47 - Revista Internacional de Presupuesto Pblico - ASIP Ao XXIX - Noviembre-Diciembre, 2001

Parmetro para medir la eficiencia y eficacia de los presupuestos pblicos. Balance de las experiencias de aplicaciones del Presupuesto por Resultados (*)

Omar Castillo (**)

(*) El presente artculo es una reproduccin de la exposicin realizada por el autor en el XXVIII Seminario Internacional de Presupuesto Pblico, llevado a cabo en Tegucigalpa, Honduras, entre el 6 y 9 de agosto de 2001. (**) Omar Castillo es Director de Presupuesto del Ministerio de Planificacin y Poltica Econmica de Panam y Presidente de la Asociacin Panamea de Presupuesto Pblico.

1. Introduccin El objetivo de este documento es compartir la experiencia Panamea con relacin a los parmetros para medir la eficiencia y eficacia del Presupuesto General del Estado y el balance de la aplicacin del Presupuesto por Resultados, y presentar algunas reflexiones en torno al tema a fin de promover la discusin de criterios que podran orientar un proceso sostenido de mejoramiento continuo de la gestin presupuestaria. La experiencia corresponde a la dcada de los noventa y a los dos primeros aos del nuevo milenio, que dentro de una proyeccin de continuidad permitira encarar con xito las tareas pendientes, considerando las peculiaridades de la economa Panamea, entre las que se destaca el sistema monetario. La aproximacin conceptual que se propone constituye el marco de referencia para comparar la evolucin de la gestin presupuestaria, describir la situacin actual y determinar las lneas de accin para su mejoramiento, dentro de la dinmica social que plantea la necesidad de crear nuevas formas de sustentar la gobernabilidad y de redefinir permanentemente el rol del Estado en la sociedad. Sobre la gestin presupuestaria concebida, concurrentemente, componente tanto de la planificacin como de la administracin financiera, se presenta una agenda de las principales acciones que se deben continuar realizando, para convertir realmente al presupuesto en un instrumento de ejecucin de las polticas pblicas dentro de una perspectiva del Desarrollo de la Administracin Financiera del Estado (DAFE).

2. Aproximacin conceptual El contenido del tema Parmetros para medir la eficiencia y eficacia de los presupuestos pblicos. Balance de las experiencias de aplicacin del Presupuesto

por Resultados, rebasa el umbral de lo que tradicionalmente se entiende como presupuesto pblico para incursionar en la dimensin de la gestin publica. Con esta premisa los tres conceptos que constituyen los ejes son eficiencia, eficacia y resultados: Eficiencia es la relacin entre la produccin fsica de un bien o servicio y los insumos que se utilizaron para alcanzar ese nivel de producto; Eficacia es el grado de cumplimiento de los objetivos planteados, independientemente de los recursos asignados para tal fin[1]; y, Los indicadores de resultados informan acerca de los resultados directos conseguidos, y suelen expresarse cuantitativamente en trminos de calidad o en grados de satisfaccin de los beneficiarios del servicio[2]. Estos conceptos se consideran en varias categoras de anlisis: Proceso de planificacin; Presupuesto General del Estado como instrumento de ejecucin de la poltica fiscal a mediano plazo; poltica sectorial del gasto pblico que se instrumenta bsicamente por medio del Sistema Nacional de Inversiones Pblicas (SINIP). y, presupuestos institucionales cuya asignacin de recursos se realiza en funcin de sus objetivos, metas y polticas anuales. Los conceptos adquieren contenido operativo o de gestin, en las diferentes instancias del proceso presupuestario que deben cumplir las unidades ejecutoras del presupuesto, que implica reconocer que la responsabilidad fundamental de la eficiencia, eficacia y obtencin de resultados recae en los administradores de la gestin pblica de todo nivel: el impacto positivo o negativo estar en relacin directa con el nivel del administrador pblico. Con este teln de fondo se describe la situacin actual destacando los esfuerzos que se estn realizando para aumentar el nivel de ejecucin presupuestaria especialmente de inversiones a travs de mecanismos ad-hoc como la Torre de Control para lograr que los resultados eficientes y eficaces del presupuesto constituyan los beneficios que recibe la comunidad. [1] Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, CEPAL. El Pacto Fiscal: fortalezas, debilidades y desafos. Modernizacin del Estado, Reforma Administrativa y Evaluacin del Desempeo de la Gestin Pblica. Naciones Unidas. Santiago de Chile, 1998. Pginas 260 y 261. [2] ASIP. Revista Internacional de Presupuesto Pblico N 35. Metodologa de evaluacin de la eficiencia de las entidades pblicas. Noviembre/Diciembre 1997. Buenos Aires, Argentina. Pgina 100.

