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Il Disegno di gara: offerta segreta vs asta elettronica

Berardino Cesi SSPA Bologna Giugno 2013

Procedure di acquisto

Gare vs negoziazioni

Negoziazione: Quadro giuridico


Art. 55 CdC ammette luso di procedure ristrette (e negoziate) Art. 55, com. 2: preferenza verso procedure ristrette quando il contratto NON ha come oggetto la sola esecuzione o quando il criterio di aggiudicazione quello dellofferta economicamente pi vantaggiosa

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Gare implicano maggiore trasparenza ma meno appropriate per progetti complessi Progetti complessi e/o innovativi suggeriscono utilizzo di procedure negoziate, anche se con le dovute cautele

Rischio corruzione

Procedure negoziate (es. Dialogo Competitivo) possono favorire lacquisizione di preziose informazioni da parte della stazione appaltante

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Dialogo competitivo

Art. 58 CdC. Applicabile nel caso di appalti particolarmente complessi

Quando la stazione appaltante non oggettivamente in grado di: 1. Definire i mezzi tecnici atti a soddisfare le sue necessit o i suoi obiettivi 2. Specificare l'impostazione giuridica o finanziaria di un progetto La stazione appaltante non dispone, a causa di fattori oggettivi ad essa non imputabili, di studi in merito alla identificazione e quantificazione dei propri bisogni o all'individuazione dei mezzi tecnici, gestionali ed economico-finanziari Traducendo!!!! Amministrazione incapace di definire mezzi tecnici e giuridici per progettazione ed esecuzione
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Dialogo competitivo

L amministrazione pone, a base della gara di appalto, un capitolato tecnico il cui oggetto il frutto di una negoziazione effettuata in precedenza tra le stesse imprese che partecipano alla gara Fase iniziale: pubblicazione del bando che esplicita i criteri da utilizzare per individuare, sulla base del progetto iniziale predisposto dall'amministrazione, la proposta tecnica da porre a base della gara vera e propria

1.

2.

Selezione partecipanti in base a controllo requisiti e idoneit


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Dialogo competitivo
3.

Fase del dialogo: (con) i candidati selezionati per individuare tra le diverse soluzioni (es. successive eliminazioni) quella che meglio soddisfa i bisogni delle amministrazioni Le amministrazioni non forniscono informazioni che possano favorire alcuni offerenti rispetto ad altri n rivelano le soluzioni proposte e le informazioni riservate Fase conclusiva: terminato il dialogo i candidati sono invitati a formulare le offerte in base alle soluzioni proposte, e quindi si passa alla valutazione delle stesse secondo i criteri prestabiliti sul bando
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4.

Dialogo competitivo: istruzioni per luso (1/2)

Permette alle amministrazioni di estrarre informazioni tecniche (aggiornate) dal mercato (fornitori) risparmiando sui costi di formazione Ottica Dinamica: la PA rivelando le proprie preferenze migliora la forniture future (tecnicamente simili) Se il divario di competenza tra fornitori e amministrazione ampio i fornitori posso attuare comportamenti strategici

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Dialogo competitivo: istruzioni per luso (2/2)

Rischi Corruzione Diffusione informazioni sensibili da parte di PA o singoli soggetti

Sono previsti eventuali premi ai partecipanti Compensano rischio di diffusione informazioni Agevolano la partecipazione di PMI

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La natura dellincertezza
I Fattori che influenzano il costo di esecuzione di un contratto sono di due tipi

Componente Privata

Componente Comune

Specifica dellimpresa

Influenza tutti i fornitori

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La natura dellincertezza
Componente privata:

Efficienza manageriale Costi di trasporto (in senso lato)

Componente comune (sebbene sconosciuta al tempo della procedura competitiva)

Incertezza sulla Domanda

Quale amministrazione firmer il contratto fornito dallagenzia di procurement

Evoluzione (andamento stocastico) del prezzo di mercato di un input cruciale (petrolio per riscaldamento di una scuola)
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Come procedere se prevale la componente privata?

Quasi sempre sono presenti entrambe le componenti

Tuttavia, limpatto della componente comune pu essere tralasciato quando i fornitori condividono la stessa informazione sulla componente comune La prevalenza della componente privata implica che la stima del costo di esecuzione del contratto di ciascuna impresa non cambierebbe se limpresa venisse a conoscenza della componente privata di unimpresa concorrente.

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Indicazioni per il Disegno di una Gara Competitiva

Quando prevale la componente privata del costo, appropriato scegliere la competizione a busta chiusa (offerta segreta) o gara a round singolo

Il profitto di ciascun partecipante dipende dalla sua componente privata del costo
Gare al secondo miglior prezzo-punteggio? (Vickrey)

Vantaggi di questa procedura


Costi di gestione limitati Velocit-tempestivit Riduce il rischio di collusione

Favorisce la partecipazione delle PMI


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Come trattare la Componente Comune del Costo- Caso 1

Consideriamo il seguente (semplice) contratto per servizi di pulizia


Il contratto comprende due principali categorie di spazi: A. Uffici e corridoi and B. Laboratori. Table 1 riassume i costi stimati per metro quadro da parte di una delle imprese concorrente. Ciascun partecipante conosce lesatta dimensione delle superfici da pulire per entrambe le categorie A e B Lofferta di ciascun partecipante dipende solo dalla (si differenzia dalle altre solo per la) sua componente privata e, verosimilmente, dalle sue congetture sul livello di efficienza degli altri concorrenti
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Come trattare la Componente Comune del Costo: Caso 2

Consideriamo una versione pi sofisticata dello stesso contratto per servizi di pulizia
Il contratto comprende ancora due tipologie principali di spazi da pulire: A. Uffici e Corridoi e B. Laboratori. Table 2 riassume le stime di costo per metro quadro di unimpresa. Ciascun partecipante non conosce esattamente lesatta dimensione della superficie da pulire per le due tipologie A e B

Lofferta di ciascun partecipante dipende ora anche dalla

sua stima della componente comune del costo

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Esempio di stima campionaria dei costi

Numero edifici da contratti precedenti o simili

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Sovra-stima della parte a basso costo unitario Sotto-stima della parte ad alto costo unitario Offerta p con 43.52<p<50.MA profitto negativo (atteso)
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Maledizione del vincitore

Se ogni fornitore conosce il rischio di perdita di profitto in caso di vittoria dovuto al ruolo della componente comune del costo, far offerte pi caute (meno aggressive)

Danno economico per la stazione appaltante

Se il rischio di maledizione del vincitore non considerato, il fornitore far offerte aggressive

Vantaggio economico per lacquirente, ma Rischio taglio dei costi ex post e/o cattiva qualit del servizio

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Soluzioni?

Aste dinamiche (es. aste elettroniche) Permettono di mitigare il problema informativo (maledizione del vincitore) tramite apprendimento dinamico e graduale

Oppure.

Pre-selezione dei concorrenti in base alla loro past-and current experience nel settore per ridurre lerrore nella stima dei costi (maledizione del vincitore)
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Cosa si intende (in generale) per Asta Dinamica?


Asta Multi-round decrescente:

Round con offerte in busta chiusa Possono essere specificati livelli minimi di riduzioni Le offerte sono tipicamente rivelate alla fine di ogni round fermo restando lanonimato dellofferente
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Vantaggi e Svantaggi dellasta dinamica (1/3)


Apprendere dalle offerte

Supponiamo le imprese siano informate in maniera diversa sulla componente comune, e che tale informazione dispersa sia correlata positivamente (in senso statistico)
Una gara dinamica, ad offerta palese con rilanci di prezzopunteggio, (ad esempio un asta elettronica a pi round) rende possibile lapprendimento di tale informazione dispersa

Le offerte rivelano parte dellinformazione in possesso delle imprese ai concorrenti, che a loro volta le aiutano a formare una stima del vero costo in maniera pi accurata, riducendo cos il rischio della cosiddetta maledizione del vincitore (costi effettivi superiori ai costi stimati)
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Vantaggi e Svantaggi dellasta dinamica (2/3)

Forti riduzioni di prezzo aiutano fornitori inesperti a lasciare il mercato evitando ingenti perdite o forti abbattimenti ex post della qualit del servizio..Ma in unottica dinamica e ripetitiva tale comportamento segnalerebbe uninformazione attendibile ai rivali futuri sulla parte privata dei costi, riducendo la possibilit di vincere nuove/future gare su beni e/o servizi simili

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Vantaggi e Svantaggi dellasta dinamica (3/3)

Uneccessiva circolazione di informazioni facilita la collusione tra fornitori (soprattutto in caso di contratti multi-obiettivo)

Invio segnali per coordinarsi Rafforzamento di un cartello collusivo attraverso leffettivit e la ripetizione di eventuali punizioni

Comportamenti strategici volontari

Nascondere o modificare informazioni per secondi fini

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Asta dinamica: ruolo della durata (1/4)

Per evitare gare troppo lunghe, opportuno fissare ex ante il numero di round, ci aumenterebbe lapprendimento (risolve le distorsione da maledizione del vincitore)
Se eccessiva aumenta i costi di gestione della procedura (per chi offre e per chi acquista) e i rischi di collusione Una durata breve utile anche per attrarre PMI

Se puramente on-line incentiverebbe la partecipazione di PMI

Si potrebbe porre termine allasta in assenza di offerte entro un certo periodo


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Asta dinamica: ruolo della durata (2/4)

Durata e grandezza della variazione di prezzo (es. ribasso)

Snakes in the grass: con sconti minimi unasta dinamica pu essere trasformata in asta ad 1 periodo e la maledizione del vincitore si ripropone

Anche se la durata breve, laccuratezza del processo di apprendimento decresce con la grandezza della variazione di prezzo

Es. Costo di fornitura del concorrente A=9, prezzi possibili p>9 H1: Ribasso del rivale: p=10 p=2, A esce dalla gara H2: Ribasso del rivale: p=10 p=8.9, A esce dalla gara Con quale ribasso si apprende meglio il costo di A?
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Asta dinamica: ruolo della durata (3/4)

Soluzione? Asta Anglo-Dutch

Klemper (contro collusione per le aste delle frequenze in UK) Appena restano solo due concorrenti, lasta dura solo un ulteriore periodo in cui entrambi sono costretti ad ununica offerta finale a busta chiusa al prezzo pi basso Evita che i due concorrenti pi forti (efficienti ed informati) rallentino lasta riducendo lapprendimento a danno dei concorrenti pi deboli meno esperti ed informati Favorisce partecipazione di PMI
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Asta dinamica: ruolo della durata (4/4)

Unasta (resa) breve sempre unottima soluzione?

No, Jump or pre-emptive bidding I concorrenti meno esperti e pi piccoli (PMI) anticipano tale possibilit ed evitano di partecipare

Evitabile con lintroduzione di limiti superiori ed inferiori tali che le offerte siano valide (limita offerte anomale)

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Indicazioni di Policy

Allasta dinamica preferibile unasta sealed bid (oneshot) quando Il costo comune basso e poco incerto Partecipanti hanno informazioni (ed esperienza) simile Il settore a rischio collusione

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Asta elettronica: istruzioni per luso


Art. 54 EU direttiva 2004/18 e Art 85 CdC

Nelle procedure aperte, ristrette e negoziate previo bando


Nellambito della fase di rilancio di AQ e nel SDA Art 85 CdC, com. 4:

lAE riguarda unicamente il prezzo (se concorrenza al prezzo pi basso)


Prezzo e specifiche tecniche (se offerta economicamente pi vantaggiosa)

Com. 7, Si svolge in ununica seduta Com. 9, La SA comunica durante lAE:


Posizione del concorrente Prezzi e valori di altri concorrenti Numero di partecipanti


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Asta elettronica: maneggiare con cura!!!! (1/5)

Questioni economiche principali:

Disegno dellasta e livello di informazione:


Regola di chiusura Politiche di diffusione dellinformazione

Procedure: totalmente elettronica vs. formula mista (cartacea + elettronica, art 85, com 7 CdC)

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Asta elettronica: maneggiare con cura!!!! (2/5)

Tre possibili Regole di chiusura:


a)
b)

Scadenza fissa (art 75 com. 10, CdC)


Numero limitato di round

c)

Stop alle offerte (es. Klemper)

Problemi con a) e b) (snake in the grass e offerta dellultimo minuto) La teoria economica opta per la c)

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Asta elettronica: maneggiare con cura!!!! (3/5)


Quanta informazione preferibile diffondere? Prezzi: collusione (meno possibile) vs apprendimento (pi possibile) Numero di concorrenti attivi: si pu variare durante la stessa asta MAquestioni aperte: Lamministrazione ha interesse a modificare la strategia di diffusione durante la stessa gara?
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Asta elettronica: maneggiare con cura!!!! (4/5)

In quale fase preferibile pi informazione?


E preferibile pi informazione allinizio La propensione a colludere potrebbe essere mitigata dal maggiore numero di concorrenti attivi Il maggiore numero di concorrenti ancora attivi stimolerebbe un maggior lapprendimento

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Asta elettronica: maneggiare con cura!!!! (5/5)

Due possibili PROCEDURE: 1. Procedura mista: 1 fase cartacea + asta elettronica 2. Procedura completamente elettronica MaRequisiti legali (Italia)!!! Le offerte devono essere aperte pubblicamente alla fine della prima fase (controllo integrit della busta e regolarit della procedura)

Questa procedura fornisce un ambiente ideale affinch i concorrenti si coordino nella seconda fase

Se rischio collusione alto lasta completamente elettronica preferibile


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Asta elettronica: cosa fare?


Le aste elettroniche sono un meccanismo competitive estremamente flessibile.. Piccoli dettagli fanno la differenza, necessario un attento ragionamento di impostazione economica Il tipo di regola di chiusare fondamentale!!!

Ragiona strategicamente: impara a giocare (e vincere) contro te stesso! Laggiudicatore deve imparare a ragionare con la testa del concorrente (sempre!!!)
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Il Public Procurement e lUE


Il totale degli acquisti pubblici nellUE (beni, servizi, lavori pubblici sostenuti dai governi ed autorit pubbliche) circa il 16% del PIL dellUnione o 1500 miliardi 2002 La legislazione Europea sugli acquisti pubblici (public procurement) ha come i seguenti obiettivi, in settori cruciali delleconomia Europea: Maggiori risparmi per contribuenti/utenti Opportunit di maggiori affari per il mondo delle imprese

1. 2. 3.

Miglioramento qualit dei servizi per contribuenti/utenti


Concorrenza (procedure aperte-competitive) Trasparenza Modernizzazione ed apertura dei mercati

Strumenti, favorire:

Il contesto normativo (il Codice dei contratti) (1/5)


A livello europeo: Directive 2004/18/CE on the coordination of procedures for the award of public works contracts, public supply contracts and public service contracts Directive 2004/17/CE coordinating the procurement procedures of entities operating in the water, energy, transport and postal services sectors A livello nazionale: Dlgs n.163/2006 Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (Codice degli Appalti, Codice dei Contratti Pubblici, Codice De Lise, Testo Unico Appalti) Regolamento Attuativo: Regolamento di Esecuzione e Attuazione del Decreto Legislativo 12 aprile 2006, n. 163 Versione Aggiornata: Legge 17 dicembre 2012 n. 221

Il contesto normativo (il Codice dei contratti) (2/5)


Lart. 1 del Regolamento (ripartizione di competenze legislative tra Stato e Regioni) applicazione integrale della disciplina esecutiva e attuativa della materia dei contratti pubblici alle amministrazioni e agli enti statali. Le regioni a statuto ordinario e le altre amministrazioni a esse equiparate sono tenute ad applicare le norme del Regolamento sui seguenti profili (rientrano in ambiti riservati alla legislazione esclusiva dello Stato): Art. 4, com. 3, del Codice: qualificazione e selezione dei concorrenti procedure di affidamento (esclusi i profili di organizzazione amministrativa) criteri di aggiudicazione, subappalto, contenzioso. poteri di vigilanza sul mercato affidati allAutorit dei contratti pubblici progettazione e piani di sicurezza stipulazione ed esecuzione dei contratti (eccezione dei profili di organizzazione e contabilit amministrativa) Sentenza n. 401/2007 e n. 45/2010 della Corte Costituzionale: sostanziale legittimit al riparto di competenze operato dal Codice.

