Costituzionalismo.

it
FASCICOLO1|2013

4giugno2013

Prioritcostituzionaliecontrollosulladestinazione dellerisorse.*
diLorenzaCarlassare ProfessoreemeritodiDirittocostituzionale-UniversitdegliStudidiPadova Abstract Lo scritto si interroga su quali debbano essere le priorit di spesa nella distribuzionedellerisorsepubbliche.Intempidiprotrattacrisieconomicaedicontinuate politichedeitagli,lunicopuntodiriferimentocertooffertodallaCostituzione,chedeve continuareaorientarelesceltepubbliche,nonostanteilcarattereincontrovertibilecheda pipartiassegnatoaiprecettidellascienzaeconomica.Gliattoripoliticieglientidicui la Repubblica si compone debbono, pertanto, distinguere tra destinazioni di fondi costituzionalmente doverose, destinazioni consentite e destinazioni vietate, assumendo a parametrodelladistinzioneilprincipiodieguaglianzasostanziale,dicuiallart.3,secondo comma, nonch il valore della persona e della sua dignit. Alla luce di tali indicazioni tornano, pertanto, al centro dellattenzione i diritti sociali e in particolare il diritto al lavoroeildirittoallistruzioneeilmonitodiManlioMazziottisullegametragaranzia delle condizioni minime economiche e sociali ed effettivo godimento dei diritti civili e politici.Inquestotticadeve,dunque,leggersilaquestionedellacoperturafinanziariadelle sentenze della Corte costituzionale, assumendo la ragionevolezza non come mera coerenza a livello legislativo, ma in primo luogo come coerenza ai principi costituzionali. The essays aims to investigate - in a constitutional perspective - the question of what should be priorities in the distribution of public resources. In times of economiccrisisandongoingpoliciesofcuts,theonlypointofreferenceisprovidedbythe Constitution, which must continue to guide public choices, despite the incontrovertible characterthatscholarsandpoliticalinstitutionsassigntothestatementsoftheeconomic science.PoliticalactorsandtheinstitutionsofwhichtheRepublicismademust,therefore, distinguish between targets that are constitutionally necessary, allowed destinations and prohibited destinations. The parameter of such distinction is the principle of substantive equality(art.3.2Cost.),aswellasthevalueofthehumanpersonandherdignity.Inthe light of those constitutional directives, the focus of public policies should turn on social rights - particularly the right to work and the right to education and this reminds us ManlioMazzottiswarningaboutthelinkbetweentheguaranteeofminimumsocialand economicconditionsandtheeffectiveenjoymentofcivilandpoliticalrights.Theissuesof thefinancialcoverageofconstitutionalrulingsshouldbereadfromthispointofviewand

reasonablenessmustberegardednotmerelyasconsistencyatthelegislativelevel,but firstandforemostasconsistencywiththeconstitutionalprinciples. Sommario:1.-Ledomandesociali,laquestionedellerisorse,leprioritcostituzionali. 2. - Le chiare indicazioni del testo costituzionale. 3. - Linsufficienza degli interlocutori politici nella trasformazione dei partiti. 4. - La Corte costituzionale e il controllo sulla destinazione delle risorse. 5. - Segue: distinguendo fra sentenze che costano. 6. - Il giudiziodiragionevolezza.7.-Segue:lacoerenzaaiprincipi. 1.-Ledomandesociali,laquestionedellerisorse,leprioritcostituzionali. Eunafase storica di grandi interrogativi quella che stiamo vivendo, tutto sembra porsi in un modo diverso e nuovo. Si avverte forte e diffusa lansia di ricominciare, di tagliare con un passatorecentepienoditrappoleperlademocraziaeperlastessavitacomune,direspirare finalmente unaria meno pesante e chiusa. Si propongono formule politiche, si formano aggregazioni e movimenti, si cercano obbiettivi nuovi: rinnovamento sembra essere la parola magica in grado di risolvere ogni problema. Tutto sembra per confondersi di nuovo nellopacit della politica; le linee appaiono confuse, soltanto la parola nuovo rimane in piedi, ripetuta allinfinito, mentre il suo contenuto sfugge. Gli obiettivi stessi nonsemprerisultanochiaripersinoachidovrebbeperseguirli. Dare risposte adeguate alle molte domande che salgono dalla societ nelle sue diverse articolazionisicuramentedifficile;lascarsitdirisorserendearduaognisoluzione.La questionedeicosti,evocatasemprecomeassolutamenteprioritariaedominante,nellasua definitivit si propone come un argomento formidabile in grado di fermare ogni pur legittimarichiesta.Manonpunonchiedersisepossacontinuareadessereinvocatacome unico riferimento sicuro, ostacolo insuperabile alla ripresa di una vita normale; se su di essasipossaaddiritturaimpostareunprogrammapolitico. Non si tratta per soltanto di discutere programmi politici: fondamentale rimane la domandasesiatollerabileegiuridicamenteconsentitodisattendereetalorabrutalmente violare-laCostituzione,isuoiprincipi,negandonegliobbiettivi,travolgendoneilsensoe addirittura,lanormativit([1]).Tantopiche,comnoto,sonoormaiinmoltiadubitare della bont di simili posizioni, almeno nelle formulazioni pi estreme: gli economisti stessi,nondaoggidivisi,apronoorizzontimenorigorosieangustiperilnostrocomune domani,esembranotrovarequalcheecoinsedepoliticaancheinEuropa([2]).Delrestoi precetti della scienza economica sono controvertibili e la recente riforma costituzionale dellart.81(l.cost.n.1del2012)presentasignificativimarginidiflessibilit([3]). Chi economista non , mancando di competenze adeguate, pu solo prendere atto dellesistenzadelladiversitdiprospettivepernonchiudereognispiraglioallasperanza;

ma il costituzionalista, quando ragiona in base alle competenze proprie, si trova in una posizione del tutto peculiare. Avendo dinanzi a s la Costituzione non pu appiattirsi sullopacit dei politici, ma deve piuttosto ricordare loro che la Costituzione domina gli attori della scena politico-costituzionale, vincola lo Stato e gli altri enti di cui la Repubblica si compone in ogni loro momento: azione di governo, legislazione, giurisdizione,amministrazione. La Costituzione non cambiata. Le difficolt economiche non ne cancellano norme, principi, valori. Restando questi immutati, la crisi pu produrre un unico effetto importante: rendere pi grave e rigoroso lobbligo di un oculato impiego delle risorse e lobbligo di destinarle innanzitutto ai bisogni primari, alla realizzazione delle priorit costituzionali,lasciandoadaltriobbiettivicicheeventualmenterimane([4]). Si possono distinguere destinazioni di fondi costituzionalmente doverose, destinazioni consentite,edestinazioniaddiritturavietate.Orientarsinondifficile.LanostraCartanon un testo oscuro e arduo da interpretare, soprattutto riguardo ai valori che la ispirano e agliobiettividarealizzare;diunachiarezzaestremanonsolonellindicarli,maspesso anche nel definirne lordine dimportanza, ricavabile pure dal modo in cui si rapportano reciprocamente e dal tipo di legami che li uniscono nel disegno complessivo. Esiste una straordinaria coerenza fra le norme costituzionali, ordinate tutte intorno a un valore centralecheleilluminadisenso: lapersonaelasuadignit.Avendoquestodavantiagli occhi,sipuiniziareunsicurocammino. 2. - Le chiare indicazioni del testo costituzionale. Dalla persona e la sua dignit, fondamento indiscusso della costruzione costituzionale ([5]), gi si ricavano indicazioni evidenticircaicomportamentielelineepolitichedaseguireincoerenzaaquellessenziale valore.LineechelaCostituzionestessasipreoccupadiindicaresubitoinunadisposizione generale, lart. 3, comma 2, collocato non a caso nei Principi fondamentali e, successivamente,invariedisposizioni. Troppevoltesiamocostrettiamenzionarequelsecondocommadellart.3,perricordarlo alla politica che sembra averlo relegato nelloblio. Affidando alla Repubblica ([6]) il compitodirimuoveregliostacolidiordineeconomicoesociale,che,limitandodifattola liberteleguaglianzadeicittadini,impediscono ilpienosviluppodellapersonaumanae leffettiva partecipazione di tutti i lavoratori allorganizzazione politica, economica e sociale del Paese la Costituzione detta un progetto chiaro ed essenziale, impone una direzione sicura, fissa la trama di fondo su cui poggia lintero sistema indicandone lobiettivoprimario. EppurelepersonesonoschiacciatedapesienormichelesovrastanoeloStatononsene cura.