3. Proceso de Planificacin El proceso de planificacin se concreta en la formulacin de las polticas pblicas que se sustentan en los planes de gobierno que han presentado las tres ltimas administraciones. La ejecucin de las polticas pblicas se realiza anualmente por medio del Presupuesto General del Estado. La poltica presupuestaria se enmarca en la orientacin de la poltica econmica, su evolucin y desempeo, su proyeccin para el prximo ao fiscal y la estimacin del crecimiento econmico. Por lo tanto existe un instrumento de planificacin de mediano plazo que se denomina "Polticas Pblicas" que contiene orientaciones macroeconmicas y

parmetros para la elaboracin de presupuesto, ejemplo: el estimado del aumento del PIB permite proyectar los ingresos tributarios. Todas estas orientaciones se expresan en el documento sobre poltica presupuestaria que se entrega a cada institucin y en la exposicin de motivos que presente el Ministro de Economa y Finanzas a la Asamblea Legislativa cuando pone a su consideracin el Proyecto de Presupuesto General del Estado.

Poltica econmica [1] La poltica econmica se fundamenta en los principios de una economa de libre mercado con solidaridad social que tiene su expresin en la principal funcin del Estado, su papel facilitador y promotor de la actividad econmica, fortaleciendo las instituciones reguladoras y de promocin de la competencia. Entre los objetivos de la poltica econmica se destacan: Promover el crecimiento econmico y del empleo, en un ambiente de disciplina y austeridad fiscal. Establecer un balance entre objetivos de eficiencia, reduccin de precios al consumidor y promocin de la produccin agropecuaria, industrial y turstica. Lograr una sustancial reduccin de la pobreza y extrema pobreza. Incorporar a los beneficios del desarrollo a las reas y grupos marginados. Preparar a todos los sectores econmicos para el proceso de integracin al ALCA.

Poltica social Se ha formulado una poltica social explcita, que, en un marco coherente con la poltica econmica, define en forma clara los objetivos sociales perseguidos; establece prioridades sectoriales, geogrficas y de grupos as como los instrumentos adecuados para garantizar que la sociedad en su conjunto, tenga una participacin ms justa de los beneficios del crecimiento econmico y del progreso social. En este sentido se hacen esfuerzos para lograr que las actividades econmicas ms dinmicas, en trminos de generacin de divisas y de producto, se transformen en actividades capaces de generar empleo productivo para una creciente proporcin de la fuerza de trabajo, y para que la inversin social de las ltimas dcadas se generalice hacia sectores de la poblacin excluidos. Todo ello demanda un enfoque integral de la poltica social y de la poltica econmica, como medios efectivos, para avanzar hacia la reduccin sostenible de la pobreza. La estrecha relacin entre la poltica social y la poltica econmica se establece, en que el crecimiento econmico es condicin necesaria para alcanzar un desarrollo humano sostenible, que a su vez, es requisito para que la sociedad, como un todo, sea capaz de participar activamente en un mundo globalizado, el cual amenaza con dejar fuera aquellas sociedades que no sean aptas para formar parte de la era del conocimiento, elemento esencial para alcanzar niveles crecientes de productividad. Esta es la razn por la cual se le da importancia central a la inversin en salud, educacin, vivienda, trabajo y seguridad social, como plataforma del desarrollo del capital humano, destinando el 50.1% del Presupuesto General del Estado, a los

sectores sociales; esta poltica sectorial de asignacin de recursos continuar en la siguiente vigencia fiscal. Eficiencia y eficacia de las polticas pblicas El primer nivel para evaluar la eficiencia y eficacia est expresado en la poltica econmica y social: en la medida que se logren los objetivos de estas polticas se habr obtenido el correspondiente nivel de eficacia; la eficiencia, a este nivel, se podra medir por el costo social que significa la obtencin de los objetivos de la poltica pblica.

[1] La poltica econmica, social y fiscal corresponde al actual Gobierno Nacional.

