NOME DO ALUNO: ALEXANDRE CAPUTO CAAPIETRA

CURSO: ESPECIALIZAO DIREITO PBLICO

TURNO: NOITE

TTULO: Direitos Sociais: Mnimo Existencial e Reserva do Possvel

TIPO DE TRABALHO (X) Monografia de Final de Curso ( ) Paper de Disciplina/Mdulo ( ) Projeto de Pesquisa
Professor Orientador: ANDRE VIEIRA

Disciplina/Mdulo: DIREITO CONSTITUCIONAL

Sumrio
INTRODUO....................................................................................................................................................... 3 1. DIREITOS SOCIAIS ..................................................................................................................................... 4 1.1. CONTEXTUALIZAO HISTRICA ............................................................................................... 4 1.2. DIREITOS SOCIAIS: CONCEITO E APLICABILIDADE IMEDIATA ............................................ 8 2. MNIMO EXISTNCIAL E DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA......................................................... 10 2.1. O QUE MNIMO EXISTENCIAL E DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA............................... 10 2.2. ORAMENTO E POLTICAS PBLICAS ..................................................................................... 14 2.2.1. Direito sade: ........................................................................................................................... 19 2.2.2. Direito educao ...................................................................................................................... 23 2.2.3. Direito Assistncia Social ..................................................................................................... 29 2.3. ANLISE DOS PRINCIPAIS GASTOS COM PROGRAMAS SOCIAIS NO .................................. 33 3. RESERVA DO POSSVEL ........................................................................................................................ 45 4. RESERVA DO FINANCEIRAMENTE POSSVEL X MNIMO EXISTENCIAL .................................. 48 4.1 ANLISE JURISPRUDENCIAL ...................................................................................................... 48 4.2 CONSEQUENCIAS DA JUDICIALIZAO DA SADE ............................................................... 55 CONCLUSO ...................................................................................................................................................... 66 BIBLIOGRAFIA ................................................................................................................................................... 70 ANEXO A ............................................................................................................................................................. 75 ANEXO B ............................................................................................................................................................. 76 ANEXO C ............................................................................................................................................................. 78 ANEXO D ............................................................................................................................................................. 80 ANEXO E ..............................................................................................................................................................81

INTRODUO
sabido que, em geral, os direitos sociais necessitam de uma prestao positiva do Estado. Porm, para que essa prestao seja satisfatria, so imprescindveis grandes investimentos para garantir populao os direitos sociais elencados no artigo 6 da Constitucional Federal1. Aliado a isso, percebe-se que os anseios da sociedade so infinitos em comparao com a limitao dos recursos financeiros disponveis pelo estado. A deficincia na gesto pblica e os investimentos desproporcionais em relao ao aumento da populao fazem com que a sociedade tenha que ingressar judicialmente contra o Estado para garantir o mnimo de condies para uma vida digna. Em decorrncia disso, discute-se na doutrina e jurisprudncia nacional se o judicirio deve intervir quando o Estado no cumpre o seu dever constitucional. Assim, com relao a essa discusso, a denominada Clausula da Reserva do Possvel tem sido invocada repetidamente pelo Estado como justificativa perante a falta de recursos e a no previso oramentria para suprir as carncias sociais em diversas reas, tais como sade, moradia, alimentao, entre outras. Com isso, primeiramente ser analisado a evoluo histrica dos direitos sociais; Em seguida, no segundo captulo ser apresentado o conceito de mnimo existencial e a sua relao com a dignidade da pessoa humana, alm de ser analisada de forma sucinta, a legislao oramentria e polticas pblicas referentes ao direito sade, educao e assistncia social. No terceiro captulo ser feito um breve apanhado sobre o conceito de reserva do possvel como introduo para o ltimo captulo no qual sero feitas duas anlises: Jurisprudncia de algumas decises importantes referentes ao mnimo existencial frente reserva do possvel; e por fim, as consequncias da Judicializao do Direito Sade na manuteno de polticas pblicas. PALAVRAS-CHAVE: Reserva do Possvel, Mnimo Existencial, Dignidade da Pessoa Humana, Direitos Sociais.
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Art. 6 So direitos sociais a educao, a sade, a alimentao, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio.

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DIREITOS SOCIAIS Sob o smbolo da igualdade, os direitos sociais surgiram em decorrncia

da grande disparidade de condies de vida e de trabalho impostas aos operrios ao longo do sculo XVIII e XIX. Somaram-se a isso, o impacto causado pelo processo de industrializao e os problemas sociais da decorrentes, alm do surgimento de doutrinas socialistas e a percepo de que os direitos alcanados ainda eram insuficientes para a realizao da justia social. Nesse contexto, surge a necessidade de o estado assegurar de forma positiva, as garantias mnimas para uma vida digna.2

1.1. CONTEXTUALIZAO HISTRICA A revoluo industrial do sculo XVIII contribuiu para o problema da questo social. Com o crescimento do proletariado, surgiram diferentes formas de utilizao da mo de obra, atravs de pssimas condies de trabalho, explorao de mulheres e crianas, baixos salrios, locais sem as mnimas condies de higiene e segurana, etc. Acrescentou-se a isso, a inrcia do Estado e a ausncia de leis que protegessem o trabalhador. A revoluo francesa de 1789 e a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, apesar de buscarem direitos iminentemente individuais, contriburam para o processo de intensas reivindicaes sociais que iriam surgir no sculo seguinte. Na primeira metade do sculo XIX, atravs da influncia das doutrinas socialistas, as reivindicaes sociais mudaram de foco tendo em vista que durante o liberalismo clssico priorizava-se a busca pela liberdade e o fim do Estado Absolutista. J os movimentos socialistas lutavam por condies de vida mais dignas e por igualdade para todas as classes sociais.

SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2007, pg. 56.

A respeito do processo de mudanas que culminou com o surgimento do Estado Social no Sculo XX, APPIO3 afirma que:
O ainda incipiente processo de industrializao no continente europeu, que demandava a reformulao das relaes entre capital e trabalho, revelou a insuficincia do modelo adotado pelo Estado liberal no que diz respeito aos direitos fundamentais, impondo a adoo de um novo modelo de Estado que, j no sculo XX, passa a assumir a misso de superar os problemas gerados pelo capitalismo. O Estado social nasce ancorado na necessidade de uma reformulao do capitalismo, a partir do esgotamento do modelo liberal. Os direitos de liberdade, considerados como direitos naturais e correlatos prpria condio humana, revelaram-se incapazes de conter conflitos crescentes no mbito social, sendo necessrio que o Estado passasse a positivar direitos de ndole "artificial", os direitos econmicos e sociais.

Pode-se afirmar que a plena afirmao dos direitos sociais surgiu no sculo XX, atravs da Constituio Mexicana de 1917 e da Constituio de Weimar de 1919, nas quais os direitos econmicos e sociais foram inicialmente positivados. A respeito da Constituio Mexicana, LIMA JUNIOR4 constata que:
O texto constitucional mexicano de 1917 destacou-se no s pela primazia em estabelecer uma declarao ideolgica dos direitos fundamentais de segunda dimenso, como tambm por buscar a instituio de uma sociedade baseada no direito ao trabalho, sendo forjada dentro de um acirrado embate entre a viso socializante do Estado e a liberal clssica, disputa esta que j prenunciava o cisma que se estabeleceria, em termos internacionais, apartando os direitos civis e polticos dos econmicos e sociais.

Apesar de haver divergncia doutrinria com relao a real importncia da Constituio Mexicana, inegvel que ela antecipa alguns desdobramentos tpicos do direito social. Entretanto no possui sequer proximidade com a verso atual dos direitos fundamentais5. Assim, a Constituio Mexicana e a Constituio de Weimar foram o marco inicial da positivao dos direitos fundamentais de segunda dimenso. Essas constituies inspiraram os documentos adotados pela Assembleia Geral das

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APPIO, Eduardo. Teoria geral do Estado e da Constituio. Curitiba: Juru, 2005, pg. 56. LIMA JNIOR, Jaime Benvenuto. Os direitos humanos, econmicos, sociais e culturais. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p. 23. 5 FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Direitos humanos fundamentais. So Paulo: Saraiva, 2006.

Naes Unidas tais como, a Declarao Universal dos Direitos Humanos (1948) e o Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (1966).6 No Brasil, a Constituio de 1824, inspirada na Revoluo Francesa de 1789, j apresentava alguns esboos superficiais de direitos sociais. Porm, apenas a partir da constituio de 1934 que o legislador incluiu princpios sobre a ordem econmica e social e, principalmente, os direitos destinados ao trabalhador e sua famlia. Utilizando os ideais da Constituio de Weimar, a constituio de 1934 trouxe grandes avanos, reconhecendo vrios direitos sociais e trabalhistas que no estavam presentes na Lei brasileira. Nesse sentido, afirma ALVES7:
A Constituio de 1934 reconheceu a maioria dos direitos sociais mais difundidos, principalmente no tocante ao trabalho, entre eles: a isonomia salarial, o salrio mnimo, a jornada de trabalho de 8 horas; a proibio do trabalho de menores, o repouso semanal, as frias remuneradas, a indenizao por dispensa sem justa causa, a assistncia mdica ao trabalhador e gestante, bem como reconheceu a existncia dos sindicatos e associaes profissionais, entre outras medidas

A partir da edio do Decreto n. 5452 de 1943, criou-se a Consolidao das Leis do Trabalho (CLT). A CLT trouxe mais democracia e novos avanos para os trabalhadores, tais como o repouso remunerado, direito de greve, estabilidade, entre outros. A Constituio de 1988 ao elevar a dignidade da pessoa humana e o valor social do trabalho categoria dos princpios fundamentais demonstrou, j no artigo primeiro, a preocupao com a importncia dos Direitos Fundamentais e Sociais que deveriam reger o Estado brasileiro. Dessa forma, os direitos sociais receberam no captulo segundo, o amparo estatal para atender situaes subjetivas do individuo e da sociedade atravs de abstenes e prestaes positivas proporcionadas pelo Estado direta ou indiretamente.

COMPARATO, Fbio Konder. A afirmao histrica dos direitos humanos. So Paulo: Saraiva, 2007. 7 ALVES, Fernando de Brito. Cidadania e direitos sociais. Jus Navigandi, Teresina, ano 10, n. 877, 27 nov. 2005 .

Sobre a constituio de 1988, BONAVIDES8 afirma que:

A Constituio de 1988, ao revs do que dizem os seus inimigos, foi a melhor das Constituies brasileiras de todas as nossas pocas constitucionais. Onde ela mais avana onde o Governo mais intenta retrograd-la. Como constituio dos direitos fundamentais e da proteo jurdica da Sociedade, combinando assim defesa do corpo social e tutela dos direitos subjetivos, ela fez nesse prisma judicial do regime significativo avano.

A partir da constituio de 88, a dignidade da pessoa humana passa a ser um dos ncleos centrais da nova ordem jurdica brasileira, tendo em vista a primazia da valorizao do ser humano como princpio fundamental da organizao do Estado e do Direito. Nesse sentido, impe-se ao Estado um dever de realizar condutas positivas a fim de efetivar as necessidades bsicas da pessoa humana. Atravs do captulo segundo do ttulo segundo da Constituio, o legislador imps ao estado o dever de proporcionar as condies mnimas necessrias para o exerccio das igualdades sociais. Nesse sentido, a questo a ser enfrentada a diminuio das desigualdades materiais com o objetivo de alcanar a justia social. Complementando o exposto acima, SILVA9 conceitua os direitos sociais:
(...) como dimenso de direitos fundamentais do homem, so prestaes positivas proporcionadas pelo Estado direta ou indiretamente, enunciadas em normas constitucionais, que possibilitam melhores condies de vida aos mais fracos, direitos que tendem a realizar a igualizao de situaes sociais desiguais. So, portanto, direitos que se ligam ao direito de igualdade. Valem como pressupostos do gozo dos direitos individuais na medida em que criam condies materiais mais propcias ao aferimento da igualdade real, o que, por sua vez, proporciona condio mais compatvel com o exerccio efetivo da liberdade.

Em que pese parte da doutrina conceitue os direitos sociais atravs da necessidade de uma prestao positiva do Estado, percebe-se atravs do texto constitucional que esses direitos tambm podem incluir a possibilidade de absteno de prestaes diretas. Ou seja, no artigo nono10, dentro do captulo dos direitos sociais, est elencado o direito de greve, no qual o Estado exerce uma prestao
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BONAVIDES, Paulo. A evoluo constitucional do Brasil. Revista Estudos Avanados.Instituto de Estudos Avanados de So Paulo. 2000, vol.14, n.40, pp. 155-176. 9 SILVA, Jos Afonso da. Aplicabilidade das Normas Constitucionais. 7 edio.So Paulo: Editora Malheiros, 2007. 10 Art. 9 assegurado o direito de greve, competindo aos trabalhadores decidir sobre a oportunidade de exerc-lo e sobre os interesses que devam por meio dele defender.

indireta ao assegurar para o trabalhador o direito de reivindicar melhores condies de trabalho.11 Nesse sentido, a doutrina tambm utiliza a expresso liberdades sociais para denominar os direitos sociais que no possuem um cunho positivo. Assim, nas palavras de SARLET12:
Ainda na esfera dos direitos da segunda dimenso, h que atentar para a circunstncia de que estes no englobam apenas direitos de cunho positivo, mas tambm as assim denominadas liberdades sociais, do que do conta os exemplos da liberdade de sindicalizao, do direito de greve, bem como do reconhecimento de direitos fundamentais aos trabalhadores, tais como o direito a frias e ao repouso semanal remunerado, a garantia de um salrio mnimo, a limitao da jornada de trabalho (...)

Dessa forma, os direitos de segunda gerao representam um avano significativo na busca por uma sociedade mais justa e igualitria. Porm, vinte e quatro anos aps a promulgao da Constituio Federal, o grande desafio continua o mesmo: como garantir os direitos sociais com eficcia e efetividade diante das limitaes do estado em atender a crescente demanda da populao por prestaes sociais.

1.2. DIREITOS SOCIAIS: CONCEITO E APLICABILIDADE IMEDIATA

Em que pese haja divergncia, a doutrina majoritria considera ser de aplicabilidade imediata todos os direitos e garantias fundamentais descritos na Constituio Federal, independentemente de estarem relacionados no artigo 5. Nesse sentido, pode-se afirmar que o Art. 5, 1, ao determinar que as normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais tm aplicao imediata,

ALMEIDA, ngela; AUGUSTIN, Srgio. O mnimo existencial e a eficcia dos direitos fundamentais sociais nas relaes entre particulares. Caxias do Sul, RS, 2009. Dissertao (Mestrado) - Universidade de Caxias do Sul, Programa de Ps-Graduao em Direito, 2009. 12 SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais. 2 ed. rev. atual. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2001, p. 51.

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tutela no apenas as liberdades individuais, mas tambm os direitos e liberdades sociais. Assim, SARLET13 complementa a afirmao anterior e refuta a tese de que os direitos sociais so normas de eficcia contida:
Em que pese circunstncia de que a situao topogrfica do dispositivo poderia sugerir uma aplicao da norma contida no art.5, 1, da CF apenas aos direitos individuais e coletivos (a exemplo do que ocorre com o 2 do mesmo artigo), o fato que este argumento no corresponde expresso literal do dispositivo, que utiliza a formulao genrica direitos e garantias fundamentais, tal como consignada na epgrafe do Ttulo II de nossa Lex Suprema, revelando que, mesmo em se procedendo a uma interpretao meramente literal, no h como se sustentar uma reduo de aplicao da norma a qualquer das categorias especficas de direitos fundamentais consagradas em nossa Constituio, nem mesmo aos como j visto equivocadamente designados direitos individuais e coletivos do art.5.

Dessa anlise, prevalece a tese majoritria de que no sistema de direito constitucional positivo nacional todos os direitos sociais so fundamentais, estando positivados de forma expressa ou implcita, incluindo-se as garantias distribudas no ttulo II e os dispersos no restante do texto constitucional, e tambm, os localizados em tratados internacionais dos quais o Brasil seja signatrio. Com isso, o art.5 1 apresenta duas caractersticas: 1) trata-se de norma de natureza principiolgica, a qual deve ser entendida como mandado de otimizao, ou seja, determinam que algo seja realizado na maior medida possvel, dentro das possibilidades jurdicas e reais existentes; 2) tem como efeito a presuno de aplicabilidade imediata e plena eficcia e efetividade das normas de direitos fundamentais, pois quando o poder pblico tentar reduzir os seus efeitos em face, por exemplo, da aplicao da reserva do possvel, essa reduo dever ser necessariamente fundamentada.14

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SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais. 2 ed. rev. atual. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2001, p. 220. 14 SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais. 2 ed. rev. atual. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2001, p. 214.

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MNIMO EXISTNCIAL E DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA

Neste captulo ser analisado o conceito de Mnimo Existencial e sua relao direta com a Dignidade da Pessoa Humana. O Mnimo Existencial seria um conjunto de direitos bsicos formados pela seleo dos direitos sociais, econmicos e culturais considerados mais relevantes, integrantes do ncleo da dignidade da pessoa humana. Ainda neste captulo, ser apresentada a legislao referente aos mnimos que devem ser aplicados no direito sade, educao e assistncia social. Por fim, ser feito uma anlise geral sobre os gastos efetuados atravs das principais polticas pblicas dos direitos sociais citados.

2.1. O QUE MNIMO EXISTENCIAL E DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA

A dignidade humana a qualidade inerente e distintiva de cada ser humano, que o faz merecedor de respeito e considerao por parte do Estado e da Sociedade. Isso implica direitos de defesa (negativos), visando proteo da sua dignidade contra violaes, como tambm direitos a prestaes positivas, que possibilitem os meios para uma vida com sade, alm de propiciar e promover sua participao ativa e integrada com os destinos da prpria existncia e da sociedade. Parte da doutrina atribui dignidade da pessoa humana o papel de protagonista na ordem constitucional, sendo: 1) unidade de sentido, por operar como elemento de integrao e critrio interpretativo, na medida em que serve de parmetro para aplicao e hermenutica no apenas dos direitos fundamentais e das demais normas constitucionais, mas de todo o ordenamento jurdico; e 2) legitimidade, sendo a razo de ser de o prprio poder estatal.

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Dessa forma, MIRANDA15 relaciona sistema de direitos fundamentais e a dignidade da pessoa humana ao afirmar que:
A constituio, a despeito de seu carter compromissrio, confere uma unidade de sentido, de valor e de concordncia prtica ao sistema de direitos fundamentais, que, por sua vez, repousa na dignidade da pessoa humana, isto , na concepo que faz da pessoa fundamento e fim da sociedade e do Estado.

A noo de mnimo existencial relaciona-se diretamente ao princpio da dignidade da pessoa humana, previsto como um dos fundamentos da Constituio (art. 1, III) e tambm como uma das finalidades da ordem econmica (art. 170, caput), na medida em que representa o mnimo necessrio para as pessoas terem uma vida digna.16 A partir do exposto, pacfico perceber que os direitos sociais esto intimamente ligados dignidade da pessoa humana, pois os direitos expressos no artigo 6, tais como o direito sade, assistncia social, moradia, educao, previdncia social, tm por objetivo conferir aos cidados as mnimas condies para exercerem o direito a uma existncia digna. Ainda sobre a relao entre Mnimo existencial e dignidade da pessoa humana, BARCELLOS17 explana que:
Uma primeira resposta que se pode apresentar desde logo, insatisfatria por sua generalidade, porm til, que o mnimo existencial corresponde ao conjunto de situaes materiais indispensveis existncia humana digna; existncia a considerada no apenas como experincia fsica a sobrevivncia e a manuteno do corpo mas tambm espiritual e intelectual, aspectos fundamentais em um Estado que se pretende, de um lado, democrtico, demandando a participao dos indivduos nas deliberaes pblicas, e, de outro, liberal, deixando a cargo de cada um seu prprio desenvolvimento.

De acordo com a autora, analisa-se a importncia de no se confundir o mnimo existencial com o chamado mnimo vital ou mnimo de sobrevivncia, levando-se em considerao que este se refere garantia da vida humana, sem necessariamente abranger as condies para uma sobrevivncia fsica em condies apropriadas. J o mnimo existencial relaciona-se ao conjunto de
MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional. 2. ed. Coimbra: 1993, v. 4. p. 166 MORAES, Daniela Pinto Holtz. Efetividade dos direitos sociais: Reserva do possvel, mnimo existencial e ativismo judicial. Revista mbito Jurdico, Rio Grande, XIII, n. 76, maio 2010. 17 BARCELLOS, Ana Paula de. A eficcia jurdica dos princpios constitucionais: o princpio da dignidade da pessoa humana. Rio de Janeiro: Renovar, 2002, pgina 252.
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prestaes materiais indispensveis para assegurar a cada pessoa uma vida condigna, no sentido de uma vida saudvel e com qualidade.18 A esse respeito, SARLET e FIGUEIREDO19 complementam a afirmao anterior:
No deixar algum sucumbir fome certamente o primeiro passo em termos da garantia de um mnimo existencial, mas no o suficiente. Tal interpretao a que tem prevalecido no apenas na Alemanha, mas tambm na doutrina e jurisprudncia constitucional comparada como a recente contribuio do Tribunal Constitucional Portugus na matria, ao reconhecer tanto um direito negativo quanto um direito positivo a um mnimo de sobrevivncia condigna, como algo que o Estado no apenas no pode subtrair ao indivduo, mas tambm como algo que o Estado deve positivamente assegurar, mediante prestaes de natureza material.

