Administrao pblica voltada para o cidado: quadro terico-conceitual*

RSP Revista do Servio Pblico Ano 51 Nmero 3 Jul-Set 2000

Marcelo James Vasconcelos Coutinho

Introduo
O objetivo deste texto fazer um levantamento da literatura atualizada, nacional e internacional, sobre a administrao pblica voltada para o cidado, que seja um referencial terico para o estudo de experincias inovadoras na rea de atendimento ao usurio. A elaborao desse quadro terico-conceitual busca fundamentar a anlise, classificao e sistematizao das experincias de gesto, visando a mudana e melhoria nos servios prestados ao pblico. A administrao voltada para o cidado um dos principais pressupostos do modelo de administrao pblica gerencial. Foi s a partir dos anos 80 que teve incio, em pases da Organizao para Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE), principalmente no Reino Unido, Nova Zelndia, Austrlia e pases escandinavos, a reforma administrativa gerencial, apoiada nos princpios da nova gesto. Nos anos 90, essa reforma se estendeu aos Estados Unidos e ao Brasil. Desde ento, constituiu-se um quadro terico e um conjunto de instrumentos de gesto que, dentro do contexto democrtico, visam modernizar o Estado e tornar a administrao pblica mais eficiente e voltada para o cidado-usurio (Bresser Pereira, 1999). O modelo de administrao pblica gerencial inspirou-se na administrao privada, mas manteve uma distino fundamental que a defesa do interesse pblico. Dentro do modelo gerencial, a melhoria da qualidade dos servios prestados ao cidado assume um papel muito importante. Tratou-se de abandonar o carter auto-referido da administrao burocrtica, voltada exclusivamente aos interesses do aparelho do Estado, para
Marcelo James Vasconcelos Coutinho bacharel em Cincia Poltica, consultor e mestrando em Relaes Internacionais no Instituto de Cincia Poltica da Universidade de Braslia. Contatos: marceloj@unb.br

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colocar em prtica as novas idias gerenciais, oferecendo sociedade um servio pblico de melhor qualidade, em que todas as atenes so centradas nos cidados. Vale notar que o carter mais democrtico da nova gesto pblica faz referncia exatamente sua orientao ao pblico, alm da participao dos cidados e controle social da gesto. A profunda transformao nas relaes entre a administrao pblica e seus usurios deve-se, em grande medida, crise do atendimento ao cidado. Usurios de servios pblicos se mostravam, recorrentemente, insatisfeitos com a qualidade do atendimento. Alm disso, os cidados exigem, cada vez mais, a prestao de servios de qualidade que consigam dar resposta s suas demandas crescentes (Pleguezuelos, 2000). Por esses motivos, a prestao de servios tornou-se um fator bastante crtico para a administrao pblica no Brasil e no mundo. As razes para a insatisfao com os servios prestados passam, entre outros problemas, pela ineficincia e ineficcia do atendimento. Por sua vez, a falta de conhecimento e a resistncia adoo dos instrumentos necessrios para a melhoria do atendimento dificultam qualquer mudana significativa nessa rea. A administrao pblica tenta hoje solucionar esses problemas trazendo o cidado para o centro das suas atenes e preocupaes. O conjunto de mudanas no setor pblico, implementadas atualmente por muitos pases, tendo em vista as expectativas crescentes da sociedade, concentra-se, ento, na figura do usurio. Com isso, uma parte importante dos problemas trazidos administrao pblica passa a ser resolvida com mais facilidade, olhando mais atentamente para fora das organizaes e, conseqentemente, para aqueles que usufruem dos seus servios. Alm disso, a administrao pblica voltada para o cidado auxiliada hoje pelas transformaes tecnolgicas que possibilitam o uso de uma srie de instrumentos novos para o atendimento. Os avanos na informtica, redes e softwares, e nas telecomunicaes trazem grandes benefcios para essa mudana do modelo administrativo. Para cumprir o seu objetivo, o texto ser dividido em sete sees, s quais se seguem, no final, algumas orientaes adicionais para o bom entendimento. Na primeira seo, sero retratadas as origens da administrao pblica voltada para o cidado, bem como o seu desenvolvimento conceitual. A segunda seo apresenta o conceito de qualidade como satisfao do cidado, enquanto que a seo seguinte discute o papel da inovao nessa rea. A quarta seo trata da cultura da prestao de servios como um fator-chave para a mudana no modelo administrativo. Em seguida, sero apresentadas as principais estratgias para a mudana nos servios pblicos. Finalmente, a sexta e a stima sees apresentam, respectivamente, os modelos de planejamento e implementao de projetos que visam melhorar o atendimento ao pblico, e os modelos de atendimento single-window que traduzem as principais tendncias internacionais.

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Foco no cidado: princpios e desenvolvimento conceitual

A administrao pblica voltada para o cidado-usurio tem origem ainda nos anos 80. Em 1987, a OCDE publica um documento, intitulado Administration as Service, the Public as Client, que traz alguns princpios gerais dessa nova administrao. Segundo esse documento, os clientes devem saber como a administrao funciona, o que a constrange, como controlada e quem so os responsveis. Alm disso, a administrao deve possibilitar a participao dos clientes, satisfazer suas necessidades e ser, ao mximo, acessvel ao pblico. Contudo, somente durante a dcada de 90 que a administrao com foco no cidado se desenvolve mais, espalhando-se para outros pases como o Brasil e os Estados Unidos.1 Em setembro de 1993, o presidente dos Estados Unidos, por meio de uma Ordem Executiva, estabeleceu as bases para a adoo, pelo governo federal, de uma administrao centrada no cliente, instituindo que as agncias adotassem uma srie de medidas como, por exemplo, a possibilidade de escolha aos clientes, em termos de fontes de servio, e a promoo de meios de enderear suas reclamaes (Cavalcanti e Otero, 1997). Essa nova poltica reforada por documentos publicados posteriormente, inseridos no programa National Performance Review, em que o cliente colocado em primeiro lugar (Clinton e Gore, 1995). O National Performance Review falava em reinventar o Estado. Sua idia central no era diminuir o Estado a qualquer preo, mas torn-lo mais eficiente e orientado para o cidado-cliente. As reformas em curso pelo governo americano, bem como em outros pases da OCDE, com o enfoque voltado para os clientes inspirouse bastante na perspectiva empresarial. Uma das principais razes alegadas para tratar as pessoas com a mesma ateno que as empresas privadas dispensam sua clientela se deve, exatamente, ao sucesso que algumas dessas empresas obtiveram implantando um programa que valorizava as necessidades dos clientes. Nesse sentido, o foco no cidado na administrao pblica, assim como todo o modelo gerencial, teve inicialmente grande influncia de uma mentalidade do mercado, passando a adotar tcnicas e mtodos da administrao de empresas. Essa abordagem tem tido um impacto to grande nas organizaes pblicas, que o primeiro passo geralmente tem sido identificar quem o cliente, compreendido como as pessoas que usufruem dos servios pblicos. Para muitos autores, fundamental para a reforma gerencial que os cidados sejam vistos como clientes (customers). Nesse sentido, a importao do termo cliente da administrao de empresas constitui um avano tambm para a cidadania. Ver o cidado como um cliente significa apenas dar-lhe a devida ateno, dedicar-lhe o respeito que ele no tem nas prticas

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da administrao pblica burocrtica, auto-referida, voltada para seu prprio poder (Bresser Pereira, 1999: 122). Assim, a orientao para o cliente significa atender s suas necessidades e respeit-lo, sem usurpar seu direito de participar nas tomadas de deciso de polticas pblicas. Dentro dessa perspectiva, as organizaes pblicas mudam de comportamento quando voltam-se para os seus clientes. Elas se tornam mais eficientes e preocupadas com a qualidade dos servios que prestam ao pblico, ao ponto de no somente satisfazer as expectativas dos clientes como tambm super-las por meio da competio. A criao de um ambiente altamente competitivo entre as organizaes pblicas, nos moldes do mercado, suscita a valorizao mxima do cliente. Segundo Osborne e Gaebler (1994), em uma administrao pblica tradicional, a maioria dos clientes tem poucas alternativas para os servios oferecidos pelo governo, o que leva os gestores a ignor-los. Desse modo, os administradores pblicos se esforam para satisfazer aos grupos de interesse, ao Congresso e ao Executivo, em detrimento dos seus verdadeiros clientes, criando, assim, uma distoro insuportvel. Essa a razo para a administrao pblica adotar as prticas administrativas das empresas privadas bem-sucedidas. Contudo, nos ltimos anos, cada vez mais utilizado o conceito de administrao com foco no cidado, ao invs de cliente. Isso ocorre pela percepo crescente de que, no setor pblico, o critrio de eficincia est subordinado ao critrio democrtico (Cunill Grau, 1997). Assim, ao mesmo tempo em que preciso construir uma administrao pblica eficiente, necessrio preservar prioritariamente os valores democrticos. Da mesma forma, a importao de prticas e conceitos organizacionais do setor privado no deve suplantar o objetivo maior do Estado que o interesse pblico. A especificidade original do setor pblico est no seu carter eminentemente poltico. Dessa forma, enquanto o setor privado regido pelo mercado e o lucro, a administrao pblica no pode ser compreendida fora dos princpios do poder e da legitimidade. Isso faz com que a cidadania assuma uma importncia infinitamente maior no setor pblico, onde o cidado-cliente um cidado-cidado, um cidado pleno, que o objeto dos servios pblicos e tambm seu sujeito, na medida em que se torna partcipe na formao das polticas pblicas e na avaliao dos resultados (Bresser Pereira, 1999: 118). As crticas feitas ao conceito de cidado como cliente e de governo orientado pelo cliente so inmeras.2 Hirschmann (1999) divide essas crticas em trs categorias. Duas delas so bastante pertinentes ao desenvolvimento conceitual da administrao pblica com foco no cidado. 3 O primeiro forte motivo para a rejeio da idia dos cidados transformados em clientes porque ela marginaliza a cidadania, distanciando o