4. Poltica fiscal a mediano plazo Ante la ausencia de una poltica monetaria el principal instrumento de ejecucin de las polticas pblicas constituye la poltica fiscal; a mediano plazo que tiene como objetivo: Aumentar en forma sostenida el ahorro corriente para financiar inversiones sociales sin necesidad de recurrir a nuevos crditos y reducir gradualmente la incidencia del servicio de la deuda pblica en la gestin presupuestaria. Mantener un dficit fiscal manejable que se est reduciendo hasta lograr un real equilibrio entre ingresos y gastos. Perseverar en una sana poltica que limite el endeudamiento pblico tanto interno como externo, cuyo monto no supere un razonable porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) y el monto de su servicio no supere un porcentaje manejable del Presupuesto General del Estado. Coadyuvar en la accin redistributiva del Estado e implementar una poltica del gasto pblico que privilegie los sectores sociales y especialmente a los grupos vulnerables mediante la ejecucin de proyectos concretos de inversin social que demuestren claramente los beneficios que obtendr la poblacin.

En un segundo nivel de anlisis, la eficacia se lograr en la medida en que los objetivos de la poltica fiscal se cumplan; el nivel de eficiencia se podra medir por el mayor monto del ahorro interno, el aumento de la inversin sin deuda, la menor incidencia del servicio de la deuda en el presupuesto y la redistribucin del ingreso especialmente entre la poblacin en situacin de pobreza extrema.

5. Programacin financiera Los objetivos del programa financiero son: consolidar la posicin fiscal del sector pblico, reorientar el gasto corriente hacia la inversin pblica, reducir la incidencia del peso de la deuda en el gasto pblico, generar una base de ahorro pblico que sirva de contrapartida al financiamiento externo de proyectos de inversin y al pago del servicio de la deuda pblica y lograr un flujo positivo neto de capitales.

En el programa financiero se fijan las metas fiscales que estn orientadas a maximizar el ahorro del gobierno y garantizar tanto fuentes de financiamiento seguras para la inversin como el pago de los crditos recibidos; como se puede observar los objetivos y metas fiscales del programa financiero coinciden con los objetivos de la poltica fiscal a mediano plazo. El cumplimiento del programa financiero con el Fondo Monetario Internacional es un aval y brinda garanta a la comunidad financiera internacional sobre el manejo ordenado y disciplinado de las finanzas pblicas. Las metas fiscales son anuales en horizonte trienal, a pesar de que el programa financiero no tiene la suficiente difusin y no ha recibido la opinin de algunos sectores institucionales involucrados en el manejo de las finanzas pblicas, la experiencia se puede considerar positiva por cuanto ha servido, entre otras acciones, para la racionalizacin del gasto y el control del endeudamiento. La presencia de la programacin financiera de mediano plazo, en el caso de Panam, no constituye una condicin para evitar un dficit presupuestario demasiado elevado, aunque las metas fiscales son seales para no aumentar el dficit presupuestario. El sistema monetario y las disposiciones constitucionales de la Repblica, adems del manejo responsable de las finanzas, constituyen factores que obligan a tener un mnimo dficit presupuestario que en los ltimos aos ha estado aproximadamente en el 1% del PIB. Las polticas pblicas, la poltica fiscal y la programacin financiera, integran el marco de referencia para el anlisis del desempeo de las finanzas pblicas y su proyeccin, en este escenario se inscribe la poltica anual de presupuesto que gua toda su administracin incluyendo la programacin de ejecucin del presupuesto y el programa de caja; el desempeo de las finanzas pblicas de hecho brinda elementos de juicio para medir la eficiencia y eficacia del presupuesto.

6. Poltica presupuestaria [4] La poltica presupuestaria para la prxima vigencia se enmarca en la poltica fiscal a mediano plazo y es de continuidad, con relacin a la poltica de la actual vigencia, con decisiones mucho ms estrictas de disciplina y austeridad fiscal para enfrentar con xito la disminucin de los ingresos especialmente tributarios ha obligado al Gobierno Nacional a ejecutar un plan de racionalizacin del gasto pblico. En este escenario econmico positivo, la situacin de las finanzas pblicas continuar caracterizndose por la crtica situacin de la deuda pblica a pesar del xito alcanzado con la emisin de bonos en el mercado exterior de capitales, donde por primera vez, la demanda del mercado super con creces la oferta; este financiamiento obtenido permiti cubrir obligaciones de la actual vigencia y permitir honrar parcialmente, en el ao 2002, los compromisos que vencern en dicho perodo y que son los ms altos que se ha enfrentado en materia del servicio de la deuda externa.

