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Il disegno dei contratti e delle procedure competitive per gli acquisti pubblici

Marco Sparro, MSc Consip Spa Research & Development e-mail: marco.sparro@consip.it Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione Bologna, maggio 2013

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Introduzione I contratti di procurement La base dasta La suddivisione in lotti I criteri di aggiudicazione e i metodi di valutazione

Classificazione: Consip Public

Gli obiettivi del Public Procurement


Value for Money = Qualit Prezzo dacquisto Costi di processo
costi amministrativi tempi raccolta informazioni rischio di dispute legali gestione contrattuale

Un semplice modello dellattivit di procurement:

Max:

sotto i vincoli: bisogni minimi dellacquirente budget (prezzo massimo) assetto normativo

Nel caso del procurement pubblico, lapproccio UE attribuisce, con crescente rilievo, ulteriori obiettivi strategici derivanti da scelte di politica economica e industriale:
Politiche di bilancio Effetti sulla struttura di mercato Sostenibilit Innovazione Classificazione: Consip Public Risparmi, trasferimento intertemporale delle risorse Posizioni dominanti, rischi di lock-in, PMI Mercato interno UE Impatto ambientale Impatto sociale Innovazione nella PA Innovazione nel mercato
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Lapproccio economico-giuridico (1/2)

Due problemi generali dei contratti di procurement


Informazione insufficiente da parte dellacquirente Lacquirente non ha sufficienti informazioni sulle caratteristiche tecniche e sui costi di produzione dei diversi fornitori. Se avesse tali informazioni, potrebbe individuare il fornitore pi efficiente e fargli unofferta take or leave it. In mancanza di tali informazioni, necessario individuare un meccanismo efficiente per inferire tali informazioni. Incertezza e necessit di flessibilit Sia chi acquista che il fornitore hanno una rilevante incertezza su aspetti importanti della fornitura che emergeranno solo in corso dopera, dopo che il contratto stato gi firmato. Pertanto un problema cruciale la possibilit di rendere il contratto flessibile e adattabile a circostanze imprevedibili e ad esigenze che emergono durante lesecuzione contrattuale.

Trade-off:
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Incentivo a ridurre i costi

vs

Incentivo a facilitare adattamento


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Lapproccio economico-giuridico (2/2)

La legislazione europea pone al centro il valore della concorrenza, vista come strumento funzionale a: Garantire i diritti dei consumatori/cittadini che pagano prezzo equo Tutelare le pari opportunit delle imprese Promuovere sviluppo e innovazione Nella pratica degli acquisti pubblici questo approccio, che si concretizza in regole molto rigide soprattutto in fase di scelta del contraente, mette laccento sul primo problema:

garanzia di trasparenza e parit di trattamento verso cittadini e imprese meccanismo di estrazione delle informazioni
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Procedure competitive per laggiudicazione dei contratti pubblici

Contratti tendenzialmente poco flessibili

Il contesto normativo (1/2)

A livello europeo: Directive 2004/18/CE on the coordination of procedures for the award of public works contracts, public supply contracts and public service contracts Directive 2004/17/CE coordinating the procurement procedures of entities operating in the water, energy, transport and postal services sectors

A livello nazionale: Dlgs n.163/2006 Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (Codice degli Appalti, Codice dei Contratti Pubblici, Codice De Lise, Testo Unico Appalti) Regolamento Attuativo (DPR 207/2010): Rregolamento di Esecuzione e Attuazione del Decreto Legislativo 12 aprile 2006, n. 163

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Il contesto normativo (2/2)

Le amministrazioni pubbliche hanno il compito di raggiungere il value for money, principalmente attraverso procedure di scelta del contraente aperte e trasparenti. Per contratti da aggiudicare il cui valore supera determinati valori soglia (soglia comunitaria), a meno della sussistenza di specifici criteri di esclusione (ad esempio, questioni di sicurezza nazionale, emergenze), le direttive stabiliscono specifiche regole e procedure da seguire durante lintero processo di selezione del contraente:
Pianificazione della spesa Definizione bisogni/ esigenze/ Selezione del contraente Aggiudicazione del contratto NON COPERTO DALLA DIRETTIVA Esecuzione contratto Contract management

In ogni caso, anche per contratti sotto soglia necessario operare nel rispetto dei principi del trattato: Parit di trattamento Non-discriminazione Reciproco riconoscimento nel mercato interno Trasparenza
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Evoluzione del ruolo del Public Procurement UE

LIBRO VERDE Sulla modernizzazione della politica dellUE in materia di appalti pubblici. Per una maggiore efficienza del mercato europeo degli appalti
Ruolo fondamentale del public procurement nella strategia Europa 2020: migliorare il contesto generale per linnovazione nelle imprese, utilizzando integralmente le politiche incentrate sulla domanda favorire la transizione verso uneconomia efficiente sotto il profilo delle risorse e a basse emissioni di carbonio, promuovendo un pi ampio ricorso agli appalti pubblici verdi migliorare il clima imprenditoriale, specialmente per le PMI innovative.

Processo di consultazione finalizzato alla revisione delle Direttive per: rendere pi flessibile la procedura di aggiudicazione degli appalti pubblici Permettere un uso migliore degli appalti pubblici a sostegno di altre politiche

Non si deve per ignorare che potrebbero insorgere conflitti tra i diversi obiettivi (ad esempio tra la semplificazione delle procedure e la necessit di tener conto di altri obiettivi politici). Questi obiettivi diversi si traducono talvolta in opzioni politiche che possono puntare in direzioni diverse e che imporranno una scelta ponderata in una fase successiva.
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Il processo

In ogni fase del processo, la stazione appaltante dispone di numerosi strumenti per modulare il livello di competizione e tenere sotto controllo limpatto sul mercato:
Pianificazione della spesa Definizione bisogni/ esigenze/ Analisi della domanda Analisi del mercato Scelte di consumo/investimento a breve e lungo termine Scelte organizzative Oggetto del contratto Lotti Requisiti di partecipazione / criteri di selezione Requisiti tecnici
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Selezione del contraente Aggiudicazione del contratto Requisiti di partecipazione: Capacit tecnica Fatturato Regole RTI Regole subappalto Base dasta Criterio di aggiudicazione (prezzo pi basso vs OEPV) Criteri di valutazione: Formula valutazione prezzo Criteri tecnici Asta busta chiusa vs dinamica

Esecuzione contratto Contract management

Monitoring Incentivi contrattuali Penali/bonus Meccanismi reputazionali NO Rinegoziazioni/estensioni Una inefficiente gestione del contratto, se anticipata dalle imprese in fase di gara, pregiudica una sana e corretta competizione
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Concorrenza e appalti: alcune questioni chiave

Centralizzazione - decentralizzazione Livello di partecipazione Limitazione della partecipazione di PMI Concentrazione del mercato, creazione/consolidamento di posizioni dominanti Rischi di lock-in Rischi di collusione (ridotto numero di partecipanti + interazioni ripetute) Competizione sul prezzo e competizione sulla qualit Stimolo allinnovazione e alla sostenibilit

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Concorrenza e appalti: le PMI

Contratti di grandi dimensioni, complessit de processi, burocrazia, costi amministrativi, ritardo de pagamenti possono costituire barriere allentrata
Le PMI spesso fondano la loro competitivit su innovazione e flessibilit, che possono risultare penalizzate dallaggregazione e standardizzazione della domanda Requisiti di capacit economica e finanziaria principio di proporzionalit Requisiti di capacit tecnica Connessi con loggetto dellappalto Sistema di qualificazione per gli appalti di lavori Difficile utilizzo criteri reputazionali Regole per RTI (raggruppamenti temporanei di impresa) indirizzo AGCM: le imprese in grado di partecipare da sole non possono raggrupparsi Regole subappalto favorisce laccesso al mercato pubblico di PMI pu essere utilizzato per distorcere la competizione Suddivisione in lotti
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La cassetta degli attrezzi (1/2)


Oggetto del contratto Requisiti tecnici Oggetto del contratto Funzionali / di performance A canone/a misura Prezzo fisso/rimborso/incentivo Inferiori 10% del valore contrattuale Partecipazione vs competizione Collusione Possono essere soggettivi Inerenti alloggetto del contratto Partecipazione, competizione Prezzo pi basso o Offerta Economicamente Pi Vantaggiosa Solo oggettivi Inerenti alloggetto del contratto

Disegno contratto

Schema di remunerazione, incentivi contrattuali Penali contrattuali

Analisi fabbisogni Analisi mercato

Suddivisione in lotti

Criteri di selezione Base dasta

Disegno di gara

Criterio di aggiudicazione Criteri di valutazione (tecnici ed economici)

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La cassetta degli attrezzi (2/2)