 Le parole di Norberto Bobbio, pronunciate dopo la caduta del regime a proposito del liberalismo distorto, sembrano riferite alloggi: lo Stato non fu soltanto limitato, ma a pocoapocosvuotatofinoachefuridottoafungeredaguardianoimpotentedigigantesche contesechesisvolgevanoaldifuoridilui,edoveloscatenamentodiforzeincontrollate,e semprepiincontrollabili,finivapersommergereunaltravolta,nelrapportodiviolenza fra sfruttatori e sfruttati, il valore universale delluomo e la dignit della persona([7]). Bobbio,inquegliannidellasperanza,nonpensavadicertochetantotempodopopersone edignitpotesseroesserecalpestatecomeoggisono. Di fronte a violazioni e inadempienze ripetute e gravi simpone con forza assoluta una riflessionesuirimedi. La trama costituzionale da ristabilire si sviluppa in modo coerente, sicuro, di agevole lettura.Laprimaefondamentalespecificazionedellart.3nelladisposizionesuccessiva, applicazione coerente del principio personalista essenza della Costituzione repubblicana: La Repubblica riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e promuove le condizioni che rendono effettivo questo diritto, art. 4. Una norma con conseguenze giuridiche precisenonuninutileproclamazionecomequalcunohaaffermato:Stato,Regioniedenti in cui la Repubblica si articola sono tenuti a promuovere le condizioni necessarie a renderlo effettivo il diritto al lavoro. La Corte costituzionale, considerato il lavoro un dirittosociale(sent.61/1965),hachiaramenteaffermatochelart.4comportaperloStato lobbligodiintervenireconunapoliticadisviluppoeconomicoindirizzataadeterminare una situazione di fatto tale da aprire concretamente alla generalit dei cittadini la possibilitdiprocurarsiunpostodilavoro(sent.105/1963). Parolevuotequelledelgiudicedelleleggi,parolechenessunohaildoverediseguire? La domanda ancor pi inquietante se si considera il legame dellart. 4 con lart. 1, la norma con cui la Costituzione si apre indicando i caratteri essenziali della Repubblica democratica, fondata sul lavoro. Neppure questa uninutile proclamazione (che un Ministro della Repubblica, lon. Brunetta, proponeva di eliminare) ma unindicazione di fondo: la riaffermazione del carattere dignitario del lavoro, la valenza egalitaria ed eguagliatricedelriferimentoallavorocomefondamentodellaRepubblica,lasuacentralit etica([8]). Sono cose note e ripetute, ma in questi tempi oscuri in cui il lavoro, sul quale la Repubblica si fonda, viene sacrificato al punto da apparire lultimo anzich il primo dei valoridaconsiderare,valelapenaricordarleancora,coscomeilpensierodeiCostituenti: con la formula dellart. 1 sottolineava Mortati si voluto mostrare il distacco dalle Costituzionidelpassatoeinvertireilvaloreaidueterminidelrapportopropriet-lavoro, conferendolapreminenzaaquestultimosulprimo.Uninversionedivalorechevaoltre ilrapportolavoro/propriet,segnandolaposizionedellavororispettoadognialtrafontedi dignit sociale: ricchezza, titoli nobiliari, famiglia, posizione sociale, criteri tutti ormai superatieprividirilievo.Pernonparlaredelmercato,difficilmentecollocabilefraivalori

costituzionalipreminenti,comunquelosiintenda([9]). Nel disegno coerente del testo costituzionale, mortificando il lavoro si mette in gioco ancheunaltroprincipiofondamentale:lasolidarietpolitica,economica,sociale-art.2 -dicuiillavorolespressioneprimaria.Attraversoillavoroluomoparteattivadella societ e tale si sente, svolge la sua personalit, si procura i mezzi per unesistenza dignitosa. Il lavoro anche un dovere di solidariet: il dovere di svolgere unattivit o unafunzionecheconcorranoalprogressomaterialeespiritualedellasociet(art.4,2). La solidariet infranta, in nome della quale la Costituzione esige che siano assicurati ai lavoratoriidirittisocialiincuisisostanzia([10])oggipesantementesacrificatiainteressi estraneialdisegnocostituzionale,un'altraferitaintollerabile,unalacerazionechemette incausailsensostessodellaCostituzioneenonpurimaneresenzarimedi. Gli ostacoli, non rimossi a oltre sessantanni, si aggravano in modo fino a ieri impensabile;esembrainarrestabilelacadutadeidirittisocialideiqualilart.3,II,ponele premesseestabilisceladoverosit([11]),impegnandolaRepubblicaarealizzarli.Mail potere politico ha la capacit pratica di sottrarsi al rispetto delle norme che ad esso si impongono e si trova in posizione qualitativamente diversa da quella dei comuni destinataridellenormegiuridicheiqualinonsono,ingenere,incondizionedisganciarsi consuccessodallosservanzadelleregolechelorosimpongono([12]). 3.- Linsufficienzadegliinterlocutoripoliticinellatrasformazionedeipartiti.Chisono, in concreto, i nostri interlocutori? Come ottenere dalle istituzioni risposte conformi al dettatocostituzionale? I nostri interlocutori sono - dovrebbero essere - i partiti, che la Costituzione menziona come strumenti per la partecipazione del popolo alla determinazione della politica nazionale. Le richieste cadono tuttavia nel vuoto, anche le pi drammatiche e appariscentimossedalladisperazione([13])chetaloraarrivanopersinoallarinunciadella vitainnomedelladignit([14]). La continua disapplicazione o laperta violazione di norme essenziali al progetto di societtracciatodallaCostituzionenonpupassaresottosilenzio.Mailsilenziocesifa semprepidensoeimpenetrabile,nonostantelerichiestedisperateepressantideicittadini che ne reclamano con forza il rispetto e manifestano, con la Costituzione in mano, per chiedere lavoro, istruzione, sanit, difesa del paesaggio, delle risorse naturali, del patrimonio artistico, dellambiente salubre per salvare la stessa vita dalla rovina e dal degrado:benievalorichelaCostituzionetutelainnomedellapersona,dellasuaintegrit edignit. Gliinterlocutori,inrealtnoncisono;lalorolontananzabenrappresentatadallesito