Dentro del contexto econmico y fiscal cuyas principales caractersticas se han descrito, se inscribe la poltica presupuestaria en materia de ingresos, gastos e inversiones que deben cumplir todas las instituciones del sector pblico. Poltica de ingresos Se puso a consideracin de la comunidad nacional un proyecto de modernizacin, reordenamiento y simplificacin tributaria para convertir al sistema tributario en justo, equitativo y simple, para que la tributacin constituya uno de los mecanismos de redistribucin de la riqueza y de generacin de ms ingresos corrientes para financiar gastos corrientes, promoviendo ahorro que permitir financiar proyectos sociales sin necesidad de recurrir al endeudamiento pblico. Sin embargo, debido a situaciones especiales se ha decidido plantear su implementacin en un momento ms apropiado que conjugue este esfuerzo con otros elementos fundamentales a su poltica financiera y fiscal. Por tanto las instituciones debern persistir y observar la siguiente poltica de ingresos pblicos mientras se decida en materia de reforma tributaria. Insistir en la campaa de promocin del pago voluntario de los tributos y las tarifas por servicios pblicos, con el objeto de reducir los niveles de evasin, elusin y morosidad y aumentar las recaudaciones. Incluir en los presupuestos institucionales y consecuentemente en el Presupuesto General del Estado, sin excepcin, la totalidad de los ingresos pblicos. Facilitar al contribuyente el cumplimiento oportuno de sus obligaciones tributarias. Aplicar, en casos extremos, el cobro oportuno por jurisdiccin coactiva evitando la prescripcin de las obligaciones. Adoptar medidas de gestin de cobro que mejoren los niveles de recaudacin y garanticen la recuperacin de crditos a favor del Estado.

El cumplimiento de la poltica de ingresos que se puede expresar en metas cuantitativas corresponder al nivel de eficacia que se logre; la eficiencia de la poltica de ingresos, fundamentalmente, corresponder a la eficiencia de la administracin tributaria. Poltica de gastos Se decidi reducir los gastos de la vigencia 2001, debido a la disminucin de la recaudacin de los ingresos tributarios comparados con los montos presupuestados con el objeto de mantener el equilibrio fiscal. La ejecucin de la poltica econmica y la poltica fiscal as como decisiones orientadas a lograr la estabilidad y superar la contraccin econmica, permitirn un desempeo de la economa para la prxima vigencia con un crecimiento del PIB, a precios corrientes, por el orden de 3.0%. La proyeccin de los ingresos especialmente tributarios se har a partir de la estimacin de la recaudacin real de la actual vigencia ms la tendencia del crecimiento econmico, en consecuencia la poltica presupuestaria de gastos deber ser coherente con la proyeccin real de los ingresos.

