Sparro 3

Il public procurment come leva di politica economica.
Centralizzazione e decentralizzazione degli acquisti

Marco Sparro, MSc Consip Spa Research & Development e-mail: marco.sparro@consip.it Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione Bologna, maggio 2013
1 Introduzione 2 Centralizzazione degli acquisti e razionalizzazione della spesa 3 Centralizzazione, finanza pubblica e determinazione dei fabbisogni 4 Centralizzazione, struttura di mercato e suddivisione in lotti 5 Centralizzazione e flessibilit: Convenzioni e Accordi Quadro 6 Centralizzazione e sostenibilit
Classificazione: Consip Public
Un semplice modello del public procurement

Value for Money = Qualit Prezzo dacquisto Costi di processo
costi amministrativi tempi raccolta informazioni rischio di dispute legali gestione contrattuale
Max:
sotto i vincoli: bisogni minimi dellacquirente budget (prezzo massimo) assetto normativo
Nel caso del procurement pubblico, lapproccio UE attribuisce, con crescente rilievo, ulteriori obiettivi strategici derivanti da scelte di politica economica e industriale:
Politiche di bilancio Effetti sulla struttura di mercato Sostenibilit
Risparmi, trasferimento intertemporale delle risorse Posizioni dominanti, rischi di lock-in, PMI Mercato interno UE Impatto ambientale Impatto sociale Innovazione nella PA Innovazione nel mercato
3
Innovazione
Un contesto complesso
Variabili di contesto
Assetto settore pubblico Politiche di bilancio Assetto normativo Altre policy (sostenibilit, innovazione)
Acquisizioni
Analisi fabbisogno e budget
Contract & tender design
Competizione aggiudicazione
Contract management
Assetto e struttura del mercato

La cassetta degli attrezzi (1/2)

Oggetto del contratto Requisiti tecnici Oggetto del contratto Funzionali / di performance A canone/a misura Prezzo fisso/rimborso/incentivo Inferiori 10% del valore contrattuale Partecipazione vs competizione Collusione Possono essere soggettivi Inerenti alloggetto del contratto Partecipazione, competizione Prezzo pi basso o Offerta Economicamente Pi Vantaggiosa Solo oggettivi 5 Inerenti alloggetto del contrattto
Disegno contratto
Schema di remunerazione, incentivi contrattuali Penali contrattuali
Analisi fabbisogni Analisi mercato
Suddivisione in lotti
Criteri di selezione Base dasta
Disegno di gara
Criterio di aggiudicazione Criteri di valutazione (tecnici ed economici)
La cassetta degli attrezzi (2/2)

Oggetto del contratto Requisiti tecnici Oggetto del contratto
Spesso si sottovaluta:
Requisiti tecnici
Disegno contratto
Schema di remunerazione, incentivi contrattuali Penali contrattuali
Pi che i diversi Canone/a misura elementi, contano le Prezzo fisso/rimborso/incentivo loro interconnessioni! Le imprese reagiscono in Inferiori 10% del valore contrattuale modo strategico agli Partecipazione vs competizione incentivi che gli Collusione vengono posti Unaessere visione statica Possono soggettivi pericolosa e fuorviante! Inerenti alloggetto del contratto
Analisi fabbisogni Analisi mercato
Suddivisione in lotti
Criteri di selezione Base dasta
Qualsiasi strategia Partecipazione, competizione
Disegno di gara
Criterio di aggiudicazione Criteri di valutazione (tecnici ed economici)
di gara inutile senza Prezzo pi basso o Offerta una oculata gestione Economicamente Pi Vantaggiosa del contratto in fase Solo oggettivi di esecuzione! 6 Inerenti alloggetto del contrattto
La centralizzazione degli acquisti pubblici (1/2)

