Definizione delle Procedure di Gara per Ridurre il Rischio di Collusione

Antonio Capobianco Divisione Concorrenza, OCSE Antonio.Capobianco@oecd.org SSPA 2013

Punti principali

Ottimizzare la definizione delle procedure di gara aiuta a ridurre il rischio di collusione Obiettivi chiave: Tenersi informato sul mercato Massimizzare la partecipazione di potenziali offerenti Ridurre le opportunit di comunicazioni tra i partecipanti alla gara

Linee Guida OECD - 2009

Le Linee Guida includono due Checklists: Checklist per la definizione ottimale delle procedure di aggiudicazione (Design Checklist) Checklist per la individuazione di casi sospetti di collusione nelle gare (Detection Checklist )

Le Linee Guida sono state approvate dal Comitato di Concorrenza dellOCSE nel Febbraio 2009.
Le Linee Guida sono un documento non vincolante e rispecchiano le best practices dei paesi membri dellOCSE.
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Checklist Contenuto
Sezione 1 Informarsi sul mercato e sui fornitori Sezione 2 Massimizzare la partecipazione di potenziali offerenti alla gara Sezione 3 Stabilire requisiti di partecipazione chiari evitando la prevedibilit Sezione 4 Ridurre le opportunit per i partecipanti alla gara di comunicare tra loro Sezione 5 Selezionare attentamente i criteri di valutazione e aggiudicazione della gara Sezione 6 Sensibilizzare i pubblici ufficiali sui rischi legati alla collusione nelle gare
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CHECKLIST PER LA DEFINIZIONE DELLE PROCEDURE DI GARA - SEZIONE 1 INFORMARSI PRIMA DI DEFINIRE LA PROCEDURA DI GARA

Informazioni su mercato e sui fornitori

Determinare se le caratteristiche del mercato aumentano la probabilit di comportamenti collusivi Informarsi sui fornitori e sui loro prodotti Contattare altre autorit aggiudicatrici Ottenere informazioni sulle tendenze dei prezzi (anche quelli nel settore privato) Informarsi sui costi del fornitore, ove possibile Raccogliere informazioni sui prodotti simili, o a prodotti sostituti
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Esempio Erogazione di acqua in Irlanda del N.

Il piano iniziale prevedeva gare per numerosi contratti, ciascuno della durata di 3 - 6 mesi
Parlando con i fornitori potenziali, lamministrazione appaltante ha scoperto che molti degli offerenti non avevano personale sufficiente per preparare offerte in un numero cosi elevato di contratti di breve durata Lamministrazione appaltante ha allungato la durata dei contratti a 9 mesi e aggregato i contratti

Ci ha portato ad una maggiore partecipazione per ogni gara

Esempio Centrale elettrica in Brasile

Lamministrazione appaltante venuta a sapere che una grande societ di costruzioni aveva contratti esclusivi con tutti i produttori di turbine Ci rendeva impossibile alle altre imprese di costruzione di fare offerte perch non potevano ottenere un input indispensabile per partecipare alla gara (turbine)

Lamministrazione aggiudicatrice si rivolta alla autorit garante della concorrenza del Brasile, che ha intrapreso unazione legale che ha portato alla eliminazione dei contratti di esclusivit Il risultato stato un maggior numero di offerenti e un prezzo pi basso
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CHECKLIST PER LA DEFINIZIONE DELLE PROCEDURE DI GARA - SEZIONE 2 MASSIMIZZARE LA PARTECIPAZIONE DI POTENZIALE OFFERENTI ALLA GARA

Incoraggiare unampia partecipazione

Condizioni che limitano lidoneit a partecipare alla gara devono essere proporzionate e necessarie.
Mantenere i costi per la preparazione delle offerte a un livello minimo, lasciare il tempo necessario per la preparazione delle offerte, prendere in considerazione luso di sistemi elettronici di gara Se possibile, definire i requisiti in modo tale che le piccole imprese possano partecipare anche se solo per una parte del contratto Incoraggiare la partecipazione di imprese non-locali e/o estere
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Esempio Ristrutturazione edifici scolastici (UK)

