NUEVOS MODELOS DE GOBIERNO ESCOLAR: ENTRE LO LOCAL Y LO GLOBAL

Jorge Gorostiaga jgorosti@unsam.edu.ar Mnica Pini mpini@unsam.edu.ar UNIVERSIDAD NACIONAL DE SAN MARTN Ponencia presentada en las XIII Jornadas Argentinas de Historia de la Educacin, Buenos Aires, noviembre 2004. Resumen Esta ponencia analiza los modelos de gobierno y administracin de los sistemas escolares surgidos a partir de los aos 70 en el marco de profundos cambios en las relaciones entre estado y sociedad. En este nuevo escenario educativo, prcticas e ideologas gerenciales se entremezclan con impulsos a la participacin comunitaria y con la introduccin de mecanismos de mercado (Whitty, Power y Halpin, 1998). Tanto en el discurso cotidiano como en el acadmico y el poltico, valores econmicos como competencia, eficiencia y satisfaccin del consumidor tienden a reemplazar valores democrticos como equidad, ciudadana y solidaridad. Desarrollar el capital humano en un contexto de competencia econmica global donde el estado asume un papel de control distante parece tornarse la preocupacin principal de los sistemas educativos nacionales. Se abordan en esta ponencia algunas propuestas y polticas de reforma del gobierno y la administracin de las escuelas principalmente asociadas a los pases centrales y a los organismos internacionales multilaterales, incluyendo iniciativas de descentralizacin y privatizacin, las cuales aparecen como parte de las nuevas ortodoxias de la poltica educativa (Ball, 1998). Las distintas propuestas y polticas son comparadas en base a sus presupuestos, el contexto en el que han sido planteados, los objetivos que declaran buscar y las crticas que han recibido. En segundo lugar, se analiza la correspondencia de estos nuevos modelos con la experiencia y el debate sobre la reforma del gobierno escolar en Argentina. Introduccin Desde fines de la dcada de 1970 varios pases tanto centrales como perifricos comenzaron a experimentar importantes cambios en el gobierno de sus sistemas educativos,

cambios que se enmarcaban en una reestructuracin general de las relaciones entre estado y sociedad. En los aos subsiguientes hasta el presente se ha ido consolidando una tendencia de reforma en la cual prima una visin neoliberal y gerencial de la administracin y gobierno de las escuelas. Para comprender el origen, la dinmica y las implicancias de las reformas es necesario considerar cmo las propuestas elaboradas en un contexto determinado son trasladadas a otros contextos geogrficos asumiendo un carcter global a la vez que se modifican para adaptarse a las caractersticas locales, tanto a nivel nacional como a niveles sub-nacionales, en procesos abiertos a la re-apropiacin y re-significacin de los discursos por parte de distintos actores (vase Ball, 1994; Popkewitz, 2000). El objetivo de esta ponencia es analizar el marco general de los nuevos modelos de gobierno escolar y algunas polticas especficas. Analizaremos 4 reformas que han sido significativas en varios pases centrales y que han sido trasladadas a algunos pases de Amrica Latina: la gestin basada en la escuela (o school-based management), las escuelas concesionadas (charter schools), el financiamiento a la demanda a travs de bonos o vouchers, y las empresas administradoras de educacin. Finalmente, discutiremos la experiencia y el debate en la Argentina sobre las nuevas polticas y propuestas. Consideramos que en pases como Argentina, en los que el debate democrtico languidece en el marco de un sistema poltico que no ofrece mejoras sociales para el conjunto de la poblacin, la necesidad de analizar y discutir este tipo de polticas se vuelve fundamental. Los nuevos modelos de gobierno escolar Las polticas educativas de distintos pases se han visto crecientemente influenciadas por un clima ideolgico global que favorece enfoques neoliberales y neoconservadores, cambio liderado en un primer momento por los gobiernos de Reagan en Estados Unidos y Thatcher en Gran Bretaa, y expresado, en buena medida, en el Consenso de Washington. En los pases centrales, la crisis fiscal del estado de bienestar de fines de la dcada de 1970, sumada a importantes cambios sociales, contribuy fuertemente a la creacin de este nuevo clima ideolgico, conduciendo a medidas de achicamiento del estado y de reduccin de los gastos sociales y educativos (Taylor et al., 1997). De este modo, el escenario de poltica educativa que comienza a definirse en los aos 80 se caracteriza por la bsqueda de la eficiencia y la calidad, orientado a la formacin de recursos humanos que permitan aumentar la competitividad internacional de las economas nacionales (Ball, 1998; Castro y Carnoy, 1997).