Assim, nota-se que apesar de a garantia ao mnimo existencial no estar expressamente prevista na Constituio, o seu reconhecimento consagrado como um direito mnimo geral est presente tanto nos objetivos da ordem constitucional econmica, quanto nos prprios direitos sociais especficos do artigo 6. Porm, esses direitos no se limitam simplesmente a concretizao e garantia de uma vida mnima, tendo em vista a dificuldade de se estabelecer com clareza qual o mnimo que cada pessoa necessita para ter uma vida digna. Por essa razo, conclui-se que a composio do mnimo para uma existncia digna tem uma interpretao varivel de acordo com as exigncias concretas da pessoa beneficiada. Alguns autores consideram que a noo de mnimo existencial compreende o ncleo irredutvel do principio da dignidade humana, no qual se inclui um mnimo de quatro elementos, trs materiais e um instrumental: a educao fundamental, a sade bsica, a assistncia aos desamparados e o acesso justia20.

BARCELLOS, Ana Paula de. A eficcia jurdica dos princpios constitucionais: o princpio da dignidade da pessoa humana. Rio de Janeiro: Renovar, 2002, pgina 254. 19 SARLET, Wolfgang Sarlet; FIGUEIREDO, Mariana Filchtiner. Reserva do possvel, mnimo existencial e direito sade: algumas aproximaes. Revista: Direitos fundamentais e Justia. N. 1, Out/dez de 2007, Porto Alegre, pgina 11. 20 BARCELLOS, Ana Paula de. A eficcia jurdica dos princpios constitucionais: o princpio da dignidade da pessoa humana. Rio de Janeiro: Renovar, 2002, pgina 258.

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Dentre esses autores, BARCELLOS21 reitera que o mnimo existencial constitui o contedo mais essencial do princpio da dignidade da pessoa humana, e por isso deve ser aplicado como uma regra, sem margem ponderao, conforme explica:
... uma frao do princpio da dignidade da pessoa humana, seu contedo mais essencial, est contida naquela esfera do consenso mnimo assegurada pela Constituio e transformada em matria jurdica. precisamente aqui que reside a eficcia jurdica positiva ou simtrica e o carter de regra do princpio constitucional. Ou seja: a no realizao dos efeitos compreendidos nesse mnimo constitui uma violao ao princpio constitucional, no tradicional esquema do tudo ou nada, podendo-se exigir judicialmente a prestao equivalente. No possvel ponderar um princpio, especialmente o da dignidade da pessoa humana, de forma irrestrita, ao ponto de no sobrar coisa alguma que lhe confira substncia; tambm a ponderao tem limites

Nesse sentido, conclu-se que as principais controvrsias verificadas sobre o tema esto na delimitao do conceito e contedo do mnimo existencial, da sua relao com a subjetividade dos direitos sociais e da amplitude de sua proteo em caso de coliso, principalmente com a chamada, clausula da reserva do possvel. Assim, com relao concretizao do mnimo existencial, uma das principais dificuldades em garantir os direitos sociais est na dimenso financeira desses direitos, que apesar de serem comum a todos os direitos fundamentais, assume maior relevncia quando se analisa a efetivao das prestaes sociais, tendo em vista que dependem sempre da disponibilidade econmica e da capacidade jurdica de quem tem o dever de assegur-las. Dessa, recorrente o Poder Pblico negar determinada prestao afirmando no ter condies financeiras para prest-la. Essa situao, designada de Reserva do Possvel, relaciona-se diretamente com as polticas pblicas exercidas pelo Poder Pblico, com as competncias constitucionais, o principio da separao dos poderes, a reserva de lei oramentria, o principio federativo, entre outros e ser anlise posteriormente no terceiro captulo.

BARCELLOS, Ana Paula de. A eficcia jurdica dos princpios constitucionais: o princpio da dignidade da pessoa humana. Rio de Janeiro: Renovar, 2002, pgina 252.

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2.2. ORAMENTO E POLTICAS PBLICAS

Com o surgimento do Estado Social e o advento de novas formas de atuao na conformao da ordem econmica e social, o oramento pblico deixa de ter um carter anteriormente neutro e torna-se instrumento da administrao pblica, de forma a atuar juntamente com o Estado nas vrias etapas do processo administrativo: programao, execuo e controle.22 No Estado Social e Democrtico de Direito, o oramento instrumentaliza as polticas pblicas e define o grau de concretizao dos valores fundamentais constantes do texto constitucional. Dessa forma, a concretizao dos direitos fundamentais depende da efetividade com que essas polticas sero praticadas pela administrao pblica. A Constituio brasileira traz uma srie de normas de cunho financeiro e tributrio, especificando uma srie de diretrizes, programas e fins, de carter dirigente, objetivando orientar a atuao estatal no sentido de se delimitar as competncias oramentrias dos entes pblicos, especificando as respectivas receitas e despesas. Essa sistemtica encontra-se interligada com os demais valores e princpios constitucionais como um todo indissocivel necessrio para a realizao dos princpios humanistas e democrticos, elencados na Lei Maior, e por outros princpios prprios da atividade financeira estatal.23 Com isso, a noo moderna de oramento surge no exato momento em que os objetivos, metas e programas agora includos na constituio passam a ter sua implementao condicionada adoo de polticas pblicas que os concretizem. Afinal, a consolidao do Estado social surge por meio de polticas pblicas e do

MNICA, Fernando Borges. Teoria da Reserva do Possvel: Direitos Fundamentais a Prestaes e a Interveno do Poder Judicirio na Implementao de Polticas Pblicas Revista Brasileira de Direito Pblico, Belo Horizonte, ano 5, n. 18, p. 169-186, jul./set. 2007. 23 GRAU, Eros Roberto. A ordem econmica na Constituio de 1988: interpretao e crtica. 12.ed. So Paulo: Malheiros, 2010, pg. 195.

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oramento na interveno positiva do Poder Pblico na ordem econmica e na ordem social.24 Nesse cenrio, a Constituio de 1988 elencou uma srie de preceitos relacionados destinao de recursos e sua distribuio aos diversos entes federativos elevando o oramento pblico a instrumento essencial do governo, tanto para o desenvolvimento econmico quanto para o desenvolvimento poltico e social. Para isso, editou trs leis interligadas que se sucedem e se complementam: a Lei do Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA). Nesse sistema, todos os planos e programas governamentais devem estar em harmonia com o plano plurianual e a LDO dever estar sintonia com o PPA.25 De acordo com as disposies constitucionais, a poltica pblica deve estar baseada nas diretrizes, nos objetivos e nos programas de governo, com suas respectivas metas, constantes do Plano Plurianual, bem como viabilizada por intermdio das aes constantes da Lei Oramentria Anual, conforme disposto no art. 165 da CF/886.26

MNICA, Fernando Borges. Teoria da Reserva do Possvel: Direitos Fundamentais a Prestaes e a Interveno do Poder Judicirio na Implementao de Polticas Pblicas Revista Brasileira de Direito Pblico, Belo Horizonte, ano 5, n. 18, p. 169-186, jul./set. 2007. 25 MNICA, Fernando Borges. Teoria da Reserva do Possvel: Direitos Fundamentais a Prestaes e a Interveno do Poder Judicirio na Implementao de Polticas Pblicas Revista Brasileira de Direito Pblico, Belo Horizonte, ano 5, n. 18, p. 169-186, jul./set. 2007. 26 Constituio Federal Brasileira, Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: I - o plano plurianual; II - as diretrizes oramentrias; III - os oramentos anuais. 1 - A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. 2 - A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento. 3 - O Poder Executivo publicar, at trinta dias aps o encerramento de cada bimestre, relatrio resumido da execuo oramentria. 4 - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituio sero elaborados em consonncia com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional. 5 - A lei oramentria anual compreender: I - o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico; II - o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

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A partir da entrada em vigor da Lei Complementar n 101, de quatro de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF), a Lei de Diretrizes Oramentrias passou a determinar metas de resultado fiscal, informando, entre outros parmetros, a base contingencivel, as despesas obrigatrias e as ressalvadas de contingenciamento. O Anexo (Anexo E) de Despesas Obrigatrias da LDO estabelece as despesas que no sero objeto de limitao de empenho, nos termos do art. 9, 2, da LRF, que dispe entre outras coisas que no sero objeto de limitao s despesas que constituam obrigaes constitucionais.27 Assim, a Lei Oramentria estabelece os limites de dotao que cada rgo possui para o atendimento de seus programas e aes oramentrias dentro do ano civil, com a adequao dos recursos disponveis s demandas sociais. O oramento em regra autorizativo, significando que o gestor dispe de discricionariedade quanto efetiva distribuio e aplicao dos recursos oramentrios, que podem sofrer contingenciamentos, exceto para as chamadas despesas obrigatrias. Nesses

III - o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico. 6 - O projeto de lei oramentria ser acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia. 7 - Os oramentos previstos no 5, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, tero entre suas funes a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critrio populacional. 8 - A lei oramentria anual no conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa, no se incluindo na proibio a autorizao para abertura de crditos suplementares e contratao de operaes de crdito, ainda que por antecipao de receita, nos termos da lei. 9 - Cabe lei complementar: I - dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual; II - estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da administrao direta e indireta bem como condies para a instituio e funcionamento de fundos. 27 Lei de Responsabilidade Fiscal, n. 101. o Art. 9 Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no comportar o cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministrio Pblico promovero, por ato prprio e nos montantes necessrios, nos trinta dias subsequentes, limitao de empenho e movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes oramentrias. o 2 No sero objeto de limitao as despesas que constituam obrigaes constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do servio da dvida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes oramentrias.

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casos, h obrigatoriedade de execuo e no se pode falar em restrio de recursos oramentrios financeiros e nem serem objeto de lide, salvo ineficincia estatal.28 As aes oramentrias que no constam como obrigatrias, so classificadas pelo Poder Executivo como discricionrias e passveis de contingenciamentos (tais como, limitao de empenho e pagamento) e, assim, submetem-se reserva do possvel na tica desse Poder. Dessa forma, toda a despesa discricionria pode ser sujeita a limitaes de recursos e adiamentos, tendo em vista que no h obrigatoriedade em sua efetivao. A partir de uma anlise entre as alocaes do Poder Pblico e das decises do Poder Judicirio, observa-se que o ponto de coliso entre esses Poderes encontrase, principalmente, nas despesas discricionrias. Isso porque, no mbito dessas despesas pode haver a no execuo de uma poltica que para o Executivo passvel de contingenciamento, mas o Judicirio pode entender que essa poltica deve necessariamente ser executada.29 Depreende-se do exame dessas despesas que algumas delas no geram servios que beneficiem diretamente os cidados e podem ser adiadas em funo da disponibilidade de recursos, sem incorrer em graves prejuzos populao. Por isso, sujeitam-se disponibilidade oramentria e financeira do Estado, aqui compreendida como reserva do possvel sem, contudo, a sociedade entender que esto sendo lesados os seus direitos sociais fundamentais. No obstante, algumas aes oramentrias que so consideradas pelo Poder Executivo como discricionrias encontram-se na fronteira dos conceitos de mnimo existencial e da reserva do possvel. Infere-se que as despesas discricionrias essenciais dignidade da pessoa humana que ainda no so

VOLPE, Karina Rocha Martins. Efetivao dos direitos sociais na tica do mnimo existencial. Revista brasileira de oramento e planejamento. Vol 2, numero, 1, 2012. Disponvel em: http://www.assecor.org.br/index.php/rbpo/vol-2-numero-1-2012/efetivacao-dos-direitos-sociais-naotica-do-minimo-existenci/. Acesso em abril 2013. 29 VOLPE, Karina Rocha Martins. Efetivao dos direitos sociais na tica do mnimo existencial. Revista brasileira de oramento e planejamento. Vol 2, numero, 1, 2012. Disponvel em: http://www.assecor.org.br/index.php/rbpo/vol-2-numero-1-2012/efetivacao-dos-direitos-sociais-naotica-do-minimo-existenci/. Acesso em abril 2013.

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plenamente garantidas pela Administrao Pblica constituem o espao de evoluo conceitual do mnimo existencial.30 Ao analisar-se o carter de essencialidade de algumas aes governamentais, discute-se se isso vincularia o gestor pblico a efetivar essas polticas, afastando a sujeio reserva do possvel ou mesmo, como se tem observado em decises do STF, de o Poder Judicirio determinar Administrao Pblica a efetivao das aes pblicas relacionadas aos direitos sociais constitucionais. Assim, parte das despesas discricionrias pode ser entendida como sendo essencial pela sociedade, mesmo quando consta como despesas ressalvadas de contingenciamento pelo poder pblico ou quando o Judicirio provocado e se manifesta no sentido de sua obrigatoriedade. Com base no exposto anteriormente, percebe-se que as polticas pblicas esto diretamente relacionadas s diretrizes oramentrias ditadas pela Constituio. Por isso, so atividades eminentemente administrativas que se resumem em programas de atuao do governo necessrias para definir as reas sociais que devem ser atendidas com prioridade, planejar os objetivos a ser alcanados, analisar os meios disponveis e o melhor momento de realizao, bem como direcionar os recursos pblicos necessrios para que a finalidade seja alcanada, devendo-se considerar as expectativas e interesses da comunidade.31 O Estado, atravs da realizao de polticas pblicas, atende a diversos interesses dos mltiplos setores da sociedade. Entretanto, toda e qualquer poltica estatal depende de elevados recursos pblicos, seja na forma de dinheiro, seja no tempo gasto pelos funcionrios do Estado para implement-la.

Ibidem, pg. 15. DRUMMOND, Letcia Barbosa. O controle judicial das polticas pblicas e o princpio da reserva do Possvel. Disponvel em: <http://www.fmd.pucminas.br/Virtuajus/1_2008/Discentes/Controle%20Judicial.pdf>. Acesso em 06 maio 2013.
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Sobre o conceito de polticas pblicas, SOUZA32 afirma que:

Pode-se, ento, resumir poltica pblica como o campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, colocar o governo em ao e/ou analisar essa ao (varivel independente) e, quando necessrio, propor mudanas no rumo ou curso dessas aes (varivel dependente). A formulao de polticas pblicas constitui-se no estgio em que os governos democrticos traduzem seus propsitos e plataformas eleitorais em programas e aes que produziro resultados ou mudanas no mundo real.

Uma vez definido a relevncia do oramento na atuao de polticas pblicas, analisar-se-o de forma sucinta as principais diretrizes legislativas definidas para garantir a efetividade do direito sade, educao e assistncia social atravs de aes afirmativas do Estado: 2.2.1. Direito sade: Antes da Constituio Federal de 1988, o direito sade no era reconhecido como um direito fundamental e, por isso, era prestado pelo Estado sob a forma de socorro pblico. Apenas aps a promulgao da Constituio, adotou-se um conceito de sade no meramente curativo, mas tambm preventivo e de promoo de bem-estar, de acordo com o conceito de sade consagrado no prembulo da Organizao Mundial de Sade.33 Com a redemocratizao, intensificou-se o debate nacional sobre a universalizao dos servios pblicos de sade. O momento chave do movimento sanitarista foi com a criao do Sistema nico de Sade. A Constituio Federal estabelece, no art. 196, que a sade direito de todos e dever do Estado, alm de instituir o acesso universal e igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao.

SOUZA, Celina. Polticas Pblicas: Uma reviso da Literatura. Sociologias, Porto Alegre, ano 8, n 16, jul/dez 2006, p. 20-45. 33 CONSTITUIO ORGANIZAO MUNDIAL DA SADE. Prembulo, julho, 1946: A sade um estado de completo bem-estar fsico, mental e social, e no consiste apenas na ausncia de doena ou de enfermidade. Gozar do melhor estado de sade que possvel atingir constitui um dos direitos fundamentais de todo ser humano, sem distino de raa, de religio, de credo poltico, de condio econmica ou social. <disponvel em: http://apps.who.int/gb/bd/PDF/bd47/EN/constitution-en.pdf>. Acesso em 03 maio 2013.

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que:

Sobre a mudana trazida com a constituio de 1988, MASSAFRA34 afirma

A sade passou a ser entendida como um completo bem-estar associado qualidade de vida, cuja efetividade depende de inmeras circunstncias relacionadas aos demais direitos de cidadania e ao desenvolvimento do pas como um todo.

Com relao competncia, a Constituio autorizou concorrentemente a Unio, os Estados e os Muncipios a legislarem sobre proteo e defesa da sade (CF/88, art. 24, XII, e 30, II). Unio cabe o estabelecimento de normas gerais (art. 24, 1); aos Estados, suplementar a legislao federal (art. 24, 2); e aos Municpios, legislar sobre os assuntos de interesse local, podendo igualmente suplementar a legislao federal e a estadual, no que couber (art. 30, I e II). J no que tange ao aspecto administrativo, a Constituio atribuiu competncia comum Unio, aos Estados e aos Municpios (art. 23, II). Os trs entes podem formular e executar polticas pblicas de sade. Em setembro de 1990, foi aprovada a Lei Orgnica da Sade (Lei n 8.080/90). Essa lei foi responsvel por estruturar o modelo operacional do SUS, propondo a sua forma de organizao e de funcionamento. Dessa forma, o SUS concebido como o conjunto de aes e servios de sade, prestados por rgos e instituies pblicas federais, estaduais e municipais, da Administrao direta e indireta e complementarmente pela iniciativa privada. Entre as principais atribuies do SUS, est a formulao da poltica de medicamentos, equipamentos, imunobiolgicos e outros insumos de interesse para a sade e a participao na sua produo (art. 6, VI). A Lei n 8.080/90 tambm dispe sobre os princpios orientadores da atuao do Sistema nico de sade, dentre os principais destaca-se:35 Universalidade garantia a todas as pessoas do acesso s aes e servios de sade disponveis.

MASSAFRA, Cristiane Quadrado. DIREITO SADE E DESENVOLVIMENTO BRASILEIRO: uma Questo de Cidadania. Revista Direito em Debate. Ano XII 22, Uniju. jul. /dez. 2004. 35 CAMPOS, Francisco Eduardo de, TONON, Lidia Maria, OLIVEIRA JUNIOR, Mozart de. Cadernos de Sade. Planejamento e Gesto em Sade. Belo Horizonte: COOPMED, 1998. Cap. 2, p. 11-26.

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Integralidade o modelo de ateno integral formado pelo conjunto de aes de promoo da sade, preveno de riscos e agravos, assistncia e recuperao. Isso significa praticar aes que promovam um atendimento com mais qualidade a grupos populacionais definidos e aes especficas de vigilncia ambiental, sanitria e epidemiolgica dirigidas ao controle de riscos e danos, incluindo aes de assistncia e recuperao de indivduos enfermos, alm da deteco precoce de doenas, com aes de diagnstico, tratamento e reabilitao.36 Equidade significa tratar desigualmente os desiguais, investindo mais onde h maior carncia e necessidade de atendimento. Para isso, a rede de servios deve estar voltada s necessidades reais da populao a ser atendida. A equidade um princpio de justia social. Participao da comunidade Criao de mecanismos de participao popular. Por exemplo, os Conselhos e as Conferncias de Sade, que tm como funo precpua formular estratgias, controlar e avaliar a execuo da poltica de sade. Os Conselhos de Sade devem existir nos trs nveis de governo, so rgos deliberativos de carter permanente, compostos com a representao de diferentes setores da sociedade. J as Conferncias de Sade so fruns formados por vrios segmentos sociais que se renem para propor diretrizes, avaliar a situao da sade e ajudar na definio da poltica de sade. Descentralizao e municipalizao atravs da descentralizao politicoadministrativa, possui direo nica em cada esfera de governo. Possui nfase na atribuio prioritria da responsabilidade aos Municpios na execuo das polticas de sade em geral, e de distribuio de medicamentos em particular.

CAMPOS, Francisco Eduardo de, TONON, Lidia Maria, OLIVEIRA JUNIOR, Mozart de. Cadernos de Sade. Planejamento e Gesto em Sade. Belo Horizonte: COOPMED, 1998. Cap. 2, p. 11-26.

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Ainda sobre o Sistema nico de Sade, BARROSO37 afirma que:

O Sistema nico de Sade institudo no artigo 198 da Constituio: as aes e servios pblicos de sade integram uma rede regionalizada e hierarquizada, e constituem um sistema nico. Tal sistema deve ser descentralizado e deve prover atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuzo dos servios assistenciais. O texto constitucional demonstra claro compromisso com o Estado de bem-estar social, individualizando-se no cenrio do constitucionalismo internacional por positivar o direito sade, bem como o sistema incumbido de sua garantia, em termos mais abrangentes.