Progetto a lungo termine che coinvolge lavori di costruzione e ristrutturazione di scuole in tutto il Regno Unito
Preoccupazione che le singole scuole avrebbero potuto contare solo su un numero limitato di offerenti locali Aggregando tutte le scuole di una regione in una sola offerta, il progetto diventato allettante per pi imprese di livello nazionale Conseguenza: maggiore partecipazione alle gare
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Esempio Costruzione di unautostrada (Chile)

Gara per la costruzione di unautostrada in Cile
Gara singola => solo pochi, grandi offerenti internazionali => prezzi pi alti Diverse gare e pi piccole = maggiore partecipazione delle imprese di costruzione locali => prezzi pi competitivi Disaggregazione dei contratti ha facilitato la partecipazione di imprese locali in concorrenza con le imprese internazionali. 12

Esempio Prigioni nel Regno Unito

Il Regno Unito ha deciso di privatizzare la costruzione e gestissero le prigioni Un mercato per questi servizi non esisteva, perch in precedenza le prigioni erano costruite e gestite dal governo

Per ognuno dei due progetti iniziali, il contratto stato assegnate ai due migliori offerenti invece che al miglior offerente, per favorire la partecipazione da pi imprese nel lungo periodo

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CHECKLIST PER LA DEFINIZIONE DELLE PROCEDURE DI GARA - SEZIONE 3 STABILIRE REQUISITI CHIARI EVITANDO LA PREVEDIBILIT

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Stabilire requisiti chiari ma evitare la prevedibilit

Le specifiche contrattuali devono essere definite in modo chiaro, e dovrebbero avere ad oggetto i requisiti funzionali della prestazione Evitare la prevedibilit nel flusso di domanda di beni e servizi
Consentire lofferta di prodotti sostitutivi Consentire le soluzioni innovative

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Esempio Ministero della Difesa e sub-appalto (UK)

Molti sub-appaltatori erano disincentivati a partecipare a gare del Ministero della Difesa. Il Ministero ha individuato che ci era dovuto ai ritardi nei pagamenti degli appaltatori principali

Il Ministero ha creato un nuovo sistema per i pagamenti per garantire che i pagamenti ai sub-appaltatori venissero effettuati rapidamente Risultato stato un maggior numero delle offerte dai sub-appaltatori
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CHECKLIST PER LA DEFINIZIONE DELLE PROCEDURE DI GARA - SEZIONE 4 RIDURRE LE OPPORTUNIT DI COMUNICAZIONI TRA I PARTECIPANTI

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Ridurre le comunicazioni tra i partecipanti alla gara

Cercare di non rivelare lidentit dei partecipanti alla gara:
Evitare di riunire i partecipanti nello stesso luogo fisico Non identificare gli offerenti per nome prima, durante o dopo la gara Non rivelare il numero di partecipanti alla gara Usare mail, telefono e sistemi elettronici per le offerte, ove possibile

Evitare di rivelare informazioni sensibili Evitare luso di consulenti comuni se facilitano la comunicazione e il coordinamento tra i loro clienti Richiedere un Certificato di Determinazione Indipendente dellOfferta
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Esempio Rivestimenti e tubi in Indonesia

Le regole della gara richiedevano che gli offerenti in grado di fornire solo alcuni dei prodotti richiesti di ottenere una lettera di supporto da un concorrente che potesse fornire tutti i prodotti Questo requisito ha portato ad inevitabili contatti e comunicazioni tra i potenziali partecipanti alla gara Tali comunicazioni hanno avuto come conseguenza la condivisione dei prezzi prima della gara, e alla formazione di un accordo collusivo

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Esempio Aste degli immobiliari negli Stati Uniti

Le gare hanno coinvolto la vendita di propriet immobiliari di preclusione

Lasta si svolta in un aula di tribunale Questo ha portato tutti gli offerenti insieme nello stesso posto prima della gara, il che ha reso pi facile comunicare tra loro, coordinare le loro offerte e pagare un prezzo pi basso

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Esempio Certificati di Determinazione Indipendente dellOfferta (CIBD)

Lofferente dichiara che non ha avuto alcuna comunicazione con i concorrenti riguardo (i) ai prezzi, (ii) allintenzione di presentare lofferta, o (iii) a come i prezzi sono stati calcolati. Lofferente dichiara di non aver rivelato i termini della propria offerta ad alcun concorrente
Lofferente dichiara di non aver tentato di indurre unaltra impresa a fare o meno unofferta, al fine di limitare la concorrenza Sottoporre ad una pubblica amministrazione un falsa dichiarazione un reato in molti paesi
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Perche usare i CIBDs?