En el caso de Amrica Latina, la crisis de la deuda externa de comienzos de la dcada de los 80 se tradujo en presiones de los organismos financieros multilaterales (FMI, Banco Mundial) para la realizacin de reformas que redujeran los costos de los gobiernos centrales y mejoraran la eficiencia de los sistemas educativos nacionales, incluyendo polticas de privatizacin y descentralizacin en la educacin bsica (Castro y Carnoy, 1997; Tedesco, 1994). En varios pases de la regin se redujo el gasto pblico en educacin y muchas escuelas fueron transferidas a los niveles provincial y municipal. Entre la mayor parte de los investigadores hay acuerdo en que una consecuencia de la descentralizacin en la mayor parte de los pases de la regin fue el aumento de la desigualdad, ya que se transfirieron servicios educativos con insuficiente o nula transferencia de fondos, a distritos y estados o provincias con muy diferenciada capacidad de absorberlos y sostenerlos (Arnove, 1997; Munn, 1998; Tiramonti, 1998). La reestructuracin que los sistemas educativos de los pases centrales y los perifricos han sufrido desde entonces hasta nuestros das, presenta algunas caractersticas salientes. Puede hablarse de un nuevo tipo de regulacin en el que el gobierno central tiende a asumir funciones de planificacin estratgica, estableciendo los grandes objetivos y los resultados esperados, a la vez que cediendo espacio al mercado y a la sociedad civil en la provisin de servicios educativos y transfiriendo responsabilidades a las escuelas y a las familias (Whitty, Power y Halpin, 1998; Taylor et al., 1997). Al mismo tiempo, debe reconocerse que muchos cambios han respondido tambin a impulsos democratizadores, de respuesta a la diversidad cultural, de jerarquizacin del trabajo docente, etc. No obstante, estos impulsos aparecen mayoritariamente subordinados a las lgicas de la globalizacin econmica y del modelo neoliberal de relaciones estado-sociedad. Ball (1998) sostiene que en el nuevo escenario, los gobiernos de los pases ms ricos experimentan una reduccin de su habilidad para controlar las economas nacionales, volcndose a nuevas formas de intervencin. En las reas de educacin y poltica social, se produce una combinacin de medidas privatizadoras e intervencin estratgica con el fin de aumentar la competitividad internacional. Este enfoque de polticas sociales se disemina tambin entre los pases perifricos a travs de procesos de adopcin de polticas (policy borrowing), de la dependencia cultural y de la accin de organizaciones internacionales como el Banco Mundial (Ball, 1998). La propuesta bsica actual del Banco Mundial para el sistema educativo es minimizar la gratuidad y adoptar lo ms posible el modelo de mercado (Coraggio y Torres, 1997). El correlato de las tendencias o corrientes pro-mercado en educacin de los pases centrales lo

encontramos en las recomendaciones para los pases en desarrollo que se enmarcan dentro de la subsidiariedad del estado o el financiamiento basado en la demanda. Esta idea no es nueva, como casi ninguna de estas propuestas lo es, pero lo nuevo es que entran en las agendas de los bancos e instituciones de desarrollo internacionales y tarde o temprano se convierten en lo que hay que hacer en Amrica Latina y otras regiones perifricas. En estrecha relacin con los movimientos que describimos por la eleccin de escuela y la introduccin del mercado en educacin, encontramos que el Banco Mundial propone el financiamiento de la demanda como una tendencia del desarrollo (Patrinos y Ariasingam, 1998 en espaol, 1997 en ingls), y en Argentina y otros pases de Amrica Latina se est implementando y discutiendo sobre eso (Filmus, 1998; Llach, 1997). Como resultado de estos procesos, se genera una nueva concepcin de educacin que cuestiona la visin de la educacin como un bien pblico y favorece un enfoque gerencial del gobierno y la administracin de las escuelas. A riesgo de simplificar procesos muy complejos, intentamos esquematizar aqu los principales elementos de las concepciones de educacin que como grandes corrientes de pensamiento subyacen a la conformacin histrica de los sistemas educativos modernos desde sus comienzos hasta hoy, con diferentes combinaciones y mayor predominio de una u otra en distintos momentos de su desarrollo. A modo de tipos ideales, el esquema consta de tres concepciones: la liberal, claramente fundante y predominante en los inicios del sistema y enraizada en su cultura; la progresista, vigente en distintos momentos pero fuertemente identificable en los sesenta y setenta, con importante impronta en gran parte del discurso docente, especialmente el sindical y universitario; y la neoliberal, producto de las polticas devenidas hegemnicas en los ochenta y noventa, muchas veces explicitada pero con ms frecuencia entramada sutilmente en el sentido comn y apropindose de lenguaje y principios propios de las otras perspectivas. Cuadro I. Concepciones de educacin
Liberal Necesidades del estado y de la sociedad Agenda Cvica Universalismo Igualdad de oportunidades Uniformidad Bien comn Servicio Pblico Burocracia Centralizacin Valor intrnseco y poltico Progresista Necesidades de los estudiantes y la sociedad Agenda Social Integracin Participacin/ Inclusin Cooperacin Bien social Para y en la Comunidad Cogobierno Participacin Valor poltico y social Neoliberal Rendimiento de los estudiantes Agenda Econmica-Empresarial Diferenciacin/Seleccin Inclusin diferenciada Competencia Bien privado/de consumo Para el Individuo Nuevo gerenciamiento Descentralizacin Valor instrumental y econmico

