Revista Eletrnica da Ordem dos Advogados do Brasil Seo do Paran n.

4 Ago/Dez 2009

O REGIME JURDICO DAS SANES ADMINISTRATIVAS1 RAFAEL MUNHOZ DE MELLO2 1. Sano administrativa 1.1. Conceito A sano jurdica pode ser definida como a conseqncia negativa atribuda inobservncia de um comportamento prescrito pela norma jurdica, que deve ser imposta pelos rgos competentes, se necessrio com a utilizao de meios coercitivos. Ao estabelecer a sano jurdica, atribui o legislador uma conseqncia negativa prtica do comportamento ilcito, pretendendo assim incentivar a observncia das condutas prescritas pela lei. Trata-se portanto de uma medida de carter aflitivo, cujos efeitos causam um mal a quem descumpre os comportamentos previstos no ordenamento jurdico. Em tal sentido, pode-se afirmar que a sano una misura indiretta di cui il legislatore si avvale per ottenere losservanza della legge, na lio de Giuseppe Berliri.3 A sano administrativa uma sano jurdica. Como tal, a ela se aplica o conceito acima. Mas h peculiaridades que identificam a sano administrativa entre as demais sanes jurdicas. A principal peculiaridade diz respeito ao sujeito competente para sua imposio: a prpria Administrao Pblica. Trata-se de elemento decisivo para identific-la. Se a medida punitiva no imposta pela Administrao Pblica de sano administrativa no se trata. Logo, o elemento subjetivo que permite diferenciar a sano administrativa das demais sanes jurdicas, em especial da sano penal: o que as aparta, ensina Celso Antnio Bandeira de Mello, nica e exclusivamente a autoridade competente para impor a sano.4 Trata-se de posio pacfica na doutrina nacional e estrangeira. Para Eduardo
1

O presente trabalho um extrato do livro Princpios constitucionais de direito administrativo sancionador as sanes administrativas luz da Constituio Federal de 1988. 2 Mestre e doutorando em Direito Administrativo pela PUC/SP; conselheiro estadual da OAB/PR; advogado em Curitiba. 3 Sanzioni amministrative e principi costituzionali della potest punitiva penale, p. 285. Note-se que em sentido lato sano pode ser entendida no s como conseqncia negativa atribuda ao descumprimento de um comportamento prescrito por norma, mas tambm como conseqncia positiva atribuda pelo cumprimento de tal comportamento. Tanto num caso como noutro h uma medida cujo objetivo ottenere losservanza della legge. Mas a expresso usualmente utilizada para se referir primeira hiptese, no segunda, e em tal sentido empregada no presente trabalho. 4 Curso de direito administrativo, p. 743.

149

Revista Eletrnica da Ordem dos Advogados do Brasil Seo do Paran n. 4 Ago/Dez 2009

Garca de Enterra e Toms-Ramn Fernndes, a sano administrativa distingue-se da penal por un dato formal, la autoridad que las impone: aqullas, la Administracin, stas, los Tribunales penales.5 Na Itlia, Guido Zanobini foi o precursor da idia de que sono pene amministrative e non sanzioni penali tutte quelle la cui applicazione dalla legge riservata allautorit amministrativa.6 No mesmo sentido, Mireille Delmas-Marty e Catherine Teitgen-Colly ensinam, a respeito do direito administrativo francs, que la sanction administrative sidentifie dabord par son auteur: elle mane dune autorit administrative.7 E no Brasil Rgis Fernandes de Oliveira, em sua pioneira obra a respeito das sanes administrativas, anota que crime e contraveno so julgados por rgo jurisdicional, enquanto a infrao [administrativa] por rgo administrativo.8 Portanto, o trao que identifica a sano administrativa formal, j que leva em conta o regime jurdico da atividade sancionadora. que ao atribuir Administrao Pblica competncia para impor a sano administrativa, a lei determina que tal atividade sancionadora seja praticada no exerccio da funo administrativa, que se diferencia das demais funes estatais, inclusive da jurisdicional, por fora do seu regime jurdico. Os atos praticados no exerccio da funo administrativa tm um regime jurdico prprio, distinto dos atos praticados no exerccio das funes jurisdicional e legislativa. Ainda que materialmente sejam idnticas as atividades o julgamento proferido num processo judicial e o proferido num processo administrativo, p. ex. -, do ponto de vista jurdico h diferena entre a manifestao da funo administrativa e a manifestao das demais funes estatais. Enfim, a administrativa pode ser conceituada como a medida aflitiva imposta

