nestas duas regies h um percentual expressivo de cmodos (12,4% e 9,4%, respectivamente). Estes dados esto correlacionados com o fato de serem as duas regies com maior participao dos domiclios urbanos. A regio Sudeste a que tem a maior participao percentual de apartamentos no total de domiclios (1,5%), mas mesmo nesta referida regio a participao pouco expressiva e apenas ligeiramente acima da mdia nacional (0,8%). Um dado que h interesse em ser conhecido sobre a situao do domiclio: se so prprios, alugados, cedidos ou cuja ocupao decorre de invaso. A referida situao tem implicaes para as condies de vida das famlias pobres, pois, obviamente, ter imvel prprio reduz as despesas com habitao vis--vis ter um domiclio alugado. Os maiores ndices de famlias residentes em domiclio prprio so das regies Norte e Nordeste com 69,5% e 67,0%, respectivamente, ultrapassando a mdia nacional, que de 60,8%, enquanto que na regio Sudeste este ndice cai para 48,7%. Essas diferenas regionais esto ligadas, em parte, distribuio dos domiclios entre reas urbanas e rurais. A participao relevante de imveis prprios deve ser vista com cautela, pois, em geral, trata-se de domiclios em condies precrias. Na regio Nordeste, por exemplo, quase um quarto dos domiclios so de adobe e taipa, sendo que em algumas unidades da Federao da referida regio esse percentual ainda mais elevado, como ser visto adiante. A regio Centro-Oeste apresenta maior participao (19,3%) de domiclios alugados ou arrendados, seguido da regio Sudeste (18,5%). J para domiclios cedidos, que so aqueles em que a famlia reside gratuitamente, por particular (parente,
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no parente ou instituio), no incluindo empregador, a regio Sudeste tem o maior percentual (29,0%) e o Nordeste apresenta o menor ndice (20,4%). Quanto s invases, as regies Sul e Sudeste tm os maiores percentuais de, respectivamente, 3,1% e 2,7%, enquanto a regio Nordeste apresenta o menor ndice (0,7%). A tabela 2 mostra que, em relao ao tipo de construo dos domiclios, predominam, no Brasil como um todo, imveis construdos de tijolo e alvenaria (72,6%), seguidos de adobe e taipa (14,1%) e madeira (11,8%). Contudo, h importantes diferenas regionais. Na regio Sudeste h predomnio de domiclios construdos com tijolo e alvenaria (91,8%). J nas regies Norte, at como reflexo das caractersticas regionais, o predomnio de construes feitas em madeira (57,0%). Como posto anteriormente, Nordeste o local em que h maior proporo de construes mais precrias feitas de adobe e taipa (23%). Em alguns estados da referida regio esse percentual ainda mais elevado, mais especificamente Maranho (51,5%) e Piau (47,6%). Os domiclios construdos com material aproveitado apresentam maior predominncia no Centro-Oeste (1,2%) e menor no Sudeste (0,2%).
TABELA 2
Perfil dos domiclios das famlias beneficirias, abril de 2010 informaes do Cadastro nico, maro de 2010
(Em % do total de domiclios/famlias)
Tipo de localidade Urbano Rural Tipo de domiclio Casa Apartamento Cmodo Outro Situao do domiclio Prprio Alugado e/ou arrendado Cedido Invaso Outro Tipo de construo dos domiclios Tijolo e/ou alvenaria Adobe e/ou taipa Madeira Material aproveitado Outros Brasil 69,4 30,6 Brasil 92,6 0,8 5,9 0,7 Brasil 60,8 13,4 23,5 1,4 0,9 Brasil 72,6 14,1 11,8 0,6 0,8 Norte 66,4 33,6 Norte 91,3 0,6 7,4 0,7 Norte 69,5 6,9 21,8 0,9 1,1 Norte 32,0 8,7 57,0 1,0 1,3 Nordeste 61,2 38,8 Nordeste 95,0 0,6 4,0 0,5 Nordeste 67,0 11,2 20,4 0,7 0,8 Nordeste 74,8 23,0 1,0 0,6 0,5 Sudeste 82,6 17,4 Sudeste 88,3 1,5 9,4 0,8 Sudeste 48,7 18,5 29,0 2,7 1,1 Sudeste 91,8 4,8 2,5 0,2 0,6 Sul 76,6 23,4 Sul 96,6 0,8 1,9 0,7 Sul 54,1 16,6 25,4 3,1 0,8 Sul 49,8 0,6 46,5 0,9 2,2 Centro-Oeste 83,0 17,0 Centro-Oeste 85,3 0,4 12,4 1,9 Centro-Oeste 49,8 19,3 28,7 1,0 1,2 Centro-Oeste 81,1 3,6 12,3 1,2 1,8
Fonte: SENARC/MDS. A partir dos microdados do Cadastro nico de maro de 2010.
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A tabela 3 mostra que as famlias beneficirias do PBF apresentam vulnerabilidades no que diz respeito ao acesso a servios de utilidade pblica, que so fundamentais para melhorar as condies de vida das pessoas pobres. Cerca de 21% dos domiclios no contam com gua tratada e 9,8% no contam com iluminao (apenas vela, lampio e outros). Ademais, cerca de um tero no possuem abastecimento de gua por rede pblica e coleta de lixo, bem como um pouco menos da metade dos domiclios no tm escoamento sanitrio. Esses nveis de acesso aos servios de utilidade pblica so inferiores mdia da populao, sendo tal fato um indcio de boa focalizao do PBF. Essa constatao demonstrada quando se compara os acessos da populao total com as famlias beneficirias do referido programa, no que diz respeito ao abastecimento de gua (83,9% contra 65,5%), rede coletora de esgoto ou fossa sptica (73,2% contra 54,1%), coleta de lixo (87,9% contra 68,7%) e iluminao eltrica (98,6% contra 90,2%).4 A tabela 3 mostra que 74% dos domiclios possuem gua tratada por filtrao ou clorao. Como citado anteriormente, um aspecto preocupante o numero de famlias que no possuem gua tratada: 21%. Tambm neste caso h diferenas regionais. As regies com maior proporo de domiclios sem gua tratada so Sul (34,7%), Norte (26,2%) e Nordeste (21,5%). No tocante iluminao eltrica, as regies Norte e Nordeste possuem o maior percentual de domiclios sem iluminao, sendo, respectivamente, 21,8% e 10,9%. Norte e Nordeste apresentam nveis mais precrios de abastecimento de gua por rede pblica (45,1% e 61,2%, respectivamente), enquanto Sul e Sudeste apresentam os maiores percentuais (76,6% e 78,3%). Em relao ao lixo coletado, novamente, as famlias beneficirias das regies Norte e Nordeste apresentam os menores nveis de acesso (59,5% e 60,1%, respectivamente) e os maiores ndices so observados no Sudeste e no Centro-Oeste (83,9% e 81,3%, respectivamente). Em relao ao escoamento sanitrio, 54,1% dos beneficirios do programa utilizam a rede pblica ou a fossa sptica. Analisando-se regionalmente, Sul e Sudeste apresentam melhor acesso (64,2% e 74,8%, respectivamente). Os menores nveis esto no Norte (34,2%) e no Nordeste (46,8%). Portanto, de um modo geral, os nveis de acesso aos servios de utilidade pblica so inferiores para a populao beneficiria do Bolsa Famlia vis--vis mdia da populao, bem como mesmo entre os domiclios beneficirios h importantes diferenas regionais. De um modo geral, as regies Norte e Nordeste apresentam maiores precariedades em termos de acesso, comparativamente ao Centro-Sul.
4. As informaes da populao total foram extradas da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD)/Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) 2008. Contudo, as perguntas da PNAD e do Cadastro nico no so exatamente iguais.
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TABELA 3
Perfil dos domiclios das famlias beneficirias por tipo de utilidade pblica, abril de 2010 informaes do Cadastro nico, maro de 2010
(Em % do total de domiclios)
Tratamento de gua Filtrao Fervura Clorao Sem tratamento Outro Tipo de iluminao Relgio Sem Relgio Sem Iluminao Servios bsicos Abastecimento de gua por rede pblica Lixo coletado Escoamento sanitrio por rede pblica ou fossa sptica Brasil 38,2 2,9 35,8 21,0 1,9 Brasil 83,9 6,2 9,8 Brasil 65,5 68,7 54,1 Norte 24,5 4,9 41,9 26,2 2,4 Norte 67,1 11,0 21,8 Norte 45,1 59,5 34,2 Nordeste 41,7 2,5 32,1 21,5 2,1 Nordeste 83,1 5,9 10,9 Nordeste 61,2 60,1 46,8 Sudeste 46,4 2,8 34,3 14,8 1,6 Sudeste 88,7 6,3 4,8 Sudeste 78,3 83,9 74,8 Sul 9,2 3,4 51,1 34,7 1,4 Sul 91,4 3,7 4,8 Sul 76,6 80,4 64,2 Centro-Oeste 41,9 2,3 42,0 12,6 1,0 Centro-Oeste 91,4 1,7 6,7 Centro-Oeste 71,5 81,3 52,6
As reas urbanas apresentam melhores condies de acesso aos servios de utilidade pblica que as reas rurais. Em especial, o abastecimento de gua (82,9%) e a coleta de lixo (90,8%) so acessveis a quase todos os domiclios beneficirios, enquanto o escoamento sanitrio adequado (por rede pblica ou fossa sptica) apresenta nveis bem abaixo dos demais (68,0%). J em reas rurais h grande deficincia desses servios bsicos: o abastecimento de gua por rede pblica chega a 26,1% do total, aqueles com coleta de lixo so apenas 18,4% e os com escoamento sanitrio por rede pblica ou fossa sptica, 22,7%. O acesso simultneo aos trs servios de apenas 42,7% dos domiclios das famlias beneficirias, no chegando, portanto, metade do total. Nas reas urbanas o Sudeste possui o maior acesso simultneo, 77,9%; e o Norte, o menor, 28,4%. Nas reas rurais, novamente o Sudeste apresenta o maior percentual, 10,6%; e o Norte, o menor percentual, 1,7%. A disponibilidade conjunta dos trs servios de utilidade pblica e suas disparidades, tanto regionais quanto por rea urbana e rural, esto explicitadas nos mapas 1, 2 e 3.
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TABELA 4
Domiclios beneficirios em abril de 2010 com acesso simultneo ao abastecimento de gua pela rede pblica, coleta de lixo e escoamento sanitrio adequado, informaes do Cadastro nico, maro de 2010
(Em % do total de domiclios)
Servios bsicos simultneos Total Urbano Rural Brasil 42,7 58,9 5,9 Norte 19,4 28,4 1,7 Nordeste 34,4 52,6 5,6 Sudeste 66,1 77,9 10,6 Sul 54,6 69,0 7,6 Centro-Oeste 41,6 49,3 4,0
MAPA 1
Distribuio espacial de todos os domiclios que dispem, simultaneamente, de abastecimento de gua, coleta de lixo e escoamento sanitrio (rede pblica ou fossa sptica) em 2010
PORCENTAGEM At 9,1% Mais de 9,1% at 21% Mais de 21% at 37,8% Mais de 37,8% at 61,5% Mais de 61,5%
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MAPA 2
Distribuio espacial dos domiclios urbanos que dispem, simultaneamente, de abastecimento de gua, coleta de lixo e escoamento sanitrio (rede pblica ou fossa sptica) em 2010
PORCENTAGEM At 21,7% Mais de 21,7% at 42,6% Mais de 42,6% at 63,5% Mais de 63,5% at 85,9% Mais de 85,9%
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MAPA 3
Distribuio espacial dos domiclios rurais que dispem, simultaneamente, de abastecimento de gua, coleta de lixo e escoamento sanitrio (rede pblica ou fossa sptica) em 2010
Acesso Simultneo At 0,5% Mais de 0,5% at 1,5% Mais de 1,5% at 3,6% Mais de 3,6% at 9,4% Mais de 9,4% Fonte: SENARC/MDS. A partir dos microdados do Cadastro nico de maro de 2010.
3 PERFIL DA RENDA E IMPACTO DO BENEFCIO NA RENDA DAS FAMLIAS DO PBF
A tabela 5 apresenta o impacto dos benefcios do PBF na renda das famlias beneficirias. Para o Brasil, como um todo, a renda mensal mdia per capita cresceu de R$ 51,09, antes do benefcio, para R$ 78,12, depois do benefcio (alta de 52,9%). Portanto, os referidos benefcios levam a renda mdia per capita de um nvel abaixo da linha de extrema pobreza, utilizada pelo programa (R$ 70,00), para um nvel acima desta.
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Nas regies Norte e Nordeste, que possuem nveis de renda inferiores mdia nacional, o impacto relativo acaba sendo ainda mais elevado, chegando ao patamar dos 60%. No Centro-Sul, em que o nvel de renda superior mdia nacional, o impacto relativo acaba sendo menor: fica no patamar dos 30%. O mapa 4 apresenta o impacto dos benefcios do PBF na renda per capita mdia municipal das famlias beneficirias, denotando uma maior ao nas regies Norte e Nordeste, como citado anteriormente. Mostra, tambm, que mesmo no Centro-Sul h cidades em que o impacto bastante elevado.
Total de famlias beneficirias do Programa Bolsa Famlia em valor da renda mdia mensal per capita antes e depois do benefcio informaes do Cadastro nico, maro de 2010, e da Folha de Pagamento, abril de 2010
Renda familiar mensal per capita (R$) Regio Total de famlias (em 1 mil) Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste 12.426 1.324 6.359 3.058 1.062 622 Mdia 51,09 44,66 42,68 62,76 67,25 65,82 Mdia aps benefcio 78,12 71,84 71,63 87,41 91,15 89,95 Crescimento da renda (porcentagem) 52,9 60,9 67,8 39,3 35,5 36,7
TABELA 5
Fonte: SENARC/MDS. A partir dos microdados do Cadastro nico de maro de 2010 e da Folha de Pagamento de abril de 2010.
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Taxa de crescimento da renda per capita das famlias beneficirias aps insero do benefcio na renda familiar
MAPA 4
Porcentagem At 27,7% Mais de 27,7% at 38,6% Mais de 38,6% at 53,7% Mais de 53,7% at 79,3% Mais de 79,3% Fonte: SENARC/MDS. A partir dos microdados do Cadastro nico de maro de 2010 e da Folha de Pagamento de abril de 2010.
Um dos impactos mais importantes do programa reduzir o hiato da pobreza, em especial o da extrema pobreza. Considerando os dados do Cadastro nico, nota-se um impacto muito grande do ponto de vista de reduo da extrema pobreza. Como pode ser visto na tabela 6, o nmero de famlias beneficirias que se encontravam abaixo da linha de extrema pobreza (recebendo menos de R$ 70,00) antes do benefcio era de 9,690 milhes. Esse nmero caiu para 5,369 milhes aps o recebimento do benefcio. Portanto, o PBF retirou, em abril de 2010, 4,321 milhes de famlias da situao de extrema pobreza. O nmero de famlias acima da linha de extrema de pobreza (recebendo a partir de R$ 70,00), mas ainda abaixo da linha de pobreza (R$ 140,00), aumenta quando comparado o antes e o depois do recebimento do benefcio, tendo em
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vista as famlias que passam a ter rendimento per capita superior a R$ 70,00, mas no superior a R$ 140,00. Contudo, h tambm um impacto de levar para cima da linha de pobreza famlias que tinham renda per capita entre R$ 70,00 e R$ 140,00. Este impacto acaba sendo mais limitado em termos absolutos. Isso se d por dois fatores: i) porque o nmero de famlias pobres (isto , com renda per capita de R$ 70,00 at R$ 140,00 antes de receber o benefcio) era inferior ao nmero daquelas consideradas extremamente pobres (com renda per capita abaixo de R$ 70,00); e ii) porque as famlias pobres no recebem o benefcio bsico. Em abril de 2010, o nmero de famlias que ultrapassaram a renda per capita de R$ 140,00, devido ao benefcio do PBF, foi de 261 mil (ver tabela 6).
TABELA 6
Situao das famlias beneficirias do Programa Bolsa Famlia antes e depois dos benefcios informaes do Cadastro nico, maro de 2010, e da Folha de Pagamento, abril de 2010
Regio Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil Extrema pobreza Antes (1) 1.133.914 5.590.007 1.944.755 634.953 386.954 9.690.583 Depois (2) 669.482 3.392.320 895.886 262.351 149.394 5.369.433 Pobreza Antes (3) 180.502 717.947 1.061.036 407.184 224.035 2.590.704 Depois (4) 630.089 2.850.706 1.996.517 733.432 439.680 6.650.424 Impacto na extrema pobreza (2) 464.432 2.197.687 1.048.869 372.602 237.560 4.321.150 Impacto na pobreza +(3) (2) (4) 14.845 64.928 113.388 46.354 21.915 261.430
Portanto, h um impacto expressivo no tocante reduo, em especial, da extrema pobreza. Contudo, o nmero ou proporo dos que ultrapassam a linha de (extrema) pobreza um indicador muito limitado, tendo em vista que uma determinada pessoa pode no ultrapassar a linha, mas ter uma reduo do hiato ou ter a severidade da pobreza amenizada. Os dados da tabela 7 mostram os impactos, em termos de reduo do hiato e da severidade da extrema pobreza e pobreza.
TABELA 7
Hiato e severidade das pessoas beneficirias do Programa Bolsa Famlia antes e depois dos benefcios informaes do Cadastro nico, maro de 2010, e da Folha de Pagamento, abril de 2010
Indicador Hiato extrema pobreza antes Hiato extrema pobreza depois Hiato pobreza antes Brasil (%) 49,9 18,7 74,9 Norte (%) 51,6 20,2 75,8 Nordeste (%) 53,2 20,6 76,6 Sudeste (%) 44,6 15,5 72,3 Sul (%) 40,4 12,9 70,2 Centro-Oeste (%) 39,2 12,3 69,6 (Continua)
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(Continuao) Hiato pobreza depois Severidade pobreza antes Severidade pobreza depois Severidade extrema pobreza antes Severidade extrema pobreza depois 55,4 58 33 32,2 10,5 57 59 34,5 33 10,3 57,1 60,2 34,8 34,6 10,6 52,3 54,5 30 29 10,5 50,3 51,4 27,7 24,8 9,5 49,8 50,5 27,2 23,6 9,5
4 PERFIL DAS PESSOAS BENEFICIRIAS
A anlise do perfil das pessoas beneficirias revela uma predominncia do sexo feminino, respondendo por 54,2% do total de beneficiados no Brasil como um todo, e que se reproduz em todas as regies (ver tabela 8). Em relao cor/raa, 65,3% dos beneficiados se declararam pardos e 7,5% negros. Portanto, 72,8% ou quase trs quartos dos beneficirios so negros ou pardos, um nvel superior participao desta raa/cor na populao como um todo. A referida sobrerrepresentao decorre do maior nvel de pobreza da populao parda/negra vis--vis branca. Tambm nesse caso h importantes diferenas regionais. A regio Sul apresenta maior proporo de pessoas brancas (76,3%), fato que pode ser explicado pelo processo de imigrao europeia e baixa miscigenao desta regio. As pessoas declaradas negras encontram-se em maior percentual no Sudeste (10,4%) e no Nordeste (7,3%). H percentuais extremamente elevados de pessoas pardas no Norte (84,3%) e Nordeste (76,1%). Nos grupos amarelo e indgena, como reflexo da participao destes na populao total, h baixos percentuais para o Brasil (0,3% e 0,7%). A menor incidncia de pessoas amarelas ocorre na regio Sul (0,1%) e a maior proporo de indgenas ocorre nas regies Norte e Centro-Oeste (2,3% e 2,6%, respectivamente). A tabela 7 tambm mostra que mais da metade (55%) pertence faixa etria de 0 a 19 anos, evidenciando que os beneficirios do PBF esto concentrados na base da pirmide etria. Esta predominncia observada em todas as regies do pas. As crianas de 0 a 9 anos respondem por mais de um quarto (26,5%) das pessoas beneficirias, variando de 28,7%, na regio Norte, para 25,1%, na regio Nordeste.
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TABELA 8
Perfil das pessoas beneficirias, abril de 2010 informaes do Cadastro nico, maro de 2010
(Em % do total de pessoas)
Sexo Feminino Masculino Cor/raa Branca Negra Parda Amarela Indgena Faixa etria 0 a 9 anos 10 a 19 anos 20 a 29 anos 30 a 39 anos 40 a 49 anos 50 a 59 anos 60 a 69 anos 70 a 79 anos 80 anos ou mais Brasil 54,2 45,8 Brasil 26,3 7,5 65,3 0,3 0,7 Brasil 26,5 28,5 14,8 13,9 9,8 4,8 1,4 0,3 0,1 Norte 53,4 46,6 Norte 9,1 4,0 84,3 0,2 2,3 Norte 28,7 31,0 14,3 12,7 7,8 4,0 1,2 0,3 0,1 Nordeste 53,6 46,4 Nordeste 15,9 7,3 76,1 0,3 0,4 Nordeste 25,1 27,5 16,4 13,7 10,1 5,4 1,4 0,2 0,1 Sudeste 55,6 44,4 Sudeste 38,4 10,4 50,8 0,2 0,2 Sudeste 27,8 28,9 12,9 14,6 9,9 4,2 1,3 0,3 0,1 Sul 54,4 45,6 Sul 76,3 5,7 17,1 0,1 0,8 Sul 27,3 28,8 12,4 14,2 10,7 4,9 1,4 0,3 0,1 Centro-Oeste 55 45 Centro-Oeste 26,5 5,9 64,6 0,5 2,6 Centro-Oeste 27,6 29,7 13,3 15,2 8,7 3,7 1,5 0,3 0,1
A tabela 9 apresenta a escolaridade das pessoas beneficirias do PBF com idade de 25 anos ou mais. Chama ateno o baixo nvel de escolaridade que predomina entre essas pessoas: 15,8% eram analfabetos e 65,3% no tinham concludo o ensino fundamental. Portanto, 81,1% no tinham sequer concludo o ensino fundamental.
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TABELA 9
Escolaridade das pessoas beneficirias com 25 anos ou mais, em abril de 2010 informaes do Cadastro nico, maro de 2010
(Em % do total)
Grau de instruo Regio Analfabeto Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste 15,8 15,9 20,4 9,1 8,6 12,0 Fundamental incompleto 65,3 64,5 62,0 69,5 73,8 68,2 Fundamental completo 3,0 2,3 2,2 4,4 5,1 2,7 Mdio incompleto 5,9 6,9 5,4 6,4 5,3 6,9 Mdio completo 9,7 10,1 9,8 10,2 6,8 9,7
Em maro de 2010, o nmero de pessoas que estavam no Bolsa Famlia chegou a 48,680 milhes. Levando-se em considerao a estimativa de populao, em 2009, de 191,480 milhes, significa que o PBF atendia cerca de um quarto da populao total do pas (25,4%). Este percentual variava de 14,9%, no Sudeste (o menor valor), at 45,6%, no Nordeste (o maior valor). Como pode ser visto pela tabela 10 e pelos mapas 5 e 6, a maior cobertura do programa em relao populao total se d, em especial, nos municpios das regies Norte e Nordeste, embora existam cidades com elevada cobertura nas demais regies.
TABELA 10
(Em %)
Brasil/regio Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Populao total (a) 191.480.630 15.359.608 53.591.197 80.915.332 27.719.118 13.895.375 Pessoas beneficirios do Bolsa Famlia (b) 48.680.372 5.628.469 24.416.981 12.034.955 4.150.045 2.449.922 (b)/(a) (porcentagem) 25,4 36,6 45,6 14,9 15,0 17,6
Participao das pessoas beneficirias do Bolsa Famlia na populao total
265
MAPA 5
Participao das pessoas beneficirias do Bolsa Famlia