Il contesto normativo (il Codice dei contratti) (3/5)


Nel corso della XVI legislatura ci sono state molte modifiche normative al D.lgs. 163/2006 (Codice dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture) Prima fase: d.lgs. 152/2008 (c.d. terzo correttivo) Seconda fase, attraverso diversi provvedimenti durgenza (in successione negli ultimi diciotto mesi della legislatura), tra cui i decreti legge n. 70 e n. 201 del 2011 e i decreti legge n. 1 e 5 del 2012.

Il contesto normativo (il Codice dei contratti) (4/5)


Il D.Lgs. 152/2008 (c.d. terzo correttivo): esigenze di adeguamento alla normativa europea (aggiustamenti e semplificazioni). Le pi rilevanti: Riscritta la disciplina della finanza di progetto (project financing) Semplificazione delle procedure di gara Il sistema di qualificazione delle imprese per accedere agli appalti pubblici La definizione di nuove modalit contrattuali
locazione finanziaria (avente ad oggetto la prestazione di servizi finanziari e l'esecuzione di lavori) i contratti di partenariato pubblico privato

Il contesto normativo (il Codice dei contratti) (5/5)


Il decreto-legge 70/2011 (le modifiche pi numerose). Obiettivi (art. 4): ridurre i tempi di costruzione delle opere pubbliche, semplificare le procedure di affidamento dei relativi contratti pubblici, garantire un pi efficace sistema di controllo e ridurre il contenzioso. Nello specifico: lintroduzione di un limite allimporto complessivo delle riserve, cio le contestazioni dellappaltatore, che non pu in ogni caso superare il 20% dellimporto contrattuale la definizione di un tetto di spesa per le varianti; requisiti per la partecipazione alle procedure di affidamento dei contratti pubblici, le procedure di gara e le misure antimafia

Codice dei contratti: PMI


Misure per favorire il coinvolgimento delle piccole e medie imprese (PMI), in linea con i pi recenti orientamenti europei Introduzione di una norma di principio per le PMI volta a favorire la suddivisione degli appalti in lotti funzionali (art. 44 del D.L. 201/2011) Disposizioni dello Statuto delle imprese con norme relative agli appalti pubblici (art. 13, L. 180/2011) E stato previsto che criteri di partecipazione alle gare devono essere tali da non escludere le PMI (art. 1, comma 2, del D.L. 95/2012) E stata aggiunta unulteriore tipologia ai soggetti ammessi a partecipare alle procedure di affidamento dei contratti pubblici: le aggregazioni tra le imprese aderenti al contratto di rete (art. 36, comma 5-bis, lett. a, del D.L. 179/2012).

Introduzione: principi economici (1/3)


Due problemi generali dei contratti di acquisto
Informazione insufficiente da parte dellacquirente (asimmetria informativa ex-ante) Lacquirente non ha sufficienti informazioni sulle caratteristiche tecniche e sui costi di produzione dei diversi fornitori. Se avesse tali informazioni, potrebbe individuare il fornitore pi efficiente e fargli unofferta take or leave it. In mancanza di tali informazioni, necessario individuare un meccanismo efficiente per inferire tali informazioni. Incertezza e necessit di flessibilit (asimmetria informativa ex-post) Sia chi acquista che il fornitore hanno una rilevante incertezza su aspetti importanti della fornitura che emergeranno solo in corso dopera, dopo che il contratto stato gi firmato. Pertanto un problema cruciale la possibilit di rendere il contratto flessibile e adattabile a circostanze imprevedibili e ad esigenze che emergono durante lesecuzione contrattuale.
Trade-off: Incentivo a ridurre i costi
vs

Incentivo a facilitare adattamento

Introduzione: principi economici (2/3)


La legislazione europea pone al centro il valore della concorrenza, vista come strumento funzionale a:

Garantire i diritti dei consumatori/cittadini


Tutelare pari opportunit delle imprese Promuovere sviluppo e innovazione Nella pratica degli acquisti pubblici questo approccio, che si concretizza in regole rigide in fase di scelta del contraente, mette laccento sul primo problema:
garanzia di trasparenza e parit di trattamento verso cittadini e imprese Procedure competitive per laggiudicazione dei contratti pubblici

meccanismo di estrazione delle informazioni

Contratti tendenzialmente poco flessibili

Introduzione: principi economici (3/3)


Un semplice modello dellattivit di acquisto (procurement):

Massimizza:
sotto

Value for Money = Qualit Prezzo dacquisto Costi di processo


costi amministrativi tempi raccolta informazioni rischio di dispute legali gestione contrattuale

i vincoli: bisogni minimi dellacquirente budget (prezzo massimo) assetto normativo

Nel caso di acquisti pubblico, lapproccio UE attribuisce, con crescente rilievo, ulteriori obiettivi strategici derivanti da scelte di politica economica e industriale:
Politiche di bilancio Effetti sulla struttura di mercato Sostenibilit Innovazione Risparmi, trasferimento intertemporale delle risorse Posizioni dominanti, rischi di lock-in, PMI Mercato interno UE Impatto ambientale Impatto sociale Innovazione nella PA Innovazione nel mercato

Introduzione: la cassetta degli attrezzi


Oggetto del contratto Oggetto del contratto Funzionali / di performance/tecnici Prezzo fisso/rimborso/incentivo

Requisiti tecnici

Disegno contratto

Schema di remunerazione, incentivi contrattuali


Penali contrattuali

Inferiori ad una % del valore contrattuale Partecipazione vs competizione Collusione Possono essere soggettivi Inerenti alloggetto del contratto Partecipazione, competizione Prezzo pi basso o Offerta Economicamente Pi Vantaggiosa Solo oggettivi Inerenti alloggetto del contratto

Analisi domanda
Analisi offerta

Suddivisione in lotti

Criteri di selezione Base dasta

Disegno di gara

Criterio di aggiudicazione Criteri di valutazione (tecnici ed economici)

Codice contratti: dl 12.04.2006 n.163 CAP III Oggetto del contratto procedure di scelta del contraente e selezione delle offerte

Sezione I Oggetto del contratto e procedure scelta del contraente Art. 53 Art 58 Dialogo Competitivo Art 59 Accordi Quadro Art 60 Sistemi dinamici di acquisizione

di

CENTRALIZZAZIONE APPALTI
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Berardino Cesi SSPA Giugno 2013

QUADRO NORMATIVO CODICE DEI CONTRATTI (1/2)


Gli strumenti di aggregazione della domanda e gli acquisti elettronici
Incentivare ricorso allaggregazione delle stazioni appaltanti in considerazione della loro numerosit (finalit: razionalizzazione acquisti pubblici/contenimento della spesa pubblica) Art. 23, commi 4 e 5, del D.L. n. 201/2011: obbligo per i comuni con popolazione non superiore a 5.000 abitanti di affidare ad un'unica centrale di committenza l'acquisizione di lavori, servizi e forniture nell'ambito delle unioni dei comuni In applicazione su gare bandite successivamente al 31 marzo 2013 (art. 29, comma 11- ter, del D.L. 216/2011 ). E stata poi consentita la costituzione di stazioni uniche appaltanti
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QUADRO NORMATIVO CODICE DEI CONTRATTI (2/2)


Ulteriori disposizioni nei decreti leg ge sulla spending review: ricorso agli acquisti elettronici della pubblica amministrazione (art. 9, 10 e 11 del D.L. 52/2012). D.L. 95/2012, art. 1: comma 4, comuni con popolazione non superiore a 5.000 abitanti - in alternativa allaffidamento obbligatorio ad ununica centrale di committenza - possono utilizzare gli strumenti elettronici di acquisto gestiti da altre centrali di committenza di riferimento, comprese le convenzioni Consip
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QUANDO CENTRALIZZARE GLI ACQUISTI? (1/7)


Una decisione fondamentale per molte organizzazioni pubbliche e private, quella di determinare il grado di centralizzazione del proprio sistema degli acquisti Premessa : centralizzazione efficiente pu essere possibile grazie allo sviluppo di tecnologie ICT In quanto segue discuteremo vantaggi e della centralizzazione
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limiti

QUANDO CENTRALIZZARE GLI ACQUISTI? (2/7)


Nel settore pubblico la questione ha assunto particolare rilevanza negli anni recenti, poich un numero congruo di Stati (inclusa lItalia) ha deciso di introdurre Agenzie, o altre tipologie di soggetti, dedicate alla centralizzazione degli acquisti, sebbene tipicamente di beni e servizi, piuttosto che di lavori Un trend analogo sembra aver luogo anche nel settore privato
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QUANDO CENTRALIZZARE GLI ACQUISTI? (3/7)


Sebbene alcune eccezioni esistono: Acquisti in economia art. 125 del D.Lgs. N 163/2006, Codice appalti.
Sistemi di affidamento di lavori, forniture e servizi di importo non

elevato, attraverso una procedura semplificata pi celere Mediante Cottimo fiduciario o amministrazione diretta
Mezzi e strumenti del fornitore o propri

Divieto di frazionamento artificioso degli acquisti (art. 125 comma 13 del Codice) finalizzato ad eludere limiti dimporto attraverso una pluralit di acquisti in economia
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QUANDO CENTRALIZZARE GLI ACQUISTI? (4/7)


Sistemi Completamente Centralizzati: Tutte le decisioni su chi, come, cosa e quando sono prese, e rese operative, da una direzione generale per acquisti (ag gregazione totale della domanda pubblica) Sistemi Completamente Decentralizzati: Tutte le decisioni su chi, come, cosa e quando sono prese, e rese operative, da una pubblica amministrazione locale, divisione o ufficio. Sistemi Ibridi: Alcuni acquisti (decisioni) sono centralizzati(e) ed altri(e) decentralizzati(e). (Indagine 2004 A.T. Kearny. Campione di 275 Societ Internazionali; strategie centralizzate ma acquisti decentralizzati)
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QUANDO CENTRALIZZARE GLI ACQUISTI? (5/7)


Tra i paesi con agenzie centrali figurano gli USA (GSA), UK (OGC, Buying Solutions), Francia (Opache), Finlandia (Hansel), Austria (BBG), Danimarca (SKI) , ma anche il Messico (Compranet), Brasile (Comprasnet), Cile (ChileCompra), la Corea del Sud. Inoltre, anche nelle Organizzazioni Internazionali, come lUNICEF e lOMS, molti acquisti (vaccini malaria ed antitubercolosi) sono stati centralizzati. Nel settore privato, multinazionali di grandi dimensioni sono spesso caratterizzate da sistemi di acquisto ibridi, ovvero con elementi di centralizzazione decentralizzazione. I sistemi ibridi, la cui str uttura pu variare in situazioni diverse, sembrano rappresentare una soluzione desiderabile in molte circostanze.
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QUANDO CENTRALIZZARE GLI ACQUISTI? (6/7)


Ricette e modelli economici e di societ a confronto Ruolo della domanda pubblica Ruolo dello stato (spesa pubblica) come soggetto economico attivo che influenza/modifica la struttura ed il funzionamento del mercato

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QUANDO CENTRALIZZARE GLI ACQUISTI? (7/7)


Elementi principali da considerare nel definire il grado di centralizzazione del proprio sistema degli acquisti ?
Efficienza economica: risparmi e controllo dei costi Grado di standardizzazione del prodotto Favoritismo Acquisti strategici Standard ed effetti di rete Dinamicit del mercato Emergenze Costi informazione supporto decisioni Potere negoziale Monitoraggio performance fornitore E-procurement
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EFFICIENZA ECONOMICA (1/2)


Efficienza economica : risparmi e controllo dei costi Economie di scala
Centralizzazione favorisce risparmi e migliore qualit: Specializzazione delle competenze Sinergie informative, tecnologiche ed apprendimento (contrattazione con grandi imprese sulla frontiera tecnologica, e-procurement centrale unica fornisce tecnologia a minor costo) Assenza duplicazioni (abbattimento costi transazione e costi fissi)
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I costi controllabili meglio dal centro (lontananza PA fornitore)

ECONOMIE DI SCALA
C(q) = F+Cq costo totale CM ( q ) = C(q) / q costo medio Costi Con costi fissi, il costo medio decresce quando la quantit prodotto aumenta CM =F/q+C Per ogni q T, e per ogni q e q tali che q T = q + q

CM

C ( q T ) < C ( q ) + C ( q )
Dividendo la produzione fra pi imprese aumentano i costi di produzione!!!
q q qT q

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EFFICIENZA ECONOMICA (2/2)


Effetti positivi mag giori da economie di scala nel caso mono-prodotto, ovvero preferenze delle amministrazioni omogenee Con preferenze omogenee i mag giori effetti delle economie di scale si avrebbe in caso di:
Prodotto standardizzato Valore alto del contratto Che comporterebbe:

Forte concorrenza nella procedura di selezione (Basso CM fornitura) Ma anche difficolt di ingresso delle PMI
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STANDARDIZZAZIONE: PRECISIAMO
Grado standardizzazione prodotto
Se esigenze PPAA analoghe e soddisfatte da beni simili, relativamente standardizzati, le economie di scala e la maggiore facilit nel comunicare dalla periferia al centro le caratteristiche di beni analoghi dovrebbero favorire la centralizzazione.

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FAVORITISMO
Favoritismo
La centralizzazione pu mitigare problemi legati alla corruzione (raccomandazioni International Consortium on Government Financial Management ) ed a privilegi per fornitori locali inefficienti, favorendo maggiore trasparenza e visibilit delle procedure. Daltra parte, la centralizzazione pu non riuscire a catturare appropriatamente particolari esigenze locali.
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ACQUISTI STRATEGICI
Acquisti Strategici
Alcuni acquisti sono strategici (pubblicit per una grande Multinazionale, sistemi informativi per un Ministero, armamenti per una Nazione) ed spesso opportuno che siano effettuati dal centro, per aumentare cos il potere negoziale e favorire la coerenza con altre importanti strategie istituzionali

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SETTORI CON ECONOMIE DI RETE


Standard ed Effetti di Rete Molte industrie moderne hanno una struttura di rete (hardware, software, trasporti, telecomunicazioni)

Uno dei fattori di successo di una rete la sua stessa dimensione


Il buon funzionamento delle industrie di rete richiede coordinamento, e gli acquisti centralizzati possono svolgere un ruolo importante in questo senso, cos come nella crescita di tali industrie (unico provider telefonico o di rete) Acquisti centralizzati possono inoltre promuovere soluzioni innovative. Berardino Cesi SSPA Giugno 2013 aiutare a

DINAMICIT DEL MERCATO


Dinamicit del Mercato
Quando i mercati sono fortemente dinamici, le unit centrali possono avere difficolt a tenere il passo, e ad essere informate con novit che si susseguono ad alto ritmo.