Partindo-se para a anlise das diretrizes oramentrias relacionadas ao direito sade, verifica-se que a constituio determina no artigo 198, em seu paragrafo 1 que o sistema nico de sade ser financiado, nos termos do art. 195, com recursos do oramento da seguridade social, da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, alm de outras fontes. Alm disso, no paragrafo segundo determina-se que a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios apliquem anualmente, em aes e servios pblicos de sade, recursos mnimos derivados da aplicao de percentuais calculados. No caso da Unio, na forma definida nos termos de lei complementar; no caso dos Estados e do Distrito Federal, o produto da arrecadao dos impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos de que tratam os arts. 157 e 159, inciso I, alnea a, e inciso II, deduzidas as parcelas que forem transferidas aos respectivos Municpios; no caso dos Municpios e do Distrito Federal, o produto da arrecadao dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam os arts. 158 e 159, inciso I, alnea b e 3. A lei complementar 141 de 2012 estabelece que a Unio aplicar, anualmente, em aes e servios pblicos de sade, o montante correspondente ao valor empenhado no exerccio financeiro anterior, apurado nos termos desta Lei Complementar, acrescido de, no mnimo, o percentual correspondente variao nominal do Produto Interno Bruto (PIB) ocorrida no ano anterior ao da lei oramentria anual. Os Estados e o Distrito Federal aplicaro, anualmente, em aes e servios pblicos de sade, no mnimo, 12% (doze por cento) da arrecadao dos impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos de que tratam o art. 157, a alnea a do inciso I e o inciso II do caput do art. 159, todos da
BARROSO, Luis Roberto. Da falta de efetividade judicializao excessiva: direito sade, fornecimento gratuito de medicamentos e parmetros para a atuao judicial. Direito Administrativo em Debate. Rio de Janeiro, fevereiro, 2008. Disponvel na internet: <http://direitoadministrativoemdebateartigos.blogspot.com> Acesso em: 15, agosto de 2012.
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Constituio Federal, deduzidas as parcelas que forem transferidas aos respectivos Municpios. Os Municpios e o Distrito Federal aplicaro anualmente em aes e servios pblicos de sade, no mnimo, 15% (quinze por cento) da arrecadao dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam o art. 158 e a alnea b do inciso I do caput e o 3 do art. 159, todos da Constituio Federal. Em geral, pesquisas apontam que os municpios aplicam em mdia 20% do seu oramento em sade. Em 2009 os municpios estavam colocando 21,9% de sua receita prpria em sade, totalizando R$ 11,5 bilhes a mais que os mnimos legais, corrigidos pelo IGPM em dezembro de 2010. Em 2011, o valor mdio aplicado pelos municpios caiu para 20,5% da receita prpria, significando R$ 13,1 bilhes a mais do que o percentual mnimo. Ainda assim, ainda em 2011, os municpios declararam ter aplicado o total de R$ 46 bilhes de reais em sade. 38 J entre os estados percebe-se que muitos no cumprem o mnimo legal de 12% de aplicao da receita em sade. Entre 2000 e 2009 os Estados que no cumpriram o mnimo ficaram devendo R$31,8 bilhes para a sade, corrigidos pelo IGPM para dezembro de 2010. Segundo dados de 2008 e 2009 j compilados pelo Ministrio da Sade, 13 dos 27 estados gastaram menos de 12% de suas receitas lquidas com as aes e servios pblicos de Sade previstos na legislao. So eles: Santa Catarina (11,74% da receita), Mato Grosso (11,28%), Paraba (11,25%), Alagoas (10,77%), Rio de Janeiro (10,75%), Esprito Santo (10,39%), Maranho (9,86%), Cear (9,84%), Paran (9,84%), Gois (9,51%), Piau (9,01%), Minas Gerais (8,85%) e Rio Grande do Sul (4,37%).39

2.2.2. Direito educao

Com relao educao, o legislador constituinte determinou claramente os percentuais mnimos a serem destinados para fomentar o pleno desenvolvimento da populao para o exerccio da cidadania e a sua qualificao para o trabalho.
CARVALHO, Gilson. GASTO PBLICO MUNICIPAL EM SADE 2011. Instituto de Direito Sanitrio Aplicado. 2012. Disponvel em: <http://www.idisa.org.br/site/documento_7730_0__2012---27---631--domingueira---financiamento-212.html>. Acesso em 17 maio 2013. 39 Revista Veja Online. Dos 27 estados brasileiros, 13 no aplicam em sade o mnimo previsto em lei. Publicada em 07/09/2011. Disponvel em < http://veja.abril.com.br/blog/reinaldo/geral/dos-27-estadosbrasileiros-13-nao-aplicam-em-saude-o-minimo-previsto-em-lei/>. Acesso em 16 maio 2013.
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A Unio atravs de sua competncia coordenadora em matria de poltica nacional de educao reforada, na legislao infraconstitucional, pelo art. 8 da Lei de Diretrizes e Bases da Educao (LDB), Lei n. 9.394/96 (BRASIL, 1996), visando a articular os diferentes nveis (bsico e superior) e sistemas de ensino. Em razo de a Constituio Federal no ter indicado nenhum nvel de ensino para a atuao prioritria da Unio, refora-se a sua ao supletiva e redistributiva em todos os nveis.40 A Constituio Federal, em seu no artigo 212, determinao que a Unio aplique, anualmente, nunca menos de 18% por cento; e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, pelo menos 25% da receita resultante de impostos, na manuteno e desenvolvimento do ensino. 41 Atravs da Emenda Constitucional 14/1996 determinou-se que a Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios destinem parte dos recursos provenientes de impostos para a manuteno e desenvolvimento da educao bsica e remunerao condigna dos educadores. Para isso, criou-se o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (FUNDEF) (Artigo 60, I, ADCT), o qual determina a destinao de pelo menos 15% dos recursos advindos de impostos prprios e de transferncias de impostos na manuteno e desenvolvimento do ensino fundamental, dispondo que tais recursos deveriam, em cada ente federativo, ser distribudos proporcionalmente ao nmero de alunos nas respectivas redes de ensino fundamental ( 2 do artigo 5 da Emenda Constitucional 14/1996, que deu nova redao ao artigo 60, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias).42 Alm disso, a mencionada emenda tambm disps que, nos dez primeiros anos da sua promulgao, pelo menos 60% dos recursos fossem destinados ao desenvolvimento do ensino fundamental, visando a assegurar a universalizao de seu atendimento e a qualificao da remunerao do magistrio (artigo 5, da
OLIVEIRA, Mrio ngelo; MELLO, Giovanna Cunha; ISSA, Tiago Santos. O direito fundamental educao em face das aes afirmativas. Revista Espao Jurdico. v. 13, n. 2 (2012). 41 Art. 212, Constituio Federal. A Unio aplicar, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios vinte e cinco por cento, no mnimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino. 42 MEDINA, Leila Regina Diogo Gonalves. O direito fundamental social educao em Contraponto reserva do possvel. Dissertao. Universidade Estadual Do Norte Do Paran UENP. Jacarezinho, 2010, pg. 192.
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Emenda Constitucional 14/1996). Estabeleceu-se tambm a obrigao da Unio em aplicar, na erradicao do analfabetismo, pelo menos trinta por cento dos recursos previstos no artigo 212 ( 6 do artigo 5 da Emenda Constitucional 14/2006).43 A Emenda Constitucional 53/2006, alterou o fundo criado pelo 1 do artigo 5 da Emenda Constitucional 14/1996 (FUNDEF) para Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica FUNDEB alterando a redao do 1 do artigo 60, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias , revogou os 6 e 7 do referido artigo 60, inseridos pela Emenda 14/1996. Comparando-se as mudanas perpetradas por ambas as ementas, percebese nas palavras de SIFUENTES44 uma significativa:
[...] preocupao normativa em relao ao detalhamento dos mecanismos eminentemente operacionais, com o intuito de restringir o campo discricionrio da Administrao Pblica em relao aos recursos destinados manuteno e desenvolvimento da educao bsica e condigna remunerao dos trabalhadores da educao.

Tanto o FUNDEF quanto o FUNDEB utilizam o nmero total de matrculas de alunos para definir quanto cada municpio ou estado vai receber, ou seja, a lgica de financiamento do FUNDEB permanece a mesma do fundo anterior. O valor que cada municpio e estado vai receber depende, portanto, da arrecadao e do nmero de matrculas da rede, sendo que ao final de cada ano, o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), que responsvel pela administrao do FUNDEB, divulga as previses de recursos para o prximo perodo.45 As principais mudanas entre o FUNDEB e o FUNDEF que o primeiro cobre todas as matrculas da Educao Bsica - desde a creche at o ensino mdio e no uma conta nica, mas 27 fundos - um para cada estado e o Distrito Federal e compe-se de nove impostos e transferncias, sendo que cada ente federado obrigado a depositar 20% dessa arrecadao em uma conta especfica para o fundo.
MEDINA, Leila Regina Diogo Gonalves. O direito fundamental social educao em contraponto reserva do possvel. Dissertao. Universidade Estadual Do Norte Do Paran UENP. Jacarezinho, 2010, pg. 192-193. 44 SIFUETES, Mnica. Direito fundamental educao: aplicabilidade dos dispositivos constitucionais. 2. ed. Porto Alegre: Nuria Fabris, 2009, pg. 270. 45 RAMOS, Gssica Priscila. Fundef versus Fundeb: uma anlise introdutria sobre as continuidades e as descontinuidades da poltica de valorizao docente. Revista Ibero-Americana de Estudos em Educao. v. 4, n. 1, 2009. Disponvel em <http://seer.fclar.unesp.br/iberoamericana/article/view/2696>. Acesso em 05 maio 2013.
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A Unio complementa o depsito quando esse repasse no atinge o valor mnimo estabelecido para cada aluno ao ano. Outra mudana refere-se ao prazo de funcionamento, tendo em vista que o FUNDEF foi criado para atuar durante 10 anos (1997 a 2006) e o FUNDEB, em 14 anos (2006 a 2020).46 Os dois fundos preveem que 60% de seus recursos devem ser repassados pelos estados e municpios para o salrio dos professores em efetivo exerccio e no mximo 40% para outras aes de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino (MDE) O FUNDEF foi criado com o objetivo de concorrer para a universalizao da educao bsica (Ed.infantil ao ensino mdio); promover a equidade; melhorar a qualidade do ensino; valorizar os profissionais da educao (Criao do Piso Salarial Nacional). J o FUNDEB, objetivava garantir a aplicao de recursos pblicos na educao, principalmente no ensino fundamental (1 8 srie), ao mesmo tempo em que buscava corrigir a m distribuio dos recursos entre as diversas regies do pas.47 A Constituio brasileira ainda priorizou o ensino fundamental ( 3 do artigo 212), ao dispor que a distribuio dos recursos pblicos visaria ao atendimento das necessidades do ensino obrigatrio, o que foi novamente reforado com a Emenda Constitucional 53/2006, que tambm determinou que os recursos destinados deveriam ser distribudos de forma proporcional ao nmero de alunos das diversas etapas e modalidades da educao bsica. A Constituio brasileira separou a atuao dos municpios e dos estados. Os primeiros deveriam atuar de forma prioritria no ensino fundamental e na educao infantil, e os Estados e o Distrito Federal priorizariam esforos no ensino fundamental e mdio (respectivamente 2 e 3, do artigo 211).

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RAMOS, Gssica Priscila. Fundef versus Fundeb: uma anlise introdutria sobre as continuidades e as descontinuidades da poltica de valorizao docente. Revista Ibero-Americana de Estudos em Educao. v. 4, n. 1, 2009. Disponvel em <http://seer.fclar.unesp.br/iberoamericana/article/view/2696>. Acesso em 05 maio 2013. 47 SILVA, Leonardo Soares Quirino da. Fundeb x Fundef: qual a diferena? Secretaria de Estado de Cincia e Tecnologia, Governo do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, 2006. Disponvel em <http://www.educacaopublica.rj.gov.br/jornal/materias/0298.html>. Acesso em 10 maios 2013.

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Alm de tudo isso, a Constituio visou desvinculao dos recursos decorrentes do FUNDEB dos programas suplementares de alimentao e assistncia sade, os quais sero financiados com contribuies provenientes de outros recursos oramentrios (artigo 212, 4), visando, com isso, maior disponibilizao dos recursos para serem aplicados no ensino, propriamente dito e em sua melhoria.48 Analisando a prestao da educao, percebe-se que a Constituio brasileira garante um padro de qualidade (artigo 206) buscando materializar esse preceito na determinao de que at 10% da complementao da Unio, prevista no inciso V, do artigo 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, poder ser distribuda para programas destinados para a melhoria da qualidade da educao, observadas as garantias do artigo 208 da Constituio (inciso VI, artigo 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias). H tambm a preocupao da definio do padro de qualidade no ensino atravs da norma do 1 do artigo 60 Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, o qual estabelece que a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios que devero assegurar, no financiamento da educao bsica, a melhoria da qualidade de ensino, de forma a garantir padro mnimo de qualidade.49 Portanto, a partir do exposto, conclui-se que a destinao oramentria constitucional relacionada educao encontra-se plenamente traada, incumbindo aos entes federais e respectivos administradores o cumprimento do repasse dos

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Constituio Federal, Art. 212. A Unio aplicar, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios vinte e cinco por cento, no mnimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino. 4 - Os programas suplementares de alimentao e assistncia sade previstos no art. 208, VII, sero financiados com recursos provenientes de contribuies sociais e outros recursos oramentrios. 49 Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. Art. 60 - At o 14 (dcimo quarto) ano a partir da promulgao desta Emenda Constitucional, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios destinaro parte dos recursos a que se refere o caput do art. 212 da Constituio Federal manuteno e desenvolvimento da educao bsica e remunerao condigna dos trabalhadores da educao, respeitadas as seguintes disposies: VI - at 10% (dez por cento) da complementao da Unio prevista no inciso V do caput deste artigo poder ser distribuda para os Fundos por meio de programas direcionados para a melhoria da qualidade da educao, na forma da lei a que se refere o inciso III do caput deste artigo; 1 - A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios devero assegurar, no financiamento da educao bsica, a melhoria da qualidade de ensino, de forma a garantir padro mnimo definido nacionalmente.

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percentuais corretos, sob pena de responsabilizao administrativa, civil e criminal pela sonegao ou desvio dos recursos. No entanto, essas disposies no eximem de controvrsias a relao cidado/sociedade e Estado, pois, em que pese todo esse aparato legal sobre os recursos pblicos, distribuio e vinculao, muitos problemas ainda persistem; seja pela no destinao correta de recursos, seja pela destinao insuficiente dos recursos em face dos problemas enfrentados; seja pela no implementao eficiente de polticas pblicas na rea educacional, a no distribuio adequada, ou mesmo o no cumprimento dos comandos constitucionais relativos implementao das garantias de universalidade, qualidade e da progressiva expanso do ensino obrigatrio, de modo a abranger todas as etapas.50 Apesar de todos os problemas, percebe-se nas ltimas dcadas, do ponto de vista quantitativo, uma evoluo considervel no ensino brasileiro. A taxa de analfabetismo da populao com idade superior a 15 anos, que j foi prximo de 40% na dcada de setenta, reduziu para 10,1% (aproximadamente 14 milhes de pessoas) em 2007. Entretanto, um fato notrio que a maior preocupao diz respeito taxa de analfabetismo funcional, que ainda em 2007 era de 21,7%, sendo mais acentuada no meio rural (42,9%) em comparao com a taxa de 17% na rea urbana.51 Os problemas de dficit educacional do cidado brasileiro se refletem em dificuldades ligadas qualidade do ensino superior no Pas. Em 2007, entre os jovens de idade entre 18 e 24 anos que estavam frequentando instituies de ensino, apenas 43% cursavam ensino superior, incluindo cursos de mestrado e doutorado, sendo que 77,4% em instituies privadas e apenas 22,6% em universidades pblicas. Trata-se de outro obstculo na busca da qualidade educacional, tendo em vista a superioridade da qualidade do ensino superior pblico

MEDINA, Leila Regina Diogo Gonalves. O direito fundamental social educao em Contraponto reserva do possvel. Dissertao. Universidade Estadual Do Norte Do Paran UENP. Jacarezinho, 2010, pg. 194. 51 CRUZ, Aline Cristina da; TEIXEIRA, Erly Cardoso; BRAGA, Marcelo Jos. Os efeitos dos gastos pblicos em infraestrutura e em capital humano no crescimento econmico e na reduo da pobreza no Brasil. REVISTA ECONOMIA, ANPEC - Associao Nacional dos Centros de Ps-Graduao em Economia. Edio Selecta, 2010.

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em relao ao privado, em razo do processo de seleo mais criterioso, entre outros fatores. 2.2.3. Direito Assistncia Social A partir da CF de 1988, a assistncia social passou a englobar o sistema de seguridade social conjuntamente com as polticas de sade e previdncia social. reconhecida como direito social aos desamparados (art. 6 da CF), e a assistncia social ser prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuio seguridade social (art. 203 da CF). MARTINS52 conceitua Seguridade Social:
O Direito da Seguridade Social um conjunto de princpios, de regras e de instituies destinado a estabelecer um sistema de proteo social aos indivduos contra contingncias que os impeam de prover as suas necessidades pessoais bsicas e de suas famlias, integrado por aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, visando assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social.

De acordo com art. 203, da Constituio Federal, a assistncia social tem por objetivos:
I - a proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e velhice; II - o amparo s crianas e adolescentes carentes; III - a promoo da integrao ao mercado de trabalho; IV - a habilitao e reabilitao das pessoas portadoras de deficincia e a promoo de sua integrao vida comunitria; V - a garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal pessoa portadora de deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover a prpria manuteno ou de t-la provida por sua famlia, conforme dispuser a lei.

Esses dispositivos foram regulados somente em 1993, com a aprovao da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) que dispe sobre a organizao da Assistncia Social e d outras providncias. Dessa forma, de acordo com o artigo primeiro da LOAS, a assistncia social, direito do cidado e dever do Estado, Poltica de Seguridade Social no contributiva, que prov os mnimos sociais, realizada atravs de um conjunto

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MARTINS, Srgio Pinto. Direito da Seguridade Social, 30 edio, So Paulo, Atlas, 2010.

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integrado de aes de iniciativa pblica e da sociedade, para garantir o atendimento s necessidades bsicas.53 Em 1994, atravs da Lei 8.842, institui-se a poltica nacional do idoso e criao do Conselho Nacional do Idoso. A poltica nacional do idoso tem por objetivo assegurar os direitos sociais do idoso, criando condies para promover sua autonomia, integrao e participao efetiva na sociedade.54 Em 2012, atravs do Decreto 7.788, regulamentou-se o Fundo Nacional de Assistncia Social - FNAS, fundo pblico de gesto oramentria, financeira e contbil, institudo pela Lei no 8.742, de 7 de dezembro de 1993, com o objetivo de proporcionar recursos para cofinanciar gesto, servios, programas, projetos e benefcios de assistncia social. Dessa forma, caber ao Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome gerir o FNAS, sob orientao e acompanhamento do Conselho Nacional de Assistncia Social - CNAS. De acordo com o art. 195 da Constituio Federal, a seguridade social ser financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos oramentos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, e de contribuies sociais. Os recursos de cada ente federado para a execuo da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) so alocados em seus oramentos, pelos quais se efetiva a gesto financeira da poltica. Os recursos federais do cofinanciamento da assistncia social so alocados no Fundo Nacionais de Assistncia Social (FNAS). Por sua vez, os recursos dos estados e municpios so alocados nos Fundos Estaduais e Municipais de Assistncia Social respectivamente, sendo que no Distrito federal aloca-se no Fundo de Assistncia Social do Distrito Federal (FAZ/DF). Para apoiar a execuo dos servios socioassistenciais de carter continuado da PNAS no Distrito Federal, nos estados e nos municpios, os recursos do FNAS so transferidos regular e automaticamente aos fundos regionais e locais.55

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BRASIL. Lei 8.742, 7 de dezembro de 1993. BRASIL. Lei 8.842, 4 de janeiro de 1994. 55 MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO E COMBATE FOME. Financiamento da Assistncia Social. Disponvel em <http://www.mds.gov.br/assistenciasocial/financiamento>. Acesso em 17 maio 2013.

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A organizao e a gesto da execuo da PNAS acontecem por meio do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) que, por meio da sua Norma Operacional Bsica (NOB/SUAS), define as condies gerais, os mecanismos e os critrios de diviso para a transferncia de recursos federais para o Distrito Federal e os estados e municpios.56 As aes governamentais na rea da assistncia social so realizadas com recursos do oramento da seguridade social, previstos no artigo 195 da CF, alm de outras fontes (art. 204). Ao longo dos ltimos anos, a assistncia social vem aumentando sua participao no oramento da seguridade social crescendo de 3,76% (2000) para 9,27% (2010). Os recursos aplicados no oramento da assistncia social podem ser agrupados em duas grandes categorias: Servios, programas e projetos socioassistenciais; Benefcios de transferncia de renda.

Esses recursos so executados em duas Unidades Oramentrias (UO): Ministrio de Desenvolvimento Social - MDS e Fundo Nacional de Assistncia Social - FNAS. Em 2010, do montante de R$ 39,1 bilhes liquidados na funo Assistncia Social do oramento, 39% estiveram sob a responsabilidade da Unidade Oramentria MDS, sendo que 92% dos recursos foram destinados ao Programa Bolsa Famlia (PBF). J na Unidade Oramentria FNAS, responsvel por 61% dos recursos da assistncia social, 96% do oramento foram liquidados no programa Proteo Social Bsica, responsvel pelo pagamento do Benefcio de Prestao Continuada e da Renda Mensal Vitalcia.57 O oramento do FNAS deve contar com as Polticas e Programas Anuais e Plurianuais do governo, sendo submetido anlise e aprovao do Conselho Nacional Assistncia Social ( 1, art. 2, Decreto n 1.605/1995), com receitas constitudas por dotaes oramentrias da Unio, doaes e outras contribuies de pessoas fsicas e jurdicas, aplicaes financeiras dos recursos do fundo e
MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO E COMBATE FOME. Financiamento da Assistncia Social. Disponvel em < http://www.mds.gov.br/assistenciasocial/financiamento>. Acesso em 17 maio 2013. 57 SALVADOR, Evilsio. Oramento da assistncia social entre benefcios e servios. In: VAZ, Flvio Tonelli; MARTINS, Floriano Jos (Org.). Oramento e polticas pblicas: condicionantes e externalidades. Braslia: ANFIP, 2011. p. 199-222.
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alienao de bens mveis da Unio, no mbito da assistncia social. Alm da contribuio social dos empregadores, incidentes sobre o faturamento e o lucro, e dos recursos provenientes dos concursos de prognsticos, sorteios e loterias, no mbito do governo federal, em consonncia com o art. 195 da CF. Os recursos do Fundo Nacional de Assistncia Social so aplicados (art. 5, Decreto n 1.605/1995) no pagamento do benefcio de prestao continuada, no apoio tcnico e financeiro aos servios e programas de assistncia social aprovados pelo CNAS, obedecidas as prioridades estabelecidas na LOAS.58 Ao analisar a participao de cada uma das fontes que repassam recursos para a assistncia social, observa-se a elevada concentrao da Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS), responsvel por mais de 77,12% no perodo da execuo oramentria de 2001 a 2011. Esse tributo visa atender programas sociais do governo e tem sua incidncia sobre a receita e o faturamento das empresas, sendo passvel de ser transferido para os preos de bens e servios, ou seja, a poltica de assistncia social financiada pelos prprios beneficirios desta, conferindo um carter regressivo a este tributo. 59 Por fim, Apesar das orientaes do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) de cofinanciamento com estados e municpios, na prtica percebe-se que a Unio permanece respondendo por mais de do financiamento da poltica de assistncia social no pas. Dessa forma, imprescindvel que haja o estabelecimento de percentuais mnimos a serem aplicados pelos Estados e Municpios em polticas voltadas para a Assistncia Social em seus diversos ramos de atuao.