(Em % da populao total por UF)
40,4% 31,4%
35%
38%
54,5% 50,6%
46,6% 39,8% 45,3% 42,8% 49,4% 43%
40.9% 30% 22% 44,9% 20% 40,3%
42,5%
22,8% 20,4% 10,2% 17,3%

PORCENTAGEM At 17% Mais de 17% at 30% Mais de 30% at 41% Mais de 41% at 45% Mais de 45%
20,7%
15,7%
10% 15,5% 0
266
MAPA 6
Participao das pessoas beneficirias do Bolsa Famlia

(Em % da populao total por municpio)
PORCENTAGEM At 16,8% Mais de 16,8% at 27,5% Mais de 27,5% at 44,1% Mais de 44,1% at 57,3% Maios de 57,3% Fonte: SENARC/MDS. A partir dos microdados do Cadastro nico de maro de 2010 e da Folha de Pagamento de abril de 2010.
5 PERFIL DO RESPONSVEL LEGAL
A tabela 11 nos mostra que 92,5% dos responsveis legais das famlias beneficirias so mulheres, contra apenas 7,5% de homens. A menor proporo de mulheres como responsveis legais ocorre na regio Norte (90,9%) e a maior, no Sudeste (93,9%). Ademais, pode-se destacar que quase dois teros (62,1%) dos responsveis legais so pardos. Contudo, tambm nesse caso, h importantes diferenas regionais. Na regio Norte, o percentual de responsveis legais de cor parda chega a 81,3%, enquanto na regio Sul esse percentual cai para apenas 17,6%, prevalecendo aqueles de cor branca (74,2%).
267
A maior parte dos responsveis pelas unidades familiares beneficirias encontra-se nos grupos etrios de 25 a 34 anos (35,5%) e de 35 a 44 anos (29,5%), evidenciando mais uma vez a concentrao nas faixas mais jovens dos beneficirios do PBF. Portanto, cerca de dois teros dos responsveis legais das famlias beneficirias tm idade entre 25 e 44 anos, sendo que nas regies Sudeste e Centro-Oeste o patamar fica prximo da casa dos 70% (69,1% e 70,1%, respectivamente). Em relao ao grau de instruo, 12,3% e 65,1% dos responsveis legais, respectivamente, so analfabetos e no possuem ensino fundamental incompleto. Portanto, quase 80% (77,4%) dos referidos responsveis legais no possuem ensino fundamental completo, evidenciando o baixo nvel de escolaridade desses responsveis, que traz implicaes negativas do ponto de vista de insero no mercado de trabalho, em especial, no mercado formal. Esses baixos nveis de escolaridade tendem a restringir a insero laboral a postos de baixa qualificao e rendimento, em geral, no setor informal. No Nordeste, o nvel de analfabetismo entre os responsveis legais chega a 15,8%, o maior patamar observado. Os menores ndices de analfabetos se encontram no Sudeste (6,9%) e no Sul (7,0%). Apenas 11,1% dos responsveis legais das famlias beneficirias tm ensino mdio completo, percentual que atinge os maiores patamares nas regies Norte, Sudeste e Centro-Oeste (11,8%, 11,7% e 11,5%, respectivamente).
TABELA 11
Perfil do responsvel legal das famlias beneficirias informaes do Cadastro nico, maro de 2010
(Em % do total de pessoas)
Sexo Feminino Masculino Cor/raa Branca Negra Parda Amarela Indgena Faixa etria 16 a 24 anos 25 a 34 anos 35 a 44 anos 45 a 54 anos Brasil 92,5 7,5 Brasil 26,9 10,0 62,1 0,3 0,7 Brasil 11,8 35,5 29,5 16,2 Norte 90,9 9,1 Norte 10,3 6,0 81,3 0,3 2,2 Norte 13,1 38,5 27,3 14,2 Nordeste 91,9 8,1 Nordeste 17,2 9,6 72,4 0,4 0,4 Nordeste 12,5 33,9 28,4 17,6 Sudeste 93,9 6,1 Sudeste 38,2 13,8 47,5 0,3 0,2 Sudeste 10,0 37,0 32,1 14,9 Sul 93,5 6,5 Sul 74,2 7,3 17,6 0,1 0,7 Sul 10,9 34,1 31,6 16,8 Centro-Oeste 93,5 6,5 Centro-Oeste 27,6 8,7 60,8 0,6 2,3 Centro-Oeste 11,3 39,7 30,4 12,1 (Continua)
268
(Continuao) 55 a 64 anos 65 anos ou mais Nvel de instruo Analfabeto Ensino fundamental incompleto Ensino fundamental completo Ensino mdio incompleto Ensino mdio completo 5,8 1,2 Brasil 12,3 65,1 3,4 7,9 11,1 5,5 1,4 Norte 12,6 63,6 2,6 9,1 11,8 6,4 1,1 Nordeste 15,8 62,9 2,6 7,3 11,1 5,0 1,1 Sudeste 6,9 67,6 4,8 8,7 11,7 5,4 1,2 Sul 7,0 71,8 5,7 7,2 7,8 5,1 1,5 Centro-Oeste 9,0 66,8 3,0 9,2 11,5
6 CONCLUSO
O PBF tornou-se importante instrumento, no mbito da poltica social do governo federal, de reduo da pobreza ou do hiato da pobreza e de melhoria da distribuio de renda no pas. Embora o programa tenha um oramento de pagamento de benefcios da ordem de 0,38% do PIB do Brasil, seu carter altamente redistributivo e sua ampla cobertura (12,7 milhes de famlias e cerca de um quarto da populao) garantem ao programa efeitos positivos em termos de reduo da desigualdade observada no pas no perodo recente. A anlise do perfil dos domiclios denotou que as famlias beneficirias tm um menor nvel de acesso aos servios de utilidade pblica, como abastecimento de gua, escoamento sanitrio e coleta de lixo, do que a mdia da populao brasileira. Este resultado, se por um lado um indcio da boa focalizao do programa, por outro lado, refora a necessidade de ampliao do acesso a esses servios que so importantes para a qualidade de vida da populao. Ademais, nas reas rurais o acesso mais precrio que nas zonas urbanas. Embora as comparaes ao longo do tempo mostrem melhora do acesso das famlias beneficirias ao longo do tempo, esse resultado est influenciado pela expanso do programa, sendo necessrio um estudo aprofundado para isolar esse efeito. Um dos efeitos mais importantes do programa diz respeito ao seu resultado positivo sobre a renda das famlias beneficirias. Como mostrado, a renda mensal mdia per capita das famlias beneficirias cresce de R$ 51,09, antes do benefcio, para R$ 78,12 (acima da linha de extrema pobreza de R$ 70,00), depois do benefcio. Portanto, trata-se de um incremento da ordem de 52,9%, que chega ao patamar dos 60% nas regies Norte e Nordeste, onde o patamar de renda antes do benefcio mais baixo.
269
Uma das consequncias desse resultado que o PBF retirou da extrema pobreza cerca de 4,3 milhes de famlias, com impactos muito significativos do ponto de vista de reduo do hiato e da severidade da referida extrema pobreza. Do ponto de vista do perfil das pessoas beneficirias do PBF, predominam as mulheres (54,2%), de cor parda (65,3%) e aquelas na base da pirmide etria, tendo em vista que mais da metade (55%) tm idade entre 0 e 19 anos e mais de um quarto (26,5%) tm de 0 a 9 anos. Este dado denota que o Bolsa Famlia tem um vis muito importante e positivo, do ponto de vista de favorecer o investimento em capital humano das crianas de famlias pobres e, dessa forma, colaborar para o rompimento do ciclo intergeracional da pobreza. A anlise do perfil dos responsveis legais mostrou que quase 80% deles no chegam a ter ensino fundamental completo, fato que restringe a insero no mercado laboral, em geral, a postos de trabalho de baixa qualidade, no setor informal e com baixas remuneraes. Portanto, h uma tendncia estrutural precariedade de insero dos responsveis legais no mercado de trabalho. Esta situao difcil de ser revertida , mesmo considerando que cerca de dois teros deles tenham idade entre 25 e 44 anos. Este ponto apresentado pelo perfil deve ser considerado no debate sobre a evoluo futura do programa. Ainda em relao evoluo do PBF, vrios outros pontos devem ser levados em considerao. A reduo da pobreza extrema que, sendo observada no Brasil no perodo recente, decorre no apenas do desenvolvimento econmico e social do pas, mas tambm do prprio programa deve implicar, no futuro, possvel mudana de foco, da pobreza absoluta para a relativa ou para a questo da desigualdade. Qualquer que seja o direcionamento futuro importante ter em considerao os impactos positivos do Programa Bolsa Famlia sobre a melhoria na distribuio de renda e nos investimentos em capital humano das crianas de famlias pobres.
CAPTULO 9
PRECARIEDADE LABORAL E O PROGRAMA BOLSA FAMLIA

Alexandre R. Leichsenring*
1 INTRODUO 1.1 Beneficirios do Programa Bolsa Famlia no mercado formal de trabalho
A volatilidade da renda da populao pobre est, no mais das vezes, associada a uma insero precria no mercado de trabalho. As bases de dados amostrais ora disponveis, no entanto, no permitem fazer um acompanhamento de mais longo prazo a respeito da insero dos mais pobres no mercado de trabalho como um todo. As possibilidades de acompanhamento longitudinal, nesse caso, esto restritas Pesquisa Mensal de Emprego (PME/IBGE), que faz o acompanhamento longitudinal de trabalhadores e domiclios por um perodo relativamente curto. Uma das possibilidades de avaliar a qualidade da insero da populao pobre no mercado de trabalho dada pela investigao de sua participao no mercado formal. Embora os pobres tendam a ter participao pequena no mercado formal, este por definio o mercado nos quais os vnculos tendem a ser mais slidos e perenes, e no qual os trabalhadores contam com maior grau de proteo social. Trata-se, portanto, de avaliar em que medida os mais pobres tm acesso a esse mercado e qual o seu desempenho nele. Para fazer essa avaliao, h registros administrativos bem estabelecidos, especialmente a Relao Anual de Informaes Sociais (Rais), a principal base de dados sobre emprego formal no pas. O cruzamento dessa base com o Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal (Cadnico/MDS) por sua vez, o principal registro administrativo sobre as famlias pobres brasileiras permite acompanhar o desempenho desse pblico no mercado de trabalho formal. Neste trabalho, apresentamos os resultados de estudo sobre a insero da populao do Cadnico do governo federal no mercado formal de trabalho, realizado com base no cruzamento da base do Cadastro nico com a Rais dos anos de 2004 a 2007. Esse cruzamento abordou, de um lado, alguns indicadores
* Consultor da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (SENARC/MDS).
272
gerais do mercado de trabalho para esse universo; e, de outro, buscou identificar a dinmica de entrada e sada dessas populaes no mercado formal de trabalho, trabalho cumprido atravs da tcnica estatstica conhecida por anlise de sobrevivncia. A anlise dos indicadores de emprego feita sob duas perspectivas: a geral e a espacial, na qual trazemos tona a distribuio dos indicadores pelo territrio brasileiro.
2 Bases de dados e Metodologia
Para a anlise aqui realizada, empregaram-se as seguintes bases de dados: Base do Cadnico de Pessoas de 31/12/2008; Base Rais, anos-base 2004, 2005, 2006 e 2007; Folha de Pagamento do PBF, de janeiro de 2009; e Malha Municipal Digital do Brasil 2007, IBGE.
2.1 Procedimentos para a anlise dos indicadores gerais de emprego dentro do universo Cadnico
Para a anlise dos indicadores gerais de emprego, o universo considerado na elaborao dos indicadores gerais de mercado de trabalho formado por indivduos entre 16 e 64 anos (16 e 59 anos, se mulher),1 inscritos no Cadnico em 31 de dezembro de 2008, com vnculo registrado na Rais entre 2004 e 2007.2 Para comparao de rendimentos de diferentes perodos, utilizou-se como deflator o INPC restrito, por ser o ndice de custo de vida da cesta de consumo da populao de baixa renda. Cerca de 51,4 milhes de pessoas com idade entre 16 e 64 anos ou 16 e 59, se mulher foram encontradas no Cadnico de dezembro de 2008. Dessas, um nmero crescente mas definitivamente pequeno possuiu vnculo formal em pelo menos um ms do ano, como pode ser visto no grfico 1. Pode-se concluir, de incio, que a participao desse pblico no ncleo mais estruturado do mercado de trabalho muito reduzida. Resta avaliar, assim, se a trajetria dos que conseguiram entrar no mercado formal estvel.
1. Foram excludos, portanto, os menores de 16 anos para os quais o vnculo formal de trabalho restrito e as pessoas acima da idade mnima exigida para a aposentadoria por idade. 2. Como a unidade das bases da Rais so os vnculos trabalhistas, e no os indivduos, esses podem aparecer em multiplicidade caso tenham mais de um emprego formal. Para efeito da caracterizao dos indivduos, consideramos na anlise seu emprego principal, isto , o emprego que lhe confere maior remunerao mensal ou, no caso de dois ou mais empregos com mesma remunerao, o emprego mais antigo.
Precariedade Laboral e o Programa Bolsa Famlia
273
GRFICO 1
6 5 4 Milhes 3 2 1 0
Nmero de indivduos do Cadnico encontrados na Rais com vnculo em pelo menos um ms do ano
2004 Fonte: Rais/MTE e Cadnico/MDS. Elaborao prpria.
2005
2006
2007
2.2 Procedimentos para a anlise espacial dos indicadores de emprego dentro do universo Cadnico
A anlise espacial dos indicadores de emprego se ocupa da distribuio pelo territrio brasileiro dos indicadores gerais de emprego selecionados e, assim sendo, se vale das mesmas bases de dados descritas na subseo anterior. Em um primeiro momento, apresentamos uma anlise dos dados agregados por municpio. Em seguida, fazemos uma anlise dos dados espaciais dos indicadores de emprego com mapas ilustrando a distribuio dos indicadores pelo territrio. Os mapas so baseados em dados espacialmente interpolados. A interpolao uma tcnica para suavizao dos dados, que transforma um mapa original com aspecto de mosaico em um mapa localmente mais homogneo, evidenciando correlaes espaciais e heterogeneidades entre regies. A tcnica de interpolao utilizada foi a Interpolao de Kriging.
2.3 Procedimentos para a anlise da dinmica de entrada e sada no mercado formal de trabalho
Para o estudo longitudinal sobre a dinmica de entrada e sada da populao do Cadnico no mercado formal de trabalho, foram considerados os indivduos com dez anos ou mais inscritos no cadastro, que tiveram emprego formal em pelo menos um ms entre janeiro de 2004 e dezembro de 2007.
274
Modelos de anlise de sobrevivncia foram ajustados para tempos de permanncia no emprego e tempos de permanncia fora do mercado formal de trabalho (ou desemprego).3 Da Rais, foram consideradas as variveis relacionadas aos tempos de permanncia no mercado formal e fora dele e atividade econmica dos empregos: ms de admisso, ms de desligamento, tempo de emprego, tempo de desemprego e CNAE (dez dgitos) do empregador. Do Cadnico extraram-se informaes sobre a situao cadastral das pessoas e domiclios e a sua caracterizao sociodemogrfica: grau de instruo, cor, sexo, localizao do domiclio rural ou urbano , regio, data de nascimento. A varivel binria que indica fazer parte de famlia beneficiria do Programa Bolsa Famlia (PBF) foi extrada da folha de pagamento deste programa. O cmputo das variveis tempo de emprego e tempo de desemprego levou em conta a existncia de dados censurados. No caso do tempo de emprego, os dados podem estar censurados direita , o que ocorre quando um indivduo chega empregado em dezembro de 2007. Em outras palavras, sabemos que esse indivduo ficou empregado por um tempo potencialmente maior do que o coberto pelos dados disponveis, mas no temos acesso durao do vnculo.4 No caso do tempo de desemprego, os dados podem estar censurados tanto esquerda quanto direita. Se um indivduo estava desempregado em janeiro de 2004 ou em dezembro de 2007 , sabemos que o perodo de desemprego potencialmente maior do que o registrado nos dados disponveis, mas no temos acesso a essa informao.5 So 6,45 milhes de indivduos com mais de 10 anos de idade que tiveram rendimentos provenientes do mercado formal de trabalho em pelo menos um ms entre janeiro de 2004 e dezembro de 2007, dos quais 750,1 mil estiveram empregados durante todos os 48 meses do estudo. Dessa maneira, os tempos de durao de emprego dizem respeito a 6,45 milhes de indivduos, mas tempos de permanncia no desemprego fazem referncia a apenas 5,70 milhes de indivduos (grficos 2 e 3).
3. Tomaremos, neste trabalho, o termo desemprego como a ausncia de registro de emprego formal na Rais durante um perodo especfico. O indivduo sem emprego formal indicado na Rais ser chamado desempregado muito embora ele possa ter alguma ocupao informal no perodo, ou formal no captada pela Rais. O termo, assim, ser usado sempre entre aspas para que no pairem dvidas sobre o conceito. 4. O tempo de emprego no est censurado esquerda para os que estavam empregados em janeiro de 2004, j que a Rais traz a informao sobre a data do incio do vnculo para aqueles que esto empregados. 5. Indivduos que mudam de emprego sem intervalo de tempo (isso , que esto vinculados a um estabelecimento em um ms e a outro estabelecimento no ms seguinte) no so considerados desempregados.
275
GRFICO 2
(Em %)
Status dos tempos de emprego

31 69
No censurado Fonte: Rais/MTE e Cadnico/MDS. Elaborao prpria.
Censurado direita
GRFICO 3
(Em %)
Status dos tempos de desemprego