In questo caso la decentralizzazione pu favorire acquisti pi aderenti alle dinamiche di mercato, e maggiormente tempestivi (contingenza)
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EMERGENZE
Emergenze
Nel caso di disastri naturali (Uragano Kathrina, GSA, Terremoto dellAquila), o conflitti bellici ( Afghanistan Reconstruction Development Services , ARDS), la centralizzazione pu garantire in maniera pi efficiente la possibilit di acquisti urgenti, migliore qualit, contenimento della corruzione (????)
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DIFFUSIONE INFORMAZIONE
Costi Informazione Supporto Decisioni

Un sistema per gli acquisti fortemente centralizzato necessita di un appropriato flusso informativo, dalla periferia al centro.
Lavvento delle ICT ha reso possibile la centralizzazione, poich linformazione in grado di essere trasferita in maniera concisa, e tracciabile. Tale trasferimento pu in generale avvenire meglio per beni piuttosto che per servizi (ruolo verificabilit)
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POTERE NEGOZIALE
Potere di Contrattazione

In un sistema centralizzato aumenta il potere di negoziazione dellacquirente Tale potere negoziale pu dare origine a migliori condizioni prezzo-qualit per lacquirente
Tuttavia, il potere negoziale dellacquirente pu anche provocare distorsioni nel settore produttivo di riferimento, quando i prezzi che si determinano sono particolarmente ridotti ( Buyer Power ) .
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CONTROLLO PERFORMANCE
Controllo Performance Fornitore

La centralizzazione pu accrescere la possibilit di mitigare comportamenti opportunistici postcontrattuali nella fornitura.


Infatti, il timore di perdere il contratto di fornitura, o di essere penalizzato ed escluso da gare future, pu scoraggiare inadempienze (rischio di perdita di ogni possibilit di fornitura) Anche se .pu non essere facile per lunit centrale verificare con certezza, ed eventualmente applicare penali nel caso di inadempimenti, il livello di qualit che il fornitore offre localmente (per le unit problema maggiore)
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RICAPITOLIAMO EFFETTI NEGATIVI


Influenza quote di mercato, posizioni dominanti e accesso alle PMI (meno risparmi nel futuro) Effetto Lock-in Soluzioni Divisione in lotti dei contratti con vincolo su numero massimo per concorrente Rotazione Alleggerire i vincoli per il Joint Bidding o, con lotti complementari, permettere Package Bidding
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RICAPITOLIAMO EFFETTI POSITIVI

Innovazione spinta dalla domanda (investimento) pubblica Effetti di spill-over sul mercato privato (nuovo mercato correlato all (effetto della) innovazione)

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ISTRUZIONI FINALI
Cosa scegliere?
La centralizzazione ha costi e benefici: i secondi superano i primi quando i prodotti sono standardizzati, strategici, urgenti o essenziali (vaccini)
I benefici della centralizzazione incrementano tangibilmente quando gli acquisti sono on-line.
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AD OGGI?
Per beni e servizi, anche in Italia, sembra prevalere oggi nel settore pubblico un sistema (ibrido) a tre livelli: Consip come Agenzia Centrale, le Agenzie Regionali (ad es. Intercenter per lEmilia) e le PPAA.
E non dimentichiamo le Societ in house

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Strategie di Contrattazione

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Contenuti

I fattori principali che influenzano la scelta del contratto di appalto pi appropriato Contratti ad alto/basso potere incentivante. Dai contratti basati sugli input a quelli basati sulloutput Come gestire il problema della qualit
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Principali Tipologie di Contratto (1/2)

Contratti a Rimborso del Costo (CRC)

La SA rimborsa tutti i costi di produzione relativi al progetto (documentati) pi una quota aggiuntiva Sono assegnati anche senza procedura competitive La SA paga una quota fissa come remunerazione per un progetto che rispetti i requisiti richiesti Spesso assegnati tramite procedura competitiva No premi per maggiore qualit Penali per livelli forniti sotto lo standard richiesto
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Contratti a prezzo-fisso (FPC)

Principali Tipologie di contratto (2/2)

Contratti incentivanti (IC)

Il pagamento collegato alla performance Contratti ad obiettivi su: costi, qualit e aggiustamento del profitto da garantire Se i costi e la qualit effettivi rispettano gli obiettivi si riceve la cifra concordata Se costi (qualit) sono sotto (sopra) i livelli richiesti la remunerazione subisce aumenti, e viceversa Es. Industria delle costruzioni e Difesa US

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Problema: Come riscaldare una scuola

Soluzione 1: Acquisto di input (combustibile)

Selezione di unimpresa per fornire combustibile da riscaldamento sulla base dei bisogni della scuola. Il consumo pu essere maggiore da Dicembre a Febbraio e minore nel resto dellanno. Contratto cost reimbursement contract (CRC)

Soluzione 2: Acquisto di output (calore)

Alternativamente, approccio basato sulla fornitura di energia: selezionare un fornitore che prenda tutte le misure necessarie per mantenere la temperatura dentro ledificio scolastico ad un livello concordato ad es 19 gradi dalle 8 alle 5. Contratto fixed price contract (FPC)

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Le Principali Dimensioni Economiche


Allocazione del Rischio

Intensit degli Incentivi per il Fornitore

Costi di Transazione

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Le Principali Dimensioni Economiche

Allocazione del Rischio

Rischio dovuto ad eventi, non prevedibili con accuratezza dalle parti, che possono causare discrepanze tra i costi pianificati e quelli effettivi, ed influenzare la realizzazione completa del contratto dappalto.

Incentivi

Riguarda linteresse del fornitore nellintraprendere le azioni appropriate per ridurre i costi.

Costi di Transazione

Costi legati al rispetto dei contratti: monitoraggio, procedure per imporre le penali, dispute legali, rinegoziazioni ex post etc.
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Le due Alternative dal Punto di vista del Fornitore


Soluzione 1 (Acquisto Input con CRC)
Rischio limitato: assicurazione piena contro brutto tempo ad esempio Bassi incentivi a ridurre i costi: non profittevole riparare una finestra rotta Solution 2 (Acquisto Output attraverso FPC)

Elevato Rischio: nessuna assicurazione contro eventi avversi Incentivi elevati: incremento del margine di profitto da investimenti contro eventi avversi
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Indicazioni di Policy: Contratti con Rimborso dei Costi


La stazione appaltante dovrebbe favorire contratti con rimborso dei costi quando:

Il progetto particolarmente complesso Contingenze impreviste, fuori dal controllo del fornitore, potrebbero implicare delle serie disfunzionalit-discontinuit nellesecuzione del progetto Fornitore molto avverso al rischio e alta variabilit nei costi I costi di rinegoziazione sono particolarmente elevati Il contratto richiede gradi di flessibilit Importanza delle dimensioni qualitative difficili da misurare (contrattare) (ad es. pro-attivit dei consulenti, facilit di utilizzo del software ecc.)
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Criticit dei Contratti con Rimborso dei Costi


Nelladottare contratti con rimborso dei costi opportuno che le stazioni appaltanti pongano attenzione a seguenti aspetti: Le competenze dei dirigenti pubblici devono essere comparabili a quelle dei fornitori I fornitori non dovrebbero essere selezionati con un meccanismo competitivo standard, poich potrebbe non essere in grado di discriminare tra imprese buone e cattive Si rischia di assegnarlo anche a quelle cattive La gestione del contratto pu essere onerosa e stressante in termini di risorse umane
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Indicazioni di Policy: Contratti a Prezzo Fisso


Le stazioni appaltanti dovrebbero selezionare contratti a prezzo fisso quando :

Desiderano acquistare beni/servizi che soddisfano solo livelli minimi di specifiche qualitative-tecniche del contratto Il fornitore ha pieno controllo su buona parte degli eventi che incidono sui costi di produzione (bassa variabilit dei costi) Fornitore scarsamente avverso al rischio Alta sensibilit dei costi di produzione ad investimenti che riducono i costi

Le necessit della stazione appaltante rimangono stabili durante lesecuzione del contatto
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Criticit con i Contratti a Prezzo Fisso


Nelladottare contratti a prezzo fisso le stazioni appaltanti dovrebbero porre attenzione ai seguenti aspetti:

La perfomance dovrebbe essere misurata oggettivamente ed in modo relativamente facile Evitare rinegoziazioni a meno di veri imprevisti Gli standard minimi richiesti di qualit devono essere specificati con chiarezza La perfomance dovrebbe dipendere dallimpegno del fornitore e non da eventi esogeni

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Contratti incentivanti

IC lineare:

T P bC 0 b 1
FPC
CRC

Potere dello schema di incentivo

b=0 alto potere incentivante b=1 basso potere incentivante


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Contratti incentivanti e procedura competitiva (1/2)


Come si selezionano i fornitori migliori? I potenziali concorrenti sono diversamente efficienti (abilit a fornire il servizio al minor costo) Se lincertezza sui costi bassa e i concorrenti non sono troppo eterogenei preferibile ammettere offerte su P lasciando scegliere poi b alla SA Scegliere un b basso selezionerebbe i concorrenti migliori
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Contratti incentivanti e procedura competitiva (2/2)

Se lefficienza anche data dalla capacit di ridurre il costo attraverso investimenti preferibile permettere ai concorrenti di offrire sia su P che su b I concorrenti con le migliori possibilit di investimento sono anche quelli che potrebbero offrire bassi livelli di b e di P
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Contratti con Incentivi alla Qualit (CIQ)

I contratti con incentivi alla qualit spesso ammettono livelli di qualit minimi e sistemi premiali (bonus) nel caso il fornitore si offrisse un livello di qualit superiore ai minimi richiesti Esempio: si prevede pagamento base P per il livello minimo di qualit qm pi bonus per livelli superiori: ad esempio P B1 , con qualit q1 , P B2 con q2 , e cos via, con qm q1 q2 , B1 B2

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Esempio di un CIQ
Schema di incentivi per la manutenzione del software

Quando una stazione appaltante deve acquistare del software sofisticato, le clausole per la manutenzione del software sono tra le pi importanti nel contratto di acquisto Un contratto standard tipicamente specifica un ritardo massimo (ad es., 3 ore) per riparare il software, dopo che si verificato un problema. Per tale accordo si specifica una tariffa di riferimento I responsabili potrebbero anche determinare pi soglie di ritardo, associate a bonus, specificando ad esempio un bonus di 100 se la riparazione avviene entro 2 ore, e 200 se avviene entro 1 ora.

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Criticit dei Contratti Incentivanti


Costi

di transazione: tutte le attivit legate alla gestione di un contratto incentivante

Informazione:

Misurazione costi effettivi Misurazione qualit effettiva Auditori esterni e dati forniti dalle imprese

Gestione ricorsi
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Criticit dei Contratti Incentivanti

Costi di transazione significativi possono minare la fattibilit dei contratti incentivanti

Il beneficio da una migliore ripartizione del rischio pu essere pi che compensato da costi di gestione troppo alti Se troppo alti preferibile rinunciare alla migliore ripartizione del rischio (minor incentivo) a favore di un FPC (costi di transazione trascurabili ma problemi sul lato avversione al rischio del fornitore)

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Ma se il servizio/bene fornito fosse di natura non verificabile?

Verificabilit (misurabilit) da una terza parte indipendente (es. corte di giustizia o tribunale): contrattabilit Un bene e/o servizio pu essere non perfettamente osservabile dallacquirente e anche non verificabile, ma. Fate attenzione!!! osservabilit verificabilit Un bene e/o servizio pu essere perfettamente osservabile dallacquirente ma non verificabile
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Due Tipologie di Qualit


Qualit verificabile vs non-verificabile

La qualit verificabile quando le parti del contratto sono in grado di specificare misure di performance oggettive, ovvero obiettivi di qualit non solo osservabili ma anche verificabili (dimostrabili) da una terza parte (giudice) Esempi di qualit verificabile:
Tempi di consegna di un prodotto La dimensione della rete di bar, ristoranti, che accetta buoni pasto come mezzo di pagamento Numero delle stazioni di servizio possedute da una compagnia petrolifera

Velocit nella risoluzione di problemi in un servizio-help desk

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Ricapitolando: cos un contratto di acquisto pubblico?

La stazione appaltante apre una procedura competitiva


I concorrenti competono su qualit/prezzo in unasta al primo prezzo (o simili) a punteggio (scoring rule, il pi alto si aggiudica lappalto) Una volta assegnato il contratto, il fornitore pu trovare profittevole abbassare il livello di qualit del servizio Dopo aver osservato la qualit effettiva del progetto la stazione appaltante pu decidere se punire il fornitore (ricorso)

Ma in caso di NON VERIFICABILITA della qualit: come punire? O meglio, come evitare lopportunismo del fornitore?
Berardino Cesi SSPA Bologna Giugno 2013

Quanto siamo lontani da una strategia di acquisti ottimale?


Nel caso di acquisto di forza lavoro altamente qualificata (consulenza) o di beni ad alta componente tecnologica esistono diverse dimensioni di qualit non verificabile.
Con qualit non verificabile (non contrattabile) lacquirente dovrebbe evitare procedure competitive, dovrebbe piuttosto favorire negoziazioni (la teoria economia lo ha spiegato ampiamente fin dal 1993)

Procedure a negoziazione possono sollevare problemi di trasparenza, specialmente se laggiudicatrice seleziona i fornitori competitivamente per conto di un utilizzatore finale (Consip)
Berardino Cesi SSPA Bologna Giugno 2013

Soluzioni? (1/4)
Se lacquirente obbligato ad usare procedure competitive? E possibile aggiudicare un contratto attraverso un meccanismo competitivo che garantisca incentivi a fornire livelli di qualit non verificabile? Natura ripetuta/reiterata degli acquisti pubblici (ruolo della reputazione e discrezionalit) Meccanismi reputazionali posso giocare un ruolo cruciale nel fornire incentivi dinamici a rispettare le clausole contrattuali Sebbene lacquirente (aggiudicatrice) non pu scrivere nei contratti clausole contrattuali esplicite, potrebbe disegnare un meccanismo reputazionale (dalla teoria economica contratto relazionale).
Berardino Cesi SSPA Bologna Giugno 2013

Soluzioni ? (2/4)
I contratti relazionali sono accordi informali e codici di condotta non

scritti che mettono in relazione la remunerazione alla performance basati sulla difficolt di verificare aspetti e che influenzano fortemente il comportamento degli individui I contratti relazionali sono self-enforcing: la reputazione di ogni contraente deve avere un valore sufficientemente alto da non indurre nessuno a compiere comportamenti opportunistici durante lattuazione del contratto La teoria economica (es. Albano, Cesi e Iozzi (2012)) suggerisce che laggiudicatario usi il suo potere discrezionale per stipulare un accordo informale in cui il fornitore che non rispetta alcuni vincoli di qualit riceva una penalizzazione (handicap) sotto forma di riduzione del punteggio assegnatogli nelle successive procedure competitive (post-contract method/within-contract methods)
Berardino Cesi SSPA Bologna Giugno 2013

Inquadramento giuridico Stati Uniti:

Soluzioni? (3/4)

U.S. Federal Acquisition Regulation prescrivono che past performance should be an important element of every evaluation and contract award for commercial item .. (FAR, 12.206) Federal Communication Commission (FCC) ha assegnato punti-credito (handicap positivo) ad alcune entit (propriet gruppi minoritari o donne) nelle procedure competitive sulle aste nel settore della telecomunicazione Sono presenti agevolazioni anche per PMI.