Refirindose a los cambios actuales que afectan a la educacin, Chouliaraki y Fairclough (1999) afirman que las ideologas gerenciales en educacin son construcciones discursivas que se basan en discursos provenientes de otras prcticas que estn estrechamente vinculadas con las prcticas actuales en educacinespecficamente, de prcticas econmicas. De acuerdo con estos autores, el discurso de una prctica coloniza el de otra, o esta ltima se apropia del primero, dependiendo de cmo las relaciones de poder se expresan como relaciones entre prcticas y discursos. En el caso de la ideologa neoliberal, se profundiza, ampla y naturaliza la colonizacin simblica del discurso educativo por el discurso econmico. Tanto en el discurso cotidiano como en el acadmico y el poltico, valores econmicos como competencia, eficiencia y satisfaccin del consumidor tienden a reemplazar valores democrticos como igualdad, ciudadana y solidaridad. Una comparacin de polticas Nos proponemos en esta seccin comparar algunas de las principales polticas y propuestas surgidas en los ltimos aos. En lneas generales, los cambios impulsados por gobiernos y organismos internacionales han estado guiados por las ideas de la descentralizacin administrativa y pedaggica hacia la escuela, la participacin ampliada al nivel de la escuela, la competencia entre las escuelas, la libre eleccin de escuelas por parte de los padres y la privatizacin, elementos que se combinan de diversas maneras en distintas polticas y propuestas. Analizaremos 4 reformas que han sido significativas en varios pases centrales y que han sido trasladadas a algunos pases de Amrica Latina: la gestin basada en la escuela (o school-based management), las escuelas concesionadas (charter schools), el financiamiento a la demanda a travs de bonos o vouchers, y las empresas administradoras de educacin. La gestin basada en la escuela ha sido definida como una forma de descentralizacin que identifica a la escuela como la unidad de mejoramiento del sistema. Junto con la delegacin de autoridad en aspectos como la administracin del personal o del presupuesto y la definicin de elementos pedaggicos, se suele establecer un mecanismo formal para la toma de decisiones, como consejos o comits que incluyen distintos actores (maestros, padres, y, en algunos casos, alumnos y miembros de la comunidad local) (Malen et al., 1990). Instrumentada a partir de los aos 80, principalmente en Estados Unidos, Canad y Australia, y conceptualmente ligada a la teora de las escuelas eficaces (Ramrez et al., 1991), cuya preocupacin es encontrar los factores que convierten a una escuela en eficaz transmisora de conocimientos en contextos de relativa pobreza o de fuerte presencia de minoras raciales. En