SALVADOR, Evilsio. Oramento da assistncia social entre benefcios e servios. In: VAZ, Flvio Tonelli; MARTINS, Floriano Jos (Org.). Oramento e polticas pblicas: condicionantes e externalidades. Braslia: ANFIP, 2011. p. 199-222. 59 SALVADOR, Evilsio. Oramento da assistncia social entre benefcios e servios. In: VAZ, Flvio Tonelli; MARTINS, Floriano Jos (Org.). Oramento e polticas pblicas: condicionantes e externalidades. Braslia: ANFIP, 2011. p. 199-222.

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2.3. ANLISE DOS PRINCIPAIS GASTOS COM PROGRAMAS SOCIAIS NO BRASIL Aps analisar de forma sucinta a legislao aplicada Sade, Educao e Assistncia Social, faz-se mister analisar os principais gastos com polticas pblicas no Brasil. O Objetivo dessa anlise ter-se uma ideia do impacto causado no oramento pelas polticas governamentais aplicadas aos direitos sociais nos ltimos anos. Em 2013, o montante distribudo entre o regime geral de previdncia, o amparo ao trabalhador e assistncia chegou a R$ 405,2 bilhes. Esse valor j representa 9,2% do Produto Interno Bruto, ou seja, de todos os valores recebidos pela populao e pelas empresas instaladas no pas.60 De acordo com VELOSO, MENDES e CAETANO61:
O crescimento dos gastos correntes, em parte, foi determinado pela Constituio Federal de 1988, que impe o resgate de parcela da dvida social implicando na ampliao das despesas primrias do governo central, com a previdncia, assistncia social (especialmente para idosos), universalizao do atendimento mdico gratuito, e mais recursos para educao.

Com relao sade, dados relativos aos gastos das trs esferas de governo Unio, estados e municpios com Aes e Servios Primrios de Sade (ASPS) do SUS nos anos 2000 mostram que houve um rearranjo no pacto federativo com relao responsabilidade financeira: enquanto os gastos federais traduzem-se em R$ 35,36 bilhes em 2000 e R$ 48,68 bilhes em 2008 (valores corrigidos a 2012), indicando um crescimento real de 38%, os gastos dos Estados apresentaram um crescimento de 137% (de R$ 10,91 bi para R$ 25,88 bi, respectivamente; sendo

PATU, Gustavo. Metade dos gastos de Dilma vai para programas sociais. Folha online, fev. 2013. Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/poder/1224987-metade-dos-gastos-de-dilma-vai-paraprogramas-sociais.shtml>. Acesso em 05 maio 2013. 61 VELLOSO, Raul W. dos Reis, MENDES, Marcos Jos e CAETANO, Marcelo Abi-Ramia. Redirecionar os gastos para investir e crescer mais, XXII Frum Nacional (Estudos e Pesquisas n 345), 17 a 20 de maio de 2010.

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que os gastos municipais passaram de R$ 12,74 bilhes em 2000 para R$ 31,44 bilhes em 2008, com um crescimento real de 147%).62 Esses dados apontam claramente que a esfera municipal aquela que arca com maior presso para aumento de recursos nessa funo, uma vez que a demanda est diretamente dirigida a ela. Mas demonstra tambm que, dada a disparidade da base de recursos, esse quadro compromete a capacidade redistributiva do Estado na proviso de servios de sade e, portanto, a equidade, um dos princpios ptreos do SUS. Dentre as polticas pblicas em vigor no pas, interessante analisar as voltadas para o fornecimento de medicamentos. Nesse sentido, a seguir sero apresentados trs projetos voltados para esse tema: Farmcia Popular, Sade no tem preo e o Programa de Medicamentos de Dispensao Excepcional. No ano de 2004, o Governo federal lanou o Programa Farmcia Popular do Brasil. O Programa surgiu como estratgia de ampliao do acesso a assistncia farmacutica de medicamentos essenciais, para tratamento das doenas mais prevalentes no pas. As farmcias populares disponibilizam para venda subsidiada pelo Ministrio da Sade mais de cento e sete medicamentos, incluindo aqueles voltados s doenas cardiovasculares, infecciosas, do sistema endcrino, alm de anticoncepcionais orais. A venda feita diretamente s pessoas com receita mdica, e o usurio paga 10% do valor de referncia e o Governo Federal arca com 90%. O programa Farmcia Popular, na prtica, introduziu o copagamento Estado-usurio na aquisio de medicamentos no sistema de sade brasileiro.63 A criao do Programa teve como objetivo principal atingir a faixa populacional com oramento familiar entre 4 e 10 salrios mnimos que utiliza o sistema de sade privado. Entretanto, no estabelece barreiras de acesso
SALVADOR, Evilsio. Oramento da assistncia social entre benefcios e servios. In: VAZ, Flvio Tonelli; MARTINS, Floriano Jos (Org.). Oramento e polticas pblicas: condicionantes e externalidades. Braslia: ANFIP, 2011. p. 199-222. 63 SANTOS-PINTO, Cludia Du Bocage; COSTA, Nilson do Rosrio; OSORIO-DE-CASTRO, Claudia Garcia Serpa. Quem acessa o Programa Farmcia Popular do Brasil? Aspectos do fornecimento pblico de medicamentos. Cinc. sade coletiva, Rio de Janeiro, v. 16, n. 6, Junho 2011. Disponvel em: <http://dx.doi.org/10.1590/S1413-8123201100060003. Acesso em 18 Maio 2013.
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populao seja ela da rede pblica ou privada. Outro aspecto interessante o fato de a estratgia inicial ser a abertura de farmcias estatais, geridas diretamente pela Fundao Oswaldo Cruz ou por meio de parceria federal com estados e municpios (a maioria), cujo nmero em meados de 2008 ultrapassava 450 unidades no pas. Porm, a partir de 2006, cresce uma segunda vertente do programa, representada pelo credenciamento de farmcias privadas da rede do comrcio varejista em todo o pas, cuja expanso se d de forma bem mais acelerada nos anos subsequentes, alcanando mais de 6 mil estabelecimentos em 2008.64 Atualmente, existem mais de 3.368 municpios no pas com farmcias populares. Em 2006, no inicio do programa, apenas 52% dos remdios fornecidos eram genricos e 40% eram similares. Em 2012, esse nmero passou, respectivamente, para 75% e 18%. Os medicamentos referncia permaneceram estveis em 7% ao longo desse perodo.65 Segundo auditoria do Tribunal de Contas, o Programa Farmcia Popular vem recebendo crescente dotao oramentria. Dentro dessa iniciativa, destaca-se que o volume de recursos triplicou de 2006 para 2009, superando R$ 560 milhes. A despesa liquidada era de 29,83 milhes em 2005 e, em 2006, aps a estratgia de expanso do programa com a incluso da rede privada de farmcias, o valor aumentou para 144,25 milhes.66 Sobre a efetividade do programa, o relatrio de auditoria do TRIBUNAL DE CONTAS67 conclui que:
Foi apontada a necessidade de estudos, por parte do Ministrio da Sade, sobre o custo-efetividade do programa. Constatou-se que os medicamentos com maior participao nos gastos (Captopril 25mg e Maleato de Enalapril
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MACHADO, Cristiani Vieira; BAPTISTA, Tatiana Wargas de Faria; NOGUEIRA, Carolina de Oliveira. Polticas de sade no Brasil nos anos 2000: a agenda federal de prioridades. Cad. Sade Pblica, Rio de Janeiro, v. 27, n. 3, mar. 2011. Disponvel em: <http://www.scielo.br/pdf/csp/v27n3/12.pdf>. Acesso em 18 maio 2013. 65 JUNIOR, Jos M. do Nascimento. Programa Farmcia Popular. Departamento de Assistncia Farmaceutica, Ministrio da Sade. Disponvel em: <http://www2.camara.leg.br/atividadelegislativa/comissoes/comissoes-permanentes/cssf/audiencias-publicas/audiencia-6.10/apresentacao3>. Acesso em 18 maio 2013. 66 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO. Relatrio de auditoria operacional: farmcia popular. Brasilia, 2011, pag 12. 67 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO. Relatrio de auditoria operacional: farmcia popular. Brasilia, 2011, pag 55.

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10mg) so subsidiados por preos bem mais elevados (2.500% e 1.900%, respectivamente) do que os alcanados por outro programa pblico com a mesma finalidade, como o caso do Programa Farmcia Bsica, que adquire medicamentos de forma direta via licitao.

Conforme o exposto, apesar de o programa ter dotao oramentria cada vez maior, necessrio analisar-se porque alguns medicamentos so adquiridos com preos mais elevados do que os comprados por programa federal similar, percebendo-se que no possuem a mesma efetividade. O programa Sade no tem preo, lanado pelo governo federal em 2011, distribui medicamentos gratuitos para hipertenso, diabetes e asma nas farmcias privadas credenciadas do programa Farmcia Popular para populao de baixa renda. O Programa visa atender 33 milhes de brasileiros com hipertenso e mais de 7,5 milhes de diabticos. Em dois anos de funcionamento, j foram atendidos mais de 14 milhes de pessoas. Dentro do escopo da Poltica Nacional de Assistncia Farmacutica, o Ministrio da Sade aprovou o Componente de Medicamentos de Dispensao Excepcional em 2006, atravs da Portaria GM/MS n 2.577.68 Pelo conceito, o Componente de Medicamento de Dispensao Excepcional uma estratgia da Poltica de Assistncia Farmacutica, que tem por objetivo disponibilizar medicamentos no mbito do Sistema nico de Sade para tratamento de doenas atravs dos seguintes critrios: a) doena rara ou de baixa prevalncia, com indicao de uso de medicamento de alto valor unitrio ou que, em caso de uso crnico ou prolongado, seja um tratamento de custo elevado; e b) doena prevalente, com uso de medicamento de alto custo unitrio ou que, em caso de uso crnico ou prolongado, seja um tratamento de custo elevado desde que: b.1) haja tratamento previsto para o agravo no nvel da ateno bsica, ao qual
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LIMA-DELLAMORA, Elisangela da Costa; CAETANO, Rosangela; OSORIO-DE-CASTRO, Claudia Garcia Serpa. Dispensao de medicamentos do componente especializado em polos no Estado do Rio de Janeiro. Cinc. sade coletiva, Rio de Janeiro, v. 17, n. 9, set. 2012. Disponvel em <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S141381232012000900019&lng=pt&nrm=iso>. Acesso em 19 maio 2013.

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o paciente apresentou necessariamente intolerncia, refratariedade ou evoluo para quadro clnico de maior gravidade, ou b.2) o diagnstico ou estabelecimento de conduta teraputica para o agravo estejam inseridos na ateno especializada.69 Com o objetivo de deixar o conceito de medicamentos excepcionais ou de alto custo mais preciso, foi publicada a Portaria GM/MS n 2.981, de 26 de novembro de 2009 que, a partir de 1 de maro de 2010, aprovou o Componente Especializado da Assistncia Farmacutica, em substituio ao antigo Componente de Medicamentos de Dispensao Excepcional.70 A criao do Programa apoiou-se primordialmente no cumprimento do princpio da integralidade na ateno sade da populao, ou seja, busca prover condies de assistncia integral sade dos indivduos pelo Sistema nico de Sade atravs do fornecimento de medicamentos com alto custo unitrio para pacientes com patologias especficas. A ao funciona como um suporte importante no tratamento de doenas crnicas e\ou de uso contnuo, de alta e mdia complexidade.71 Entre 2002 e 2009, perodo que compreende a criao do Programa de Medicamentos Excepcionais e a sua evoluo at o Componente de Medicamentos de Dispensao Excepcional, houve um crescimento exponencial dos recursos financeiros empregados pelos estados e, principalmente, pela Unio. Em 2008, os estados financiaram aproximadamente 9% do Componente e, em 2009, 12%. Em 2003, os gastos do Ministrio da Sade com medicamentos atingiram pouco menos de dois bilhes de reais, ento correspondentes a 5,8% do oramento total do Ministrio da Sade. Em 2010, o valor chegou a cerca de R$ 6,5 bilhes, correspondentes a 12,5% do oramento.72 Nesse sentido, ao consolidar esses dados, os medicamentos do Componente Especializado da Assistncia Farmacutica foram divididos em trs Grupos distintos
Da excepcionalidade s linhas de cuidado: o Componente Especializado da Assistncia Farmacutica. Braslia: MINISTRIO DA SADE, 2010. Pag. 40. 70 Da excepcionalidade s linhas de cuidado: o Componente Especializado da Assistncia Farmacutica. Braslia: MINISTRIO DA SADE, 2010. Pag. 43. 71 Ibidem, 46. 72 Ibidem, 55.
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e com caractersticas diferentes, procurando manter um equilbrio financeiro na ordem de 87% para a Unio, 12% para os estados e 1% para os municpios:

O Grupo 1 aquele cujo financiamento est sob a responsabilidade exclusiva da Unio e constitudo por medicamentos que representam elevado impacto financeiro para o Componente; por aqueles indicados para doenas mais complexas; para os casos de refratariedade ou intolerncia a primeira e/ou a segunda linha de tratamento; e que se incluem em aes de desenvolvimento produtivo no complexo industrial da sade. O Grupo 2 constitudo por medicamentos, cuja responsabilidade pelo financiamento das Secretarias Estaduais da Sade, para tratamento ambulatorial de doenas menos complexas em relao quelas elencadas no Grupo 1 e/ou para tratamento da refratariedade ou intolerncia primeira linha de tratamento. O Grupo 3 constitudo por medicamentos, cuja responsabilidade pelo financiamento tripartite, sendo a dispensao de responsabilidade dos municpios sob regulamentao da Portaria GM n 2.982/2009. Os frmacos desse Grupo esto presentes na Relao Nacional de Medicamentos Essenciais (RENAME) vigente e so indicados pelos Protocolos Clnicos e Diretrizes Teraputicas, publicados pelo Ministrio da Sade como a primeira linha de cuidado para o tratamento das doenas contempladas no Componente Especializado de Assistncia Farmacutica. Assim, percebe-se que esse modelo busca o equilbrio financeiro entre as diferentes esferas de gesto responsveis pelo financiamento dos medicamentos na forma de Grupos, conforme apresentado nos pargrafos anteriores. A seguir sero apresentados dados referentes aos gastos pblicos em 2008 com o sistema anterior, o Componente de Medicamentos de Dispensao Excepcional CMDE. O Sistema nico de Sade investiu R$1.875.462.317,17 somente com os medicamentos cofinanciados (120 medicamentos) do CMDE em 2008; portanto, no computados os recursos empregados pelo Ministrio da Sade para a aquisio

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centralizada dos medicamentos financiados por esta modalidade. Desse total, R$1.672.962.610,78 (89%) foram recursos empregados pelo Ministrio da Sade e R$202.499.706,36 (11%) pelos estados. Apenas o Estado de So Paulo recebeu 45,85% de todo o recurso investido pelo Ministrio da Sade e em contra partida, investiu R$ 62.733.038,68 atravs de sua secretaria de sade, referente a 31% do valor total aplicado pelos estados.73 Outro dado interessante, que do total de recursos investidos pelos estados em 2008 (aproximadamente R$ 202 milhes), 90% (R$ 182.249.735,72) foram aplicados por apenas 14 estados (So Paulo, Minas Gerais, Cear, Santa Catarina, Rio de Janeiro, Distrito Federal, Paraba, Rio Grande do Norte, Alagoas, Mato Grosso, Pernambuco, Mato Grosso do Sul, Sergipe e Esprito Santo). Nesse mesmo ano, o Rio Grande do Sul investiu apenas R$ 1.12.942,92. Isso pode ser reflexo do volume de demandas nesses estados e tambm do valor praticado na aquisio dos medicamentos.74 Alm da transferncia de recursos aos estados atravs do Fundo Nacional de Sade, o Ministrio da Sade tambm faz a aquisio centralizada de medicamentos do Componente com o intuito de otimizar os recursos financeiros disponveis e/ou de fortalecer o complexo industrial brasileiro, tendo em vista que promove aes de incentivo para a produo de medicamentos em territrio nacional. Esses medicamentos so adquiridos com recursos exclusivos da Unio, sendo que os estados no participam do seu financiamento. Dessa forma, no perodo de janeiro a dezembro de 2008, o Ministrio da Sade investiu R$2.291.800.340,45 para financiamento do Componente de Medicamentos de Dispensao Excepcional, sendo R$1.672.962.610,78 investidos para cofinanciamento atravs de aquisio descentralizada pelos estados e R$618.837.729,67 para aquisio centralizada dos medicamentos.75 Outro dado importante que apesar do CMDE possuir, em 2008, 107 frmacos em 231 apresentaes, apenas 20 frmacos representaram 79% do
Da excepcionalidade s linhas de cuidado: o Componente Especializado da Assistncia Farmacutica. Braslia: MINISTRIO DA SADE, 2010. Pag. 145. 74 Da excepcionalidade s linhas de cuidado: o Componente Especializado da Assistncia Farmacutica. Braslia: MINISTRIO DA SADE, 2010. Pag. 147. 75 Ibidem, pag. 149.
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oramento do Componente, totalizando R$2.015.763.535,52. Por outro lado, 49 frmacos no representaram 1% do total. Com o novo sistema, a partir de 2009, houve a diviso do Componente Especializado da Assistncia Farmacutica em trs Grupos de medicamentos com definio das responsabilidades para cada ente federado, ampliando o nmero de medicamentos de aquisio centralizada pelo Ministrio da Sade e formalizando a importncia da responsabilidade do municpio na linha de cuidado para aquelas doenas que requerem uma abordagem teraputica inicial na ateno bsica. O oramento do SUS necessrio para financiar o Componente, em 2009, sem as incorporaes previstas, foi de R$2.648.136.348,83; uma reduo de R$183.460.638,92 quando comparada com a tendncia de 2009 usando o Componente anterior. Desse total, 89,48% foi financiado pelo Ministrio da Sade, 9,56% pelos estados e 0,96% financiamento tripartite por meio do Componente Bsico da Assistncia Farmacutica. Por fim, conclui-se que aps a construo e consolidao do Componente Especializado da Assistncia Farmacutica, pode-se afirmar que a otimizao de recursos oramentrios, um dos principais pilares de seu aprimoramento, foi alada a um nvel superior ao inicialmente, fechando 2009 com uma economia total entre os trs grupos de R$ 220.942.811,85 na aquisio de medicamentos. Com relao educao o Governo Federal criou em janeiro de 2005, o Programa Universidade para Todos (ProUni) com o propsito de ampliar o acesso ao Ensino Superior atravs da Lei n. 11.096. O Programa tem como finalidade a concesso de bolsas de estudos integrais e parciais (50% e 25%) a estudantes de baixa renda, em cursos de graduao de formao especfica, em instituies privadas de educao superior, oferecendo, em contrapartida, iseno de alguns tributos quelas instituies que aderirem ao Programa.76 As instituies que aderirem recebem iseno dos seguintes impostos: Imposto de Renda de Pessoa Jurdica, Contribuio Social sobre o Lucro Lquido,
76

AMARAL, Daniela Patti do and OLIVEIRA, Ftima Bayma de. O Prouni e a concluso do ensino superior: novas trajetrias pessoais e profissionais dos egressos. Ensaio: aval.pol.pbl.Educ. 2011, vol.19, n.73, pp. 861-890. Disponvel em: <http://www.scielo.br/pdf/ensaio/v19n73/08.pdf>. Acesso em 12 maio 2013.

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Contribuio Social para Financiamento da Seguridade Social e Contribuio para o Programa de Integrao Social. Ao implantar esse programa, o Governo Federal criou uma forma de abrir novas vagas de ensino superior sem ter que investir nas Instituies pblicas de ensino. Segundo estatsticas, em 2006, a renncia fiscal foi de R$ 50 milhes, muito inferiores ao montante para gerar o mesmo nmero de vagas em IES pblicas, estimado em R$ 350 milhes.77 Para concorrer bolsa de estudos integral ou parcial necessrio no ser portadores de diploma de curso superior, ter renda familiar mensal per capita no excedente ao valor de at um salrio-mnimo e meio ou at trs salrios mnimos, ter cursado o ensino mdio em escolas da rede publica de ensino, e se tiver cursado em escolas particulares, deve ter sido bolsista integral; fazer a prova do Exame Nacional do Ensino Mdio Enem e obter nota media igual ou superior a 450 pontos.78 No seu primeiro processo seletivo, o ProUni ofereceu 112 mil bolsas em 1.142 instituies de Ensino Superior de todo o pas. Desde sua criao at o processo seletivo do primeiro semestre de 2011, mais de um milho e duzentas mil bolsas foram oferecidas, sendo que 70% dos candidatos foram contemplados com bolsas integrais. Dentre as bolsas ofertadas, foram matriculados 748.754 estudantes.79 Em 2012, foram ofertadas o total de 284.622 novas bolsas, sendo que desse montante, 150.870 foram bolsas integrais.80

ALMEIDA, S. C. de. O avano da privatizao na educao brasileira: o ProUni como uma nova estratgia para a transferncia de recursos pblicos para o setor privado. 2006. Dissertao (Mestrado)-Programa de Ps-Graduao em Educao, Universidade Federal Fluminense, Niteri, 2006. 78 ProUni Programa Universidade para todos. Requisitos de inscrio. Disponvel em: <http://www.prouni2013.com/prouni-2013-inscricao-e-requisitos.php>. Acesso em 13 maio 2013. 79 AMARAL, Daniela Patti do and OLIVEIRA, Ftima Bayma de. O Prouni e a concluso do ensino superior: novas trajetrias pessoais e profissionais dos egressos. Ensaio: aval.pol.pbl.Educ. 2011, vol.19, n.73, pp. 861-890. Disponvel em: <http://www.scielo.br/pdf/ensaio/v19n73/08.pdf>. Acesso em 12 maio 2013. 80 Ministrio da Educao. Quadros informativos nmero de bolsas disponibilizadas no ProUni. Disponvel em: <http://prouniportal.mec.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=137:quadrosinformativos&catid=26:dados-e-estaticas&Itemid=147>. Acesso em 13 maio 2013.