Curso de derecho administrativo, vol. II, p. 159. Ver ainda, no direito espanhol, Alejandro Nieto, Derecho administrativo sancionador, p. 182; Jos Suay Rincn, Sanciones administrativas , p. 55; Adolfo Carretero Prez e Adolfo Carretero Sanchez, Derecho administrativo sancionador , p. 101; Lorenzo Martn-Retortillo Baquer, Multas administrativas, p. 11-12; Fernando Garrido Falla, Tratado de derecho administrativo , vol. II, p. 162. 6 Le sanzioni amministrative, p. 40. No direito italiano, ver Renato Alessi, Responsabilit amministrativa, p. 618, bem como Principi di diritto amministrativo, vol. I, p. 283; Marco Siniscalco, Depenalizzazione e garanzia, p. 140-141; Emilio Rosini, Le sanzioni amministrative, p. 26. 7 Punir sans juger?, p. 38. No mesmo sentido, na Frana: Franck Moderne, Sanctions administratives et justice constitutionnelle , p. 133; Andr de Laubadre, Jean-Claude Venezia e Yves Gaudemet, Trait de droit administratif, p. 708; Les pouvoirs de ladministration dans le domaine des sanctions , p. 35. 8 Infraes e sanes administrativas, p. 32. No mesmo sentido, Hugo de Brito Machado ensina: o nico critrio vlido, em nosso Direito positivo, para distinguirmos as sanes penais das sanes administrativas, o da competncia para a correspondente aplicao (Teoria das sanes tributrias, p. 164). Em sentido contrrio, ver Fbio Medina Osrio, Direito administrativo sancionador, p. 62.

150

Revista Eletrnica da Ordem dos Advogados do Brasil Seo do Paran n. 4 Ago/Dez 2009

pela Administrao Pblica em funo da prtica de um comportamento ilcito. 1.2. Sano administrativa retributiva e sano administrativa ressarcitria As sanes administrativas podem ser classificadas de acordo com os mais variados critrios.9 Parece relevante destacar a classificao que separa as sanes administrativas em duas categorias: i) sanes que consistem em medidas aflitivas de carter retributivo e ii) sanes que consistem em medidas aflitivas de carter ressarcitrio. Tanto num caso como noutro h uma sano jurdica imposta pela Administrao Pblica, no exerccio da funo administrativa. Portanto, ambas so sanes administrativas. Contudo, o regime de uma espcie e outra distinto, como ser visto logo adiante. A sano administrativa retributiva esgota-se na aplicao de um mal ao infrator. Trata-se de medida de simples retribuio pela prtica da infrao, sem qualquer pretenso de ressarcimento do dano causado pela conduta delituosa ou de restaurao do status quo ante. A sano administrativa assim entendida, nas palavras de Rebollo Puig, no sirve para restablecer la realidad fsica alterada o los bienes jurdicos lesionados ni para compensar el dao que haya causado.10 dizer, a imposio da sano retributiva no gera, do ponto de vista jurdico, qualquer benefcio vtima da conduta delituosa, pois materialmente non restaura loffesa recata dal delinquente alla vittima e, traverso questa, alla societ, na lio de Zanobini.11 Reconhecer que a sano administrativa retributiva esgota-se na imposio de um mal ao infrator no significa aceitar que a finalidade de tal medida seja a de punir. A finalidade da sano retributiva, penal ou administrativa, preventiva:12 pune-se para prevenir a ocorrncia de novas infraes, desestimulando a prtica de comportamentos tipificados como ilcitos.13
9

Ver, p. ex., as classificaes propostas por Daniel Ferreira, Sanes administrativas , p. 44-48. El derecho administrativo sancionador , p. 267-268. 11 Ob. Cit., p. 6. 12 Daniel Ferreira entende ser difcil negar que as penas no tenham a finalidade de punir (...) Diferentemente, as sanes administrativas tm por especial objetivo desestimular condutas administrativas reprovveis (ob. cit., p. 90). No parece correto, contudo, diferenciar sob tal aspecto sano penal e sano administrativa retributiva. Ambas consistem em medida sancionadora retributiva, cuja finalidade desestimular condutas reprovveis. A finalidade da sano penal no punir, assim como no esta a finalidade da sano administrativa. Pune-se para prevenir, em ambos os casos. 13 Quando uma sano aplicada, o que se pretende com isto tanto despertar em quem a sofreu um estmulo para que no reincida, quanto cumprir uma funo exemplar para a sociedade. No se trata, portanto, de causar uma aflio, um mal, objetivando castigar o sujeito, lev-lo expiao pela
10