72 10
18
No censurado Censurado direita
Censurado esquerda
Fonte: Rais/MTE e Cadnico/MDS. Elaborao prpria.
276
2.4 O modelo de anlise de sobrevivncia
O modelo de anlise de sobrevivncia visa investigar tempos at a ocorrncia de um determinado evento aqui, a admisso de um indivduo no mercado de trabalho formal ou seu desligamento. As principais quantidades estudadas so a funo de sobrevivncia e a funo hazard. A primeira descreve a distribuio dos tempos at a ocorrncia do evento (desligamento ou admisso), e a segunda se refere a um potencial instantneo da ocorrncia do evento dado sobrevivncia at um tempo arbitrrio t, isto , dado que o indivduo no foi desligado (ou admitido) at o tempo t. Do ponto de vista matemtico, essas quantidades podem ser definidas da seguinte maneira. Seja T o tempo at a ocorrncia do evento (desligamento ou admisso). Ento, para um dado tempo t a funo de sobrevivncia S(t) a probabilidade de que o tempo at a ocorrncia do evento seja maior ou igual a t, ou seja, . Desta maneira, S(t) descreve a probabilidade de que o emprego (ou o desemprego) dure mais tempo do que t. A funo hazard, h(t), tem uma definio matemtica um pouco menos intuitiva:
h(t) descreve a taxa condicional de ocorrncia de evento em um determinado instante de tempo t dado sobrevivncia at imediatamente antes do tempo t. Tendo em vista as quantidades definidas, os trs objetivos bsicos da anlise de sobrevivncia so: i) estimar e interpretar as funes de sobrevivncia e hazard; ii) comparar as funes de sobrevivncia e hazard; e iii) investigar a relao entre variveis explicativas e tempo de sobrevivncia.
2.4.1 O modelo de Cox
O ponto iii) acima pretende responder pergunta chave: que fatores esto associados ao tempo de permanncia no emprego e no desemprego? Esse ponto cumprido por meio do Modelo de taxas proporcionais de Cox, que relaciona matematicamente a taxa de ocorrncia do evento com um conjunto de variveis explicativas (no nosso caso, as variveis de caracterizao sociodemogrfica). Por esse modelo so estimados parmetros que indicam a contribuio que cada varivel explicativa d para o tempo de durao do emprego (desemprego).
277
Convm observar que o modelo de anlise de sobrevivncia prefervel ao modelo de regresso logstica quando se tem tempos de sobrevivncia e dados censurados. Os modelos de regresso de Cox utilizados na anlise de sobrevivncia usam mais informaes tempos de sobrevivncia do que os modelos de regresso logstica, que consideram respostas do tipo (0,1) e ignoram tempos de sobrevivncia e censura. A expresso matemtica do modelo de Cox dada por: onde o vetor de variveis explicativas.
A frmula diz que a funo hazard depende de t e X e composta de dois fatores: Uma funo base h0(t), que depende de t mas no depende das variveis explicativas Xi; e Uma exponencial, que depende apenas das variveis explicativas Xi, ponderadas pelos respectivos parmetros i.
Alm disso, a nica suposio assumida pelo modelo a de que, para toda configurao das variveis explicativas, as taxas, isto , as funes hazard, so proporcionais.6
3 INDICADORES GERAIS DE EMPREGO NA POPULAO CADNICO
De maneira geral, o que se verificou foi uma melhora gradual e monotnica dos indicadores de emprego formal para os inscritos no Cadnico ao longo do quadrinio 2003-2007. O estoque de empregos em dezembro de cada ano para esse grupo subiu ano a ano, partindo de 2,02 milhes em 2003 at alcanar 3,17 milhes em 2007 (grfico 4). Entre dezembro de 2003 e dezembro de 2007, o aumento no nmero de ocupados foi de 57,2%, o que representa um aumento anual mdio de 12,0%.
6. Isso pode ser traduzido como a suposio de que as taxas de desligamento e de admisso ao longo do tempo so iguais em sua forma. Se para uma dada configurao das variveis explicativas essa taxa sobe em um determinado ms, ento ela sobe para qualquer configurao.
278
Grfico 4
Nmero de empregados em 31 de dezembro
3,5 3,0 2,5 2,02 Milhes 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 2003 Fonte: Rais/MTE e Cadnico/MDS. Elaborao prpria. 2004 2005 2006 2007 2,31 2,43 2,80 3,17
De maneira anloga, a remunerao mdia mensal real em 2004 foi de R$ 555,7, alcanando R$ 671,1 em 2007 (ver grfico 5). O aumento mdio real anual foi de 6,5%.
Grfico 5
700
Evoluo da remunerao mdia real

671,1
650 587,0 555,7 (R$) 550
623,0
600
500
450
400 2004 2005 2006 2007
279
A flutuao do emprego ao longo do ano para os inscritos no Cadnico foi marcada pela sazonalidade tpica do mercado formal de trabalho: as admisses aumentam entre janeiro e maio, caindo a partir da; os desligamentos sobem ms a ms, atingindo o pico em dezembro. Como consequncia, o saldo tende a ser negativo nos ltimos meses do ano (especialmente em dezembro) o que no impede a existncia de saldos positivos anuais (grfico 6).
Grfico 6
Evoluo do saldo do emprego ms a ms
1.800 1.600 1.400 1.200 Milhes 1.000 800 600 400 200 0 -200 Jul. Jul. Jan./2004 Mar. Maio Set. Nov. Jan./2005 Mar. Maio Set. Nov. Jan./2007 Mar. Maio Jul. Set. Mar. Maio Nov. jan/06 Nov. Jul. Set. 1.500
Saldo acumulado Fonte: Rais/MTE e Cadnico/MDS. Elaborao prpria.
Saldo do ms
Uma possibilidade de avaliao do quanto a pobreza pode afetar o desempenho no mercado de trabalho formal fazer a distino, nos inscritos no Cadnico, entre beneficirios e no beneficirios. Embora todos estejam dentro da linha de pobreza adotada pelo cadastro at meio salrio mnimo de renda familiar per capita , os beneficirios necessitam ter renda substantivamente inferior aos limites adotados pelo cadastro de, no mximo, R$ 140 per capita. Ser beneficirio, portanto, pode ser entendido como uma proxy da fragilidade econmica de trabalhadores e famlias. Percebe-se, no grfico 7, que os beneficirios do PBF formam um grupo menos numeroso que o de no beneficirios. Pode-se dizer, entretanto, que apesar do comportamento anmalo observado no grupo dos beneficirios em 2005, os dois grupos observaram aumento no nmero de trabalhadores ocupando postos de trabalho formais no perodo avaliado.
280
Grfico 7
2,0
Evoluo do estoque ano a ano (31 de dezembro) x beneficirios PBF
Milhes
1,5
1,0
0,5
0,0 2003 2004 No PBF Fonte: Rais/MTE e Cadnico/MDS. Elaborao prpria. 2005 2006 PBF 2007
O grupo dos beneficirios, entretanto, parece possuir uma insero mais frgil no mercado de trabalho formal, quando comparado ao dos no beneficirios. Isso pode ser visto na taxa de rotatividade7 observada no perodo para os dois grupos: elas apresentam o mesmo padro senoidal, mas a rotatividade entre beneficirios uniformemente mais elevada em todo o perodo (grfico 8), o que parece apontar para uma insero mais precria desse grupo no mercado de trabalho formal. Essa hiptese poder ser avaliada a partir da anlise de sobrevivncia.
7. A taxa de rotatividade mensal obtida utilizando o menor valor entre o total de admisses e desligamentos sobre o total de empregos no 1o dia do ms. Para referncia taxa de rotatividade, consultar Registros Administrativos: Rais e CAGED. Braslia: MTE, SPPE/DES/CGET, 2000. 17p.
281
Grfico 8
Rotatividade PBF x no
7 6 5 4 (%) 3 2 1 0 Mar. Maio Jul. Set. Jan./2004 Nov. Jan./2005 Mar. Jul. Set. Mar. Jul. Set. Mar. Jul. Maio Nov. Maio Nov. Maio Set. Jan./2005 Jan./2007 Nov.
PBF
No PBF
PBF
4 ANLISE ESPACIAL DOS INDICADORES GERAIS DE EMPREGO 4.1 Anlise por municpio
Em linhas gerais se constata que a populao do Cadastro nico tem uma insero no mercado formal de trabalho homogeneamente precria por todo o territrio brasileiro. Nos grficos 9 a 11, mostramos box-plots e curvas de densidade estimadas8 para cada um dos indicadores. A proporo de indivduos do Cadnico com emprego formal no muito diversa entre os municpios. Em qualquer ano, 75% dos municpios tm proporo de empregados formais inferior a 7% e os municpios com maior proporo de empregados tm menos do que 15% da populao Cadnico no mercado formal de trabalho (grfico 9). Vale observar que a proporo mdia salta de 4,3%, em 2004, para 5,8%, em 2007.
8. Nos box-plots o nvel superior da caixa representa o terceiro quartil e o inferior, o primeiro quartil dos dados. Dentro da caixa esto, portanto, 50% dos dados. O trao no interior da caixa marca a mediana e segmentos de reta partem da caixa at os valores mximo e mnimo que no sejam valores discrepantes (ouliers). As densidades so curvas que em cada ponto so proporcionais ao nmero de observaes prximas a esse ponto. So estimadas a partir dos dados.
282
Grfico 9
0.20
Distribuio da proporo da populao Cadnico com emprego formal
0.15
Densidade
15
0.05
2004 2005 2006 2007
0.10
0.00
0 0.0
10
2004 2005 2006 2007
0.2
0.4
0.6
0.8
1.0
O indicador que apresenta maior desigualdade entre os municpios a variao do estoque de emprego. Observe nas curvas de densidade estimadas mostradas no grfico 10 que esse indicador varia entre -50% (-0,5) e mais 100% (+1,0). Essa grande variabilidade em parte pode ser explicada pelo fato de que em municpios com poucos indivduos empregados no mercado formal, o ingresso ou a sada de poucos indivduos pode implicar grande variao nesse indicador. A evoluo da variao do emprego ao longo do quadrinio bastante positiva para a grande maioria dos municpios. Em todos os anos, a mdia da variao do nmero de empregos na populao Cadnico por municpio foi superior a 16%, atingindo 19,2% em 2007. Nesse ano, metade dos municpios teve aumento superior a 14% no nmero de empregos formais na populao Cadnico. Em 2007, 84% dos municpios tiveram variao positiva no nmero de empregos formais, contra 75% em 2004. Vale notar que esses 84% continham 91% da populao Cadnico.
Grfico 10
Distribuio da variao do estoque de emprego
1.0 0.0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0
0.5
Densidade
-0.5
0.0
2004 2005 2006 2007
2004 2005 2006 2007
-0.5
0.0
0.5
1.0
283
Chama ateno ainda um comportamento peculiar da variao do estoque de emprego ano a ano. Enquanto os outros indicadores avaliados apresentaram alta correlao entre anos consecutivos, a variao do emprego durante um ano em um municpio est muito pouco correlacionada com a sua variao no ano seguinte ou nos seguintes. Isso implica que, se em dado ano um municpio teve crescimento alto do emprego, no se pode dizer que em decorrncia disso o crescimento no prximo ano tambm dever ser alto. Embora possa acontecer, esse dado no dever ser atribudo ao fato de que no ano anterior o crescimento foi alto. O grfico 11 ilustra esse fato. As linhas vermelhas representam retas de regresso estimadas para os dados. Os valores so os coeficientes de correlao entre cada par de anos.
Grfico 11
Grficos de disperso e matriz de correlao para a variao do emprego ano a ano
2004 -0.021 0.12 0.10
2005
0.09
0.094
-1.0
1.0 1.0 2006 -1.0 0.093
-0.5
1.0 1.0
-0.5
1.0 1.0 2007
A remunerao mdia em valores de 2007 tambm se eleva de maneira substancial ano a ano. O grfico 12 revela um deslocamento das remuneraes para cima. A mdia das remuneraes mdias nos municpios era de R$ 463,00 em 2004, subiu para R$ 482,00 em 2005, para R$ 512,00 em 2006 e atingiu R$ 544,00 em 2007. O aumento real de 17,5% em trs anos. Alm disso, pode-se inferir uma pequena diminuio na disperso desses valores, constatada pela reduo verificada do desvio padro dos dados, de 130,1 em 2004 para 121,8 em 2007. Isso indica municpios mais homogneos quanto aos valores mdios recebidos pelos seus empregados formais. Em 2007, 50% dos municpios tinham remunerao mdia entre R$ 462,00 e R$ 600,00.
-1.0
-0.5
284
Grfico 12
1500
Distribuio da remunerao mdia

0.000 0.001 0.002 0.003 0.004 0.005
1000
Densidade
2004 2005 2006 2007
500
2004 2005 2006 2007
500
1000
1500
No que se refere rotatividade no emprego, os dados indicam municpios altamente heterogneos entre si (grfico 13). Nota-se muito pouca alterao no quadro geral da rotatividade dos municpios ao longo do quadrinio.
Grfico 13
1.5
Distribuio da rotatividade
1.5
1.0
Densidade
1.0
0.5
0.0
2004 2005 2006 2007
0.0
0.5
2004 2005 2006 2007
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
4.2 Anlise territorial
Nesta seo apresentamos os mapas temticos. A exemplo do que ocorre na anlise por municpio, pelos mapas tambm possvel identificar uma melhora constante dos indicadores do mercado formal de trabalho no quadrinio de 2004 a 2007. Adicionalmente, os mapas possibilitam enxergar correlaes espaciais marcantes e regies do pas com perfis distintos. A partir da perspectiva territorial, identificamos basicamente dois grupos homogneos internamente e heterogneos entre si. De um lado, temos os estados do Sul, Sudeste e Centro-Oeste, e, de outro, encontramos o Norte e o Nordeste. Como era de se esperar, no primeiro grupo verificamos os melhores ndices de
285
emprego, sobretudo quando fazemos a anlise transversal no tempo. Pela perspectiva longitudinal, entretanto, percebemos que, para a maioria dos indicadores, a evoluo se deu de maneira mais acentuada no Norte e Nordeste. No primeiro grupo (Sul, Sudeste e Centro-Oeste), vemos que os melhores ndices do mercado formal de trabalho se verificam ao redor das capitais e, alm disso, percebe-se que o estado de So Paulo apresenta os melhores ndices. Na regio Norte, percebemos que os piores ndices se encontram ao longo da bacia do rio Amazonas, enquanto os piores ndices do Nordeste se encontram em seu interior. Vale notar que os ndices da regio Norte so, de maneira geral, ligeiramente melhores do que os verificados na regio Nordeste. Entre os ncleos com pior desempenho nas regies Norte e Nordeste e aqueles com melhor desempenho nas regies Sul, Sudeste e Centro-Oeste verificamos uma grande fronteira de transio onde os ndices se encontram a meio termo entre os ndices de uma regio e de outra. Esse tipo de padro de correlao espacial se revela em quase todos os indicadores. No mapa 1, vemos que a proporo do universo de indivduos inscritos no Cadnico com emprego formal cresceu por todo o pas ao longo de todo o perodo 2004 2007. Como antecipado pela anlise por municpio, a variao do estoque de empregos demonstra um padro distinto de correlao temporal, baixa entre anos subsequentes. Com a anlise territorial podemos observar que tambm na dimenso espacial as correlaes so mais baixas e menos evidentes (mapa 2). Os ncleos regionais com variaes mais positivas no estoque de empregos so menores e esto mais espalhados pelo territrio podemos dizer que h menos coeso do territrio sob o ponto de vista do crescimento do emprego. Por outro lado, em que pese o fato de que as correlaes espaciais so baixas, temos que os ncleos com as maiores variaes positivas no estoque de empregos so mais numerosos nas regies Norte e Nordeste, principalmente nos trs primeiros anos da srie. No que diz respeito ao valor da remunerao mdia do trabalho em cada municpio, vemos uma evoluo constante ao longo do quadrinio e por todo o territrio (ver mapa 3). Os destaques ficam por conta dos salrios relativamente mais altos verificados de maneira quase que generalizada no Centro-Oeste, embora se verifiquem salrios comparveis em outros ncleos. Devemos registrar tambm que nas regies Norte e Nordeste se observa um crescimento mais acentuado do valor mdio dos salrios ao longo dos quatro anos. Os dados de rotatividade do emprego, por outro lado, revelam um territrio bastante contrastado e pouca mudana no decorrer do perodo (mapa 4). Enquanto um ncleo entre So Paulo e Minas Gerais e outro em uma faixa entre o Mato
286
Grosso e o sul do Par apresentam municpios onde a rotatividade est, em geral, em um patamar superior a 80%, na regio composta pela bacia do Amazonas e pelo Nordeste prevalecem ndices de rotatividade inferiores a 30%. Em ncleos extensos no interior dessas regies, a rotatividade preponderante menor que 10%.
Mapa 1
Proporo da populao Cadnico com emprego formal
Proporo da populao em idade ativa inscrita no Cadastro nico (de dezembro de 2008) com emprego formal
287
Mapa 2
Variao do estoque de emprego