Oggetto del contratto Requisiti tecnici Oggetto del contratto

Spesso si sottovaluta:
Requisiti tecnici

Disegno contratto

Schema di remunerazione, incentivi contrattuali Penali contrattuali

Pi che i diversi elementi, Canone/a misura contano le loro Prezzo fisso/rimborso/incentivo interconnessioni! I fornitori in Inferiori 10% delreagiscono valore contrattuale modo strategico agli Partecipazione vs competizione incentivi che gli vengono Collusione posti Unaessere visione statica Possono soggettivi pericolosa e fuorviante! Inerenti alloggetto del contratto

Analisi fabbisogni Analisi mercato

Suddivisione in lotti

Criteri di selezione Base dasta

Qualsiasicompetizione strategia di Partecipazione,


Prezzo pi basso o Offerta una oculata Economicamente Pigestione Vantaggiosa

Disegno di gara

gara inutile senza

Criterio di aggiudicazione Criteri di valutazione (tecnici ed economici)

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del contratto in fase di Solo oggettivi esecuzione! Inerenti alloggetto del contrattto

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Introduzione I contratti di procurement La base dasta La suddivisione in lotti I criteri di aggiudicazione e i metodi di valutazione

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Natura dei contratti di procurement (1/5)

Principale funzione dei contratti


Fissando obblighi e promesse: Proteggono le parti coinvolte in una transazione dal rischio di cambiamenti inaspettati o opportunistici del comportamento futuro dellaltra parte Permettono lefficienza della pianificazione, dellinvestimento e della produzione in una supply chain decentralizzata. TUTTAVIA, NON ESISTONO CONTRATTI COMPLETI! i.e. in grado di specificare perfettamente gli obblighi contrattuali delle parti coinvolte in tutte le circostanze possibili. Scrivere contratti completi ha un costo molto elevato. Principali elementi da considerare nella scelta della migliore strategia contrattuale, al fine di evitare conseguenze negative in termini di costi e qualit della fornitura: 1 2
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Flessibilit contrattuale Incentivi per qualit e riduzione costi Allocazione del rischio

Particolarmente rilevante in progetti complessi Giocano un ruolo decisivo anche in contratti per acquisto di beni e servizi

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2.1

Natura dei contratti di procurement (2/5)

Allocazione del rischio Per i contraenti difficile prevedere/influenzare tutti gli eventi che impattano sulla performance e dunque sul valore del contratto A parit di condizioni, sarebbe efficiente allocare il rischio alla parte che in grado di gestirlo nel modo migliore Ci che conta lavversione/propensione al rischio relativa delle parti coinvolte Lallocazione del rischio ha un impatto decisivo sugli incentivi Ruolo degli incentivi Garantire che entrambe le parti trovino conveniente rispettare gli impegni sottoscritti nel contratto Garantire che entrambe le parti assumano comportamenti virtuosi anche relativamente agli aspetti della performance che impattano sul valore del contratto ma non sono definibili in termini di clausole contrattuali Per una efficiente allocazione del rischio e per una corretta definizione degli incentivi fondamentale identificare la natura degli aspetti qualitativi della fornitura che si vogliono tutelare Classificazione: Consip Public

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2.1

Natura dei contratti di procurement (3/5)

Come garantire la qualit


Possibilit di intervenire in tutte le fasi del ciclo di vita del contratto:
Negoziazione, selezione, aggiudicazione

Contract & tender design

Contract management

Molto spesso si pone laccento sulla fase di selezione del contraente:

Qualit non coincide sempre con peso % componente tecnica della valutazione

Quali aspetti qualitativi sono descritti dai punti tecnici? Esprimono effettivamente tutte le caratteristiche di un bene/servizio di qualit? La qualit offerta in gara pu differire anche notevolmente dalla qualit effettiva della fornitura. Come evitare il rischio che il fornitore non mantenga gli impegni presi al momento della presentazione dellofferta?
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2.1

Natura dei contratti di procurement (4/5)

Diversi tipi di qualit


La natura degli aspetti qualitativi di beni/servizi rendono pi o meno difficile/oneroso: per lacquirente, fornirne una definizione puntuale e oggettiva nella documentazione di gara e nel contratto per una terza parte, verificarne il livello effettivo in modo sufficientemente preciso da garantire il rispetto di un contratto che regoli tale caratteristica dunque utile distinguere, in ogni bene/servizio oggetto di fornitura:

Qualit Contrattabile: include tutti gli aspetti qualitativi dei quali contraenti e terze parti
possono misurare il livello in modo sufficientemente preciso ed oggettivo a costi ragionevoli (es.: tempi di consegna, potenza di un processore, velocit di stampa di una fotocopiatrice)

Qualit Non Contrattabile: include tutti gli aspetti qualitativi rilevanti dei quali terze parti non
siano in grado di misurare il livello in modo sufficientemente preciso ed oggettivo da garantire lapplicazione di un contratto (es.: servizi di consulenza, sviluppo soluzioni IT, lavori ad opera darte)

Necessario il confronto tra benefici di un contratto completo e costi di contrattabilit.


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2.1

Natura dei contratti di procurement (5/5)

Diversi approcci e strumenti


Quando la qualit contrattabile Contratti espliciti

Contratti scritti con clausole legalmente vincolanti il cui rispetto pu essere garantito/verificato attraverso il ricorso a una parte terza (es., un tribunale) Penali contrattuali Cauzioni Diversi schemi di remunerazione

Quando la qualit non contrattabile

Contratti impliciti

In molti casi lallocazione del rischio e lo schema di incentivi sono difficili da contrattare esplicitamente. In tali casi ci si basa su accordi impliciti. Gli incentivi al fornitore sono di natura relazionale / reputazionale, si basano sulla minaccia di perdita di reputazione o perdita/riduzione di contratti futuri

Prima della firma del contratto (selezione del contraente) Durante lesecuzione del contratto
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Al termine dellesecuzione del contratto

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2.2

Contratti espliciti Utilizzo delle penali (1/2)

Gli aspetti qualitativi contrattabili sono tipicamente difesi attraverso uno schema di penali. Perch il sistema fornisca un incentivo efficace, necessario fissare opportunamente: Il valore complessivo della penale rispetto al valore del contratto Le penali hanno innanzi tutto una funzione di deterrenza. Non conta solo il loro valore, ma il valore atteso del suo effettivo pagamento! Valore atteso = valore della penale probabilit di applicazione Penali troppo basse non riescono a svolgere unefficace azione di deterrenza Penali troppo elevate risulterebbero poco credibili Monte penali non superiore al 10% del valore del contratto Il valore relativo delle penali rispetto alle diverse clausole del contratto Penali commisurate al valore relativo degli aspetti qualitativi a cui si riferiscono (proporzionalit ai punti tecnici): se laspetto X vale il doppio dellaspetto Y, anche la penale per una violazione su X dovr essere doppia rispetto a quella su Y Penale su aspetto X proporzionale alla difficolt / costo di monitorare X Inutile mettere molti punti tecnici / prevedere penali molto elevate su aspetti che non si in grado di difendere contrattualmente!
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2.2

Contratti espliciti Utilizzo delle penali (2/2)

ma le penali spesso non vengono esercitate!


spesso i fondi recuperati tramite le penali non confluiscano nel budget degli uffici che dovrebbero esercitarle (e che invece sopportano lonere della procedura amministrativa); scambi informali tra il non esercizio della penale contro servizi aggiuntivi/diversi non previsti dal contratto; percezione dellimposizione delle penali come di una decisione punitiva in grado di peggiorare in modo sostanziale il clima di collaborazione tra fornitore ed acquirente; soprattutto nel caso in cui lamministrazione ritenga che la non conformit sia dovuta a cause fuori dal controllo del fornitore; se le penali previste nelle gare sono particolarmente numerose e di molteplici tipologie, lacquisizione e lelaborazione delle informazioni per la determinazione della loro eventuale applicazione comportano un notevole e laborioso carico operativo; lamministrazione ha talvolta ampie corresponsabilit (es.: ritardi pagamenti); penali molto elevate di difficile esercizio, salvo in casi di gravissime inadempienze

Classificazione: Consip Public

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2.2

Contratti espliciti Utilizzo delle cauzioni

L'esecutore del contratto obbligato a costituire una garanzia fideiussoria. Tutela il contraente rispetto a mancata esecuzione/gravi inadempienze Fornisce un incentivo a una corrette esecuzione ma non ha la funzione di coprire eventuali danni subiti dal contraente Pu essere utilizzata per escutere penali contrattuali Limporto della cauzione fissato in modo da garantire una maggior tutela della PA allaumentare dello sconto offerto in gara dal fornitore (art. 113 CdC):

Di base, ammonta al 10% dell'importo contrattuale In caso di aggiudicazione con ribasso d'asta superiore al 10%, la cauzione aumentata di tanti punti percentuali quanti sono quelli eccedenti il 10% ove il ribasso sia superiore al 20%, l'aumento di due punti percentuali per ogni punto di ribasso superiore al 20%.