La situacin actual y la proyeccin realista de la situacin fiscal exigen la colaboracin de todos los funcionarios de la administracin pblica para observar una responsable austeridad y disciplina fiscal, reducir o eliminar gastos suntuosos y superfluos y cumplir la poltica presupuestaria de gastos. La rigurosidad de la aplicacin de la poltica de gastos de funcionamiento, sin excepciones de ninguna clase[5], garantizar su eficacia; programas de reingeniera de procesos y de racionalizacin del gasto coadyuvarn en el incremento de la eficiencia de la gestin pblica en general y del presupuesto en particular. Poltica de inversiones La poltica de inversiones es de continuidad, por lo tanto el programa de inversiones mantendr la prioridad a los sectores sociales y de infraestructura buscando el mayor rendimiento econmico. El monto de los recursos destinados a la inversin deber ser igual o superior al monto asignado en el Presupuesto General del Estado de la actual vigencia, se destinarn a inversiones sociales asegurando continuidad a las obras en ejecucin, a generar proyectos para los sectores salud, educacin. vivienda, obras pblicas, trabajo y seguridad social, con especial atencin a los problemas de pobreza rural y marginalidad. Una parte del financiamiento del presupuesto de inversiones constituyen los recursos provenientes de los intereses del Fondo Fiduciario para el Desarrollo que se distribuirn exclusivamente en proyectos y como contrapartida nacional de crditos externos negociados que financian proyectos de inversin, con este marco de referencia la asignacin de recursos para inversiones pblicas se fundamentar en los siguientes criterios: Tendrn prioridad los proyectos de arrastre de los sectores de salud, educacin, vivienda, trabajo, seguridad social y obras pblicas y de atencin a los problemas de pobreza rural y marginalidad. Se debern incluir los proyectos plurianuales producto de convenios de prstamo y cooperacin tcnica, con contraparte en el financiamiento garantizado y cuya ejecucin continuar en la prxima vigencia. Los proyectos de arrastre y nuevos que soliciten recursos para la vigencia fiscal 2002, deben estar debidamente registrados en el Sistema Nacional de Inversiones Pblicas y contar con el informe tcnico favorable de la Direccin de Programacin de Inversiones Publicas del Ministerio de Economa y Finanzas. Las solicitudes de equipos y maquinarias debern contar con un detalle y especificaciones, con sus respectivos costos unitarios y cantidades. Todo proyecto de inversin deber ser presentado con su respectivo cronograma mensualizado de las asignaciones presupuestarias y de la ejecucin fsica. Los proyectos de inversin que no cumplan con los requisitos arriba sealados no sern recomendados dentro del anteproyecto de presupuesto de inversiones de la Institucin.

La medicin de la eficiencia y eficacia del presupuesto pblico y la experiencia de aplicacin del presupuesto por resultados se concentra en las inversiones pblicas y consecuentemente en el funcionamiento del Sistema Nacional de Inversiones Pblicas.

[4] La poltica presupuestaria corresponde a la vigencia fiscal de 2002. [5] La administracin de la Contralora General de la Repblica por parte del Profesor Rubn Daro Carles, entre 1989 y 1993, demuestra la viabilidad de la disciplina y austeridad fiscal. No obstante, cabe sealar que la nueva estructura institucional para la gestin de las finanzas pblicas con la creacin del Ministerio de Economa y Finanzas no es igual a la que funcionaba en la administracin del Profesor Carles.

7. Sistema Nacional de Inversiones Pblicas (SINIP) [6] Como se indic anteriormente la poltica sectorial de asignacin de recursos en los ltimos aos ha privilegiado a los sectores sociales: educacin, salud, vivienda y seguridad Social, cerca del 50% de los gastos presupuestados se destinan a estos sectores. Para este propsito, a mediados de 1998, se puso en funcionamiento el SINIP que tiene como objetivos: apoyar la toma de decisiones en materia de inversin pblica; y, sistematizar el proceso para transformar la inversin pblica desde la identificacin de las ideas hasta la ejecucin y operacin de las mejores iniciativas de inversin del Estado; es decir ejecutar las opciones ms rentables de inversin desde el punto de vista social y econmico, segn los lineamientos de la poltica del Gobierno Nacional. Clasificacin sectorial de la inversin pblica La clasificacin sectorial de los proyectos o estudios bsicos no responde a una clasificacin institucional de la inversin, sino ms bien a la clasificacin del proyecto de inversin dentro de un determinado sector; para ello se dispone de una herramienta que permite la identificacin, la clasificacin y el anlisis de las iniciativas de inversin del Estado en funcin del sector de actividad econmica al que pertenece. Adems, se da instrucciones para clasificar un proyecto o estudio bsico, facilitar el anlisis agregado de los datos y mejorar la toma de decisiones, en funcin de medir el impacto sobre la actividad econmica que tiene toda decisin en materia de inversin pblica. Clasificacin sectorial: Es la herramienta que define el mbito de accin de la actividad inversora del Estado, en funcin del efecto que un proyecto o estudio bsico provoque sobre la actividad econmica. rea de actividad: Corresponde a la agrupacin de uno o ms sectores de la actividad econmica, con el objeto de facilitar el anlisis macro de la actividad inversora del Estado. Se expresa en rea social, rea de infraestructura, rea productiva, rea de administracin, y rea ambiental. rea social: Est conformada por los sectores salud, educacin, vivienda, y trabajo y bienestar social. rea de infraestructura: Est conformada por los sectores transporte, energa y telecomunicaciones. rea productiva: Est conformada por los sectores agropecuarios, industria, comercio, turismo, minera y finanzas. rea de administracin: Esta conformada por los sectores justicia, proteccin ciudadana y administracin y servicios generales. En trminos