delleultimeelezioni:poichgliastenuticorrispondonoaoltreunquartodell'elettorato,e mettendoliinsiemeaivotiottenutidalMovimento5Stellesisuperail50%,cisignifica chealmenolametdelcorpoelettoralestafuoridallareapoliticatradizionale,omeglio, istituzionale.Malaperditadirappresentativitdeipartitieildeclinodellalorofunzionedi trasmissionedelledomandealterailfunzionamentodelloStato. Sembra quasi di essere tornati indietro, al tempo in cui i partiti non erano ancora organizzazioni della societ, ma partiti parlamentari, nati nelle istituzioni e per le istituzioni. Forme partitiche insufficienti al funzionamento corretto del sistema parlamentare, come sottolineava nellOttocento Arangio-Ruiz collegando insicurezza e instabilitgovernativaallamancanzadipartitiveri,differenziatinelleideologie,ingrado dicostituirepuntidiriferimentoediaggregazioneprecisiedurevoli.AllaCameraipartiti cerano-ricordalautoreriferendosial1850([15])-macomegruppivariegatidaimobili confini;divisiinmoderatieliberali(differenziatisolosulrapportoconlaChiesa):Dalla parteincuisedevanonellAulaquestipartitipreseroilnomedidestraedisinistra;per dallaconformazionecircolaredellanfiteatroeragisortounpartitodicentronelmezzo sedevanoquellichenonvolevanoadottareuncriteriorigidonelladecisionedegliaffaridi stato, distinguendosi in centro destro e centro sinistro secondo che propendevano per le ideemoderateoperleliberali.Lanfiteatropresentavacosunagrandevarietdicolori dalverdecupo(moderati-clericali)alrossoacceso(tendenzerepubblicaneanti-religiose); mancavano per, opinioni collettive che li distinguessero e li tenessero uniti: Lunica opinionecollettivaeralaformazionedellunit,compiutaquestalaconfusionecominci. Rimase-masoloapparente-ladifferenzasullabolizionedelmacinatoelallargamento elettorale;esauritequestedueriformeeraduopocessasseognidistinzione:edcessata. Solo fittizio, il movimento che tende a prodursi, fittizio il ritorno allo Statuto invocatodaSonninonellalottaelettorale([16]). Mancavano,iericomeoggi,opinionicollettive,programmidifferenziati.Unamancanza cheneltemposieracolmatadopolallargamentodelsuffragiocheavevascossoilsistema modificando lessenza stessa dei partiti. E la nascita dei grandi partiti organizzati che aprono alle masse la partecipazione al processo politico che fa uscire il partito dalle strutture costituzionali, dallapparato. Ma per arrivare alle masse il tempo lungo: Gaspare Ambrosini colloca la vera trasformazione dei partiti in Italia nel 1919, al momento dellintroduzione del sistema proporzionale. Da allora simpone con forza il discorso del partito come associazione, espressione delle diversit sociali: a base dellordinamento politico non stanno pi gli elettori singoli indifferenziati, ma gruppi omogeneidielettori[]chevengonocosafunzionarecomeorganismiintermediitragli individuieloStatocostituitidalloinsiemedellepersonechesonoconcordinellestesse idee([17]). Anche se non va enfatizzato fino a attribuirgli effetti automatici ([18]) il rapporto fra legge elettorale e sistema politico comunque indiscutibile ([19]). Lo stato monoclasse finiscedicertoperlepressionidellastoria,maconlamodificadellaleggeelettoraleche siconsuma.

Lincidenzadellaleggeelettoralesullaconfigurazionedelpartitointeressainparticolareil nostro presente. Anche oggi, se pure non da sola, la fine del sistema elettorale proporzionale ha influito sullultima evoluzione del concetto di partito segnata dallevanescenza delle strutture e dallabbandono di ideologie differenziate, in un bipolarismo coatto che il sistema politico e il sistema sociale non potevano reggere e controilquale,infatti,allafineicittadinisisonoribellatimedianteilvoto. Per anni i partiti avevano svolto, pi o meno bene, la funzione di strumenti per la partecipazione dei cittadini che la Costituzione (art. 49) attribuisce loro, riuscendo in qualche modo a saldare popolo e Stato. Poi lorganizzazione partitica - che nella fase inizialeeraassente-hapresoilsopravvento;traendoforzadallasocietsiimpadronita delle strutture dello Stato e degli enti pubblici invadendo infine le strutture della stessa societchelavevasostenuta.RicordounvecchioConvegnosuIpartitieloStato([20]) nel quale ci si chiedeva come fermarne linvadenza; ora solo linvadenza rimasta, in manieraaberrante. I partiti che dopo la guerra hanno assicurato la base per la ricostruzione dello Stato sostenendo una struttura istituzionale quasi inesistente, soccombono o si trasformano profondamentesottolaspintadicausediverse,daglieventiinternazionalidel1989chene hannomessoincrisilidentit,allacorruzionepalesatadamanipulite. Dissolti i grandi partiti di massa, venuti meno lorganizzazione e il raccordo con la societ, lindistinzione programmatica si generalizza: la de-ideologizzazione dei partiti segueillorofarsituttunoconleistituzionicheliconduceaunalottaperilpoterecome unicomotivodellaloroazione.Illegameconglielettorideigruppisottostantiaipartiti di tipo clientelare; il sostegno dato in cambio di favori che portano a corruzione, favoritismi,espansionedeipostidaoccuparealfinediallargarelasferadeibeneficiatie, dunque,deisostenitori. Lidea di partito che aveva consentito di superare le difficolt della rappresentanza venutameno.Evenutomenoilfarsicaricodiinteressigeneralicheconsentivadidefinire il partito parte totale perch esprime una concezione parziale degli interessi della collettivit caratterizzata dal perseguimento di certe finalit specifiche che differenziano ognipartitodallaltro,mapoliticoperchlainquadrainunavisionegeneraledeibisogni dellavitaassociata:proprioilperseguimentodiprincipisuperindividualidifferenziai partiti dalle fazioni, rivolte a sostenere determinate persone (Mortati). Un partito che invecedirappresentareunideologiaetenderealbenecomunerappresentasseleesigenze diungruppodiinteresseeconomico,eciounpartitochefosseun gruppodipressione mascherato,sarebbedacombattere,daespelleredalParlamento,dicevaEsposito([21]). Orainvececos. Anzichelementodiraccordoipartitisonodivenutiunabarrierafrapopoloeistituzioni. Perricondurlialrispettodeiprincipinonrestacheunavia:laCortecostituzionale.

 4. -LaCortecostituzionaleeilcontrollosulladestinazionedellerisorse. Inquestitempi disagiati molti (se non tutti) ritengono inammissibili i tagli a sanit, scuola, lavoro, previdenza,ambiente,beniculturalimentresicontinuanoasperperarerisorsepercosedi cuinessunosenteilbisognoononvuole(operefaraonichedallincertodestino,quasimai finite,dicuinessunorisponde;aereidacombattimentocostosissimiedifettosi;spedizioni militaritravestitedamissionidipace,ecc.).Laccordo-omeglioildisaccordo-suquesto puntosembraabbastanzaunanime;malesoledeprecazioninonbastano,ledenuncenon fannoavanzarediunpasso.Enecessariotrarreconseguenzecoerentidallenormeedalle affermazioniripetuteecondiviseintornoallorosignificatoevalore,individuarepercorsi sicuri per limitare in modo efficace larbitrio delle scelte politiche, sottoponendole a controllo. Sitoccacosiltemadifficileecontroversodelladiscrezionalitdellegislatore,dicuigi molto si scritto. In queste poche pagine conviene concentrare lattenzione sui profili specificamente attinenti alla questione del controllo sulla destinazione delle risorse, che presenta minori difficolt se lo si aggancia a un riferimento sicuro: le priorit costituzionali. Sitrattadichiarireipercorsiprocessuali,ediindurrelaCorteapassarepispessoecon maggior forza dalle affermazioni teoriche alla loro applicazione: da tempo le sentenze costituzionali hanno precisato in modo corretto e chiaro la direzione imposta dalla Costituzione;datempohannosottolineatoillegamestrettofraesercizioeffettivodeidiritti civili e politici e realizzazione dei diritti sociali: non di oggi laffermazione dell interessedellacollettivitallaliberazionediognicittadinodalbisognoedallagaranziadi quelleminimecondizionieconomicheesocialicheconsentonoleffettivogodimentodei diritticiviliepolitici([22]).Legamesucui,datempo,ancheladottrinahainsistito:basta ricordaregliscrittidiManlioMazziottirisalential1964([23]). Comemaiquestecondiviseaffermazionivengonooggiinteramentedisattese? Apprendiamo,adesempio,chedal2008al2012ifondinazionaliperlepolitichesociali sonostatitagliati,nelcomplesso,del75percento([24]);numericheimpressionanoe,per la loro entit, non ammettono un rassegnato silenzio. Allarmano, anche in prospettiva futura, i tagli allistruzione, condizione prima dellesercizio di ogni diritto, condizione della cittadinanza ([25]). In Italia il settore culturale e creativo ha unincidenza su produzioneeoccupazioneimportante,ma inferiorerispettoaquelladialtripaesieuropei che non dispongono degli stessi vantaggi comparati, si legge in uno studio della Banca dItalia([26]).Dovrebbeesserechiaropertutticheproprioquestosettoreconsentirebbedi aumentare loccupazione: potenziarlo, anzich deprimerlo, significherebbe ricavarne notevoli vantaggi per leconomia del Paese. Uneconomia al collasso, inutile ripeterlo: valelapenaricordarechesoloneipochimesidel2013oltrequattromilaimpresehanno chiuso,eunafamigliasuseiincondizionidipovert([27]).