Variao do estoque de empregos formais de indivduos do Cadastro nico (de dezembro de 2008) saldo proporcional de janeiro a dezembro
288
Mapa 3
Remunerao mdia
Mdia para o municpio da remunerao mdia mensal dos indivduos com emprego formal inscritos no Cadastro nico (de dezembro de 2008)
289
Mapa 4
Rotatividade
Rotatividade anual do emprego entre indivduos com emprego formal inscritos no Cadastro nico (de dezembro de 2008)
290
5 Tempo de durao no emprego e no desemprego 5.1Curvas de sobrevivncia empricas
As funes (ou curvas) de sobrevivncia empricas foram estimadas a partir dos dados, descrevendo a proporo estimada de indivduos cujo emprego ou desemprego durou pelo menos at esse instante t. A curva de sobrevivncia no emprego no ms seis, por exemplo, d a proporo de indivduos que permaneceram pelo menos seis meses empregados no mercado formal. Como caso particular, as curvas de sobrevivncia oferecem uma maneira fcil de obter graficamente a mediana dos tempos de permanncia no emprego e no desemprego: no instante em que a curva de sobrevivncia cruza a linha dos 50%, temos que metade dos tempos menor do que esse instante e metade dos tempos maior do que esse instante. A ttulo de exemplo, observe que para os dados de todos os indivduos (grfico 14), a curva de sobrevivncia de emprego cruza os 50% prximo ao ms 18. A mediana dos tempos de emprego , ento, de aproximadamente 18 meses. Deve-se observar que a curva de sobrevivncia dos tempos de desemprego no cruza os 50% at o 48o ms. Isso significa que a mediana dos tempos de desemprego maior do que 48 meses. Mais do que isso, mais do que 70% dos indivduos permaneceram pelo menos 48 meses no desemprego.
Grfico 14
100 90 80 70 60 (%) 50 40 30 20 10 0 0 6 12 18 24 Tempo (em meses) Emprego Desemprego 30 36 42 48
Curvas de sobrevivncia (todos os casos)
291
Pode-se, novamente, fazer a distino, no grupo dos inscritos no Cadnico, com alguma passagem no mercado formal, entre os beneficirios e no beneficirios do PBF, como medida do impacto que a pobreza pode trazer sobre a permanncia no emprego e no desemprego. O grfico 15 revela que a curva de sobrevivncia de emprego de beneficirios PBF est bem abaixo da curva para no beneficirios, o oposto ocorrendo quando se consideram as curvas de desemprego. Tomando a mediana como um valor tpico, podemos dizer que o tempo de permanncia no emprego de um beneficirio (11,3 meses) tipicamente metade do tempo de permanncia no emprego de um no beneficirio (22,8 meses). Alm disso, os tempos de permanncia no desemprego de beneficirios so tipicamente maiores do que os tempos de permanncia no desemprego de no beneficirios. Pode-se dizer, portanto, que a insero dos beneficirios do PBF no mercado formal, quando existe, bastante precria: menos de um ano depois da contratao, metade dos beneficirios desligada 30% perdero seus empregos em menos de seis meses; fora do mercado de trabalho, menos de 25% deles so recontratados nos quatro anos seguintes.
Grfico 15
100 90 80 70 60 (%) 50 40 30 20 10 0 0 6 12 18 24 Tempo (em meses) Emprego Beneficirio PBF Emprego No beneficirio Desemprego Beneficirio PBF Desemprego No beneficirio 30 36 42 48
Curvas de sobrevivncia no Cadastro nico: no beneficirios x beneficirios
292
5.2 Taxas de desligamento e admisso
A anlise do tempo de durao do emprego sob a tica da evoluo das taxas de desligamento e admisso ao longo do tempo traz novas informaes sobre a dinmica de entrada e sada do mercado formal de trabalho. A seguir apresentamos as funes hazard, que no descrevem outra coisa seno a evoluo das taxas de desligamento e admisso ao longo do tempo. No grfico 16, apresentamos a evoluo das taxas de desligamento e admisso para o conjunto total de dados. As taxas de desligamento so mais altas do que as taxas de admisso em todo o perodo, o que no significa que o nmero de empregados est caindo, pois o saldo depende do nmero de indivduos em cada condio. possvel haver estabilidade ou at mesmo crescimento do nmero de empregados se a massa desempregada for suficientemente maior do que a empregada no mercado formal. Por outro lado, percebemos que o comportamento relativo das curvas das taxas de emprego e desemprego semelhante, sobretudo depois dos primeiros seis meses. Elas so crescentes nos primeiros seis meses, quando atingem seu auge, e depois passam a cair. Durante o primeiro semestre, percebemos que o pico da taxa de desligamento se d ao final do terceiro ms, enquanto o pico da taxa de admisso se d aps os seis meses de desemprego.
Grfico 16
0,10 0,09 0,08 0,07 0,06 0,05 0,04 0,03 0,02 0,01 0,00 0 6 12 18 24 Tempo (em meses) Demisso Fonte: Rais/MTE e Cadnico/MDS. Elaborao prpria. Admisso 30 36 42 48
Taxas de desligamento e admisso populao do Cadnico
293
No grfico 17, verifica-se que as taxas de desligamento para beneficirios PBF so homogeneamente maiores ao longo de todo o perodo e, analogamente, as taxas de admisso para beneficirios PBF so homogeneamente menores ao longo do tempo, embora a partir do 24 o ms as taxas de admisso se equiparem. Em outras palavras, embora estejamos aqui acompanhando um pblico pobre, com perfil de renda familiar de at meio salrio mnimo per capita , os beneficirios (com renda familiar de at R$ 140,00 per capita ) apresentam maiores taxas de desligamento e menores taxas de admisso.
Grfico 17
0,10 0,09 0,08 0,07 0,06 0,05 0,04 0,03 0,02 0,01 0,00 0 6 12 18 24 Tempo (em meses) Demisso Beneficirio PBF Demisso No Fonte: Rais/MTE e Cadnico/MDS. Elaborao prpria. Admisso Beneficirio PBF Admisso No beneficirio 30 36 42 48
Taxas de desligamento e admisso x PBF
5.3 Ajuste do modelo de Cox
A anlise at aqui feita considerou apenas as diferenas existentes entre os beneficirios e os demais membros do Cadastro nico no que diz respeito s trajetrias no mercado de trabalho formal. Outras variveis como a regio geogrfica em que essas pessoas se encontram; o sexo; a raa; a localidade (urbana/rural); a escolaridade; a idade; e o ramo de atividade certamente tm impacto sobre essa trajetria. Caso os beneficirios difiram marcadamente dos no beneficirios em algumas dessas variveis, as diferenas at aqui apontadas
294
entre beneficirios e no beneficirios podem decorrer de outras variveis que no o fato de estar no grupo de beneficirios. preciso medir o impacto decorrente de cada uma delas de maneira isolada. Neste tpico, apresentamos os resultados dos modelos de regresso de Cox ajustados para tempo de emprego e tempo de desemprego. Foram ajustados um modelo para as taxas de desligamento e outro para as taxas de admisso. Cada parmetro estimado est associado a uma varivel explicativa e seu valor representa, ceteris paribus, a contribuio que essa varivel d para o aumento ou diminuio da taxa de ocorrncia do evento (desligamento ou admisso). Assim, os parmetros indicam o efeito isolado de uma caracterstica especfica na taxa de desligamento (ou admisso). Nas tabelas 1 e 2, apresentamos, respectivamente, os parmetros estimados para tempo de emprego e tempo de desemprego. Na coluna Variao da taxa de desligamento (admisso), destacamos em vermelho as variveis que mais contribuem para a diminuio da queda da taxa de desligamento (admisso) e, em preto, as variveis que mais contribuem para o aumento da taxa de desligamento (admisso).
Tabela 1
Parmetros estimados do modelo de regresso de Cox para tempo de emprego
Variveis Regio ref.: Sudeste Norte Nordeste Sul Centro-Oeste Sexo ref.: masculino Feminino Raa ref.: branca Negra Parda Amarela Indgena Localidade ref.: urbana Rural PBF ref.: no beneficirio Beneficirio Grau de instruo ref.: analfabeto At fundamental At mdio ,044 -,105 ,078 ,015 ,157 ,021 ,029 ,035 ,232 -,107 ,347 -,061 -,046 Sig. ,000 ,000 ,000 ,000 ,000 ,000 ,000 ,000 ,000 ,000 ,000 ,000 ,000 Exp() 1,045 ,901 1,081 1,016 1,170 1,021 1,030 1,035 1,261 ,899 1,415 ,940 ,955 Variao da taxa de desligamento 4% -10% 8% 2% 17% 2% 3% 4% 26% -10% 42% -6% -5% (Continua)

(Continuao) Superior Porte ref.: metrpole Pequeno I Pequeno II Mdio I Mdio II Grande I Faixa etria - ref.: 21 a 40 anos 10 a 20 anos 41 a 60 anos Mais de 60 anos CNAE ref.: ind. transformao Agricultura, pecuria, silvicultura, explorao florestal Construo Comrcio, reparao de automotores, objetos e domsticos Alojamento e alimentao Atividades imobilirias, aluguis e servios a empresas Administrao pblica, defesa e seguridade social Outras atividades Fonte: Rais/MTE e Cadnico/MDS. Elaborao prpria. -,218 ,167 ,175 ,132 ,116 ,043 ,160 -,396 -,435 ,442 ,739 ,061 ,155 ,135 -1,268 -,248 ,000 ,000 ,000 ,000 ,000 ,000 ,000 ,000 ,000 ,000 ,000 ,000 ,000 ,000 ,000 ,000 ,804 1,181 1,191 1,141 1,123 1,044 1,173 ,673 ,647 1,556 2,093 1,063 1,167 1,144 ,281 ,780 -20% 18% 19% 14% 12% 4% 17% -33% -35% 56% 109% 6% 17% 14% -72% -22%
295
Na tabela 1, notamos que vrias variveis exercem influncia na taxa de desligamento. Entretanto, algumas categorias das variveis explicativas chamam mais ateno pela dimenso do efeito provocado na taxa de admisso. Sobretudo o tipo de atividade econmica, ser ou no beneficirio PBF e a faixa etria. Comentaremos mais profundamente essa questo adiante. Na regio Nordeste, notamos uma taxa de desligamento 10% menor do que a taxa de desligamento da regio Sudeste. Por outro lado, a taxa de desligamento na regio Sul 8% maior do que a taxa na regio Sudeste. As taxas da regio Norte e Centro-Oeste se assemelham s taxas da regio Sudeste. Quanto ao sexo, percebemos que os homens, tudo o mais mantido constante, tm tempo de durao no emprego formal maior do que as mulheres, uma vez que as taxas de desligamento de mulheres so 17% maiores do que as de homens. No que se refere raa, o efeito mais substantivo devido raa indgena, extrato no qual as taxas de desligamento so 26% superiores s taxas de desligamento de indivduos da raa branca.
296
Na localidade rural, as taxas de desligamento so 10% menores do que as taxas de desligamento de indivduos de localidades urbanas com as mesmas caractersticas. Como havamos mencionado, para indivduos beneficirios PBF, as taxas de desligamento so 42% maiores do que as taxas de desligamento de no beneficirios, tudo o mais permanecendo constante. Com relao ao grau de instruo, quando o indivduo tem formao de nvel superior suas taxas de desligamento so 20% menores se comparadas s de indivduos analfabetos. Nveis mdio e fundamental produzem efeitos menores na taxa. Os parmetros ajustados para o porte do municpio indicam que, comparado com as taxas de metrpoles, mantido tudo o mais constante, o efeito nos municpios pequenos aumentar a taxa de desligamento 18%, pequeno I, e 19%, pequeno II , enquanto nos municpios mdios o aumento de 14% para mdio I e de 12% para mdio II. A faixa etria tambm influencia as taxas de desligamento em um sentido que pode ser generalizado da seguinte forma: mantido tudo o mais constante, quanto maior a idade, menor a taxa de desligamento o que significaria estabilidade maior para idades maiores. Finalmente, as taxas de desligamento so bastante distinguveis pela atividade econmica do trabalhador. Exemplo mais retumbante, quando a atividade econmica a construo civil, mantido tudo o mais constante, a taxa de desligamento 109% maior do que a taxa de desligamento de um trabalhador da indstria de transformao (categoria de referncia). Por outro lado, na administrao pblica, a taxa de desligamento 72% menor do que a taxa de desligamento de um indivduo da indstria de transformao (categoria de referncia). Em seguida, temos altas taxas de desligamento na agricultura, silvicultura etc. 56% maior do que na indstria de transformao , alojamento e alimentao e atividades imobilirias +17% e +14%, respectivamente. Na categoria outras atividades em que encontramos educao, eletricidade, gs e gua, indstrias extrativistas, intermediao financeira, seguros etc., organismos internacionais, pesca, sade e servios sociais, servios domsticos, transporte, armazenagem e comunicaes as taxas de desligamento tambm so menores (-22%). A tabela 2 mostra o ajuste do modelo para a taxa de admisso no mercado formal. Vemos que nas regies Norte e Nordeste as taxas de admisso so, respectivamente, 32% e 22% menores do que as taxas de admisso da regio, quando tudo o mais mantido constante. E no outro sentido, a taxa de admisso na regio Sul 27% maior do que na Nordeste.
297
Tabela 2
Parmetros estimados do modelo de regresso de Cox para tempo de desemprego

Variveis Regio ref.: Sudeste Norte Nordeste Sul Centro-Oeste Sexo ef.: masculino Feminino Raa ref.: branca Negra Parda Amarela Indgena Localidade ref.: urbana PBF ref.: no beneficirio PBF ref.: no beneficirio Beneficirio Grau de instruo ref.: analfabeto At fundamental At mdio Superior Porte ref.: metrpole Pequeno I Pequeno II Mdio I Mdio II Grande I Faixa etria ref.: 21 a 40 anos 10 a 20 anos 41 a 60 anos Mais de 60 anos Fonte: Rais/MTE e Cadnico/MDS. Elaborao prpria. -,387 -,249 ,236 -,046 -,725 -,038 -,072 -,056 -,075 -,315 ,000 -,070 ,226 -,167 -,051 ,034 ,020 ,037 -5,452 ,210 -,589 Sig. ,000 ,000 ,000 ,000 ,000 ,000 ,000 ,005 ,000 ,000 ,928 ,000 ,000 ,000 ,000 ,000 ,000 ,000 ,000 ,000 ,000 Exp() ,679 ,780 1,267 ,955 ,484 ,962 ,931 ,945 ,928 ,730 1,000 ,933 1,253 ,847 ,950 1,035 1,020 1,038 ,004 1,234 ,555 Variao da taxa de admisso -32% -22% 27% -4% -52% -4% -7% -5% -7% -27% 0% -7% 25% -15% -5% 3% 2% 4% -100% 23% -44%
No que se refere ao sexo do indivduo, mantido tudo o mais constante, as taxas de admisso de mulheres so 52% menores do que as dos homens, evidenciando uma dificuldade maior de insero das mulheres no mercado de trabalho formal.
298
Tambm provocam um efeito de diminuio das taxas de admisso a localidade rural (-26%) e ser beneficirio PBF (-27%), demonstrando que indivduos com essa caracterizao tm maior dificuldade de insero no mercado formal de trabalho. Com relao ao grau de instruo, vemos uma substantiva distino de indivduos com nvel superior que tm taxas de admisso 25% maiores do que as de analfabetos. Considerando indivduos que cursaram at o nvel mdio, h uma diminuio de 7% nas taxas de admisso, o que evidencia ainda mais o efeito da educao superior no ingresso no mercado formal de trabalho. No quesito porte do municpio, vemos que as cidades de porte pequeno I so as que demonstram as menores taxas de admisso, 15% menores do que nas metrpoles. As taxas de admisso nas cidades de portes pequeno II a grande I no se diferenciam substancialmente das taxas nas metrpoles. Pelos parmetros para faixa etria no modelo, vemos uma dificuldade de insero de indivduos mais novos (10 a 20 anos), com taxas de admisso quase nulas, e de indivduos da faixa de maior idade, com taxas 44% menores do que as dos indivduos da faixa de 21 a 40 anos. J os indivduos de 41 a 60 anos so os que apresentam maior velocidade de ingresso as taxas nessa faixa so 23% maiores do que na faixa de referncia (21 a 40). Pode-se concluir, portanto, que mesmo a anlise multivariada realizada por meio do modelo de Cox aponta para efeitos robustos decorrentes de o trabalhador ser ou no beneficirio do PBF sobre as suas taxas de desligamento e de admisso, controlado o efeito de outras variveis potencialmente relevantes. Ceteris paribus, ser beneficirio do PBF est associado a altas taxas de desligamento e baixas taxas de admisso no mercado formal de trabalho quando comparado realidade dos trabalhadores pobres inscritos no Cadnico, mas no beneficirios do programa. importante ressaltar que o modelo estatstico no estabelece relao de causalidade nessa situao. As implicaes para a gesto de programas de transferncia de renda para os mais pobres parecem ser relativamente claras. Sabemos que as trajetrias dos trabalhadores no mercado de trabalho formal tendem a ser tanto mais instveis quanto mais pobres so os trabalhadores; que o tempo desses trabalhadores nesse mercado tende a ser curto e que, uma vez desligados, eles tm grandes dificuldades para retornar formalidade; e que, como consequncia, as variaes de rendimento tambm tendem a ser grandes. Tudo isso continua ocorrendo, mesmo em um cenrio econmico favorvel, marcado pelo aumento de participao dos mais pobres no mercado formal de trabalho. Parece haver, assim, necessidade de incorporar alguma medida de variao de renda, tanto na admisso quanto na manuteno de beneficirios de programas de transferncia
299
voltados para os mais pobres. A existncia de rendimentos provenientes do mercado formal de trabalho em um determinado ponto do tempo no garantia de um fluxo estvel de renda: nesse grupo, a regra antes a oposta.
6 Concluso
Esse estudo no pretende testar hipteses; a ideia , alternativamente, fornecer um panorama geral da participao da populao do Cadnico no mercado formal de trabalho. Apesar disso, devemos apontar algumas concluses. No quadrinio 2004-2007, no s cresceu significativamente o contingente da populao do Cadnico no mercado formal de trabalho, como houve melhora sensvel dos valores das remuneraes recebidas nesse empregos. Embora essas melhoras tenham ocorrido de maneira generalizada nessa populao, do ponto de vista espacial, nas regies norte e nordeste elas se deram de maneira aparentemente mais acentuada. Este estudo no foi desenhado para determinar o impacto do Bolsa Famlia no mercado formal de trabalho. Entretanto, algumas conjecturas se apresentaram nesse trabalho, e elas apontam firmemente no sentido de que o Bolsa Famlia tem tido impacto positivo na insero da populao beneficiria no mercado formal de trabalho. A insero dos mais pobres no mercado de trabalho muito instvel. As regras do Bolsa Famlia estipulam um tempo de dois anos entre verificaes de renda, e no impedem que um beneficirio continue recebendo a bolsa simultaneamente manuteno de um emprego, e nem que, nesse perodo entre verificaes, sua renda venha a ultrapassar o teto de R$ 137 per capita estabelecido como critrio de elegibilidade para ingresso no programa. Na prtica, entretanto, famlias cuja renda proveniente de um emprego no mercado formal de trabalho tenha excedido esse teto em um perodo de doze meses, tm sido muitas vezes desligadas do programa. Sabemos, entretanto, que em parte significativa dos casos, esse emprego, quando formal, no ser estvel e no representar um fluxo de rendimentos que garanta a superao definitiva da pobreza.
300
REFERNCIA
LEICHSENRING, A. R.; SOARES, S. Precariedad laboral, volatilidad de ingresos y cobertura del Programa Bolsa Familia. Iniciativa ASCSH, FAO, ago. 2010 (Working Paper, n. 12).
Captulo 10
VOLATILIDADE DE RENDA E A COBERTURA DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA*

Sergei Soares**
1 INTRODUO 1.1 O Bolsa Famlia e a necessidade de metas de cobertura
Em outubro de 2003, o Programa Bolsa Famlia (PBF) foi criado no mbito da iniciativa Fome Zero. Por diversas razes, o governo optou por no criar o PBF como direito e sim condicion-lo s possibilidades oramentrias. Tanto no direito que a lei que cria o Bolsa Famlia declara que: O Poder Executivo dever compatibilizar a quantidade de beneficirios do Programa Bolsa Famlia com as dotaes oramentrias existentes. (BRASIL, 2004, Art. 6, Pargrafo nico). Ou seja, o Programa Bolsa Famlia um programa de oramento definido, o que quer dizer que no direito. A maior parte das transferncias de renda s pessoas fsicas no Brasil, como as aposentadorias e penses, o Seguro-Desemprego e o tambm focalizado Benefcio de Prestao Continuada (BPC), previsto na Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas), programa de critrio definido e oramento varivel. Um trabalhador do setor formal, ao ficar desempregado, pode requerer um Seguro-Desemprego e no pode receber como resposta que o oramento do programa j foi empenhado e que deve voltar no ano que vem, se ainda estiver desempregado. Se o trabalhador cumpre os critrios, definidos em lei, ele tem direito ao benefcio. Se o Estado porventura negar este direito, o trabalhador pode exigi-lo na justia. Alm das transferncias monetrias s pessoas fsicas, outros gastos, como o pagamento de juros, tambm se caracterizam por ter critrio definido. Se um credor apresenta um ttulo da dvida pblica na data de vencimento, no pode receber como resposta que o oramento para pagamento de ttulos se esgotou e que talvez no ano que vem ele possa receber seu dinheiro.
* O autor agradece comentrios de Ricardo Paes de Barros, Fbio Veras Soares, Rafael Ribas, Pedro Herculano Guimares Ferreira de Souza, Joana Mostafa e Snia Rocha, sem os quais este texto no teria sido possvel. ** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Disoc/Ipea.
302
O contrrio so programas de oramento fixo e critrio varivel. Um exemplo seria o asfaltamento de ruas. O oramento para asfaltar ruas definido e se no for suficiente para levar o asfalto at a minha casa, no tenho outra opo a no ser esperar o oramento do ano seguinte. No existe o direito a uma rua asfaltada. O melhor que o gestor pblico pode fazer criar um critrio de fila para atender os mais necessitados primeiro. O PBF, apesar de ser diferente das aposentadorias ou do Seguro-Desemprego, tambm no o completamente como o asfaltamento. Existem critrios para a concesso de uma Bolsa Famlia e estes critrios no definem apenas uma fila. Os critrios so pblicos e definem famlias como elegveis ou no, o que gera conceitos, estranhos aos programas de critrio varivel e oramento fixo, como populao elegvel no coberta. Se algum tem filhos e vive com renda inferior a R$ 120,00 per capita, elegvel para receber o PBF e, se no recebe, um elegvel no coberto. Alguns autores, como Medeiros, Britto e Soares (2008) chegam a caracterizar o benefcio do Bolsa Famlia como um quase-direito. H at algumas poucas decises judiciais obrigando a concesso do benefcio, mostrando que alguns setores do judicirio comeam a entender o Bolsa Famlia como direito ou quase-direito. Quase-direito ou no, quando um programa caracterizado por um oramento definido e custos claros, a definio de metas passa a ser necessria. Se no existem metas fsicas, no h como fazer planejamento oramentrio anual. A criao do PBF em 2003 se deu concomitantemente com a primeira meta, de 11 milhes de famlias. O objetivo deste texto investigar as metas estabelecidas para o PBF luz da definio de pobreza que gera os critrios de incluso. Especificamente, tentaremos argumentar que a volatilidade de renda das famlias mais pobres um conceito que no pode ser ignorado na construo dessas metas. Negligenci-lo, como tem sido feito at recentemente, leva a contradies entre as metas e as regras operacionais do programa, fazendo com que a conta nunca feche e sempre haja grandes nmeros de famlias elegveis no cobertas. Para tanto, este texto se encontra composto do seguinte modo. A seo que segue a esta mostra que a evoluo da distribuio de renda no Brasil no levou a uma reduo no nmero de pessoas elegveis para o PBF.
1.2 As metas de cobertura e sua evoluo a contagem no fecha
A primeira meta de 11 milhes de famlias foi definida usando as Pesquisas Nacionais por Amostra de Domiclios (PNADs) disponveis em 2004, quando a criao do programa foi discutida, que eram as que foram a campo em setembro de 2001 e de 2002. relevante lembrar que o perodo de 2001 e 2003 foi de baixo crescimento econmico, no qual o processo de reduo da desigualdade de renda estava ainda incipiente, como deixam claro Barros, Foguel e Ulyssea (2007).
Volatilidade de renda e a cobertura do programa Bolsa Famlia
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Como foi feito o clculo da meta? No poderia ser mais simples: identificou-se nas PNADs de 2001 e 2002 o nmero de famlias cuja renda domiciliar per capita encontrava-se abaixo da linha de elegibilidade original do PBF. O nmero de famlias, aps um arredondamento, foi tomado como meta. Apesar de a meta ter permanecido constante at o fim de 2006, quando finalmente foi atingida, possvel calcular uma meta a cada ano seguindo a mesma metodologia simples usada para o clculo da meta original. A evoluo deste nmero depender da evoluo da prpria distribuio de renda. Entre 2004 e 2008, data da ltima PNAD hoje disponvel, houve uma melhoria considervel e inegvel nos rendimentos das pessoas mais pobres. Neste perodo, a renda bruta do quinto mais pobre cresceu 40%! Embora boa parte disso tenha sido fruto do prprio PBF, a renda lquida dos rendimentos do Bolsa Famlia aumentou algo prximo de 30%.1 Trata-se de uma melhoria considervel na renda destas pessoas. Os efeitos da crise internacional recente se fizeram sentir aps setembro de 2008. Provavelmente, no sero to graves, mas toda a anlise se ater ao que ocorreu at setembro de 2008. Seria de se esperar que houvesse queda no pblico-alvo potencial do PBF, mas antes de verificar isto h uma pequena questo metodolgica a ser esclarecida. Parte dessa melhoria de renda se deve renda do prprio PBF. Portanto, para fins deste texto, a renda a ser avaliada a renda real lquida. Isto por que o critrio para concesso do PBF no a renda que uma famlia teria aps receber o benefcio, mas a que tem antes de receb-lo, ou seja, a renda sem o benefcio do PBF. A fim de subtrair a transferncia do PBF da renda total das famlias, no sentido de encontrar a renda que confere elegibilidade, podemos lanar mo de dois mtodos encontrados na literatura. O primeiro a utilizao do suplemento da PNAD sobre programas de transferncia de renda nos dois anos (2004 e 2006) para os quais este suplemento existe. O segundo o uso de valores tpicos para identificar a renda oriunda do PBF. O uso do suplemento mais preciso, mas o mtodo de valores tpicos mais abrangente, uma vez que pode ser usado nos anos no qual no houve suplemento. Veja Soares et al. (2006) para detalhes do primeiro mtodo e Foguel e Barros (2008) para detalhes do segundo. Como em 2005, 2007 e 2008 no houve suplemento, o mtodo de Foguel e Barros foi usado. Na tabela 1, no entanto, tambm foi calculado o nmero de pobres usando o suplemento de 2006, para fins de comparao. Conforme mostra a tabela 1, o nmero de famlias pobres elegveis caiu de 8,7 em 2004 para 6,2 milhes em 2008. Este clculo feito usando as linhas de elegibilidade do Programa Bolsa Famlia, ano a ano (R$100,00 para 2004 e 2005, e R$ 120,00 para 2006 e 2007).
1. De acordo com o mtodo de valores tpicos, a renda dos mais pobres aumentou 24%, mas o mtodo de valores tpicos subestima a renda do PBF em pelo menos 50%.
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TABELA 1
Evoluo da pobreza linhas administrativas do Bolsa Famlia 2004-2007