estrictos esta no constituye un rea, sin embargo, debido a su importancia dentro del Estado, se considera por separado. rea ambiental: Esta conformada por los sectores de recursos renovables y no renovables y sus respectivos subsectores; por la creciente importancia del ambiente, ste debe ser clasificado como un sector inclusive en las cuentas nacionales. Sector: Es el mbito de la actividad econmica al que pertenece un proyecto o un estudio bsico, con el objeto de brindar una visin ms completa del impacto de la inversin segn el uso o destino que se den a los recursos financieros. Subsector: Es la porcin o desagregacin de un mbito especfico de la actividad econmica dentro del cual se encuentra clasificado un proyecto o un estudio bsico.

Gestin de proyectos y sistema de indicadores La gestin de proyectos se refiere al ciclo de proyectos: preinversin, inversin y operacin, por lo tanto las diferentes acciones de tipo organizacional, tcnico y financiero para disear, promocionar, ejecutar y operar un proyecto son aspectos inherentes a la gestin. En cada una de las etapas del ciclo de proyectos, se debe contar con informacin de calidad, procesada y resumida en indicadores, ndices o seales que permitan mostrar lo que est sucediendo con el proyecto, desde dos perspectivas: una en relacin con el funcionamiento interno del proyecto, donde se mide la eficiencia, y otra, asociada con los resultados y efectos que se obtienen por la operacin del mismo, que incluye la medicin del cumplimiento de los parmetros expuestos en la formulacin, es decir la eficacia del proyecto: objetivos, metas, tiempos, calidad, entre otros. Indicador: Es un conjunto de relaciones entre variables que permiten conocer una situacin determinada en forma continua; es un rastro, una seal, una unidad de medida de las variables; a travs de los indicadores se puede conocer el cambio o el comportamiento de una variable. Existen indicadores histricamente construidos, es decir, indicadores que han sido diseados con anterioridad y que pueden servir para evaluar distintos programas en varios contextos, pero no hay indicadores nicos. Los indicadores sirven para "observar" y medir los cambios cuantitativos (mayores o menores) y cualitativos (positivos o negativos) que presenta, en determinado momento del tiempo o entre periodos de tiempo, cierta variable. Cuando existe una accin planificada e intencional que se expresa en un proyecto, para resolver un problema y modificar los efectos negativos que genera, se debe construir un conjunto de indicadores que permita medir el cambio deseado y comprobar las metas planificadas que dentro de cada variable se esperaba alcanzar, es decir, se trata de indicadores de resultados e impactos. Indicadores de proceso o gestin: Aportan los elementos mediante los cuales se deben examinar los recursos, eficiencia, oportunidad, ejecucin presupuestaria, entre otros, utilizados en la ejecucin del proyecto. Indicadores de producto: Miden la eficacia final e intermedia, es decir, los productos finales e intermedios del proyecto; la denominacin de productos terminales o intermedios est asociada con productos que se proveen a la sociedad en forma de bienes o servicios destinados a satisfacer necesidades de la poblacin. Algunas organizaciones estn diseadas para obtener productos intermedios (por ejemplo, la Contralora General de la Repblica, su resultado es el control, el cual es un producto intermedio); pero la

mayora de las organizaciones tienen como funcin ofrecer productos finales (por ejemplo, infraestructura, servicios pblicos, entre otros). Indicadores de resultados (efectos e impactos): Miden la eficacia de la gestin, en trminos de logro de objetivos econmicos, sociales, polticos, culturales y ambientales del proyecto. Impactos de los proyectos de inversin: Un proyecto es un conjunto de acciones interrelacionadas y coordinadas que tiene como fin cumplir objetivos especficos relacionados con la satisfaccin de una necesidad o el aprovechamiento de una oportunidad, que implica un determinado periodo de tiempo (inicio y final) y un costo de inversin asociado a un nmero determinado de recursos; estos costos y tiempos accionados mediante un proceso conducen a la generacin de productos y resultados (bienes y servicios); la generacin de esos productos y resultados puede desencadenar muchos efectos e impactos; el efecto es el comportamiento o acontecimiento del que se puede razonablemente decir que ha sido influido por algn aspecto del proyecto.