Classificazione: Consip Public

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2.2

Contratti espliciti - Contratti a prezzo fisso

Il fornitore viene remunerato con un prezzo prefissato, che generalmente emerge da un processo competitivo
Allocazione del rischio
Ruolo degli incentivi

Il fornitore: Ha la possibilit di appropriarsi interamente dei vantaggi derivanti da riduzione dei costi; Si sobbarca interamente i rischi associati a costi pi elevati di quelli stimati per eseguire il contratto con i livelli di qualit prefissati
Rischio dellacquirente

Incentivi Forte incentivo a ridurre i costi Nessun incentivo ad aumentare la qualit Disincentivo alla riduzione della qualit tipicamente fornito da penali contrattuali

Adatti a gestire forniture/servizi semplici e standardizzati Semplicit di gestione per la PA Poco indicati quando sono rilevanti aspetti di qualit non contrattabili
Classificazione: Consip Public

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2.2

Contratti espliciti - Contratti a rimborso

Lacquirente remunera il fornitore con il rimborso tutti i costi (documentati) associati alla fornitura pi una fee prestabilita.
Allocazione del rischio
Ruolo degli incentivi

Il fornitore completamente assicurato contro aumenti inaspettati dei costi Lacquirente si sobbarca interamente il rischio di aumenti di costo Incentivi
Rischio dellacquirente

Il fornitore non ha alcun incentivo alla riduzione dei costi

Difficile da aggiudicare mediante gara: le offerte di prezzo non permettono di inferire lefficienza dei concorrenti Richiede costante monitoring della PA dei costi del contractor Flessibilit e facilit di rinegoziazione Utile quando la qualit (anche non contrattabile) di particolare rilevanza
Classificazione: Consip Public

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2.2

Contratti espliciti - Contratti a incentivo (1/2)

La remunerazione del contractor contiene una parte fissa e una parte variabile: In funzione dei costi realizzati (cost incentive contract) In funzione del livello di qualit prodotto (quality incentive contract)
Incentivo sul costo Incentivo sul costo

T =

P + bC
b=0 b=1

T =

P + b LQ

b=0 contratto a prezzo fisso b=1 contratto a rimborso Il contractor ha unassicurazione parziale contro aumenti di costo

contratto a prezzo fisso contratto a rimborso

Allocazione del rischio


Ruolo degli incentivi

Rischi ripartiti tra fornitore e acquirente Incentivi La PA ha la possibilit di calibrare e indirizzare gli incentivi del contractor a ridurre i costi o migliorare la qualit La PA ha maggiori incentivi a svolgere attivit di monitornig 24

Classificazione: Consip Public

Rischio dellacquirente

2.2

Contratti espliciti - Contratti a incentivo (2/2)

Vantaggi e criticit
Permettono corretto bilanciamento di rischi e incentivi Rispetto alle penali, non sono percepiti come punitivi Non c il vincolo del 10% rispetto al valore del contratto Inevitabilmente maggiore efficacia Inevitabilmente sulle dimensioni qualitative pi misurabili Elevati costi di transazione (contract management complesso) Difficolt accertamento delle responsabilit di fronte a performance negative Lincertezza sul flusso di pagamenti complica la gestione finanziaria della PA

Effetti dello schema di incentivi sulla competizione in gara


Trade-off tra efficacia degli incentivi e domanda di assicurazione da parte del fornitore In gara, ottimale far scegliere ai fornitori il b e fare di questa scelta un criterio di selezione, cos da individuare i fornitori pi efficienti
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Classificazione: Consip Public

2.3

Contratti impliciti Selezione del contraente

La desiderabilit della competizione sul prezzo in fase di negoziazione messa in dubbio quando aspetti rilevanti della qualit non sono contrattabili. Una forte competizione sul prezzo, infatti: In fase di selezione aumenta il rischio di selezionare fornitori di scarsa qualit In fase di esecuzione contrattuale pu costringere il fornitore a ridurre ulteriormente la qualit sugli aspetti non contrattabili In contratti per servizi di R$D, consulenza, progettazione, pu risultare conveniente ridurre il livello di competizione sul prezzo, ad esempio: Riducendo il numero di partecipanti: Pre-selezionando i pi affidabili Introducendo criteri di selezione (N.B.: non di aggiudicazione!) pi stringenti in termini di past performance Cos facendo si aumentano i margini di profitto dellaggiudicatario. Ma ci sufficiente a garantire maggiore qualit? Discrezionalit della commissione nellattribuzione del punteggio tecnico Rischio di manipolazione e corruzione
Classificazione: Consip Public

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2.3

Contratti impliciti Durante lesecuzione (1/3)

Necessario individuare strumenti alternativi alle clausole contrattuali standard per mettere pressione al fornitore durante lesecuzione contrattuale Data la natura non-contrattabile della qualit coinvolta, inevitabile un aumento dei margini di discrezionalit della PA che pu generare diversi rischi: Corruzione Conflitti di interessi Rischi di ricorsi Aumento dei costi diretti del contratto Elevati costi di transazione

Classificazione: Consip Public

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2.3

Contratti impliciti Durante lesecuzione (2/3)

Bonus/penali basati su indicatori di customer satisfaction


Ha lobiettivo si rendere misurabile la qualit non contrattabile Efficace soprattutto quando i fruitori del bene/servizio sono numerosi Ampi margini di discrezionalit Rischio di cattura dei valutatori Meno rischiosa se usata come strumento per premiare e non per punire

Classificazione: Consip Public

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2.3

Contratti impliciti Durante lesecuzione (3/3)

Scorrimento della graduatoria


Minaccia di switchare al secondo concorrente in graduatoria in caso di performance insoddisfacente: Risparmio tempi legati a nuova negoziazione Difficile identificare in modo oggettivo le condizioni sufficienti a interrompere il rapporto contrattuale Costi e tempi di transizione potenzialmente elevati Possibilit aumento sostanziale del prezzo del contratto Possibile difficolt nel definire la percentuale del contratto che stata gi eseguita

Classificazione: Consip Public

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Introduzione I contratti di procurement La base dasta La suddivisione in lotti I criteri di aggiudicazione e i metodi di valutazione

Classificazione: Consip Public

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Base dasta - Introduzione

Definizione
La Base dAsta (BdA) rappresenta il prezzo massimo entro cui sono ammesse le offerte dei partecipanti. La definizione di una base dasta in una gara dappalto obbligatoria, secondo quanto stabilito dal CdC. Pu coincidere o essere inferiore al budget a disposizione per una data acquisizione Riflette la (massima) disponibilit a pagare da parte della stazione appaltante Principio di esclusione. Una BA ottimale deve essere inferiore al costo opportunit di ottenere la stessa fornitura sul mercato. Pertanto, il suo valore pu coincidere o essere inferiore al prezzo di mercato delloggetto della fornitura

Ha un impatto fondamentale: Sul livello di partecipazione alla gara Sul livello di competizione in gara In particolare, nelle gare allOEPV: Sugli incentivi forniti ai concorrenti
Classificazione: Consip Public

Sul meccanismo di aggiudicazione

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Base dasta e partecipazione

In generale, una BdA pi elevata favorisce la partecipazione, in quanto permette a pi fornitori di poter presentare unofferta I concorrenti, infatti, confrontano il livello della BdA con i loro costi di produzione e/o con i loro target di profitto. La loro partecipazione in genere condizionata al fatto che il prezzo a BA sia almeno uguale loro costo marginale. Deve essere fissata in modo non-discriminatorio, ovvero non deve essere cos bassa da impedire la partecipazione di tutti gli operatori del mercato ma deve anche essere sufficientemente bassa da tutelare gli interessi della stazione appaltante, soprattutto in casi in cui siano rilevanti i rischi di: Scarsa partecipazione (un solo concorrente) Collusione tra i fornitori Tuttavia, importante non confondere i concetti di partecipazione e competizione Non sempre una maggiore partecipazione garantisce un maggior livello di competizione! Sotto certe condizioni, trade-off tra partecipazione e competizione Classificazione: Consip Public

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Base dasta, partecipazione e competizione

Caso pi semplice: gara al prezzo pi basso (1/2)


Gli effetti della scelta della BdA sul grado di competizione tra i concorrenti dipendono dalla distribuzione dellinformazione tra stazione appaltante e potenziali concorrenti in merito ai rispettivi costi di produzione.