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pblico do governo. Isso ocorre quando ao tratar cidado como cliente, o governo deixa de ser parte de uma entidade maior que o pblico, ou seja, a administrao abandona a noo de ns e adota a noo de eles, transformando os cidados de proprietrios da coisa pblica em clientes do governo. Alm disso, o foco no cliente torna a satisfao individual mais importante do que o sentido de comunidade, o que transforma o governo em uma espcie de instrumento de consumo (service delivery agency). Outro problema apontado pelos crticos idia dos cidados como clientes que ela simplifica demasiadamente a realidade multifacetada das relaes entre a sociedade e o governo. Os incentivos dos servidores pblicos em responder s demandas do cliente so muito diferentes dos incentivos encontrados no setor privado. Enquanto o agente no setor privado motivado pelos negcios, os incentivos encontrados na burocracia so diversificados e variam bastante. Por sua vez, o governo e suas agncias tm mltiplos clientes, com mltiplos nveis de interesse, que esto em constante mudana. Os supostos clientes da administrao pblica no somente tm diversas opinies e competem por demandas, como eles tambm jogam papis diferentes no relacionamento com o governo. Por conseqncia, os clientes podem dirigir o governo em diferentes, e muitas vezes opostas direes para servir aos seus interesses. Isso demonstra haver um nmero de fatores que problematizam as relaes da administrao pblica com os clientes. Apesar de todas essas crticas, autores importantes ainda trabalham com a idia de cidado como cliente. Osborne e Plastrik (1997) salientam que as organizaes pblicas, particularmente o governo americano, freqentemente, fazem uma grande confuso com o conceito de cliente ( customer), o que suscita a maioria dos problemas a esse respeito. s vezes, o cliente visto como o pblico em sentido mais amplo. Segundo os autores, isso verdade quando o produto ou o servio prestado um bem pblico, tais como as polticas de proteo ambiental e de defesa. Por outro lado, quando o bem privado como, por exemplo, os programas de recreao, o cliente o indivduo, a famlia ou um determinado grupo. Porm, muitos servios pblicos, talvez a maior parte deles, combinam ambos os aspectos, pblicos e privados, como acontece com as polticas de educao e sade. Outra fonte de confuso apontada pelos autores est na diferena entre as organizaes que servem membros do pblico e aquelas que servem outras organizaes pblicas. Na viso de Osborne e Plastrik (1997), existem quatro definies que precisam ficar bastante claras na administrao com foco no cliente. A seguir, reproduzo o quadro com essas definies. Observa-se que os autores fogem da concepo generalista de cliente, definida de forma imprecisa por Clinton e Gore (1995), como todas as pessoas que usam

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algo que produzido pela administrao pblica, ou melhor, as entidades ou indivduos que so diretamente servidos por um determinado departamento ou agncia do governo. Para Osborne e Plastrik (1997), o problema com essa definio que ela deixa entender que as pessoas sujeitas s leis e regulaes seriam os clientes das organizaes pblicas. Nesse sentido, os criminosos seriam os clientes da polcia, assim como os motoristas seriam os clientes das patrulhas rodovirias, o que no verdade. Definies: clientes, complieres e stakeholders
Clientes primrios : indivduo ou grupo cujo trabalho da administrao pblica primordialmente desenhado para ajudar. Clientes secundrios : outros indivduos ou grupo cujo trabalho da administrao pblica desenhado para beneficiar, mas menos diretamente do que os clientes primrios. Compliers: aqueles que devem se submeter a leis e regulamentaes, por exemplo o contribuinte em relao Receita Federal. Stakeholders: indivduos ou grupos que tm interesse no desempenho do sistema ou organizao pblica, por exemplo, os professores nas escolas pblicas.
Apud Osborne e Plastrik, 1997: 182.

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Osborne e Plastrik (1997) ressaltam ainda que, para o governo, os cidados so mais importantes do que os clientes, da mesma maneira que a accountability para representantes eleitos pelos cidados mais importante do que o controle dos clientes. Isso a principal causa de confuses conceituais, porque cria uma espcie de accountability dual, baseada na idia de que os usurios so, ao mesmo tempo, cidados e clientes. Na concepo dos autores, o conceito de cidado como cliente permanece vlido quando se trata da influncia exercida sobre os resultados ou produtos concretos das atividades da administrao pblica, ou seja, seus servios. Isso no exclui ou diminui a qualidade do cidado, pois no incide sobre a formao de governo e a formulao de polticas pblicas, que so aspectos relacionados cidadania. Assim, fazem pouco sentido as crticas dirigidas ao conceito de cidado-cliente j apresentadas. No entanto, importante notar que as definies de Osborne e Plastrik no resolvem todo o problema. O conceito de cidado-cliente ainda carrega princpios de mercado pouco adaptados ao setor pblico. Como se sabe, o mercado valoriza o lucro e, por isso, acaba criando diferenas entre os clientes. H inmeras experincias dessa diferenciao que podem ser lembradas. Alguns bancos, por exemplo, estabelecem duas filas para o atendimento no caixa, uma para os clientes especiais ou cinco estrelas, e a outra para os demais clientes. Tambm no

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incomum algumas concessionrias de carro atenderem mais rapidamente e com maiores regalias os clientes que compram carros luxuosos, em comparao aos compradores de carros populares. Essas diferenciaes entre clientes podem ocorrer com uma certa freqncia nos mais variados ramos do comrcio, mas, no setor pblico, elas so inadmissveis, pois a igualdade um princpio essencial. Graham e Phillips (1999) tm demonstrado, com base no caso canadense, a necessidade de inserir outras dimenses de cidadania chamada revoluo orientada para o cliente ( customer revolution). Esses autores concluem os seus estudos, apontando um conjunto de princpios desenhados para manter o engajamento dos cidados como parte da administrao pblica nos trs nveis de governo. No se trata de sugerir que os governos devam abandonar seus esforos para melhorar o servio prestado ao pblico, mas lembrar que a revoluo orientada para o cliente no deve afetar princpios bsicos da administrao pblica em um contexto democrtico. Assim, novas formas de sustentar as relaes entre cidado e suas organizaes precisam ser identificadas e cultivadas. Princpios como igualdade, transparncia e legitimidade devem guiar sempre o desenvolvimento de quaisquer prticas administrativas. Por essas razes, hoje se utilizam, cada vez mais, expresses como foco no cidado ( citizens focus ou citizens-centred service), cidado em primeiro lugar (citizens first ou citizens charter) e administrao voltada para o cidado. O desenvolvimento conceitual dessa rea levou combinao de algumas prticas e conceitos do mercado com o princpio de cidadania. Nesse sentido, opta-se pelo termo cidado, incluindo na sua definio todos aqueles que se beneficiam direta ou indiretamente por um servio pblico. 4 A administrao pblica voltada para o cidado pode ser definida como um modelo gerencial cujo objetivo oferecer servios pblicos de maior qualidade, atendendo melhor s demandas dos seus usurios. Como j foi visto, a administrao pblica voltada para o cidado ( citizen-centred service) diferente da administrao centrada no cliente (customercentred service). Os cidados podem ser ou no usurios de servios pblicos especficos, mas so parte de toda uma comunidade e, portanto, contribuem e recebem benefcios da administrao pblica. Os cidados so tambm portadores de direitos e deveres e, ao contrrio dos clientes do setor privado, freqentemente no podem escolher um servio alternativo, caso estejam insatisfeitos com o servio prestado pelo setor pblico. Assim, funcionrios pblicos no atendem somente aos usurios diretos, mas preservam os direitos de todos os cidados. Isso significa que eles equilibram os objetivos potencialmente conflituosos de satisfao dos usurios com a proteo dos interesses de toda a comunidade ou cidados de um pas. Essa a principal razo por que fornecer servio de alta qualidade no setor pblico muito mais difcil do que no mercado. 5

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H uma grande variedade de autores e documentos que discutem os princpios, instrumentos e conceitos da nova administrao pblica voltada para o cidado. Contudo, vale destacar alguns pressupostos-chave apresentados por Bertrand de Quatrebarbes (1996) que, de certa maneira, esto subjacentes a toda essa literatura e resumem a mudana do modelo administrativo. Em primeiro lugar, a nova administrao voltada para o cidado admite as especificidades dos servios pblicos, como a participao, a influncia do processo poltico, a legitimidade das decises e a defesa do interesse pblico. As discusses levaram ao reconhecimento dos mritos tanto da administrao privada quanto da pblica, mesmo que as qualidades de eficincia e eficcia na gesto no tenham sido ainda completamente alcanadas no setor pblico. Em segundo lugar, a nova administrao pblica torna as misses e objetivos das organizaes baseados em contratos, colocando o cidadousurio no centro das preocupaes das agncias e departamentos do Estado. Isso significa que a partir de contratos negociados com a sociedade que os servios pblicos tornam seus critrios de gesto mais claros e precisos, atrelando os recursos humanos, financeiros e logsticos s demandas dos cidados. Essa uma longa empreitada que requer mudanas culturais importantes e uma ao coordenada. Portanto, no pode confinar-se s iniciativas de indivduos isolados. Outro pressuposto da administrao pblica voltada para o cidado o de fomentar as condies e instrumentos de gesto necessrios mudana. Instrumentos de troca de experincias, de difuso da informao, de evoluo cultural e de capacitao, entre outros, so fundamentais para pr em prtica os conceitos adotados pelo novo modelo administrativo. As avaliaes dos resultados, dos processos e da opinio do pblico tambm so imprescindveis para saber se os servios esto satisfazendo os usurios. 6 Finalmente, o quarto pressuposto da nova administrao pblica voltada para o cidado fazer prevalecer o dilogo, a transparncia e o engajamento. Assim, esse modelo, para dar certo, supe que seja adotada uma relao de responsabilidade, apoiada na transparncia e acordo entre os atores para resolver os problemas que se impem. Para isso, preciso coragem, comprometimento e muita vontade de transformar o estado de coisas, em favor da melhoria dos servios pblicos. Todos esses requerimentos, apresentados at aqui, suscitam a adoo de uma srie de procedimentos e cuidados que sero discutidos mais adiante no trabalho. Antes, preciso definir melhor o conceito de qualidade, o que ser feito na seo a seguir.