Domiclios Linha Renda lquida Nmero (mil) 2004 2005 2006 20061 2007 2008 100 100 120 120 120 120 8,730 7,094 8,643 8,687 7,456 6,195 Taxa (%) 17,2 13,6 16,1 16,2 13,6 11,1 Renda bruta Nmero (mil) 8,362 6,791 7,974 7,974 6,998 5,706 Taxa (%) 16,5 13,0 14,9 14,9 12,7 10,2 Renda lquida Nmero (mil) 41,029 33,990 39,382 39,603 33,620 27,403 Taxa (%) 23,1 18,8 21,5 21,7 18,2 14,9 Pessoas Renda bruta Nmero (mil) 39,432 32,605 36,606 36,606 31,561 25,095 Taxa (%) 22,2 18,0 20,0 20,0 17,1 13,6
Fonte: Pnad microdados. Elaborao prpria. Nota: Nessa linha de 2006 foi usado o mtodo de identificao de Soares et al. (2006). Obs.: Renda lquida calculada usando Foguel e Barros (2008).
Parte das variaes observadas na tabela 1 se deve ao fato de as linhas de elegibilidade do PBF no serem ajustadas pela variao dos preos. Para evidenciarmos o nmero de pessoas pobres com o mesmo poder de compra ao longo do tempo, esclarecedor usar uma linha de pobreza real, e no nominal. Usando o critrio R$ 100,00 de setembro de 2004 corrigido pela inflao,2 a queda foi ainda maior: de 8,7 para 6,3 milhes de famlias pobres. Os nmeros se encontram na tabela 2, adiante. Dada uma evoluo to favorvel da situao econmica dos mais pobres aps 2003, seria de se esperar que a totalidade das pessoas elegveis para receber o Bolsa Famlia fosse coberta antes da meta dos 11 milhes ser atingida no fim de 2006. Seria tambm previsvel que o Ministrio de Desenvolvimento Social comeasse a devolver dinheiro para o oramento e reduzir o nmero de beneficirios conforme a economia melhorasse.
TABELA 2
Evoluo da pobreza 2003-2007 (R$ 100 de setembro de 2004)
Domiclios Ano Linha Renda lquida Nmero (mil) 2003
1
Pessoas Renda bruta Renda lquida Nmero (mil) 43,217 41,029 39,639 33,994 31,951 28,181 Taxa (%) 25,4 23,1 21,9 18,6 17,3 15,3 Renda bruta Nmero (mil) 42,235 39,432 37,564 31,370 29,466 25,894 Taxa (%) 24,9 22,2 20,8 17,2 16,0 14,1
Taxa (%) 19,3 17,2 16,5 13,7 12,9 11,4
Nmero (mil) 9,048 8,362 8,116 6,745 6,560 5,895
Taxa (%) 18,8 16,5 15,5 12,6 11,9 10,5
94.08 100.00 105.00 108.01 113.27 121,30
9,288 8,730 8,590 7,320 7.120 6,372
2004 2005 2006 2007 2008
Fonte: Pnad microdados. Elaborao prpria. Nota: No inclui rea rural da regio Norte, fora Tocantins. Obs.: Renda lquida calculada usando Foguel e Barros (2008).
2. Os deflatores usados foram os construdos por Corseuil e Foguel (2002).
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Mas no foi isso que aconteceu. No fim de 2008, a situao do PBF era bastante paradoxal. Havia 11,2 milhes de famlias recebendo o benefcio, mas havia outros 2,5 milhes de famlias elegveis inscritas no Cadastro nico sem receber o benefcio. Isso no ano no qual a PNAD aponta os elegveis em 6,2 milhes. Essa situao paradoxal. H uma melhoria considervel na distribuio de renda e, no entanto, esta melhoria no se reflete na demanda por benefcios do PBF. Uma possibilidade seria as deficincias da PNAD em captar a renda de grupos geograficamente concentrados, tais como indgenas ou acampados do Movimento dos Sem Terra, mas estes grupos correspondem a uma pequena parte dos beneficirios do PBF. Descartando fraude em larga escala, que j foi investigada e eliminada por relatrio do Tribunal de Contas da Unio (TCU),3 h uma hiptese plausvel que no foi levada em conta na construo das metas do Bolsa Famlia. Esta hiptese que a estimao da meta de pobreza no levou em conta a volatilidade de renda entre os mais pobres. Um benefcio do Programa Bolsa Famlia concedido por um perodo de dois anos, salvo no caso de grandes variaes positivas na renda, tais como a conquista de um emprego formal ou benefcio social pagando pelo menos um salrio mnino. Se h volatilidade na renda da populao pobre, ento um indivduo cuja renda cai abaixo do limite de elegibilidade pode requerer um benefcio e no perder este benefcio se sua renda subir temporariamente um pouco acima do limite. Isto far com que o nmero de pessoas com direito a receber o Bolsa Famlia em um dado ms o nmero de pessoas cuja renda caiu abaixo do limite de elegibilidade em um dos 24 meses anteriores seja muito maior que o nmero de pessoas cuja renda cai abaixo do limite naquele dado ms. Se continuarmos calculando as metas usando a renda transversal (a renda em um dado ms), mas concedendo benefcios usando a renda longitudinal (a renda ao longo dos ltimos 24 meses), a conta nunca ir fechar. Mas isto ocorre apenas se a volatilidade da renda dos pobres for alta. O restante deste texto se dedica a investigar a magnitude desta volatilidade.
2 VOLATILIDADE DE RENDA
Grande parte dos indivduos na metade de cima da distribuio de renda est acostumada a receber um salrio definido todos os meses. Se estes esto empregados no setor formal, provvel que no se encontrem diante de grandes riscos de demisso. Se porventura forem demitidos, tm direto a um ms de aviso prvio, ao saldo do FTGS e ao seguro-desemprego. Se trabalham para o Estado, o risco de
3. Aps exaustiva consulta a diversas bases de dados visando encontrar fraudes no PBF, o TCU encontrou 713 proprietrios de veculos com valor elevado, 106 mil famlias proprietrias de veculos com valor superior a R$ 4 mil e 20.601 polticos ou familiares de polticos no PBF. Somando todos e supondo que nem proprietrios de motos nem polticos e suas famlias podem legitimamente receber um benefcio do Bolsa Famlia, chegamos concluso que 1,09% dos benefcios so fraudulentos.
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demisso quase zero. H, claro, empresrios e profissionais liberais cuja renda altamente varivel, mas so relativamente pouco numerosos e, em geral, tm acesso a crdito, que um mecanismo de proteo intertemporal. Os mais pobres, ao contrrio, sofrem de uma insegurana elevada com relao a seus rendimentos. Se esto empregados na agricultura, sua renda vai depender das condies climticas e dos volteis preos agrcolas. Se so trabalhadores por conta prpria urbanos, sua renda depende das condies dos tambm volteis mercados de produto no qual operam. Se empregados sem carteira, vivem diante da iminncia da demisso sem direito a qualquer proteo por parte do Estado. Argumentaremos que essa insegurana se traduz em uma grande volatilidade de renda entre os mais pobres, o que leva as taxas de pobreza medidas em setembro de cada ano a diferirem substantivamente da porcentagem de pessoas pobres ao longo de dois anos, que o critrio do PBF. Antes de argumentar, no entanto, necessrio fazer uma reviso das fontes de dados sobre a renda dos mais pobres no Brasil.
3 FONTES DE DADOS
A PNAD vai a campo em setembro e outubro de cada ano e a sua pergunta sobre renda se refere renda auferida naquele ms de setembro.4 Em outras palavras, o ms de referncia da PNAD setembro e todas as informaes se referem a este ms, ou seja, no h como saber na PNAD qual a volatilidade de renda de qualquer segmento da populao uma vez que se trata de uma pesquisa de corte transversal isto , uma pesquisa que no acompanha os mesmos indivduos ao longo do tempo. J a Pesquisa Mensal de Emprego (PME) conta com um painel de indivduos que so entrevistas por quatro meses seguidos. A PME tem duas graves limitaes com relao PNAD: cobre apenas as seis maiores regies metropolitanas no Brasil e levanta apenas rendimentos do trabalho. Apesar disto, a nica fonte longitudinal de dados sobre rendimentos no Brasil. Se o objetivo o clculo da volatilidade de renda, a nica opo a PME. Dado que a Pesquisa Mensal de Emprego levanta apenas rendimentos do trabalho, para construir nesta pesquisa a renda domiciliar per capita necessrio imputar as outras rendas. Estas no so pouco importantes, e respondem por cerca de um quarto da renda das famlias, conforme medida na PNAD. Para tanto, seguimos o procedimento de Machado e Ribas (2008), que consiste em usar a PNAD para imputar rendimentos na PME.
4. um pouco mais complicado na realidade. A pergunta da PNAD sobre a renda normalmente auferida em setembro. Ver Rocha (2002) para maiores detalhes desta pergunta sui generis de renda.
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O procedimento um tanto trabalhoso, mas sem grandes mistrios: 1. Encontram-se as variveis comuns na PME e na PNAD. Isto no difcil, uma vez que as duas pesquisas tm questionrios de composio do domiclio, educao e trabalho muito semelhantes. 2. Usando, na PNAD, apenas as seis regies metropolitanas cobertas pela PME, estimam-se quatro equaes: a) a probabilidade de ter renda de aposentadorias e penses, mediante um probit; b) o valor da renda de aposentadorias e penses para aqueles que as tem, por mnimos quadrados (MQ); c) a probabilidade de ter outras rendas, mediante outro probit; e d) o valor das outras rendas para aqueles que as tem, novamente por MQ. 3. Usando os coeficientes estimados na PNAD projetam-se as quatro variveis na PME. 4. Como toda estimao gera um resduo aleatrio, joga-se um resduo aleatrio independente para cada equao e indivduo. 5. As rendas resultantes so somadas renda do trabalho para produzir a renda domiciliar per capita. importante frisar que como o termo aleatrio mantido constante para cada indivduo ao longo das quatro entrevistas, as rendas imputadas vo mudar apenas se houver mudana em alguma varivel observada, como idade ou nvel de instruo. O grfico 1 mostra o coeficiente de variao (mdia/desvio padro) da renda domiciliar per capita de cada indivduo incluindo as imputaes antes mencionadas. Tanto a mdia como o desvio padro so definidos sobre os quatro meses nos quais o domiclio se encontra no painel, ou seja, se todos os membros do domiclio se mantm na mesma ocupao com o mesmo rendimento durante os quatro meses do painel, ento o coeficiente de variao deste domiclio zero. Apesar da elevada varincia, visvel no grfico 1 que o coeficiente de variao da renda cai conforme aumenta a renda, isto , a renda dos mais pobres sofre mais volatilidade que a renda dos mais ricos. O R2 da equao no alto, 1,8%, mostrando que h muitos outros fatores alm da renda explicando a volatilidade dela.
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GRFICO 1
0,6 Coeficiente de Variao Setembro a Janeiro
Renda mdia e coeficiente de variao da renda de setembro a dezembro 2004
0,4
0,2
R = 0,01823
0,0
10
100
1000
10000
Renda mdia Setembro a Dezembro de 2004 Fonte: PME.
Com o procedimento anterior, tambm foi possvel definir domiclios pobres e no pobres, mas com uma limitao importante. Para fins de elegibilidade para o benefcio do PBF, a varivel importante a renda lquida da prpria renda do PBF. possvel construir esta renda, seja mediante um pergunta identificadora, seja mediante a metodologia de valores tpicos. A pergunta identificadora existe na PNAD apenas em 2004 e 2006 e no existe no questionrio da PME em nenhum ms. J o uso de valores tpicos impossvel, porque a renda imputada usando o procedimento antes mencionado no imputa, em geral, valores inteiros. Sendo assim, teremos que usar a renda bruta, incluindo os rendimentos do Bolsa Famlia. Isto leva a uma subestimao do nmero de pobres na medida em que contrastamos uma linha de pobreza fixa contra uma renda que estar inflada pelo recebimento da transferncia do PBF. Para os fins deste texto, que so a mensurao e quantificao da volatilidade, isto no tem qualquer relevncia. O exerccio feito para medir a volatilidade de renda foi o seguinte. Definiram-se como pobres as pessoas que vivem em domiclios cuja renda per capita inferior linha de incluso do Bolsa Famlia daquele ano: R$ 100,00 at 2005 e R$ 120,00 a partir de 2006. Comeando em setembro de cada ano aps a criao do PBF (2004 a 2007), um conjunto de trs grupos rotacionais foi seguido. So estes os grupos rotacionais entrando em agosto, setembro e outubro, pelos quatro seguintes meses. O esquema
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se encontra no quadro 1, que mostra os grupos rotacionais usados em 2007. O Grupo K7, por exemplo, entrou em agosto e foi entrevistado pela segunda vez em setembro, mas considera-se esta segunda entrevista como pertencendo ao ms de outubro, por fazer parte de um conjunto de trs grupos rotacionais cuja entrada centrada em setembro. No quadro 1, o ms de outubro se encontra demarcado por uma borda preta; o ms de dezembro por uma borda dupla vermelha. Em outras palavras, para quatro meses comeando em setembro de cada ano, segue-se uma mdia mvel de trs grupos rotacionais. Trs grupos rotacionais foram usados. Portanto, no painel h pessoas no ms sendo investigado, no anterior e no posterior, para aumentar a amostra. (Entende-se que um pouco complicado, mas o importante saber que as mesmas famlias esto sendo seguidas por quatro meses).
QUADRO 1
Esquema rotacional Ms Agosto Setembro Outubro Novembro Dezembro Janeiro K7 K7 K7 K7 K8 K8 K8 K8 L1 L1 L1 L1 Grupo rotacional
A cada ms, duas pobrezas foram definidas: uma transversal e outra longitudinal. A pobreza transversal a pobreza qual estamos acostumados: a porcentagem de pessoas cuja renda domiciliar per capita inferior linha de incluso no Bolsa Famlia naquele ms. A pobreza longitudinal a proporo de pessoas cuja renda per capita era inferior linha em qualquer um dos n meses que seguem setembro, quando inicia o painel que montamos. Deste modo a pobreza longitudinal em setembro a mesma que a pobreza transversal, mas a pobreza longitudinal em outubro o conjunto de pessoas que so pobres em setembro ou em outubro. A pobreza longitudinal em dezembro o conjunto de pessoas que foi pobre em qualquer um dos quatro meses entre setembro e dezembro.
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GRFICO 2
Painel 1 2004
Pobreza transversal e longitudinal 2004-2007