Como se puede advertir, el SINIP, ha iniciado su proceso de implantacin con la formulacin de algunos aspectos conceptuales y metodolgicos entre los que se destacan la clasificacin sectorial de la inversin pblica, la elaboracin de indicadores y aspectos inherentes a la medicin del impacto de los proyectos.

[6] Para la implantacin del Sistema Nacional de Inversiones Pblicas (SINIP), el Ministerio de Economa y Finanzas ha aprobado los siguientes documentos que facilitarn el proceso: Clasificador Sectorial de la Inversin Pblica, Panam enero 2001. Normas y Procedimientos del Sistema Nacional de Inversiones Pblicas, Panam enero 2001. Gua Metodolgica para la Preparacin y Presentacin de Proyectos y Estudios de Inversin al SINIP, Panam marzo 2001. Manual de Seguimiento y Evaluacin de la Inversin Pblica, Panam marzo 2001.

8. Presupuestos institucionales Las responsabilidades ineludibles e inherentes a los directivos que integran los despachos superiores de cada institucin, en materia presupuestaria son fundamentalmente: definir los objetivos anuales que tienen un contenido cualitativo, definir las metas que son expresiones cuantitativas verificables o el producto de la gestin de cada institucin; y, decidir las polticas y la asignacin de recursos y prioridades. El despacho superior deber definir claramente el rol que tiene que cumplir la institucin en la ejecucin del Plan del Gobierno Nacional y formular la poltica presupuestaria institucional tomando en cuenta la poltica presupuestaria de carcter general para la vigencia de 2002. La poltica presupuestaria de cada institucin para 2002 servir de gua y orientacin para que cada dependencia que forma parte de su organizacin prepare sus correspondientes anteproyectos de presupuesto aplicando el Manual de Programacin y Formulacin Presupuestaria as como las instrucciones tcnicas emanadas de la Direccin de Presupuesto de la Nacin del Ministerio de Economa y Finanzas.

Adems de los indicadores de los proyectos de inversin que ejecuta cada institucin, en un verdadero ejercicio de planificacin estratgica y desarrollo institucional, debera definir indicadores de desempeo institucional que permitiran medir en forma objetiva el desempeo que constituira la sustentacin para un proceso de mejoramiento continuo. Los indicadores que deberan tener una expresin cuantitaiva podran ser de cuatro categoras: Indicadores de impacto que identifican los efectos econmicos, polticos, sociales y ambientales que produce el servicio que presta la institucin, en forma directa e indirecta. Indicadores de eficacia o efectividad que relacionan los objetivos propuestos con los resultados obtenidos. Indicadores de calidad que miden el grado de satisfaccin de las expectativas y demandas de los usuarios. Indicadores de eficiencia o productividad de los recursos humanos, financieros y materiales para obtener los resultados previstos.

Estas tecnologas que se deben incorporar al quehacer diario de las instituciones pblicas, forman parte de una nueva cultura organizacional que actualmente est promoviendo el Gobierno con el Plan Nacional de Modernizacin del Estado y ePanam o Gobierno Electrnico.

9. Plan Nacional de Modernizacin del Estado y Gobierno Electrnico ePanam Actualmente se est discutiendo el contenido y lmites de e-PANAM, que podra ir desde la simple utilizacin de las tecnologas de la informacin y comunicacin para la gestin de insumos o recursos del Estado como el personal, las finanzas y los recursos materiales, hasta la utilizacin de las tecnologas de la informacin y comunicacin para construir una sociedad de la informacin que constituya el eje de nuevas formas de relacin social, crecimiento econmico y bienestar social. Una posicin intermedia podra ser la aplicacin de las tecnologas de la informacin y comunicacin en la prestacin de servicios pblicos o productos que entrega el Estado a la comunidad para aproximar el gobierno al ciudadano, la construccin de obras y la promocin del sector privado. En cualquier caso las tecnologas de la informacin y comunicacin constituiran el principal instrumento para lograr la sociedad de la informacin a partir de la actual sociedad con todos sus atributos, limitaciones y capacidad instalada. Cualesquiera que sea la definicin de e-PANAM debe formar parte del Plan Nacional de Modernizacin del Estado que constituye una Poltica de Estado, por cuanto la necesidad de su mejoramiento, modernizacin o cambio es permanente. La ejecucin de un plan de accin inmediata que procure integrar y optimizar los esfuerzos que actualmente se estn realizando a fin de obtener el mximo beneficio para la administracin del Estado, estara compuesto por los siguientes componentes entre los cuales los tres primeros tienen relacin directa con la medicin de la eficiencia y eficacia de los presupuestos as como de sus resultados: Desarrollo de la Administracin Financiera del Estado, DAFE, con su componente informtico SIAFPA.