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Qualidade como satisfao do cidado-usurio

A literatura sobre administrao de empresas costuma definir de diferentes formas o conceito de qualidade. Ruy Shiozawa (1993), por 47

exemplo, descreve em seu livro alguns componentes gerais do conceito de qualidade dentro da nova organizao voltada para os clientes. Embora esses componentes do conceito sejam aplicados principalmente ao setor privado, servem como um ponto de partida para compreender a qualidade na administrao pblica voltada para o cidado. Nesse sentido, para o mercado, a qualidade baseada no usurio: (...) incorpora elementos subjetivos pautados na satisfao de preferncias do consumidor. Na viso de Marketing a combinao precisa (ponto ideal) dos atributos do produto que possibilitar a mxima satisfao de determinado consumidor. Na viso de administrao da produo a adequao para o uso. Produtos de alta qualidade so aqueles que satisfazem a maioria dos consumidores (Shiozawa,1993). O conceito de qualidade varia bastante ao longo da histria da teoria administrativa. Do controle clssico de qualidade, como forma de detectar desajustes em especificaes tcnicas de um produto, passou-se a definir qualidade como o conjunto de caractersticas de um produto ou servio que satisfazem as necessidades e expectativas do cliente (Pleguezuelos, 2000). Segundo Shiozawa (1993), qualidade pode ser minimamente definida como a maximizao do sucesso do cliente. Adotar esse conceito significa, quanto estruturao de um programa de qualidade, orientar todas as demais aes da empresa, internas ou externas, para a satisfao dos clientes. Shiozawa sintetiza as bases das estratgias de uma organizao voltada ao atendimento do cliente em trs categorias: qualidade como maximizao do sucesso do cliente; atendimento ao cliente como diferencial competitivo; e tecnologia de informao gerando solues. A Administrao de Qualidade Total (Total Quality Management TQM), inverte todos os conceitos tradicionais da administrao. Nela, os clientes passam a ser as pessoas mais importantes para a organizao. S depois vm os interesses dos que servem ao cliente e os da prpria administrao (Osborne e Gaelbler, 1994). Alm disso, a Administrao de Qualidade Total enfatiza a constante mensurao e melhoria nos servios prestados. Esta idia de qualidade tem sido incorporada esfera pblica, na qual o cidado pode ser considerado como usurio, na medida em que receptor da ao das organizaes pblicas. Assim, qualidade passa a significar a satisfao das necessidades e expectativas dos cidados, supondo ainda a reduo dos custos e a melhora permanente dos processos de acordo com as exigncias da sociedade.

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Fundamentos da administrao pblica voltada para o cidado

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Qualidade como satisfao do cidado-usurio

Recursos e aes inovadoras gerando solues

Atendimento ao cidado como diferencial de qualidade

Qualidade supe, portanto, maior eficcia e eficincia. Isto , supe que os servios prestados ao pblico tenham um impacto real nas suas necessidades e expectativas, enquanto melhora a relao entre os recursos empregados e os resultados obtidos (Pleguezuelos, 2000). As implicaes do conceito de qualidade total para a administrao pblica so muitas. Uma das principais conseqncias a ampliao do conceito de cliente, considerando o cidado como um cliente que recebe servios, ao mesmo tempo em que se concebe a organizao como um sistema integrado de provedores e clientes internos. Alm disso, como foi visto anteriormente, os cidados no perdem sua caracterstica de indivduos politicamente responsveis, participativos e parte integrante do setor pblico. Assim, possvel adaptar as categorias do esquema de Shiozawa (1993) s especificidades da administrao pblica, fazendo algumas pequenas alteraes que so apresentadas no esquema acima. O que os fundamentos da nova administrao pblica voltada para o cidado mostram que, se a qualidade dos servios de uma organizao depende da satisfao do usurio, ento, o seu atendimento deve ser sempre o melhor possvel, fazendo com que haja um diferencial qualitativo substancial. Para isso, preciso adotar aes inovadoras capazes de mobilizar todos os recursos disponveis em busca de solues eficientes e eficazes, dentro do processo de trabalho das organizaes pblicas. Porm, como medir a qualidade dos servios prestados ao cidado? Evidentemente a resposta est na satisfao dos usurios. De acordo com o conceito adotado neste trabalho, cidados-usurios satisfeitos sinal de boa qualidade nos servios prestados pelas organizaes. Quanto maior a satisfao do usurio melhor a qualidade do atendimento e cumprimento das expectativas do pblico. Agora, como mensurar a satisfao do usurio? Existem diferentes maneiras para fazer isso7 , mas uma

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forma bastante simples ouvindo o cliente por meio de questionrio que aponte o grau de satisfao com o servio, os principais obstculos e facilidades, expectativas e possveis formas de melhorar o atendimento. Uma pesquisa realizada no Canad mostra as expectativas dos cidados quanto ao atendimento (Erin Research Inc, 1998). Os resultados desta pesquisa podem servir como bons indicadores de qualidade. Eles encontram-se resumidos no quadro seguinte: Padres de qualidade do atendimento ao pblico
Telefone Nmero mximo de pessoas com as quais o usurio precisa lidar Tempo mximo para retornar solicitao do usurio Tempo aceitvel para esperar em uma fila
Fonte: Erin Research Inc, 1998.

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Guich 2 pessoas

Correio -

E-mail -

2 pessoas

4 horas -

2 semanas 5 minutos

4 horas -

Vale ressaltar que, a rigor, os padres de bons servios aos cidados devem ser obtidos com os prprios usurios, verificando o que desejam. Portanto, passa a ser crucial a realizao de pesquisas junto aos cidados-usurios, para se obter informaes a respeito de suas necessidades, bem como sobre formas de melhorar o atendimento. Muitos pases j realizam pesquisas rotineiras junto aos usurios de servios pblicos. No Brasil, essa iniciativa bem recente, sendo que apenas no ano de 2000 foi concluda a primeira Pesquisa Nacional de Avaliao da Satisfao dos Usurios de Servios Pblicos. Contudo, os indicadores mostrados no quadro acima devem servir, inicialmente, para orientar as organizaes pblicas, no sentido de que elas possam j avaliar o grau de qualidade dos servios que vm prestando aos cidados com base nos padres internacionais de atendimento. Vale ainda destacar oito recomendaes feitas pela presidncia americana suas agncias governamentais. Elas so baseadas nos princpios fundamentais da Carta ao Cidado (Citizens Charter, 1995), que inspirou iniciativas em muitos pases como os Estados Unidos, Canad, Frana, Blgica, Austrlia e Itlia (Osborne e Plastrik, 1997). Com essas recomendaes, as organizaes pblicas passam a ter obrigao de: 1) identificar quem so os seus usurios; 2) realizar pesquisas junto a esses usurios para determinar suas expectativas quanto ao tipo e qualidade

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dos servios; 3) estabelecer padres de qualidade e compar-los situao atual; 4) buscar comparaes com o desempenho de servios prestados na iniciativa privada (benchmark ); 5) realizar pesquisa junto aos funcionrios pblicos para detectar obstculos e outros problemas para melhorar os servios; 6) possibilitar opes de fontes de servios aos usurios; 7) tornar as informaes, servios e sistemas de queixas facilmente acessveis aos cidados-usurios; e 8) providenciar retornos rpidos e eficazes s reclamaes dos usurios (Osborne e Plastrik, 1997).