Nellostessotempoapprendiamochenel2012lItaliasalitaaldecimoposto(nellanno precedenteeraallundicesimo)traipaesiconlepialtespesemilitaridelmondo,con26 miliardidieurolanno,valeadire70milionidieuroalgiorno([28])! Comeintervenireperinvertireunpercorsocosgravementeincostituzionale? LostacoloossessivamenteinvocatocontroognirichiestadirealizzarelaCostituzionela scarsitdirisorse.Tornaallattenzioneundiscorsodeglianninovanta,direttoarelegarei diritti sociali nella sfera dei diritti condizionati: condizionati, sintende, allesistenza di adeguate risorse. Destinati a sparire se queste mancano? Difficile sostenerlo, difficile conciliare unaffermazione cos drastica con laffermazione, sempre ripetuta, che i diritti socialisonodirittifondamentali([29]). Le difficolt, che certamente non mancano, sono emerse nel dibattito di quegli anni: sufficiente tuttavia rileggere gli atti del Seminario organizzato dalla Corte costituzionale nel1991([30])perconstatareche,purnonignorandoilproblemadeicostiedellerisorse, alcunipuntifermirisultanosicuri:consideratoinnegabilechelaCortepossae debba accertare leventuale illegittimit di una legge che porti alla negazione di diritti costituzionalmente garantiti anche se dallannullamento discendono oneri finanziari ([31]); doveroso per lo Stato farsi custode dei valori costituzionali di fondo, in primo luogo dei diritti fondamentali ivi compresi i diritti sociali([32]); inapplicabile lart. 81 agliattidiannullamentogiurisdizionalediattifonte,inquantoglieffettinormativichesi produconononcostituisconoilrisultatodiunasceltadiscrezionalepolitica,bensdiuna valutazionedicaratterelogico-giuridico([33]). La Corte stessa, del resto, ha riconosciuto di poterlo fare: nella sent. n. 80/2010, nonostante lobiezione dellAvvocatura che il rimettente - chiedendo sia riconosciuto il diritto ad un numero maggiore di ore di sostegno rispetto a quello individuato dai competenti organi amministrativi- in sostanza chiede alla Corte ladozione di una sentenzaadditivachecomporterebbenuoveomaggiorispeseacaricodelbilanciostatale senza indicare i mezzi per farvi fronte in violazione dellart. 81 Cost., dichiara lillegittimit costituzionale dellart. 2, commi 413 e 414 della legge n. 244/ 2007, (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato legge finanziaria 2008), nella parte in cui fissa un limite massimo al numero dei posti degli insegnantidisostegno;enellaparteincuiescludelapossibilit,gicontemplatadalla legge27dicembre1997,n.449,diassumereinsegnantidisostegnoinderoga,inpresenza nelleclassidistudenticondisabilitgrave,unavoltaesperitiglistrumentiditutelaprevisti dallanormativavigente.Interessantelamotivazionedelladecisione([34]). 5. - Segue: distinguendo fra sentenze che costano. La questione della copertura finanziaria non si presenta sempre allo stesso modo, non tutte le sentenze che costano sonoegualiepongonoimedesimiproblemigiuridici([35]).

Bendiversoilcasoincuisiguardialleesigenzedicoperturanellottica,adesempio,del principio di eguaglianza e dellestensione di trattamenti pi favorevoli, con i rischi connessi alla parificazione verso lalto (e la discrezionalit inevitabile di un giudizio diretto a stabilirla fra due termini non sempre agevolmente raffrontabili), dal caso di applicazione doverosa di principi costituzionali violati: si tratta, qui, semplicemente di imporreilrispettodinormecostituzionalivincolanti([36]).Edelresto,cheidirittisociali siano nella piena disponibilit del legislatore e legati alla disponibilit finanziaria smentitodallaCortecheimponealloStatodierogareleprestazioni:ilcasogiricordato deiportatoridihandicaploconferma([37]). LaconvinzionedichihaoperatotaglilineariallerisorsefinanziariedelloStatoinmateria di istruzione che tutti i capitoli di bilancio abbiano la stessa importanza per lItalia sia delloggichedeldomani,unaconvinzionepuramenteeconomicisticadeltuttoerrata ([38]). In ogni caso, anche a voler sostenere che non si possano superare i limiti delle disponibilit, cosa gi discutibile e discussa ([39]), la questione sicuramente diversa quando ci si chieda se la scelta sulla destinazione di risorse disponibili, possa rientrare nella piena e assoluta libert della politica ([40]). Indiscutibile, in questo caso, che il discorsovadapostodiversamente. Nonhaalcunvincolo,illegislatore,nellasceltadidestinareifondidisponibiliallunoo allaltrocapitolodibilancio?Tornaildiscorso(supra,1)sullanecessitdidistinguere fra destinazioni di fondi costituzionalmente doverose, destinazioni consentite, e destinazioniaddirittura vietate.Unesempiochiariscebenelaquestione,cheillegislatore disponga finanziamenti diretti a favorire le scuole paritarie devolvendo loro fondi che altrimentiandrebberoallascuolapubblica(comavvenuto)violandolart.33,comma3, Cost., senza oneri per lo Stato: poich il finanziamento della scuola pubblica un obbligoperloStatomentreilfinanziamentodellascuolaprivata,avolertuttoconcedere, solounafacolt,lalogica vuolechesifaccialuogoprimaagliobblighi,esolodopoaver rispettato questi, agli impegni meramente facoltativi ([41]). Una scelta, inammissibile comunque, tanto pi grave in tempi di crisi economica, quando non si pu non risparmiare:sarebbeunparadossocheloStato,chenonhanemmenoabbastanzadenaro per le proprie scuole, dovesse in qualche modo finanziare delle scuole non statali si dettoinAssembleaCostituente([42]).Unasceltaassolutamenteirragionevole. Laltrafacciadiunasuppostalibertdiallocazione-lalibertdisottrarreifondiasettori dellavitasocialecuilaCostituzionehadatorilievoprimarioeattribuitoaicittadinidiritti fondamentalidefinitiinviolabili(art.2)-nerendeevidentelinsostenibilit.Chesenso avrebbe la Costituzione con i suoi principi se fossero lasciati al pieno arbitrio del legislatore, libero di seguire i dettami della Costituzione o di discostarsene? Il sistema intero ne risulterebbe travolto: innegabile la circolarit dei diritti, la loro connessione strettissima, la reciproca dipendenza sempre sottolineate da dottrina e giurisprudenza ([43]). Non si pu pensare ad una libert non controllabile. Basta mettere a confronto