el caso de Estados Unidos, estas iniciativas surgen junto con un fuerte cuestionamiento al sistema educativo y una demanda por la centralizacin de objetivos educativos en el contexto de un sistema tradicionalmente descentralizado donde el distrito escolar es la unidad administrativa. Particular repercusin tuvo el informa A Nation at Risk, de 1983 (National Commission of Excellence in Education), en el que participaron activamente representantes del sector empresarial, presentaba un diagnstico catastrfico con respecto a la educacin pblica en los EEUU. Su principal objetivo es el mejoramiento de la calidad traducida en resultados de aprendizaje, responder a las necesidades de los alumnos. Se argumenta que a travs de la participacin ampliada en la toma de decisiones, los maestros encuentran una motivacin adicional y se aprovecha su conocimiento pedaggico y de la realidad de los alumnos ms all de los lmites de las aulas (vase Chapman et al., 1996; Robertson et al., 1995), mientras que los padres pueden demandar a la escuela una educacin de mayor calidad y ms adaptada a las necesidades de sus hijos (Hess, 1995). Las implicancias y modalidades de la gestin basada en la escuela han ido variando con los aos y en los diferentes contextos geogrficos en los que se ha desarrollado. Incluso dentro de los Estados Unidos, ha adoptado distintas formas. Murphy y Beck (1995), por ejemplo, identifican 3 modelos bsicos de implementacin, de acuerdo a qu actores son los que detentan poder de decisin: administrativo (los directivos escolares mantienen el control), profesional (mayor control por parte de los maestros) y comunitario (preponderancia de los padres y de otros miembros de la comunidad local). Beare (1993), por su parte, sostiene que en Australia en los aos 70 se crearon consejos escolares que buscaban controlar la participacin de padres de clase media en un contexto de demandas de democratizacin; dos dcadas ms tarde, segn este autor, los consejos se convertan en mecanismos para hacer a las escuelas responsables antes sus clientes en el contexto de la mercantilizacin de la educacin a travs de la eleccin de escuela y la competencia entre escuelas (Beare, 1993). Tambin en Italia, en 1974, se instituyeron rganos colegiados de la escuela maternal, primaria, secundaria y artstica, en los niveles de aula, de instituto, de distrito, provincial y nacional. Luego de 20 aos de su puesta en prctica, los anlisis mostraban 3 problemas principales: -el limitado poder de decisin de la comunidad educativa sobre los temas que la afectan, -la falta de una verdadera articulacin con el aparato previamente existente, que terminaba predominando, y -la falta de participacin, sobre todo de los padres, por el cambio de contexto entre el momento de la reforma y el de los noventa, y la influencia mayor de intereses empresariales (Pini, 1993).

Ms recientemente (desde 1993), se presenta el caso de Nicaragua, donde se ha descentralizado considerable autoridad hacia las escuelas, a travs de consejos escolares que eligen al director, contratan a los maestros y toman decisiones acerca del curriculum, adems de recolectar entre los padres fondos adicionales a los que provee el estado (Rivarola y Fuller, 1999). Como vemos, estas iniciativas que combinan la descentralizacin hacia la escuela y consejos escolares responden en cierto modo a las demandas de una mayor participacin democrtica, pero en los noventa tienden a coincidir con el auge del neoconservadurismo y demandas a la escuela por adaptarse a lgicas gerenciales. Al mismo tiempo, esta "retrica" de la participacin, como la llama Popkewitz (1997) hace aparecer las reformas como "un reflejo de las prioridades cambiantes de la comunidad". El autor seala que "la idea de 'comunidad' supone la negociacin entre los diversos grupos que detentan igual poder" (p. 232). Esto resulta bastante dudoso cuando pensamos en una asociacin que incluye a administradores, maestros, padres, empresarios: no todos tienen el mismo peso en las decisiones, y la diferencia de poder hace que algunos puedan condicionar las decisiones de otros. En general, la gestin basada en la escuela ha recibido como principales crticas su falta de impacto en el rendimiento escolar, adems de la falta de participacin real de maestros y padres, debida en parte a la persistencia de las viejas estructuras (Malen et al, 1990). Las escuelas charter o concesionadas surgieron en los aos 90 en Estados Unidos. Las escuelas charter son escuelas administradas por asociaciones que nuclean a padres, maestros y/o miembros de la comunidad. Reciben excepciones de las regulaciones estatales y reciben fondos del gobierno para alcanzar los objetivos establecidos en sus contratos (ver Pini, 2000). Uno de los principales argumentos a favor de las escuelas concesionadas es que las escuelas deben tener ms autonoma para trabajar mejor, y los padres, mejores opciones que la escuela pblica tradicional, a menudo percibida como deficiente. En el caso de EEUU, cada estado determina la duracin del contrato, que slo puede ser renovado previa rendicin de cuentas al distrito. Debido a la amplia variedad en las regulaciones de los estados y debido a la especificidad de los contratos, hay una gran diversidad en las caractersticas de las escuelas charter entre un estado y otro, y an entre escuelas en el mismo distrito. Las escuelas charter se presentan como escuelas pblicas independientes porque reciben excepciones de las regulaciones educativas locales . Desde la primera ley de escuelas charter de Minnesota en 1991, las escuelas charter han crecido en cantidad y popularidad a travs del sistema educativo norteamericano (Wells, 2000). En forma similar, se han desarrollado en Gran Bretaa las escuelas subvencionadas (grant maintained