Informazione completa (i concorrenti si conoscono molto bene a vicenda, ad esempio in


virt di frequenti interazioni in gare dappalto e in mercati statici): La BdA ha scarso effetto sul livello di competizione. Ci che conta per la definizione delle strategie di offerta solo la conoscenza dellefficienza dei propri competitor.

Classificazione: Consip Public

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Base dasta, partecipazione e competizione

Caso pi semplice: gara al prezzo pi basso (2/2)


Gli effetti della scelta della BdA sul grado di competizione tra i concorrenti dipendono dalla distribuzione dellinformazione tra stazione appaltante e potenziali concorrenti in merito ai rispettivi costi di produzione.

Informazione incompleta (i concorrenti hanno rilevante incertezza in merito ai prezzi


che i propri competitor saranno in grado di offrire): La teoria delle aste dimostra come una diminuzione della BdA comporti un aumento del livello di competizione I fornitori interpretano la BdA come un segnale in merito ai prezzi di mercato e, dunque, in merito allefficienza media dei propri competitor A fronte di una BdA bassa, si aspetteranno prezzi pi bassi da parte dei concorrenti. Di conseguenza, saranno indotti: A non partecipare, nel caso in cui i loro costi di produzione appaiano relativamente elevati A ridurre il profitto atteso e fare offerte pi aggressive, nel caso contrario
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Base dasta, partecipazione e competizione

Gara al prezzo pi basso: alcune indicazioni


BdA commisurata il livelli di qualit richiesti, sufficientemente alta da non discriminare gli operatori di mercato Trade-off tra partecipazione e livello di competizione Una BdA troppo elevata pu ridurre la competizione ed essere dannosa per la stazione appaltante, in quanto: In caso di informazione incompleta, genera nei concorrenti laspettativa di prezzi offerti elevati e porta ad offerte meno aggressive Fa lievitare la cauzione che laggiudicatario dovr versare Espone la PA a prezzo di aggiudicazione molto elevato in caso di partecipazione molto scarsa Fa aumentare il profitto potenziale di un eventuale cartello

Classificazione: Consip Public

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Base dasta, partecipazione, competizione, qualit

Un semplice modello di gara allOEPV (1/4)


Ipotesi molto semplici: 5 concorrenti : {A,B,C,D,E} Funzione di Costo comune, C=f(Q), crescente e convessa Scoring Rule : PTot (Q,P) = kQ-P , k>0

Quale concorrente si aggiudicher la fornitura?

Classificazione: Consip Public

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Base dasta, partecipazione, competizione, qualit

Un semplice modello di gara allOEPV (2/4)


A potr aggiudicarsi la gara se: Ptot (Qa, Ca) Ptot (Qb, Cb) kQa - Ca kQb Cb kQa kQb Ca - Cb

A offrir un prezzo appena sufficiente a superare B: Pa = min { (kQa-kQb)+Cb , BA }

Il ruolo decisivo giocato da k, che rappresenta il valore che lamministrazione attribuisce alla qualit

Classificazione: Consip Public

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Base dasta, partecipazione, competizione, qualit


Pb Pb

Un semplice modello di gara allOEPV (3/4)


Effetti della diminuzione della BA

Generalmente, una BA pi bassa pu indurre minori prezzi di aggiudicazione Una BA troppo stringente, per, potrebbe escludere dalla competizione concorrenti (A nella figura) il cui rapporto qualit prezzo migliore.

La stazione appaltante deve bilanciare la necessit di ottenere prezzi pi convenienti con le preferenze circa la qualit della fornitura.

Classificazione: Consip Public

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Base dasta, partecipazione, competizione, qualit


Pb Pb

Un semplice modello di gara allOEPV (4/4)


Effetti dellaumento della BA

Una BA pi alta pu allargare la partecipazione ad un insieme di imprese pi eterogenee (C, D, E) e, potenzialmente, di maggiore qualit. I concorrenti C , D, E possono partecipare alla gara. Nessuna di queste imprese, tuttavia, in grado di aggiudicarsi la gara. Ci dovuto alla loro struttura di costi e alle preferenze delle stazione appaltante (parametro k).

Classificazione: Consip Public

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Base dasta, partecipazione, competizione, qualit

Gara allOEPV: alcune indicazioni


Oltre a quanto evidenziato per gare al prezzo pi basso Una BdA troppo stringente pu tagliare fuori partecipanti in grado di offrire qualit migliore, anche in casi in cui fossero in grado di meglio soddisfare le esigenze della PA Una BdA troppo elevata pu privilegiare concorrenti di qualit pi elevata, ma ci pu avvenire a danno del risparmio della PA La BdA gioca per anche un ruolo fondamentale nella definizione degli incentivi forniti ai concorrenti e nella risoluzione del trade-off tra qualit e risparmio altre indicazioni nella prossima sezione!

Classificazione: Consip Public

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Introduzione I contratti di procurement La base dasta La suddivisione in lotti I criteri di aggiudicazione e i metodi di valutazione Strumenti per combattere la collusione Il formato dasta: le aste dinamiche
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Classificazione: Consip Public

Suddivisione in lotti

Quando una fornitura suddivisa in pi lotti, tipicamente allinterno della stessa procedura ciascun lotto rappresenta un contratto (e, dunque, una competizione) a s stante. Solitamente, due tipologie di lotti: Lotti geografici (tipici in gare gestite da centrali di committenza) Lotti merceologici Aspetti rilevanti nella scelta della suddivisione in lotti: Semplicit/efficienza del processo Partecipazione: requisiti di partecipazione e PMI Competizione: economie di scala/scopo Competizione: specializzazione (merceologica/territoriale) ed efficienza allocativa Struttura di mercato nel medio-lungo periodo Rischi di collusione

Classificazione: Consip Public

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Suddivisione in lotti

Divisione in lotti e partecipazione


A parit di oggetto/quantit dellacquisizione, lotti pi numerosi (e dunque pi piccoli) possono permettere un aumento della partecipazione in quanto Abbassano i requisiti di partecipazione, permettendo lingresso in gara ad aziende di minori dimensioni Nel caso di lotti merceologici, evitano di tagliare fuori dal mercato imprese che offrono solo parte dei prodotti da acquisire

Divisione in lotti e competizione


A parit di oggetto/quantit dellacquisizione, lotti pi numerosi (e dunque pi piccoli) : Rischiano di ridurre il livello di competizione in quanto riducono le economie di scala e di scopo (nonch il potere di contrattazione della stazione appaltante) Possono indurre competizione pi aggressiva se laumento della partecipazione permette lingresso a imprese effettivamente competitive (forza sul territorio, specializzazione) Nel secondo caso, aumento dellefficienza allocativa Permettono di ridurre il rischio di creare/rafforzare concentrazioni di mercato, Classificazione: Consip Public dannose nel medio-lungo periodo (possibile soluzione: limite di aggiudicazione)
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Suddivisione in lotti

Divisione in lotti, partecipazione e competizione


Si pu configurare dunque un trade-off tra partecipazione e competizione Possibile soluzione 1: gara multi-lotto con limite di aggiudicazione In tal caso, permettere la partecipazione su pi lotti anche se non si hanno i requisiti per aggiudicarseli tutti Problema: riduce la competizione Problema: criterio di sequenzialit nellaggiudicazione Possibile soluzione 2: asta combinatoria Ogni partecipante alla gara ha la possibilit di formulare: Unofferta su ciascun lotto singolo Offerte condizionate allaggiudicazione di pi (combinazioni di) lotti Laggiudicazione viene effettuata sulla base della combinazione di offerte pi favorevole alla stazione appaltante Problema: difficile gestione, sia per lamministrazione (soprattutto nel caso di molti lotti) che per i fornitori: numerose combinazioni possibili (sino NPNL!!!)
Classificazione: Consip Public

44

Suddivisione in lotti

Divisione in lotti e collusione


Suddividere la fornitura in un numero elevato di lotti aumenta il rischio di collusione, in quanto rende pi semplice alleventuale cartello laccordo su come spartire la torta Questo tipo di collusione molto difficile da individuare/dimostrare in quanto i membri del cartello, nei lotti che non intendono aggiudicarsi possono Non partecipare Presentare offerte non competitive Presentare offerte erronee Aspetto cruciale diventa il grado di simmetria tra i lotti Lotti asimmetrici possono complicare laccordo collusivo tra partecipanti simmetrici (ad esempio, rispetto alle quote di mercato, al grado di efficienza o di specializzazione) Viceversa, lotti simmetrici possono complicare la definizione di un accordo collusivo tra concorrenti asimmetrici
Classificazione: Consip Public

45

1 2 3 4 5

Introduzione I contratti di procurement La base dasta La suddivisione in lotti I criteri di aggiudicazione e i metodi di valutazione

Classificazione: Consip Public

46

5.1

Criteri di aggiudicazione
Prezzo pi basso (LP)

Criteri di Aggiudicazione Offerta Economicamente Pi Vantaggiosa (OEPV)

Valutazione prezzo

Scoring Rule

Valutazione qualit

(Technical) Award Criteria

Il CdC e il Regolamento forniscono precise istruzioni su come usare ciascun criterio ma, in generale, non indicazioni sulle condizioni sotto le quali preferire luno o laltro In ogni caso, due obiettivi principali: Evitare discriminazioni Promuovere/garantire la concorrenza
Classificazione: Consip Public

47

5.1

Criteri di aggiudicazione

Pratica comune nel PP:


Forniture prezzo pi basso OEPV

Lavori pubblici e servizi

Nel primo caso, la logica sembra essere che, nel caso di beni, lacquirente in grado di descrivere esattamente cosa vuole acquistare, definendone le caratteristiche di base. Pertanto, la competizione pu basarsi solo sul prezzo. Ma in questa logica, come assicurare, valutare e confrontare il value for money? Nel secondo caso, fissare ex-ante gli aspetti qualitativi pu essere pi complesso. Ma come valutare il trade-off tra buon prezzo e buoni aspetti qualitativi?