duenotizieforniteneimedesimigiorniperrenderseneconto:mentreunsettimanale([44]) denuncia le spese pazze della difesa - 22 miliardi per la digitalizzazione dellesercito, 800milioniperunmissilechenonverrmaiprodotto-unquotidianoraccontadibambini costretti a fare 12 chilometri a piedi su una rotabile (6 andata, 6 ritorno) perch non possonoutilizzaregliscuolabus([45]). Proprio in materia di diritti sociali la Corte ha affermato che la discrezionalit del legislatore non ha carattere assoluto e trova un limite nel rispetto di un nucleo indefettibiledigaranziepergliinteressati,dichiarandolillegittimitcostituzionaledelle norme impugnate: Risulta evidente che le norme impugnate hanno inciso proprio sullindicato nucleo indefettibile di garanzie che questa Corte ha gi individuato quale limite invalicabile allintervento normativo discrezionale del legislatore. La scelta operata da questultimo -continua la Corte- non trova alcuna giustificazione nel nostro ordinamento,perchhaeliminatounodeglistrumentiattraversoiqualiresoeffettivoil diritto fondamentale allistruzione del disabile grave([46]), concludendo che una scelta che non trova alcuna giustificazione nellordinamento contrastando con una priorit costituzionale(rendere effettivoilfondamentale dirittoallistruzione)ingiustificatae, dunque,irragionevole. 6. - La ragionevolezza. La via pi logica per portare alla Corte simili violazioni dei principicostituzionaliilprincipiodiragionevolezzacheconsentedimettereaconfronto leggi diverse fra loro; un principio cui la Corte ricorre con estrema frequenza per espungeredalsistemanormechedistorconoilsistema,neromponolacoerenza, appaiono irragionevoli alla luce dei principi costituzionali: Alla stregua delle considerazioni che precedono, le disposizioni impugnate si appalesano irragionevoli e sono pertanto, illegittimesileggenellamenzionatasent.80/2010([47]). Laragionevolezzanonintesadatuttiallostessomodobenchiltermineragionevole appaia fin dal 1960 nella giurisprudenza costituzionale relativa allart. 3: il principio di eguaglianza violato quando la legge, senza un ragionevole motivo, faccia un trattamentodiversoaicittadinichesitrovinoinegualisituazioni(sent.n.15);nonlo invece se la legge non ha mutato la discrezionalit inmanifesto arbitrio, inpatente irragionevolezza. Gli aggettivi - patente, manifesto, evidente - mostrano come la Corte nonintendainterveniresulladiscrezionalitdellegislatoresenonincasiestremi.Soloin questiinterviene. Il concetto di ragionevolezza, nel tempo, viene ad ampliarsi fino ad assumere una consistenzaautonoma tantocheladottrinadistingueledecisioniconcuilaCorteaccerta lincoerenza del sistema legislativo ponendosi allinterno delle scelte di valore espresse dallalegislazione,dalledecisioniincuisindacalaleggeinnomediunarazionalitdiversa ([48]). La Corte stessa fa propria la distinzione fra stretto principio di eguaglianza e ragionevolezza, nella sent. 183/1988 ad esempio. Ma gi prima, nellordinanza

266/1982, la medesima questione, sollevata colla stessa ordinanza dalla detta autorit giudiziaria, sempre in relazione al citato parametro costituzionale dichiarata manifestamente inammissibile sotto il profilo della ragionevolezza, e manifestamente infondatasottolostrettoprofilodelprincipiodiuguaglianza([49]). Perdefinirelaragionevolezzasiparladinon-arbitrariet,coerenza,noncontraddizione;il suocontrario illogicit,irrazionalit ([50]),terminicertamentegenericimanonoscuri. Il sindacato di ragionevolezza assume caratteristiche fortemente eterogenee([51]) ammettelostessoPaladinchetemesiapranospaziallarbitriodelgiudicedelleleggi.Ma nellotticaincuinevienequipropostolimpiegovaleadireesclusivamentedifrontea priorit costituzionali sicure - gli spazi del giudizio costituzionale restano sufficientementedelimitati. 7.-Segue:lacoerenzaaiprincipi. Unpuntovasottolineato,senzailqualeildiscorso nonavrebbesenso:laragionevolezzanonsilimitaallacoerenzaalivellolegislativo,ma deve essere in primo luogo coerenza ai principi costituzionali. Poich la coerenza delle disposizioniimpugnatevienenecessariamentevalutataconcriterio sistematicoealprimo posto nel sistema stanno i principi costituzionali, i principi stessi non possono rimanere estraneialgiudizio.Eineffetti,nelleordinanzedirimessioneenellesentenzedellaCorte, oltreallart.3sonospessorichiamatealtredisposizionicostituzionali:gliartt.4,36e38, inparticolare,maanche24,32,53,101,102,111. Lidea che le norme che regolano in modo contrastante e illogico una materia debbano esserenecessariamente leggiordinarieunaconvinzioneerroneasialogicamentesiaalla luce della giurisprudenza costituzionale. E incontroverso che i principi costituzionali entrinonellavalutazionedellaragionevolezza([52]):dovendoesseremisuratainbaseai dati normativi, nel valutare il quadro complessivo (che ragionevolezza esige sia logicamente coerente) non sembra possibile ignorare i principi che ne costituiscono i riferimenti essenziali ([53]). I principi costituzionali sono diritto positivo, e proprio la coerenzainternaalsistemaimponediinserirlinelgiudizio;nessunanorma(senzaviolare laragionevolezza)puessereincontraddizioneconcichestaafondamentodelsistema. Ilrichiamoaivaloricostituzionaliinnomedeiqualisipuesidevedistinguereassume un rilievo fondamentale nella giurisprudenza della Corte, sia per quanto riguarda la ragionevolezza delle distinzioni e delle equiparazioni, sia per quanto riguarda la ragionevolezza in s. Le scelte legislative e le conseguenti distinzioni difficilmente apparirannoneutrerispettoaivaloricostituzionalidalmomentochelaCortehaassuntoil compitodiverificarnelaragionegiustificatrice([54]). Cosanchei dirittisociali,partevivaedessenzialedellaCostituzione,entranoconforza nel giudizio di ragionevolezza. Il fatto che la loro attuazione si compia in particolare attraversolalegislazionenonsignificachesianosenzatutela,rimessiallalibertassoluta dellegislatore.Unanormacostituzionalecheintroduceundirittosocialelimitalalibert

deifinidellegislatoreche,daunlato nonpuporrenormedifformichecontraddiconoil fine,dallaltro deveporrenormeadeguatealconseguimentodelfinemedesimoerenderlo operante:ilgiudiziodicostituzionalittrasformaledisposizionidiprincipiodadirettive allegislatoreinnormediapplicazionegiudiziale([55]). Lanecessitdiunavisionedisistema([56])trova,direcente,unadecisaconferma(sent. n.1/2013):LaCostituzionefattasoprattuttodiprincipiequestiultimisonoinstretto collegamento tra loro, bilanciandosi vicendevolmente, di modo che la valutazione di conformitallaCostituzionestessadeveessereoperataconriferimentoalsistema,enona singole norme, isolatamente considerate. Uninterpretazione frammentaria delle disposizioninormative,siacostituzionalicheordinarie,rischiadicondurre,inmolticasi, adesitiparadossali,chefinirebberopercontraddirelestesselorofinalitditutela. Su queste premesse si pu impostare il difficile discorso del controllo sulle scelte in ordinealladestinazionedellerisorse,denunciandonela noncoerenzarispettoalle priorit costituzionaliinapertaviolazionedelledisposizionichelestabiliscono.Nonsitratta,va ripetuto([57]),dichiedereallaCorteunadecisionechecomportiunosforamentodelle disponibilit finanziarie previste in bilancio, ma solo il rispetto di una diversa logica nellallocazione delle risorse finanziarie. Una logica che insita nei principi([58]). Le Corti, del resto, in questi tempi di risorse scarse tendono a sindacare le decisioni con le quali i governi vi fanno fronte, ad esempio il modo e i criteri in cui vengono imposti i sacrifici,comedirecenteinPortogallo([59]). Per mettere due leggi a confronto con i principi e denunziare la violazione della logica imposta dalla Costituzione nellallocazione delle risorse, gli strumenti e le tecniche di giudizio alla Corte non mancano. Tanto pi che spesso non si tratter di mettere a confrontoconiprincipidueleggi,maduenormecontenuteindisposizionidellamedesima leggerelativaalbilanciodelloStato.Laragionevolezzailpuntodipartenza:muovendo dalla distinzione fra destinazioni di fondi doverose, consentite e vietate (supra, 1), con una sentenza additiva, variamente formulata, oppure sostitutiva ([60]), sar possibile ripristinareilrispettodelleprioritcostituzionali,utilizzandodiversamentelerisorsesenza impegnarnedinuove. Il discorso, meglio approfondito dai costituzionalisti, potrebbe offrire al giudice delle leggiulterioriargomentiperfarrispettaregliobbiettivieivaloridellaCostituzioneauna politicachevaindirezioneinversa.Lalegge,infatti,vincolataaifinicostituzionalmente imposti, trova in quei fini un vincolo non soltanto negativo ma positivo: oltre a non contraddirli,tenutaasvolgerliearealizzarli([61]).