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Com relao renncia fiscal, caso mantenha o atual desempenho, estima-se que chegar na casa do bilho de reais no ano que vem. Os valores que a Unio deixa de arrecadar do sistema privado de educao superior em troca da concesso de bolsas de estudo para jovens de baixa renda e vindos de escolas pblicas tm crescido a uma taxa mdia anual de 35% desde 2005, considerando valores correntes. No mesmo perodo, a taxa mdia de concesso de bolsas do Prouni cresceu num ritmo bem inferior, de 11% ao ano. Em 2012 a Receita Federal abriu mo de R$ 733,9 milhes referentes ao no recolhimento de quatro impostos e contribuies federais (IRPJ, CSLL, PIS e Cofins). O valor representa alta de 44% sobre a renncia fiscal verificada no em 2011. Desde seu lanamento, a iseno tributria proporcionada pelo Prouni totaliza mais de R$ 3 bilhes. A partir de junho 2011 houve uma alterao legislativa que determinou regras de escalonamento para benefcio da renncia fiscal. Antes, bastava a instituio de ensino oferecer as bolas e recebia iseno total, mesmo que nem todas as vagas fossem preenchidas. Agora, o tamanho da iseno depende do efetivo nmero de bolsas realmente utilizadas.81 Com relao assistncia social, a sua efetivao pressupe a transferncia de um bem ou servio ou, ainda, um recurso financiado pelo oramento pblico sem a contribuio prvia. A assistncia social como poltica pblica funo governamental, que passa a exigir a delimitao de um espao pblico, com responsabilidades de todos os poderes, assim como a fixao de metas, oramentos, programas continuados e servios de impactos sociais.82 Em 2000, os recursos destinados poltica de assistncia social

representavam 3,76% do montante dos gastos da seguridade social. Ao longo da ltimo dcada vem aumentando sua participao at chegar a 9,27%, em 2010, alcanando o montante de R$ 40,7 bilhes. Os gastos oramentrios com a assistncia social cresceram 307,52%, no perodo de 2000 a 2010, enquanto as

MAXIMO, Luciano. Com Prouni, faculdades particulares deixaro de pagar R$ 1 bi em impostos. Jornal Valor Econmico. Sesso Macroeconomia. Edio 9 de abr. 2012. 82 SALVADOR, Evilsio. Oramento da assistncia social entre benefcios e servios. In: VAZ, Flvio Tonelli; MARTINS, Floriano Jos (Org.). Oramento e polticas pblicas: condicionantes e externalidades. Braslia: ANFIP, 2011. p. 199-222.

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despesas liquidadas, na seguridade social, aumentaram 65,38%, em valores deflacionados pelo ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna (IGP-DI).83 Um dos maiores projetos sociais colocados pelo Governo Federal na ltima dcada o Programa Bolsa Famlia, criado em outubro de 2003 com a unificao de programas no-constitucionais de transferncia de renda at ento vigentes: BolsaEscola, Bolsa-Alimentao, Auxlio-Gs e Carto-Alimentao. Os gastos com o Programa Bolsa Famlia sobem de R$ 9,7 bilhes (2004) para R$ 14,2 bilhes, em 2010.84 O Bolsa Famlia um programa de transferncia direta de renda com condicionalidades, que beneficia famlias em situao de pobreza e de extrema pobreza. A iniciativa no mbito da poltica do Fome Zero, criado no governo Lula, que tem como objetivo assegurar o direito humano alimentao adequada, promovendo a segurana alimentar e nutricional. O valor do benefcio transferido depende da renda familiar da pessoa (limitada a R$ 140), do nmero e da idade dos filhos. Assim, o valor do benefcio recebido pela famlia pode variar entre R$ 32 a R$ 242 (valores referentes a 2011/2012). Esses valores so o resultado do reajuste anunciado em 1 de maro e vigoraram a partir dos benefcios pagos em abril de 2011.85 Percebe-se que esse programa tornou-se a principal poltica pblica dos ltimos governos em detrimento de outras aes previstas na LOAS. Os dados da execuo oramentria de 2010 indicam que 35% do oramento da assistncia social ficaram comprometidos com o Bolsa Famlia, representando 92% das despesas do Ministrio de Desenvolvimento Social e combate fome.86

SALVADOR, Evilsio. Oramento da assistncia social entre benefcios e servios. In: VAZ, Flvio Tonelli; MARTINS, Floriano Jos (Org.). Oramento e polticas pblicas: condicionantes e externalidades. Braslia: ANFIP, 2011. p. 199-222. 84 ESPNDOLA, Claudio Francisco de. Evoluo fsica e financeira do Benefcio de Prestao Continuada e do Programa Bolsa Famlia. Monografia (especializao) -- Curso em Oramento Pblico, Cmara dos Deputados, Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento (Cefor). 2007. 85 AGUIAR, Mariana Pinheiro Pessoa de Andrade. O significado do benefcio de prestao continuada da poltica de assistncia social na vida das pessoas com deficincia. Dissertao (Mestrado) Universidade Estadual do Cear, Centro de Estudos Sociais Aplicados, Curso de Mestrado acadmico em Polticas Pblicas e Sociedade, Fortaleza, 2012. 86 Prioridade para as Famlias e Indivduos em Situao de Vulnerabilidade e Risco Social. MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE FOME, 2004. Disponvel em:

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Assim do exposto no captulo, conclui-se que os gestores pblicos esto destinando cada vez mais recursos do oramento para amenizar os programas sociais. perceptvel o avano no social no Brasil, especialmente nesta ltima dcada, porm ainda se v ineficincia e desperdcio de verbas pblicas na aplicao desses recursos. Entende-se que o financiamento de direitos sociais, tais como a Poltica de Assistncia Social, ainda precisam superar muitos desafios como, por exemplo, garantir um percentual mnimo definido nas trs esferas de governo para os recursos oramentrios voltados assistncia social; determinar que os recursos da Seguridade Social sejam aplicados exclusivamente na sade, previdncia e assistncia social; melhorar o acesso aos programas de sade, criando mecanismos que efetivamente sejam direcionados para as pessoas com baixa renda; revisar o leque de doenas atendidas pela Relao Nacional de Medicamentos Essenciais com mais frequncia, entre outros.

<http://www.cgu.gov.br/publicacoes/bgu/2004/Volume1/C%20-%20023.pdf>. Acesso em 19 maio 2013.

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3.

RESERVA DO POSSVEL Atravs da anlise sobre a relao entre os direitos sociais e o mnimo

existencial, percebe-se que os recursos pblicos so insuficientes para atender a todas as necessidades sociais. Dessa forma, o Estado no consegue prestar de forma satisfatria as demandas da sociedade, tendo que decidir onde Investir recursos em determinado setor implicando deixar de investi-los em outro. 3.1 RESERVA DO POSSVEL: ORIGEM HISTRICA E CONCEITO A construo terica da Reserva do Possvel surgiu na jurisprudncia alem, na dcada de 70, atravs de aes movidas por estudantes que pleiteavam o direito de acesso ao curso de medicina em universidades alems. A procura por cursos superiores havia dobrado nos ltimos quinze anos sem que o Estado alemo dispusesse de recursos financeiros suficientes para suprir a crescente demanda por vagas. Com isso, as universidades recorreram a regras locais, numerus clausus, para justificar a limitao do nmero de vagas e negar a matrcula de alunos que excedesse a capacidade estipulada. Os estudantes, por sua vez, buscaram o posicionamento da Corte Constitucional Alem a respeito do conflito entre aquelas regras e o artigo 12 da Lei Fundamental, segundo a qual todos os alemes tm direito a escolher livremente sua profisso, local de trabalho e seu centro de formao 87. Conforme julgamento da poca, o Tribunal Constitucional alemo reconheceu que a educao um direito fundamental e que todos devem ter acesso a ele. Alm disso, reconheceu tambm que obrigao do Estado criar polticas pblicas para satisfazer essa prerrogativa. Porm, no reconheceu a exigncia de o Estado, mesmo dispondo de recursos, destinar verbas para atender a um grupo especfico de pessoas, tendo em vista que a prestao reclamada deveria corresponder ao que os indivduos poderiam exigir da sociedade.

MNICA, Fernando Borges. Teoria da Reserva do Possvel: Direitos Fundamentais a Prestaes e a Interveno do Poder Judicirio na Implementao de Polticas Pblicas. Revista Brasileira de Direito Pblico, Belo Horizonte, ano 5, n. 18, p. 169-186, jul./set. 2007.

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Nesse sentido, SARLET e FIGUEIREDO88 explicam que:

Com efeito, mesmo dispondo o Estado dos recursos e tendo o poder de disposio, no se pode falar em uma obrigao de prestar algo que no se mantenha nos limites do razovel. Assim, poder-se-ia sustentar que no haveria como impor ao Estado a prestao de assistncia social a algum que efetivamente no faa jus ao benefcio, por dispor, ele prprio, de recursos suficientes para o seu sustento.

Percebe-se que a deciso no se baseou na falta de recursos estatais, mas sim, na questo da razoabilidade da destinao de verbas no previstas no oramento para atender a uma solicitao especfica em detrimento do bem comum da maioria da sociedade, ou seja, no pode ser exigvel que o governo deixe de atender outras reas sociais, que tambm necessitam do cuidado estatal, para atender a solicitao de acesso ilimitado ao ensino superior. A partir do exposto, entende-se que a Alemanha no construiu a sua base terica analisando unicamente existncia de recursos materiais suficientes para atender s necessidades da populao. Mas, principalmente, considerando a razoabilidade da pretenso em relao quilo que o individuo pode, de maneira racional, exigir da sociedade89. No Brasil, a transposio dessa teoria foi adaptada realidade brasileira, incluindo-se uma viso precipuamente financeira. Nesse sentido, MNICA90 contextualiza que:
A interpretao e a transposio que se fez de tal teoria, especialmente em solo ptrio, fez dela uma teoria da reserva do financeiramente possvel, na medida em que considerou como limite absoluto efetivao de direitos fundamentais sociais (I) a suficincia de recursos pblicos e (II) a previso oramentria da respectiva despesa.

Baseando-se no exposto acima, pode-se afirmar que a doutrina nacional, ao agregar ao conceito inicial a questo da disponibilidade financeira e da previso oramentria, distorceu significativamente o conceito alemo, transformando a
SARLET, Wolfgang Sarlet; FIGUEIREDO, Mariana Filchtiner. Reserva do possvel, mnimo existencial e direito sade: algumas aproximaes. Revista: Direitos fundamentais e Justia. N. 1, Out/dez de 2007, Porto Alegre. 89 KRELL, Andreas Joachim. Direitos sociais e controle judicial no Brasil e na Alemanha: os descaminhos de um direito constitucional comparado. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 2002. 90 MNICA, Fernando Borges. Teoria da Reserva do Possvel: Direitos Fundamentais a Prestaes e a Interveno do Poder Judicirio na Implementao de Polticas Pblicas. Revista Brasileira de Direito Pblico, Belo Horizonte, ano 5, n. 18, p. 169-186, jul./set. 2007.
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reserva do possvel em uma poderosa arma do estado para justificar a incapacidade em prestar de forma satisfatria os direitos sociais.91 OLIVEIRA e CALIL92 reiteram que:
A deciso alem refere-se impossibilidade de atendimento geral sob o sacrifcio de outros servios pblicos. No Brasil, conforme o entendimento doutrinrio, a reserva do possvel alargou seu mbito de influncia, arrastando outros conceitos diversos, na tentativa de blindar errio pblico da interferncia do Poder Judicirio em relao efetivao de direitos prestacionais.

Em decorrncia dessa distoro, o conceito doutrinrio da Reserva do possvel confunde-se, na maioria das vezes, com a teoria da reserva do financeiramente possvel. Essa viso j consolidada, tambm foi utilizada pelo Supremo Tribunal Federal, em julgamento da Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental nmero 45-9 (ADPF 45-9), na qual o Ministro Celso de Mello afirmou que a reserva do possvel traduz-se em um binmio que compreende a razoabilidade da pretenso individual/social requerida em face do poder pblico e a existncia da disponibilidade financeira do Estado para tornar efetivas as prestaes positivas dele reclamadas.93 Dessa forma, a Reserva do Possvel pode ser conceituada como a restrio ftica aos direitos fundamentais que necessitem de recursos estatais, levando-se em considerao a finitude dos recursos oramentrios, resalvadas a intangibilidade do mnimo existencial e o princpio da dignidade humana.

OLIVEIRA, Rafael Srgio Lima de; CALIL, Mrio Lcio Garcez. Reserva do Possvel, Natureza Jurdica e Mnimo Essencial: Paradigmas para uma Definio. Anais do XVII Congresso Nacional do CONPEDI, Braslia, novembro de 2008. Disponvel em: http://www.conpedi.org.br/manaus/arquivos/anais/brasilia/11_369.pdf. Acesso em 16 de jul. de 2012. 92 Ibidem, p.3. 93 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Arguio de Descumprimento Preceito Fundamental n. 45-9, Braslia, DF, 29 de abr. de 2004.

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4.

RESERVA DO FINANCEIRAMENTE POSSVEL X MNIMO EXISTENCIAL A necessidade de previso oramentria um dos problemas apontados

pelo Estado como um limite a sua atuao, na medida em que restringe a sua capacidade de efetivar os direitos sociais. Diante disso, vive-se um dilema: de um lado, a exigncia de o Estado garantir o mnimo existencial e, de outro, a finidade dos recursos disponveis pelo Poder Pblico para assegurar esse mnimo. A seguir sero analisadas quatro decises que demonstram as divergncias entre Poder Pblico e Poder Judicirio quanto prestao de direitos sociais. Aps, ser feito um breve apanhado sobre as consequncias da Judicializao do Direito sade e sua influncia na prestao de polticas pblicas pelos governantes. 4.1 ANLISE JURISPRUDENCIAL Cada vez mais, a Reserva do Possvel invocada pela administrao pblica para justificar o no cumprimento de polticas pblicas de forma satisfatria. Em vrios acrdos, o Estado utiliza como defesa a invocao ao artigo 16794, incisos I, II e VI da Constituio Federal, para o qual, ao administrador pblico imposta a obrigao de observar as autorizaes e limites constantes nas leis oramentrias sob pena de crime de responsabilidade. De outro lado, o Judicirio tambm utiliza a prpria Constituio como parmetro para obrigar o Estado a garantir prestaes em diversas reas, tais como sade e educao. Com relao a essa dicotomia (polticas pblicas versus poder judicirio), percebe-se que o processo oramentrio possui limites constitucionais tanto no mbito da receita quando no mbito da despesa. Por um lado, as receitas encontram-se atreladas, sobretudo, aos princpios constitucionais tributrios, como o
Art. 167. So vedados: I - o incio de programas ou projetos no includos na lei oramentria anual; II - a realizao de despesas ou a assuno de obrigaes diretas que excedam os crditos oramentrios ou adicionais; VI - a transposio, o remanejamento ou a transferncia de recursos de uma categoria de programao para outra ou de um rgo para outro, sem prvia autorizao legislativa;
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princpio da legalidade tributria, da anterioridade e da capacidade contributiva. J os limites constitucionais despesa podem ser subdivididos em limites formais e materiais.95 Os limites constitucionais formais no mbito da despesa pblica encontram-se expressos, por exemplo, nos seguintes dispositivos constitucionais: (I) art. 212, que determina a obrigatoriedade da Unio, Estados, DF e Municpios aplicar determinada porcentagem na manuteno e desenvolvimento do ensino; (II) art. 198, 2, o qual determina o percentual para aplicao em aes e servios de sade pela Unio, Estados, DF e Municpios; (III) art. 60, 1, 71, 72, 79 e 80 do ADCT, que tratam de fundos destinados ao atendimento de determinados valores constitucionais; (IV) art. 100, que trata do pagamento de precatrios decorrentes de dbitos judiciais contra o Estado transitados em julgado.96 J os limites constitucionais materiais so representados pelos valores, objetivos e programas trazidos pelo texto constitucional e condensados, sobretudo, no artigo 3 da Constituio de 1988, onde constam descritos os objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil.97 Conforme, SCAFF98:
(...) no h total e completa Liberdade (de conformao) do Legislador para incluir neste sistema de planejamento o que bem entender. O legislador e muito menos o administrador no possuem discricionariedade ampla para dispor dos recursos como bem entenderem.

Nesse sentido, se de um lado no h dvidas acerca da possibilidade de controle judicial dos limites formais previstos pela Constituio elaborao e execuo do oramento pblico, as controvrsias so maiores quando se trata de
SCAFF, Fernando Facury. Reserva do possvel, mnimo existencial e direitos humanos. Interesse pblico. v. 7, nr. 32, jul./ ago 2005, p. 220-221. 96 SCAFF, Fernando Facury. Reserva do possvel, mnimo existencial e direitos humanos. Interesse pblico. v. 7, nr. 32, jul./ ago 2005, p. 220-221. 97 Art. 3 Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: I - construir uma sociedade livre, justa e solidria; II - garantir o desenvolvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao. 98 SCAFF, Fernando Facury. Reserva do possvel, mnimo existencial e direitos humanos. Interesse pblico. v. 7, nr. 32, jul./ ago 2005, p. 220.
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limites materiais. A isso, a doutrina tem chamado de Justiciabilidade das polticas pblicas, que envolve duas indagaes principais: (I) possibilidade de busca de provimento jurisdicional, por cidados ou pelo Ministrio Pblico, com o objetivo de obrigar o Estado execuo concreta de polticas pblicas; e (II) mecanismo atravs do qual o Judicirio pode provocar a execuo de tais polticas. Em relao a isso, destaca-se a importante deciso do Min. Celso de Mello, do Supremo Tribunal Federal, ao apreciar a Pet. 1.246-SC, vejamos:
(...) entre proteger a inviolabilidade do direito vida e sade, que se qualifica como direito subjetivo inalienvel assegurado a todos pela prpria constituio da repblica (art. 5, caput e art. 196), ou fazer prevalecer, contra essa prerrogativa fundamental, um interesse financeiro e secundrio do estado, entendo - uma vez configurado esse dilema - que razes de ordem tico jurdicas impem ao julgador uma s e possvel opo: aquela que privilegia o respeito indeclinvel vida e sade humana. Portanto, como ficou demonstrado, o simples argumento de limitao oramentria, ainda que relevante e de observncia indispensvel para a anlise da questo, no basta para limitar o acesso dos cidados ao direito sade garantida pela Constituio Federal.

Em que pese haja divergncia doutrinria e jurisprudencial, os tribunais tm utilizado a razoabilidade e a proporcionalidade para decidir na maioria das vezes. Nesse sentido, em vrios julgados prevalece a garantia ao mnimo existencial como teoria para refutar a Clusula da reserva do possvel. Nessa linha de pensamento, destaca-se o acrdo do Superior Tribunal de Justia, em Anexo A99, no qual, o Ministro Herman Benjamin afirma que a vida, sade e integridade fsico-psquica das pessoas so valores tico-jurdicos supremos, sobressaindo-se a todos os outros. Alm disso, explicita que a reserva do possvel no deve ser usada como carta de alforria para o administrador j que impensvel legitimar ou justificar a omisso estatal, capaz de matar o cidado de fome ou por negao de apoio mdico-hospitalar. Finaliza asseverando que a realizao dos Direitos Fundamentais no opo do governante e nem resultado de um juzo discricionrio tendo em vista que os direitos ligados dignidade humana

BRASIL.Superior Tribunal de Justia. Administrativo. Direito sade. Recurso especial n 1.068.731 - rs (2008/0137930-3). Relator: Ministro Herman Benjamin. Recorrente: Ministrio Pblico do Estado do Rio Grande do Sul. Recorrido: Estado do Rio Grande Do Sul. Brasilia, 17 de novembro de 2011.

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no podem ser limitados em razo da escassez quando esta fruto das escolhas do administrador. Ainda com relao a esse tema, destaca-se outro acrdo do Superior Tribunal de Justia, em anexo B100, no qual o Ministro Humberto Martins, da Segunda Turma, afirma que o mnimo existencial no se resume ao mnimo vital. Assim, o mnimo existencial tambm abrange as condies socioculturais que asseguram ao individuo um mnimo de insero social. Nesse sentido, a Reserva do Possvel no deve ser oposta efetivao dos Direitos Fundamentais a no ser que o Estado consiga provar que mesmo com a alocao dos recursos no atendimento ao mnimo existencial persista a carncia oramentria para atender a todas as demandas. Nesse caso, a escassez no seria fruto da escolha de atividades no prioritrias, mas sim da real insuficincia oramentria. Assim, no h como o Poder Judicirio imiscuir-se nos planos governamentais, pois estes, dentro do que possvel, esto de acordo com a Constituio, no havendo omisso injustificvel. Nas aes em que o objeto a solicitao de remdios para tratamento que no estejam na lista de medicamentos fornecidos pelo Sistema nico de Atendimento, a discusso torna-se mais complexa conforme acrdo do Superior Tribunal de Justia, em anexo C101, no qual o recorrente solicita que o Estado fornea o remdio Enbrel que no fornecido pelo SUS. O Tribunal considerou que a substncia ativa do medicamento era de alto custo, relativamente nova e ainda no testada satisfatoriamente em pessoas portadores de psorase. Alm disso, o relator considerou que os direitos sociais devem ser analisados luz do princpio da reserva do possvel, ou seja, os pleitos deduzidos em face do Estado devem ser logicamente razoveis e, acima de tudo, necessrio que existam condies financeiras para o cumprimento de obrigao. Esse tema ainda possui grande controvrsia, tendo em vista que existem decises contrrias envoltas na mesma situao. Em marco 2010, o STF julgou

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BRASIL.Superior Tribunal de Justia. Administrativo. Direito sade. Recurso especial n 1.185.474 - SC (2010/0048628-4). Relator: Ministro Humberto Martins. Recorrente: Municpio De Cricima. Recorrido: Ministrio Pblico do Estado de Santa Catarina. Brasilia, 29 de abril de 2010. 101 BRASIL.Superior Tribunal de Justia. Administrativo. Direito sade. Recurso em Mandado De Segurana N 28.962 - MG (2009/0037261-9). Relator: Ministro Benedito Gonalves. Recorrente: Marcos Vincius Ramos. Recorrido: Estado De Minas Gerais. Braslia, 25 Agosto 2009.