Berardino Cesi SSPA Bologna Giugno 2013

Unione Europe:

Soluzioni? (4/4)

LUE ammette criteri di Past Performance, ma luso di handicap nelle procedure di acquisti pubblici limitato da vincoli legali: si pu applicare solo se non rientra nella categoria degli Aiuti di Stato come definiti dal trattato europeo L Art. 87 proibisce aiuti di Stato distorsivi della concorrenza che favoriscono alcuni partecipanti o la produzione di alcuni prodotti. Date alcune eccezioni a discrezione della CE Direttiva 2004/18/EC: le Autorit per gli appalti pubblici in caso di progetti particolarmente complessi devono usare procedure che non restringono o distorcano la concorrenza, alterando gli aspetti fondamentali delle offerte o imponendo nuovi requisiti ai contraenti aggiudicatari..
Berardino Cesi SSPA Bologna Giugno 2013

Rischi da contratti a qualit non verificabile: customer satisfaction (1/3)

Eccessiva discrezionalit dellaggiudicatrice disincentiva la partecipazione dei migliori concorrenti Corruzione

Tangenti allente che aggiudica il contratto per conto terzi Evitabile con bonus o penali strettamente correlate ad indicatori (soggettivi) della performance (customer satisfaction)

Berardino Cesi SSPA Bologna Giugno 2013

Rischi da contratti a qualit non verificabile: customer satisfaction (2/3)

Conflitto di interessi: chi paga ed utilizza il servizio lo stesso che fornisce la valutazione che forma lindicatore (pagano anche il bonus)

Incentivo per il valutatore a dichiarare sempre scarsa qualit Il fornitore anticipa il comportamento del valutatore e fornisce bassa qualit (onesti partecipano meno) Per limitare il problema preferibile sostituire bonus monetari con bonus non monetari (rinnovo)
Berardino Cesi SSPA Bologna Giugno 2013

Rischi da contratti a qualit non verificabile: customer satisfaction (3/3)

Chi paga ed utilizza il servizio NON lo stesso che fornisce la valutazione dellindicatore

Il valutatore potrebbe essere pagato dal fornitore Tangenti al certificatore (quando esterno) Paradosso: corruzione come costo aggiuntivo

Asta sulla tangente????!!!! Vince comunque il pi efficiente Costo corruzione traslato su PA (prezzi pi alti praticati dai fornitori), ma si aggiudica il contratto sempre il pi efficiente
Berardino Cesi SSPA Bologna Giugno 2013

Durata e rinnovo del contratto (1/3)

Se il bonus il rinnovo, una durata breve (o piccola misura del contratto) soggetta a rinnovo rafforza gli incentivi ad una fornitura di qualit Con una procedura competitiva, rinnovi frequenti e brevi favoriscono la collusione Se per il fornitore resta lo stesso c rischio lock-in Contratti lunghi (e di grandi dimensioni) permettono comunque di sfruttare economie di scala e incentivare investimenti che riducano i costi di fornitura e abbassino il prezzo finale
Berardino Cesi SSPA Bologna Giugno 2013

Durata e rinnovo del contratto (2/3)


Rinnovare sempre??? Rinnovare sempre, anche in casi di buona performance, potrebbe essere una barriera allentrata Una lunga durata permette al fornitore una maggiore assicurazione dal rischio di incertezza sulla propria profittabilit (soprattutto per le PMI) Minore incertezza sul profitto potrebbe portare nella fase di aggiudicazione in un prezzo di pi vantaggioso per lamministrazione
Berardino Cesi SSPA Bologna Giugno 2013

Durata e rinnovo del contratto (3/3)


Rinnovo in base ad indicatori di customer satisfaction (Consip, servizi IT) Periodo di prova

Da scegliere accuratamente E preferibile lungo in caso di:

Progetto complesso Necessit di apprendimento

Berardino Cesi SSPA Bologna Giugno 2013

La teoria economica delle aste e i servizi publici locali


Alberto Heimler Bologna 26 giugno 2013

Perch si fanno le gare/appalti?


Da un punto di vista teorico, esistono due ragioni generali che giustificano il disegno di un processo selettivo formale (gara/appalto):
trasparenza (nozione che non ha necessariamente a che fare con il risultato, ma piuttosto con il processo selettivo; regola i conflitti di interesse del soggetto che compie la scelta); efficienza (nozione relativa al risultato, al buon esito del processo selettivo; il fornitore o acquirente di un bene/servizio il soggetto che massimizza il valore dello scambio)

Interdipendenza tra trasparenza ed efficienza


Le due nozioni sono distinte ma interdipendenti:
la scarsa trasparenza pu generare conflitti di interesse che si traducono in scelte inefficienti; ma la trasparenza del processo selettivo non una condizione sufficiente per la realizzazione di esiti efficienti. Talvolta ne frena il raggiungimento! occorre far si che i meccanismi selettivi inducano i partecipanti alla gara a rivelare correttamente le informazioni private e a non colludere n implicitamente, n esplicitamente

Caratteristiche teoriche delle aste efficienti

1) Il vincitore della gara si prende tutto il mercato 2) Il valore di ciascuna gara significativo rispetto al fatturato complessivo di ciascuna impresa 3) La concorrenza si ripropone gara dopo gara per ciascun contratto e per ciascun cliente 4) Lingresso di nuovi concorrenti nel mercato facile Se queste condizioni sono soddisfatte, basta che ci siano due imprese che partecipano e il prezzo uguaglier il loro costo marginale

Caratteristiche delle gare nella realt


1) Molte gare si concludono con una pluralit di vincitori (elettricit, prodotti finanziari, spettro elettromagnetico) 2) In molte gare il valore della gara relativamente modesto rispetto al fatturato dei partecipanti (servizi di consulenza, attivit di costruzione, ecc.) 3) Talvolta le gare sono fra loro collegate in termini di conoscenze acquisite; laver partecipato a una gara (e ancor di pi averla vinta) allarga linsieme delle informazioni dellimpresa e la favorisce nelle gare successive 4) Il mercato pu essere caratterizzato da economie di scala per cui conveniente un solo fornitore

Problemi di concorrenza
Se i contratti sono relativamente grandi, probabile che le condizioni 3 e/o 4 non siano rispettate e chi vince la prima gara sia poi dominante in futuro (nelle gare per Ia gestione dei servizi pubblici locali sorprendente che ci sia pi di un partecipante). Si tratta di dinamiche concorrenziali analoghe a quelle che si realizzano in presenza di costi collegati al combiamento del fornitore (switching costs). Il problema quello della dominanza (da considerare nellarchitettura delle gare). Se ci sono barriere allentrata sono probabili effetti di coordinamento.

Collusione negli appalti


La gara volta a promuovere lequit della procedura e a far s che lofferta di prezzo pi bassa si aggiudichi il contratto. La collusione impedisce che questo risultato sia raggiunto La collusione negli appalti si ha quando tutti i possibili concorrenti si accordano su chi deve vincere la gara. E una pratica molto comune. Perch? Una gara di appalto molto difficile da interrompere per un semplice sospetto. Inoltre lAmministrazione compra frequentemente e prodotti relativamente standard. Infine la collusione considerata equa (nessuno escluso). La collusione negli appalti conduce sempre alla rotazione (geografica, temporale, per lotti) nellaggiudicazione.

Tipi di gare e il teorema dellequivalenza dei ricavi


Aste aperte; aste in busta chiusa. Qual il risultato di queste due forme di asta? Il teorema dellequivalenza mostra che se i partecipanti hanno una valutazione privata e indipendente delloggetto messo a gara, il risultato lo stesso indipendentemente dalla forma dellasta. Nelle gare a prezzo crescente il partecipante pi efficiente vincer la gara (al prezzo leggermente superiore al partecipante immediatamente meno efficiente). Viceversa in una gara in busta chiusa anche un partecipante meno efficiente pu aggiudicarsi la gara (la ragione che lofferta iniziale non rivedibile). Come conseguenza, pochi partecipano alla gara aperta a prezzo crescente (essendo nota limpresa pi efficiente). E pertanto un tipo di gara che le imprese preferiscono e che riduce la concorrenza.

Tipologie di gare
Aste in busta chiusa sono meno problematiche di aste a prezzo crescente. Queste ultime sono particolarmente attraenti quando la valutazione deriva da informazioni private. La soluzione migliore quella ibrida: asta a prezzo crescente finch rimangono in due, poi busta chiusa (E stata usata nellasta britannica per i servizi UMTS) Unalternativa imporre regole allasta a prezzo crescente (incrementi costanti senza salti e, in ogni caso, assenza di decimali). Ma rimane il problema della partecipazione (slide successiva)) Importanza di mantenere segrete le offerte degli altri partecipanti, ma questo favorisce la corruzione La gara a busta chiusa favorisce lingresso di imprese inefficienti e pertanto non garantisce la qualit dellofferta vincente

Modalit dasta
1 2 3 4 Asta inglese (asta a prezzi crescenti) Asta olandese (asta a prezzi decrescenti) Asta in busta chiusa al primo prezzo Asta in busta chiusa al secondo prezzo

Vickrey equivalenza dei risultati dasta (1-4; 2-3).


Il problema di 4 che funziona se le offerte sono molto vicine tra loro. Altrimenti pu essere un disastro

Forme di comunicazione
Molto spesso le regole della gara (a prezzo crescente) consentono alle imprese di comunicare in modo implicito. Negli USA nel caso della gara per lo spettro elettromagnetico nel 1996/97 US West e McLeod concorrevano in maniera molto aggressiva per il lotto n 378. Al che US West fece unofferta in Iowa per dei lotti per I quali non aveva mostrato alcun interesse facendo offerte di $ 313378 e di $ 62378. McLeod cap lantifona e usc dalla gara per il lotto 378 aggiudicandosi poi i due lotti in Iowa. Questo comportamento non sarebbe stato possibile in una gara a busta chiusa (anche se gare ripetute a busta chiusa creano comunque delle regolarit). Analogamente sarebbe stato impossible se gli incrementi di prezzo fossero prestibiliti in una percentuale fissa (10%)

Gare a prezzo crescente e collusione


Le gare a prezzo crescente facilitano la collusione perch:
Rendono il mercato trasparente e facilitano il rispetto degli accordi Rendono facile la punizione di un deviante perch non costa (cfr Iowa, US West non ha subito aggravi di costi come effetto del comportamento aggressivo). Inoltre una gara a prezzo crescente pu ostacolare lingresso di concorrenti perch sanno chi la vincer

La collusione meno probabile se le imprese non sono simmetriche e se effettivamente si tratta di una gara che non ripetuta. Alcune accortezze nellarchitettura della gara sono comunque possibili (rendere le offerte anonime; imporre incrementi prefissati; creare lotti relativamente grandi; mantenere segrete le imprese che via via rimangono e il loro numero, ecc.) Il numero dei partecipanti deve essere sufficientemente ampio. La gara per i servizi 3G in Italia aveva 6 partecipanti per 5

La gara per i servizi 3G in Italia (ottobre 2000)


La gara italiana prevedeva che se il numero dei potenziali partecipanti allasta non fosse stato sufficientemente elevato, il numero di licenze messe a gara sarebbe stato ridotto. La gara italiana stata una delle ultime e i potenziali partecipanti avevano capito che i pi forti si sarebbero aggiudicati le licenze (nel Regno Unito avevano partecipato 13 imprese; in Italia 6 per 5 concessioni). Dopo due giorni Blu ha abbandonato e le frequenze sono state aggiudicate per 14 miliardi di EUR mentre il governo sperava in 25. Una gara a busta chiusa avrebbe dato risutati certamente migliori.

Il mercato per i servizi UMTS in Italia


La durata iniziale delle licenze UMTS era pari a 15 anni (fino al 2017). Successivamente, con d.P.R. 1 agosto 2002 n. 211, promosso dallallora Ministro delle Comunicazioni, la durata fu estesa (per tutte le licenze) per altri 5 anni (2021). Con la legge Bersani, n. 40 del 2 aprile 2007, stata concessa la facolt di una proroga della durata fino ad un massimo di 15 anni. Il Ministero, di concerto con il Ministro dellEconomia e dintesa con lAutorit, ha prorogato la durata per 8 anni ad alcuni operatori richiedenti, quindi fino al 31 dicembre 2029. LAutorit, con la delibera n. 282/11/CONS, ha promosso il generale allineamento dei diritti duso per tutte le frequenze radiomobili fino al 31 dicembre 2029.

La valutazione comune
Nei mercati nei quali linformazione sulle caratteristiche del lavoro da svolgere o del contratto da rispettare particolarmente diffusa, esiste una valutazione comune del prezzo da pagare o da chiedere che tutti i partecipanti alla gara conoscono.Nelle gare a prezzo crescente, le offerte degli altri concorrono a formare questa valutazione comune. Talvolta le offerte sono fra loro correlate. Per vincere la gara occorre essere ottimisti in relazione ai rischi associati alla vittoria della gara (winners curse) e quindi il vincitore ci rimette Maggiore il numero dei concorrenti pi alta la maledizione del vincitore. Per questo la collusione cos vantaggiosa

Aste o negoziazioni nellassegnazione delle concessioni?


Aste e negoziazioni sono strumenti alternativi.
Le aste riescono a selezionare il fornitore pi efficiente, ma richiedono quasi sempre la necessit di una rinegoziazione expost. La negoziazione pu favorire la corruzione, ma consente una migliore individuazione delloggetto del contratto, riducendo il rischio di rinegoziazioni ex-post

Lasta funziona meglio quando loggetto da acquistare/vendere semplice; la negoziazione quando loggetto del contratto complesso

Soluzioni pro-concorrenziali/1
Maggiore il grado di complessit di una gara, in merito ai criteri di scelta, maggiore il costo transattivo associato al coordinamento tra concorrenti In contesti concorrenziali oligopolistici di medio-lungo periodo (ripetuti nel corso del tempo), i comportamenti passati rivelano informazioni utili al coordinamento implicito (prezzi focali). Ridurre le occasioni di confronto e/o aumentare il premio alimentano la probabilit di esiti concorrenziali (concorrenza per il mercato, winner takes all). Esempio CONSIP

Soluzioni pro-concorrenziali/2
In un contesto monopolistico/monopsonistico il problema principale non sta tanto nella selezione ex-ante del fornitore/acquirente ma nella sua minaccia ex-post di rinegoziare i termini della fornitura/acquisto (Hold-up), dopo essersi aggiudicato lappalto (soprattutto nei contratti di fornitura di servizi).
Per facilitare il commitment del vincitore, la gara deve esplicitare criteri chiari sullallocazione dei rischi

Gare e trasformazione fondamentale


Williamson (1985) discute la trasformazione fondamentale: un rapporto ex-ante concorrenziale si trasforma ex-post in monopolio bilaterale:
riducendo ogni forma di concorrenza ex-post alimentando il rischio di rinegoziazione opportunistica Il problema si pu mitigare aumentando la co-specificit (dipendenza reciproca)

Servizi pubblici locali

Beni pubblici, esternalit e intervento pubblico

Quando il mercato incapace di raggiungere linteresse generale necessario lintervento pubblico. Ci particolarmente necessario per i beni pubblici (per esempio lilluminazione stradale, la pulizia delle strade, il controllo del traffico, il sistema delle fognature, ecc.). Inoltre anche molti beni/servizi che non hanno la caratteristica del bene pubblico (trasporto locale, servizi sanitari, smaltimento dei rifiuti, servizi cimiteriali, servizi ricreativi, servizi di assistenza agli anziani, forniture di acqua, gas, elettricit, telefono ecc.) emergono carenze del mercato superabili tramite lintervento pubblico.