Painel 2 2005 24,7% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 11,1% 12,8% 12,8% 13,5% 16,3% 17,9% 18,9% 13,6% 17,1% 12,0% 18,3%
30% 15,6% 19,7% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 15,2% 14,9% 14,9% 22,8% 16,0%
15,9%
Setembro
Novembro
Setembro Outubro NovembroDezembro Pnad PME Transversal PME Longitudinal
Pnad
PME Transversal PME Longitudinal
Painel 3 2006
21,5%
Painel 4 2007 25%
25% 14,2% 17,7% 19,8%
15%
10%
10%
5%
5%
0%
Setembro
Fonte: PME.
Outubro Novembro Dezembro
0%
Setembro
Outubro Novembro Dezembro
Os resultados se encontram no grfico 2. Para todos os anos mostrados, a taxa de pobreza longitudinal em dezembro substancialmente maior que a taxa transversal. A pobreza transversal de 15,9% em dezembro de 2004 contra 24,7% para a pobreza longitudinal. Em 2007 os nmeros so 11,8% e 18,3%. Definindo-se o fator de volatilidade como quanto ser necessrio aumentar a pobreza transversal para chegar na longitudinal, em ambos anos, estamos falando de um fator de volatilidade em torno de dois teros.
11,8%
15%
12,0% 15,3%
20% 13,2% 14,0% 14,0%
20% 14,3% 11,8% 11,8% 11,8%
14,3%
13,5%
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No se trata de uma deteriorao das condies de vida, uma vez que a pobreza transversal mais ou menos constante em todos os quatro meses dos quatro anos estudados. Trata-se do fato de que quando h volatilidade na renda, o nmero de pessoas que foi pobre em algum dos quatro meses maior que o nmero de pessoas pobres em um dado ms. Por definio, a pobreza transversal ser menor que a longitudinal. O que surpreende que seja to maior. Outro resultado visvel que o incremento mensal da pobreza longitudinal decrescente. Em 2007, por exemplo, h um aumento de 3,6 pontos na taxa de pobreza longitudinal de setembro para outubro, de 1,8 ponto de outubro para novembro e 1,2 ponto de novembro para dezembro. Estes retornos marginais decrescentes so esperados na medida em que, conforme o tempo passa, os domiclios que se encontram expostos ao risco de pobreza j tero cado pelos menos uma vez abaixo da linha de R$ 120,00 (R$ 100,00 antes de 2006). Essas estimativas de volatilidade feitas para seis regies metropolitanas podem ser generalizadas para o Brasil com um todo? Provavelmente no. No h nenhuma pesquisa longitudinal no Brasil fora dessas seis regies metropolitanas, mas ns trabalhamos com a hiptese de que nas reas rurais seja ainda maior, embora nas cidades mdias possivelmente seja menor. O que certo que a renda dos mais pobres sofre de considervel volatilidade. Essas estimativas so enviesadas? H dois efeitos que geram um vis negativo nos nmeros apresentados. O primeiro que apenas as famlias que no sofreram alterao na sua composio foram seguidas no painel. Isto ocorre por que a PME no identifica indivduos, apenas domiclios. Portanto, para identificar os indivduos, necessrio seguir domiclios que permanecem intactos.5 Como mudanas de composio domiciliar so importantes fontes e consequncias de volatilidade, selecionar apenas domiclios sem mudanas leva a uma subestimao da verdadeira volatilidade de renda. O segundo efeito o fato de manter os mesmos resduos aleatrios durante os quatro meses do painel. Isto equivale a supor que nada que no seja observvel e tenha algum impacto na renda imputada muda durante os quatro meses do painel. Poderamos pensar, no caso da renda do capital, por exemplo, nas oscilaes do mercado e na sazonalidade, entre outros. Dado que provvel que algo mude e afete a renda, nossa estimativa sofre novamente de vis para baixo. No entanto, h um efeito fundamental que faz com que nossas estimativas sejam sobre e no subestimativas: h um importante erro na mediao da renda nas medidas domiciliares. Ademais, este erro provavelmente maior para
5. Ribas e Soares (2008) desenvolveram um mtodo para seguir indivduos em famlias que sofreram mudanas demogrficas, mas este muito trabalhoso.
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indivduos cuja insero no mercado de trabalho como empregados sem carteira, trabalhadores agrcolas ou trabalhadores por conta prpria exatamente o perfil dos indivduos em domiclios beneficiados pelo Bolsa Famlia. Em outras palavras, um camel sofre de volatilidade de renda, mas tambm no sabe exatamente quanto ganhou em cada ms. Explicando, isto aumenta a volatilidade observada na medida em que a renda sofrer uma variao que decorre da impreciso da informao declarada, para alm de sua variao real. Ao ignorar o erro de medida na renda, h, sem dvida, uma sobre-estimao da volatilidade. H duas fontes de vis negativo e uma de vis positivo. possvel inferir o saldo? No possvel saber com certeza, mas acreditamos, sem ter razes empricas, que a fonte de vis positivo seja mais importante que as duas de vis negativo, ou seja, cremos que a volatilidade seja talvez um pouco menor que aquela anteriormente estimada, mas ainda substantiva.
4 CONCLUSO
Se h volatilidade na renda dos indivduos e as regas do Bolsa Famlia estipulam um tempo de dois anos entre verificaes de renda, ento qualquer medida transversal de pobreza nunca ir fechar com nmero de beneficirios sem deixar algumas famlias elegveis sem o benefcio. Se a volatilidade for alta, ento esta diferena ser grande. O que interessa para o Programa Bolsa Famlia a pobreza longitudinal o nmero de pessoas cuja renda caiu abaixo da linha de elegibilidade em qualquer um dos 24 meses que antecede a medio. As estimativas anteriores apontam que a pobreza longitudinal em quatro meses superior transversal por um fator da ordem de dois teros. Uma interpolao para 24 meses aponta que a pobreza longitudinal neste horizonte de tempo seria aproximadamente o dobro da pobreza transversal, isto , a principal concluso de poltica deste estudo que as metas de cobertura do Bolsa Famlia devem ser mais ou menos o dobro das medidas pelas PNADs. claro que h alguns atenuantes concluso. Nem todos cuja renda familiar per capita cai abaixo de R$ 120,00 em um dos ltimos 24 meses de fato pblico elegvel do Bolsa Famlia. H algumas famlias que podem ter passado poucos meses abaixo da linha de pobreza e depois dela sado definitivamente. Um exemplo seria uma famlia cujo chefe era um indivduo empregado no setor formal com rendimento do trabalho relativamente elevado que experimentou um perodo curto de desemprego e em seguida conseguiu outro emprego formal bem pago. provvel que esta famlia nunca tenha pedido uma Bolsa Famlia uma vez que esperava sair em breve da situao de pobreza.
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Outro atenuante j foi mencionado e o erro de medida na declarao da renda. Finalmente, h aquelas famlias que so do perfil Bolsa Famlia, mas saem do programa antes de dois anos graas a um emprego estvel formal obtido por um de seus membros. Por exemplo, uma famlia cujo chefe fosse um trabalhador com baixa instruo, mas que obteve um emprego com carteira assinada como segurana de banco, poderia sair definitivamente do programa antes do prazo de reviso de dois anos. No entanto, acredito que esses atenuantes so justamente isso: atenuantes. No mudam a concluso principal que no se pode estabelecer um programa com um conceito de pobreza, metas com outro conceito e esperar que a conta feche. Nunca vai fechar. Mudar o conceito de pobreza do Bolsa Famlia seria difcil, e custoso. Adequar o conceito medida transversal de pobreza seria transformar o Bolsa Famlia no bolsa- rel, que liga e desliga automaticamente a cada ms conforme mudam as condies de vida de cada famlia. O custo administrativo disso seria fora de cogitao. Mantendo o conceito de pobreza do PBF, a nica soluo para a incoerncia apontada neste texto adequar o conceito de pobreza usado na definio das metas.
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REFERNCIAS
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Captulo 11
Desafios para a incluso produtiva das famlias vulnerveis: uma anlise exploratria*
Jorge Abraho de Castro** Natlia Styro*** Jos Aparecido Ribeiro**** Sergei Soares****
1 Introduo
As discusses sobre capacitao, qualificao profissional e insero produtiva, aconteam elas no meio acadmico ou nos processos de gesto pblica, trazem sempre como premissa a vulnerabilidade social em que se encontra parte da populao brasileira. Assistir esta populao e dar-lhe oportunidades de se emancipar uma questo que est posta nas leis brasileiras, seja na Constituio ou em pontos mais especficos da legislao. Exemplo disto o Art. 25, inciso V, da Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas) que declara que projetos e programas de capacitao e insero produtiva so formas de enfrentamento da pobreza e, portanto, conformam um investimento econmico e social voltado para os grupos populares. Ou seja, este contexto legal constitui uma espcie de subsdio financeiro e tcnico para iniciativas que garantam a estes grupos mais vulnerveis os meios de superao da pobreza em que se encontram e financiem a transio deles em situaes de vulnerabilidade e risco para uma posio que lhes garanta condies mnimas de sobrevivncia. Nesse contexto, j se formou o consenso de que projetos de incluso produtiva no so de natureza pura, ou seja, eles so naturalmente intersetoriais. Portanto, para alcanar resultados slidos, preciso articular vrias polticas setoriais e de desenvolvimento regional, e no atribuir a responsabilidade a apenas um programa ou ministrio.
* Este texto consiste em uma verso revisada de trabalho apresentado no XI Encontro da Associao Brasileira de Estudos do Trabalho (ABET), realizado na cidade de Campinas entre 28 de setembro e 1o de outubro de 2009. ** Diretor de Estudos e Polticas Sociais do Ipea. *** Bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) junto Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. **** Tcnicos de Planejamento e Pesquisa da Disoc/Ipea.
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forte, atualmente, o discurso de que caberia ao Programa Bolsa Famlia fazer essa ponte intersetorial e promover projetos de incluso produtiva para seus beneficirios. Os autores deste estudo no compartilham dessa tese. Atribuir responsabilidades de tal porte a um programa somente um risco alto para os objetivos essenciais deste mesmo programa, principalmente quando se fala de projetos que so intersetoriais. Sugere-se que no Cadastro nico do Programa Bolsa Famlia que deve ser procurado o pblico-alvo preferencial para este tipo de projeto. Por isso, urge conhecer melhor o perfil das famlias do Cadnico, inclusive as famlias beneficirias do PBF, mas tambm famlias que no so beneficirias. Isso impe a reflexo sobre vrios assuntos. Foca-se aqui, contudo, a necessidade de se pensar uma organizao das aes voltadas para promoo social mediante a incluso produtiva de integrantes de famlias com rendimentos insuficientes para o atendimento de necessidades bsicas. Para tanto, precisa-se saber se as famlias (e pessoas) com o perfil Cadnico esto inseridas ou no no mercado de trabalho. Se estiverem inseridas, qual o tipo de insero e quais so as melhores polticas para ajud-las a enfrentar a situao de pobreza em que se encontram? O objetivo deste trabalho realizar uma anlise exploratria da situao destas famlias no mercado de trabalho, tendo em conta as principais categorias internas existentes e sugerindo possveis encaminhamentos de polticas de acordo com o perfil do pblico. Nesse sentido, e objetivando avanar na definio de uma poltica articulada e consistente, o presente trabalho est dividido em trs sees, alm desta introduo. Na seo 2 feita uma breve recuperao da trajetria recente das polticas de proteo e promoo social. Na seo 3, realiza-se o exerccio de analisar, por meio de identificao na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) 2006, as famlias com perfil semelhante ao que integra o Cadnico. Na ltima seo, so apresentadas algumas consideraes que, embora j adiantadas ao longo do texto, merecem destaque adicional.
2 Poltica Social: proteo e promoo
A questo acerca de como as temticas da precariedade, vulnerabilidade, pobreza e excluso passaram para o primeiro plano do debate poltico e se tornaram objeto de polticas pblicas um tema central para as cincias sociais e objeto de ampla literatura. Apesar das diferenas nas anlises das causas de sua emergncia, diferentes autores convergem para o reconhecimento de que os Estados de Bem-Estar, consolidados no sculo XX em grande nmero de pases, podem ser definidos como organizadores de sistemas de garantias legais que objetivam viabilizar, fora da esfera privada, o acesso a bens e servios que assegurem a proteo e a promoo social dos indivduos.
Desafios para a Incluso Produtiva das Famlias Vulnerveis: uma anlise exploratria
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Mais recentemente, o surgimento e o aprimoramento das polticas sociais latino-americanas possibilitaram algumas importantes consideraes, mais ajustadas s realidades de pases em desenvolvimento. No Brasil, embora ainda haja carncia de referncias empricas e tericas, verificou-se um crescimento significativo de estudos e pesquisas relacionados ao tema nos ltimos anos. Isto demonstra um aumento do interesse no debate sobre o papel do sistema de proteo social e das polticas sociais no atendimento s carncias e demandas sociais mais prementes, bem como no combate pobreza e na diminuio da desigualdade. Um sistema de proteo social apresenta-se como uma complexa rede de distribuio e redistribuio de renda que aplica significativas parcelas do produto interno bruto (PIB) em aes e programas sociais. A poltica social busca: i) a gerao de oportunidades e de resultados para indivduos e/ou grupos sociais; e ii) a garantia ao indivduo de segurana em determinadas situaes de dependncia ou vulnerabilidade, por exemplo a incapacidade de ganhar a vida por conta prpria em decorrncia de fatores independentes da sua vontade individual, como o ciclo de vida do ser humano, o desemprego e infortnios. Para tal tarefa, por meio de:
(...) uma intrincada rede de tributos, transferncias, proviso de bens e servios, recursos so distribudos e redistribudos em mltiplos sentidos, entre ricos e pobres, jovens e idosos, famlias com e sem crianas, saudveis e doentes. Em sua trajetria histrica, cada sociedade incorpora o reconhecimento de determinados riscos sociais e igualdades desejveis, exigindo que o Estado assuma a responsabilidade por sua defesa e proteo (CASTRO et al., 2009).
No caso brasileiro, nas ltimas dcadas, o pas tem implementado uma ampla agenda, no que se refere ao social do Estado, resultando em grandes mudanas no sistema de proteo social.
De fato, a Constituio de 1988 lanou as bases para uma expressiva alterao da interveno social do Estado, alargando o arco dos direitos sociais e o campo da proteo social sob responsabilidade estatal, com impactos relevantes no que diz respeito ao desenho das polticas, definio dos beneficirios e dos benefcios. A ampliao das situaes sociais reconhecidas como objeto de garantias legais de proteo e submetidas regulamentao estatal implicaram significativa expanso da responsabilidade pblica em face de vrios problemas cujo enfrentamento se dava, parcial ou integralmente, no espao privado. A interveno estatal, regulamentada pelas leis complementares que normatizaram as determinaes constitucionais, passou a referirse a um terreno mais vasto da vida social, tanto com objetivos de equalizar o acesso a oportunidades como de enfrentar condies de destituio de direitos, riscos sociais e pobreza. (JACCOUD; CARDOSO JR., 2005).
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Para alm da expanso e consolidao das polticas pblicas que visam proteo social frente aos riscos e vulnerabilidades sociais, na linha da seguridade social clssica, o sistema inclui tambm aes que buscam a promoo social, agindo sempre sob o princpio da equidade, de modo a possibilitar a equalizao de oportunidades e resultados. Polticas distintas podem ser entendidas sob este prisma, indo desde a educao formal e profissional, passando pelas polticas de capacitao e intermediao do Sistema Pblico de Emprego e chegando at os programas de apoio ao pequeno produtor rural e agricultura familiar. O conceito de promoo social, nesse sentido, permite construir um entendimento mais geral sobre uma mirade de polticas de gerao de emprego e renda, desenvolvimento local, crdito, entre outras. O que permite tambm, ainda que muito preliminarmente, visualizar sinergias a serem exploradas a partir de uma viso mais integrada destas polticas. Desta forma, a promoo social se desenvolve mediante dois tipos de ao poltica: por um lado, a promoo do desenvolvimento de capacidades e, por outro, a promoo do exerccio destas capacidades. Tal diferenciao no ignora que o desenvolvimento de capacidades somente se realiza plenamente com o seu exerccio, nem que o exerccio de uma determinada atividade somente pleno se ocorre a partir do desenvolvimento das potencialidades da pessoa. Pelo contrrio, ela expe os dois aspectos de um nico processo, enfatizando seu vnculo intrnseco, sua dependncia mtua. De forma provavelmente tautolgica, pode-se afirmar que o maior fator gerador de oportunidades de exerccio qualificado das capacidades produtivas das pessoas um processo autntico de desenvolvimento econmico em mbito nacional. Na sua ausncia, ou como fator auxiliar, cabe pensar a articulao de polticas e programas capazes de criar estas oportunidades, voltados para pessoas que se encontram em situaes especiais de precariedade e vulnerabilidade socioeconmica. Essas polticas e programas, por sua vez, podem estar direcionados para o estmulo de processos gerais de desenvolvimento regional ou local, com uma ateno particular sendo dada incluso de trabalhadores integrantes de famlias em situao especial. Podem tambm, entretanto, de forma mais direta, voltar-se para o apoio de iniciativas produtivas especificamente concebidas para este tipo de pblico. neste sentido que se considera o Cadnico, constitudo para a gesto do Bolsa Famlia, um instrumento que pode ser muito til para apontar lacunas a serem enfrentadas por outras polticas pblicas, j em vigor, ou ainda a serem concebidas.
3 Desafios para a promoo social mediante A incluso produtiva
Para o sucesso da ao pblica de interveno no espao econmico e social que pretenda realizar a promoo social mediante incluso produtiva para populaes vulnerveis, deve-se, em princpio, tentar delimitar quem seriam os futuros
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beneficirios e quais so suas principais caractersticas. O conhecimento destes quesitos permitir a montagem de uma estratgia de interveno estatal, assim como a delimitao dos recursos que sero demandados. Para tanto, primeiro importante a delimitao das famlias que podem ser consideradas em situao de vulnerabilidade. Ressalte-se que a vulnerabilidade se concretiza de variadas formas, e as carncias a serem combatidas pelas polticas pblicas, neste sentido, tambm so complexas e diversas. Para os objetivos deste estudo, se considerar especificamente a insuficincia de renda como o problema a ser combatido. Deste modo, ser analisado aqui o conjunto formado pelas famlias que tm uma renda domiciliar per capita menor que meio salrio mnimo (SM). A hiptese que estes rendimentos so insuficientes para o atendimento de suas necessidades bsicas, o que torna os membros destas famlias criticamente vulnerveis. Cabe lembrar que este tambm o critrio para a incluso de famlias no Cadastro nico para Programas Sociais do governo federal. Antes de esta tarefa ser iniciada, sero tecidos alguns comentrios a respeito do PBF, tendo em vista a importncia atual do programa no combate vulnerabilidade social, principalmente pobreza, no pas. Primeiro, salienta-se que, embora o Bolsa Famlia no seja, nunca tenha sido e, na opinio dos autores deste estudo, no deva ser um programa de gerao de oportunidades, s vezes ele entendido como tal. No entanto, deve-se reconhecer que existem alguns instrumentos utilizados na implementao do PBF como o Cadastro nico e os programas complementares1 associados ao Bolsa Famlia que possibilitam, sim, uma sinergia entre a proteo social oferecida pelo programa e a promoo social mediante a incluso produtiva que estes programas complementares permitem.
1. Programas complementares consistem na integrao das aes regulares, ofertadas pelas trs esferas de governo Unio, estados e municpios e pela sociedade civil, voltadas ao desenvolvimento das capacidades das famlias cadastradas no Cadastro nico. O objetivo destas aes complementar e potencializar os impactos proporcionados pelas transferncias condicionadas de renda. Os programas federais que fazem parte do componente de programas complementares so, por enquanto, o Programa Brasil Alfabetizado, Programa Nacional de Incluso de Jovens (ProJovem), Projeto de Promoo do Desenvolvimento Local e Economia Solidria (PPDLES), Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), programas de microcrdito do Banco do Nordeste do Brasil (BNB), Programa Nacional Biodiesel e Programa Luz para Todos.
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FIGURA 1
60
Aumento de renda real para a renda total e renda do trabalho 2001-2007
50
Aumento da renda (%)
40
30
20
10
0 0 10 20 30 40 50 Centsimo
Renda total Renda do trabalho (2) Renda do trabalho (1) Limite cadastro
60
70
80
90
100
Fonte: PNADs 2001 e 2007. Elaborao dos autores.
Outra considerao relevante diz respeito grande importncia das transferncias monetrias do PBF, no que diz respeito ao fluxo de rendimentos da populao, o qual pode ser visualizado na figura 1. Nela so mostrados, no eixo horizontal, os centsimos de renda do mais pobre para o mais rico. No eixo vertical a figura mostra a variao percentual da renda real daquele centsimo, ocorrida entre 2001 e 2007. A linha vermelha2 representa a variao da renda total e a linha cinza leve representa a variao da renda do trabalho ordenada pela renda total.3 A linha preta pesada, por sua vez, representa os ganhos na renda do trabalho dos centsimos ordenados pela renda do trabalho. A reta vertical azul representa o limite de renda do Cadnico. A figura mostra de forma bastante clara que todos os centsimos no perfil de renda do Cadnico obtiveram fortes ganhos tanto na renda total como na renda do trabalho. Ressalte-se, entretanto, que os ganhos na renda total foram sempre maiores e que a distncia entre o crescimento da renda do trabalho e o
2. Para visualizao em cores, acesse a seo O trabalho do Ipea, subseo Publicaes, no site: <http://www.ipea. gov.br>. 3. Os centsimos nas linhas cinza e vermelha so os mesmos (os centsimo ordenados pela renda total). A nica diferena que a linha vermelha representa os ganhos nesta mesma renda total e a linha cinza os ganhos na renda do trabalho.
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crescimento da renda total tanto mais importante quanto pior for a posio dos centsimos de renda. Isto atesta a relevncia fundamental que as transferncias pblicas tiveram no aumento da renda dos mais pobres. Em outras palavras, o crescimento da renda nos percentis mais pobres teria sido consideravelmente menor se ao desempenho da renda obtida por meio do trabalho no tivesse sido agregada a renda de transferncias das polticas pblicas. Por ltimo, cabe observar que, por um lado, a garantia de renda que caracteriza os programas de transferncias , na maior parte dos casos, insuficiente para gerar efeitos dinamizadores que permitiriam s famlias sair da pobreza; por outro lado, no h evidncia de que este tipo de programa gere dependncia no sentido de diminuir a oferta de trabalho dos membros adultos de domiclios beneficirios. Alm disso, muitas vezes o prprio valor da transferncia no suficiente sequer para elev-las acima da linha da pobreza. Aps esses comentrios sobre o PBF, e para se avanar na compreenso de possveis linhas de ao para a incluso produtiva, cabe analisar algumas caractersticas do pblico com perfil Cadastro nico a partir da utilizao dos dados da PNAD 2006. Cabe ressaltar que o uso da PNAD 2006, e no da PNAD 2007 ou 2008, se d em funo da possibilidade de identificao das famlias beneficirias de programas governamentais de transferncia de renda permitida pelos dados tal como coletados em 2006. Assim, pode-se trabalhar com a renda das famlias identificando-se e excluindo-se os valores recebidos dos programas assistenciais (fundamentalmente PBF e Benefcio de Prestao Continuada da Assistncia Social BPC/Loas), ou seja, permite-se calcular qual seria a situao financeira destas famlias caso elas no recebessem estas transferncias. Como j foi explicitado, o critrio para incluso no Cadnico justamente a renda sem estas transferncias. Em tese,4 o Cadnico deveria ser um cadastro de todas as pessoas no Brasil com renda familiar per capita inferior a meio SM. Devido a este recorte, ele acaba dando uma ideia a respeito de diversas caractersticas do contingente das famlias mais pobres do pas. relativamente simples, metodologicamente, identificar as pessoas com este perfil na PNAD os resultados encontram-se na tabela 1. A base utilizada foi a PNAD 2006 e o valor do SM usado como referncia foi o vigente em setembro daquele ano (R$ 350,00).
4. importante lembrar que o Cadnico real o resultado da consolidao e ampliao de diversos outros cadastros. Portanto, certamente constam registros no Cadnico que no necessariamente atendem aos critrios vigentes hoje para cadastramento, mas que atendiam aos critrios de programas anteriores. Neste sentido, o exerccio realizado neste estudo trabalha com um Cadnico virtual, tal como ele se apresentaria se tivesse sido constitudo de uma nica vez, j com o referido critrio de renda domiciliar per capita menor que meio SM.
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TABELA 1
Famlias, populao e populao economicamente ativa (PEA) com o perfil do Cadnico 2006
Renda domiciliar per capita Localizao Urbano no metropolitano Urbano metropolitano Famlias At 1/4 SM De 1/4 a 1/2 SM Total 5.915.054 2.823.504 8.738.558 1.968.547 1.588.642 3.557.189 Populao At 1/4 SM De 1/4 a 1/2 SM Total 26.914.762 10.548.292 37.463.054 8.778.499 6.121.251 14.899.750 PEA At 1/4 SM De 1/4 a 1/2 SM Total Fonte: PNAD 2006. Elaborao dos autores. 10.282.835 4.129.854 14.412.689 3.286.825 2.470.113 5.756.938 7.199.807 2.059.603 9.259.410 20.769.467 8.659.570 29.429.037 16.348.804 4.160.901 20.509.705 52.042.065 20.830.444 72.872.509 3.426.089 1.112.206 4.538.295 11.309.690 5.524.352 16.834.042 Rural Total
Os dados apresentados na tabela 1 revelam algumas caractersticas importantes dessa populao. Das quase 17 milhes de famlias com renda domiciliar per capita inferior a meio SM, algo em torno de dois teros tm renda per capita inferior a um quarto de SM. Ou seja, as famlias mais pobres entre as mais pobres representam dois teros da populao que atende aos critrios do Cadastro nico. Estas famlias tambm so 73% urbanas, o que mostra que, apesar da forte pobreza rural no Brasil, a pobreza urbana atinge contingentes ainda maiores. A condio de atividade no mercado de trabalho apresentada na tabela 2, que deixa clara que um dos problemas das pessoas vivendo em famlias com renda per capita inferior a meio SM a alta taxa de dependncia. Os 29,4 milhes de indivduos economicamente ativos correspondem a apenas 43% do total da populao no perfil Cadastro nico, formando a populao economicamente ativa (PEA) deste segmento. E, mesmo entre estes, parcela importante de indivduos est desempregada ou em ocupaes marginais, como o trabalho no remunerado.
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TABELA 2
Idade 0 a 14 anos
Condio de atividade das pessoas em famlias no perfil Cadastro nico