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Inovao a servio da qualidade

O conceito de inovao foi desenvolvido, originalmente, para responder s necessidades de polticas de cincia e tecnologia integradas s polticas econmicas, visando uma maior competitividade internacional. Assim, o termo inovao servia para designar estritamente mudanas tecnolgicas. Desde ento, o conceito se ampliou bastante e, atualmente, inclui a organizao e a gesto do trabalho, formas diferentes de educao continuada, o desenvolvimento de novas formas de relaes capital/trabalho e organizao/cliente, a descentralizao produtiva, administrativa e poltica e formas cooperativas de gesto e investimento social, entre outras reas (Rua, 1999). A inovao pode ser bastante simples ou extrema, trazendo desde pequenas modificaes de procedimento at uma forma inteiramente nova de trabalho, geralmente relacionada ao avano da tecnologia. Alm disso, as inovaes podem ser cumulativas, levando a um processo de melhoria contnua. Finalmente, a inovao atinge diferentes reas e resultados. Ela pode afetar processos de trabalho, produtos especficos ou o modo como a organizao gerenciada, alcanando maior ou menor sucesso. Na administrao pblica, o conceito de inovao tambm assume uma definio bastante ampla, e o seu maior obstculo, freqentemente, encontra-se no desestmulo criatividade (Rua, 1999). A capacidade de inovar depende principalmente do surgimento de um certo ambiente de inovao, caracterizado pelo conjunto de arranjos institucionais, comportamento poltico, cultura organizacional, participao e valores sociais (Rua, 1999). Todos esses fatores criam os incentivos e estmulos inovao. Contudo, no conhecimento que o mundo de hoje concentra seu grande potencial de mudana. A influncia do conhecimento ocorre em todas as reas da vida humana, constituindo a chamada sociedade da informao. O conhecimento, aliado criatividade e ao empreendedorismo, constri um ambiente inovador, pronto para gerar solues imaginativas aos problemas enfrentados e suplantar os limites at ento impostos.

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A inovao resultado de um esforo coletivo que envolve uma mudana nas crenas, valores e atitudes de uma equipe de trabalho, e da organizao como um todo. Porm, esse esforo s surte efeito quando encontra um contexto democrtico, livre e motivador, que permita o uso de novas tecnologias com o comprometimento e participao das pessoas envolvidas. Desse modo, para que a inovao ocorra, essencial a democratizao do conhecimento e das decises, implicando descentralizao, desconcentrao, horizontalizao, investimento em capital humano, flexibilizao e abertura para a relao com usurios (Rua, 1999: 286). Os avanos na tecnologia da informao esto propiciando tambm grandes mudanas na administrao pblica. At mesmo em pases em desenvolvimento, como o Brasil, houve um aumento espantoso no nmero de computadores disposio dos servios pblicos, juntamente com a formao de redes internas (Intranet) e externas (Internet) que aproximam e integram, cada vez mais, as agncias e departamentos do governo e a sociedade. As pginas na Internet (homepages ou sites), por exemplo, oferecem hoje uma imensa quantidade de informao aos usurios dos servios pblicos, possibilitando uma nova forma de atendimento ao cidado, como tambm os correios eletrnicos. No Brasil, j temos alguns programas em atividade, ou em fase de implantao, como a rede do governo que permite a intercomunicao dos ministrios. Da mesma forma, aparecem o Sistema de Servios Gerais (SIASG), Sistema de Administrao Financeira (SIAFI), Sistema de Informaes Organizacionais (SAIORG) e o Sistema de Gesto de Documentos e Informaes (SIGDI). Todos eles compartilham bancos de dados, que so gradualmente abertos ao conhecimento e controle da sociedade (Bresser Pereira, 1999). As inovaes ocorrem tambm em dimenses menores e bastante objetivas, relacionadas ao cotidiano das organizaes e a processos de trabalho relativamente simples. Elas podem ocorrer de muitas outras formas diferentes. A prestao de servios pblicos por meio de Centrais de Atendimento, por exemplo , segue a tendncia internacional do uso do one-stop model, ou seja, atendimento generalista em balces ou quiosques, tambm chamados de guich nico ( single-window). O guich nico um modo de prestao de servio que consiste em reagrupar os servios pblicos ou fornecimento de informaes de modo que os cidados possam dedicar menos tempo e esforos para tentar obter os servios de que necessitam. 8 Este modo de prestao dos servios cumpre basicamente trs funes: 1) melhorar a acessibilidade aos servios pblicos(em geral), medida que os cidados podem receber informaes e orientaes sobre onde e como obter os servios desejados; 2) aumentar a comodidade de acesso aos servios por meio dos centros multisservio, os quais podem oferecer, em um mesmo lugar, a totalidade ou

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grande parte dos servios fornecidos por um determinado rgo pblico (agrupamento de servios); e, finalmente, 3) ultrapassar os limites das competncias (dos rgos pblicos) para fornecer servios integrados , ou seja, servios pblicos conexos, comuns a diferentes rgos ou nveis governamentais, fornecidos em um mesmo espao. Este modelo de servio costuma oferecer bancos de dados integrados; desenvolvimento de pessoal de atendimento; qualidade e rapidez no servio; participao do cidado na manuteno da excelncia na prestao dos servios.9 Os postos de servio itinerantes e as experincias de uso de tecnologias da informao , por sua vez, colocam diretamente o problema da viabilizao do acesso aos cidados da prestao de servios pblicos. Se por um lado as tecnologias de informao de ponta disponibilizam aos cidados-usurios servios e informaes em tempo real, reduzindo a necessidade de deslocamentos, o dispndio de tempo e dinheiro, o nmero de contatos para a obteno dos servios e o atendimento conclusivo, por outro lado, necessrio que estes cidados-usurios tenham acesso prvio aos suportes necessrios obteno dos servios: microcomputadores conectados Internet, acesso a linhas telefnicas, fax etc. O acesso ao suporte tecnolgico um pr-requisito do acesso ao servio. 10 Em contrapartida, a forma de prestao dos servios dos postos de servio itinerantes, constitui-se justamente em levar atendimento pblico disponibilizando um determinado servio ou conjunto de servios at os cidados-usurios que no tm condies de busc-los por si mesmos. Neste caso, o servio vai at os cidados-usurios, levando consigo no apenas os servios demandados, mas tambm os suportes tecnolgicos (computadores, fax, Internet, arquivos, bancos de dados) necessrios para viabilizar a prestao do servio. Pode-se dizer que esta uma variante do modelo de atendimento por guich nico. A diferena fundamental, no entanto, que alm de fornecer servios voltados para as necessidades dos usurios, os postos de servio itinerantes tm como foco a garantia do acesso aos servios de maneira eqitativa a todos os cidados demandantes, o que ressalta o seu carter democrtico. Todos esses modelos de atendimento sero melhor examinados na ltima seo do trabalho. 11 Essas mudanas so movidas pela enorme quantidade de transformaes e avanos mundiais, assim como pela necessidade cada vez maior de alcanar nveis mais altos de qualidade nos servios prestados ao pblico (Pinto, 1999). Foi visto, na seo anterior, que os recursos e aes inovadoras gerando solues compem o segundo dos fundamentos da administrao pblica voltada para o cidado. Nesse sentido, toda e qualquer inovao aparece com um objetivo bastante claro que alcanar

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resultados que melhorem o atendimento ao pblico. Inovao a servio da qualidade, e qualidade como satisfao do cidado-usurio so, portanto, conceitos-chave que formam as bases da nova administrao. Resta apresentar o terceiro fundamento, isto , como o atendimento ao cidado alcana efetivamente um diferencial de qualidade. Isso ser mostrado nas prximas sees do trabalho, por meio da discusso sobre a cultura de prestao de servios, estratgias, planejamento e implementao da mudana e modelos de atendimento single-window.

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Cultura de prestao de servios

A mudana cultural freqentemente um desafio para a nova administrao pblica. Embora ainda permaneam muitas dvidas sobre os prospectos dos esforos de reforma cultural, pesquisadores esto cada vez mais convencidos das vantagens que esses esforos geram para a efetividade e accountability da administrao pblica. Eles vm descobrindo o quanto importante a mudana cultural para o sucesso ou o fracasso na implantao no somente da administrao voltada para o cidado como para todo o resto das transformaes do modelo administrativo (Durant, 1999). A administrao voltada para o cidado uma mudana conceitual muito importante para a modernizao administrativa, que implica na adoo de certos valores, atitudes e crenas compatveis com os seus preceitos. Nesse sentido, a transformao na administrao pblica requer no somente mudanas estruturais, de regras e processos, mas tambm, e fundamentalmente, uma interveno para criar novos sistemas de valores. Se, por um lado, a reorientao no sentido do cidado-usurio constitui um poderoso instrumento de transformao do modelo administrativo, por outro, a construo desse modelo s ocorrer com uma grande mudana cultural. No documento apresentado pela OCDE (Public Management Service, 1996), baseado na experincia portuguesa, so apresentados alguns dos principais impactos que a administrao pblica voltada para o cidado causam sobre os sistemas de valores. Em primeiro lugar, a administrao pblica voltada para o cidado adota um sistema de valores democrticos. Cidados passam a compreender melhor que a administrao pblica existe para servi-los, e suas atividades devem ser transparentes e controladas por eles. Em segundo lugar, no novo modelo administrativo, os funcionrios tornam-se, efetivamente, servidores do pblico. O envolvimento dos cidados leva os oficiais e funcionrios pblicos a redefinirem seus papis e abandonarem suas atitudes auto-referenciadas em favor da prestao de servios. E, finalmente, a modernizao administrativa orientada para o cidado retira a