Che tipo di intervento pubblico nei servizi pubblici locali?


In linea di principio gli Enti locali devono decidere se fornire questi servizi in via esclusiva e direttamente, se garantire la loro fornitura in esclusiva tramite contratti con imprese private, se lasciare che sia il mercato a soddisfare la domanda dei cittadini, se fornire questi servizi direttamente, ma in concorrenza con il settore privato, se introdurre dei meccanismi di regolazione In generale la fornitura pubblica preferibile quando: la probabilit di una riduzione non verificabile della qualit elevata (quando esiste un contrasto tra benessere degli utenti e massimizzazione dei profitti), le probabilit di innovazione sono limitate, la concorrenza e le possibilit di scelta dei consumatori sono modeste. Altrimenti la fornitura privata preferibile.

In parte la normativa italiana articolo 23 bis della legge Legge 6 agosto 2008, n. 133 seguiva questo schema.

Concorrenza nel mercato e concorrenza per il mercato


Concorrenza nel mercato: pluralit di fornitori alternativi Concorrenza per il mercato: pluralit di potenziali fornitori, ma un solo fornitore cui il servizio viene assegnato a seguito di una gara. La concorrenza per il mercato solo in teoria elimina le necessit di regolazione. Le aste aventi a oggetto il prezzo di fornitura del servizio (e la gara viene vinta da chi offre di fornire il servizio al prezzo pi basso) se lesclusiva ha lunga durata sono sempre rinegoziate. Le condizioni del mercato cambiano nel tempo e non possibile scrivere un contratto completo Gli incentivi si modificano vicino alla scadenza del contratto La concorrenza per il mercato una soluzione efficiente in assenza di costi irrecuperabili (il servizio viene affidato per un periodo breve, per esempio il servizio di pulizia) Problema del hold up e lelevata probabilit di rinegoziazioni Assenza di concorrenza nellasta successiva alla prima

In conclusione la concorrenza per il mercato efficace pi corto il periodo di affidamento, pi bassi sono i costi irrecuperabili, pi semplice il ricambio tra un concessionario e il successivo.

Assegnazione delle concessioni e potere di mercato


La concorrenza per il mercato si svolge in una fase antecedente la produzione e solo eccezionalmente riesce a disciplinare il potere di mercato di imprese che restano monopoliste Molto diverso dalla separazione strutturale Demsetz (1968) suggerisce di utilizzare per la fornitura dei servizi di pubblica utilit un sistema ad appalto basato sulla concorrenza tra imprese rivali che assegni il servizio a quella impresa in grado di offrire la migliore combinazione tra prezzo e qualit, In questo caso i condizionamenti imposti dal mercato sostituirebbero quelli posti dalle commissioni preposte alla regolamentazione.

Critiche iniziali
Williamson (1976) introduce forti dubbi sulla validit delle ipotesi di Demsetz, suggerendo che molte delle sue conclusioni sono affrettate. Egli sostiene che lincertezza sulle condizioni di costo e sulle caratteristiche della domanda, lesistenza di costi irrecuperabili e la permeabilit del processo politico alle rappresentazioni opportunistiche indeboliscono sensibilmente i vantaggi e i benefici derivanti dalla concorrenza per il mercato. Inoltre affinch funzioni la concorrenza occorre che esista un prezzo/ mercato per ogni contingenza futura- Altrimenti la concorrenza per il mercato non pu funzionare.

Gare in Italia nel trasporto locale


Regioni Gare Presenze vecchio assegnate gestore 4 100% 6 100% 1 100% 4 75%

Friuli V. Giulia Valle dAosta Piemonte Liguria Lombardia Capoluoghi 10 90% Extra-urbano 22 95,5% Emilia Romagna 6 100% Toscana 11 100% Fonte: Il Sole 24 Ore, 12 Febbraio 2005

Un commento
In un saggio sul sistema italiano dei trasporti e sullesito delle gare Boitani (2006) sostiene: Poche gare sono state bandite e aggiudicate e quasi tutte hanno dato risultati ampiamente deludenti. Dove non sono andate deserte, gli incumbent hanno vinto dappertutto [anche perch la] base dasta prevede sussidi troppo bassi, che soltanto i vecchi incumbent possono accettare, fiduciosi che lazionista pagatore non li lascer in ogni caso fallire. Innanzitutto non detto che se lincumbent vince la gara stata inutile. Certo la scarsa partecipazione rende la gara pressoch inutile

Rinegoziazioni
Non possibile vietare le rinegoziazioni. Essendo lincompletezza una delle caratteristiche del contratto di concessione, nel senso che non possono essere identificate ex-ante tutte le possibili contingenze future, si deve sempre prevedere una rinegoziazione, sebbene probabilmente non dellampiezza e dellentit di quelle effettivamente registrate. Il semplice fatto che le rinegoziazioni siano la naturale conseguenza di un contratto incompleto, conduce gli offerenti a comportarsi in maniera aggressiva in sede di gara nella certezza che le Amministrazioni li tireranno comunque fuori dai pasticci.

Lo Studio di Guash (1994) su oltre mille concessioni assegnate in America Latina


Nel 30% dei casi il contratto iniziale stato rinegoziato. Nei trasporti pi della met dei contratti sono stati rinegoziati e nei servizi idrici quasi il 75%; le rinegoziazioni sono avvenute in gran parte entro due anni dallassegnazione di concessioni che dovevano durare per 15-20 anni; le rinegoziazioni erano pi frequenti nel caso di procedura competitiva (46%) che se la concessione veniva assegnata direttamente (8%); Le rinegoziazioni erano pi probabili se la gara si svolgeva sulla base del prezzo pi basso (60%) che se oggetto della gara era una somma da versare per ottenere la concessione (11% dei casi); Le rinegoziazioni erano pi probabili in presenza di obblighi di investimento (70%) che nel caso in cui i vincoli sul concessionario riguardavano solo la qualit/prezzi del servizio (18%)

Effetti delle rinegoziazioni


I principali effetti delle rinegoziazioni sono stati aumenti delle tariffe (62%), ritardi e sospensioni di obblighi di investimento (69%), ampliamento della tipologia dei costi che conducevano a un adeguamento automatico di prezzi e tariffe (59%) e riduzioni della tassa annuale di concessione (22%). Il problema principale che la possibilit che eventuali investimenti non programmati possano essere ripagati dal nuovo entrante modesta perch non sempre detto che essi siano giustificati ex-post (la differenza tra valore dellinvestimento e il suo costo pu essere positiva o negativa anni dopo che linvestimento stato effettuato). Gli affidamenti tramite procedura competitiva sono comunque pi efficaci dei cosiddetti concorsi di bellezza nei quali: a) laggiudicazione avviene sulla base di caratteristiche non sempre ben identificate, b) le negoziazioni prima dellaffidamento sono molto estese, c) la trasparenza scarsa e d) le possibilit di corruzione sono elevate

La regolazione del trasporto locale a Londra


A Londra la rete di autobus copre unarea di 1630 Km2 con oltre 3,5 milioni di passeggeri al giorno. La riforma del 1984 ha privatizzato gradualmente (quindci anni) il settore: un regolatore (Transport for London), e una pluralit di imprese private (circa 10 nel 2005) che competono per servire pacchetti elementari di rotte (per le quali le frequenze sono stabilite dal regolatore). Gli operatori arrivano con i Ioro bus e la loro mano dopera. Gli operatori competono per un ammontare fisso per svolgere il servizio, mentre il ricavo dei biglietti va nelle casse del comune. Il regolatore svolge una funzione essenziale: definisce gli obblighi di servizio e controlla la qualit ex-post. Dal 2001 sono stati introdotti contratti che incentivano la qualit: fornire servizi di qualit elevata conduce a un prolungamento del contratto di due anni (da 5 a 7). Ci indica che la qualit contrattabile

La regolazione del trasporto locale in Francia


Dal 1982 la responsabilit affidata alle autorit locali. La gara per lintero servizio e le autorit possono fornire il servizio direttamente, utilizzare una societ mista o una privata. Il 98% delle societ non proprietaria degli autobus. I contratti possono essere cost-plus dove il rischio detenuto dalle autorit locali a contratti a prezzo fisso. Il servizio fornito da 5-6 societ attive sullintero territorio nazionale Fase 1: Prequaificazione dei concorrenti; fase 2: offerte sulla base di un documento che delinea gli obblighi di servizio; fase 3 negoziazione e selezione del fornitore. La scelta del fornitore rimane sufficientemente discrezionale (potendo essere basata sulla reputazione del fornitore e sulla fiducia che ispira). Le autorit locali devono comunque giustificare la loro scelta anche se non pubblicamente. Il sistema combina lasta con la negoziazione

Servizi pubblici locali e gare


Nella sentenza Teckal 18 novembre 1999, la Corte di Giustizia delle Comunit europee ha definito parte dellAmministrazione solo quelle entit nelle quali the local authority exercises over the person concerned a control which is similar to that which it exercises over its own departments. In tutti gli altri casi necessaria la gara. Sulla base di questa sentenza stato ricavato che gli affidamenti a societ controllate dai Comuni non erano pi possibili. Non ci si posti il problema di verificare se bandire una gara risolveva tutti i problemi di efficienza, qualit e continuit del servizio. Corporate governance v concorrenza. Per i giuristi la gara risolve tutto. Per gli economisti solo talvolta.

Il caso Altmark e la disciplina comunitaria sui SIEG


Gli aiuti di Stato ai SIEG vengono valutati secondo il principio della compensazione:
La compagnia di autobus Altmark Trans subiva delle perdite pari a 0,58 DM al km e riceveva una compensazione dallo Stato per ripianarle. Un concorrente cerc di far annullare la sua concessione perch il servizio era possibile tramite lerogazione di sussidi illegali

Ma se si tratta di compensazione non aiuto di Stato, ma un trasferimento:


Al beneficiario deve essere affidata una chiara missione di servizio pubblico I parametri su cui calcolare la compensazione devono essere stabiliti ex-ante La compensazione deve esattamente ripianare le perdite Il beneficiario scelto tramite gara o la compensazione non pu eccedere I costi di unimpresa efficiente.

Gare al costo netto o al costo lordo?


Costo netto: gara per il minimo sussidio per fornire un certo servizio (richiede che limpresa abbia informazioni sui costi, sullestensione del servizio, sulla domanda e sulla politica tariffaria) Costo lordo: gara su chi fa pagare meno per fornire un certo servizio (richiede che limpresa abbia informazioni sui costi e sul servizio. I rischi di domanda e di politica tariffaria restano con lAmministrazione)

La normativa vigente sui servizi pubblici locali


Art. 35 della legge 28 dicembre 2001 n. 448, norme successivamente modificate con lart. 14 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 Poi art. 23-bis del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133. La disciplina cos introdotta, modificata lanno successivo con il decreto-legge 25 settembre 2009, convertito, con modificazioni, nella legge 20 novembre 2009, n. 166, e completata con lemanazione del d.P.R. 7 settembre 2010, n. 168, stata da ultimo abrogata dal referendum dell11-12 giugno 2011. lart. 4 del d.l. 13 agosto 2011, n. 138 sembrava ok poi stato dichiarato incostituzionale dalla sentenza n. 199/2012

Articlo 23 bis della legge n 133/08


La disponibilit a qualunque titolo delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali non duplicabili a costi socialmente sostenibili ed essenziali per l'effettuazione del servizio non costituisce elemento discriminante per la valutazione delle offerte i requisiti tecnici ed economici di partecipazione alla gara devono essere proporzionati alle caratteristiche e al valore del servizio; La durata dell'affidamento commisurata alla consistenza degli investimenti in immobilizzazioni materiali previsti nei capitolati di gara.

Deroghe alla gara (comma 3) poi eliminate nel 2011


In deroga alle modalit di affidamento ordinario (tramite gara) , per situazioni che, a causa di peculiari caratteristiche economiche, sociali, ambientali e geomorfologiche del contesto territoriale di riferimento, non permettono un efficace e utile ricorso al mercato, l'affidamento pu avvenire nel rispetto dei principi della disciplina comunitaria.

Elementi su cui si fondava la legislazione del 2011


i) obbligo per ciascun ente locale di liberalizzare tutte le attivit economiche, limitando negli altri casi lattribuzione di diritti di esclusiva alle ipotesi in cui, in base ad unanalisi di mercato, la libera iniziativa privata non risulti idonea a garantire un servizio rispondente ai bisogni della comunit (art. 4, comma 1, d.l. n. 138/2011); ii) adozione, allesito della predetta verifica di mercato, di una delibera-quadro che illustra listruttoria compiuta ed evidenzia, per i settori sottratti alla liberalizzazione, i fallimenti del sistema concorrenziale e, viceversa, i benefici per la stabilizzazione, lo sviluppo e lequit allinterno della comunit locale derivanti dal mantenimento di un regime di esclusiva del servizio (art. 4, comma 2, d.l. n. 138/2011)

Elementi su cui si fondava la legislazione del 2011


iii) sottoposizione della delibera-quadro (rectius, dello schema di delibera), per il parere obbligatorio, allAGCM, che si pronuncia sulla base dellistruttoria svolta in merito allesistenza di ragioni idonee e sufficienti allattribuzione di diritti di esclusiva e alla correttezza della scelta eventuale di procedere allaffidamento simultaneo con gara di una pluralit di servizi pubblici locali (art. 4, comma 3, d.l. n. 138/2011); iv) divieto di procedere allattribuzione di diritti di esclusiva in assenza della delibera-quadro (art. 4, comma 4, d.l. n. 138/2011).

La sentenza n. 199/2012 della Corte costituzionale

[a] distanza di meno di un mese dalla pubblicazione del decreto dichiarativo dellavvenuta abrogazione dellart. 23-bis del d.l. n. 112 del 2008, il Governo intervenuto nuovamente sulla materia con limpugnato art. 4, il quale (.) detta una nuova disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, che non solo contraddistinta dalla medesima ratio di quella abrogata, in quanto opera una drastica riduzione delle ipotesi di affidamenti in house, al di l di quanto prescritto dalla normativa comunitaria, ma anche letteralmente riproduttiva, in buona parte, di svariate disposizioni dellabrogato art. 23-bis e di molte disposizioni del regolamento attuativo del medesimo art. 23-bis contenuto nel d.P.R. n. 168 del 2010

Affidamento diretto
la Corte non rinuncia ad esprimere una valutazione di merito sulla disciplina dellaffidamento diretto sottolineando la difformit della incisiva compressione di tale istituto rispetto a quanto previsto dalla normativa comunitaria che consente, anche se non impone (sentenza n. 325/2010), la gestione diretta del servizio pubblico da parte dellente locale, allorquando lapplicazione delle regole di concorrenza ostacoli, in diritto o in fatto, la speciale missione dellente pubblico (art. 106 TFUE). E consentito alle sole condizioni del capitale totalmente pubblico della societ affidataria, del cosiddetto controllo analogo (il controllo esercitato dallaggiudicante sullaffidatario deve essere di contenuto analogo a quello esercitato dallaggiudicante sui propri uffici) ed infine dello svolgimento della parte pi importante dellattivit dellaffidatario in favore dellaggiudicante.