schools) con alto grado de autonoma y con la necesidad de atraer clientes para mantenerse funcionando (Wells, 2000, p. 101). En el caso de Gran Bretaa, cualquier escuela pblica puede optar por ser financiada directamente por el gobierno central y no estar bajo el control de las autoridades locales, poltica que ha sido acompaada por medidas centralizadoras como el establecimiento de un sistema de evaluacin y contenidos curriculares comunes a nivel nacional, y por mayor libertad para los padres en la eleccin de la escuela. Se puede distinguir entre dos modelos bsicos de escuelas concesionadas: aquellas dirigidas a grupos especficos, ms alejadas del modelo de mercado y ms orientadas por criterios de equidad y, en algunos casos, por un inters en el control comunitario de las escuelas; y aquellas que promueven ms abiertamente la competencia entre escuelas pblicas, generalmente con capacidad de seleccionar alumnos en base a criterios sociales y acadmicos, y apoyadas ms fuertemente en la idea de la libre eleccin de escuelas por parte de los padres (vase Wells, 2000; Whitty, Power y Halpin, 1998). El tema de la eleccin de escuelas por parte de los padres es uno de los ms controvertidos en la educacin actual, en particular en los pases anglosajones. Una de las razones por las cuales el movimiento est creciendo fuertemente es que sus fundamentos son defendidos desde grupos muy diversos en el espectro ideolgico. Dentro de este movimiento encontramos diferentes posiciones que van desde la defensa de la eleccin slo entre escuelas pblicas, como un medio para mejorar la educacin pblica, pasando por los que quieren ampliarla tambin a las privadas no confesionales, hasta los que postulan la libre eleccin de escuela pblica o privada sin distincin, lo cual trae polmicas acerca de la separacin entre la Iglesia y el Estado. Los que se oponen ven estas posturas como un ataque a la educacin pblica, y una vlvula de escape para evitar una autntica reforma del sistema. Los conceptos de democracia, libertad, competencia, mercado y desigualdad social estn en la base de estas discusiones. El ataque a la escuela pblica desde muchos defensores de la eleccin hace difcil pensar que no es una forma de sacar ventaja de la crisis de legitimidad de las instituciones pblicas y la burocracia estatal (Anderson, 1998). El subsidio a la demanda a travs de bonos o vouchers permite a los padres usar fondos pblicos para enviar a sus hijos a escuelas privadas, ampliando el concepto de eleccin de escuelas. En la mayora de los casos, cada estudiante recibe un bono por una suma equivalente a lo que el estado hubiera gastado en el sistema pblico. Esta propuesta ha sido intensamente debatida en los EEUU durante los aos noventa (actualmente los programas en vigencia ms conocidos en EEUU, pero igualmente controvertidos son los de Cleveland y Milwaukee, y ms recientemente el estado de Florida), pero una de las primeras experiencias

ha tenido lugar en Chile a partir de la reforma instaurada durante el gobierno de Pinochet que municipaliz la administracin de la educacin y permiti a algunas escuelas privadas recibir financiamiento estatal de acuerdo a su nmero de alumnos. Como seala Carnoy (1998), el atractivo de los bonos educativos reside en que permitiran mayor libertad de eleccin a la vez que aumentaran la competencia entre las escuelas reduciendo los costos de escolaridad sin sacrificar la calidad. De acuerdo con Spring (1997), Milton Friedman fue el primer norteamericano que propuso el uso de bonos durante la dcada de 1950 como medio para permitir la eleccin de escuela, y que el gobierno financiara la educacin pero no manejara las escuelas. Spring afirma que desde los aos cincuenta a los noventa, los conservadores han proclamado que el mayor problema que afecta a las escuelas es el control burocrtico. En coincidencia con Friedman, muchos conservadores abrazan el concepto del libre mercado, pero en cambio rechazan la idea de abandonar totalmente el control, especialmente en el plano social y moral. Guiados por otro tipo de ideas, Christopher Jenks, John Coons y Stephen Sugarman, fueron investigadores preocupados por la inequidad en educacin a fines de los aos sesenta. Jenks elabor un modelo de eleccin de escuela que se aplic en Alum Rock, Arkansas, entre 1969 y 1973. El objetivo del proyecto era mejorar las oportunidades educacionales para los nios desfavorecidos, para quienes la zonificacin tradicional de las escuelas constitua segregacin (Lauder et al., 1999). En California, Coons y Sugarman defendieron los bonos como una solucin potencial para la inequidad escolar en un exitoso caso en la Corte en 1971. El estado poda dar a las familias de zonas pobres bonos para llevar el gasto de educacin en esos distritos al mismo nivel del que tenan los distritos ricos (Miller, 1999). Carnoy (1993), en su anlisis de los sistemas de bonos instrumentados en Chile y Suecia, seala que los efectos que un sistema de bonos tiene sobre la escuelas pblicas depende de la posicin que la educacin pblica tiene en una determinada sociedad. Sin embargo, los dos casos estudiados, en los cuales se promova la competencia entre escuelas pblicas y privadas dentro de una agenda neoconservadora, muestran que los grupos de mayores ingresos tienden a beneficiarse de estos sistemas a costa de los grupos ms pobres, los cuales no acceden a la informacin y otros recursos que les permitiran realizar una opcin por escuelas de mayor calidad. Las empresas administradoras de educacin (EAEs) se han introducido fundamentalmente a travs del sistema de escuelas charter, pero algunas, en EEUU, tambin han convenido con las autoridades para administrar distritos enteros. Las EAEs muestran que diferentes formas de privatizacin llevan a la expansin del mercado a expensas de la sociedad,