151

Revista Eletrnica da Ordem dos Advogados do Brasil Seo do Paran n. 4 Ago/Dez 2009

J a sano administrativa ressarcitria no se esgota na imposio de um mal ao infrator, mas vai alm: a medida aflitiva imposta pela Administrao Pblica altera a situao de fato existente, reparando o dano causado vtima da infrao. O ilcito consiste, aqui, na violao do dever geral de no causar danos a terceiros. Pode-se afirmar que a sano administrativa retributiva instituda tendo em vista a pessoa do infrator, infligindo-lhe um mal pela prtica do ilcito, com finalidade preventiva. J a sano ressarcitria tem como referncia a pessoa que sofreu o dano, obrigando o infrator a repar-lo. No primeiro caso a preocupao maior punir o infrator, aplicando uma medida que sirva de estmulo para que no reincida e, ademais, cumpra uma funo exemplar para a sociedade;14 no segundo caso, a preocupao ressarcir o dano causado ao ofendido. Tanto a sano ressarcitria como a retributiva tm a mesma natureza: tratase de conseqncia negativa que decorre da inobservncia de um dever jurdico. Mas num caso a conseqncia negativa consiste na reparao do dano, restabelecendo-se o status quo ante ou indenizando-se pelo equivalente patrimonial; no outro, a conseqncia negativa um mal imposto ao infrator, medida que no tem o condo de modificar a situao danosa causada pela conduta ilcita. Tal distino reflete-se no regime jurdico de cada qual. De fato, se a sano retributiva um mal imposto a quem age em desconformidade com determinados comandos legais, medida aflitiva que no representa nenhum benefcio vtima, tendo apenas finalidade preventiva, necessrio e natural que alguns princpios sejam observados em sua aplicao: i) a conduta proibida deve ser detalhadamente descrita em lei prvia, para que os particulares saibam exatamente o comportamento indesejado que pode sujeit-los imposio da sano; ii) a sano somente pode ser imposta a quem agiu de modo voluntrio e culposo, pois a finalidade preventiva que justifica a imposio da medida no ser atingida se o infrator agiu de modo involuntrio ou sem culpa; iii) a sano deve ser imposta apenas ao sujeito que agiu de modo ilcito, sendo vedada sua transmisso a terceiros que no praticaram o comportamento proibido. A situao distinta nas hipteses em que a sano administrativa consiste em medida com carter ressarcitrio. No se trata, aqui, de infligir um mal ao
nocividade de sua conduta. O Direito tem como finalidade unicamente a disciplina da vida social, a conveniente organizao dela, para o bom convvio de todos e bom sucesso do todo social, nisto se esgotando seu objeto. Donde, no entram em pauta intentos de represlia, de castigo, de purgao moral a quem agiu indevidamente (Celso Antnio Bandeira de Mello, ob. cit., p. 745). 14 Celso Antnio Bandeira de Mello, idem, ibidem.

152

Revista Eletrnica da Ordem dos Advogados do Brasil Seo do Paran n. 4 Ago/Dez 2009

particular pela prtica de uma conduta indesejada, tendo por finalidade prevenir futuras infraes. Trata-se de reparar um dano causado a terceiro. No se trata de medida que tenha em mira a pessoa do infrator que age de modo ilcito e reprovvel, mas sim a pessoa da vtima que sofre danos pela atuao de outrem. Tendo tais caractersticas, sano administrativa com carter ressarcitrio no se aplicam os princpios acima referidos, integrantes do regime jurdico punitivo. No exigida para a imposio de sano ressarcitria a descrio detalhada da conduta proibida para que os particulares saibam exatamente o comportamento que considerado reprovvel e que os sujeita sano. O comportamento proibido causar dano. admissvel a responsabilidade objetiva, indenizando-se a vtima mesmo que o dano tenha sido causado de modo involuntrio e sem culpa. E tampouco vedada a transmisso da sano ressarcitria, tratando-se de medida que tem por escopo proteger a pessoa que sofreu danos. O regime jurdico aplicado s sanes administrativas retributivas assim distinto do que disciplina a imposio de sanes administrativas ressarcitrias. Apenas no primeiro caso tem-se a incidncia do regime jurdico punitivo, integrado por princpios usualmente vinculados ao direito penal e desenvolvidos ao longo dos ltimos dois sculos. Tal regime no se aplica s sanes administrativas ressarcitrias, cuja funo no ordenamento jurdico outra. O objeto de estudo no presente trabalho so os princpios que se aplicam s sanes administrativas retributivas, impostas no exerccio do poder punitivo estatal. 2. Estado de Direito e regime jurdico punitivo O princpio constitucional do Estado de Direito um dos princpios fundamentais da Constituio Federal de 1988. Trata-se de opo fundamental feita pelo Poder Constituinte Originrio, que estrutura e delineia a ordem constitucional brasileira, dando seus contornos essenciais e condicionando o desenvolvimento e a aplicao das demais normas jurdicas do ordenamento ptrio, incluindo-se aqui os demais princpios constitucionais. Segundo Gomes Canotilho, alguns princpios constitucionais representam as ideias directivas bsicas de toda a ordem constitucional. So os princpios constitucionais estruturantes, segundo a nomenclatura utilizada pelo constitucionalista portugus, verdadeiras traves-mestras jurdico-constitucionais do