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imagem negativa que cerca os servios pblicos, estabelecendo um ambiente de apoio e confiana entre Estado e sociedade. A cultura organizacional, embora varie bastante de uma organizao para outra, tem caractersticas comuns relacionadas a sociedade onde a organizao est inserida. Isso vale tambm para a cultura de prestao de servios. Ou seja, o estilo do atendimento, normas e padres tpicos, condicionado pelas prticas dominantes no ambiente scio-cultural da organizao. De acordo com alguns autores, a administrao pblica no Brasil deve ser compreendida, em primeiro lugar, a partir das suas heranas patrimonialistas (Martins, 1995). Esse legado poltico-cultural baseado na histrica falta de uma diviso clara do poder pblico e da atividade privada, e na concepo de que o Estado tem como funo atender os interesses pessoais e servir lealmente aos chefes polticos, em detrimento da qualidade e eficincia dos servios prestados ao pblico. Por sua vez, outros autores demonstram como os padres culturais, alm das instituies e processos polticos, so resultados tambm de prticas clientelistas e corporativistas associadas com insulamento burocrtico e universalidade da norma, originados no Brasil nos anos 30 e 40 (Nunes, 1997). A cultura da administrao pblica brasileira reflete, assim, um modelo hbrido que combina as administraes pratrimonialista e burocrtica (Rua, 1999). No obstante os legados patrimonialistas, a literatura destaca pelo menos dois padres culturais encontrados nas organizaes, de modo geral, no somente no Brasil e tambm no somente no setor pblico: a cultura tecnocrtica e a cultura burocrtica (Cardoso e Cunha, 1994). A soma desses dois padres culturais gera um comportamento do servidor pblico orientado pelo excessivo formalismo e ritualismo das regras, privilegiando rotinas administrativas departamentalizadas, baseadas em estruturas hierrquicas rgidas e pouco interpessoais que reduzem o comprometimento, a responsabilidade e a criatividade do corpo de funcionrios. Nas culturas tecnocrticas, predomina a valorizao da tcnica e das tecnologias; as relaes interpessoais so pouco ou no consideradas; insuficiente o cuidado com as comunicaes internas e verifica-se uma tendncia a separar as pessoas e unidades organizacionais pelas competncias e especializaes, investindo-se muito pouco na integrao das diferenas. J nas culturas burocrticas, o investimento predominante na produo das normas, regras e rotinas de funcionamento; o controle das pessoas, pela via das classificaes, das estruturas organizacionais e das hierarquias, mais forte do que a prtica da interao e da negociao; investese pouco nos mecanismos de cooperao e em atividades integradoras, prevalecendo a separao e, mesmo, o isolamento dos grupos dentro dos departamentos, divises, setores e sees (Cardoso e Cunha, 1994: 25).

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Ao contrrio do que se v nas culturas tecnocrticas e burocrticas, a cultura de prestao de servios deve preocupar-se com as relaes interdependentes, baseadas na parceria e na cooperao. Alm disso, cada unidade da organizao deve visar sempre a qualidade do seu trabalho para que isso possa produzir um bom desempenho da organizao como um todo. Para Cardoso e Cunha (1994), existem quatro marcas importantes em uma cultura da prestao de servios: parceria, compromisso, qualidade e efetividade. A seguir apresento um quadro sntese dessas marcas. Marcas de uma cultura de prestao de servios
1) Parceria: significa assumir que o prestador de servios trabalha em conjunto. Servidor e usurio so pessoas interdependentes, posto que esto envolvidos em um mesmo processo e interagem constantemente um com o outro. 2) Compromisso: aponta para o fato do atendimento estar sempre a servio de algum. O servidor trabalha principalmente para atender s necessidades de outros, e no apenas em funo de seus prprios interesses. 3) Busca da qualidade : traduz a procura incessante pela excelncia, baseada em um conceito de qualidade mais amplo, que inclui primordialmente a satisfao do usurio. 4) Resultados efetivos : significa que a prestao de servios deve procurar sempre produzir resultados com efeitos visveis para os usurios, resolvendo seus problemas e satisfazendo realmente suas expectativas.
Apud Cardoso e Cunha (1994).

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Esses componentes da cultura de prestao de bons servios enfatizam que haver, no atendimento, uma tendncia a se desenvolverem mecanismos mais transparentes, com uma circulao maior de informaes e descentralizao integrada das atividades e decises. Alm disso, segundo esses quatro componentes, quem presta servios ao pblico deve ser um especialista em encontrar solues rpidas e efetivas para os problemas detectados. Por fim, um outro corolrio dessas quatro marcas a nfase dada autonomia, como uma qualidade que deve ser privilegiada nos relacionamentos internos e externos da organizao. A autonomia est associada a uma prtica de auto-responsabilidade que produz nos servidores uma sensao verdadeira de pertencimento organizao, tornando-os, por conseqncia, sujeitos comprometidos e capazes de identificar e solucionar problemas de modo interdependente (Cardoso e Cunha, 1994).

Estratgias para a mudana

A administrao pblica voltada para o cidado requer um novo estilo de trabalho baseado, fundamentalmente, na autonomia do cidadousurio. Resumidamente, o novo sistema administrativo deve funcionar 56

privilegiando a convenincia dos cidados-usurios, no sentido de que estes possam ter opes de atendimento e conhecer, com preciso, onde obtm informaes sobre a qualidade e disponibilidade dos vrios servios existentes, podendo, ento, escolher aquele de sua preferncia. Osborne e Plastrik (1997) apresentam trs estratgias bsicas que devem tornar as organizaes pblicas mais accountable dos usurios: conceder o poder de escolha dos servios ao cidado ( customer choice); fornecer opes competitivas de servios (competitive choice); e assegurar a qualidade (customer quality assurance). A primeira estratgia consiste em dar ao usurio o poder de escolher qual organizao pblica ele prefere utilizar os servios ( customer choice). Isso significa no somente que o cidado-usurio poder escolher entre organizaes que prestem o mesmo servio, mas tambm que no haver qualquer conseqncia negativa dessa escolha. Assim, por exemplo, os pais devem sempre poder escolher em qual escola pblica eles colocaro seus filhos. Quando isso acontece abertamente para todos, fora as escolas, com o tempo, a melhorarem cada vez mais. Para Osborne e Plastrik (1997), h um nmero de critrios bsicos para tornar efetiva a estratgia de conceder o poder de escolha aos cidados. Antes de mais nada, preciso que haja uma suficiente oferta de servios. Nesse sentido, se por acaso o tipo de servio prestado naturalmente monoplico, ento, essa estratgia deve ser abandonada. Por outro lado, se razovel haver mais de uma possibilidade de oferta, ento, neste caso, a estratgia render bons resultados. Em segundo lugar, preciso que os usurios tenham condies suficientes para gerar uma demanda necessria para produzir uma oferta adequada de prestadores de servios. Em terceiro lugar, os cidados devem requerer informaes teis, acessveis e confiveis sobre a qualidade e os custos de diferentes servios prestados pelas organizaes pblicas. Um outro critrio de efetividade da estratgia de conceder o poder de escolha aos cidados o de que os governos tenham uma estrutura de regras para o setor pblico, de modo que suas agncias sejam constrangidas a obedec-las, evitando, assim, abusos e outros comportamentos oportunistas. E, finalmente, essa estratgia dever ser adequada quando os governos forem atentos s questes de eqidade na estrutura de oferta de servios pblicos. A seguir esto apresentados os principais instrumentos da estratgia de escolha dos cidados-usurios. Instrumentos para a estratgia de escolha dos cidados
Sistema de escolha pblica: permite aos usurios de servios pblicos escolherem entre diferentes organizaes prestadoras desses servios. Sistema e agentes de informao aos usurios : fornece aos cidados-usurios informaes sobre a qualidade e custos de cada provedor de servio, possibilitando, assim, escolhas mais fundamentadas.
Apud Osborne e Plastrik (1997).

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A segunda estratgia bsica para tornar as organizaes pblicas mais accountable dos usurios consiste em fornecer opes competitivas de servios ( competitive choice). Essa estratgia est bastante associada com a primeira, que concede o poder de escolha aos cidados. Embora esteja limitada pelo leque de servios oferecidos, ela freqentemente a melhor opo para situaes de quase mercado (servios de sade, educao, treinamento de trabalho, entre outros). O sucesso das instituies quase mercado deve-se aos seus objetivos de trazer as foras do mercado para conduzir a produo de bens e servios pblicos. Em comparao aos monoplios burocrticos da administrao pblica tradicional, os quase mercados costumam ser mais eficientes e mais atentos s preferncias dos cidados-usurios, posto que so competitivos (Lowery, 1998). Isso significa que a produo de bens e servios ser muito mais orientada pelo que desejam os cidados, estabelecendo, assim, a soberania do usurio (consumer soverreignty ). Existem muitas maneiras de adotar a estratgia de escolha competitiva. Porm, de maneira geral, o uso dela implica em oferecer bens pblicos dentro de parmetros de mercado. A primeira tarefa dessa estratgia se proteger contra a tendncia de os provedores de servio selecionarem o melhor e mais fcil cliente (Osborne e Plastrik, 1997). Ou seja, a estratgia de competitividade deve procurar evitar efeitos perversos, que possam atingir o princpio de igualdade da administrao pblica. Uma escola pblica, por exemplo, que seja avaliada por ndice de aprovao de alunos, e dependa desse ndice para obter recursos do governo, pode barrar a entrada de alunos com notas baixas por meio de exames de seleo. Ou, mais grave do que isso, certos hospitais podem sacrificar a qualidade do atendimento, expandindo de forma descontrolada o nmero de leitos, porque por meio desse nmero so avaliados. Por essa razo, os governos precisam elaborar protees contra esses efeitos perversos, visando sempre preservar a igualdade de oportunidades. Uma forma de fazer isso criando mecanismos que obrigam as escolas pblicas, em caso de grande demanda de estudantes, a sortearem aleatoriamente os alunos. Uma outra tarefa da estratgia de escolha competitiva se proteger contra a propaganda enganosa. Em um mercado competitivo, algumas organizaes podem distorcer a realidade durante o processo de divulgao e marketing dos seus servios, enganando, assim, o cidado (Osborne e Plastrik, 1997). Para prevenir esse tipo de comportamento, o governo precisa exercer efetivamente seu poder regulador, advertindo e punindo os prestadores de servio que insistem em informar mal os usurios. Finalmente, uma terceira tarefa da estratgia de escolha competitiva a de se proteger contra o aumento da segregao de classe e raa (Osborne e Plastrik, 1997). Algumas escolas podem excluir, indiscriminadamente, alunos mais pobres ou constituir guetos raciais de estudantes.