 *IlsaggiodestinatoallapubblicazionenegliScrittiinonorediAntonioDAtena. [1]) Il carattere prescrittivo delle norme costituzionali, sempre affermato dai Maestri (da CrisafulliaMortati),postoalcentrodellarivistaCostituzionalismo:G.FERRARA,Le ragionidiunarivistanuova;G.AZZARITI,Leragionidiunimpegnonuovo;ID.Perun dirittocostituzionale"normativo",inwww.costituzionalismo.it,fasc.1/2003e1/2004. [2])Comeriferisconoiquotidianidel26aprile2013,ilcommissarioagliAffarieconomici Olli Rehn, a Bruxelles, parla di un rallentamento delle politiche di rigore: Il rallentamento del consolidamento possibile ora grazie agli sforzi fatti dai Paesi in difficolt,dall'impegnoBceedallepolitichedibilanciocredibili;eneparlaanche,pur insistendo sul risanamento dei conti, il vicepresidente della Bce. E certamente la crisi finanziariahafinalmenteseppellitolideologiareaganianaethatcherianadelmercatoche siautoregolaerisolvealmegliotuttiiproblemiehacostrettotuttiadapriregliocchi osserva F. BASSANINI, Le Fondazioni di origine bancaria nelleconomia sociale di mercato, in Astrid-Rassegna, n. 5/2013. Un eco di tale orientamento nellIntervento introduttivo del Presidente del Consiglio dei Ministri Enrico Letta sulle linee programmatichedelGoverno,CameradeiDeputati29aprile2013:Nellesedieuropeee internazionali lItalia si impegner poi per individuare strategie per ravvivare la crescita senzacompromettereilprocessodirisanamentodellafinanzapubblica.

[3]) M. LUCIANI, Costituzione, bilancio, diritti e doveri dei cittadini, in Astrid, marzo 2013, 2.4,2.5(enote106e107).EnonsipossonotrascuraregliarticolatirilievidiG. GUARINO,Euro.Ventiannididepressione,1992-2012,inNomos,2012,n.2. [4])Infra,7. [5])Chela personasiailvaloreprimointornoalqualelaCostituzioneinteracostruita difficilmente discutibile; talora per attenuarne la portata si dice che, in Assemblea Costituente, la condivisione intorno a quel valore sia stata apparente: unidea dei soli cattolicidemocratici,anzidellasolacomponentedossettiana,accettatadaglialtrigruppi.Il discorso, facilmente confutabile attraverso gli Atti della Costituente, non tiene conto di quantolapersonafossevaloresentitoanchefuoridaquellasede.Lattenzionealluomo, allasuadignitdipersona,noneraunesclusivadeiCostituentietantomenodiunasola parte: era diffusa anche negli ambienti della cultura, nella societ in cui i Costituenti vivevano della quale rappresentavano orientamenti e pensieri. Norberto Bobbio, uno studioso sicuramente non ascrivibile ai cattolici democratici sceglie come tema del DiscorsoinauguralepronunciatoallUniversitdiPadovainoccasionedellinaugurazione dellannoaccademico1946-47(ilprimodopolalibertritrovata)LapersonaeloStato. Lasceltastessadellargomento-ladignitdellapersona,ilvaloreuniversaledelluomo,la sualiberazionecomeobiettivoprimario-esprimepensiericondivisidopoladurezzadel regime sconfitto. Le parole con le quali Bobbio, contro quelle ideologie, riafferma il valore della proclamazione dei diritti naturali dellindividuo, anteriori allo Stato e da questononviolabili,nusurpabili,suonanoassaivicineaquelleusatedaiCostituentinel corsodeilavori. [6]) E un compito assegnato alla Repubblica: Stato, Regioni e tutti gli enti che la compongono. E questione di grande rilevanza quella relativa alla sede cui attribuire la competenza e lonere di realizzare le priorit costituzionali; tenuto conto, in particolare, dellimportanza del metro utilizzabile per individuare lambito da preferire. Operazione delicatachevafattaconattenzione,tenendopresenteintantoche,inbasealprincipiodi sussidiariet,ladeguatezzamaggioreominorenonvamisuratainterminiesclusivamente economici o di efficienza, parametri manifestamente inadeguati ove nel giudizio debbano entrare altre variabili. E, in particolare, che nellambito dei rapporti Stato-mercato necessario guardare alle esigenze di garanzia rispetto alle quali non indifferente la natura del soggetto erogatore del servizio: ad esempio la garanzia delluniversalit della tutela del diritto alla salute, quella dellimparzialit delle forze dellordine, la garanzia delle libert dinsegnamento e di ricerca in ambito universitario: A.DATENA, Costituzioneeprincipiodisussidiariet,in Quadernicostituzionali,2001, 17ss.(cuisirinviaancheperilprofilodellagiustiziabilit). [7]) N. BOBBIO, La persona e lo Stato, Padova, 1946 (si vedano anche i riferimenti, supra,nota5). [8])Illavorol'espressioneprimariadellapartecipazionedelsingoloalvincolosociale

ed attraverso il lavoro che ciascuno restituisce alla societ (in termini di progresso generale)cichedaessaharicevutoericeveinterminididirittiediservizi,contribuendo acostruireerinsaldareilcomunevincolosociale,M.Luciani,Radicieconseguenzedella scelta costituzionale di fondare la Repubblica democratica sul lavoro, Padova 12 marzo 2010, disponibile allindirizzo web http://www.unipd.it/scuolacostituzionale/documenti/Relazione_prof_Luciani.pdf. [9]) Sul mercato - termine di spiccata polisemia (cos come concorrenza con il quale spesso viene confuso) che acquista senso attraverso gli aggettivi qualificativi elevato addiritturaaespressionesinteticadellinterosistemacapitalistico-esullasuacontroversa posizione nella nostra Costituzione, M. GIAMPIERETTI, Il principio costituzionale di libera concorrenza: fondamenti, interpretazioni, applicazioni, in Diritto e societ, 2003, 439ss. [10])ComeilmantenimentochelaCostituzioneassicuraagli inabiliallavoro,eildiritto a mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso dinfortunio, malattia, invalidit e vecchiaia,disoccupazioneinvolontariacheassicuraatuttiilavoratori(art.38). [11]) P. CALAMANDREI, Lavvenire dei diritti di libert (ottobre 1945), ora in ID., Costruire la democrazia, Firenze, Vallecchi, 1995, 144: i diritti sociali hanno carattere positivo, in quanto ad essi corrisponde lobbligo di rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che si frappongono alla libera espansione morale e politica della personaumana. [12]) A. DATENA, La produzione normativa tra rappresentanza e consenso nella riflessione di Esposito, Crisafulli e Paladin, in La sovranit popolare nel pensiero di Esposito,Crisafulli,Paladin,acuradiL.CARLASSARE,Padova,Cedam,2004,158. [13]) Come il salire e rimanere sui tetti, sulle gru, sulle torri pi alte, esposti alle intemperie, tutte manifestazioni estreme per richiamare unattenzione che non viene, o barricarsisottoterracomeiminatoridelSulcis. [14])Enellamenteditutti,inquesteprimeeinquietegiornatedaprile,ilsuicidioditre persone anziane a Civitanova Marche, che ridotte alla miseria, hanno scelto la morte in nome della dignit: scusateci, abbiamo una dignit, scritto nel biglietto che hanno lasciato. [15]) G. ARANGIO-RUIZ, Storia costituzionale del Regno dItalia, Firenze, 1898, ristampaNapoli,Jovene,1985,59. [16])G.ARANGIO-RUIZ,Storia,cit.,533. [17])G.AMBROSINI, Ipartitipoliticiedigruppiparlamentaridopolaproporzionale, Palermo, Arti Grafiche Castiglia 1922, 11 ss.: quando ne scriveva, il sistema stava per