153

Revista Eletrnica da Ordem dos Advogados do Brasil Seo do Paran n. 4 Ago/Dez 2009

estatuto jurdico ou poltico.15 Referindo-se a tais princpios, Lus Roberto Barroso ensina: se o constituinte de 1988 no tivesse dito mais nada; se a Carta se cifrasse a um nico artigo que abrigasse os princpios acima, ainda assim se teriam os contornos essenciais do Estado que se pretendeu criar.16 O Estado de Direito integra sem dvida alguma tal categoria de princpios constitucionais. Do princpio do Estado de Direito decorrem sub-princpios, expressos no texto constitucional ou no, que logicamente dele derivam. So corolrios da opo feita pelo legislador constituinte, corolrios que integram o ordenamento constitucional positivo. Adota-se aqui a concepo de Gomes Canotilho, para quem o princpio do Estado de Direito tem os seguintes sub-princpios: i) princpio da legalidade da Administrao; ii) princpio da segurana jurdica; iii) princpio da proibio do excesso; iv) princpio da proteo jurdica e das garantias processuais.17 Tais corolrios do princpio fundamental do Estado de Direito formam a base do regime jurdico punitivo, composto pelos princpios da legalidade, tipicidade, irretroatividade, culpabilidade, non bis in idem e devido processo legal, conforme ser visto a seguir. Convm ressaltar que tais princpios do regime jurdico punitivo no so exclusivos do direito penal, aplicando-se isso sim a toda atividade punitiva desenvolvida pelo Estado, seja atravs de sanes penais impostas pelo Poder Judicirio, seja atravs de sanes administrativas retributivas impostas pela Administrao Pblica. Ora, o mesmo Estado que aplica a sano administrativa e a sano penal, muito embora no exerccio de funes estatais distintas, o que confere regimes jurdicos diversos a um caso e ao outro. Mas a diversidade de regime jurdico no significa que as garantias dos particulares possam ser ignoradas nos casos em que a Administrao Pblica e no o Judicirio que impe a sano. inadmissvel e contrrio ao princpio fundamental do Estado de Direito que o direito administrativo sancionador, frente ao direito penal, seja un derecho represivo pre-beccariano, na

15 16

Direito constitucional, p. 1.099. O direito constitucional e a efetividade de suas normas, p. 291. 17 Direito constitucional, p. 251-272. Em sentido muito semelhante, Konrad Hesse ensina que o Tribunal Constitucional Federal alemo considera que o princpio do Estado de Direito tem como corolrios o mandamento da proteo da confiana, o princpio da proporcionalidade e o direito a um procedimento honesto, que so derivados do princpio do estado de direito e, com isso, obtm hierarquia constitucional (Elementos de direito constitucional da Repblica Federal da Alemanha, p. 158-159).

154

Revista Eletrnica da Ordem dos Advogados do Brasil Seo do Paran n. 4 Ago/Dez 2009