Cosa succede dopo la sentenza della Corte Costituzionale?


Norme comunitarie (gara obbligatoria a meno che non ci sia un controllo analogo a quello esercitato sulla Pa stessa) Per la gestione del ciclo integrato dei rifiuti, lart. 202 del Codice dellambiente (d. lgs. n. 152/2006) prevede un rinvio alla disciplina di cui allart. 113, comma 7, del TUEL, abrogato esplicitamente per effetto dellart. 23-bis del d.l. n. 112/2008. Per il trasporto pubblico locale valgono le norme comunitarie Il problema dei progetti di riforma che si sono susseguiti nel corso degli anni stata limpostazione orizzontale prescelta. In realt, il settore dei servizi pubblici locali costituisce un mondo eterogeneo e frastagliato in cui qualunque tentativo di procedere attraverso norme di carattere generale e misure di taglio orizzontale destinato ineluttabilmente a fallire.

La direttiva servizi

Una proposta di direttiva comunitaria per lassegnazione delle concessioni


Concessions shall be awarded on the basis of objective criteria which ensure compliance with the principles of transparency, non-discrimination and equal treatment and which ensure that tenders are assessed in conditions of effective competition permitting to identify an overall economic advantage for the contracting authority or the contracting entity. The award criteria shall be linked to the subject matter of the concession, and shall not confer an unrestricted freedom of choice on the contracting authority or the contracting entity. La direttiva non distingue tra prima concessione e concessioni successive in situazioni nei quali il concessionario con la sua attivit contribuisce al valore della concessione

Direttiva servizi: autorizzazioni in numero limitato (art 12)


1. Qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attivit sia limitato per via della scarsit delle risorse naturali o delle capacit tecniche utilizzabili, gli Stati membri applicano una procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti garanzie di imparzialit e di trasparenza e preveda, in particolare, unadeguata pubblicit dellavvio della procedura e del suo svolgimento e completamento. 2. Nei casi di cui al paragrafo 1 lautorizzazione rilasciata per una durata limitata adeguata e non pu prevedere la procedura di rinnovo automatico n accordare altri vantaggi al prestatore uscente o a persone che con tale prestatore abbiano particolari legami.

Direttiva servizi: autorizzazioni in numero limitato (art 12)


3. Fatti salvi il paragrafo 1 e gli articoli 9 e 10, gli Stati membri possono tener conto, nello stabilire le regole della procedura di selezione, di considerazioni di salute pubblica, di obiettivi di politica sociale, della salute e della sicurezza dei lavoratori dipendenti ed autonomi, della protezione dellambiente, della salvaguardia del patrimonio culturale e di altri motivi imperativi dinteresse generale conformi al diritto comunitario.

Strumenti a sostegno della qualit negli acquisti pubblici


Alberto Heimler SSPA, Roma

Introduzione
Obiettivo: ottimizzare il rapporto Qualit/Prezzo negli acquisti di beni/servizi dato il budget (prezzo massimo) date le esigenze imprescindibili dellacquirente (qualit minima) In alcune circostanze di particolare importanza ottenere soluzioni di elevata qualit. Quali gli strumenti a disposizione?

Nelle gare aggiudicate con il criterio dellofferta economicamente pi vantaggiosa, lo strumento apparentemente pi semplice per agire sul rapporto qualit/prezzo lallocazione dei punti tecnici ed economici.
Ma aumentare i punti tecnici garantisce di ottenere maggiore qualit in gara? In molti casi non basta!
Quali aspetti qualitativi sono descritti dai punti tecnici? Esprimono effettivamente tutte le caratteristiche di un bene/servizio di qualit? La qualit offerta in gara pu differire anche notevolmente dalla qualit effettiva della fornitura. Come evitare il rischio che il fornitore non mantenga gli impegni presi al momento della presentazione dellofferta?
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Diversi tipi di qualit


La natura degli aspetti qualitativi dei beni/servizi rendono spesso difficile/oneroso e talvolta impossibile:
per lacquirente, fornirne una definizione puntuale e oggettiva della qualit nella documentazione di gara e nel contratto per una terza parte, verificarne il livello effettivo in modo sufficientemente preciso da garantire il rispetto di un contratto che regoli tale caratteristica

dunque utile distinguere, in ogni bene/servizio oggetto di fornitura:


Qualit Contrattabile: include tutti gli aspetti qualitativi dei quali contraenti e terze parti possono misurare il livello in modo sufficientemente preciso ed oggettivo a costi ragionevoli (es.: tempi di consegna, potenza di un processore, velocit di stampa di una fotocopiatrice) Qualit Non Contrattabile: include tutti gli aspetti qualitativi rilevanti dei quali terze parti non siano in grado di misurare il livello in modo sufficientemente preciso ed oggettivo da garantire lapplicazione di un contratto (es.: servizi di consulenza, sviluppo soluzioni IT, lavori ad opera darte, qualit dei servizi aggiuntivi).

Diversi tipi di qualit (2)


Ogni commessa presenta un misto di caratteristiche qualitative pi o meno contrattabili.

Diversi tipi di qualit richiedono lutilizzo di strumenti diversi a suo sostegno.


1. metodi di selezione (ex ante): i vari aspetti del disegno di gara o della negoziazione, ed in particolare la formula di aggiudicazione 2. struttura e management del contratto: durata del contratto, livello e struttura delle penali, altri incentivi (bonus, proroghe, ecc.), customer satisfaction come obiettivo da raggiungere tramite gli strumenti contrattuali. 3. Talvola bastano accortezze organizzative. 4. valutazione finale della perfomance (ex post): Past Performance Information (PPI), meccanismi reputazionali
In pratica si tratta di valutare il grado di contrattabilit di ogni aspetto qualitativo, considerando comunque i costi di un suo incremento e gli strumenti idonei a sostenerlo. Necessario il confronto tra benefici di un contratto completo e costi della contrattabilit.
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Qualit Contrattabile (1)

Metodi di selezione: quando la qualit contrattabile e il valore economico degli aspetti qualitativi facilmente misurabile, semplice disegnare opportunamente la formula di aggiudicazione e lallocazione dei punti tecnici; Struttura e management del contratto: la verificabilit non rende difficile/oneroso lutilizzo di penali o premi monetari collegati al livello della qualit. Valutazione ex post della performance: pu risultare non indispensabile laddove gli aspetti qualitativi pi rilevanti del contratto siano in gran parte verificabili e difendibili tramite penali.

Qualit Contrattabile (2) - Utilizzo delle penali


Perch il sistema di penali sia efficace, necessario fissare opportunamente:
Il valore complessivo della penale rispetto al valore del contratto Le penali hanno innanzi tutto una funzione di deterrenza. Non conta solo il loro valore, ma il loro valore atteso! Valore atteso della penale = valore della penale probabilit di applicazione Penali troppo basse non riescono a svolgere unefficace azione di deterrenza Penali troppo elevate risultano poco credibili Monte penali non superiore al 10% del valore del contratto Il valore relativo delle penali rispetto alle diverse clausole del contratto Penali commisurate al valore relativo degli aspetti qualitativi a cui si riferiscono (proporzionalit ai punti tecnici): se laspetto X vale il doppio dellaspetto Y, anche la penale per una violazione su X dovr essere doppia rispetto a quella su Y Penale su aspetto X proporzionale alla difficolt / costo di monitorare X Inutile prevedere penali molto elevate su aspetti che non si in grado di verificare!
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Qualit Contrattabile (3) - Utilizzo delle penali


ma le penali spesso non vengono imposte! Perch? a. spesso i fondi recuperati tramite le penali non confluiscano nel budget degli uffici che dovrebbero esercitarle (e che invece sopportano lonere della procedura amministrativa); b. scambi informali tra il non esercizio della penale contro servizi aggiuntivi/diversi non previsti dal contratto; c. percezione dellimposizione delle penali come una decisione punitiva in grado di peggiorare in modo sostanziale il clima di collaborazione tra fornitore ed acquirente; soprattutto nel caso in cui lamministrazione ritenga che la non conformit sia dovuta a cause fuori dal controllo del fornitore; d. se le penali previste nelle gare sono particolarmente numerose e di molteplici tipologie, lacquisizione e lelaborazione delle informazioni per la determinazione della loro eventuale applicazione comportano un notevole e laborioso carico operativo; e. lamministrazione ha talvolta ampie corresponsabilit (es.: ritardi pagamenti); f. penali molto elevate di difficile esercizio, salvo in casi di gravissime inadempienze
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Qualit Contrattabile (4) - Contratti-incentivo


Le amministrazioni pagano al fornitore un prezzo condizionato al livello di qualit (ad esempio, prezzo legato ai tempi di consegna); Le amministrazioni pagano inizialmente un prezzo pari alla qualit minima stabilita nel contratto pi bonus (ex-post) in caso di buona qualit accertata;
Migliori incentivi per la PA (vantaggio diretto nel pagare un costo pi basso in caso di prezzo condizionato alla qualit, maggior incentivo al monitoraggio per non pagare prezzi pi elevati). Maggiori incentivi per i fornitori a monitorare i livelli di qualit e a tenerli alti. Non sono percepiti come strumenti punitivi. Selezione pi efficiente in gara. Non c il vincolo del 10% rispetto al valore del contratto. Possibilit di usare bonus non monetari (proroghe)

Vantaggi:

Criticit:
Difficolt nellaccertamento della responsabilit del fornitore (come per le penali) Pagamenti dilazionati/incerti problematici per la contabilit della PA

Qualit Non Contrattabile (1)


Criticit La difficolt di descrivere in maniera precisa gli aspetti qualitativi cruciali della fornitura rischia di frammentare la valutazione della qualit in molti aspetti poco rilevanti o poco discriminanti Di conseguenza, la competizione si sposta di fatto sul prezzo, favorendo i competitor di qualit inferiore che hanno costi pi bassi Limportanza della qualit potrebbe indurre ad aumentare i punti tecnici, dando ai fornitori un incentivo a promettere molto ex ante senza poi ottemperare agli impegni, o a impegnarsi solo sugli aspetti (marginali) Difficolt a scrivere contratti completi. Se il contratto molto incompleto, anche le penali tipiche di un contratto a prezzo fisso e i bonus dei contratti-incentivo, basati solo su ci che verificabile, non potranno garantire il massimo impegno del fornitore
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Qualit Non Contrattabile (2)


Metodi di selezione Procedure ristrette o negoziate con i fornitori pi efficienti

Aumento della discrezionalit della stazione appaltante


Struttura e management del contratto Contratti a rimborso o cost-plus Non disincentivano il fornitore a risparmiare sulla qualit Richiedono trasparenza sui costi del fornitore ed auditing efficiente Sconveniente aggiudicarli con procedure competitive aperte Customer satisfaction Consente di trasformare QNC in QC, in quanto fornisce una misura della QNC Difficile da applicare in base alla normativa vigente Richiede che la societ che fa i sondaggi sia indipendente Conflitti di interesse Incentivi non monetari (proroghe)
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Qualit Non Contrattabile (3)


Valutazione finale

Past Performance Information (PPI)


Meccanismi reputazionali

efficaci anche nelle fasi finali dell'esecuzione del contratto incentivi molto potenti, in quanto le valutazioni di PPI potrebbero
essere utilizzati anche da altre PA o buyer privati possibilit di utilizzo nel mercato elettronico (bollino di qualit) non utilizzabili come criterio di valutazione tecnica (solo come requisiti di accesso) problematica diffusione delle informazioni esigenza di una valutazione imparziale e indipendente

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Restrizioni della concorrenza e gare: alcuni esempi tratti dallesperienza nazionale


Alberto Heimler SSPA

Perch sono importanti gli appalti pubblici


Rilevante quota del PIL (media OCSE 15-20 %) Funzione essenziale del governo, vitale per fornire beni e servizi socialmente utili e importanti. Trasporti e altre infrastrutture importanto per la competitivit delle nostre produzioni (aeroporti, autostrade, sistemi energetici) Salute pubblica (ospedali, medicine) Scuola e universit Difesa Rilevante per la governance; pi ampio rilievo per la struttura economica e la performance
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Benefici di un sistema degli appalti aperto e trasparente


Miglior efficacia della spesa nella fornitura dei servizi pubblici: vantaggi per la nostra industria Conduce a: Ridotto carico fiscale Possibilit di fornire migliori servizi publbici a parit di risorse impiegate Anche pi esteso accesso a mercati esteri se la riforma del sistema degli appalti effettutata tramite strumenti sovranazionali (EU e WTO)

Sono necessarie norme efficaci a tutela della concorrenza volte a evitare la collusione
I mercati degli appalti sono frequentemente caratterizzati dai cartelli I concorrenti si mettono daccordo per suddividersi tra loro le gare e aggiudicarsele a un prezzo pi elevato Talvolta I concorrenti si accordano di non partecipare a una gara in cambio di un sub appalto. Spesso laccordo implica pagamenti in nero e rotazione su chi si aggiudica le gare Come per altri cartelli, gli accordi di spartizione delle gare sono segreti

Cosa possiamo fare per evitare la collusione negli appalti?


La collusione negli appalti aumenta sensibilmente I costi degli acquisti di beni e servizi da parte della PA e rappresenta un onere per il contribuente (fa aumentare I costi di circa il 20-30 %, talvolta di pi) Riduce la qualit e lefficacia degli investimenti pubblici con effetti a cascata sulla competitivit del Paese La deterrenza richiede sanzioni elevate e talvolta la prigione Necessit di un coordinamento istituzionale/educazione pubblica, revisione degli incentivi Allargare il mercato ai concorrenti stranieri aiuta
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Articolo 101 del Trattato sul funzionamento dellUE


1. Sono vietati tutti gli accordi tra imprese che possano pregiudicare il commercio tra Stati membri e che abbiano per oggetto e per effetto di impedire, restringere o falsare il gioco della concorrenza all'interno del mercato comune ed in particolare quelli consistenti nel: a) fissare direttamente o indirettamente i prezzi d'acquisto o di vendita ; b) limitare la produzione, gli sbocchi, lo sviluppo tecnico o gli investimenti; c) ripartire i mercati o le fonti di approvvigionamento; d) applicare, nei rapporti commerciali con gli altri contraenti, condizioni dissimili per prestazioni equivalenti, cos da determinare per questi ultimi uno svantaggio nella concorrenza; e) subordinare la conclusione di contratti all'accettazione da parte degli altri contraenti di prestazioni supplementari . 3. Tuttavia, le disposizioni del paragrafo 1 possono essere dichiarate inapplicabili: - a qualsiasi accordo o categoria di accordi fra imprese che contribuiscano a migliorare la produzione o la distribuzione dei prodotti o a promuovere il progresso tecnico o economico, pur riservando agli utilizzatori una congrua parte dell'utile che ne deriva, ed evitando di a) imporre alle imprese interessate restrizioni che non siano indispensabili per raggiungere tali obiettivi; b) dare a tali imprese la possibilit di eliminare la concorrenza per una parte sostanziale dei prodotti di cui trattasi

Articoli 2 e 4 della legge n 287/90


2. Sono vietate le intese tra imprese che abbiano per oggetto o per effetto di impedire, restringere o falsare in maniera consistente la concorrenza all'interno del mercato nazionale o in una sua parte rilevante, anche attraverso attivit consistenti nel: a) fissare direttamente o indirettamente i prezzi d'acquisto o di vendita ..; b) impedire o limitare la produzione, gli sbocchi o gli accessi al mercato, gli investimenti, lo sviluppo tecnico o il progresso tecnologico; c) ripartire i mercati o le fonti di approvvigionamento; d) applicare, nei rapporti commerciali condizioni oggettivamente diverse per prestazioni equivalenti, cos da determinare ingiustificati svantaggi nella concorrenza; e) subordinare la conclusione di contratti all'accettazione da parte degli altri contraenti di prestazioni supplementari 4. L'Autorit pu autorizzare intese vietate .. che diano luogo a miglioramenti nelle condizioni di offerta sul mercato i quali abbiano effetti tali da comportare un sostanziale beneficio per i consumatori e che siano individuati anche tenendo conto della necessit di assicurare alle imprese la necessaria concorrenzialit sul piano internazionale e connessi in particolare con l'aumento della produzione, o con il miglioramento qualitativo della produzione stessa o della distribuzione ovvero con il progresso tecnico o tecnologico. L'autorizzazione non pu comunque consentire restrizioni non strettamente necessarie n pu consentire che risulti eliminata la concorrenza da una parte sostanziale del mercato.