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improcedente Agravo Regimental de Suspenso de tutela antecipada (Anexo D)102 interposto pela Unio contra a deciso da Presidncia do STF que, por no vislumbrar grave leso ordem, economia e sade pblicas, indeferira pedido de suspenso de tutela antecipada formulado pela agravante contra acrdo proferido pela 1 Turma do Tribunal Regional Federal da 5 Regio. Na espcie, o TRF da 5 Regio determinara Unio, ao Estado do Cear e ao Municpio de Fortaleza que fornecessem a uma jovem portadora de uma patologia neurodegenerativa denominada Niemann-Pick tipo C o medicamento Zavesca, no fornecido pelo SUS, cujo custo mensal era em torno de R$ 52 mil. Esse valor inviabilizava a aquisio pela famlia da paciente e o remdio possibilitaria aumento de sobrevida e melhora da qualidade de vida. Essa deciso paradigmtica, porque no voto o Ministro Relator Gilmar Mendes exps as experincias obtidas na Audincia Pblica Sade realizada pelo STF em abril e maio de 2009. No Agravo Regimental acima relatado, o Ministro expe suas concluses da referida audincia e aborda o tema da Judicializao do Direito sade atravs da seguinte anlise: O direito sade estabelecido pelo artigo 196 da Constituio Federal como (1) direito de todos e (2) dever do Estado, (3) garantido mediante polticas sociais e econmicas (4) que visem reduo do risco de doenas e de outros agravos, (5) regido pelo princpio do acesso universal e igualitrio (6) s aes e servios para a sua promoo, proteo e recuperao.103

BRASIL, Superior Tribunal de Justia. Administrativo. Direito sade. Agravo Regimental de Suspeno de Tutela Antecipada n. 175. Relator: Ministro Gilmar Mendes. Agravante: Unio. Agravado: Estado do Cear, Ministrio Pblico Federal, Municpio de Fortaleza e Clarice Abreu de Castro Neves. Braslia, 17 Maro 2010. 103 BRASIL, Superior Tribunal de Justia. Administrativo. Direito sade. Agravo Regimental de Suspeno de Tutela Antecipada n. 175. Relator: Ministro Gilmar Mendes. Agravante: Unio. Agravado: Estado do Cear, Ministrio Pblico Federal, Municpio de Fortaleza e Clarice Abreu de Castro Neves. Braslia, 17 Maro 2010, pg. 21-25.

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A respeito da necessidade de se redimensionar a questo da judicializao, o MINISTRO GILMAR MENDES104 atesta que:
(...) ficou constatada a necessidade de se redimensionar a questo da judicializao do direito sade no Brasil. Isso porque, na maioria dos casos, a interveno judicial no ocorre em razo de uma omisso absoluta em matria de polticas pblicas voltadas proteo do direito sade, mas tendo em vista uma necessria determinao judicial para o cumprimento de polticas j estabelecidas. Portanto, no se cogita do problema da interferncia judicial em mbitos de livre apreciao ou de ampla discricionariedade de outros Poderes quanto formulao de polticas pblicas.

A partir dessa afirmao, o Ministro tece alguns comentrios na tentativa de construir critrios ou parmetros para as decises judiciais relativas ao direito sade. Assim, tambm com base no que ficou esclarecido na Audincia Pblica, afirmou que o primeiro dado a ser considerado a existncia, ou no, de poltica estatal que abranja a prestao de sade pleiteada pela parte. Segundo o Ministro, ao deferir-se uma prestao de sade includa entre as polticas sociais e econmicas formuladas pelo Sistema nico de Sade (SUS), o Judicirio no est criando poltica pblica, mas apenas determinando a sua efetividade. Nesses casos, a existncia de um direito subjetivo pblico a determinada poltica pblica de sade parece ser evidente. Ainda analisando as afirmaes do MINISTRO GILMAR MENDES105, este reitera que:
Se a prestao de sade pleiteada no estiver entre as polticas do SUS, imprescindvel distinguir se a no prestao decorre de (1) uma omisso legislativa ou administrativa, (2) de uma deciso administrativa de no fornec-la ou (3) de uma vedao legal a sua dispensao.

Por fim, o Ministro conclui que no se deve buscar no Poder Judicirio a condenao do Estado ao fornecimento de prestao de sade no registrada na Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA).
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BRASIL, Superior Tribunal de Justia. Administrativo. Direito sade. Agravo Regimental de Suspeno de Tutela Antecipada n. 175. Relator: Ministro Gilmar Mendes. Agravante: Unio. Agravado: Estado do Cear, Ministrio Pblico Federal, Municpio de Fortaleza e Clarice Abreu de Castro Neves. Braslia, 17 Maro 2010, pg. 21-25. 105 BRASIL, Superior Tribunal de Justia. Administrativo. Direito sade. Agravo Regimental de Suspeno de Tutela Antecipada n. 175. Relator: Ministro Gilmar Mendes. Agravante: Unio. Agravado: Estado do Cear, Ministrio Pblico Federal, Municpio de Fortaleza e Clarice Abreu de Castro Neves. Braslia, 17 Maro 2010, pg. 21-25.

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Com relao discusso sobre a interveno do Judicirio na prestao de medicamentos, faz-se interessante apresentar a viso de BARROSO106:
As polticas pblicas de sade devem seguir a diretriz de reduzir as desigualdades econmicas e sociais. Contudo, quando o Judicirio assume o papel de protagonista na implementao dessas polticas, privilegia aqueles que possuem acesso qualificado Justia, seja por conhecerem seus direitos, seja por poderem arcar com os custos do processo judicial. Por isso, a possibilidade de o Judicirio determinar a entrega gratuita de medicamentos mais serviria classe mdia que aos pobres. Inclusive, a excluso destes se aprofundaria pela circunstncia de o Governo transferir os recursos que lhes dispensaria, em programas institucionalizados, para o cumprimento de decises judiciais, proferidas, em sua grande maioria, em benefcio da classe mdia.

Nesse sentido, Barroso, apesar de ser crtico com relao atuao do Judicirio, tambm complementa as afirmaes feitas pelo Ministro ao defender que nas discusses em aes coletivas ou abstratas o Judicirio s deve determinar que o Estado fornea medicamentos de eficcia comprovada, excluindo-se os em fase experimental e os alternativos. Ademais, dever-se-ia optar por substncias disponveis no Brasil e por fornecedores situados no territrio nacional. Por fim, entre os medicamentos de eficcia comprovada, devem-se privilegiar aqueles de menor custo, como os genricos. 107 A interveno do Poder Judicirio, impondo o dever de prestar ao Estado, acaba criando alguns paradoxos. Por exemplo, em 2007 o Estado do Rio de Janeiro gastou mais de R$ 240.621.568,00 em programas de assistncia farmacutica. Porm, no mesmo perodo, foram gastos menos da metade desse valor em investimentos em saneamento bsico, totalizando R$ 102.960.276,00. Tal opo no se justifica, porque se sabe que esta poltica consideravelmente mais efetiva que aquela no tocante a melhoria da sade. Nota-se que a jurisprudncia brasileira sobre concesso de medicamentos, se apoia em uma abordagem individualista dos problemas sociais, quando uma gesto eficiente dos escassos recursos pblicos

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BARROSO, Luis Roberto. Da falta de efetividade judicializao excessiva: direito sade, fornecimento gratuito de medicamentos e parmetros para a atuao judicial. Direito Administrativo em Debate. Rio de Janeiro, fevereiro, 2008. Disponvel em: <http://direitoadministrativoemdebateartigos.blogspot.com> Acesso em: 15 ago. de 2012. 107 BARROSO, Luis Roberto. Da falta de efetividade judicializao excessiva: direito sade, fornecimento gratuito de medicamentos e parmetros para a atuao judicial. Direito Administrativo em Debate. Rio de Janeiro, fevereiro, 2008. Disponvel na internet: <http://direitoadministrativoemdebateartigos.blogspot.com> Acesso em: 15, agosto de 2012.

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deveria ser concebida como poltica social, orientada pela avaliao de custos e benefcios. 108 A partir do exposto, faz-se necessrio analisar as consequncias da judicializao da prestao de direitos sociais, atravs da comparao de pesquisas efetuadas nos ltimos anos sobre esse tema. 4.2 CONSEQUENCIAS DA JUDICIALIZAO DA SADE Conforme analisado no captulo anterior, a deciso de Agravo Regimental de Suspenso de tutela antecipada n. 175, julgado pelo STF em 2010, em que o Ministro Gilmar Mendes tece importantes comentrios a respeito de parmetros que poderiam ser utilizados pelo Judicirio antes de decidir sobre a Judicializao dos Direitos Sociais, criou um novo paradigma. Porm, infelizmente, o que se v na prtica uma interveno cada vez maior do Judicirio na destinao de recursos do oramento para prestar os mais variados tipos de demandas judiciais no campo dos direitos sociais. A seguir sero apresentados dados coletados nos ltimos anos, antes e depois da publicao do Agravo citado, referente a diferentes demandas judiciais nas quais o Poder Judicirio analisou a concesso de alguns direitos sociais. O intuito o de verificar as consequncias financeiras dessa interveno para se chegar concluso de que forma essa tendncia de Judicializao dos direitos sociais influencia nas polticas pblicas no Brasil. Se, por um lado, a crescente demanda judicial acerca do acesso a medicamentos, produtos para a sade, cirurgias, leitos de UTI, dentre outras prestaes positivas de sade pelo Estado, representa um avano em relao ao exerccio efetivo da cidadania por parte da populao brasileira, por outro, significa um ponto de divergncia perante os gestores de polticas pblicas no Brasil, tendo em vista que passam a atender um nmero cada vez maior de ordens judiciais, garantindo as mais diversas prestaes pelo Estado. Com isso, essas prestaes

Ferreira, Elaine Cristina Xiol. A judicializao das polticas pblicas de sade fornecimento de medicamentos. UniCeub, 2010. Disponvel em: <http://www.repositorio.uniceub.br/handle/123456789/784>. Acesso em 15 ago. 2012.

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representam gastos pblicos cada vez mais relevantes para o oramento pblico e ocasionam impactos significativos na gesto pblica da sade no pas. Por conviver com o confronto e a individualizao de interesses variados e concorrentes, a definio das polticas pblicas e a previso e execuo oramentria materializam, por meio da avaliao da convenincia e da oportunidade, escolhas a serem tomadas pelo administrador pblico. Afinal, trata-se da alocao de recursos escassos ante as diversas necessidades pblicas e possibilidades polticas. Nesse ponto reside a argumentao da discricionariedade como limite interveno do Poder Judicirio no oramento.109 Nesse contexto, destaca-se inicialmente a crtica do autor SCAFF110 que afirma:
O papel do Poder Judicirio no o de substituir o Poder Legislativo, no o de transformar discricionariedade legislativa em discricionariedade judicial, mas o de dirimir conflitos nos termos da lei. Proferir sentenas aditivas sob o impacto da presso dos fatos, mesmo que dos fatos sociais mais tristes, como a possibilidade da perda de uma vida ou de falta de recursos para a compra de remdios, no papel do Judicirio. Este no cria dinheiro, ele redistribui o dinheiro que possua outras destinaes estabelecidas pelo Legislativo e cumpridas pelo Executivo o Limite do Oramento de que falam os economistas, ou a Reserva do Possvel dos juristas. Ocorre que os recursos so escassos e as necessidades infinitas. Como o sistema financeiro um sistema de vasos comunicantes, para se gastar de um lado precisa-se retirar dinheiro do outro. E a ser feito aquilo que no ditado popular se diz como descobrir um santo para cobrir outro.

Essa discusso a respeito da interveno do judicirio est longe de ter um desfecho unanime. APPIO111, ao tratar do controle judicial das polticas pblicas no Brasil enaltece que:
Existe, portanto, um conflito direto entre o direito vida de um cidado, o qual busca atravs do Poder Judicirio, a sua sobrevivncia, e o direito vida de outros cidados, os quais dependem do oramento pblico para sobreviver. A deciso acerca das prioridades a serem conferidas pelo Estado nesta rea essencialmente uma deciso poltica e moral, que refoge do mbito do controle judicial, motivo pelo qual as aes individuais em face do Estado no podem implicar a substituio da atividade administrativa. Ferreira, Elaine Cristina Xiol. A judicializao das polticas pblicas de sade fornecimento de medicamentos. UniCeub, 2010. Disponvel em: <http://www.repositorio.uniceub.br/handle/123456789/784>. Acesso em 15 ago. 2012. 110 SCAFF, Fernando Facury. Reserva do Possvel, Mnimo Existencial e Direitos HumanosinDireito e Justia Reflexes Jurdicas. Temas de Direito Econmico e Tributrio. (Org. Astrid Heringer etall). Ed. Uri, Ano 5, n 8, junho/2006, p. 152. 111 APPIO, Eduardo. Controle judicial das polticas pblicas no Brasil. Curitiba: Juru, 2009, pag. 140.
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Com efeito, a crise da efetividade dos direitos fundamentais (no somente dos direitos sociais) est diretamente relacionada com a maior ou menor carncia de recursos disponveis para o atendimento das demandas em termos de polticas sociais e s escolhas realizadas pelos poderes pblicos decorrentes de sua competncia administrativa ou legislativa (como ocorre com o Poder Legislativo).112 Nesse contexto, aps a aprovao da Constituio Federal Brasileira de 1988 tornou-se cada vez mais frequente a interferncia do poder judicirio em questes que, primariamente, so da competncia dos poderes executivos ou legislativos. A este novo papel exercido pelo Judicirio na garantia de direitos individuais tem sido atribudo a noo de Judicializao. De acordo com PESSOA113, as demandas judiciais solicitando medicamentos possuem alguns traos em comum:
Esta demanda, iniciada na dcada de noventa, com pedidos de medicamentos antirretrovirais para o HIV/Aids, tem tido importante papel como via alternativa do cidado ao acesso a medicamentos no Sistema nico de Sade (SUS). Algumas caractersticas comuns so identificadas nos estudos realizados em diferentes regies do pas. A maioria dos pedidos individual e tem sido deferida tendo como praticamente nica base a prescrio medicamentosa apresentada pelo reivindicante. A segunda caracterstica o fato de a prescrio conter tanto medicamentos incorporados como no incorporados pela assistncia farmacutica do SUS, alguns sem registro no pas ou em indicao teraputica no constante do registro sanitrio. A terceira caracterstica o crescimento exponencial das demandas judiciais e dos gastos com medicamentos

Analisando-se especificamente o campo da poltica de sade, a Judicializao tem se traduzido como a garantia de acesso a bens e servios por intermdio do recurso a aes judiciais. Com o aumento exponencial das aes e a impossibilidade de previso oramentria dos gastos por elas acarretados, os
112SARLET, Ingo Wolfgang e FIGUEIREDO, Mariana Filchtiner. Reserva do possvel, mnimo existencial e direito sade: algumas aproximaes. Revista de Doutrina da 4 Regio, Porto Alegre, n. 24, jul. 2008. Disponvel em: <http://www.revistadoutrina.trf4.jus.br/artigos/edicao024/ingo_mariana.html>. Acesso em: 19 maio 2013. 113 PESSOA, Nvea Tavares. Perfil das solicitaes administrativas e judiciais de medicamentos impetradas contra a Secretaria de Sade do estado do Cear [dissertao mestrado]. Fortaleza (CE): Universidade Federal do Cear; 2007. Disponvel em: http://www.repositorio.ufc.br:8080/ri/bitstream/123456789/4241/1/2007_dis_ntpessoa.pdf. Acesso em 12 maio 2013.

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gestores do sistema de sade, nos mbitos municipal, estadual e federal, tentam encontrar uma maneira de resolver os impasses criados. Um dos aspectos da assistncia mdica que mais tem sido alvo das aes judiciais a assistncia farmacutica, ou seja, a garantia do acesso a medicamentos no disponveis nos servios pblicos, em razo de diferentes motivos, tais como preos abusivos praticados pelos fabricantes ou de falta de estoque, padronizao do uso, registro no pas ou comprovao cientfica de eficcia; e tambm alguns no estarem na lista de medicamentos oferecidos pelo SUS.114 Na criao do Sistema nico de Sade (SUS) foi previsto o direito do cidado assistncia farmacutica, mas esse direito demorou dez anos para ser regulamentado com a publicao da Poltica Nacional de Medicamentos (PNM). Esta, alm de fortalecer os princpios e as diretrizes do SUS, tambm objetiva a garantia da eficcia e segurana no uso racional de medicamentos e o acesso da populao aos medicamentos essenciais. De maneira geral, os juzes, ao deferirem as ordens para o fornecimento de medicamentos como forma de garantir os direitos dos indivduos, no observam a poltica de assistncia farmacutica do SUS. Essas aes tm consequncias oramentrias importantes, uma vez que os recursos so finitos e sua administrao deve ser planejada e balizada pelas polticas de sade. Com isso, percebem-se duas situaes causadas pelas demandas judiciais: o prejuzo da alocao racional dos recursos pblicos e a interferncia no planejamento das aes de sade.115 Muitas vezes, ao se fornecerem medicamentos por ordem judicial, no est sendo avaliado se aquele tratamento realmente o melhor em termos de relao custo/benefcio, se o indivduo realmente necessita do medicamento pleiteado e este no pode ser substitudo por outro disponvel nos programas de assistncia farmacutica do SUS, se o paciente tem condies financeiras de pagar o tratamento ou, at mesmo, o advogado e, ainda, se no esto sendo infringidos
CHIEFFI, Ana Luiza; BARATA, Rita Barradas. Judicializao da poltica pblica de farmacutica e eqidade. Cad. Sade Pblica, Rio de Janeiro, v. 25, n. 8, Aug. 2009 . em:<http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0102311X2009000800020&lng=en&nrm=iso>. Acesso em 19 Maio 2013. 115 CHIEFFI, Ana Luiza; BARATA, Rita Barradas. Judicializao da poltica pblica de farmacutica e eqidade. Cad. Sade Pblica, Rio de Janeiro, v. 25, n. 8, Aug. 2009 . em:<http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0102311X2009000800020&lng=en&nrm=iso>. Acesso em 19 Maio 2013.
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assistncia Disponvel assistncia Disponvel

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alguma lei ou algum princpio fundamental do sistema de sade. Apenas se cumpre a ordem determinada pelo juiz.116 A respeito da judicializao do direito a sade, CHIEFFI e BARATA117 afirmam que:
A maioria das aes analisadas foi ajuizada por advogados particulares. A justia gratuita contribuiu to-somente com das aes. O fato de essas aes geralmente serem ajuizadas por advogados particulares mostra que os pacientes arcaram com os custos dessa representao e em princpio poderiam adquirir os medicamentos solicitados.

Partindo-se para a anlise de nmeros relativos a decises judiciais, verifica-se que das decises de solicitaes de medicamento para tratamento de hepatite C, junto Seo de Direito Pblico do Tribunal de Justia do Estado de So Paulo, proferidas entre 1998 a 2005, 98% se referiam a processos individuais e somente 2% a aes coletivas. A maioria dos pacientes dessas aes utilizou a justia particular para solicitar tais medicamentos. Assim, pessoas que possuem melhores condies socioeconmicas e com acesso informao foram as mais beneficiadas pela interveno do Poder Judicirio.118 Segundo pesquisa realizada, com base de dados de 2006, por TERRAZAS119, a diferena gasta por pessoa em programas de medicamentos estaduais consideravelmente menor do que os valores gastos por pessoa atravs de demandas judiciais:
Desse modo, a Secretaria de Sade do Estado de So Paulo gastou, no ano de 2006, apenas com o cumprimento das decises judiciais da comarca da capital de So Paulo (das pessoas que so atendidas no Fornecimento para Ao Judicial), R$ 65 milhes para atender cerca de 3.600 pessoas.

CHIEFFI, Ana Luiza; BARATA, Rita Barradas. Judicializao da poltica pblica de assistncia farmacutica e eqidade. Cad. Sade Pblica, Rio de Janeiro, v. 25, n. 8, Aug. 2009 . Disponvel em:<http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0102311X2009000800020&lng=en&nrm=iso>. Acesso em 19 Maio 2013 117 CHIEFFI, Ana Luiza; BARATA, Rita Barradas. Judicializao da poltica pblica de assistncia farmacutica e eqidade. Cad. Sade Pblica, Rio de Janeiro, v. 25, n. 8, Aug. 2009 . Disponvel em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0102311X2009000800020&lng=en&nrm=iso>. Acesso em 12 Maio 2013. 118 TERRAZAS, Fernanda Vargas. O poder judicirio como voz institucional dos pobres: o caso das demandas judiciais por medicamentos [Dissertao de Mestrado]. So Paulo: Faculdade de Direito, Universidade de So Paulo; 2008. 119 TERRAZAS, Fernanda Vargas. O poder judicirio como voz institucional dos pobres: o caso das demandas judiciais por medicamentos [Dissertao de Mestrado]. So Paulo: Faculdade de Direito, Universidade de So Paulo; 2008.

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Em comparao, no mesmo ano, com o Programa de Medicamentos de Dispensao Excepcional (cuja execuo de responsabilidade estadual), a Secretaria de Sade gastou R$ 838 milhes para atender 380 mil pessoas. Isso significa que no Programa de Medicamentos de Dispensao Excepcional foram gastos, em mdia, R$ 2.205,00/ano por usurio, enquanto com o cumprimento das determinaes judiciais foram gastos, em mdia, R$ 18.000,00/ano por beneficiado.