feliz expresso de Eduardo Garca de Enterra.18 Como bem acentuou Alberto Xavier, o mesmo Estado no pode aceitar respeitveis princpios de civilizao moderna, comportar-se como Estado civilizado num determinado captulo e rasgar os valores da civilizao noutro captulo.19 Assim, as garantias constitucionais acima mencionadas, decorrentes do princpio fundamental do Estado de Direito, protegem o particular que enfrenta o poder punitivo estatal, seja ele exercido por rgos jurisdicionais, seja ele exercido pela Administrao Pblica. Isso no significa que os princpios do regime jurdico punitivo tenham aplicao idntica em ambas as situaes, mas sim que h um ncleo que deve ser sempre observado, com respeito s peculiaridades do direito penal e do direito administrativo sancionador. 3. Os princpios constitucionais do direito administrativo sancionador 3.1. Legalidade, tipicidade e irretroatividade A atividade punitiva da Administrao Pblica, como no poderia deixar de ser, submete-se ao princpio da legalidade. Trata-se de competncia outorgada pela lei formal aos agentes administrativos, de modo que sem previso expressa em lei no h competncia punitiva da Administrao Pblica. Isso vale para toda e qualquer sano administrativa, seja ela ressarcitria ou retributiva, esteja ela prevista em contrato ou em outro ato infralegal. preciso, sempre, que haja expressa previso legal para que a Administrao Pblica possa impor uma sano. Mas no caso das sanes administrativas retributivas preciso mais. Alm da necessria previso em lei, tanto da infrao como da sano (princpio da legalidade), preciso que haja na lei formal uma completa descrio da situao de fato que autoriza o exerccio da competncia punitiva, restringindo ao mximo o campo da discricionariedade administrativa em tal seara (princpio da tipicidade). E
18

De este modo, fronte al afinamiento de los criterios y de los mtodos del Derecho Penal, el derecho sancionatorio administrativo ha aparecido durante mucho tiempo como un derecho represivo primario y arcaico, donde seguan teniendo cabida las antiguas y groseras tcnicas de la responsabilidad objetiva, del versare in re illicita, de supuestos estimativos y no tipificados legalmente de las infraciones sancionables, de las pruebas por presunciones, con desplazamiento al reo de la carga de probar su inocencia, de los procedimientos sancionatorios no contradictorios, de recursos en justicia condicionados a la previa efectividad de la sancin, o de los que puede resultar la sorpresa de una reformatio in pejus , de la persistencia imprescriptibile de la responsabilidad, de la ilimitacin o indeterminacin de las penas o sanciones, de inaplicacin de tcnicas correctivas, como la del concurso de delitos, o de causas de exclusin de la responsabilidad, o de la accin, o de la antijuridicidad, o del sistema de atenuantes, de condenas condicionales, etc. Sin hiprbole puede decirse que el Derecho Administrativo sancionatorio es un derecho represivo pre-beccariano (El problema jurdico de las sanciones administrativas , p. 10). 19 VI Curso de especializao em direito tributrio, p. 736.

155

Revista Eletrnica da Ordem dos Advogados do Brasil Seo do Paran n. 4 Ago/Dez 2009

ainda: para que seja licitamente aplicada, a sano e a correspondente conduta proibida devem ter sido criadas pela lei formal antes da ocorrncia do fato (princpio da anterioridade ou irretroatividade). Os trs princpios lex scripta, lex certa e lex previa esto intimamente relacionados:20 a sano administrativa s ser validamente aplicada se estiver prevista em lei formal anterior ao fato, que descreva com clareza a conduta ilcita e a prpria medida punitiva. Da serem eles analisados em conjunto. No campo do direito administrativo sancionador, o princpio da legalidade exige que o ilcito administrativo e a respectiva sano sejam criados por lei formal. Apenas o legislador pode tipificar uma conduta como ilcito administrativo e imputar sua prtica uma sano administrativa. Trata-se de aplicao, no direito administrativo, do princpio nullum crimen nulla poena sine lege, previsto no inciso XXXIX do art. 5 da Constituio Federal. Exigindo que a infrao administrativa e a respectiva sano sejam criadas por lei formal, o princpio da legalidade assegura a participao dos particulares, por intermdio de seus representantes nos rgos legislativos, na seleo das condutas ilcitas e das medidas punitivas a elas atribudas. Como ensina Maral Justen Filho, o princpio, no campo punitivo, retrata a remessa da punio soberania popular.21 dizer, compete ao povo selecionar o comportamento que deve ser tipificado como ilcito administrativo, bem como escolher a punio que deve ser imposta ao infrator.22 Nada mais natural, considerando-se que todo o poder emana do povo (CF, art. 1, p. nico). Regulamentos administrativos no podem criar ilcitos administrativos e as respectivas sanes. Trata-se de incurso indevida da Administrao Pblica em matria reservada ao legislador. A hiptese de incidncia da norma punitiva, bem como seu mandamento, devem ser estipulados pelo legislador, no pelo agente
20