Collusione e Cartelli
Accordi di fissazione orizzontale del prezzo e di ripartizione dei mercati Adam Smith (1776) People of the same trade seldom meet together, even for merriment and diversion, but the conversation ends in a conspiracy against the public, or in some contrivance to raise prices. Modalit di collusione: fissazione dei prezzi minimi, limitazione della produzione, ripartizione dei clienti, suddivisione dei territori. Molto spesso difficile stabilire lesistenza della collusione e come intervenire per eliminarla. Dal punto di vista economico la collusione un risultato. Dal punto di vista giuridico uno specifico comportamento.

Collusione e parallelismo dei comportamenti


La Corte di Giustizia delle Comunit europee e il Consiglio di Stato hanno sostenuto che perch ci sia una violazione dellarticolo 101 o dellarticolo 2 occorre: 1) Lesistenza di contatti diretti o indiretti tra le parti volti a rimuovere lincertezza sul futuro 2) Comportamenti di mercato conseguenti 3) Relazione di causalit tra 1 e 2 NB Levidenza indiretta da sola sufficiente solo se possibile provare che la collusione lunica spiegazione possibile dei comportamenti osservati.

Collusione e cartelli
Dal punto di vista economico gli elementi necessari perch la collusione abbia successo sono: 1) Occorre che esista un meccanismo per raggiungere il consenso 2) Possibilit di scoprire le deviazioni 3) Possibilit di punire colore che infrangono laccordo 4) Laccordo deve essere sufficientemente vasto da ridurre significativamente la minaccia concorrenziale degli operatori non partecipanti allaccordo 5) Ci devono essere ostacoli allingresso sufficientemente elevati da garantire nel tempo il successo della collusione

La stabilit di un cartello
I cartelli sono generalmente instabili e ciascun partecipante ha lincentivo di deviare. Tutti lo fanno e il cartello non regge

Strategia impresa 2 Strategia impresa 1 Coopera Devia

Coopera

Devia

1.8 2.025

1.8 1.35

1.35 1.6

2.025 1.6

Muovendosi dalla

Casella in alto a sinistra verso

Quella in basso a destra. Le quantit

Aumentano e i profitti diminuiscono

Collusione e cartelli: quando che un cartello stabile?


Omogeneit del prodotto
Se i guadagni della deviazione sono modesti (vincoli di capacit, clienti fedeli ecc.) la collusione pi stabile Alta probabilit di essere scoperti Credibilit della punizione
Concentrazione del mercato Costi di produzione relativamente simili Contatti multi mercato Basso grado di innovazione Scarsa crescita della domanda Alti switching costs, effetti di rete

Caratteristiche dei cartelli


Sono segreti; I concorrenti non protestano; I clienti non se ne accorgono Programmi di clemenza Iniziati all a fine degli anni Settanta negli USA poi sempre pi automatici Us (1994), EC (2006). Adesso molto efficaci Solo nel 2011 la Commissione europea ha sanzionato 6 cartelli con 43 imprese coinvolte e dando 1.6 miliardi di EUR di sanzione, tutti scoperti tramite il programma di clemenza. Quasi tutti nella chimica nellacciaio e nelle materie prime. I programmi di clemenza sono considerati la soluzione per la scoperta dei cartelli.

Programmi di clemenza per la scoperta dei cartelli


1978: Primo programma di clemenza per la scoperta dei cartelli introdotto negli USA (valido solo per nuovi casi e con ampia discrezionalit allamministrazione) 1994: Secondo programma US (limmunit automatica, possibile anche dopo che lattivit dindagine iniziata, estende limmunit agli individui. 20 casi allanno) 1996: primo programma comunitario (limmunit non automatica e la decisione viene presa alla fine della procedura) (centinaia di casi. Non tutti conclusi) 2006: secondo programma comunitario (vengono precisate le condizioni per limmunit riducendo la discrezionalit dellamministrazione) 2007: programma italiano sulla falsariga di quello comunitario

Chi chiede la clemenza?

Imprese che si concentrano Imprese pi efficienti che guadagnano anche se il cartello smantellato Imprese che temono che in ogni caso il cartello si stia dissolendo

Esperienza CE con i cartelli: casi e sanzioni I


1998 Sugar 4 50.2 million; Stainless steel 6 27.3 million; Heating pipes 8 92.2 million; Ferry services between Italy and Greece, 6, 9 million 1999 Seamless steel tubes 8 99 million 2000 Lysine 5, 110 million, Ajinomoto and Sewon (50%), Cheil and Kyowa (30%) 2001 Carbonless paper 11 313 million Sappi 0; Graphite electrodes, 7, 218.8 million; Citric Acid 5, 135.2 million, Cerestar Bio products (90%); Zinc Phosphate, 6, 12 Million, Waardals (50%), Trident (40%); Vitamins 8, 855 Million, Aventis, 0; Air transport (copenhagen-Stockholm), 2, 52 Million; Beer market Belgium, 5, 91 million, Interbrew (50%); Beer market Luxembourg, 4, 0.4 million, Brasserie de Luxembourg Mousel-Diekirch 0; 2002 Industrial gases NL, 7, 25.7 million, AGA and Air Products (25%); Plasterboard, 4, 478 million, BPB (30%), Gyproc (40%); metionina 3 127 million Aventis 0; Specialty graphites, 8, 60.6 million, GraphTech 0; Fine art auction houses 2, 20.4 million, Christies 0, Concrete reinforcing bar in Italy 8, 85 million, Ferriere Nord (20%), Methylglucamine, 2, 2.9 million, Merck 0. 2003 Sorbates 5 130 million Chisso 0; Carbon and graphite 6 101 million, Cruciale 0; Organic Peroxyde 6 69 million, Akzo 0; Copper tubes 5 74 milioni, French beef market, 6, 16.7 Million. 2004 Copper plumbing tubes 12 222 million, Mueller 0; Spanish tobacco, 5, 20 Million, Needels 3 30 millioni, Entaco 0; Choline16 Cloride 3 66 million

Esperienza CE con i cartelli: casi e sanzioni II


2005 Monocloroacetic acid 5 217 million, Clariant 0; Thread, 9 44 million; Industrial bags 14 291 million, British Polithene 0; Rubber chemicals 4 76 million, Flexsys 0; 2006 Hydrogen peroxide 9 388 million, Degussa 0; Methacrylates 6 344 million, Degussa 0; Bitumen NL 14 267 million, BP 0; Copper fittings 12 315 million, Mueller 0; Butadiene rubber 6 519 million, Bayer 0; 2007 Gas insulated switchgear, 10, 751 million, ABB 0; Elevators, 5, 992 million; Netherlands beer, 4, 273 million, , Inbev 0; Fasteners, 7, 328 million; Bitumen Spain, 5, 184 million, BP 0; Professional videotapes, 3, 75 million; Flat glass, 4, 487million; Chloroprene rubber, 6, 248 million, Bayer 0. 2008International removal services, 11, 32.8 million, Allied Artur Pierre (50%), Interdean (70%); Nitrite butadiene rubber, 2, 34,2 million, Bayer (30%) Zeon (20%) ; Sodium chlorate, 4, 79 Million, Azko 0; Carglass, 4, 1384 million, Asahi (50%); Aluminium fluoride, 5 million, Boliden Odda 0; Candle waxes, 10, 676 million, Shell 0; Bananas, 3, 60, 3 million, Ciquita 0. 2009 Heat stabilizers, 11, 173 million, Chemtura 0; Power transformers, 8, 67.6 million, Siemens 0; Calcium carbide and magnesium based reagents, 10, 61 million, Akzo 0; EoN-GDF, 2, 1.2 billion; Marine hoses, 6, 131 million, Yokohama 0 2010 Prestressing steel, 18, 458 million, DWK/Saarstahl 0; Drams, 11, 331 million, Micron 0; Animal feed phosphates, 6, 175 million, Yara 0; Bathroom fittings & fixtures, 18, 622 million, Masco 0; Airfreight, 12, 17 799 million, Lufthansa 0; LCD, 6, 648 million,Samsung 0

Esperienza nazionale nella repressione dei cartelli


Articolo 81 2005: latte per linfanzia sette imprese (8.5 milioni di EUR) 2006: prodotti disinfettanti, 9 imprese (4,1 milioni di EUR); rifornimenti aeroportuali, 6 imprese (250 milioni di EUR) 2007: Pannelli truciolari, 9 imprese, Trombini 0, (30,5 miloni di EUR); Vernici marine, 5 imprese (4,2 milioni di EUR); Trasporto pubblico locale, 15 imprese, 8,5 milioni di EUR 2008: servizi di riscossione della pensione, 4 imprese, 1,6 milioni di EUR 2009: Riciclaggio delle batterie esauste, 6 imprese, 8,7 milioni EUR; listino prezzi della pasta, 28 imprese, 11 milioni EUR 2010: Vendita al dettaglio di prodotti cosmetici, 16 imprese, 81,2 milioni di EUR; Prezzi del GPl in Sardegna, 3 imprese, 23 milioni di EUR Articolo 2 2000: servizi di revisione contabile, 6 imprese, 4,2 miliardi di lire; RC auto, 36 imprese, 500 miliardi di lire 2002: servizio di trasporti aerei, 6 imprese, 1,8 milioni di EUR; Vendita di buoni pasto, 8 imprese, 34 milioni di EUR 2003: servizi di carburante nel TPL del comune di Milano, 19 imprese, 350 mila EUR; test diagnostici per diabete, 5 imprese, 34,5 milioni di EUR; tabacchi, 2 imprese, 60 milioni di EUR 2004: servizi di scommesse, 2 imprese, 11 milioni di EUR; calcestruzzo, 11 imprese, 55 milioni di EUR

Collusione negli appalti


La gara volta a promuovere lequit della procedura e a far s che lofferta di prezzo pi bassa si aggiudichi il contratto. La collusione impedisce che questo risultasto sia raggiunto La collusione negli appalti si ha quando tutti i possibili concorrenti si accordano su chi deve vincere la gara. E una pratica molto comune. Perch? Una gara di appalto molto difficile da interrompere per un semplice sospetto. Inoltre lAmministrazione compra frequentemente e prodotti relativamente standard. Infine la collusione considerata equa (nessuno escluso). La collusione pu manifestarsi tramite un accordo attraverso il quale alcuni potenziali concorrenti si astengono dal partecipare alla gara o, alternativamente, tramite un accordo attraverso il quale i concorrenti si accordano sulle offerte da presentare.

Forme di collusione negli appalti


Soppressione delle offerte (uno o pi concorrenti si ritira dalla gara per far vincere un altro) Offerte complementari (uno o pi concorrenti presenta offerte artificialmente pi elevate di quelle del vincitore) In ogni caso

Rotazione delle aggiudicazioni

Meccanismi di condivisione dei profitti


La collusione negli appalti spesso accompagnata da forme di ripartizione dei profitti artificialmente guadagnati fra tutti. Per esempio alcuni concorrenti possono ottenere direttamente dei soldi dal vincitore della gara o ottenerre subappalti

La disciplina di cartello
Il cartello ha un interesse collettivo ad assicurare che nessuno dei suoi membri devii riducendo I prezzi I cartelli sono organizzati per scoprire e punire i devianti. Pi basso il numero dei partecipanti al cartello pi agevole punire I devianti E comunque i cartelli sono instabili

Numero di imprese nei cartelli scoperti dalla CE 1998-2010

Cartelli negli appalti


Le quantit sono fissate dalla stazione appaltante e la gara serve a determinare i prezzi. I partecipanti al cartello sanno che se abbassano i prezzi le quantit non aumentano e che in ogni caso saranno scoperti (guadagnano solo per quella gara) Lincentivo a deviare pertanto molto basso. La collusione negli appalti relativamente stabile

Alcune esperienze nei paesi OCSE La collusione negli appalti molto comune. Molte imprese conivolte. Molte di pi di 5.
UK: sett 2009, 103 imprese coinvolte in un cartello sugli appalti di lavori. Sanzione: 130 milioni NL: 2005 100 imprese di costruzione coinvolte in un mega cartello negli appalti. Sanzione: EUR 76 milioni Giappone: 66 casi di collusione negli appalti dal 2002 al 2006. Anche se queste imprese colludevano negli appalti erano in concorrenza nel resto delleconomia

Clemenza e collusioni negli appalti


I cartelli sono pi stabili e I profitti vanno a zero successivamente. La clemenza non molto efficace. Inoltre in molte giurisidizioni la collusione negli appalti un reato e pertanto la clemenza non funziona. Tuttovia a differenza dei mercati tradizionali la collusione pu essere scoperta dalle stazioni appaltanti. Le stazioni appaltanti hanno interese a farlo? NO

Collusione e gare di appalto


Gli accordi collusivi negli appalti sono pi probabili quando: 1. le caratteristiche del prodotto sono relativamente stabili e non ci sono sostituti possibili 2. il grado di progresso tecnico modesto. 3. il numero dei concorrenti nel mercato ridotto 4. sono pochi i nuovi entranti 5. ci sono frequenti riunione associative 6. la domanda relativamente prevedibile 7. le gare sono frequenti, ripetitive e ciascuna piccola rispetto alla dimensione dimpresa

Gli incentivi dei responsabili appalti


Sono valutati sulla loro abilit ad acquistare (gare senza ricorsi che si concludono celermente). Interrompere una procedure per sospetto cartello un rischio per loro. Inoltre eventuali risparmi non rimangono nellAmministrazione Nuova struttura degli incentivi Parte dei risparmi rimane nellAmministrazione La carriera dei responsabili appalti dipende anche dal numero di cartelli scoperti
La check list dellOCSE pu quindi essere utile

Segnali sospetti
Le gare sono sempre aggiudicate al medesimo gruppo di fornitori (a turni regolari) Unimpresa partecipa a una gara, non la vince e riceve un sub appalto Unimpresa dichiara che non si aspetta di vincere e che la presentazione di unofferta solo una cortesia

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Cosa possono fare le amministrazioni appaltanti?


1. 2. essere informate delle caratteristiche dellofferta prima di disegnare la gara di appalto disegnare il bando in maniera da massimizzare la partecipazione del pi alto numero di concorrenti indipendenti definire chiaramente loggetto della gara ed evitare la prevedibilit nei tempi o nelle quantit disegnare il processo di gara in modo da evitare contatti tra concorrenti porre molta cura nella scelta dei criteri di valutazione aumentare la consapevolezza dellelevata possibilit di collusione

3. 4. 5. 6.