Value for Money = Qualit Prezzo dacquisto Costi di processo
costi amministrativi tempi raccolta informazioni rischio di dispute legali gestione contrattuale
Un semplice modello dellattivit di procurement:
Max:
sotto i vincoli: bisogni minimi dellacquirente budget (prezzo massimo) assetto normativo
Nel caso del procurement pubblico, lapproccio UE attribuisce, con crescente rilievo, ulteriori obiettivi strategici derivanti da scelte di politica economica e industriale:
Politiche di bilancio Effetti sulla struttura di mercato Sostenibilit
Risparmi, trasferimento intertemporale delle risorse Posizioni dominanti, rischi di lock-in, PMI Mercato interno UE Impatto ambientale Impatto sociale Innovazione nella PA Innovazione nel mercato
Centralizzazione acquisti
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Innovazione
La centralizzazione degli acquisti pubblici (2/2)
Definizione (dalla Direttiva): A central purchasing body is a contracting authority which: acquires supplies and/or services intended for contracting authorities, or awards public contracts or concludes framework agreements for works, supplies or services intended for contracting authorities.
flessibilit vicinanza utilizzatore finale controllo dei costi efficienza processo
decentralizzazione
modelli misti
centralizzazione
Trend europeo in direzione di un crescente grado di aggregazione/centralizzazione Government Procurement Service (UK) SKI (Denmark) Hansel (Finland) Satskontoret (Sweden); BBG (Austria) Classificazione: Public ANCPConsip (Portugal)
La razionalizzazione degli acquisti: i livelli di intervento
Quali obiettivi? Efficacia della spesa Efficienza della spesa Riduzione della spesa
- Allocazione delle risorse finanziarie - Struttura del budget - Determinazione dei fabbisogni funzionali - Strategie di approvvigionamento - Disegno di gara e di contratto - Contract management Struttura di sistema
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Strumenti per lanalisi e lefficientamento della spesa: alla ricerca del bisturi
Costi standard Indicatori di spesa sostenibile (Finanziaria 2010): Al fine dell'ottimizzazione della spesa per consumi intermedi delle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato, il Ministero dell'Economia e delle Finanze fornisce criteri e indicazioni di riferimento per l'efficientamento della suddetta spesa, sulla base della rilevazione effettuata utilizzando le informazioni e i dati forniti dalle Amministrazioni, nonch dei dati relativi al Programma di razionalizzazione degli acquisti Spending Review Quale spazio per lazione delle centrali di committenza? E necessario uno sforzo graduale ma costante per far evolvere i modelli di consumo delle PA Problema: il grado di efficienza nellallocazione delle risorse misurabile solo a condizione che sia determinabile la produttivit dei fattori e, quindi, la quantit e qualit dei servizi prodotti
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Evoluzione dellapproccio alla razionalizzazione degli acquisti
2000: Programma per la Razionalizzazione degli Acquisti della PA 2006: Sistema a Rete Successivamente: costante evoluzione della normativa. Le disposizioni pi recenti pongono laccento su: Aggregazione della domanda, in particolare attraverso ruolo pi incisivo delle Centrali di Committenza, con declinazione articolata a seconda di tipologia di PA e ambito merceologico: - Obbligo ricorso a strumenti di centralizzazione (Convenzioni ex art. 26, Accordi Quadro, Sistemi Dinamici di Acquisto) - Obbligo ricorso a mercati elettronici e/o sistemi di e-procurement - Obbligo a rispetto di benchmark qualit/prezzo Potenziamento Sistema a Rete e graduale parificazione ruolo di Consip e CAT Ruolo degli strumenti telematici e e-procurement Disposizioni particolari su alcuni ambiti merceologici (es. sanit) e classi di PA
(Tagli!)
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Il modello italiano: il sistema a rete

PA centrale
CONSIP
Centrali acquisto territoriali
Sanit
Enti locali
Scuole Universit
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Il modello italiano: il Sistema a Rete
Art. 1, comma 455, l. 296/2006: ai fini del contenimento e della razionalizzazione della spesa per lacquisto di beni e servizi, le regioni possono costituire centrali di acquisto anche unitamente ad altre regioni, che operano quali centrali di committenza ai sensi dellarticolo 33 del d.lgs. 163/2006, in favore delle amministrazioni e enti regionali, enti locali, enti del SSN e delle altre pubbliche amministrazioni aventi sede nel medesimo territorio. Art. 1, comma 457, l. 296/2006: le centrali di committenza e la Consip costituiscono un sistema a rete, perseguendo larmonizzazione dei piani di razionalizzazione della spesa e realizzando sinergie nellutilizzo di strumenti informatici per lacquisto di beni e servizi. Art. 5, comma 7 bis, d.l. 52/2012: il Commissario straordinario promuove lo sviluppo del sistema a rete Art. 1, commi 10 e 11, d.l. 95/2012: il Commissario straordinario istituisce tramite Consip un elenco delle centrali di committenza; Consip pubblica i dati relativi ai contratti quadro e alle convenzioni stipulati dalle centrali di committenza. Un decreto del Ministro delleconomia e delle finanze stabilisce le modalit di attuazione
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La centralizzazione: elementi di analisi (1/3)