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O governo deve combater, sem limites, esse tipo de comportamento preconceituoso e racista, ajudando a construir uma sociedade mais pluralista, tolerante e integrada. Abaixo, apresento um quadro sntese das principais ferramentas adotadas na estratgia de escolha competitiva. Instrumentos para a estratgia de escolha competitiva
Sistema de escolha pblica competitiva : encoraja os usurios a escolherem as organizaes pblicas que lhe prestam servios, deixando que o dinheiro pblico siga essas suas preferncias. Programas de reembolso e recibo : confere s organizaes pblicas escolhidas pelos cidados-usurios os recursos auto-administrados, ou o devido reembolso pelo servio prestado.
Apud Osborne e Plastrik (1997).

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Por fim, a terceira estratgia apresentada por Osborne e Plastrik (1997), para alcanar uma administrao pblica voltada para o cidado, a de assegurar a qualidade dos servios prestados pelas organizaes (customer quality assurance). Essa estratgia consiste na criao de regras e padres de qualidade que foram as organizaes a desempenharem bem o seu trabalho, satisfazendo os cidados-usurios. Os princpios da qualidade na administrao pblica voltada para o cidado j foram vistos anteriormente no trabalho, em seguida, observam-se os instrumentos que asseguram esses princpios. Instrumentos que asseguram a qualidade nos servios pblicos
Padres de servio: estabelecimento mximo e mnimo do tempo de atendimento, tempo de espera, tempo na fila, nmero de funcionrios disponveis etc. Reparao ao usurio: formas de compensao, inclusive financeira, quando as organizaes falham em seus servios prestados ao pblico. Garantia de qualidade : devoluo de dinheiro ou outro bem para o usurio que tenha ficado insatisfeito. Inspetores de qualidade : controle, por profissionais ou no, dos servios prestados ao pblico de acordo com os padres de qualidade j estabelecidos. Ombudsmen: auxilia os cidados-usurios na resoluo de suas disputas, e obtm servios ou informaes que eles precisam quando no se sentem satisfeitos com o sistema de reclamaes.
Apud Osborne e Plastrik (1997).

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Osborne e Plastrik (1997) lembram tambm de uma quarta estratgia que seria a capacidade das organizaes de conhecer e listar os usurios dos seus servios, visando a realizao de consultas e de controle de desempenho (customer voice). Assim como essas, outras estratgias poderiam ser imaginadas. Contudo, o importante perceber que elas podem e devem ser, na medida do possvel, integradas e utilizadas em conjunto. Alm disso, ainda sob as estratgias de mudana, vale destacar o esforo especial pela simplificao do atendimento. Independentemente de haver ou no opes de escolha ao usurio e dos padres de qualidade estabelecidos, essencial compreender que todos os servios prestados ao pblico devem procurar ser os mais simples e transparentes possveis. Uma administrao voltada para o cidado deve livrar o usurio do confronto com um labirinto de programas e reparties, bem como uma infinidade de formulrios, documentos e critrios processuais para desfrutar dos benefcios a que tem direito. Ao mesmo tempo, esse modelo administrativo deve gerar sistemas com maior transparncia, de forma que os cidados-usurios sejam capazes de se mover ou escolher entre muitas opes disponveis, escapando, ento, da burocracia. Por sua vez, necessrio perceber que os usurios de qualquer servio no esto interessados em conhecer como cada sistema desses funciona por dentro. O que eles desejam apenas saber como solucionar seus problemas com a maior tranqilidade e rapidez possvel. Assim, uma organizao voltada para os cidados-usurios devem permitir que eles supram suas necessidades de forma holstica, integrada, sem que tenham de se submeter a uma dzia de programas diferentes (Osborne e Gaebler, 1994). Nesse sentido, vale destacar algumas ferramentas hoje disponveis s estratgias de mudana com foco no cidado. Novas formas organizacionais a primeira delas. Entre agncias de controle e de inspeo, esto tambm as experincias de uma organizao que trabalha em parceria com setores voluntrios e privados. A tecnologia outra ferramenta fundamental. Ela tem sido muito importante para melhorar os servios prestados de maneira genrica, mas em especial o servio de informao distncia, por meio de programas de computador, bancos de dados, Internet e Intranet. Existem ainda ferramentas como o benchmarking, tcnicas de processo de trabalho e de gerenciamento, entre muitas outras que esto disposio da criatividade de reformadores e gestores da mudana (Blythe e Marson, 1999).

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Planejamento, implementao e avaliao

O primeiro passo para a implantao de melhorias no atendimento ao pblico realizar um bom planejamento das mudanas e inovaes 60

que se deseja fazer. De modo amplo, possvel definir o planejamento como uma forma de ordenar a ao e programar a construo do futuro (Cardoso e Cunha, 1994: 67). O planejamento do atendimento no setor pblico cada vez mais importante, posto que os cidados-usurios esto, a cada dia que passa, mais exigentes em relao qualidade dos servios disponveis. Com isso, tambm crescente a necessidade das organizaes pblicas aperfeioarem os servios oferecidos, respondendo, altura, demanda e expectativas dos cidados. Antes de iniciar o planejamento, preciso levar em considerao que os problemas encontrados podem e devem ser transformados em oportunidade. Isso significa tratar naturalmente os problemas existentes no atendimento, procurando solues criativas que possam melhorar o servio. Alm disso, necessrio tambm comear o mais rpido possvel a mudana, para que no futuro prximo, elas possam traduzir melhorias reais no atendimento. E, finalmente, todo planejamento no pode perder de vista que a qualidade um bem que deve estar presente desde o incio, na forma e na natureza das informaes que fazem o cidado-usurio optar por um determinado prestador de servio (Cardoso e Cunha, 1994). Os estudos feitos pelo Canadian Centre for Management Development (CCMD) (Blythe e Marson, 1999) oferecem importantes lies que devem constar no planejamento de organizaes voltadas para o cidado-usurio. A seguir, possvel observar todas essas lies em um quadro sntese, que pode servir para orientar os planos de reformadores. So muitas as lies apresentadas, mas todas elas so extremamente teis para tornar os servios pblicos melhores. Regras para planejar melhorias nos servios pblicos
As organizaes pblicas devem: 1. Conhecer bem os usurios dos seus servios. 2. Realizar pesquisas, buscando novas experincias. 3. Procurar ter apoio poltico para os seus projetos. 4. Ter uma liderana interna forte. 5. Buscar avaliaes (feedbacks) de usurios e servidores. 6. Comunicar suas iniciativas aos servidores e aos usurios. 7. Estabelecer estratgias que traduzam claramente as propostas dessas iniciativas, tanto quanto linhas precisas para a implementao e avaliao. 8. Reunir uma equipe responsvel direta e integralmente por essa iniciativa. 9. Assegurar que recursos suficientes sero alocados a essa iniciativa. 10. Capacitar servidores e gerentes com o foco no cidado.

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11. Buscar melhorias contnuas e permanentes com o desempenho medido sobre o tempo. 12. Desenhar e implementar as mudanas de acordo com o tipo de organizao, programa e trabalho realizado. 13. Buscar mudanas simples, menos custosas e demoradas. 14. Identificar e diluir as eventuais resistncias mudana explicando o projeto, motivando os servidores e mostrando a melhora no desempenho. 15. Administrar interesses divergentes por meio de um processo de negociao, trocas e acordos. 16. Esperar um progresso de mudana sempre mais lento e pausado em funo das resistncias e dos conflitos.
Apud Blythe e Marson, 1999.

Aps cumprida a etapa do planejamento, tem incio a implementao dos projetos de mudana nos servios pblicos. Vale notar que essa diviso do processo de mudana, planejamento, implementao e avaliao, importante apenas para fins de anlise e de esquematizao, pois, na realidade, todas essas etapas esto estreitamente relacionadas. Por exemplo, nem sempre todas as decises e problemas so antecipados durante o planejamento, o que obriga os gestores a adaptarem o programa de mudana s situaes que aparecem ao longo da implementao. Na verdade, s vezes, essa adaptao no s possvel, como tambm desejada em casos de conflitos no resolvidos e conhecimento limitado dos planejadores, entre outras situaes. Por sua vez, a avaliao, como veremos mais adiante, busca primordialmente melhorar o projeto at ento implementado, bem como eventuais novos planos de mudana. Em geral, a fase de implementao diz respeito a um conjunto de aes necessrias para que uma poltica, programa ou projeto saia do papel, dos planos de polticos e gestores pblicos, e funcione concretamente. Existem casos em que a implementao mal realizada ou inacabada, devido a uma estrutura complexa de relaes internas e externas s organizaes pblicas. Por isso, para tentar assegurar que a direo e as dinmicas da mudana nos servios pblicos atendam s expectativas dos reformadores de uma administrao pblica voltada para o cidado, preciso seguir certas regras. A seguir, apresenta-se um quadro com algumas delas, baseadas na experincia portuguesa, que encoraja o esforo de modernizao e facilita a introduo das iniciativas de mudana na administrao pblica.