El principio de legalidad admite una descripcin esquemtica elemental, tal como aparece en repetidas sentencias del Tribunal Constitucional, en cuanto que implica, al menos, la existencia de una ley (lex scripta), que la ley sea anterior (lex previa) y que la ley describa un supuesto de hecho determinado (lex certa) (Alejandro Nieto, ob. cit., p. 214). 21 Comentrios Lei de licitaes e contratos administrativos, p. 567. Continua o autor: Submeter a competncia punitiva ao princpio da legalidade equivale a afirmar que somente o povo, como titular da soberania ltima, quem se encarregar de qualificar certos atos como ilcitos e de escolher as sanes correspondentes e adequadas (idem, ibidem). 22 Afirma Angel Blasco Pellicer, tratando do poder punitivo da Administrao Pblica em face do princpio da legalidade, que la garanta esencial que el principio de reserva de ley entraa consiste em que la regulacin de los mbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos depende exclusivamente de la voluntad de sus representantes (Sanciones administrativas en el orden social, p. 25).

156

Revista Eletrnica da Ordem dos Advogados do Brasil Seo do Paran n. 4 Ago/Dez 2009

administrativo. essa a funo do princpio da legalidade no direito administrativo sancionador: no permitir que a Administrao Pblica defina as infraes administrativas e sanes correspondentes.23 J o princpio da segurana jurdica, corolrio do Estado de Direito, exige dos entes estatais previsibilidade em sua atuao, de modo que no seja o particular surpreendido pelo Estado.24 preciso que haja certidumbre en las relaciones con el Poder pblico, como ensina Jess Gonzles Prez,25 certeza que pressupe clareza e preciso das normas jurdicas.26 De conseqncia, o princpio da segurana jurdica, afirma Gomes Canotilho, tem como sub-princpio a exigncia de preciso ou determinabilidade dos actos normativos, o que significa que as normas jurdicas devem ter densidade normativa suficiente na regulamentao legal.27 No campo do direito administrativo sancionador, o princpio da segurana jurdica d origem ao princpio da tipicidade. A tipicidade exige que o comportamento proibido esteja descrito de modo claro e preciso na norma jurdica, assim como exige preciso e clareza na descrio da sano a ele correspondente.28 Por fora do
23

A jurisprudncia reconhece de modo pacfico a incidncia do princpio da legalidade no mbito do direito administrativo sancionador. Analisando ato punitivo praticado pelo Banco Central, com fundamento na Lei n 4.595/1964, o Superior Tribunal de Justia STJ entendeu que somente a lei pode estabelecer conduta tpica ensejadora de sano . No caso julgado, a sano administrativa fora aplicada pela prtica de conduta tipificada como ilcito por resoluo e circular do Banco Central, normas regulamentares e, de conseqncia, infralegais. O STJ invalidou o ato administrativo que aplicara a sano administrativa, sustentando que s a lei pode estabelecer sano administrativa, estando condenadas todas as penalidades oriundas de atos normativos que no se constituam em lei em sentido formal (REsp. n 324.181/RS, DJU 12.5.2003). O Tribunal Regional Federal da 1 Regio tambm j apreciou caso em que se discutia a legalidade de sano administrativa aplicada pelo Banco Central, tendo proferido julgado assim ementado: O poder conferido ao Banco Central do Brasil para a fiscalizao das instituies bancrias, porque subordinado ao princpio da legalidade, no o autoriza aplicao de sano pecuniria em decorrncia do recolhimento irregular de depsitos especiais remunerados, de vez que inexiste lei prevendo a penalizao em casos que tais (Ap. n 95.01.19326-8/DF, DJU 8.10.1998). 24 O quadro constitucional que adota os padres do constitucionalismo do iderio francs e norteamericano instalado no mundo ocidental, nos fins do sculo XVIII e principalmente a adoo de instituies republicanas, em inmeros Estados, cria um sistema absolutamente incompatvel com a surpresa. Pelo contrrio, postula absoluta e completa previsibilidade da ao estatal pelos cidados e administrados (Geraldo Ataliba, Repblica e constituio, p. 171). 25 El principio general de la buena fe en el derecho administrativo, p. 52. 26 Convm transcrever as seguintes palavras de Marco Siniscalco: Lesigenza di certezza delle norme, e attraverso di essa, del diritto, fatto essenziale per una convivenza ordinata: sulla certezza si fonda la sicurezza dellindividuo. Ciascuno deve poter sapere, concepita unazione, come lazione stessa qualificata dallordinamento. Lapprofondimento di questa esigenza ha portato ad enucleare i caratteri, il contenuto; e su questo piano si detto che la certezza si concreta nella precisione, nella fissit della norma (Depenalizzazione e garanzia, p. 158). 27 Direito constitucional, p. 253. 28 Segundo Franck Moderne, o principio significa que non seulement les incriminations et les sanctions doivent tre prvues par un texte de valeur lgislative, mais encore que ce texte doit prsenter un degr de prcision suffisant pour que les intresss puissent mesurer exactment la nature et le type des comportements sanctionables et des punitions quils encourent ventuellement (Sanctions administratives et justice constitutionnelle, p. 246). Transcreva-se tambm a lio de