Ocupado 1.471.872 5,26 457.980 26,09 1.202.771 36,33 8.221.311 56,75 15.059.320 68,24 1.060.421 32,61 27.473.675 37,7 Desocupado 122.889 0,44 96.235 5,48 384.638 11,62 1.969.315 13,59 1.485.851 6,73 45.410 1,4 4.104.338 5,63 Inativo 26.403.719 94,3 1.201.010 68,42 1.723.726 52,06 4.297.049 29,66 5.522.675 25,03 2.146.317 66 41.294.496 56,67 Total 27.998.480 100 1.755.225 100 3.311.135 100 14.487.675 100 22.067.846 100 3.252.148 100 72.872.509 100
15 anos
16 e 17 anos
18 a 29 anos
30 a 59 anos
60 anos ou mais Total perfil Cadastro nico Fonte: PNAD 2006. Elaborao dos autores.
Nos inativos observa-se que 67% so crianas e adolescentes menores de 16 anos. So meninos e meninas que, pela lei brasileira, no deveriam trabalhar. H relativamente poucos idosos porque o Brasil conta com cobertura previdenciria quase universal que previne a situao de pobreza para este grupo. H tambm um grupo relativamente grande de adultos inativos. Antes de se discutir o perfil dos 40% ativos cabem algumas palavras sobre dois tipos de domiclios para os quais a insero no mercado de trabalho no ou, ao menos, no deveria ser uma prioridade. Do ponto de vista da promoo social mediante incluso produtiva, o primeiro passo destacar, no cadastro, aquelas famlias para as quais esta opo no deveria ser aplicvel. Por exemplo, existem cerca de 407 mil famlias que no possuem um nico membro em idade ativa, ou seja, todos os seus membros so ou apenas idosos, ou idosos e crianas. No uma grande parcela 2,4% das famlias no perfil Cadastro nico , mas ela reduz um pouco o universo potencial de programas de incluso produtiva. Um segundo grupo, mais importante do ponto de vista quantitativo e muito mais imprtante do ponto de vista da vulnerabilidade, so as famlias monoparentais com filhos pequenos de 5 anos ou menos. Estas so quase que totalmente constitudas de mes com filhos pequenos, que se veem diante de uma escolha
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de Sofia, na qual devem optar entre trabalhar deixando seus filhos malcuidados e expostos, seja nas ruas, seja trancados dentro de casa ou cuidar dos filhos ficando sem fonte de renda para o atendimento das necessidades mais bsicas de sua famlia, comida inclusive. A este grupo pertencem 1,4 milho de famlias, cerca de 8,3% das que integram o perfil Cadastro nico. Porm, menos de um tero destas tem acesso a creche. As demais famlias 1,2 milho no tm acesso educao infantil. Claramente, para tais famlias, o verdadeiro programa de promoo social a expanso do sistema pblico de educao infantil.5 Isto permitiria escolhas menos drsticas a estas mes no que concerne sua participao no mercado de trabalho o que faria uma grande diferena para cerca de 6% das famlias do perfil Cadastro nico. Com essas ressalvas em mente, pode-se iniciar a anlise da PEA, no mbito da populao com perfil Cadastro nico. Este grupo formado por cerca de 29 milhes de pessoas que correspondem a 40% do total dos membros destas famlias. So estes milhes de indivduos, trabalhadores ou trabalhadores em potencial, ocupados ou no, que constituem o pblico potencial para as aes de promoo social mediante incluso produtiva. A insero ocupacional desse grupo apresentada na tabela 3. Como diferentes inseres levam a diferentes estratgias de promoo social da incluso produtiva, este mapeamento importante para que se possa avanar na compatibilizao das potencialidades e necessidades reais das pessoas, com um leque de polticas pblicas que possam ser implementadas.
TABELA 3
Insero ocupacional da PEA com perfil Cadastro nico
Insero no mercado de trabalho Empregado com carteira, exceto trabalhadores domsticos Agricultura familiar Trabalhador agrcola sem carteira Trabalhador domstico, com e sem carteira Empregado urbano sem carteira Conta prpria Desempregado e insero marginal Total da populao ativa Fonte: PNAD 2006. Elaborao dos autores. Jovens de 16 a 29 anos 2.012.138 2.023.023 936.584 1.008.255 2.117.624 1.038.065 2.642.346 11.778.035 17% 17% 8% 9% 18% 9% 22% 100% Adultos de 30 anos ou mais 3.583.900 4.383.705 1.147.032 1.759.766 1.716.424 3.290.225 1.769.950 17.651.002 20% 25% 6% 10% 10% 19% 10% 100% Todos 5.596.038 6.406.728 2.083.616 2.768.021 3.834.048 4.328.290 4.412.296 29.429.037 19% 22% 7% 9% 13% 15% 15% 100%
5. Na realidade, a importncia da educao infantil vai muito alm deste milho de famlias, uma vez que muitas mulheres, mesmo em famlias com os dois pais presentes no domiclio, tampouco podem trabalhar para aumentar a renda do domiclio. Desnecessrio, tambm, ressaltar a importncia da expanso da educao infantil pelos motivos estritamente educacionais e cognitivos, fundamentais para a trajetria escolar das crianas.
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H um grupo inicial de 5,6 milhes de trabalhadores, ou 19% da PEA, que possui o perfil Cadastro nico, que so empregados com carteira ou outros trabalhadores formais. Este grupo est bem espalhado nos diversos setores de atividades, como pode ser visto na tabela 4. O setor de maior concentrao a indstria de transformao, seguido do comrcio e reparao e das atividades agrcolas. Existe tambm uma parcela razovel na administrao pblica, na educao, na sade e em outros servios sociais.
TABELA 4
Setor de atividade empregados com carteira, exceto trabalho domstico
Setor de atividade Trabalhador agrcola Outras atividades industriais Indstria de transformao Construo Comrcio e reparao Alojamento e alimentao Transporte, armazenagem e comunicao Administrao pblica Educao, sade e servios sociais Outros servios Outras atividades Atividades maldefinidas Total Fonte: PNAD 2006. Elaborao dos autores. Jovens de 16 a 29 anos 276.412 25.397 509.397 144.622 451.720 94.773 81.744 103.956 118.469 41.292 163.662 694 2.012.138 14% 1% 25% 7% 22% 5% 4% 5% 6% 0% 8% 0% 100% 3.583.900 Adultos com 30 anos ou mais 496.444 48.049 699.583 299.898 465.548 140.575 210.930 316.660 447.993 111.304 346.916 14% 1% 20% 8% 13% 4% 6% 9% 13% 0% 10% 0% 100% Todos 772.856 73.446 1.208.980 444.520 917.268 235.348 292.674 420.616 566.462 152.596 510.578 694 5.596.038 14% 1% 22% 8% 16% 4% 5% 8% 10% 0% 9% 0% 100%
Portanto, esses so indivduos que ganham pelo menos um SM e possuem as protees sociais previstas em lei: esto no Cadastro nico simplesmente porque tm famlias numerosas e sua renda no suficiente para a superao da pobreza. No levando em considerao a renda que ganham, no h nada de particularmente errado com a sua insero especfica no mercado de trabalho esses trabalhadores sero impactados por quaisquer avanos na trajetria do mercado de trabalho e nas polticas do Sistema Pblico de Emprego. Essas pessoas provavelmente sero beneficiadas tambm com o aumento de demanda por trabalho advindo das aes do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e de outros bancos oficiais e com a melhoria da infraestrutura e do crescimento econmico geral. Contudo, embora importantes como parte de uma estratgia de desenvolvimento econmico, essas iniciativas no constituem um conjunto de aes de promoo social voltadas especificamente para pessoas de baixa renda.
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O maior grupo atua na agricultura familiar, representando cerca de 6,4 milhes de trabalhadores, ou 22% da PEA com o perfil cadastro. Incluem-se aqui todos os indivduos pertencentes a famlias do perfil cadastro que se reportam como empregadores, trabalhadores por conta prpria ou no remunerados em atividades agrcolas. possvel que a definio leve a alguma sobrestimativa, mas esta no deve ser muito grande. Ou seja, um quinto da PEA presente no perfil cadastro se enquadra em uma categoria agricultura familiar para a qual h um leque considervel de programas, j com trajetria de experincias e resultados. Avaliar se o tamanho e o escopo dos atuais programas esto adequados ou no s necessidades e desafios deste pblico-alvo a questo relevante, na viso dos autores deste estudo, para que eles sejam reformulados, ampliados e/ou ajustados. Em outras palavras, polticas pblicas melhores para este setor gerariam melhores oportunidades para um quinto dos beneficirios potenciais do Bolsa Famlia. na agricultura familiar que se encontra o maior contingente da populao madura do perfil cadastro um quarto dos maiores de 30 anos. Mas a concentrao de jovens tambm importante 17%. O prximo grupo so os cerca de 2 milhes de trabalhadores agrcolas sem carteira 7% dos trabalhadores presentes nas famlias com o perfil cadastro. Estes so majoritariamente trabalhadores altamente desprotegidos, muitas vezes ganhando muito menos que um SM, trabalhando sazonalmente, vivendo sob grande incerteza e estando frequentemente condenados a uma vida de pobreza. Uma vez que no esto inscritos na seguridade, qualquer acidente de trabalho ou problema de sade pode ser ruinoso para eles ou suas famlias. Se seus empregadores podem pagar-lhes um salrio melhor e no o fazem por traos culturais atrasados ou por deficincia da fiscalizao, ou se seus empregadores no so suficientemente produtivos para pagar-lhes um SM com direitos trabalhistas so perguntas para as quais no h respostas fceis. No h dvida, contudo, que expandir a fiscalizao do trabalho em atividades agrcolas constitui um necessrio desafio. De qualquer modo, este grupo no somente altamente vulnervel como tambm pouco abordado pelas polticas pblicas. Urge conhecerem-se melhor suas carncias, bem como os desafios por eles enfrentados, para que melhor se orientem as polticas pblicas em sua direo. Os trabalhadores domsticos formam o grupo seguinte, que corresponde a 9% da PEA com perfil cadastro. So mais de 2 milhes de trabalhadores, 83% dos quais no tm carteira assinada. Mais correto seria se falar de trabalhadoras domsticas, pois cerca de 93% dos trabalhadores ocupados no grupo so mulheres.6 Este um grupo para o qual existe um razovel conjunto de conhecimentos acumulados, mostrando como e porque eles so trabalhadores vulnerveis.
6. Para um breve e atualizado diagnstico acerca das questes que se referem ao trabalho domstico, ver Ipea (2009).
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Apesar da heterogeneidade das condies de trabalho que encontram h desde casos nos quais os seus direitos trabalhistas so respeitados, passando por situaes de jornadas de trabalho claramente abusivas, at chegar a casos de terrvel explorao, inclusive sexual , so trabalhadores que no tm sindicatos fortes, cuja informalidade lhes danosa e para quem no existem muitas polticas pblicas especficas. Os empregados sem carteira em atividades no agrcolas so 13% (3,8 milhes) da PEA com perfil cadastro. De acordo com a tabela 5, eles se concentram especialmente nas reas de comrcio e reparao, construo civil e indstria da transformao. Dado que esto j inseridos em algum setor, a poltica bvia para este grupo, a despeito do longo histrico de fracassos que a marca no Brasil, a poltica pblica de qualificao profissional restando compatibilizar esta qualificao com o dinamismo de mdio e longo prazo do respectivo setor. Em outras palavras, h que se qualificar o trabalhador em novas funes do mesmo setor para que ele possa ser incorporado em postos de melhor qualidade, ou qualific-lo para mudar para outro setor mais dinmico que possa incorpor-lo de forma sustentvel. Logicamente, as possibilidades de mudana na trajetria profissional deste trabalhador so, em algum grau, determinadas pela sua escolaridade e idade sendo consideravelmente mais difcil redirecionar a trajetria de trabalhadores com idade j madura e/ou com baixa escolaridade. Nesse sentido, a relativa juventude deste grupo pode constituir uma oportunidade: mais da metade dos trabalhadores nesta situao no mbito do perfil Cadnico tm de 16 a 29 anos.
TABELA 5
Setor de atividade empregados sem carteira em atividades no agrcolas
Setor de atividade Outras atividades industriais Indstria de transformao Construo Comrcio e reparao Alojamento e alimentao Transporte, armazenagem e comunicao Administrao pblica Educao, sade e servios sociais Outros servios Outras atividades Atividades maldefinidas Total Fonte: PNAD 2006. Elaborao dos autores. Jovens de 16 a 29 anos 20.044 387.673 364.975 566.014 155.619 86.103 93.995 168.277 169.377 103.474 2.073 2.117.624 1% 18% 17% 27% 7% 4% 4% 8% 0% 5% 0% 100% Adultos de 30 anos ou mais 25.105 268.289 372.871 313.746 96.259 98.213 130.976 176.721 144.162 89.638 444 1.716.424 1% 16% 22% 18% 6% 6% 8% 10% 0% 5% 0% 100% Todos 45.149 655.962 737.846 879.760 251.878 184.316 224.971 344.998 313.539 193.112 2.517 3.834.048 1% 17% 19% 23% 7% 5% 6% 9% 0% 5% 0% 100%
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Os trabalhadores por conta prpria e empregadores representam cerca de 15% da PEA do perfil cadastro. De acordo com a tabela 6, em termos de idade, a situao se inverte com relao aos sem carteira: 76% tm 30 anos ou mais. Alguns destes so de fato empregados que so empurrados para contratos no mercado de bens, e no no mercado de fatores. Por exemplo, um empregado da indstria de calados que passa a produzir em casa, vendendo toda a sua produo para o antigo empregador, formalmente um trabalhador por conta prpria, mas, na realidade, um empregado disfarado. Infelizmente, ao contrrio da Pesquisa de Emprego e Desemprego (PED) do Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos (Dieese), a PNAD no permite distinguir trabalhadores por conta prpria de acordo com o nmero de clientes que tm. Em todo caso, este grupo o pblico-alvo por definio das polticas voltadas expanso do acesso ao crdito e qualificao profissional.
TABELA 6
Setor de atividade trabalhadores por conta prpria e empregadores
Setor de atividade Outras atividades industriais Indstria de transformao Construo Comrcio e reparao Alojamento e alimentao Transporte, armazenagem e comunicao Educao, sade e servios sociais Outros servios coletivos, sociais e pessoais Outras atividades Atividades maldefinidas ou no declaradas Total Fonte: PNAD 2006. Elaborao dos autores. Jovens de 16 a 29 anos 5.430 158.706 190.030 324.919 29.107 108.780 28.785 127.211 24.236 40.861 1.038.065 1% 15% 18% 31% 3% 10% 3% 12% 0% 4% 100% Adultos de 30 anos ou mais 13.678 567.303 781.601 1.093.009 252.093 192.560 30.195 228.730 55.784 75.272 3.290.225 0% 17% 24% 33% 8% 6% 1% 7% 0% 2% 100% Todos 19.108 726.009 971.631 1.417.928 281.200 301.340 58.980 355.941 80.020 116.133 4.328.290 0% 17% 22% 33% 6% 7% 1% 8% 0% 3% 100%
Finalmente, outros 15% da PEA presente em famlias de perfil cadastro esto desempregados ou inseridos marginalmente no mercado de trabalho ocupados em postos sem remunerao em atividades no agrcolas. Como pode ser observado na tabela 7, este grupo tem cerca de 4,4 milhes de pessoas, sendo que quase 60% so jovens. Destes jovens, 52% sequer terminaram o segundo ciclo do ensino fundamental e boa parte encontra-se em situao de analfabetismo funcional. Ou seja, a poltica de promoo social para a maior parte desses jovens desempregados ainda a educao bsica e a educao de jovens e adultos. H uma dvida educacional considervel a ser resgatada junto a esses cidados.
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Completa esse grupo de jovens desempregados ou mal-inseridos um grande contingente que possui nove ou mais anos de estudo. Sua escolaridade pode at ser considerada alta para os padres da mo de obra brasileira, mas ainda assim ou talvez justamente por isto tambm constitui pblico-alvo para qualificao profissional, intermediao de mo de obra e todas as outras aes que o Sistema Pblico de Emprego pode oferecer.
TABELA 7
Nvel de instruo desempregados ou marginalmente ocupados
Nvel de instruo Sem instruo 1 a 3 anos 4 a 8 anos 9 a 12 anos 12 anos ou mais Total Fonte: PNAD 2006. Elaborao dos autores. Jovens de 16 a 29 anos 79.736 164.148 1.163.113 1.171.238 64.111 2.642.346 3% 6% 44% 44% 2% 100% Adultos de 30 anos ou mais 217.833 290.842 816.271 391.529 53.475 1.769.950 12% 16% 46% 22% 3% 100% Todos 297.569 454.990 1.979.384 1.562.767 117.586 4.412.296 7% 10% 45% 35% 3% 100%
Entre os adultos com mais de 30 anos, o perfil educacional muito pior: 28% podem ser considerados analfabetos funcionais e 74% no terminaram o ensino fundamental. No entanto, a educao de adultos mais velhos apresenta dificuldades considerveis e as taxas de sucesso no Brasil com iniciativas deste tipo tm sido relativamente baixas.
4 CONCLUSO
O esforo de delimitao e revelao de caractersticas de possveis beneficirios de uma estratgia de interveno estatal que vise incluso produtiva permite que se tenha maior clareza acerca dos problemas que devem ser enfrentados por algumas destas estratgias. No leque de polticas pblicas, hoje em vigor, seja no campo mais tradicional da proteo social, seja na promoo social , vrias poderiam ter impactos virtuosos sobre essa populao de mais de 16 milhes de famlias, nas quais vivem mais de 72 milhes de pessoas e das quais apenas 29 milhes so jovens ou adultos economicamente ativos. No mbito do perfil cadastro destacaram-se neste trabalho os itens a seguir: 1. Quase 1,5 milho de famlias so monoparentais, com filhos menores de 5 anos. So mes que, caso queiram disputar postos no mercado de trabalho, precisam delegar o cuidado dessas crianas a outrem durante sua jornada de trabalho. Entretanto, dois teros dessas famlias no tm acesso a creche, o que constitui um claro desafio para a poltica de educao infantil expandir o acesso junto s famlias mais carentes.
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2. Dos 29 milhes de trabalhadores no perfil cadastro, nada menos que 5,5 milhes tm carteira assinada trabalhadores que j esto no mercado formal de trabalho e que, portanto, j teriam atravessado com louvor a tal porta de sada , mas que ainda se encontram em situao de vulnerabilidade de renda. As polticas clssicas do Sistema Pblico de Emprego intermediao, qualificao e seguro-desemprego e a defesa do SM, alm da manuteno de um ambiente de crescimento econmico com estabilidade, so fundamentais para que este grupo melhore sua situao. 3. Mais de 6 milhes de trabalhadores atuam na agricultura familiar. So, portanto, pblico-alvo, por definio, das polticas de fomento e crdito voltados para este setor, em sua maior parte sob responsabilidade do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). 4. Outros 2 milhes so trabalhadores rurais precrios, sem carteira assinada, que necessitam do olhar no apenas do MDA e do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa), mas tambm do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), e at do Ministrio Pblico (MP), em certas situaes. 5. Os mais de 2 milhes de trabalhadores domsticos tambm podem ser considerados um grupo com uma agenda especfica no sentido do reconhecimento de direitos trabalhistas, regulao da jornada de trabalho, combate informalidade, promoo da incluso previdenciria, entre outras questes. 6. Quase 4 milhes so trabalhadores sem carteira em atividades no agrcolas, com destaque para os setores de comrcio, construo e indstria de transformao. Para estes, em sua maioria jovens de 16 a 29 anos, a continuidade do processo global de formalizao do mercado de trabalho fundamental, qual devem ser adicionadas polticas mais efetivas de qualificao profissional. 7. Mais de 4 milhes so trabalhadores por conta prpria ou empregadores. Alm das polticas de qualificao, neste caso seria indicada a ampliao das polticas de acesso ao crdito. Ressalte-se que este grupo constitudo majoritariamente por trabalhadores maduros trs quartos tm mais de 30 anos de idade. 8. Por fim, quase 4,5 milhes de trabalhadores esto desempregados ou encontram-se em ocupaes precrias, tais como o trabalho no remunerado e/ou de carga horria incipiente. Destes, cerca de 1,5 milho possuem escolaridade relativamente alta para os padres
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brasileiros ensino mdio incompleto ou mais , constituindo um grupo para o qual sero oportunas tanto aes de qualificao profissional como de educao de jovens e adultos que permitam a estas pessoas completar mais um ciclo escolar. Quanto aos outros 3 milhes de trabalhadores, aes de educao de jovens e adultos, inclusive de erradicao do analfabetismo, permanecem necessrias e urgentes. Neste grupo mais uma vez predominam os jovens de 16 a 29 anos.7 O desafio de melhorar a incluso produtiva das famlias brasileiras de menor renda , portanto, uma tarefa que se coloca para um conjunto amplo de polticas pblicas. E no apenas para polticas tipicamente entendidas como sociais: necessrio tambm que uma srie de polticas de fomento ao crdito, ao investimento etc. incorpore como seu o objetivo de atingir tambm esta populao. Certamente, este um desafio que no ser adequadamente superado por um nico programa por maior que possa ser a importncia do Programa Bolsa Famlia e do Cadastro nico, enquanto instrumentos de uma estratgia mais ampla. Os esforos, no sentido de integrar as vrias aes e programas em uma coesa poltica de promoo social mediante incluso produtiva, esto apenas no seu incio fundamental que se tornem cada vez mais fortes. Conhecer melhor estas polticas, avali-las, aprofund-las, readequ-las, se preciso for, uma agenda que transcende a ao de um nico ente federado, sendo necessria a preocupao e a responsabilizao do conjunto das aes do Estado como um todo.