Informa i partecipanti sui rischi di violazione del diritto della concorrenza Lofferente che consapevolmente presenta un certificato falso, pu essere perseguito per falso Permette di perseguire i tentativi di bid rigging, o casi in cui non vi sono le prove definitive di un accordo collusivo

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Il CIBD usato negli Stati Uniti

Lofferente deve certificare che: 1. I prezzi sono stati definiti in modo indipendente, senza consultazione, comunicazione o accordo con qualsiasi altro offerente o concorrente, allo scopo di limitare la concorrenza, relativamente (i) ai prezzi, (ii) allintenzione di presentare unofferta, o (iii) ai metodi o criteri usati per calcolare i prezzi offerti; 2. I prezzi non sono e non saranno intenzionalmente rivelati dallofferente, direttamente o indirettamente, a qualsiasi altro offerente o concorrente prima della apertura della gara (nel caso di sollecitazione di unofferta sigillata o di aggiudicazione del contratto (nel caso di sollecitazione negoziata) salvo diversamente prescritto dalla legge; e 3. Nessun tentativo stato fatto o sar fatto dallofferente per indurre qualsiasi altro a presentare o no unofferta allo scopo di restringere la concorrenza.
US Federal Acquisition Regulation ("FAR"), 48 C.F.R. 52.203-2 23

CHECKLIST PER LA DEFINIZIONE DELLE PROCEDURE DI GARA - SEZIONE 5 SELEZIONARE ATTENTAMENTE I CRITERI DI VALUTAZIONE E AGGIUDICAZIONE DELLA GARA

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Definire i criteri di aggiudicazione

Criteri chiari ed equi incoraggiano la partecipazione di offerenti in future gare dappalto I criteri dovrebbero premiare linnovazione e riduzione dei costi I criteri non dovrebbero favorire il fornitore attuale dei beni e servizi

I criteri non dovrebbero scoraggiare nuovi partecipanti

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CHECKLIST PER LA DEFINIZIONE DELLE PROCEDURE DI GARA - SEZIONE 6 SENSIBILIZZARE IL PERSONALE SUI RISCHI DELLA COLLUSIONE NELLE GARE

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Formare il personale delle amministrazioni aggiudicatrici

Definire le procedure per le gare in modo tale da limitare il rischio di collusione richiede una comprensione dei meccanismi di formazione della collusione Le amministrazioni aggiudicatrici dovrebbero:
Rivedere e studiare le gare precedenti Parlare con altre amministrazioni acquirenti Parlare con offerenti potenziali Cooperare con il personale legale e con le autorit garanti della concorrenza

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Esempio Partnership nel settore pubblico in Finlandia

LAutorit Garante della Concorrenza finlandese ha condotto seminari di mezza giornata per i funzionari degli appalti pubblici nelle principali citt del paese Il training focalizzato su come definire le procedure delle gare e su come individuare casi sospetti di bid rigging La formazione si concerta anche sullapplicazione della normativa sulla concorrenza da parte delle autorit antitrust
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Esempio Outreach e Formazione negli Stati Uniti

Avvocati del Dipartimento di Giustizia hanno condotto seminari per pubblici ufficiali responsabili per gli appalti per molti anni Ci ha portato alla creazione di un rapporto di fiducia tra gli ufficiali e il Dipartimento di Giustizia e alla segnalazione di numerosi casi potenziali di bid rigging

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Conclusioni

La Design Checklist dellOCSE uno strumento importante per contribuire a prevenire la collusione negli appalti pubblici LOCSE invita i paesi membri ad apportare modifiche alle loro procedure e prassi di acquisto per prevenire le gravi conseguenze della collusione

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Definizione delle Procedure di Gara per Ridurre il Rischio di Collusione

Antonio Capobianco Divisione Concorrenza, OCSE Antonio.Capobianco@oecd.org SSPA 2013