tramontareconlenuoveleggielettoralidelfascismo. [18]) L. CARLASSARE, Principi costituzionali, sistema sociale, sistema politico, in La Costituzioneierieoggi,Roma,AccademiadeiLincei,2009,133ss. [19])Sullaquestionedellinfluenzadelleleggielettoralisullassettodelsistemadeipartiti e per loro tramite sulla forma di governo, da ultimo S. PASSIGLI, Leggi Elettorali, Sistemi di Partito, Forma di Governo: un sistema a pi variabili. Lesempio del caso italiano,inAstrid-Rassegna,n.7/2013. [20])Convegnoorganizzatodaigruppidellasinistraindipendente(Roma6-7luglio1981): IpartitieloStato,acuradiG.GOZZINI,Bari,DeDonato,1982. [21]) C. ESPOSITO, Intervento al Convegno I partiti politici nello Stato democratico, 1958,orainScrittigiuridiciscelti,III,Napoli,Jovene,1999,205. [22])Sent.286/1987. [23])M.MAZZIOTTI, Dirittisociali,in Enc.dir.,XXII,Milano,1964,805,sottolineava comeidirittisocialiabbianolalorofontenelprincipiodieguaglianza,ilqualeasuavolta ilpresuppostodellalibert,mostrandonelindissolubileincrocio:lagaranziadeidiritti dilibertcondizioneperchleprestazionisocialidelloStatopossanoessereoggettodi diritti individuali; la garanzia dei diritti sociali condizione per il buon funzionamento dellademocrazia,quindiperuneffettivogodimentodellelibertciviliepolitiche. [24]) Da la Repubblica del 30 gennaio 2013, in un articolo a firma di L. GRION, apprendiamo che il Fondo per le politiche sociali passato da 923,3 milioni a 69, 86 milionie,inparticolare,ilfondoperlanonautosufficienzada400milionisiridottoa 0 milioni(sottolineo:zero). [25])Erecenteladenuncia,chepartedaTorino,dellasparizionepraticadeldirittoallo studioacausadellariduzionetantodrasticadaesserequasiuneliminazione-delleborse di studio che la Costituzione vuole siano assegnate ai capaci e meritevoli affinch possano arrivare al termine del loro percorso; notizia seguita subito dallaltra (6 aprile 2013)che,inEuropa,lItaliailPaesechedestinamenofondiallistruzione. [26]) Leattivitculturalielosviluppoeconomico:unesamealivelloterritoriale,acura di E. BERETTA e MIGLIARDI, luglio 2012: Se poi allarghiamo lottica dallanalisi della produzione e occupazione immediata a quella della creazione delle migliori condizioniperlosviluppodilungoperiodo,nonpossiamononconsiderarecheleattivit culturaliesercitanounimportanteeffettosullacrescitadelcapitaleumanochecaratterizza iterritori,echelaletteraturadatempoconsideraun importanteelementodiforzaperun sistemaproduttivo(corsivonontestuale).

[27])Secondoidatifornitidal Sole-24Ore(cheopportunamentecontinuaadocumentarsi inproposito)del10aprile2013. [28])ComeapprendiamodaunrapportodelSipri(listitutointernazionalechehasedea Stoccolma)del15aprile2013:M.DINUCCI, Spesamilitareinternazionale,lItaliasale trai10Grandi,inilmanifesto,16aprile2013. [29])L.CARLASSARE, Formadistatoedirittifondamentali,in Quadernicostituzionali, 1995,1ss. [30]) Le sentenze della Corte costituzionale e lart.81,u.c. della Costituzione, Milano, 1993. [31]) V. ONIDA, Giudizio di costituzionalit delle leggi e responsabilit finanziaria del Parlamento, in Le sentenze della Corte costituzionale, cit., 32; S. FOIS, Intervento, ivi, 160-161. [32])M.LUCIANI,Art.81dellaCostituzioneedecisionidellaCortecostituzionale,inLe sentenze,cit.,52,62 [33])A.PIZZORUSSO,Comunicazione,inLesentenze,cit.,348ss. [34])Infra,5e6(enote48e49). [35]) In quello stesso Seminario, sottolineava la necessit di tener distinte le diverse ipotesi, A. ANZON, Nuove tecniche di decisione di questioni di costituzionalit e attuazionedellart.81,quartocomma,Cost.,inLesentenze,cit.,284ss. [36])Cfr.L.CARLASSARE,Formadistatoedirittifondamentali,cit.,5ss. [37]) E importante ricordare che, con la sent. n. 215 del 1987, relativa alle misure di sostegnoperiportatoridi handicap laCorteconsideraloStatoobbligatoadassicurareai portatori di handicap la frequenza alle scuole medie superiori richiamandosi al dovere dellaRepubblicadirimuoveregliostacolidifatto,valeadirealcomma2dellart.3(oltre al 34comma 3 e 38 comma 3): si tratta di un diritto sociale su cui la Corte ha dovuto pronunciarsi di nuovo (sent. n. 80 del 2010) per consentire lassunzione di insegnanti di sostegno,dopoitaglilinearichehannogravementeincisosulledotazionidellaistruzione pubblica,fissandounlimitealnumerodegliinsegnantidisostegnoconcontrattoatempo determinato. [38]) Perch sottrarre oggi preziose risorse finanziarie allistruzione pubblica significa pregiudicare larricchimento culturale e le potenzialit della ricerca scientifica e tecnologicadeiprossimiventanni:A.PACE, Ildirittoallistruzioneneltempodicrisi, inAstrid-Rassegna,n.4/2013.

[39]) Supra e nota 1. M. LUCIANI, Costituzione, bilancio, cit., 1.2 (e note 30 e 31) sottolinea anche come sia trascurato il profilo dei doveri. Si pu dire, semmai, che lo sforzodimotivareunalimitazionedeidiritticostositrovicorrispondenzanellatensionea porre un freno ai doveri di solidariet economica, con la ripetuta sottolineatura della necessit di contenere la pressione fiscale e con la sostanziale neutralizzazione del principio della progressivit delle imposte, per vero favorita da una costante giurisprudenza costituzionale che, come noto, affermando da tempo che ai sensi dellart. 53, secondo comma, Cost., i criteri di progressivit debbono informare il sistema tributario nel suo complesso e non i singoli tributi), ha finito per rendere sostanzialmente impraticabile lipotesi della dichiarazione di incostituzionalit di uno specificotributo(ilsolooggettodicontrolloperilqualepossapredicarsilarilevanzadella relativa quaestio) per difetto di progressivit. E evidente, infatti, che (ammesso che qualcuno fosse capace di ricostruirlo...) sarebbe inammissibile per irrilevanza una questione di costituzionalit che avesse ad oggetto il sistema tributario nel suo complesso. [40])SivedanolecondivisibiliosservazionidiA.PACE,Ildirittoallistruzioneneltempo dicrisi,inAstrid-Rassegna,n.4/2013. [41]) A. PACE, Il diritto allistruzione, cit., 2, ricorda che cos ha operato il legislatore negli anni 2009 e 2010, addirittura omettendo gli stanziamenti per il funzionamento didattico e amministrativo della scuola pubblica Cos costringendo i singoli istituti scolastici a rivolgersi ai contributi volontari dei genitori (da effettuarsi mediante versamenti in conto corrente postale!) per comprare carta, materiale di pulizia e talora, addirittura, per pagare i supplenti. Tutto ci in palmare violazione della gratuit dellobbligo scolastico. Infatti, afferma lAutore, le prestazioni rilevanti per il diritto soggettivo allistruzione spettante allo studente - giudizialmente esigibili - sono non soltantoquellechecostituisconoilcontenutoimmediatodeldirittoallistruzione(lezioni deidocentidellistituto,fruizionedeilocalisecondolemodalitstabilite,fornituradeilibri ditestoeutilizzodeimezziditrasportonellamisuraincuisianocontemplatidalleleggi dello Stato e della Regione) ma anche quelle strumentali alla prestazione didattica (funzionalitdeilocali,riscaldamentoecc.). [42])Sonoleparoledellon.PretiinAssembleaCostituente,ricordatedaA.PACE, loc. ult.cit. [43]) Gi ho ricordato come alle parole di Mazziotti - la garanzia dei diritti sociali condizioneperilbuonfunzionamentodellademocrazia,quindiperuneffettivogodimento delle libert civili e politiche - corrispondano quelle della Corte, quando parla di interessedellacollettivitallaliberazionediognicittadinodalbisognoedallagaranziadi quelleminimecondizionieconomicheesocialicheconsentonoleffettivogodimentodei diritticiviliepolitici. [44])LEspressodel9maggio2013.