157

Revista Eletrnica da Ordem dos Advogados do Brasil Seo do Paran n. 4 Ago/Dez 2009

princpio da tipicidade garantida aos particulares a precisa e exata identificao da conduta que vedada pelo ordenamento jurdico, bem como da conseqncia que pode advir da sua prtica.29 Portanto, no basta que o ilcito administrativo e a sano administrativa retributiva sejam criados por lei formal. preciso mais: a lei formal deve descrever de modo claro e preciso - com densidade normativa suficiente, nas palavras de Canotilho - tanto o comportamento proibido como a conseqncia que pode advir de sua prtica, tanto a infrao administrativa como a respectiva sano. Ao lado da garantia formal criao por lei - h tambm uma garantia material. Outro corolrio do princpio da segurana jurdica a irretroatividade das leis que criam infraes e sanes administrativas. Os particulares pautam seus comportamentos tendo em vista as normas jurdicas vigentes. Se o comportamento tipificado como infrao administrativa, tem o particular condies de agir de modo a evitar a imposio da sano, ou, optando por praticar a conduta ilcita, sabe o particular a extenso da punio que poder receber. Enfim, no ser o particular surpreendido pela atuao punitiva da Administrao Pblica. Admitida a retroatividade das normas que criam infraes e sanes administrativas, o particular que agiu licitamente torna-se, inopinadamente, infrator, sujeitando-se aplicao de medida punitiva. Em tal quadro no se pode avaliar as conseqncias que podem advir da prtica de um comportamento, pois tais conseqncias podem ser alteradas pela edio de novo diploma legal. A situao incompatvel com a segurana jurdica, pois o detentor do poder torna crime a ao lcita de ontem para alcanar os dissidentes, que tendo agido no campo da licitude, acordam no dia seguinte como autores de um delito recm definido, conforme ensina Miguel Reale Jnior em passagem plenamente aplicvel no campo do direito

Roberto Cordeiro Guerra: Determinatezza significa, in parole povere, formulazione della fattispecie sanzionatoria in termini precisi ed univoci, s da rendere il pi possibile definito il comportamento che integra la violazione punita dalla legge e chiara la pena per essa contemplata ( Illecito tributario e sanzioni amministrative, p. 177). Em espirituosa e precisa passagem, o jurista alemo Thomas Weigend, tratando das infraes administrativas, afirma: their definitions must not be so vague that ordinary citizens would have to guess at the meaning of the prohibition (The legal and practical problems posed by the difference between criminal law and administrative law, p. 70). 29 La suficiencia de la tipificacin es, en definitiva, una exigencia de la seguridad jurdica y se concreta, ya que no en la certeza absoluta, en la prediccin razonable de las consecuencias jurdicas de la conducta. A la vista de la norma debe saber el ciudadano que su conducta constituye una infraccin y, adems, debe conocer tambin cul es la respuesta punitiva que a tal infraccin depara el Ordenamiento (Alejandro Nieto, ob. cit., p. 293).

158

Revista Eletrnica da Ordem dos Advogados do Brasil Seo do Paran n. 4 Ago/Dez 2009

administrativo sancionador.30 Mas h aqui uma peculiaridade do direito administrativo sancionador: ao contrrio do que ocorre no mbito do direito penal, a lei mais benfica no retroage. que o dispositivo constitucional que estabelece a retroatividade da lei penal mais benfica funda-se em peculiaridades nicas do direito penal, inexistentes no direito administrativo sancionador. Com efeito, a retroatividade da lei penal mais benfica tem por fundamento razes humanitrias,31 relacionadas diretamente liberdade do criminoso, bem jurdico diretamente atingido pela pena criminal. Como ensinam Carlo Enrico Paliero e Aldo Travi, o princpio favor libertatis que justifica a retroatividade da lei penal mais benigna, considerando-se a gravidade da pena de priso e os efeitos que tal medida produz sobre o condenado, s superados pelos efeitos da pena de morte.32 No direito administrativo sancionador no h espao para o argumento, sendo certo que a sano administrativa no pode consistir em pena privativa de liberdade. Tampouco h que se falar no mbito do direito administrativo sancionador de juzo de desvalor tico, argumento que justifica tambm a retroatividade da lei penal mais benigna. Por tais fundamentos, no parece ser possvel transportar para o direito administrativo sancionador a norma penal da retroatividade da lei que extingue a infrao ou torna mais amena a sano punitiva. No direito administrativo sancionador aplica-se ao infrator a lei vigente poca da adoo do comportamento ilcito, ainda que mais grave do que lei posteriormente editada. Diversamente do que ocorre no direito penal, assim, no h no direito administrativo sancionador o princpio da retroatividade da lei mais benfica ao infrator.33