Os nmeros apresentados impressionam, tendo em vista que os gastos com cumprimento de demandas judiciais por pessoa foi mais de oito vezes maior do que os gastos por pessoa com a poltica pblica de distribuio de medicamentos. Isso significa que o Programa de Medicamentos de Dispensao Excepcional poderia ter atendido mais 29.478 pessoas durante um ano se os R$ 65 milhes no tivessem sido gastos em determinaes judiciais. Ainda com relao a nmeros pesquisados em diversos estados brasileiros, verifica-se que em So Paulo, analisando-se as aes referentes ao acesso a medicamentos no ano de 2005, 62% dos itens solicitados faziam parte de listas de medicamentos do SUS, e, dentre eles, 15% pertenciam ao Programa de Medicamentos Excepcionais. J no Estado do Rio de Janeiro, 30% dos medicamentos foram solicitados por ao judicial sem pertencer a programas definidos pelo SUS. Dos itens com financiamento, cerca de 1/3 fazia parte do Programa de Medicamentos de Dispensao Excepcional. Em 2006, em Braslia, metade dos itens solicitados era padronizado, e se referia a Medicamentos Excepcionais. O Estado de Minas Gerais gastou de 2006 a 2008, respectivamente, R$ 8,5 milhes, R$ 22,8 milhes e R$ 42,5 milhes com o cumprimento de processos judiciais na rea da sade. 120 Em 2005, Ministrio da Sade gastou R$ 2.441.041,95 na aquisio de medicamentos, equipamentos e insumos concedidos em decises Judiciais. Em 2011, esse valor chegou a R$ 243.954.000,00; e de janeiro a novembro de 2012, o

VIEIRA, Fabiola Sulpino, ZUCCHI, Paola. As distores causadas palas aes judiciais poltica de medicamentos no Brasil. Rev Sade Pblica 2007. Disponvel em: <http://www.ejef.tjmg.jus.br/home/judicializacao-da-saude/wpcontent/uploads/2011/11/Distorcoes.pdf>. Acesso em 11 maio 2013.

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valor j estava em R$ 287.844.968,16. Esses dados servem para se ter uma ideia da absurda evoluo dos gastos pblicos com prestaes judiciais. 121 Os nmeros apresentados acima apontam no apenas uma gravidade limitada ao gasto irracional que promove, mas tambm, e principalmente, refere-se aos prejuzos prpria lgica do Sistema, o que induz novos gastos e a criao de um atendimento ao cidado absolutamente diverso do estabelecido pelas Polticas traadas pelo Sistema nico de Sade. Com relao s consequncias do crescimento exponencial de demandas judiciais pode-se afirmar que tais decises violam alguns princpios estruturantes do SUS, tais como a desconsiderao dos princpios da descentralizao, universalidade e da integridade122 conforme anlise abaixo: Com relao ao PRINCPIO DA DESCENTRALIZAO, percebe-se que recorrentemente as decises judiciais determinam o fornecimento de medicamentos ou tratamento mdico pela Unio e devido ao volume cada vez maior de decises desfavorveis, o Ministrio da Sade teve que promover a estruturao de uma rea de compra voltada exclusivamente para o atendimento dessas aes, que hoje responsvel pela aquisio de medicamentos para 8.549 aes ativas123; Alm disso, a entrega da medicao feita na residncia do paciente, em quantidade suficiente para o atendimento de, pelo menos, 06 meses de tratamento, sem controle de prescrio mdica e do efetivo uso do frmaco, o que contribui, inclusive, para o surgimento de fraudes; atravs de pesquisa, descobriu-se que h constante devoluo de medicamentos ao Ministrio da Sade por mudana de endereo da
MINISTRIO DA SADE. Aes judiciais comprometem poltica de sade. Braslia; 2008. Disponvel em:<http://portal.saude.gov.br/portal/aplicacoes/noticias/default.cfm?pg=dspDetalheNoticia&id_area= 1450&CO_NOTICIA=9633>. Acesso em 03 maio 2013. 122 ADVOCACIA GERAL DA UNIO. Interveno Judicial na sade pblica: Panorama no mbito da Justia Federal e Apontamentos na seara das Justias Estaduais. Abril, 2013. Disponivel em <http://portalsaude.saude.gov.br/portalsaude/arquivos/pdf/2013/Abr/26/Panoramadajudicializacao201 3.pdf>. Acesso em 13 maio 2013. 123 Nota explicativa: A expresso aes ativas usada, no sistema eletrnico de aes judiciais do Ministrio da Sade, para designar o nmero de demandas judiciais que possuem compra em curso ou que tenham a possibilidade de ger-las. Ou seja, abrange todas as aes (em curso ou j transitadas em julgado) que possuem em seu bojo deciso favorvel parte autora, contra a Unio. Esse nmero diferente do relativo s compras efetivamente realizadas, tendo em vista que parte das decises contrrias Unio so suspensas por outra deciso judicial, mas permanecem ativas no sistema, ante a possibilidade de serem as decises modificadas em outras instncias do Poder Judicirio.
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parte autora ou de seu falecimento (que no so comunicados) levando perda dos produtos comprados em virtude de decises judiciais; tambm se percebe a retrao dos Estados e Municpios no cumprimento de suas obrigaes no Sistema e, como decorrncia direta, o custeio dplice pela Unio de medicamentos (a Unio, alm de repassar fundo a fundo valores para a Assistncia Farmacutica, ainda condenada via ao judicial ao fornecimento de medicamentos j disponveis no SUS); Muitas vezes h fornecimento de medicao em duplicidade ou mesmo triplicidade pelos entes federativos envolvidos na ao judicial, em casos de condenao solidria.124 Com relao ao PRINCPIO DA UNIVERSALIDADE, as aes judiciais asseguram apenas o atendimento dos seus autores, ou seja, so aes individuais, afrontando, de modo direto e inequvoco, o princpio da universalidade e, ainda, o da equidade, vez que, frequentemente, os tratamentos mdicos ou medicamentosos pleiteados no poderiam ser assegurados a todos os usurios do Sistema, tendo em vista as limitaes oramentrias de que dispe o Ministrio da Sade.125 Por fim, a respeito da violao ao PRINCPIO DA INTEGRALIDADE, O atendimento ao paciente, pela Unio, d-se sem o seu devido acompanhamento, resumindo-se entrega do frmaco pleiteado. Alm disso, a aquisio de medicamentos prescrita por profissionais de servios privados, sem observncia de aspectos tcnicos envolvidos no mbito da sade pblica, informadores do conceito de integralidade, nem mesmo as polticas j institudas pela Administrao.126 Mais do que ir contra princpios basilares do SUS, possvel apontar outros fatores contrrios ao fenmeno de reivindicao de medicamentos via sistema judicirio:

ADVOCACIA GERAL DA UNIO. Interveno Judicial na sade pblica: Panorama no mbito da Justia Federal e Apontamentos na seara das Justias Estaduais. Abril, 2013. Pg 20. Disponvel em <http://portalsaude.saude.gov.br/portalsaude/arquivos/pdf/2013/Abr/26/Panoramadajudicializacao201 3.pdf>. Acesso em 13 maio 2013 125 Ibidem, pg 20. 126 ADVOCACIA GERAL DA UNIO. Interveno Judicial na sade pblica: Panorama no mbito da Justia Federal e Apontamentos na seara das Justias Estaduais. Abril, 2013. Pg 21. Disponvel em <http://portalsaude.saude.gov.br/portalsaude/arquivos/pdf/2013/Abr/26/Panoramadajudicializacao201 3.pdf>. Acesso em 13 maio 2013.

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Sujeio a monoplios de distribuio dos medicamentos: Um volume

considervel de demandas judiciais para solicitar remdios para tratar de doenas complexas. Esses medicamentos, em geral, possuem alto custo e so fabricados por apenas um laboratrio no qual monopoliza a distribuio, e com isso tendem a ser mais custosos do que os praticados em mercados concorrenciais. Um comprador de grande porte, como o Estado, tem alguma flexibilidade para negociar preos com monoplios quando a aquisio de medicamentos feita dentro de seu planejamento oramentrio, entretanto com a determinao de aquisio obrigatria e imediata de determinadas quantidades dos medicamentos, sem licitao, torna impossvel qualquer planejamento e negociao. A sujeio a monoplios de distribuio, portanto, tende a implicar custos totais mais altos para as polticas de sade.127 Perda da capacidade de administrar compras: As aquisies planejadas conferem ao sistema de sade poder de monopsnio, permitindo contrapor os preos praticados por laboratrios monopolistas. No entanto, quando o Estado no pode definir diretamente os termos de aquisio de medicamentos, o sistema de sade perde seu poder de monopsnio e, consequentemente, parte de sua capacidade de administrar compras. A consequncia imediata da perda de capacidade de administrao uma elevao dos custos acima dos valores mnimos possveis. Alm da elevao dos custos de compra, o sistema de sade fica sujeito a flutuaes que, sob outras circunstncias, dificilmente ocorreriam na mesma magnitude. Assim, o governo comprador se sujeita a grande variao de preos mdios. Essa variao ocorre em todos os medicamentos e, segundo pesquisa, verificou-se que a mais de 70% dos preos mdios por paciente corresponde h pelo menos o dobro do preo-base, chegando a 820% deste preo. Esse no um efeito decorrente de um preo isolado muito baixo e nem se refere a um nico medicamento. Essas flutuaes expressivas so observadas mesmo quando se utiliza uma base mais alta, a mdia dos dez menores preos mdios obtidos por paciente.128
DINIZ, Debora; MEDEIROS, Marcelo; SCHWARTZ, Ida Vanessa D.. Consequncias da judicializao das polticas de sade: custos de medicamentos para as mucopolissacaridoses. Cad. Sade Pblica, Rio de Janeiro, v. 28, n. 3, Mar. 2012. Disponvel em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0102311X2012000300008&lng=en&nrm=iso>. Acessado em 14 Maio 2013. 128 DINIZ, Debora; MEDEIROS, Marcelo; SCHWARTZ, Ida Vanessa D.. Consequncias da judicializao das polticas de sade: custos de medicamentos para as mucopolissacaridoses. Cad.
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Ineficincia em relao escala: Operando sem grande poder de

administrar compras e dentro de um mercado monopolizado, o SUS no alcana economias de escala que seriam esperveis sob outras circunstncias. Em um sistema de aquisies centralizado de se esperar que a compra de um maior volume de um medicamento esteja relacionada a um maior poder de barganha e a uma srie de economias que, em conjunto, reduzem preos finais. Mesmo na impossibilidade de ganhos expressivos, a compra em maior quantidade assegura, ao menos, a capacidade de manter estvel e em nveis mais baixos a relao entre quantidades e preos. Conforme estudo, conclui-se que sob judicializao, as aquisies pelo SUS de medicamentos de alto custo para algumas doenas graves so feitas, aparentemente, por preos instveis, muito superiores aos mnimos possveis e sem qualquer reduo expressiva proporo que aumentam as quantidades negociadas.129 Dificuldade de controle das quantidades consumidas e estocadas: O SUS possui uma srie de mecanismos para regular o uso de medicamentos, sendo ao mesmo tempo eficazes para os tratamentos e eficientes para o sistema como um todo. Esses mecanismos objetivam ter eficcia mdica e eficincia logstica. Isso pode ser feito porque h elevada integrao entre a indicao dos tipos e das quantidades de medicamentos, o seu consumo efetivo (postos de sade e hospitais) e sua proviso (dispensrios). Quando o sistema tem controle sobre as quantidades adquiridas, utilizadas e estocadas, uma prescrio mais eficiente de medicamento de alto custo - por exemplo, doses menores eficazes - ou a interrupo da prescrio (por abandono do tratamento ou bito) permite a realocao de medicamentos para outros indivduos do sistema ou sua estocagem adequada para uso futuro. No caso da determinao judicial de compra, isso no possvel ou depende de arranjos externos organizao do sistema. Entretanto, as quantidades acumuladas de medicamento adquiridas podem variar muito entre indivduos. H diversos fatores por trs dessas variaes, como h

Sade Pblica, Rio de Janeiro, v. 28, n. 3, pg 485. Mar. 2012. Disponvel em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0102311X2012000300008&lng=en&nrm=iso>. Acessado em 14 Maio 2013. 129 Ibidem, pag. 486.

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quanto tempo o paciente recebe o medicamento e as diferenas de peso, que determinam as doses recomendadas. Independentemente desses fatores, pesquisas mostram que pelo menos 60% das quantidades compradas so no mnimo cinco vezes maior que o menor volume necessrio para um tratamento. No caso do remdio Galsulfase, 30% das aquisies so dez vezes maiores do que a quantidade mnima necessria, com esta relao chegando a mais de 25 vezes no extremo da distribuio. Alm disso, a concluso mais grave demonstrada que os medicamentos com maior desigualdade nas quantidades adquiridas so justamente aqueles com maior peso financeiro total. Isso indica que, alm de elevadas desigualdades nos preos, h desigualdades substantivas nas fraes distribudas para cada indivduo, sendo perceptvel que no h efetivo controle na quantidade determinada pelo judicirio.130 Para finalizar, ressaltam-se as dificuldades que estas demandas judiciais criam para a gesto do SUS. O direito do cidado de exigir a garantia de acesso a medicamentos via sistema judicirio fundamental para fazer cumprir os direitos sociais e evitar a negligncia do Estado. Todavia, percebe-se ser um equvoco partir do pressuposto de que qualquer reivindicao de medicamento deve ser atendida em um mercado farmacutico com mais de 15 mil especialidades farmacuticas. A garantia ao direito sade deve ser pautada por polticas pblicas definidas e que abranjam o maior nmero de pessoas e no apenas com aes judiciais que muitas vezes desconsideram as diretrizes do Programa Nacional de Medicamentos em franca contraposio tendncia internacional de racionalizar o uso de tecnologias na rea da sade. O sistema judicirio e o executivo precisam encontrar uma soluo conjunta para que o direito assistncia teraputica integral seja garantido, com medicamentos seguros, eficazes e com relao custo-efetividade mais favorveis de acordo com a melhor e mais forte evidncia cientfica disponvel, sem causar as distores observadas neste trabalho.131

DINIZ, Debora; MEDEIROS, Marcelo; SCHWARTZ, Ida Vanessa D.. Consequncias da judicializao das polticas de sade: custos de medicamentos para as mucopolissacaridoses. Cad. Sade Pblica, Rio de Janeiro, v. 28, n. 3, pg. 487. Mar. 2012. Disponvel em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0102311X2012000300008&lng=en&nrm=iso>. Acessado em 14 Maio 2013. 131 DINIZ, Debora; MEDEIROS, Marcelo; SCHWARTZ, Ida Vanessa D.. Consequncias da judicializao das polticas de sade: custos de medicamentos para as mucopolissacaridoses. Cad. Sade Pblica, Rio de Janeiro, v. 28, n. 3, Mar. 2012, pg. 487. Disponvel em:

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CONCLUSO

Conforme analisado, o mnimo existencial o conjunto de bens e utilidades bsicas imprescindveis para uma vida com dignidade, tais como a sade, a moradia e a educao fundamental. Dessa forma, apesar de haver srias restries econmicas, as polticas pblicas devem estabelecer metas prioritrias para atender os direitos sociais. Entende-se violado o mnimo existencial quando se verificar a omisso na concretizao de direitos fundamentais, inerentes dignidade da pessoa humana, prevista no artigo 1 da CF. Com a Judicializao dos direitos sociais, o julgador possui papel relevante na hora de analisar se o Poder Pblico deve ou no ser obrigado a realizar determinada prestao. Dessa forma, apesar de os direitos fundamentais terem aplicao imediata, percebe-se que o Estado, mesmo aplicando valores cada vez maiores em diversas polticas pblicas, possui srias restries oramentrias e no consegue atender a demanda cada vez maior da Sociedade. Apesar de todas as dificuldades de gerenciar a escassez de recursos frente demanda crescente que os sistemas de sade universais enfrentam, o SUS no est se omitindo em atender aos pacientes com diferentes doenas. A organizao da rede para o atendimento de diversas doenas j existe, conforme analisado no captulo segundo, bem como o fornecimento de medicamentos subsidiados ou gratuitos. A questo a exigncia de se tratar uma doena especfica com o uso do medicamento A ou B, que muitas vezes no tm evidncias fortes de sua eficcia e segurana, o que revela preferncias e sugere influncia pesada de mecanismos de mercado. Ainda, por imposio de aes judiciais, muitas vezes o SUS acaba adquirindo medicamentos sem registro na ANVISA. Justamente por isso, importante que alguns parmetros sejam analisados no caso concreto, sob pena de se inviabilizar a consecuo de outras reas sociais tambm de inquestionvel relevncia, tendo sido propostos critrios como a prova

<http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0102311X2012000300008&lng=en&nrm=iso>. Acessado em 14 Maio 2013.

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de eficcia do medicamento, a sua imprescindibilidade no tratamento do paciente e a prvia aprovao pela Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria. Especificamente com relao aos medicamentos de alto custo, fundamental haver critrios mais rgidos para a sua concesso via judicial. Tais critrios so sugeridos a seguir: Pedido inserido em uma poltica pblica j formulada anlise das listas de medicamentos divulgadas pelo SUS, tais como a Relao Nacional de Medicamentos Essenciais (RENAME); Opo por tratamento ou medicao de eficcia tcnica comprovada, com preferncia aos medicamentos genricos e os j includos em lista do SUS; A condio econmica do solicitante, segundo o grupo familiar, com parmetros para aferio de renda e distribuio dos medicamentos. Nesse sentido, o Judicirio deveria negar o fornecimento de medicamentos quando no esto na lista do SUS, quando no possuem registro na ANVISA e, principalmente, quando no possuem eficcia comprovada. De qualquer forma, em todas as situaes mister que haja uma ponderao de acordo com o caso concreto entre o mnimo existencial e a reserva do possvel para no ferir a razoabilidade e o senso de justia. Com base no que foi apresentado no presente trabalho, conclui-se que as polticas pblicas de sade devem seguir a diretriz de reduzir as desigualdades econmicas e sociais. Contudo, quando o Judicirio assume o papel de implementar polticas, privilegia aqueles que possuem acesso qualificado Justia, seja por conhecerem seus direitos, seja por poderem arcar com os custos do processo judicial. Por isso, a possibilidade de o Judicirio determinar a entrega gratuita de medicamentos mais serviria classe mdia que aos pobres. Inclusive, com o aumento exponencial do nmero de aes judiciais, a excluso destes se aprofundaria em decorrncia de o Governo transferir os recursos que lhes dispensaria, em programas institucionalizados, para o cumprimento de decises judiciais, proferidas, em sua grande maioria, em benefcio da classe mdia.

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Da mesma forma, tambm inegvel que esse aumento de despesas no previstas acaba por desorganizar as polticas pblicas de sade, na medida em que recursos destinados ao sistema como um todo passam a ser direcionados para o atendimento de situaes individuais, com prejuzo para a universalidade do atendimento. Dentre as propostas apresentadas pelo Ministro da Sade durante audincia no STF, com o objetivo de dirimir o contencioso entre a Justia e a Sade, destacamse: a maior celeridade na atualizao e elaborao de novos protocolos do SUS; a ampliao da Comisso de Incorporao de Tecnologias do Ministrio da Sade (CITEC/MS), de forma a conferir maior agilidade s suas recomendaes; o aperfeioamento da organizao da pesquisa clnica em rede de centros de referncia para que os resultados sejam estabelecidos nacionalmente; a criao de Centros Estaduais de Referncia para a prescrio de medicamentos, especialmente os de alto custo, e o adequado manejo dos pacientes; e, a criao de mecanismos que viabilizem a existncia de uma assessoria tcnica para subsidiar o Judicirio em suas decises relacionadas sade. A partir do exposto, mesmo que essas polticas sejam colocadas em prtica pelo Ministrio da Sade com o objetivo de melhorar a eficincia do servio prestado, tambm se espera que haja uma mudana no posicionamento dos Tribunais Superiores, no sentido de agirem baseados no princpio da proporcionalidade. De acordo com esse princpio, o judicirio s deveria agir se a prestao solicitada for realmente necessria, adequada e razovel. Porm, o que se percebe atualmente uma banalizao cada vez maior das demandas judiciais, no qual o judicirio deixou de ser a ultima ratio para tornar-se o primeiro passo na solicitao de medicamentos. Como dito anteriormente, esse ativismo judicial causa grandes impactos econmicos, tendo em vista a exploso do nmero de aes na ltima dcada, e faz com que as polticas pblicas tenham seus oramentos prejudicados, pois o Governo tem que dispor cada vez mais recursos para pagar as determinaes judiciais no previstas inicialmente.

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Assim, fica a seguinte pergunta para reflexo: Como esperar que o acesso s polticas pblicas seja cada vez mais universal, incluindo principalmente a populao de baixa renda, se o crescente nmero de aes judiciais faz com o acesso a essas polticas seja cada vez mais individual? notrio que o acesso aos direitos sociais ainda no atinge grande parcela da populao realmente necessitada, e mais notrio ainda que isso ocorre em decorrncia da omisso estatal e do mau gerenciamento de recursos. Todavia, apesar de anualmente haver aumento dos recursos financeiros gastos com programas sociais, se permanecer a tendncia de o judicirio intervir ativamente nas polticas governamentais sem a devida anlise tcnica sobre a real necessidade da prestao, ser cada vez maior a dificuldade do governo em implementar polticas pblicas realmente efetivas e garantidoras de um mnimo de condies para uma vida digna da populao da forma como preceitua a Constituio Federal.