Classificazione: Consip Public

48

5.1

Criteri di aggiudicazione

Prezzo pi basso e value for money


Supponiamo di voler confrontare la convenienza di due acquisti di stampanti simili, ma non identiche, effettuati da due diverse amministrazioni.

Unit Price PA 1 300 Unit Price PA 2 240

Printing speed 60 pp. / minute Printing speed 45 pp. / minute

Resolution 1200 dots per inch Resolution 600 dots per inch

Memory 512 MB Memory 1 GB

Quale delle due PA ha ottenuto le migliori condizioni? Una risposta richiederebbe, tra le altre cose, conoscenza dei bisogni di ciascuna PA e delle condizioni medie di mercato.
Classificazione: Consip Public

49

5.1

Criteri di aggiudicazione

Possibilit di diversi livelli di qualit


Buyers willingness to pay for quality ()
45 30

Range of market prices

Case 1

512 MB

1 GB

Quality (e.g., memory)

Buyers willingness to pay for quality ()


45 30

Range of market prices

Case 2

512 MB

1 GB

Quality (e.g., memory)


50

Classificazione: Consip Public

Nel secondo caso, usare il criterio dellOEPV sarebbe del tutto inutile!

5.2

LOEPV introduzione (1/4)

Aggiudicare allOEPV sufficiente a garantire la qualit?


La qualit pu non coincidere affatto con la percentuale di punti tecnici attribuiti in una gara aggiudicata allOEPV!
Gli aspetti qualitativi rilevanti possono essere non contrattabili Dal punto di vista normativo, possibile valutare la qualit della fornitura ma non del fornitore (ma cfr. Libro Verde UE, e bozza di Linee Guida Avcp) Gli aspetti tecnico-qualitativi valutati in gara potrebbero essere solo promesse fatte ex-ante e non rispettate ex-post. Quali gli strumenti a disposizione per garantire che le promesse siano effettivamente rispettate? Una scelta sbagliata del meccanismo di valutazione (formula di aggiudicazione per il prezzo, sub-criteri tecnici) in grado di vanificare qualsiasi possibilit di competizione sulla qualit.
Classificazione: Consip Public

51

5.2

LOEPV introduzione (2/4)


Tensione tra qualit e prezzo

Necessit di rendere confrontabili le offerte di qualit e prezzo Disponibilit a pagare la qualit

Per ciascun criterio o sub-criterio: Formule e metodi per la determinazione di coefficienti da moltiplicare per i relativi pesi fissati nel bando
Non ha senso - ed un errore diffuso considerare le formule per lattribuzione del PE separatamente dai criteri tecnici Ci che conta, invece, proprio la relazione tra valutazione tecnica e valutazione economica, nonch tra la valutazione di diversi sub-criteri
Classificazione: Consip Public

52

5.2

LOEPV introduzione (3/4)

Come sintetizzato dallAvcp ( Linee guida per lapplicazione del criterio dellofferta economicamente pi vantaggiosa negli appalti di servizi e forniture):
Lart. 83, comma 5 del codice stabilisce che le stazioni appaltanti debbano utilizzare metodologie tali da consentire lindividuazione dellofferta pi vantaggiosa con un unico parametro numerico finale. E in effetti, lindividuazione dellofferta economicamente pi vantaggiosa fondata sulla valutazione integrata di una pluralit di criteri di valutazione: ci implica la necessit di risolvere i problemi di comparabilit tra gli stessi criteri a causa della loro diversa natura, quantitativa o qualitativa e delle diverse unit di misura. Lo stesso art. 83, al comma 5, dispone, inoltre, che tali metodologie saranno stabilite dal Regolamento.

Classificazione: Consip Public

53

5.2

LOEPV introduzione (4/4)

Obiettivi:
definire le preferenze prezzo/qualit della stazione appaltante rivelare al mercato tali preferenze far s che il contratto sia aggiudicato sulla base di esse garantire, quindi, la trasparenza

Dal punto di vista normativo, due approcci possibili:


Pochi principi generali Istruzioni da seguire Rischi: incertezza giuridica, richiede competenze elevate da parte delle stazioni appaltanti Rischi: scarsa flessibilit, iper-regolamentazione, attenzione al processo pi che al risultato

Classificazione: Consip Public

54

5.2

Il contesto normativo (1/2)

Regolamento Attuativo del Codice degli Appalti (DPR 207/2010), Allegato P


Il calcolo dellofferta economicamente pi vantaggiosa pu essere effettuato utilizzando a scelta della stazione appaltante uno dei seguenti metodi indicati nel bando di gara o nella lettera di invito: I) uno dei metodi multicriteri o multiobiettivi che si rinvengono nella letteratura scientifica quali, ad esempio, il metodo analityc hierarchy process (AHP), il metodo evamix, il metodo technique for order preference by similarity to ideal solution (TOPSIS), metodi basati sullutilizzo del punteggio assoluto. II) la seguente formula: C(i) = n dove: C(i) n Wj V(i)j [ Wj V(i)j ] = indice di valutazione dellofferta i-esima; = numero totale dei requisiti; = peso o punteggio attribuito al requisito (j); = coefficiente della prestazione dellofferta (i) rispetto al requisito (j) variabile tra zero e uno
55

Classificazione: Consip Public

5.2

Il contesto normativo (2/2)

Questioni aperte:
Sono possibili altri metodi? Come interpretare il Regolamento anche alla luce della giurisprudenza? Esistono casi in cui il Regolamento pu indurre scelte poco efficaci? Quale valenza attribuire alle Linee Guida dellAutorit?

Altre questioni affrontate dallAutorit


Criteri soggettivi e oggettivi Utilizzo delle soglie
Classificazione: Consip Public

56

5.2

Due famiglie di formule

I metodi proposti indicano diverse modalit per assegnare i coefficienti Vi Due famiglie di metodi/formule concettualmente diverse: A punteggio assoluto: Il punteggio ottenuto da ogni concorrente dipende esclusivamente dalla propria offerta Lineare semplice Non lineare concava Interdipendenti (o a punteggio relativo): Il punteggio ottenuto da ogni concorrente dipende anche dalle offerte degli altri concorrenti R/Rmax (metodo aggregativo-compensatore) Spezzata al prezzo medio o bilineare Metodi complessi multicriterio/multiobiettivo: AHP, Topsis, Electre
Classificazione: Consip Public

57

5.3

Le formule a punteggio assoluto


si possono utilizzare!