risparmi di processo
Efficienza di processo
riduzione del numero dei processi di negoziazione investimenti nellattivit di procurement (struttura organizzativa, sistemi ICT) competenze specializzate: manageriali, giuridiche, economiche, marketing, classi merceologiche, strumenti IT gestione informazioni: aggregazione, aggiornamento, rielaborazione informazioni derivanti dal mercato (mercati diversi ma correlati) e da precedenti acquisizioni consulenza, training e diffusione best practice necessita complesso lavoro di raccolta informazioni in merito alla domanda
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risparmio sui prezzi di acquisto
Aumento volumi di acquisto
economie di scala: in presenza di costi fissi rilevanti, i fornitori-produttori possono produrre a minori costi unitari maggiore potere di contrattazioni dei fornitori-rivenditori rispetto alle case madri maggiore potere di contrattazione della centrale di acquisto: soprattutto in mercati a forte rilevanza della domanda pubblica, acquisti centralizzati possono modificare la distribuzione delle quote di mercato. Il rischio di restare tagliati fuori dal mercato della PA pu essere molto forte rischio di impatto negativo sulla struttura di mercato (creazione di posizioni dominanti) rischio di eccessiva pressione competitiva rischio barriere allentrata
discriminazione PMI
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Standardizzazione
riduzione costi di produzione per i fornitori diminuzione prezzi
possibilit avanzamento del livello dello standard dominante Problemi con domanda eterogenea rischio di selezione avversa Effetti di rete: (il valore di un prodotto per i membri della rete dei suoi possessori aumenta con il numero di utenti della rete) possibilit di fornire la massa critica per passare da uno standard a un altro stimolo allinnovazione strumento per combattere posizioni dominanti dovute a lock-in
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Centralizzazione e finanza pubblica

(p q) = p1 q1 - p0 q0 = p q0 + q p1
Prezzi unitari pi bassi portano risparmi di cassa?

Variazione totale di spesa effettiva
Effetto di prezzo
Effetto quantit
La centralizzazione consente riduzione dei prezzi
La quantit tende ad aumentare al diminuire dei prezzi Effetto positivo in caso di budget insufficiente a coprire i fabbisogni ma spesso leffetto dovuto a regole di bilancio troppo rigide: Risparmi ottenuti su una voce di spesa sono difficili da tradurre in risorse disponibili su altre voci Risorse allocate su base storica
Risparmi sui prezzi unitari spesso non si traducono in risparmi di cassa n liberano risorse per altre acquisizioni Dal punto di vista della spesa pubblica, la performance di una centrale dacquisto 19 dipende da variabili che non sono sotto il suo controllo
Centralizzazione e finanza pubblica
Andamento delle transazioni sul MEPA un indizio?
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La stima stima dei fabbisogni della PA