[45])LaRepubblicadel4maggio2013. [46]) Nella sent. n. 80/2010 - che richiama altre sentenze precedenti, nn. 251/2008 e 226/2000-apropositodellindividuazionedellemisurenecessarieatuteladeidirittidelle personedisabili. [47]) Illegittima nella parte in cui, stabilendo un limite massimo invalicabile relativamente al numero delle ore di insegnamento di sostegno, comportano automaticamente limpossibilit di avvalersi, in deroga al rapporto tra studenti e docenti stabilitodallanormativastatale,diinsegnantispecializzaticheassicurinoaldisabilegrave ilmiglioramentodellasuasituazionenellambitosocialeescolastico. [48]) Lo stesso L. PALADIN, Corte costituzionale e principio generale deguaglianza: aprile 1979-dicembre 1983, in Scritti su la giustizia costituzionale in onore di Vezio Crisafulli, I, Padova, 1985, 227, adduce una serie di sentenze costituzionali che non rientranonelprimotipo. [49]) Nel dispositivo si legge: la Corte dichiara manifestamente inammissibile la questione di legittimit costituzionale dell'art. 544 cod. pen., in relazione all'art. 3 Cost., sollevata coll'ordinanza in epigrafe dal Tribunale di Ravenna sotto il profilo della ragionevolezza.Dichiaramanifestamenteinfondatalamedesimaquestione,sollevatacolla stessa ordinanza dalla detta autorit giudiziaria, sempre in relazione al citato parametro costtuzionale,sottolostrettoprofilodelprincipiodiuguaglianza. [50])G.ZAGREBELSKY,Lagiustiziacostituzionale,Bologna,1988,147ss.,proponedi distinguere, nellambito del concetto generale di non-arbitrariet della legge, fra razionalit, ragionevolezza e giustizia. Per un confronto fra i concetti, A. CELOTTO, Razionalit vs.ragionevolezzanelcontrollodicostituzionalit(amarginediunconcorso dichiarato incostituzionale per la terza volta), in Giur. cost., 2012, 3714 ss. Forse la ragionevolezza aggiunge alla razionalit un quid pluris: lassiologia come dice P. PERLINGIERI, Chiusura dei lavori, in Diritto intertemporale e rapporti civilistici, Atti delVIIConvegnonazionaleSISDIC,Napoli,ESI,2013,467. [51]) L. PALADIN, Ragionevolezza (principio di), in Enc.dir., Agg., I, Milano, 1997, 902-903. [52])OltrealleconsiderazionigeneralidiS.BARTOLE, Lelaborazionedelparametroe del protocollo delle argomentazioni, in Aa.Vv., Corte costituzionale e principio di eguaglianza,Attidel ConvegnoinricordodiLivioPaladin,Cedam,2002,35ss.ediF. SORRENTINO, Eguaglianza nella giurisprudenza della Corte costituzionale e della CortedigiustiziadelleComuniteuropee,ivi,123ss.sivedanoinumerosiesempiinV. ONIDA,Eguaglianzaedirittisociali,ivi,inparticolare116ss. [53]) Non si pu non riconoscere ai principi un valore di orientamento e di ordine

generalenellacostruzionedellordinamentoenellinterpretazionedeifattiedegliattidella vita costituzionale, un valore che le regole, strutturate per fattispecie, per s non possiedono: G. ZAGREBELSKY, Eguaglianza e giustizia nella giurisprudenza costituzionale,inAa.Vv., Cortecostituzionaleeprincipiodieguaglianza,cit.,72-73.Sul legamefralanozionedisistemagiuridico elideadellinternarazionalitdeldiritto,F. MODUGNO,Interpretazionegiuridica,Padova,Cedam,2012,177ss. [54])F.SORRENTINO,Eguaglianzanellagiurisprudenzacostituzionale,cit.,127. [55]) Sicch il contenuto dei diritti sociali compiutamente definito da un rapporto dialetticotraillegislatoreelaCortecostituzionale:B.PEZZINI,Idirittisocialitraiurae lex:premessaaunindaginesullastrutturadeidirittisociali,inID.,Ledecisionisuidiritti sociali,Milano,Giuffr,2001,inparticolare,10-18.EineffettilazionedelleCortiedei giudici,nelsottrarretaluniprofilidelleprestazionisociali,comegiuridicamentevolute,al gioco delle decisioni di maggioranza resta il filo a cui appesa lesperienza costituzionale iniziata in Italia nel 1948: V. ANGIOLINI, Sulle premesse culturali dellinserimentodeidirittisocialinellaCostituzione,inM.RUOTOLO(acuradi) La Costituzione ha 60 anni, cit., 205. In tal modo, conducendo un ragionamento che resta allinterno del diritto positivo, la Corte pu usare la ragionevolezza come coerenza in riferimentoa datisostanziali enonaformalismi:F.MAISTO, Dirittointertemporaletra situazionipatrimonialieinteressiesistenziali,inIldirittointertemporale,cit.,293ss. [56])Infattilinterpretazionecostituzionale,puramenteesemplicemente,sistematica,si risolve per intero in questo suo modo di essere. Sicch non di un canone, congiunto ad altri, deve propriamente parlarsi bens del modo naturale di essere dellintera interpretazione: A. RUGGERI, Principio di ragionevolezza e specificit dellinterpretazione costituzionale, in ID., Itinerari di una ricerca sul sistema delle fonti,VI,1,Studidellanno2002,Giappichelli,Torino2003,286s.,nt.28. [57])Supra,5. [58]) Come ben precisa A. PACE, cit., 16, riferendosi ai principi della scuola dellobbligoperlarealizzazionedeiqualiLaRepubblica()istituiscescuolestataliper tuttigliordiniegradi(art.33,comma2,Cost.)conundiscorsochevapienamentenella direzionediquestoscrittochetendeadestenderloancheadaltreprioritcostituzionali. [59])TribunalConstitucional,Ac.n.187/2013. [60]) Dichiarando illegittima la legge nella parte in cui irragionevolmente attribuisce i fondi disponibili ad una destinazione vietata (un ottimo esempio quello degli aerei da combattimentodicuisempresiparla,o,piingenerale,dellespesepazzeperladifesa, supra enota46) sottraendoliaunadempimentodovuto(scuola,sanit,previdenzaecc.), oppurenellaparteincuinesottrae,adesempio,dueterziallasanit,destinandoliaduna grande opera, oppure nella parte in cui destina un determinato numero di milioni a

questultima anzich destinarne due terzi alla sanit o alla scuola. Le varianti possibili sembranomolte:altrisaprannomeglioindividuarle. [61]) F. MODUGNO, Introduzione, in ID. (a cura di), Attuazione e integrazione della Costituzione, Napoli, Jovene, 2008, 5-6, che richiama le parole di P. CARETTI alla leggeincombonoanche obblighipositiviinterminidiimplementazionee attuazionedei principicostituzionali.