SINIP y su Banco de Proyectos. Torre de Control. Cuenta nica del Tesoro, CUT. Modernizacin integral del Sistema Tributario Panameo. Modernizacin de la Administracin de Aduanas. Modernizacin de la Administracin del Catastro y Bienes Patrimoniales. Fortalecimiento de la Administracin de Justicia. Centro de Investigacin Tecnolgica en seguridad de datos, como autoridad especializada en la Administracin de Firmas Digitales.

Desarrollo de la Administracin Financiera del Estado (DAFE) Desde 1992 se han realizado esfuerzos para establecer e integrar la administracin financiera del Estado con los componentes de presupuesto, tesorera, deuda pblica y contabilidad; a pesar de que los logros han sido significativos todava estn pendientes algunas acciones entre las que se destacan las siguientes: En el rea de presupuesto se debe continuar con las innovaciones tcnicas para simplificar la estructura programtica, mejorar el sistema de indicadores que facilite la evaluacin del desempeo institucional y consecuentemente la medicin de la eficiencia, eficacia y resultados, y establecer el presupuesto anual en un horizonte trienal especialmente en el campo de las inversiones pblicas, ello requerir la ntima relacin con el Sistema Nacional de Inversiones Pblicas, SINIP, y el Banco de Proyectos. En el rea de tesorera el esfuerzo se debe concentrar en el desarrollo e implantacin de la Cuenta Unica del Tesoro que constituir el principal instrumento para optimizar el rendimiento de los recursos pblicos y lograr las metas fiscales. En el rea de la deuda pblica la capacitacin en nuevas tcnicas de reingeniera financiera consolidar su eficiente gestin para disear estrategias que disminuyan el impacto de su servicio en el presupuesto y de esta manera liberar recursos que se asignarn a los sectores sociales. En el rea de contabilidad se debe desarrollar la infraestructura institucional para que el Ministerio de Economa y Finanzas cumpla la funcin que seala la Ley llevar la contabilidad gubernamental integrada y preparar los estados financieros consolidados del sector pblico, los cuales, una vez auditados por la Contralora General de la Repblica, constituirn la fuente oficial sobre la situacin financiera del sector pblico. Esta accin es compatible con lo que dispone la Constitucin Poltica de la Repblica de Panam sobre las funciones de la Contralora General de la Repblica Establecer los mtodos de contabilidad de las dependencias pblicas.... Con relacin a la herramienta informtica para la gestin financiera del Estado denominada (SIAFPA) se impone una revisin del plan de implantacin y de la organizacin que la soporta para poner en funcionamiento, en el ao 2001, en todas las instituciones y dependencias del Gobierno Central y buscar alternativas para el sector descentralizado debido a su postergacin en el plan de implantacin.

El Ministerio de Economa y Finanzas y la Contralora General de la Repblica debern funcionar separada e independientemente pero en armnica colaboracin integrando la nueva estructura institucional del Estado para el manejo de las finanzas pblicas y el control de la gestin gubernamental. Sistema Nacional de Inversiones Pblicas (SINIP)

Para lograr implantar mecanismos para medir la eficiencia y eficacia del presupuesto pblico y obtener los beneficios del presupuesto por resultados en Panam, es condicin sine qua non el pleno funcionamiento del SINIP y su correspondiente sistema de informacin constituido por el Banco de Proyectos.

Torre de Control Como una solucin ad-hoc de corto plazo se implantar el proyecto denominado Torre de Control que tiene como objetivo establecer la infraestructura tecnolgica de informacin y comunicacin, normas y procedimientos, estructura organizacional y capacitacin que garantice la dinamizacin de los proyectos de inversin pblica. Una de las principales caractersticas de la Torre de Control constituye la utilizacin de la informacin por parte de la Presidencia de la Repblica y los despachos superiores de los ministerios, con el fin de dar seguimiento a la ejecucin de las inversiones y solucionar los problemas oportunamente.