Analisi della domanda
La determinazione dei fabbisogni della PA pu avvenire su due livelli: Analisi della spesa
Basata sullanalisi dellallocazione efficiente delle risorse nella funzione di produzione dei servizi erogati: - risorse umane - investimenti Finalizzata a rispondere alle esigenze funzionali della PA Nel caso di centrali di committenza, cruciale per - corretta definizione requisiti e dimensionamento iniziative - garanzia di affidabilit verso PPAA e fornitori - controllo degli impatti sul Classificazione: Consip Public di fornitura mercato - consumi intermedi Finalizzata alla ottimizzazione della spesa Impatto sulle scelte di consumo Difficile valutare lefficienza della spesa senza misure della produttivit dei fattori! Ruolo per centrali di committenza? 21
Basata sullo status quo: - abitudini di acquisto delle PPAA - risorse di bilancio allocate - evidenza di esigenze funzionali specifiche
La determinazione dei fabbisogni: gli strumenti adottati da Consip
Gli obiettivi
Ricostruire secondo una logica bottom-up la spesa in scope delle Amministrazioni Pubbliche attraverso la stima dei valori di spesa di specifiche merceologie di beni e servizi Identificare nuove categorie merceologiche presidiabili nellambito del Programma di razionalizzazione della spesa per beni e servizi della PA Effettuare approfondimenti mirati su determinate merceologie utili per il confronto fra i dati a disposizione Elaborare e fornire informazioni sulla spesa delle PA significative e consistenti a supporto di attivit chiave del Programma
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La determinazione dei fabbisogni: gli strumenti adottati da Consip
Il contesto
Dai dati dei conti ed aggregati economici delle Amministrazioni Pubbliche resi noti dallISTAT, risulta che nel 2011 la spesa della PA per consumi intermedi di beni e servizi ammonta a circa 136 Mld di (di cui 91,5 Mld di per consumi intermedi e 45,5 Mld di per acquisti da produttori market).
Spesa per consumi intermedi della PA (Mld di ) Definizioni
44,5
Spesa in scope
52,6 10,0 28,9
Out of Scope: Prestazioni sociali in natura (es. medicina convenzionata, spesa sociale) Da esplorare: Spesa per Beni e Servizi ancora da esplorare (es. armamenti, mezzi per la difesa, metalli e minerali, interpretariato e traduzioni ) Presidiabile: Spesa per Beni e Servizi noti ma non presidiati (es. spese postali, pubblicit, libri e riviste, global service caserme ) Presidiata: Spesa per Beni e Servizi coperti dagli strumenti Consip (Convenzioni / AQ, 23 MEPA e SDAPA)
136,0
Totale
Out of scope
Da Presidiabile Presidiata Esplorare
La determinazione dei fabbisogni: gli strumenti per lanalisi della domanda adottati da Consip
Analisi bandi TED (contratti sopra soglia comunitaria) e banca dati AVCP (contratti di valore superiore a 40k) Analisi ordinativi su strumenti Consip (Convenzioni, AQ e MEPA) Studi prodotti da associazioni di categoria, database e indagini di mercato Contatto diretto con PPAA attraverso gli account Consip
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Centralizzazione e struttura di mercato (1/4)
Questioni rilevanti
Soprattutto su mercati in cui il settore pubblico rappresenta una porzione rilevante della domanda complessiva, grosse gare dappalto e, in particolare, laggregazione della domanda possono avere impatti significativi: Aumento della competizione Limitazione della partecipazione di PMI Aumento della concentrazione del mercato, creazione/consolidamento di posizioni dominanti Rischio di lock-in Rischi di collusione (ridotto numero di partecipanti + interazioni ripetute) Indirizzo alle linee di evoluzione (innovazione, standardizzazione) Creazione di nuovi mercati
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In ogni fase del processo, la stazione appaltante dispone di numerosi strumenti per modulare il livello di competizione e tenere sotto controllo limpatto sul mercato:
Pianificazione della spesa Definizione bisogni/ esigenze/ Analisi della domanda Analisi del mercato Scelte di consumo/investimento a breve e lungo termine Scelte organizzative Oggetto del contratto Lotti Requisiti di partecipazione / criteri di selezione Requisiti tecnici Classificazione: Consip Public Selezione del contraente Aggiudicazione del contratto Requisiti di partecipazione: Capacit tecnica Fatturato Regole RTI Regole subappalto Base dasta Criterio di aggiudicazione (prezzo pi basso vs OEPV) Criteri di valutazione: Formula valutazione prezzo Criteri tecnici Asta busta chiusa vs dinamica
Esecuzione contratto Contract management
Monitoring Incentivi contrattuali Penali/bonus Meccanismi reputazionali NO Rinegoziazioni/estensioni Una inefficiente gestione del contratto, se anticipata dalle imprese in fase di gara, pregiudica una sana e corretta competizione
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Barriere allentrata e PMI

Contratti di grandi dimensioni possono costituire barriere allentrata. Le PMI spesso fondano la loro competitivit su innovazione e flessibilit, che possono risultare penalizzate dallaggregazione e standardizzazione della domanda Requisiti di capacit economica e finanziaria: principio di proporzionalit Requisiti di capacit tecnica Connessi con loggetto dellappalto Sistema di qualificazione per gli appalti di lavori (SOA) Difficile utilizzo criteri reputazionali Regole per RTI (raggruppamenti temporanei di impresa) indirizzo AGCM (le imprese in grado di partecipare da sole non possono raggrupparsi) contestato da recente giurisprudenza Subappalto favorisce laccesso al mercato pubblico di PMI pu essere utilizzato per distorcere la competizione Suddivisione in lotti
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Ruolo delle PMI, tra parit di trattamento, efficienza e logiche di sussidio
Suddivisione in lotti (1/4)
Quando una fornitura suddivisa in pi lotti, tipicamente allinterno della stessa procedura ciascun lotto rappresenta un contratto (e, dunque, una competizione) a s stante. Solitamente, due tipologie di lotti: Lotti geografici (tipici in gare gestite da centrali di committenza) Lotti merceologici Aspetti rilevanti nella scelta della suddivisione in lotti: Semplicit/efficienza del processo Partecipazione: requisiti di partecipazione e PMI Competizione: economie di scala/scopo Competizione: specializzazione (merceologica/territoriale) ed efficienza allocativa Struttura di mercato nel medio-lungo periodo Rischi di collusione
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Divisione in lotti e partecipazione