Previste dal Regolamento

Il quaderno dellAvcp suggerisce di limitarle allacquisto di prodotti standardizzati (con criteri tecnici tabellari/quantitativi). Molte amministrazioni continuano ad adottarle anche per servizi complessi. Non assegnano il punteggio massimo: questo il vero problema? Secondo la giurisprudenza deve essere possibile attribuire lintero range dei punteggi variabile da zero al massimo fissato nel bando. Quindi le formule devo essere costruite in modo tale da garantire che si possano attribuire i pesi fissati nel bando. Tuttavia: Utilizzabile non implica necessariamente utilizzato. Inoltre, le sentenze cui lAvcp fa riferimento si riferiscono a casi di formule molto particolari Ad esempio: Consiglio di Stato Sez. V, n. 5194 2005, censura lutilizzo di una formula che limita matematicamente il range in cui vengono attribuiti i punteggi, quali che siano i prezzi offerti: P P min PE = 40 10 P max P min Classificazione: Consip Public

58

5.3

Le formule a punteggio assoluto

Pesi, formule e attribuzione del punteggio massimo


In pratica, il fatto che il punteggio massimo relativo a un (sub-)criterio non sia assegnato: Non implica svilimento del criterio se la scelta coerente tra tutti i criteri/subcriteri (compresi quelli tecnici/qualitativi) E coerente con il significato della ponderazione: il peso determina gli incrementi di punteggio associati a incrementi di ribasso/valori offerti In tal senso, la ponderazione importante non tanto in quanto definisce il valore assoluto del massimo punteggio assegnato (come avviene con le formule interdipendenti), quanto perch pre-determina in modo univoco la proporzione tra i distacchi tra i punteggi e i distacchi tra le offerte. In altre parole, (solo) con le formule a punteggio assoluto la ponderazione rappresenta un tasso di cambio tra qualit e prezzo

Classificazione: Consip Public

59

5.3

Punteggio assoluto Lineare semplice

In una formula lineare il Punteggio Economico aumenta linearmente con lo sconto offerto rispetto alla Base dAsta (BA)

BA Pi Vi = Ri = BA
1,00 0,90 0,80 0,70 0,60

A pari differenze di ribasso offerto corrispondono pari differenze di punteggio attribuito


Ri 0% 4% 8% 12% 16% 20% 24% 28% 32% Vi 0,00 0,04 0,08 0,12 0,16 0,20 0,24 0,28 0,32

Vi

0,50 0,40 0,30 0,20 0,10 0,00 0% 20% 40% 60% 80% 100%

Ribassi offerti
Classificazione: Consip Public

60

5.3

Punteggio assoluto Lineare semplice

Il Valore Monetario del Punto (VMP)


Il Valore Monetario del Punto Economico (VMP) il costo (in o in % della base dasta) di 1 Punto Economico Pi alto il VMP (i.e. pi costoso il punto economico) maggiore sar lincentivo per i fornitori a competere sulla qualit piuttosto che sul prezzo Nel caso delle formule lineari, il VMP costante al variare di Pi
PE

1 PE

Pendenza = - PEmax/BA VMP = |1/pendenza| = BA / PEmax

P2
Classificazione: Consip Public

P1

VMP

BA
61

5.3

Punteggio assoluto Lineare semplice

Un meccanismo basato sul punteggio assoluto lineare permette: Alla stazione appaltante, di segnalare i propri obiettivi in termini di rapporto qualit/prezzo sulla base del valore economico associato a ciascun aspetto tecnico Ai fornitori, di risolvere il trade-off tra qualit e prezzo sulla base della propria struttura produttiva e strategia di business nel miglior interesse della stazione appaltante

E un metodo Semplice Trasparente Non manipolabile Il VMP costante lungo la retta: per pari aumenti di ribasso si ha un pari aumento di punteggio Questo fornisce ununit di misura costante con cui calibrare i pesi

I punteggi attribuiti dipendono solo da: Pesi (Wj o PEmax)

Valori soglia (base dasta, tempi massimi di consegna)


62

Classificazione: Consip Public

5.3

Punteggio assoluto Lineare semplice

Check di coerenza di pesi e punteggi


Il calcolo del VMP individua una relazione tra valore dei punti tecnici e valore dei punti economici, utile per effettuare check di coerenza dei pesi e delle formule utilizzati Ad esempio, consideriamo una gara aggiudicata sulla base di 60 punti economici e 40 punti tecnici in cui il punteggio economico attribuito con formula lineare a punteggio assoluto. Se a un sub-criterio tecnico sono associati 4 punti, la differenza di 1 punto tecnico (\V=0,25) valutata equivalente a una differenza di ribasso offerto pari all 1,67% della base dasta. Si disposti a pagare l1,67% in pi per unofferta valutata ottima (Vi=1, PT=4) rispetto a una valutata buona (Vi=0,75) relativamente al sub-criterio in questione? Se NO: ridurre il peso attribuito al sub-criterio (aumentare il peso attribuito al prezzo) Se SI: potrebbe essere necessario il contrario Un simile check andrebbe fatto per tutti i sub-criteri, sia qualitativi che quantitativi I pesi di due criteri j e j sono coerenti quando si indifferenti (non si riesce a scegliere) tra un punto in pi al criterio j e un punto in pi al criterio j

Classificazione: Consip Public

63

5.3

Punteggio assoluto Lineare semplice

Costruzione di una formula lineare (1/2)


Consideriamo, ad esempio, lacquisto di un laptop: BA = 1000. Specifiche tecniche minime: monitor 14; CPU 1 GHz; La stazione appaltante vuole premiare con Punteggi Tecnici: monitor pi grande (15) e CPU pi veloce (2 GHz); La stazione appaltante, anche sulla base dei prezzi medi di mercato, attribuisce alla qualit addizionale un valore pari a: 50 al monitor 15; 200 al CPU 2 GHz; LEquivalente Monetario complessivo degli aspetti Tecnici (EMT) dunque pari a 250.

Sulla base del valore attribuito alla qualit occorre dunque determinare: Allocazione ottimale di punti tecnici ed economici (PEmax e PTmax); Allocazione ottimale dei punti tecnici tra monitor esteso (PTmon) e CPU (PTcpu)
Classificazione: Consip Public

64

5.3

Punteggio assoluto Lineare semplice

Costruzione di una formula lineare (2/2)


Sulla base del valore monetario attribuito agli aspetti tecnici, la P.A. indifferente tra le seguenti offerte: (PO = 750; qualit base) e (Po = 1000, monitor 15 e CPU 2GHz). Imponendo luguaglianza del Punteggio totale di tali offerte si ottengono PTmax e PEmax:

PTmax=20 PEmax=80

PEmax?

PEmax e PTmax sono fissati proporzionalmente ai valori relativi di BA ed EMT La stessa logica si applica per determinare I singoli punteggi tecnici PTmon e PTcpu:

PTmax ? 750
Classificazione: Consip Public

BA=1000 200

PTmon=4 PTcpu=16
65

50

5.3

Punteggio assoluto Non-lineare concava


Il VMP aumenta con lo sconto offerto. Pi basso il prezzo offerto, minore il guadagno, in termini di punteggio, da un ulteriore ribasso Rappresenta le preferenze di un acquirente la cui disponibilit a spendere per qualit addizionale cresce al diminuire del prezzo offerto
k=3

Vi = 1 (1 Ri ) k
1,00 0,90 0,80 0,70 0,60

Vi

0,50 0,40 0,30 0,20 0,10 0,00 0% 20% 40% 60% 80% 100%

Utile se si teme che i partecipanti possano fare offerte di prezzo molto aggressive a scapito della qualit Molto rischiosa da usare qualora si sia incerti sulla correttezza della Base dAsta!

Ribassi offerti

PROGRESSIVITA: a un dato scarto di ribasso corrisponde Una maggiore differenza di punteggio per ribassi piccoli
Classificazione: Consip Public

Una minore differenza di punteggio per ribassi grandi

66

5.3

Punteggio assoluto Non-lineare concava

Ruolo dellesponente k Per k=1, la formula degenera in una lineare semplice.


1,00 0,90 0,80 0,70 0,60 k=1 0,50 0,40 0,30 0,20 0,10 0,00 0% 20% 40% 60% 80% 100% k=2 k=3 k=5 k=7

Allaumentare di k: aumenta lincentivo al ribasso per ribassi pi piccoli diminuisce lincentivo al ribasso per ribassi pi elevati

Vi

Ribassi offerti

Assegna punteggi pi elevati rispetto alla formula lineare semplice Per ribassi offerti elevati, pu non garantire che ad offerta migliore corrisponda punteggio maggiore rischi di contenzioso La stazione appaltante assume grande responsabilit (e rischi) con scelta di k e base dasta
Classificazione: Consip Public

67

5.3

Punteggio assoluto Non-lineare concava

Check di coerenza di pesi e punteggi


Pi complesso rispetto al caso della formula lineare: lo scarto di ribasso corrispondente a un dato gap di punteggio varia al variare del range di ribassi considerato Ad esempio, in una gara 60-40, una differenza di punteggio tecnico pari a 6 punti corrisponde: Ad una differenza di ribassi del 4% in un range compreso tra 4% e 8% della BA Ad una differenza di ribassi dell8% in un range compreso tra 32% e 40% della BA E necessario effettuare il check di coerenza per diversi range di ribassi offerti La rilevanza effettiva del punteggio tecnico nel determinare il vincitore della gara cresce se i ribassi offerti si situano in range di sconti elevati

Classificazione: Consip Public

68

5.3

Punteggio assoluto Elementi qualitativi


Ci che dice in proposito il Regolamento sembra applicarsi solo al punto II, mentre i metodi basati sul punteggio assoluto sono compresi al punto I Le Linee Guida insistono sulla necessit di effettuare sempre riproporzionamento, ma non analizzano il caso del punteggio assoluto il