pero lo que est creciendo en educacin est lejos del libre mercado. Al igual que la administracin de la salud pblica en los 80 y 90 (Stocker et al., 1999), la privatizacin de la educacin implica el manejo corporativo de las escuelas. Molnar (1996) documenta que la intervencin de las corporaciones en las escuelas comienza realmente en los 80. Este autor afirma que la publicacin del citado informe, A Nation at Risk, sirvi para elevar el inters en la privatizacin a causa del diagnstico catastrfico que presentaba con respecto a la educacin pblica en los EEUU. Molnar describe el origen y desarrollo de las primeras corporaciones que identificaron a la educacin pblica como una buena inversin para capitales de riesgo y tambin explora la conexin entre estas corporaciones y polticos y fundaciones conservadoras. En EEUU ha habido por muchos aos corporaciones en educacinmanejando diferentes servicios auxiliares, proveyendo libros de texto, tests, capacitacin laboral, evaluacin de programas, servicios de limpieza y portera, e incluso programas instruccionales (Molnar, 1996; Boyles, 2000). Pero el fenmeno de las corporaciones con fines de lucro que acceden a la administracin y conduccin de las escuelas y distritos es mucho ms reciente. Estas empresas ofrecen todo, desde programas instruccionales o de noticias (Channel One), hasta contratos para dirigir escuelas pblicas. Actualmente, manejan escuelas o distritos al menos en 24 estados. Para promocionarse, se presentan a s mismas como capaces de ofrecer aquello que la educacin y los polticos parecen haber perdido: en trminos administrativos, calidad y eficiencia, y en trminos polticos, credibilidad y legitimidad. Para estas compaas, la educacin es como cualquier otra industria: para obtener ganancias tienen que atraer consumidores y bajar costos. Pero como un analista educacional declara a Business Week: El principal competidor es el gobierno, porque la educacin es el ltimo gran bastin de la economa ampliamente controlado por el estado (Symonds, 2000, p. 35). El movimiento a favor de las escuelas charter ha estimulado la bsqueda del lucro a travs de las escuelas, y an cuando la mayor parte de las escuelas concesionadas no son para lucrar, los operadores con fines de lucro estn ganando en el mercado de valores y creciendo rpidamente. Edison, la compaa ms grande, administra 113 escuelas en veintids estados; y Mosaica, la ms pequea, dirige doce escuelas en cinco estados (actualizacin a enero de 2001). Michigan es el nico estado donde gestionan escuelas pblicas las seis compaas, y donde tambin lo hacen otras. Las oficinas centrales de las seis Empresas Administradoras de Educacin (EAEs) estn ubicadas en Massachusetts, Nueva York, Michigan y California, lejos de muchas de las escuelas y distritos en los que ellas operan. Todas las compaas acentan el carcter "pblico" de las escuelas que administran o aspiran a administrar y todas anuncian que

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gestionan escuelas charter y su mensaje general es coincidente: las compaas privadas pueden hacer lo que la educacin pblica tradicional no puede. Cuadro II. Comparacin de 4 nuevas polticas de gobierno y administracin de las escuelas
Poltica Gestin basada en la escuela Casos EEUU, Canad, Australia, Nicaragua Presupuestos La efectividad de la escuela requiere cierto grado de autonoma. La participacin de maestros y padres promueve decisiones ms informadas y rendicin de cuentas Una gestin escolar ms competitiva y menos regulada genera innovacin y mejoramiento. Frente a la diversidad social, debe diversificarse la oferta escolar. La competencia por captar alumnos hace que las escuelas optimicen sus recursos. Objetivos Calidad Crticas No impacta en los resultados de aprendizaje. No hay participacin real de maestros, padres y miembros de la comunidad Segmentacin del sistema y exclusin; concentracin de esfuerzos en aspectos administrativos a expensas de los pedaggicos. Segmentacin del sistema y exclusin; profundiza la desigualdad educativa Segmentacin del sistema y exclusin; prevalecen intereses privados (lucro) sobre los pblicos.