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Regras para implementar uma administrao com foco no cidado

1. Envolvimento pessoal das autoridades pblicas (presidentes, governadores, ministros, prefeitos, entre outros). 2. Estabelecimento de um comit central responsvel por incentivar a implementao dos projetos de mudana. 3. Responsabilizao das unidades diretamente ligadas implementao de cada projeto. 4. Concesso de autonomia para essas unidades escolherem os instrumentos a serem utilizados, o tempo e as demais caractersticas do processo de implementao. 5. Criao de um clima favorvel, por meio da motivao e encorajamento dos agentes pblicos, e da divulgao peridica dos resultados obtidos. 6. Distribuio de responsabilidade por equipes de trabalho nas unidades. 7. Implementao gradual das mudanas, com o devido tempo de adaptao para os cidados-usurios. 8. Participao nas decises e consulta sobre solues de obstculos ou problemas. 9. Aprendizado e aperfeioamento pela experincia adquirida ao longo da implementao. 10. Controle e presso externa, inclusive da sociedade, de forma a estimular servidores e organizaes pblicas a manterem foras constantes em favor da mudana.
Fonte: OCDE Public Management Service (1996).

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Finalmente, a ltima fase de um projeto de mudana com foco no usurio a avaliao, ou melhor, a mensurao do desempenho dos servios pblicos. A avaliao um componente essencial do novo modelo administrativo e baseia-se, sobretudo, na accountability dos resultados obtidos, isto , na cobrana e na responsabilizao de servidores e gerentes pblicos por alguma parte do servio prestado ao cidado. Mais uma vez, os estudos realizados pelo CCMD (Blythe e Marson,1999) levantam uma srie de sugestes e pontos relevantes aos projetos de mudana, que o trabalho se encarrega de sintetizar no quadro abaixo: Sugestes para a avaliao de servios pblicos
1. Estabelecer metas anuais para os servios prestados, e comparar o desempenho atual da organizao com essas metas. 2. Medir as deficincias nos servios oferecidos, em termos de satisfao dos usurios.

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3. Informar todos os servidores e gerentes sobre as metas anuais estabelecidas e transferir a eles o poder e os recursos necessrios para alcan-las. 4. Medir o nvel de satisfao dos servidores e gerentes com o desempenho obtido. 5. Comunicar todas as iniciativas aos cidados e stakeholders . 6. Estabelecer um forte controle sobre os resultados. 7. Associar sistemas de recompensa, compensaes e reconhecimento de servidores e gerentes pblicos avaliao de resultados. 8. Garantir que os sistemas de avaliao de desempenho dos servios pblicos sero sempre positivos, e no punitivos.
Apud Blythe e Marson, 1999.

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Modelos de atendimento single-window

At agora no texto, foram observadas as diretrizes gerais da administrao pblica voltada para o cidado: conceitos, princpios, macroestratgias, aspectos culturais e questes amplas relativas ao planejamento, implementao e avaliao de um conjunto de projetos de mudana. Esta parte especfica do trabalho, por outro lado, visa apresentar alguns modelos de atendimento mais objetivos, simples e capazes de gerar transformaes bastante evidentes aos olhos dos cidados. Os modelos de atendimento single-window so uma tendncia internacional. O objetivo maior desses modelos reduzir o tempo e os esforos que os cidados devem dispor para encontrar e obter os servios que eles necessitam, aproximando da populao os servios pblicos e as informaes sobre eles (Bent et al ,1999). Tendo em vista que os cidados querem que os servios prestados sejam os mais acessveis, convenientes e diretos possveis, os modelos de atendimento singlewindow tm ganhado cada vez mais proeminncia. Atualmente, o conceito de servio single-window definido de uma forma bastante ampla, considerando diferentes tipos de mecanismos de gesto. No obstante sua variedade, possvel classificar o singlewindow service em trs categorias principais: centrais de informao (gateways), centros de atendimento nico ( one-stop shopping) e centros de atendimento especfico ( seamless service). Essa classificao foi feita recentemente, com base, sobretudo, em experincias canadenses (Bent et al, 1999). As centrais de informao ou gateways, como so chamados originalmente, procuram melhorar o atendimento ao pblico disponibilizando

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mais facilmente informaes e servios por meio de centrais telefnicas, pginas na Internet e escritrios de informao geral, entre outros. Esse tipo de atendimento torna as organizaes pblicas mais acessveis ao cidado, facilitando a obteno de informaes do governo mesmo em jurisdies diferentes. Em muitas instncias desse modelo de atendimento, cidados no precisam deixar suas casas, em direo s reparties pblicas, para sanar alguma dvida, solucionar problemas e, at mesmo, obter algum tipo de servio. O principal responsvel por isso o desenvolvimento tecnolgico, expresso nas telecomunicaes e na informtica. Os centros de atendimento nico, por sua vez, conhecidos no exterior como one-stop shopping, permitem que os cidados possam ter acesso a muitos ou a todos os servios que necessitam em apenas uma localidade que lhes seja conveniente, estejam esses servios relacionados ou no. Os centros de atendimento nico podem ser fsicos ou eletrnicos, isto , podem se constituir via guich de balco ou via Internet. Eles acabam com uma das principais queixas de cidados-usurios, qual seja, a necessidade de se locomover em diferentes reparties pblicas para solucionar seus problemas, quando estes poderiam ser resolvidos em um lugar somente. A convenincia desse tipo de atendimento clara e, mais uma vez, utilizam-se os avanos tecnolgicos e os meios de comunicao hoje disponveis. Finalmente, o terceiro modelo o de centrais ou centros de atendimento especfico. No exterior, esse modelo geralmente chamado de seamless service porque, como o prprio nome diz, torna os servios pblicos menos complicados e embaralhados em uma rede complexa de intersees burocrticas. Esses centros de atendimento visam oferecer servios em rea especfica ou para um grupo especfico de cidados, independente das jurisdies e nveis de governo. Geralmente nesse modelo, os servios so oferecidos cruzando fronteiras departamentais dentro de um mesmo governo, e at mesmo fronteiras governamentais que dividem unio, estados e municpios. Observa-se que em todos os trs modelos de atendimento singlewindow apresentados, os servios pblicos tornam-se muito mais acessveis, convenientes e simples. Alm disso, importante perceber tambm que esses modelos no so mutuamente excludentes. Ao contrrio disso, freqentemente eles so utilizados em conjunto, misturam-se e, dessa forma, surtem ainda mais efeitos positivos. H tambm variaes na estrutura de cada um desses modelos de atendimento. As organizaes podem optar por oferecer elas mesmas os servios ao pblico, podem tambm se juntar com outros departamentos e nveis diferentes de governo, e podem ainda delegar a prestao de servios para outras organizaes (Bent et al, 1999). Existem basicamente dois grandes problemas e desafios impostos aos modelos de atendimento single-window. O primeiro deles est

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relacionado tenso entre as jurisdies departamentais (turf tension), isto , a um problema decorrente das relaes administrativas intergovernamentais. A proteo dessas jurisdies freqentemente impedem o crescimento e desenvolvimento de servios de atendimento nico ou especfico. A princpio, servios desse tipo requerem acordos entre departamentos e, s vezes, organizaes de Estados e municpios diferentes. Quando uma ou mais dessas agncias envolvidas no concorda em unificar os servios prestados ao pblico, a implementao do modelo fica completa ou parcialmente comprometida. Uma das sadas para esse desafio de reunir vrios departamentos de diferentes jurisdies, constituir uma organizao com a propriedade direta sobre a distribuio do maior nmero possvel de servios em uma determinada rea ou setor. Isso diminui e desencoraja impedimentos impostos por outros departamentos, criando, assim, incentivos cooperao (Bent et al, 1999). Vale notar que as parcerias entre departamentos, principalmente as parcerias intergovernamentais, podem eventualmente causar algum problema para a implementao de modelos single-window, relacionados accountability , visibilidade e s polticas de recursos humanos. Por esse motivo, a implementao de novas centrais de atendimento deve assegurar, antes de mais nada, que o gestor-geral diretamente responsvel por essas centrais seja sempre monitorado por um comit gerencial composto por todos os membros parceiros. Por sua vez, cada parceiro desse comit deve ser tambm monitorado pelos respectivos governos. Essa rede de controle fundamental para garantir a responsabilizao administrativa. Ainda sob esse aspecto, outro cuidado que deve ser tomado com o reconhecimento do papel desempenhado por cada parceiro. Isso significa que, para garantir a visibilidade do programa a socializao das suas virtudes e defeitos preciso identificar e reconhecer a participao dos parceiros, evitando, assim, eventuais descontentamentos e rompimentos. Finalmente, os administradores desses programas devem evitar tambm iniqidades no gerenciamento dos recursos humanos mobilizados por cada parceiro, buscando nivelar a descrio das funes, a remunerao e a capacitao de servidores das diferentes organizaes e nveis de governo envolvidos no programa. O segundo grande desafio dos modelos de atendimento singlewindow de ordem tecnolgica (technological travails). Avanos na tecnologia da informao tm facilitado bastante a criao e operao dos modelos de atendimento single-window. Porm, quando esses modelos envolvem a coordenao de diferentes organizaes prestadoras de servios, a incompatibilidade de tecnologias pode aparecer como um problema srio para a sua implantao efetiva. Outros problemas podem ocorrer com a falta de conhecimento ou consenso de qual seja a melhor tecnologia a ser empregada (Bent et al, 1 999).