A parit di oggetto/quantit dellacquisizione, lotti pi numerosi (e dunque pi piccoli) possono permettere un aumento della partecipazione in quanto Abbassano i requisiti di partecipazione, permettendo lingresso in gara ad aziende di minori dimensioni Nel caso di lotti merceologici, evitano di tagliare fuori dal mercato imprese che offrono solo parte dei prodotti da acquisire
Divisione in lotti e competizione

A parit di oggetto/quantit dellacquisizione, lotti pi numerosi (e dunque pi piccoli) : Rischiano di ridurre il livello di competizione in quanto riducono le economie di scala e di scopo (nonch il potere di contrattazione della stazione appaltante) Possono indurre competizione pi aggressiva se laumento della partecipazione permette lingresso a imprese effettivamente competitive (forza sul territorio, specializzazione) Nel secondo caso, aumento dellefficienza allocativa Permettono di ridurre il rischio di creare/rafforzare concentrazioni di mercato, dannose Classificazione: Consip Public nel medio-lungo periodo (possibile soluzione: limite di aggiudicazione)
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Divisione in lotti, partecipazione e competizione

Si pu configurare dunque un trade-off tra partecipazione e competizione Possibile soluzione 1: gara multi-lotto con limite di aggiudicazione In tal caso, permettere la partecipazione su pi lotti anche se non si hanno i requisiti per aggiudicarseli tutti Problema: riduce la competizione Problema: criterio di sequenzialit nellaggiudicazione Possibile soluzione 2: asta combinatoria Ogni partecipante alla gara ha la possibilit di formulare: Unofferta su ciascun lotto singolo Offerte condizionate allaggiudicazione di pi (combinazioni di) lotti Laggiudicazione viene effettuata sulla base della combinazione di offerte pi favorevole alla stazione appaltante Problema: difficile gestione, sia per lamministrazione (soprattutto nel caso di molti lotti) che per i fornitori: numerose combinazioni possibili (sino NPNL!!!)
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Divisione in lotti e collusione

Suddividere la fornitura in un numero elevato di lotti aumenta il rischio di collusione, in quanto rende pi semplice alleventuale cartello laccordo su come spartire la torta Questo tipo di collusione molto difficile da individuare/dimostrare in quanto i membri del cartello, nei lotti che non intendono aggiudicarsi possono Non partecipare Presentare offerte non competitive Presentare offerte erronee Aspetto cruciale diventa il grado di simmetria tra i lotti Lotti asimmetrici possono complicare laccordo collusivo tra partecipanti simmetrici (ad esempio, rispetto alle quote di mercato, al grado di efficienza o di specializzazione) Viceversa, lotti simmetrici possono complicare la definizione di un accordo collusivo tra concorrenti asimmetrici
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Strumenti per laggregazione della domanda: gli accordi quadro (1/4)
Definizione di AQ (art. 3, comma 13 CdC): Un accordo, concluso tra una o pi stazioni appaltanti e uno o pi operatori economici, e il cui scopo quello di stabilire le clausole relative agli appalti da aggiudicare durante un dato periodo, in particolare per quanto riguarda i prezzi e, se del caso, le quantit previste.
Art. 59 CdC: Oggetto: lavori, servizi e forniture. Per i lavori, esclusivamente di manutenzione. Esclusi servizi di progettazione e servizi di natura intellettuale (comma 1). Durata: max 4 anni, salvo casi eccezionali debitamente motivati (comma 9). Modalit di aggiudicazione: prezzo pi basso o OEPV. Numero di operatori economici parti dellAQ: 1 oppure n3.
Le stazioni appaltanti non possono ricorrere agli accordi quadro in modo abusivo o in modo da ostacolare, limitare o distorcere la concorrenza (comma 10). Classificazione: Consip Public 34