7. Para anlises mais aprofundadas acerca dos desafios e oportunidades que este grupo etrio coloca para as polticas pblicas, ver Castro, Aquino e Andrade (2009).
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REFERNCIAS
CASTRO, J. et al. A CF/88 e as polticas sociais brasileiras. In: CARDOSO JR., J. C. (Org.). A Constituio Brasileira de 1988 Revisitada. Braslia: Ipea, 2009. CASTRO, J. A.; AQUINO, L.; ANDRADE, C. (Org.). Juventude e polticas sociais no Brasil. Braslia: Ipea, 2009. IPEA. PNAD 2008: primeiras anlises educao, gnero e migrao. Comunicado da Presidncia n. 32. Braslia: Ipea, 2009. JACCOUD, L.; CARDOSO JR., J. C. Polticas sociais no Brasil: organizao, abrangncia e tenses da ao estatal. In: JACCOUD, L. (Org.). Questo social e polticas sociais no Brasil contemporneo. Braslia: Ipea, 2005.
Notas Biogrficas
Aid Canado Almeida
Economista, mestre em Sistemas Educacionais pela Universit Paris VIII - Saint Denis, Frana. Diretora do Departamento de Proteo Social Bsica, da Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS) do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
Aldaza Sposati
Professora titular da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo PUC/SP, onde coordenadora de dois ncleos de pesquisa: Centro de Estudos das Desigualdades Socioterritoriais e Ncleo de Estudos e Pesquisas sobre Seguridade e Assistncia Social. Ps-doutorada pela Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra, cupa a Presidncia do Conselho de Ps-Graduao e Pesquisa da Universidade Bandeirante de So Paulo. Exerceu cargos pblicos de Secretria Municipal da Prefeitura do Municpio de So Paulo (1989/1990 e 2002-2004). Coordenou o Mapa da Excluso/Incluso Social de So Paulo e de outras 10 cidades. Autora de diversos livros e artigos.
Alexandre Ribeiro Leichsenring
Estatstico, doutor em estatstica pela Universidade de So Paulo (USP). atualmente scio da Virtual Pesquisa e Assessoria e consultor da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (Senarc) do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Faz estudos sobre impacto de polticas de transferncia de renda no mercado formal de trabalho, anlise estatstica espacial e modelagem matemtica de redes sociais.
Amlia Cohn
Sociloga, professora aposentada da Universidade de So Paulo (USP), atualmente professora do Mestrado em Sade Coletiva da Unisantos. Tem os ttulos de Mestre eDoutor pela USP.De 2003 a 2004 participou da equipe responsvel pelo Programa Bolsa Famlia (PBF). Dedica-se ao estudo de polticas sociais, com especial nfase nas reas de sade, previdncia social e polticas de combate pobreza.
Ana Amlia da Silva
Mestre em Sociologia pela Universidade de So Paulo (USP). Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), em exerccio na Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (Senarc) do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
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Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...
Ana Beatriz Pinto de Almeida Vasconcellos
Especialista em Sade Pblica e em Poltica Social pela UnB. CoordenadoraGeral da Poltica de Alimentao e Nutrio do Ministrio da Sade.
Ana Carolina Feldenheimer da Silva
Mestre em Sade Pblica pela Faculdade de Sade Pblica da Universidade de So Paulo (USP) e Especialista em Gesto de Polticas de Alimentao e Nutrio pela Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz). Consultora Tcnica da Coordenao Geral da Poltica de Alimentao e Nutrio do Ministrio da Sade.
Ana Cleusa Serra Mesquita
Economista graduada pela Universidade Federal da Bahia (UFBA) e mestre em Economia Social e do Trabalho pelo Instituto de Economia da Unicamp (IE/ Unicamp). Atualmente tcnica de planejamento e pesquisa do IPEA, atuando na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) nos temas relacionados proteo social, principalmente, seguridade social, assistncia social e transferncia de renda.
Clarissa Gondim Teixeira
Economista, mestre em Economia Social pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). atualmente pesquisadora associada do Centro Internacional de Polticas para o Crescimento Inclusivo (IPC-IG/UNDP e SAE) e integrante da equipe de Proteo Social e Transferncia de Renda. Seus principais estudos versam sobre avaliao de impacto de programas de transferncia de renda, condicionados ou no condicionados, para pases da Amrica Latina e frica.
Cludia Baddini Curralero
Mestre em Economia pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). Diretora do Departamento de Condicionalidades da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (Senarc) do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
Daniel de Aquino Ximenes
Doutor em Sociologia pela Universidade de Braslia (UNB). Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Diretor da Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade, do Ministrio da Educao (MEC).
Notas Biogrficas
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Eduardo Augusto Fernandes Nilson
Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Assessor Tcnico da Coordenao-Geral da Poltica de Alimentao e Nutrio do Ministrio da Sade.
Fbio Veras Soares
Doutor em Economia pela University College London (UCL), Reino Unido. Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea e pesquisador do Centro Internacional de Polticas para o Crescimento Inclusivo (IPC-IG/UNDP e SAE). Realiza estudos sobre proteo social, particularmente, programas de transferncias de renda; pobreza, desigualdade e economia do trabalho.
Fernando Gaiger Silveira
Engenheiro Agrnomo pela Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz (ESALQ) da Universidade de So Paulo (USP). Doutor em Economia pelo Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE-UNICAMP). Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. Atua em pesquisas ligadas aos temas da proteo social e seguridade; reforma agrria e questo fundiria; tributao; distribuio de renda e combate pobreza.
Flavio Fagundes
Estatstico e mestre em Estatstica pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Atualmente consultor do PNUD junto ao Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Professor em cursos de graduao, ps-graduao e MBA, desenvolve diversos estudos em data mining, planejamento e inteligncia de marketing e anlises estatsticas. scio-fundador da t-Consulting Modelagem e Anlise Estatstica Ltda.
Jhonatan Ferreira
Estatstico pela Universidade de Braslia (UnB), coordenador na CoordenaoGeral de Reviso e Controle de Benefcios do Departamento de Benefcios Assistenciais do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Realiza estudos nas reas de previdncia social, distribuio de renda e indicadores sociais.
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Jorge Abraho de Castro
Doutor em Economia pelo Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE/UNICAMP), Analista de Planejamento e Oramento (APO) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Pesquisador nas reas de Finanas Pblicas, Educao e Polticas Sociais, atualmente Diretor de Estudos e Polticas Sociais do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).
Jos Aparecido Carlos Ribeiro
Economista, Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea desde 1996. Atua em linhas de pesquisa ligadas aos temas de polticas sociais e finanas pblicas, como o acompanhamento e a anlise do gasto social federal; e a questo tributria.
Jos Graziano da Silva
Representante Regional para Amrica Latina e Caribe da Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO). Ex-Ministro Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome (2003) e professor titular aposentado do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), Engenheiro Agrnomo e mestre em Economia e Sociologia Rural pela Universidade de So Paulo, doutor em Economia Poltica pela Unicamp, e possui estudos de ps-doutorado na Universidade da Califrnia em Santa Cruz, EUA, e na University College London, Reino Unido. Suas reas de especialidade so desenvolvimento econmico, economia agrcola, polticas agrcolas, de segurana alimentar e combate fome.
Jnia Quiroga
Doutora em Demografia pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Integra a equipe da Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (Sagi) do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) desde setembro de 2005 e, atualmente, Diretora do Departamento de Avaliao da SAGI/MDS.
Kathleen Sousa Oliveira
Especialista em Gesto de Polticas de Alimentao e Nutrio pela Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz) e consultora tcnica da Coordenao-Geral da Poltica de Alimentao e Nutrio do Ministrio da Sade.
Notas Biogrficas
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Kelva Karina Nogueira de Carvalho de Aquino
Mestre em Nutrio Humana pela Universidade de Braslia (UnB) e Especialista em Gesto de Polticas de Alimentao e Nutrio pela Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz). Tcnica do Departamento de Ateno Bsica do Ministrio da Sade.
Lucas Tavares
Jornalista graduado pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e mestre em Polticas Pblicas e Governo pela Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso), Chile. Atualmente, trabalha como assessor de imprensa no Escritrio Regional para Amrica Latina e Caribe da Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO).
Luciana de Barros Jaccoud
Sociloga e doutora em Sociologia pela Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales (EHESS), Frana. tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea, na qual coordenou at recentemente as reas de proteo social eigualdade racial. Atualmente trabalha na assessoriado gabinete do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.
Luis Henrique Paiva
Socilogo, com mestrados em Sociologia pela Universidade Federal de Minas Gerais e em Poltica Social pela Universidade de Southampton, Reino Unido. Doutor em Sociologia e Poltica pela UFMG. Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG), do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), desde 1998. Ocupou cargos de assessoria e coordenao no Ministrio do Trabalho e Emprego, Ministrio da Previdncia Social e Casa Civil. Assessor da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (Senarc), do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
Luziele Tapajs
Doutora em Servio Social pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC SP). Professora-Adjunta da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) - Departamento de Servio Social, atualmente Secretria de Avaliao e Gesto da Informao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
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Marcel Frederico de Lima Taga
Mestre em Estatstica pelo Instituto de Matemtica e Estatstica da Universidade de So Paulo (IME-USP). Integra a equipe da Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (Sagi) do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS desde fevereiro de 2009 e,atualmente, tcnico do Departamento de Avaliao da SAGI/MDS.
Maria Luiza Amaral Rizzotti
Assistente Social, com mestrado, doutorado e ps-doutorado em Servio Social pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP). Professora do curso de Servio Social na Universidade Estadual de Londrina (UEL). Foi Secretria de Assistncia Social de Londrina entre 2001 e 2008. Atualmente, Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS) do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
Maria Paula Gomes dos Santos
Sociloga, Mestre em Polticas Pblicas pelo Institute of Social Studies, Holanda, e doutora pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (Iuperj). Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. Dedica-se ao estudo de Polticas de Proteo Social, Seguridade e Previdncia Social.
Mercedes Gonzlez de la Rocha
Antroploga social e doutora em Sociologia pela Universidade de Manchester, Reino Unido. Professora pesquisadora do Centro de Pesquisas e Estudos Superiores em Antropologia Social (CIESAS) em Guadalajara, Mxico. Suas pesquisas so voltadas para o estudo da pobreza, da organizao social dos grupos domsticos e da poltica social. Entre 1999 e 2008, foi Diretora de Avaliao Qualitativa de Impacto do Programa de Desenvolvimento Humano Oportunidades.
Mirela de Carvalho
Graduada em economia pelo Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IE/UFRJ) em 1996, concluiu o mestrado em sociologia no Ins tituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ) no ano de 1998 e, em 2006, obteve o ttulo de doutora em sociologia tambm pelo IUPERJ. pesquisadora do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacio nal (PNPD) no Ipea. Participou de diversas pesquisas sobre desigualdade social, educao, pobreza e mercado de trabalho no Brasil e na Amrica Latina.
Notas Biogrficas
339
Natalia Satyro
Cientista poltica com mestrado e doutorado em Cincia Poltica pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ). professora adjunta do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Desenvolve pesquisas e leciona na rea de proteo social, anlise de polticas pblicas e desigualdades.
Osvaldo Larraaga
Doutor em Economia pela Universidade da Pensilvnia, EUA. Trabalha no Escritrio do Pnud em Santiago do Chile, responsvel pela rea de reduo da pobreza e da desigualdade. Tambm professor associado do Departamento de Economia da Universidade do Chile. Leciona e publica nas reas de polticas sociais, pobreza e desigualdade.
Pedro H. G. Ferreira de Souza
Mestre em sociologia pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (Iuperj), Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais do Ipea. Atua nas seguintes reas de pesquisa: desigualdade de resultados e de oportunidades, mobilidade social e proteo social.
Rafael Guerreiro Osrio
Socilogo, doutor em sociologia pela Universidade de Braslia (UnB), Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. Realiza estudos sobre estratificao e mobilidade social, desigualdade, pobreza e polticas sociais.
Raul da Mota Silveira Neto
Economista e doutor emEconomia pela Universidade de So Paulo (USP). Atualmente, Professor do Depto. de Economia e do Programa de Ps-Graduao em Economia (PIMES) da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE), alm de pesquisador do CNPq. tambm lder do Ncleo de Estudos Regionais e Urbanos (NERU) da UFPE. Seus estudos, pesquisas e publicaes concentram-se nas reas de Economia Regional e Urbana e Desenvolvimento Econmico, com nfase na Avaliao de Polticas Pblicas.
Ricardo Paes de Barros
Graduado em engenharia eletrnica no Instituto Tecnolgico da Aeronutica (ITA) em 1977, concluiu mestrado em estatstica pelo Instituto de Matemtica Pura e Aplicada (Impa) em 1982. Concluiu doutorado em Economia pela Universidade
340
de Chicago em 1987. Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, desde 1979, conduz pesquisas no campo de desigualdade social, educao, pobreza e mercado de trabalho no Brasil e Amrica Latina. Tornou-se membro da Academia Brasileira de Cincias em 2010.
Rogrio Nagamine Costanzi
Mestre em Economia pelo Instituto de Pesquisas Econmicas da Universidade
de So Paulo (USP) e Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Tem passagens pelo Ministrio do Trabalho (Coordenador-Geral de Emprego e Renda e Assessor Especial do Ministro), Ministrio da Previdncia Social (CoordenadorGeral de Estudos Previdencirios e Assessor Especial do Ministro), Ministrio do Desenvolvimento Social (Coordenador-Geral de Acompanhamento e Qualificao do Cadastro), Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) e pela Organizao Internacional do Trabalho (OIT).
Rosane Silva Pinto de Mendona
Graduada em economia pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) em 1989, concluiu mestrado em economia pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC/RJ) em 1993 e doutorado tambm em economia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) em 2000. Atualmente professora adjun ta do Departamento de Economia da Universidade Federal Fluminense (UFF) e pesquisadora colaboradora no Ipea. Desenvolve diversas pesquisas na rea de educao, pobreza e desigualdade de renda no Brasil e na Amrica Latina.
Rovane B. Schwengber Ritzi
Mestre em Sade Pblica (MPH) pela School of Medicine da Indiana University, EUA. Integra a equipe da Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (Sagi) do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) desde fevereiro de 2009 e, atualmente, Coordenadora de Avaliao de Resultados e Impacto do Departamento de Avaliao da SAGI/MDS.
Samuel Franco
Graduado em cincias estatsticas pela Escola Nacional de Cincias Estatsticas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (Ence/IBGE) em 2001, concluiu mestrado em estudos populacionais e pesquisas sociais tambm pela Ence em 2008. No Ipea, participou de pesquisas nas reas de desigualdade social, educao, pobreza e mercado de trabalho e avaliao de polticas pblicas no Brasil e na Amrica Latina.
Notas Biogrficas
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Sergei Suarez Dillon Soares
Economista, doutor pela Universidade de Braslia (UnB), Tcnico de Planeja mento e Pesquisa do IPEA, onde coordena a rea de Pobreza e Desigualdade da Dire toria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc). Tem desenvolvido estudos nas reas de mensurao de pobreza e desigualdade, transferncias de renda, educao, tributao e mercado de trabalho.
Simone Aparecida Albuquerque
Assistente Social graduada pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (PUC-MG) e Especialista em Sade Pblica pela Escola Nacional de Sade Pblica (ENSP) da Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz). Servidora pblica da Secretaria Municipal de Assistncia Social de Belo Horizonte, trabalha desde 2004 no Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Atualmente, Diretora de Gesto do Sistema nico de Assistncia Social
Simone A. Ges Assis
Estatstica pela Escola Nacional de Cincias Estatsticas (ENCE) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE)e doutoranda emGesto Social e do Trabalhopela Universidade de So Paulo (USP). Realizaa anlise emonitoramentode indicadores sociaise avaliaes de impacto de polticas pblicas na rea social e do trabalho. , atualmente, Coordenadora Geral de Reviso e Controle de Benefcios do Departamento de Benefcios Assistenciais do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome(MDS).
Tereza Cristina Cotta
Graduada em Histria pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (PUC-MG), Mestre em Cincia Poltica pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), Doutora em Cincias Sociais pela Universidade de Braslia (UnB). Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Trabalhou na Casa Civil da Presidncia da Repblica de 2003 a 2005. Atualmente Secretria Adjunta da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (Senarc), do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Editorial Coordenao
Cludio Passos de Oliveira Njobs Comunicao Superviso Beth Nardelli Fbio Oki Jane Fagundes Reviso Ana Cristina Vilela Cindy Nagel de Souza Clcia Silveira Rodrigues Fernanda Gomes Lizandra Deusdar Felipe Editorao Anderson Reis Daniela Rodrigues Danilo Tavares Marlia Assis Patrcia Dantas Rafael Keoui Capa Eduardo Grisoni Livraria SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo 70076-900 Braslia DF Tel.: (61) 3315 5336 Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br

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Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010

Apresentao Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

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Apresentao Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome

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O PROGRAMA BOLSA FAMLIA: DESENHO INSTITUCIONAL E POSSIBILIDADES FUTURAS*

1 INTRODUO 1.1 Breve histria do Programa Bolsa Famlia (PBF)

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O Programa Bolsa Famlia: desenho institucional e possibilidades futuras

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Linhas de elegibilidade e benefcios do Programa Bolsa Famlia

Julho de 2007 Decreto n 6.157

R$ 50,00 R$ 100,00 R$ 15,00 (0 a 14) R$ 50,00

R$ 60,00 R$ 120,00 R$ 18,00 (0 a 14) R$ 58,00

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2.3 Relao com os municpios e o ndice de Gesto Descentralizada (IGD)

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Fonte: Soares et al. (2008).

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Famlias beneficirias e elegveis do Programa Bolsa Famlia

Fonte: Soares et al. (2009).

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O PROGRAMA BOLSA FAMLIA E A PROTEO SOCIAL NO BRASIL

1 ANTECEDENTES DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA

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