Riparametrazione e formule a punteggio assoluto


Dal punto di vista logico, riproporzionare non ha senso: la necessit di farlo nasce solo dallesigenza di riscalare i coefficienti sul punteggio massimo attribuito ma le formule a punteggio assoluto non attribuiscono il punteggio massimo La riparametrazione di per s introduce un elemento di interdipendenza! Infatti, pu minare la coerenza di un disegno di pesi e formule basato sulla sostituibilit di qualit e prezzo

Classificazione: Consip Public

69

5.3

Formule e penali

Limportanza di definire un valore univoco del VMP emerge quando vengono stabilite le penali contrattuali associate ai criteri di valutazione degli aspetti tecnici. La struttura delle penali dovrebbe essere infatti coerente con il VMP. Ogni punto tecnico guadagnato dal fornitore dovrebbe essere difeso con una penale pari al VMP. - La formula lineare semplice lunica a definire in modo univoco il VMP e a permettere questa coerenza; - Le formule indipendenti non lineari presentano il problema della scelta del VMP da prendere come riferimento per determinare le penali; [un VMP molto basso per PO vicini alla base dasta (penale bassa) e un VMP molto alto (penale alta) oltre una certa soglia di sconto]. - Le formule interdipendenti rendono di fatto impossibile tali valutazioni

Classificazione: Consip Public

70

5.3

Formule e penali

Coerenza tra livello delle penali e valore economico dei punti tecnici

Es.: valutazione dimensione dello schermo nellacquisto di un PC.


- Minimo richiesto 14 pollici - Schermo da 15 oggetto di offerta 500 = valore per la stazione appaltante 400 = costo per i fornitori 300 = penale

Effetti: Incoerenza VMP ex-ante e VMP ex-post Incentivo per i fornitori a promettere 14 ma a non rispettare la promessa ex-post
71

Classificazione: Consip Public

71

5.3

Formule e penali

Possibili criticit: In appalti con molte dimensioni qualitative la coerenza potrebbe confliggere con i limiti previsti per le penali (10%). Possibile soluzione: penali congrue, non eccessive, su tutti gli aspetti veramente importanti.

Difficile quantificazione economica dei criteri tecnici in appalti cui la qualit essenzialmente data dalla soddisfazione del cliente/utente (es. servizi, consulenza, ecc.).

Classificazione: Consip Public

72

5.4

Formule interdipendenti Propriet generali

Propriet delle formule a punteggio relativo


I metodi basati sul punteggio relativo dispensano le stazioni appaltanti dallincombenza di determinare ex ante con precisione le proprie preferenze, e si concentrano invece sul confronto diretto tra tutte le offerte presentate. I punteggi di unofferta sono determinati anche dalle altre offerte presentate
Il punteggio massimo sempre assegnato Landamento della funzione non pu essere determinato ex-ante: minore responsabilit della stazione appaltante e minori rischi di manipolazione della gara E pi complicato predefinire la differenza di punteggio associata a un dato scarto tra due offerte pi difficile il check di coerenza di pesi e punteggi: richiede ipotesi precise sui valori offerti Il vincitore della gara pu essere determinato anche da offerte irrilevanti: opportunit di manipolazione maggiori rischi di collusione possibile necessit di verificare i criteri di selezione per tutte le offerte (spesso si effettuano le verifiche solo su vincitore e su un campione di offerte) la graduatoria pu subire modifiche rilevanti a seguito dellesclusione di qualsiasi offerta elevato rischio di contenzioso Classificazione: Consip Public

73

5.4

Formule interdipendenti R/Rmax


1,00 0,90 0,80 0,70 0,60

Interpolazione lineare tra migliore offerta presentata e peggior offerta possibile

Vi =
Rmax=50% Rmax=25% Rmax=10%

Ri R max

Vi

0,50 0,40 0,30 0,20 0,10 0,00 0% 10% 20% 30% 40%

50%

60%

Stessa formula utilizzata nel Metodo Aggregativo Compensatore!

Ribassi offerti

E sempre assegnato il punteggio massimo Il punteggio di ciascuna offerta strettamente legato allofferta migliore La pendenza della retta sempre maggiore rispetto alla lineare a punteggio assoluto (corrisponderebbe a Rmax=100%!) forte competizione sul prezzo
Classificazione: Consip Public

La differenza di punteggio associata a una data differenza di ribasso incerta

74

5.4

Formule interdipendenti R/Rmax

Come variano le differenze di punteggio al variare di Rmax (o Pmin!)


Rmax PE(Ri=1%) 2%
0,500

4%

6%

8%
0,125

10%
0,100

15%

20%

25%
0,040

30%
0,033

35%
0,029

40%

45%

50%
0,020

55%
0,018

60%
0,017

0,250 0,167

0,067 0,050

0,025 0,022

Gap di punteggio corrispondente a uno scarto di sconto pari all1% al variare di Rmax
1,00 0,90 0,80 0,70 0,60 Rmax=50% Rmax=25% Rmax=10% PE(Ri=2%)

Vi =

Ri R max

0,50 0,40 0,30 0,20 0,10 0,00 0% 10% 20% 30% 40%

La competizione aumenta fortemente, soprattutto in caso di base dasta stringente!

Vi

50%

60%
75

Ribassi offerti
Classificazione: Consip Public

5.4

Formule interdipendenti Riproporzionamento

Effetti del riproporzionamento


La logica adottata dallAvcp: Per i criteri di valutazione riguardanti aspetti di natura quantitativa sempre attribuito il punteggio massimo previsto nel bando. Qualora non si procedesse nello stesso modo attribuendo allofferta tecnica e qualitativa pi favorevole il massimo punteggio previsto nel bando verrebbe alterato il rapporto prezzo/qualit che la stazione appaltante ha stabilito nel bando. Ma il riproporzionamento (riparametrazione) garantisce un corretto bilanciamento della competizione tra prezzo e qualit? La logica non si applica solo al rapporto tra i criteri/punteggi tecnico ed economico, ma anche tra i singoli sub-criteri/sub-punteggi (come stabilito dallAllegato P) Quando si procede a riproporzionamento su tutti i subcriteri, leffetto finale sui distacchi in termini di punti tecnici ambiguo In generale, il riproporzionamento, allarga le differenze di punteggio sui sub criteri dove il coefficiente attribuito alla migliore offerta pi basso

Classificazione: Consip Public

76

5.4

Formule interdipendenti - Riproporzionamento

Effetti del riproporzionamento


CASO 1 punteggi assoluti j=1 j=2 totale 5 3 8 4 5 9 punteggi riproporzionati j=1 j=2 somma totale 5 3 8 8,89 4 5 9 10

Off A Off B

CASO 2 punteggi assoluti j=1 j=2 totale 4 3 7 3 5 8 punteggi riproporzionati j=1 j=2 somma totale 5 3 8 9,14 3,75 5 8,75 10

Off A Off B

CASO 3 punteggi assoluti j=1 j=2 totale 2 3 5 1 5 6 punteggi riproporzionati j=1 j=2 somma totale 5 3 8 10,00 2,5 5 7,5 9,375
77

Off A Off B
Classificazione: Consip Public

5.4

Formule interdipendenti R/Rmax

Possibile ruolo di offerte irrilevanti


Caso 1 i A B C PT 32 40 0 Ri 25 20 PE 60 48 assente P TOT 92 88 Ri 25 20 50 Caso 2 PE 30 24 60 P TOT 62 64 60

Con lingresso di C (irrilevante a causa del bassissimo punteggio tecnico), Rmax passa dal 25% al 50% La retta diventa pi piatta: la differenza di punteggio associata a uno scarto di ribasso de 5% passa da 12 punti (\C=20) a 6 punti (\C=10) Lingresso di unofferta irrilevante pu cambiare lordine tra A e B Rischio contenzioso: A interessato a contestare la validit dellofferta di C Rischio manipolazione: se B ritiene di avere un vantaggio tecnico su A, pu indurre C a partecipare alla gara per tenere alto il proprio prezzo Si pu in parte ridurre il problema con soglie sul punteggio tecnico! Classificazione: Consip Public

78

5.4

Formule interdipendenti Pmin/P

Andamento inversamente proporzionale al prezzo offerro


1,00 0,90 0,80 0,70 0,60 0,50 0,40 0,30 0,20 0,10 0,00 0% 10% 20%

Vi =
Rmax=50% Rmax=25% Rmax=10% PE(Ri=1%)

P min 1 R max = Pi 1 Ri

Vi

Ribassi offerti

30%

40%

50%

60%

Non prevista dallAllegato P E sempre assegnato il punteggio massimo, ma non assegnato il punteggio pari a 0 chi offre la base dasta Il punteggio di ciascuna offerta strettamente legato allofferta migliore Non richiede la definizione di una base dasta
Classificazione: Consip Public