I fase Aggiudicazione AQ II fase Affidamento AS
Rilancio competitivo (eventuale)
La procedura bifasica
Pubblicazione AQ
Aggiudicazione AQ
Aggiudicazione AS
sono selezionati gli operatori parti dellAQ e vengono definite le condizioni principali dei contrati da aggiudicare successivamente
aggiudicazione dei contratti di fornitura sulla base delle condizioni stabilite nellAQ e, se del caso, del rilancio competitivo
Utilizzabile in due contesti: AQ finalizzati ad acquisti ripetuti da parte di una singola stazione appaltante AQ conclusi a beneficio di pi stazioni appaltanti - da centrali di committenza
- da gruppi di acquirenti
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Operatori nel mercato
Stazione/i appaltante/i o centrale di committenza 1stadio selezione
Operatori in AQ AS conclusi da singole stazioni appaltanti 2 stadio selezione Aggiudicatari (AS) SA SA
Quali termini del contratto sono definiti in AQ? Quanti operatori sono selezionati in prima fase? Come avviene ciascun processo di selezione?
Diverse tipologie di AQ Diverse criticit
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Tassonomia degli Accordi Quadro

Da art. 32 Direttiva 18/2004/CE + fiche interpretativa CE:
completezza del contratto numbero di operatori

1 operatore completo n ( 3) operatori completo 1 operatore incompleto n ( 3) operatori incompleto
Contratto Quadro (molto simile alle Convenzioni Consip)

Accordo Quadro strictu sensu
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Le convenzioni: elementi di analisi (1/3)
Vantaggi AQ monofornitore a condizioni fissate (simili a Convenzioni ex art. 26) Massimo sfruttamento dei benefici dallaggregazione della domanda: Minimizzazione dei costi di processo (per fornitori e stazioni appaltanti): emissione e ricezione degli ordinativi in pochi minuti efficiente utilizzo di specializzazione e informazione Massimizzazione della competizione: economie di scala standardizzatione bargaining power della centrale di committenza
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Criticit AQ monofornitore a condizioni fissate (simili a Convenzioni ex art. 26) Lato domanda: difficolt di soddisfare la domanda degli utenti le cui esigenze non corrispondano allofferta standardizzata; alcune categorie merceologiche mal si prestano alla possibilit di standardizzazione; limitazione dellautonomia delle stazioni appaltanti, rischio di maverick buying selezione avversa Lato offerta: rischio di eccessiva tensione competitiva (soprattutto in mercati caratterizzati da forte incidenza della domanda pubblica o mercati giovani e in rapida evoluzione); problemi per le PMI, che spesso puntano ad essere competitive in virt di elevata specializzazione o focalizzazione territoriale; uneccessiva competizione sul prezzo pu pregiudicare la qualit della fornitura;
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Focus sulla selezione avversa

Consideriamo il caso di una centrale di committenza che aggiudica un AQ: LAQ pu essere utilizzato da due tipologie di amministrazioni: PA efficienti, in grado di pagare entro i tempi stabiliti PA inefficienti, che pagano in ritardo Supponiamo che i fornitori siano in grado di distinguere ex ante le due tipologie di PA. Il ritardo di pagamento rappresenta un costo per i fornitori, per i quali, pertanto, sarebbe efficiente offrire un prezzo diverso a ciascun tipo di PA: p per quelle efficienti e p>p per quelle inefficienti. Se ci non possibile in un AQ con condizioni tutte fissate, i fornitori dovrebbero offrire un prezzo p=(p+p)/2 (per semplicit stiamo assumendo un numero uguale di PA in ciascuna tipologia). Se le PA non sono obbligate ad acquistare attraverso lAQ, solo quelle inefficienti troveranno conveniente farlo. Le PA efficienti preferiranno acquistare autonomamente. Questo viene anticipato dai fornitori, che dunque in gara offriranno p > (p+p)/2.
Di conseguenza, probabile che lAQ fornir prezzi elevati, che hanno come target Classificazione: Public solo le Consip PA inefficienti, peggiorando cos la performance della centrale di committenza.40
LAccordo Quadro multifornitore (1/4)

1. Aggiudicazione AQ
Il processo (AQ multifornitore a condizioni non tutte fissate)

Centrale di committenza
2. Consulta le condizioni dellAQ Amministrazione 3. Definisce proprie condizioni di fornitura
4. Predispone una lettera di invito indicando tutte le condizioni per il confronto competitivo entro i limiti dellA.Q 5. Invita fornitori aggiudicatari AQ alla gara
8. Aggiudica/non aggiudica Appalto specifico
7. Valuta offerte
Fornitori 6. Predispone offerta