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ANEXO A ADMINISTRATIVO. DIREITO SADE. DIREITO SUBJETIVO. PRIORIDADE. CONTROLE JUDICIAL DE POLTICAS PBLICAS. ESCASSEZ DE RECURSOS. DECISO POLTICA. RESERVA DO POSSVEL. MNIMO EXISTENCIAL. 1. A vida, sade e integridade fsico-psquica das pessoas valor tico-jurdico supremo no ordenamento brasileiro, que sobressai em relao a todos os outros, tanto na ordem econmica, como na poltica e social. 2. O direito sade, expressamente previsto na Constituio Federal de 1988 e em legislao especial, garantia subjetiva do cidado, exigvel de imediato, em oposio a omisses do Poder Pblico. O legislador ordinrio, ao disciplinar a matria, imps obrigaes positivas ao Estado, de maneira que est compelido a cumprir o dever legal. 3. A falta de vagas em Unidades de Tratamento Intensivo - UTIs no nico hospital local viola o direito sade e afeta o mnimo existencial de toda a populao local, tratando-se, pois, de direito difuso a ser protegido. 4. Em regra geral, descabe ao Judicirio imiscuir-se na formulao ou execuo de programas sociais ou econmicos. Entretanto, como tudo no Estado de Direito, as polticas pblicas se submetem a controle de constitucionalidade e legalidade, mormente quando o que se tem no exatamente o exerccio de uma poltica pblica qualquer, mas a sua completa ausncia ou cumprimento meramente perfunctrio ou insuficiente. 5. A reserva do possvel no configura carta de alforria para o administrador incompetente, relapso ou insensvel degradao da dignidade da pessoa humana, j que impensvel que possa legitimar ou justificar a omisso estatal capaz de matar o cidado de fome ou por negao de apoio mdico-hospitalar. A escusa da "limitao de recursos oramentrios" frequentemente no passa de biombo para esconder a opo do administrador pelas suas prioridades particulares em vez daquelas estatudas na Constituio e nas leis, sobrepondo o interesse pessoal s necessidades mais urgentes da coletividade. O absurdo e a aberrao oramentrios, por ultrapassarem e vilipendiarem os limites do razovel, as fronteiras do bom-senso e at polticas pblicas legisladas, so plenamente sindicveis pelo Judicirio, no compondo, em absoluto, a esfera da discricionariedade do Administrador, nem indicando rompimento do princpio da separao dos Poderes. 6. "A realizao dos Direitos Fundamentais no opo do governante, no resultado de um juzo discricionrio nem pode ser encarada como tema que depende unicamente da vontade poltica. "Aqueles direitos que esto intimamente ligados dignidade humana no podem ser limitados em razo da escassez quando esta fruto das escolhas do administrador" (REsp. 1.185.474/SC, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 29.4.2010). 7. Recurso Especial provido. (REsp 1068731/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 17/02/2011, DJe 08/03/2012)

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ANEXO B ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL - ACESSO CRECHE AOS MENORES DE ZERO A SEIS ANOS - DIREITO SUBJETIVO - RESERVA DO POSSVEL TEORIZAO E CABIMENTO - IMPOSSIBILIDADE DE ARGUIO COMO TESE ABSTRATA DE DEFESA - ESCASSEZ DE RECURSOS COMO O RESULTADO DE UMA DECISO POLTICA - PRIORIDADE DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS CONTEDO DO MNIMO EXISTENCIAL - ESSENCIALIDADE DO DIREITO EDUCAO - PRECEDENTES DO STF E STJ. 1. A tese da reserva do possvel assenta-se em ideia que, desde os romanos, est incorporada na tradio ocidental, no sentido de que a obrigao impossvel no pode ser exigida (Impossibilium nulla obligatio est - Celso, D. 50, 17, 185). Por tal motivo, a insuficincia de recursos oramentrios no pode ser considerada uma mera falcia. 2. Todavia, observa-se que a dimenso ftica da reserva do possvel questo intrinsecamente vinculada ao problema da escassez. Esta pode ser compreendida como "sinnimo" de desigualdade. Bens escassos so bens que no podem ser usufrudos por todos e, justamente por isso, devem ser distribudos segundo regras que pressupe o direito igual ao bem e a impossibilidade do uso igual e simultneo. 3. Esse estado de escassez, muitas vezes, resultado de um processo de escolha, de uma deciso. Quando no h recursos suficientes para prover todas as necessidades, a deciso do administrador de investir em determinada rea implica escassez de recursos para outra que no foi contemplada. A ttulo de exemplo, o gasto com festividades ou propagandas governamentais pode ser traduzido na ausncia de dinheiro para a prestao de uma educao de qualidade. 4. por esse motivo que, em um primeiro momento, a reserva do possvel no pode ser oposta efetivao dos Direitos Fundamentais, j que, quanto a estes, no cabe ao administrador pblico preteri-los em suas escolhas. Nem mesmo a vontade da maioria pode tratar tais direitos como secundrios. Isso, porque a democracia no se restringe na vontade da maioria. O princpio do majoritrio apenas um instrumento no processo democrtico, mas este no se resume quele. Democracia , alm da vontade da maioria, a realizao dos direitos fundamentais. S haver democracia real onde houver liberdade de expresso, pluralismo poltico, acesso informao, educao, inviolabilidade da intimidade, o respeito s minorias e s ideias minoritrias etc. Tais valores no podem ser malferidos, ainda que seja a vontade da maioria. Caso contrrio, se estar usando da "democracia" para extinguir a Democracia. 5. Com isso, observa-se que a realizao dos Direitos Fundamentais no opo do governante, no resultado de um juzo discricionrio nem pode ser encarada como tema que depende unicamente da vontade poltica. Aqueles direitos que esto intimamente ligados dignidade humana no podem ser limitados em razo da escassez quando esta fruto das escolhas do administrador. No por outra razo que se afirma que a reserva do possvel no oponvel realizao do mnimo existencial. 6. O mnimo existencial no se resume ao mnimo vital, ou seja, o mnimo para se viver. O contedo daquilo que seja o mnimo existencial abrange tambm as condies socioculturais, que, para alm da questo da mera sobrevivncia, asseguram ao indivduo um mnimo de insero na "vida" social. 7. Sendo assim, no fica difcil perceber que dentre os direitos considerados prioritrios encontra-se o direito educao. O que distingue o homem dos demais seres vivos no a sua condio de animal social, mas sim de ser um animal

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poltico. a sua capacidade de relacionar-se com os demais e, atravs da ao e do discurso, programar a vida em sociedade. 8. A conscincia de que da essncia do ser humano, inclusive sendo o seu trao caracterstico, o relacionamento com os demais em um espao pblico - onde todos so, in abstrato, iguais, e cuja diferenciao se d mais em razo da capacidade para a ao e o discurso do que em virtude de atributos biolgicos - que torna a educao um valor mpar. No espao pblico - onde se travam as relaes comerciais, profissionais, trabalhistas, bem como onde se exerce a cidadania - a ausncia de educao, de conhecimento, em regra, relega o indivduo a posies subalternas, o torna dependente das foras fsicas para continuar a sobreviver e, ainda assim, em condies precrias. 9. Eis a razo pela qual o art. 227 da CF e o art. 4 da Lei n. 8.069/90 dispem que a educao deve ser tratada pelo Estado com absoluta prioridade. No mesmo sentido, o art. 54 do Estatuto da Criana e do Adolescente prescreve que dever do Estado assegurar s crianas de zero a seis anos de idade o atendimento em creche e prescola. Portanto, o pleito do Ministrio Pblico encontra respaldo legal e jurisprudencial. Precedentes: REsp 511.645/SP, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 18.8.2009, DJe 27.8.2009; RE 410.715 AgR / SP - Rel. Min. Celso de Mello, julgado em 22.11.2005, DJ 3.2.2006, p. 76. 10. Porm preciso fazer uma ressalva no sentido de que mesmo com a alocao dos recursos no atendimento do mnimo existencial persista a carncia oramentria para atender a todas as demandas. Nesse caso, a escassez no seria fruto da escolha de atividades no prioritrias, mas sim da real insuficincia oramentria. Em situaes limtrofes como essa, no h como o Poder Judicirio imiscuir-se nos planos governamentais, pois estes, dentro do que possvel, esto de acordo com a Constituio, no havendo omisso injustificvel. 11. Todavia, a real insuficincia de recursos deve ser demonstrada pelo Poder Pblico, no sendo admitido que a tese seja utilizada como uma desculpa genrica para a omisso estatal no campo da efetivao dos direitos fundamentais, principalmente os de cunho social. No caso dos autos, no houve essa demonstrao. Precedente: REsp 764.085/PR, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 1.12.2009, DJe 10.12.2009. Recurso especial improvido.

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ANEXO C PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDINRIO EM MANDANDO DE SEGURANA. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO DE ALTO CUSTO. AUSNCIA DE PROVA PR-CONSTITUDA E CONSEQUENTEMENTE DE DIREITO LQUIDO E CERTO. PRINCPIO DA RESERVA DO POSSVEL. 1. "A concesso da ordem, em sede de Mandado de Segurana, reclama a demonstrao inequvoca, mediante prova pr-constituda, do direito lquido e certo invocado" (RMS 24.988/PI, Relator Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJ de 18 de fevereiro de 2009). 2. No caso em foco, o compulsar dos autos denota que no h prova pr-constituda a embasar o pleito deduzido neste writ of madamus. Deveras, a prescrio medicamentosa do remdio Enbrel por mdico conveniado ao Sistema nico de Sade (fl. 15) no suficiente para comprovar que a resposta do paciente ao tratamento ser melhor do que aquela obtida com os medicamentos oferecidos pelo SUS (acitretina e ciclosporina) (fl. 18). 3. A produo da prova subjacente assertiva de que o tratamento do paciente com a droga Enbrel surtir mais efeito de grande complexidade e, toda evidncia, demanda a realizao de percia tcnica, cuja dilao probatria incompatvel com rito clere do mandado de segurana. 4. Ainda sob esse ngulo, o documento indicativo de que o tratamento deve ser realizado com o frmaco Enbrel (receita fl. 15) foi produzido unilateralmente, sem o crivo do contraditrio. Ademais, a contraprova produzida pelo impetrado, consistente na Nota Tcnica NAT/AF n. 0321/2007 (fls. 74-76), milita em sentido oposto pretenso do impetrante, pois consignou que: (a) o etanercepte, substancia ativa do Enbrel, de alto custo, relativamente nova e ainda no testada satisfatoriamente em pessoas portadores de psorase; (b) o relatrio mdico de fl. 28 informa que o paciente foi tratado com acitretina, corticoterapia sistmica e tpica e hidratantes, mas no se refere aos medicamentos oferecidos pelo Ministrio da Sade para o tratamento de psorase (ciclosporina e acitretina); e (c) a droga em comento foi recentemente includa, pelo Ministrio da Sade, no rol de medicamentos com dispensao em carter excepcional, atravs da Portaria MS/GM n. 2577/2006, e a sua utilizao foi to somente autorizada por aquele rgo para o tratamento de artrite reumatide. Logo, a questo gravitante em torno da eficcia superior do Enbrel para o tratamento de psorase e da menor manifestao de efeitos colaterais advindos da sua utilizao deve ser analisada luz do processo cognitivo (Precedentes: RMS 22.115/SC, Relator Ministro Joo Otvio de Noronha, Segunda Turma, DJ de 22 de junho de 2007 e RMS 17.873/MG, Relator Ministro Teori Albino Zavascki, Primeira Turma, DJ de 22 de novembro de 2004). 5. Apenas a ttulo de argumento obter dictum, as aes ajuizadas contra os entes pblicos com escopo de obrigar-lhes indiscriminadamente ao fornecimento de medicamento de alto custo devem ser analisadas com muita prudncia. 6. O entendimento de que o Poder Pblico ostenta a condio de satisfazer todas as necessidades da coletividade ilimitadamente, seja na sade ou em qualquer outro segmento, utpico; pois o aparelhamento do Estado, ainda que satisfatrio aos anseios da coletividade, no ser capaz de suprir as infindveis necessidades de todos os cidados. 7. Esse cenrio, como j era de se esperar, gera inmeros conflitos de interesse que vo parar no Poder Judicirio, a fim de que decida se, nesse ou naquele caso, o

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ente pblico deve ser compelido a satisfazer a pretenso do cidado. E o Poder Judicirio, certo de que atua no cumprimento da lei, ao imiscuir-se na esfera de alada da Administrao Pblica, cria problemas de toda ordem, como desequilbrio de contas pblicas, o comprometimento de servios pblicos, dentre outros. 8. O art. 6 da Constituio Federal, que preconiza a sade como direito social, deve ser analisado luz do princpio da reserva do possvel, ou seja, os pleitos deduzidos em face do Estado devem ser logicamente razoveis e, acima de tudo, necessrio que existam condies financeiras para o cumprimento de obrigao. De nada adianta uma ordem judicial que no pode ser cumprida pela Administrao por falta de recursos. 9. Recurso ordinrio no provido.

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ANEXO D

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ANEXO E
Lei de Responsabilidade Fiscal ANEXO V DESPESAS QUE NO SERO OBJETO DE LIMITAO DE EMPENHO, NOS TERMOS DO ART. 9, 2o, DA LRF, POR CONSTITUIREM OBRIGAES CONSTITUCIONAIS OU LEGAIS DA UNIO 1. Alimentao Escolar (Lei no 11.947, de 16/06/2009); 2. Ateno Sade da Populao para Procedimentos em Mdia e Alta Complexidade (Lei 8.142, de 28/12/1990); 3. Piso de Ateno Bsica Fixo (Lei 8.142, de 28/12/1990); 4. Atendimento Populao com Medicamentos para Tratamento dos Portadores de HIV/AIDS e outras Doenas Sexualmente Transmissveis (Lei 9.313, de 13/11/1996); 5. Benefcios do Regime Geral de Previdncia Social; 6. Bolsa de Qualificao Profissional para Trabalhador (Medida Provisria 2.164-41, de 24/08/2001); 7. Contribuio Previdncia Privada; 8. Cota-Parte dos Estados e DF Exportadores na Arrecadao do IPI (Lei Complementar 61, de 26/12/1989); 9. Dinheiro Direto na Escola (Lei11.947, de 16/06/2009); 10. Equalizao de Preos e Taxas no mbito das Operaes Oficiais de Crdito e Encargos Financeiros da Unio; 11. Financiamento de Programas de Desenvolvimento Econmico a Cargo do BNDES (Art. 239, 1, da Constituio); 12. Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao - FUNDEB (Emenda Constitucional n. 53, de 19/12/2006); 13. Fundo Especial de Assistncia Financeira aos Partidos Polticos - Fundo Partidrio (Lei n. 9.096, de 19/09/1995); 14. Complementao da Unio ao Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao - FUNDEB (Emenda Constitucional n. 53, de 19/12/2006); 15. Piso de Ateno Bsica Varivel - Sade da Famlia (Lei n. 8.142, de 28/12/1990); 16. Promoo da Assistncia Farmacutica e Insumos Estratgicos na Ateno Bsica em Sade (Lei n. 8.142, de 28/12/1990); 17. Incentivo Financeiro aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios para Execuo de Aes de Vigilncia Sanitria (Lei n. 8.142, de 28/12/1990); 18. Incentivo Financeiro aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios Certificados para a Vigilncia em Sade (Lei n. 8.142, de 28/12/1990); 19. Indenizaes e Restituies relativas ao Programa de Garantia da Atividade Agropecuria - Proagro, incidentes a partir da vigncia da Lei no 8.171, de 17 de janeiro de 1991; 20. Pagamento do Benefcio Abono Salarial (Lei n. 7.998, de 11/01/1990); 21. Pagamento de Benefcio de Prestao Continuada Pessoa Idosa - LOAS (Lei n. 8.742, de 07/12/1993); 22. Pagamento de Benefcio de Prestao Continuada Pessoa Portadora de Deficincia - LOAS (Lei n. 8.742, de 07/12/1993); 23. Pagamento do Seguro-Desemprego (Lei n. 7.998, de 11/01/1990);

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24. Pagamento do Seguro-Desemprego ao Pescador Artesanal (Lei n. 10.779, de 25/11/2003); 25. Pagamento do Seguro-Desemprego ao Trabalhador Domstico (Lei n. 10.208, de 23/03/2001); 26. Transferncia de Renda Diretamente s Famlias em Condies de Pobreza e Extrema Pobreza (Lei n. 10.836, de 09/01/2004); 27. Pessoal e Encargos Sociais; 28. Sentenas judiciais, inclusive as consideradas de pequeno valor e dbitos peridicos vincendos; 29. Servio da dvida; 30. Transferncias a Estados e ao Distrito Federal da Cota-Parte do SalrioEducao (art. 212, 5, da Constituio); 31. Transferncias constitucionais ou legais por repartio de receita; 32. Transferncias da receita de concursos de prognsticos (Lei n 9.615, de 24/03/1998 - Lei Pel e Lei n. 11.345, de 14/09/2006); 33. Auxlio-Alimentao (art. 22 da Lei n. 8.460, de 17/09/1992) e alimentao do pessoal militar das Foras Armadas (art. 50, inciso IV, alnea g, da Lei n. 6.880, de 09/12/1980); 34. Auxlio-Transporte (Medida Provisria n. 2.165-36, de 23/08/2001); 35. Subveno econmica aos consumidores finais do sistema eltrico nacional interligado (Lei n. 10.604, de 17/12/2002); 36. Subsdio ao gs natural utilizado para gerao de energia termeltrica (Lei n. 10.604, de 17/12/2002); 37. Contribuio ao Fundo Garantia-Safra (Lei n. 10.700, de 09/07/2003); 38. Complemento da atualizao monetria dos recursos do Fundo de Garantia do Tempo de Servio - FGTS (Lei Complementar n. 110, de 29/06/2001); 39. Manuteno da polcia civil, da polcia militar e do corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como assistncia financeira a esse ente para execuo de servios pblicos de sade e educao (Lei n. 10.633, de 27/12/2002); 40. Expanso e Consolidao da Estratgia de Sade da Famlia - PROESF (Lei n. 8.142, de 28/12/1990); 41. Incentivo Financeiro a Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios para Aes de Preveno e Qualificao da Ateno em HIV/AIDS e outras Doenas Sexualmente Transmissveis (Lei n. 8.142, de 28/12/1990); 42. Pagamento de Renda Mensal Vitalcia por Idade (Lei n. 6.179, de 11/12/1974); 43. Pagamento de Renda Mensal Vitalcia por Invalidez (Lei n. 6.179, de 11/12/1974); 44. Pagamento do Seguro-Desemprego ao Trabalhador Resgatado de Condio Anloga de Escravo (Lei n. 10.608, de 20/12/2002); 45. Auxlio-Reabilitao Psicossocial aos Egressos de Longas Internaes Psiquitricas no Sistema nico de Sade (de volta pra casa) (Lei n. 10.708, de 31/07/2003); 46. Apoio para Aquisio e Distribuio de Medicamentos Excepcionais (Lei n. 8.142, de 28/12/1990); 47. Bolsa-Educao Especial paga aos dependentes diretos dos trabalhadores vtimas do acidente ocorrido na Base de Alcntara (Lei n. 10.821, de 18/12/2003); 48. Pagamento de Benefcios de Legislao Especial; 49. Apoio ao Transporte Escolar (Lei n. 10.880, de 09/06/2004); 50. Apoio e Bolsa para atendimento Educao de Jovens e Adultos (Lei n. 10.880, de 09/06/2004);

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51. Despesas relativas aplicao das receitas da cobrana pelo uso de recursos hdricos, que se referem os incisos I, III, IV e V do art. 12 da Lei n. 9.433, de 08/01/1997 (Lei n. 10.881, de 09/06/2004, e Decreto n. 7.402, de 22/12/2010); 52. Auxlio-Alimentao ao Pessoal Ativo Militar dos Extintos Territrios (Lei no 10.486, de 04/07/2002); 53. Transferncias a Estados, Distrito Federal e Municpios para Compensao das Exportaes (art. 91 do ADCT); 54. Indenizao a Anistiados Polticos (Lei n. 10.559, de 13/11/2002); 55. Ressarcimento s Empresas Brasileiras de Navegao (Leis n. 9.432, de 08/01/1997, 10.893, de 13/07/2004, e 11.482, de 31/05/2007); 56. Assistncia Pr-Escolar (Lei n.8.069, de 13/07/1990, e Decreto n. 977, de 10/09/1993); 57. Assistncia mdica e odontolgica, inclusive exames peridicos quando for o caso, a excombatentes, militares, servidores civis, compreendendo ativos e inativos, e pensionistas, e respectivos dependentes (inciso IV do art. 53 do ADCT, Lei no 6.880, de 09/12/1980, Lei n. 8.112, de 11/12/1990, e Decreto n. 6.856, de 25/05/2009); 58. Financiamentos no mbito dos Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte - FNO, do Nordeste - FNE e do Centro-Oeste - FCO (Lei no 7.827, de 27/09/1989); 59. Assistncia jurdica integral e gratuita ao cidado carente (art. 5, inciso LXXIV, da Constituio); 60. Ressarcimento a Estados, Distrito Federal e Municpios para Compensao da perda de receita decorrente da arrecadao de ICMS sobre combustveis fsseis utilizados para gerao de energia eltrica (Lei n. 12.111, de 09/12/2009); 61. Imunobiolgicos para Preveno e Controle de Doenas (Lei no 6.259, de 30/10/1975, e Lei n. 8.080, de 19/09/1990); 62. ndice de Gesto Descentralizada do Programa Bolsa Famlia - IGD (Lei no 12.058, de 13/10/2009); 63. Concesso de Bolsa Educao Especial aos Dependentes dos Militares das Foras Armadas, Falecidos no Haiti (Lei n. 12.257, de 15/06/2010); 64. Remisso de Dvidas Decorrentes de Operaes de Crdito Rural (Lei n. 12.249, de 11/06/2010); 65. Compensao ao Fundo do Regime Geral de Previdncia Social - FRGPS (Lei n. 12.546, de 14/12/2011); e 66. Fardamento dos Militares das Foras Armadas (alnea h do inciso IV do art. 50 da Lei n. 6.880, de 9/12/1980, art. 2 da Medida Provisria no 2.215-10, de 31/08/2001, e arts. 61 a 64 do Decreto n. 4.307, de 18/07/2002)