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De fato, a falta de integrao dos sistemas entre as organizaes e departamentos impede o bom funcionamento, principalmente, das centrais de informao. Contudo, existe outro desafio para a implantao de modelos single-window relacionados tecnologia, qual seja, a segurana das informaes e banco de dados disponveis em redes de computadores. Junto com os benefcios trazidos pela Internet, vieram tambm os riscos de um ataque de vrus, invaso de hackers e assim por diante. Nesse sentido, se por um lado o estabelecimento de servios pblicos on line um salto fantstico de qualidade, por outro, imprescindvel garantir aos cidados, e ao prprio governo, a proteo de informaes confidenciais. No obstante todos esses desafios, existem grandes razes para se acreditar em uma implantao bem-sucedida dos modelos de atendimento single-window. Cidados desejam mudanas, e administradores pblicos, cada vez mais, esto dispostos e motivados a alcan-las. O essencial para que as reformas no atendimento obtenham xito evitar expectativas fora da realidade, ou melhor, no esperar resultados alm das propostas centrais objetivadas. Assim, as organizaes pblicas no devem jamais esquecer o escopo e as metas previamente estabelecidas, seguindo passo a passo e cautelosamente no processo de mudana. Todos esses cuidados sero resumidamente descritos nas orientaes finais do trabalho, apresentadas a seguir.

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Orientaes adicionais
A principal proposta deste texto foi apresentar o modelo de administrao pblica voltada para o cidado. Foi visto que esse modelo composto por uma srie de conceitos e princpios inter-relacionados, baseados na iniciativa privada e adaptados ao setor pblico, que visam melhorar os servios prestados ao cidado, abandonando definitivamente toda a burocracia ou empecilhos para um atendimento mais simples, conveniente e acessvel. Nesse sentido, observou-se tambm que a nova administrao pblica voltada para o cidado pode ser resumida em trs elementos fundamentais. Em primeiro lugar, a qualidade do servio medida pela satisfao do cidado-usurio. Em segundo lugar, os recursos de uma organizao devem ser dirigidos por uma ao inovadora, capaz de encontrar solues que viabilizem a melhoria no servio pblico. E, finalmente, em terceiro lugar, o atendimento ao cidado deve perseguir sempre um diferencial de qualidade, adotando uma cultura de prestao de servios e um conjunto de estratgias para mudana, associados ao poder de escolha dos cidados.

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Para a realizao desse empreendimento, so necessrias questes gerais relativas ao planejamento, implementao e avaliao de projetos com foco no cidado. Por sua vez, experincias internacionais especficas demonstram que modelos de atendimento ungidos pela idia de guich nico so capazes de promover transformaes fantsticas e bastante efetivas. A aplicao desses modelos, como de resto toda a administrao pblica voltada para o cidado, implica em adotar vrias orientaes, regras e instrumentos de gesto. Assim, na forma de um sumrio geral, apresento a seguir alguns passos importantes que podem ajudar a orientar futuros processos de mudana, com base na literatura e experincias internacionais. Os 15 principais passos para uma organizao que deseja implantar um programa de administrao pblica voltado ao cidado so: 1) Incentivar a formao de uma cultura administrativa centrada no cidado. 2) Promover mais liberdade de escolha aos cidados, aumentando as opes de servios. 3) Buscar apoio e sustentao poltica no Congresso, na Presidncia, nos Ministrios ou nas Secretarias. 4) Dispor de lideranas, formais ou informais, em todos os nveis, tanto nas altas gerncias administrativas quanto dentro das organizaes. 5) Planejar cautelosamente o novo programa de servio, no curto, mdio e longo prazo, e realizar um projeto piloto para experincia e eventuais ajustes. 6) Consultar stakeholders, isto , indivduos ou grupos que tenham interesse no desempenho do sistema ou organizao. 7) Investir no treinamento de pessoal e no capital tecnolgico e logstico da organizao. 8) Criar parcerias baseadas na unificao de objetivos, igualdade de influncia sobre as decises, diviso equnime do reconhecimento pelo trabalho desenvolvido e nivelamento das polticas de recursos humanos. 9) Compartilhar informaes sobre requerimentos tecnolgicos e equipamentos de comunicao entre parceiros. 10) Divulgar e explicar as inovaes planejadas, esclarecendo exaustivamente como os cidados podem utilizar o novo servio e contribuir para o seu aperfeioamento. 11) Segmentar a base de cidados-usurios em grupos para identificar suas expectativas quanto a tempo e modelos de atendimento. Em alguns casos, ao invs disso, o engajamento dos cidados deve ser concebido em termos da comunidade como um todo. 12) Estabelecer padres de qualidade no atendimento com base nas expectativas dos cidados, e compar-los com a eficincia e eficcia dos servios j oferecidos.

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13) Medir a satisfao e percepes dos cidados, promovendo feedbacks por meio de uma maior variedade de instrumentos de consulta, e tendo algum formalmente responsvel e treinado em metodologia de pesquisa. 14) Monitorar constantemente a implementao do projeto, fazendo os ajustes necessrios. 15) Comunicar os resultados obtidos sociedade, s organizaes e a outros departamentos do governo.

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Notas

* Este texto foi elaborado como referencial terico para o estudo Experincias inovadoras na gesto de servios pblicos com foco nos cidados-usurios, coordenado pela Pesquisa ENAP, correspondente base conceitual para anlise de experincias voltadas para a melhoria do atendimento ao cidado-usurio dos servios pblicos, que o referido estudo pretende desenvolver. 1 A preocupao com o atendimento ao pblico no surge somente nos anos 90. Uma prova disso a publicao em 1982 do documento do governo brasileiro intitulado Atendimento novo, vida nova!. Contudo, a mudana na orientao da administrao pblica voltada para o cidado ocorre de modo consistente, com novos conceitos e prticas administrativas, somente a partir da segunda metade da dcada de 80 em pases da OCDE, nos anos 90 no Brasil e Estados Unidos. 2 Ver Fox (1996), Carrol (1995), Iulio et al, (1993), Myers e Lacey (1996), Peters (1998) entre outros autores que criticam o conceito de cidado como cliente. 3 H uma terceira crtica dirigida ao conceito de cidado como cliente, ligada subestimao da qualidade do processo decisrio de polticas pblicas. Como esta crtica feita mais participao dos cidados na nova administrao pblica, e menos discusso sobre atendimento, preferi no debat-la neste trabalho. 4 Com base nessa definio adotada pelo trabalho, um determinado servio do governo pode, por exemplo, beneficiar diretamente uma pequena empresa e, por sua vez, beneficiar indiretamente a populao como um todo, devido ao crescimento econmico e demais ganhos associados com isso. 5 A definio da administrao voltada para o cidado aqui apresentada foi retirada do documento Citizen-Centred Service: Responding to Needs of Canadians, publicado pelo Canadian Centre for Management Development e Citizen-Centred Service Network (1999). 6 Trabalhos recentes como o de Kelly Fallon (2000), que analisa experincias de governos locais, tambm destacam a importncia da avaliao de resultados para o sucesso da implantao de modelos administrativos com foco no cidado. 7 Para encontrar uma lista de maneiras de se ouvir os clientes, ver Osborne e Gaebler (1994: 193195): pesquisas de opinio, acompanhamento do cliente, pesquisas comunitrias, contato com o cliente, relatrios de atendimento ao cliente, conselho de clientes, grupos de interesse, entrevistas com clientes, correio eletrnico, treinamento para atendimento ao cliente, teste demarketing, garantias de qualidade,inspetores, ombudsmen , sistemas de acompanhamento de reclamaes, nmeros DDG e caixas de sugestes.

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Resumo Resumen Abstract

RSP Revista do Servio Pblico Ano 51 Nmero 3 Jul-Set 2000

Administrao pblica voltada para o cidado: quadro terico-conceitual

Marcelo James Vasconcelos Coutinho O texto apresenta um levantamento da literatura atualizada, nacional e internacional, sobre a administrao pblica voltada para o cidado, constituindo, assim, um quadro terico-conceitual do tema. Observou-se que a administrao pblica voltada para o cidado composta por uma srie de conceitos e princpios inter-relacionados, baseados na iniciativa privada e adaptados ao setor pblico, que visam melhorar os servios prestados ao cidado, abandonando definitivamente toda a burocracia e empecilhos para um atendimento mais simples, conveniente e acessvel.

Administracin pblica orientada hacia el ciudadano: cuadro terico-conceptual

Marcelo James Vasconcelos Coutinho El texto presenta una revisin de la reciente literatura, nacional e internacional, sobre la administracin pblica orientada hacia el ciudadano, constituyendo un cuadro tericoconceptual del tema. Se ha tenido en cuenta que la administracin pblica orientada para el ciudadano es compuesta por un conjunto de conceptos y principios relacionados entre si, sustentados en la iniciativa privada y adaptados al sector pblico, con vistas a mejorar los servicios prestados a los ciudadanos, abandonando toda la burocracia e impedimentos para un atendimento mas simples, conveniente y accesible.

Citizen-Centred Service: theoretic-conceptual approach

Marcelo James Vasconcelos Coutinho The paper shows a revision of a recent bibliography, national and international, about the Citizen-Centred Service, composing than a theoretic-conceptual approach of the subject. It was observed that the Citizen-Centred Service is compound for a set of cross concepts and presuppositions, based in the private action and adapted in the public sector, that have as an objective improve the citizens services, abandoning definitively all bureaucracy and obstruction for a simpler more convenient and accessible service.

Marcelo James Vasconcelos Coutinho bacharel em Cincia Poltica, consultor e mestrando em Relaes Internacionais no Instituto de Cincia Poltica da Universidade de Braslia.

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