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Le possibilit offerte dagli AQ multifornitore: Miglioramento della soddisfazione delle PA rispetto alle condizioni contrattuali (customizzazione dei prodotti/servizi, condizioni di consegna, ampliamento della gamma offerta, semplificazione della gestione contrattuale, miglioramento dei prezzi); Aumento efficienza nellallocazione dei singoli contratti ai fornitori (localizzazione delle PA, specializzazione dei fornitori, diverse composizioni del paniere in iniziative multiprodotto); Riduzione della eccessiva tensione competitiva, al fine di evitare effetti nocivi nel lungo termine sulla struttura di mercato; Riduzione rischi di selezione avversa (tempi di pagamento, localizzazione); Allargamento della potenziale partecipazione da parte dei fornitori (data la possibilit di abbassare i requisiti di partecipazione e attrarre anche fornitori potenzialmente non obbligati a fornire tutte le amministrazioni).
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I potenziali rischi degli AQ multifornitore: Rischio di prezzi pi elevati, a causa della possibile riduzione del livello complessivo di competizione (rispetto alla convenzione), dovuto: nella prima fase: (i) pi alto numero di vincitori (la maggiore probabilit di vittoria della gara per laccesso allAQ, richiede minore sforzo competitivo); (ii) maggiore incertezza sulla domanda futura; nella seconda fase: minori dimensioni dei singoli contratti di AS (minore sfruttamento di economie di scala e stimolo ad una competizione aggressiva. Rischio di collusione, che aumenta quando pochi fornitori interagiscono ripetutamente nel medesimo AQ senza temere lingresso di nuovi outsider. Rischio di aumento dei tempi/costi di processo a carico di una o pi delle parti coinvolte (in particolare PA, ma anche mercato della fornitura e Consip). Rischio di distorsioni della competizione in caso di eventuale comportamento strategico di alcuni partecipanti.
complessit e delicatezza del design
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La scelta appropriata della tipologia di AQ

High effort for POs Heterogeneous demand
Simple contracts Framework Agreements

ation z i l a r Cent
Demand side
Multiple suppliers Incomplete 1 supplier Incomplete Multiple suppliers Complete
Framework Contracts
Low effort for POs Homogeneous demand Concentrated Standardized 1 supplier Complete
t ibili x e l F
Fragmented
Supply side
Specialized
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Analisi della domanda bisogni, necessit, esigenza continuit della fornitura, budget, esigenze di risparmio eterogeneit (tempo/luogo/acquirente), incertezza Analisi dellofferta numero operatori presenti posizioni dominanti eterogeneit/specializzazione fornitori capacit produttive rischi di collusione evoluzione offerta di mercato
scelta dello strumento e design

DEFINIZIONE LOTTI NUMERO AGGIUDICATARI COMPLETEZZA DEL CONTRATTO
Durata e massimali valore stimato Numero e tipologia di AS

Requisiti di partecipazione Criteri di aggiudicazione

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46
r a i v a io m r - p o 6a 1.3 qt ut Lapproccio tradizionale al public procurement punta tipicamente alla ao b minimizzazione dei costi di acquisto per standard minimi di qualit prefissati. l i i a l t m a b n / ic Public pe i Procurement r n o Sostenibile et z a d z li oe g - e n cr e o ir s s e t p i a - ambiti e obiettivi Nuovi r dm c Approccio orientato allintero ciclo di vita del prodotto/servizio (Life Cycle i ia Costing) o tConsip Public Classificazione: p e r e g
Centralizzazione e sostenibilit (1/7)
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6 1.3
Nuovi problemi Ambito merceologico

Individuazione aspetti rilevanti Life cycle assesment Life cycle costing Sviluppo degli operatori di mercato
Ambito contrattuale
Criteri di selezione Requisiti minimi Criteri di aggiudicazione Peso dei criteri tecnici Valutazione valore economico criteri verdi
Ambito normativo
Parit di trattamento Attinenza con oggetto contratto Nondiscriminazione Criteri oggettivi / soggettivi Esistenza certificazioni / standard
Disegno di sistema
Incentivi per le stazioni appaltanti Ruolo della centralizzazione Action plan / obiettivi a livello nazionale
Problema cruciale: determinare il valore appropriato che la stazione appaltante deve attribuire agli aspetti legati alla sostenibilit Strumento: approccio LCC
RISCHI: discriminazioni, sprechi
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Come determinare il valore economico degli aspetti verdi

Per stimare il valore attribuito (willingness to pay) importante distinguere: Benefici privati: internalizzati direttamente dal soggetto acquirente (risparmi lungo il ciclo di vita, migliori condizioni di lavoro, sicurezza
Esempi: minor consumo di acqua/energia(carburante, beni a maggior durata (batterie)
Benefici sociali:
esternalit
Esempi: minori emissioni di CO2, minore emissione di rumori, minore utilizzo di materiali tossici, utilizzo carta riciclata
In molti casi le due componenti coesistono e sono difficili da separare e misurare:

Examples: social benefits from lower noise emissions, private benefit of a lighter laptop,
Spesso i benefici privati possono essere stimati con maggior accuratezza delle esternalit
Metodo: confronto di contratto verde e contratto tradizionale in termini di confronto di costi lungo lintero ciclo di vita
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LApproccio LCC
Sposta lattenzione dal costo al solo momento dellacquisto a un flusso di costi nel corso del tempo. Tre step: 1. Stima del flusso di costi (privati e sociali) futuri (per ciascun contratto da confrontare): CP = purchasing cost (at time t=0) CU = usage and maintenance cost (at time t=1) CD = disposal cost (at time t=2) 2. Sconto del flusso di costi (per ciscun contratto da confrontare): CTOT = CP + CU + 2CD dove il tasso di sconto. 3. Confronto dei costi lungo lintero ciclo di vita:
Benefit from the green contract = CTOT(non-green) CTOT(green)
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Il ruolo di
01 Misura dellimportanza del futuro: vicino a 1: molta importanza ai costi futuri vicino a 0: scarsa importanza ai costi futuri
Pu essere interpretato come impatience rate (vicino a 0 = impazienza) Da una prospettiva pi finanziaria: = 1/(1+i), dove i = tasso dinteresse vicino a 1 implica un basso tasso di interesse, si pu investire a basso costo vicino a 0 un tasso di interesse elevato, prendere in prestito denaro costoso, per cui meno conveniente trasferire risorse nel futuro
Come individuare il appropriato? Per una singola stazione appaltante, specie se con vincoli di bilancio stringenti e scarsa sensibilit nei confronti dellambiente, prossimo a 0 pu essere pi elevato dal punto di vista del governo centrale
Molti governi suggeriscono/prescrivono un valore per (ad es., 3.5% in UK)
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Incentivi per le stazioni appaltanti a pagare per esternalit

La riduzione di esternalit negative ha un impatto positivo su tutta la collettivit, ma internalizzata solo in piccola parte dagli acquirenti La disponibilit a pagare della singola stazione appaltante (misurata, ad esempio, indirettamente, dal numero di punti tecnici allocati) pu sottostimare il beneficio sociale (a causa anche di vincoli di bilancio) Il procurement centralizzato pu giocare un ruolo decisivo in quanto Maggiore coerenza economica tra benefici sociali e disponibilit a pagare di una molteplicit di stazioni appaltanti Diminuzione dei costi di soluzioni ecocompatibili grazie alla maggiore competizione generata dallaggregazione della domanda Maggiore potere contrattuale nellindirizzare lo sviluppo dei mercati di riferimento Possibilit di individuare un tasso di sconto appropriato Possibilit di acquisire/gestire efficientemente expertise
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Incentivi per le stazioni appaltanti ad adottare un approccio LCC

Difficolt di trasferire risorse da un capitolo di bilancio allaltro Difficolt di trasferire risorse nel tempo (programmazione pluriennale della spesa)
Amministrazione
Spese in conto capitale / investimenti (acquisto beni durevoli, lavori pubblici)
Spese correnti / consumi intermedi (beni di consumo, servizi, energia, acqua, carta, manutenzione)
Impatto sui costi dacquisto
Impatto sui costi di utilizzo
La centrale di acquisto, nella definizione di contratti quadro pu adottare il LCC agendo, di fatto, come un acquirente senza problemi di coordinamento interno
Servendosi di accordi quadro, gli acquirenti adottano implicitamente il LCC
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Riferimenti
G.L. Albano, M. Sparro, Flexible strategies for Centralized Public Procurement, Review of Economics and Institutions (2010) Green Book Sulla modernizzazione della politica dellUE in materia di appalti pubblici. Per una maggiore efficienza del mercato europeo degli appalti, COM(2011) 15 della Commissione Europea OECD, Centralised Purchasing Systems in the Eurepean Union, (2011), SIGMA Papers No. 47 G.L. Albano, F.Antellini Russo, Public Procurement e Politica Economica, Quaderni Consip V (2009) Sito web DG Internal Market Public Procurement
Sito web di Consip Spa: www.consip.it Portale del Programma di Razionalizzazione degli Acquisti della P.A.: www.acquistinretepa.it
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Schema di remunerazione, incentivi contrattuali Penali contrattuali

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