Escuelas concesionadas

EEUU, Gran Bretaa

Calidad y Equidad

Bonos educativos

Chile, Suecia, EEUU

Calidad, Equidad y Eficiencia

Empresas Administradoras de la Educacin

EEUU

Las empresas son ms efectivas y Calidad y eficientes que el estado en la Eficiencia administracin de servicios sociales

La experiencia y el debate en Argentina La Argentina no ha sido ajena a las tendencias de reforma hasta aqu expuestas, aunque algunas polticas y propuestas han tenido un mayor impacto que otras. La transferencia en 1992 de las escuelas secundarias e institutos terciarios que estaban bajo la rbita del gobierno nacional a las provinciascompletando el proceso iniciado en 1978 por el gobierno militar con el traspaso de escuelas primariasrespondi principalmente a razones financieras en el contexto de la reestructuracin neoliberal del estado (Filmus, 1998; Senn Gonzlez y Arango, 1997). Los efectos ms relevantes fueron: 1) Desinversin en infraestructura y equipamiento, 2) Disminucin de los salarios docentes, 3) Aumento de las tareas asistenciales en la escuela, 4) Dificultades de los gobiernos provinciales para afrontar las necesidades de las escuelas, y 5) Menor exigencia sobre la calidad de la enseanza (Pini y Cigliutti, 1999). De hecho las condiciones y posibilidades de enseanza y aprendizaje en las escuelas de los distritos pobres empeoraron. Este efecto negativo no se compens con un aumento de la democracia o la

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participacin en las comunidades, ya que en general cada sistema local mantuvo las caractersticas jerrquicas de sus orgenes. Esta transferencia fue seguida por la sancin e implementacin de la Ley Federal de Educacin, la cual reflej en varios sentidos las tendencias antes sealadas, estableciendo una divisin de responsabilidades entre los niveles nacional y provincial por la cual el nivel nacional asume un rol de planificacin estratgica, control de la poltica y evaluacin de resultados, mientras que las provincias quedan a cargo del financiamiento y la administracin de las escuelas. Al mismo tiempo, se promovi una mayor autonoma escolar a travs de los proyectos educativos institucionales (Gorostiaga, 2001). Estos ltimos pueden ser vistos como una variante de las propuestas de la gestin basada en la escuela. Desde el Ministerio Nacional de Educacin se argument que la posibilidad de implementacin de los cambios pedaggicos necesarios para el mejoramiento de la calidad educativa dependa en buena medida de la instrumentacin de un modelo de gestin basado en la escuela (Ministerio de Cultura y Educacin, 1996). A nivel provincial tambin se generaron polticas que reflejaron las tendencias globales. En la Provincia de Buenos Aires se instituyeron Consejos de Escuela en 1988, tomando como modelo los de Italia pero con caractersticas diferentes, ya que el Dto. 4182/88 no estableca su creacin sino que simplemente la autorizaba. La opcionalidad de la propuesta determin una difusin dispar, dependiendo de diversos factores, entre ellos la decisin de apoyo de los inspectores. En un marco de desresponsabilizacin del estado con respecto a lo social y de grandes diferencias socioeconmicas, no se generaron las condiciones materiales ni sociales para que la participacin aumentara. Por otra parte, se identifican obstculos internos a la posible democratizacin: -la rigidez del aparato burocrtico del sistema -la ambigedad de la normativa -la ausencia de medidas para modificar otros aspectos del modelo -la inexistencia de estrategia de formacin de los actores intervinientes en prcticas ms democrticas (Pini, 1993). En los aos subsiguientes, la poltica educativa en la Provincia de Buenos Aires vir fuertemente, abandonndose el impulso a los Consejos de Escuela y adoptando una variante populista de la poltica nacional. La Ley Provincial de Educacin, sancionada en 1995, estableci que la administracin de las escuelas deba basarse en los proyectos institucionales producidos por cada escuela y que las comunidades locales deban participar en su gestin. Por otro lado, se verific desde 1992 un movimiento de centralizacin en la contratacin y