La differenza di punteggio associata a una data differenza di ribasso incerta

79

5.4

Formule interdipendenti Pmin/P

Confronto tra R/Rmax e Pmin/P


Rmax PE(Ri=1%) R/Rmax PE(Ri=1%) Pmin/P
1,00

2%

4%

6%
0,167 0,011

8%
0,125 0,011

10%

15%

20%
0,050 0,012

25%
0,040 0,013

30%
0,033 0,014

35%

40%

45%
0,022 0,018

50%
0,020 0,020

55%

60%

0,500 0,250 0,010 0,010

0,100 0,067 0,011 0,012

0,029 0,025 0,015 0,016

0,018 0,017 0,022 0,024

0,80

0,60

R/Rmax premia marginalmente di pi i ribassi quando Rmax piccolo


Rmax=10% Rmax=25% Rmax=50% Rmax=60%

0,40

0,20

Pmin/P premia marginalmente di pi i ribassi quando Rmax grande

0,00
Classificazione: Consip Public

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

80

5.4

Formule interdipendenti Bilineare


se Ri Rmed se Ri > Rmed

Ri X Rmed Vi = Ri Rmed X (1 X ) R max Rmed


1,00

X
0,80 0,60 Vi 0,40 0,20 0,00 0% 5% 10%

Il grafico pu cambiare anche molto a seconda delle offerte!

Rmed
15% 20% Ribassi offerti 25%

Rmax
30% 35%

Classificazione: Consip Public

81

5.4

Formule interdipendenti Bilineare

Per la determinazione dei punteggi contano tutte le offerte


Versione riveduta e corretta della vecchia formula al prezzo medio Lipotesi di base la stessa: si ritiene che tutte le offerte siano informative, i.e. il vettore di offerte esprime una rappresentazione attendibile dei prezzi di mercato Disegnata per limitare la competizione sul prezzo (assegna lX% del punteggio a ribassi Ri Rmed) Tuttavia, soprattutto con poche offerte, pu creare notevoli differenze di punteggio (forte competizione!): importante, per i concorrenti, non finire sotto la media - Anche il 5-10% del punteggio spesso decisivo - Caso in cui una sola offerta sopra la media - Caso in cui la formula diventa convessa ( Rmax<Rmed/X ) Si aggrava il problema della dipendenza da offerte irrilevanti: il fatto che tutte le offerte contino presta il fianco a errori e manipolazioni
82

Classificazione: Consip Public

5.4

Formule interdipendenti Bilineare

Dipendenza da offerte irrilevanti e robustezza della graduatoria


Poich tutte le offerte concorrono a determinare la graduatoria, questa potrebbe essere condizionata: da offerte fittizie (di disturbo), presentate esclusivamente al fine di influenzare lesito della gara; da offerte non congrue (ad esempio anormalmente basse), anche solo relativamente a singoli aspetti, la congruit delle quali non viene valutata dettagliatamente dalla stazione appaltante in quanto non comprese fra le migliori offerte; da partecipanti per i quali non sia stato accertato il possesso dei requisiti di partecipazione generali e speciali ( noto, infatti, che ex artt. 38 e 48 D.lgs. 163/2006, le stazioni appaltanti provvedono alla verifica dei predetti requisiti solo sullaggiudicatario e su un campione sorteggiato di concorrenti).

Classificazione: Consip Public

83

5.4

Formule interdipendenti Bilineare

Opportunit per comportamenti distorsivi


Rischio di comportamenti tesi a distorcere la competizione e lesivi dellefficienza del procedimento di aggiudicazione: Unimpresa o pi imprese, che non siano risultate prime in graduatoria, potrebbero decidere di ritirare la propria offerta, cos da determinare una modifica della graduatoria tra gli altri concorrenti a favore di uno di essi; Una o pi imprese, che non siano risultate prime in graduatoria, potrebbero avere un forte incentivo ad avviare un contenzioso al fine di escludere uno o pi concorrenti, anche se non aggiudicatari, per migliorare la propria posizione, con conseguente rischio di aumento del contenzioso. Ci ancor pi preoccupante in mercati, ex se, fortemente Formazione di cartelli per proteggere il prezzo alto offerto dal vincitore designato, limitando le possibilit di vittoria di un outsider che voglia competere sul prezzo

Classificazione: Consip Public

84

5.4

Formule interdipendenti Bilineare

Esempio
PE 50
Caso 1 Caso 2

40 CASO 2 30

concorrente A B C D

PT

PE 50,00 45,00 27,05

Ptot= PE+PT

PE 50,00 47,39 36,06 0 42,50

Ptot= PE+PT 95,00 95,39 86,06 0

45 70% 48 60% 50 35%

95,00 70% 93,00 60% 77,05 35% 0%

20 CASO 1 10

Rmed

55%

42,50

41%

RD 10 20 30

RC 40 R med 50 60

RB 70

RA 80 90

Ribassi (%) 100

Classificazione: Consip Public

85

5.5

Formule a confronto

Quale formula induce maggiore competizione sul prezzo?


Una formula premia maggiormente/induce offerte di prezzo pi aggressive (i.e., ribassi pi elevati) se, ceteris paribus, a parit di scarto tra i ribassi attribuisce maggiori differenze di punteggio Graficamente: una curva pi ripida distanzia maggiormente i punteggi assegnati a parit di ribassi offerti Difficile trarre risultati definitivi: molto dipende dal setting di gara, da come sono attribuiti i punti tecnici, dal numero di offerte e dal range di sconti atteso Simulazioni (vedi allegato al Libro Verde di Patrimoni PA Net), in cui si confrontano: Lineare semplice (a punteggio assoluto) Aggregativo compensatore (R/Rmax) Bilineare (spezzata al prezzo medio)

Classificazione: Consip Public

86

5.5

Formule a confronto

Quale formula induce maggiore competizione sul prezzo?

Classificazione: Consip Public

87

5.5

Formule a confronto

Quale formula induce maggiore competizione sul prezzo?

Classificazione: Consip Public

88

5.5

Formule a confronto

Quale formula induce maggiore competizione sul prezzo?


In generale, le conclusioni delle simulazioni sono le seguenti: La lineare semplice a punteggio assoluto attribuisce minor rilievo alla competizione sul prezzo La formula del metodo aggregativo compensatore attribuisce grande rilievo alla competizione sul prezzo La formula bilineare attribuisce grande rilievo alla competizione sul prezzo in caso di ridotto numero di offerte (anche pi di R/Rmax!). Al crescere del numero di offerte leffetto tende ad essere intermedio tra quello della lineare semplice e quello di R/Rmax

Classificazione: Consip Public

89

5.5

Qualche indicazione pratica

In ogni caso, valutare lutilizzo di formule a punteggio assoluto, in particolare: Per contratti i cui aspetti tecnici da valutare sono standardizzabili (forniture?) Quando si tema scarsa partecipazione Se rilevante il rischio di collusione In caso di utilizzo delle formule esplicitamente citate dal Regolamento: Bilineare: Utile quando si vogliono limitare offerte aggressive a condizione che ci si aspetti elevato numero di offerte e che non siano forti i rischi di collusione R/Rmax Attribuisce particolare rilevanza allofferta economica (ridurre il peso?) soprattutto se ci si aspettano sconti bassi rispetto alla BA (aumentare BA?)

In tutti i casi: valutare attentamente i pesi attraverso numerose simulazioni e check di coerenza tra la valutazione dei diversi criteri
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Classificazione: Consip Public

Riferimenti
G.L. Albano, M. Sparro, Flexible strategies for Centralized Public Procurement, Review of Economics and Institutions (2010) Ufficio Studi di Consip S.p.a, Lattribuzione del punteggio economico nelle gare allofferta economicamente pi vantaggiosa, allegato al Libro Verde Patrimoni PA Net (2011) Scoring Rules in Dimitri, Piga and Spagnolo (Eds.), Handbook of Procurement, Cambridge University Press (2006) F. Dini, N. Dimitri, R. Pacini, T. Valletti, Formule di Aggiudicazione nelle Gare per gli Acquisti Pubblici, Quaderni Consip I (2007) Determinazione n. 7 del 24 novembre 2011 dellAvcp, Linee guida per lapplicazione dellofferta economicamente pi vantaggiosa nellambito dei contratti di servizi e forniture Avcp, Quaderno Il criterio di aggiudicazione dellofferta economicamente pi vantaggiosa (2011) Consiglio di Stato Sezione V, 28/9/2005 n.5194, 12/6/2009 n.3716, 18/10/2011 n. 5583
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Classificazione: Consip Public