Come si fa a rilevare lesistenza della collusione?


1. Raccogliere evidenze nella fase di offerta (esiste un meccanismo di allocazione geografica delle offerte; alcune imprese smettono di partecipare ad alcune gare, ma partecipano ad altre; sono diffusi ingiustificati contatti orizzontali; il vincitore della gara rinuncia, ma successivamente diventa un sub appaltante; alcune imprese si ritirano inaspettatamente dalla procedura, ecc.) Controllare che ci siano regolarit non volute nelle offerte (errori comuni di battitura, riferimenti, incrociati, stesse affrancatrici, ecc.) Controllare che ci siano regolarit nelle modalit di formazione dei prezzi di offerta (stessi prezzi, prezzi inaspettatamente diversi, grosse differenza tra i prezzi del vincitore e gli altri, grosse differenze nei prezzi di uno stesso fornitore in gare diverse) Porre attenzione a ogni dichiarazione fatta dai concorrenti nel corso della procedura (il fatto che conoscano le offerte dei concorrenti, che dichiarino che un concorrente ha lesclusiva di una certa zona, luso di terminologie comuni, giustificazioni basate su accordi o su riunioni associative, ecc.). Porre attenzione a qualsiasi comportamento ingiustificato (i concorrenti si riuniscono sovente, lofferta presentata da unimpresa incapace di rispettare gli impegni presi, una impresa sceglie quale offerta presentare dopo essere stata informata sullidentit dei partecipanti, ecc.)

2.

3.

4.

5.

Il caso mezzi di contrasto/1


(I337) BRACCO-BYK GULDEN ITALIA-FARMADESNYCOMED AMERSHAM SORIN-SCHERING Esistenza di un meccanismo in base al quale imprese concorrenti hanno fissato un uniforme livello dei prezzi dei loro prodotti, i mezzi di contrasto non ionici (per il 60% utilizzati nel caso di TAC), in occasione di gare e trattative private per le forniture ad ASL e Aziende Ospedaliere. L'uniformit dei prezzi di offerta dei mezzi di contrasto non ionici non sembra trovare giustificazione sulla base di scelte autonome delle imprese produttrici, ma appare essere il frutto di un'intesa tra le medesime volta a evitare politiche concorrenziali in termini di prezzo.

Il caso mezzi di contrasto/2


1995 1996 1997 1998 Procedure di "gara" Procedure a "trattativa esclusiva" Forniture complessive 16 46 62 19 64 83 18 56 74 19 62 81 1999 Totale 14 49 63 86 277 363

Impresa Bracco Schering (Farmades) Nycomed Byk Gulden

1995 52,2% 31,2% 31,2% 10,6% 6%

1996 52,4% 29,3% 29,3% 11,9% 6,4%

1997 50,2% 28,4% 1,3% 29,7% 14,2% 5,9%

1998 48,1% 28,4% 2,6% 31% 15,2% 5,6%

1999 46,5% 28,1% 3,8% 31,9% 16,1% 5,5%

Il caso mezzi di contrasto/3


Determinazione di un meccanismo anomalo:

la legge 24/12/1993 fissa un obbligo di sconto del 50% su prezzo di listino per vendita prodotti farmaceutici o ad essi assimilabili agli ospedali
Tutte le imprese, tranne una, pur partendo da prezzi di listino diversi, risultavano praticare sconti diversi, superiori al 50% ma tali da produrre un prezzo finale identico per ente appaltatore. Tale prezzo era allineato al prezzo che derivava dallo sconto del 50% sul prezzo di listino pi basso.

Il caso mezzi di contrasto/4


Impresa Nome farmaco iopamiro iomeron Schering ultravist Conc. Vol. Prezzo Prezzo Prezzo con Sconto iodio pubb. con pubb. sconto al effettivo IVA senza IVA 50% 300 300 300 50 ml 50 ml 50 ml 50 ml 50 ml 50 ml 50 ml 50 ml 81.800 100.700 75.800 68.200 81.800 68538 80.900 85.700 74.363 91.545 68.909 62.000 74.363 62.273 73.545 77.909 37.181 45.772 34.454 31.000 37.181 31.136 36.772 38.954 58,31 66,13 55,01 50 58,31 50,21 57,85 60,21 Prezzo minimo 31.000 31.000 31.000 31.000 31.000 31.000 31.000 31.000 Bracco

Nycomed imagopaque 300 omnipaque visipaque* Byk optiray 300 270 300 300

Farmades xenetix

Il caso mezzi di contrasto/5


La delibera di Farmindustria del 1984:
chiunque vende agli enti ospedalieri od istituti pubblici di ricovero e cura una specialit medicinale ad un prezzo inferiore al 50% del prezzo al pubblico amministrato si presume che venda sottocosto e pertanto pu essere deferito alla Commissione Deontologica per la determinazione del caso .

Bracco ha sostenuto che lallineamento dei prezzi doveva ricondursi a tale regola deontologica, precisando che i concorrenti sono pervenuti al comune livello di prezzi oltre che in risposte ad ovvie ed autonome considerazioni di ordine economico [...] nella convinzione di adempiere correttamente un precetto legislativo, nellinterpretazione dallo stesso fornita dalla competente associazione di categoria (Farmindustria)

Il caso mezzi di contrasto/6


Altri elementi:
massiccia applicazione del meccanismo
Gare Trattative Procedure con prezzi offerti corrispondenti al meccanismo per tutte le confezioni Procedure con prezzi offerti corrispondenti al meccanismo per almeno una confezione Procedure con prezzi offerti diversi dal meccanismo per tutte le confezioni da parte di almeno un'impresa 18 14 54 145 110 22

come aggiudicavano gli ospedali


invito a ribassi sorteggio aggiudicazione funzionale alle quote di mercato

Il caso mezzi di contrasto/7


Altre evidenze: offerte selettive, rotazione Lotto Bracco Schering Byk Gulden . Ioprom./iopamid.300/50 no offerta 31.009 (M) n.d.
Ioprom./iopamid.300/100 300/100 350/100 370/50 370/100 62.019 (M)* 62.019 (M) 67.850 (M 0,05%) 33.942 (M) 67.884 (M) no offerta no offerta n.d. 33.900 (M 0,12%) 67.800 (M 0,12%) n.d. 62.000 (M -19 lire) 67.884 (M) n.d. n.d. Nycomed n.d. n.d. 62.019 (M) 67.500 (M -0,56%) n.d. n.d.

Lotto

Bracco

Schering 61950 (M -0,08%) n.d. n.d. 33.890 (M -0,19%)

Byk Gulden 62.000 (M) 64.000 67.863 (M) n.d. n.d.

Nycomed 62.000 (M) 67.863 (M) 67.800 (M 0,09%) n.d. n.d.

Farmades 62.000 (M) n.d. 67.863 (M) n.d. n.d.

300/100 62.000 (M) 320/100 n.d. 350/100 67.863 (M) 370/50 33.954 (M)

370/100 67.800 (M -0,09%) 67.863 (M)

Il caso mezzi di contrasto/8


Decisione:

Il caso Pellegrini-Consip (2002): gara per lacquisto dei buoni pasto per i dipendenti pubblici (400 milioni eur x 2 anni)
Imprese coinvolte: GEMEAZ CUSIN; SODEXHO PASS; DAY RISTOSERVICE; RISTOMAT; QUI! TICKET SERVICE; RISTOCHEF; SAGIFI; CASCINA. Oltre a queste Pellegrini e Repas avevano i requisiti di qualificazione ma sono state escluse
requisiti di qualificazione: La partecipazione alla gara per ciascuno dei 5 lotti uguali subordinata allaver realizzato in almeno uno degli esercizi conclusi dellultimo triennio un fatturato annuo specifico nel settore dei buoni pasto non inferiore a 20 miliardi di lire anche tramite RTI. Criteri di aggiudicazione: 50% prezzo, 50% capacit tecnica. Questultima definita in relazione agli esercizi convenzionati nei comuni dei 5 lotti geografici. Il punteggio relativo al prezzo calcolato in funzione della distanza dello sconto rispetto alla media. Pellegrini e Repas possono essere escluse perch lasta aggiudicata sulla base dellofferta economicamente pi vantaggiosa

Caso Pellegrini Consip


Nel corso dellistruttoria sono stati acquisiti oltre ai documenti relativi ai legittimi contatti tra le imprese volti a valutare lopportunit di associarsi in RTI, anche evidenze di: 1. corrispondenza tra le imprese concorrenti volta allo scambio di informazioni relative alla modalit con cui presentare le offerte alla gara; 2. simulazioni dei risultati della gara, effettuate dalle imprese prima della presentazione dellofferta; 3. note interne che riportano la sintesi di discussioni tra concorrenti relative alla partecipazione alla gara.

Caso Pellegrini Consip: comportamenti delle imprese nella fase pre gara
Maggio-settembre 2000: le tre principali imprese (Gemeaz, Sodexho e Ristoservice) ripropongono la RTI gi costituita per partecipare alla gara precedente (poi sospesa nel mese di marzo). Ottobre-prima met di novembre 2000: discussione circa la possibilit di una intesa pi ampia che includa la maggior parte delle imprese che saranno ammesse a partecipare alla gara. Il numero delle imprese che parteciperanno allintesa (otto), con lesclusione di Pellegrini e Repas. Met novembre-fino alla chiusura del termine per la presentazione delle offerte (18 dicembre 2000): le otto imprese si accordano sui dettagli dellofferta concertata, quali la composizione delle RTI e la conseguente spartizione dei lotti in gara, lentit degli sconti, ecc.

Caso Consip: suddivizione in lotti e % profitti


ATI-Lotto I (Nord-Ovest) % profitti
Ristochef 47,32 Ristomat 3,75 Qui 48,93

ATI-Lotto II (Nord-Est) % profitti


Ristoservice 29,0 Ristomat 20,38 Sodexho 50,62

ATI-Lotto III (Centro) % profitti


Gemeaz 75,0 La Cascina 25,0

ATI-Lotto IV (Centro-Sud) % profitti


Gemeaz 85,0 Sagifi 15,0

ATI-Lotto V (Sud-Isole) % profitti


Ristoservice 29,0 Ristomat 20,38 Sodexho 50,62

I lotti sono tutti di ugual valore

Caso Pellegrini-Consip: sanzioni


Societ Sanzioni (EUR) Gemeaz Cusin Srl 16.355.826,40 Ristochef Sp a 3.820.954,61 Sodexho Pass Srl 3.192.900,00 Day Ristoservice Srl 2.976.612,76 La Cascina S.c.ar.l 3.030.536,96 Qui! Ticket Service 2.073.751,74 Ristomat Srl 1.875.330,28 Sagifi Spa 762.608,23

Servizi assicurativi Comune di Milano (1997) I


Alla gara per la fornitura dei servizi di assicurazione di tutti i rischi del Comune di Milano ha partecipato un solo soggetto, un RTI formato da: Assitalia (43%), Assicurazioni Generali (25%), RAS (14%), Unipol (9%), Fondiaria (9%). Dopo due gare andate deserte (perch si era presentato il solo RTI) il Comune aveva indetto una gara ufficiosa alla quale erano state invitate 20 societ di assicurazione, ma alla quale ha di nuovo partecipato il solo RTI. La gara ufficiosa aveva termini molto ristretti (1-2 giorni) per cui nuove compagnie che non si erano gi attivate in precedenza erano di fatto escluse.

Servizi assicurativi Comune di Milano (1997) II


Il RTI secondo le imprese era perfettamente lecito e motivato da esigenze di coassicurazione. Inoltre il mercato assicurativo era sovranazionale. Le altre 20 imprese hanno giustificato la mancata partecipazione alla gara per ragioni di scarsa convenienza. LAutorit ha ritenuto che il RTI era unintesa restrittiva della concorrenza visto che i singoli partecipanti avevano la capacit economica di partecipare da soli alla gara e che si erano ampiamenti consultati per costituire lRTI. Peraltro la limpresa aggiudicataria avrebbe potuto riassicurarsi sul mercato. Inoltre Assitalia e Zurigo (una delle imprese invitate) si erano accordate per evitare la partecipazione di Zurigo alla gara. Questa intesa stata considerata grave e a ciascuna delle due imprese stata comminata una sanzione di 220 milioni

Articolo 102 del Trattato sul funzionamento dellUE


incompatibile con il mercato comune e vietato, nella misura in cui possa essere pregiudizievole al commercio tra Stati membri, lo sfruttamento abusivo da parte di una o pi imprese di una posizione dominante sul mercato comune o su una parte sostanziale di questo. Tali pratiche abusive possono consistere in particolare: a) nell'imporre direttamente od indirettamente prezzi d'acquisto, di vendita od altre condizioni di transazione non eque, b) nel limitare la produzione, gli sbocchi o lo sviluppo tecnico, a danno dei consumatori, c) nell'applicare nei rapporti commerciali con gli altri contraenti condizioni dissimili per prestazioni equivalenti, determinando cos per questi ultimi uno svantaggio per la concorrenza, d) nel subordinare la conclusione di contratti all'accettazione da parte degli altri contraenti di prestazioni supplementari, che, per loro natura o secondo gli usi commerciali, non abbiano alcun nesso con l'oggetto dei contratti stessi.

Articolo 3 della legge n 287/90


vietato l'abuso da parte di una o pi imprese di una posizione dominante all'interno del mercato nazionale o in una sua parte rilevante, ed inoltre vietato: a) imporre direttamente o indirettamente prezzi di acquisto, di vendita o altre condizioni contrattuali ingiustificatamente gravose; b) impedire o limitare la produzione, gli sbocchi o gli accessi al mercato, lo sviluppo tecnico o il progresso tecnologico, a danno dei consumatori; c) applicare nei rapporti commerciali con altri contraenti condizioni oggettivamente diverse per prestazioni equivalenti, cos da determinare per essi ingiustificati svantaggi nella concorrenza; d) subordinare la conclusione dei contratti all'accettazione da parte degli altri contraenti di prestazioni supplementari che, per loro natura e secondo gli usi commerciali, non abbiano alcuna connessione con l'oggetto dei contratti stessi.

Comportamenti abusivi di Telecom Italia (2004)


Gara CONSIP (2002) per la fornitura di servizi di telecomunicazione alla P.A. per laffidamento dei servizi di telefonia fissa, di base e aggiuntivi, di connettivit IP, fornitura ed ottimizzazione di Local Loop, nonch servizi connessi di fatturazione e rendicontazione, di manutenzione e assistenza e di reportistica vinta da Telecom Italia con unofferta che i concorrenti non avrebbero potuto uguagliare. LAutorit ha dimostrato che Telecom Italia non aveva effettuato unofferta in perdita ma, dati i costi regolamentati di accesso alla rete, avrebbe guadagnato di pi se avesse fatto vincere i concorrenti. La soluzione doveva essere un costo per la P.A. maggiore. E questa una buona politica pubblica? NO Problema regolamentare (costi di accesso superiori ai veri costi) al di fuori dei poteri Consip, ma architettura del bando sbagliata (su cui Consip poteva/doveva intervenire): imporre che i costi di accesso alla rete fossero almeno uguali al prezzo finale meno costi evitati (ECPR).

Ma quali sono i profitti associati a una fornitura alla PA?