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supervisin de los maestros, as como en los aspectos de evaluacin de rendimiento escolar, reforma curricular y capacitacin (Dussel y Thisted 1995; Tiramonti 1996). Por otra parte, la Provincia de Mendoza estableci desde el comienzo de los 90 varios programas que favorecan una mayor autonoma en la administracin de las escuelas. En uno de esos programas, Escuela Creativa, las escuelas pblicas eran invitadas a presentar proyectos institucionales enfocados en el mejoramiento curricular y basados en los intereses y necesidades particulares de cada escuela. El gobierno provincial evaluaba los proyectos y otorgaba financiamiento para algunos de ellos. De acuerdo a Tiramonti (1996), la autonoma escolar en Mendoza se apoyaba en 3 elementos: la descentralizacin de fondos a las escuelas, fondos administrados por el director con control por parte de las cooperadoras y supervisoras (88% del presupuesto no-salarial resultaba administrado por las escuelas); la articulacin de las escuelas con organizaciones locales; y los proyectos institucionales. Ms recientemente, en la Provincia de San Luis, se ha instrumentado una suerte de programa de escuelas concesionadas en el contexto de un gobierno autoritario y una sociedad con poca experiencia y escasos recursos para contribuir a la autogestin de organizaciones sociales. En forma similar a las escuelas charter de EEUU, el gobierno cede los fondos y la administracin de las escuelas a asociaciones civiles que se comprometen a obtener determinados resultados educativos. A pesar de la oposicin que ha generado en varios sectores, incluyendo el sindicato docente, el proyecto se ha venido llevando a cabo en 9 escuelas desde el ao 2001. Ms all de la falta de evidencias acerca del impacto sobre los resultados de aprendizaje, parece verificarse un deterioro de las condiciones de trabajo de los docentes que trabajan en estas escuelas y el mantenimiento de una participacin muy acotada de padres y miembros de la comunidad (Feldfeber, Jaimovich y Saforcada, 2004) Acompaando estas polticas, ha existido un incipiente debate acadmico sobre el gobierno de la educacin. Ya a comienzos de los 90, un trabajo de FIEL (1993) propona la municipalizacin del sistema junto a medidas que estimularan la autonoma escolar y la competencia entre escuelas. Trabajos como los de Narodowski (1999) y Ciccione (1999) han defendido la idea de introducir escuelas autogestionadas basadas en el modelo de las charter que permitiran la introduccin de innovaciones pedaggicas y de una gestin ms democrtica. Llach (1997) ha ido ms lejos, proponiendo una combinacin de escuelas concesionadas con un sistema de bonos, argumentando que esta propuesta permitira brindar una mejor educacin para los sectores ms desfavorecidos econmicamente. Su anlisis se basa en la crtica de la ineficiencia del estado para administrar los servicios sociales y cita los casos de Chile y Nicaragua como ejemplos de reformas educativas exitosas.

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Conclusiones Los nuevos modelos de gobierno y administracin de los sistemas educativos, sustentados principalmente en los modelos de re-estructuracin neoliberal y en la respuesta a la competencia econmica global, se han ido expandiendo desde los pases centrales a pases como la Argentina, donde asumen caractersticas propias, derivadas de las condiciones polticas y sociales locales que se presentan a niveles nacional y sub-nacionales. A pesar de que el impacto de estas polticas ha sido generalmente negativo o nulo, tanto en trminos de calidad como de equidad, siguen siendo atractivas como respuesta al agotamiento del modelo burocrtico de gestin educativa. Desde la perspectiva de la democracia y la equidad, la orientacin asumida por las polticas de gobierno y administracin de la educacin es cuestionable desde el momento en que parece conducir en algunos casos a descargar la responsabilidad en los padres concebidos como clientes antes que como ciudadanos, en otros al uso de fondos del estado para promover mejores escuelas slo para algunos o para financiar lucrativos negocios en educacin, y en otras situaciones a la reduccin de la inversin estatal en educacin. El estado parecera renunciar a polticas que busquen desarrollar seriamente mejores condiciones de enseanza y aprendizaje para todos, sin que el mercado o la sociedad civil puedan sustituirlo en el logro de mayor equidad o igualdad. En la prctica, la constitucin de la escuela como una institucin del mercado parece ser una forma de controlarla mediante las corporaciones privadas. En el caso de Argentina, tendiendo a segmentar ms que a fortalecer y a segregar ms que a integrar el ya castigado tejido social. Como hemos visto, sin embargo, muchas de las polticas que han surgido en los ltimos aos pueden ser instrumentadas de diversas maneras incluyendo la posibilidad de ser puestas al servicio de una mayor democratizacin e igualdad en el sistema educativo. El desafo pasa por un debate profundo acerca de las distintas alternativas de poltica educativa y de sus consecuencias en trminos de calidad, equidad y democratizacin, un debate que no puede ignorar el contexto poltico y social local ni los condicionantes globales que les dan marco.

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