30

Instituies de direito penal, vol. I, p. 100. A lio, alis, aplicvel a todas as medidas que representem gravames esfera jurdica dos particulares, como nota Celso Antnio Bandeira de Mello: no Estado de Direito, tanto por razes de segurana jurdica, quanto para defesa da igualdade de todos os membros do corpo social, como pelo que resulta do princpio da legalidade, ningum pode sofrer restrio de direito e muito menos ser sancionado seno em virtude de norma legal anteriormente editada (Regulamento e princpio da legalidade, p. 45). 31 Ver Giuseppe Bettiol, Direito penal, vol. I, p. 153-154. 32 La sanzione amministrativa: profili sistematici, p. 181. No mesmo sentido, Pasquale Cerbo, Le sanzioni amministrative, p. 51. 33 No mesmo sentido, Fbio Medina Osrio, ob. cit., p. 277-278. Em sentido contrrio, ver Rgis Fernandes de Oliveira (ob. cit., p. 44-45), Daniel Ferreira (ob. cit., p. 138-139), Heraldo Garcia Vitta ( A sano no direito administrativo, p. 112-113), Edilson Pereira Nobre Jnior (Sanes administrativas e princpios de direito penal, p. 145-147), Srgio Ferraz e Adilson Abreu Dallari (Processo administrativo, p. 156).

159

Revista Eletrnica da Ordem dos Advogados do Brasil Seo do Paran n. 4 Ago/Dez 2009

3.2. Culpabilidade34 O princpio da proibio do excesso ou da proporcionalidade tem como corolrios os sub-princpios i) da adequao, ii) da necessidade e iii) da proporcionalidade em sentido estrito.35 O princpio da adequao exige que os atos estatais tenham aptido para atingir o resultado que se pretende. Ao exercer uma competncia, o ente estatal tem em mira uma especfica finalidade, devendo a medida adotada ser adequada ao seu alcance. dizer, o meio utilizado pelo agente estatal deve ser idneo para atingir o fim que se deseja.36 Por fora do princpio da necessidade, o Estado deve adotar, ao buscar seus objetivos, a medida menos gravosa aos particulares: se h dois meios adequados para atingir um mesmo fim, deve ser adotado pelo Estado o que represente menor sacrifcio dos interesses privados. J o princpio da proporcionalidade em sentido estrito veda a utilizao excessiva ou desproporcional da competncia outorgada ao agente estatal. Uma vez definida a medida adequada e necessria ao atendimento do fim desejado, deve ainda o Estado pratic-la na exata proporo exigida pela situao. Em outras palavras, o meio empregado deve ser proporcional ao fim desejado.37 Enfim, o princpio da proibio do excesso ou proporcionalidade exige que o ato estatal seja adequado ao alcance do fim pretendido e cause o menor gravame possvel aos particulares. Reza ainda o princpio que o ato adequado e necessrio seja praticado na medida exata para o alcance do seu fim. No campo do direito administrativo sancionador, o princpio da proibio do excesso exige que a sano administrativa retributiva seja aplicada apenas ao que, alm de tpica e ilcita, seja tambm culpvel. A imposio de sano administrativa retributiva depende da culpa do infrator, em funo do sub-princpio da adequao, corolrio do princpio da proibio do excesso, que por sua vez decorre do princpio fundamental do Estado de Direito.
34 35

Sobre o tema, ver Rafael Munhoz de Mello, Sano administrativa e o princpio da culpabilidade. Gomes Canotilho, ob. cit., p. 264-265; Michel Fromont, Rpublique Fdral dAllemagne : Ltat de droit, p. 1.214; Paulo Bonavides, Curso de direito constitucional, p. 360-366; Willis Santiago Guerra Filho, Processo constitucional e direitos fundamentais, p. 66-68. 36 La valutazione di idoneit attiene, pertanto, alla coerenza del mezzo impiegato, cio se, data la situazione di fatto, il mezzo utilizzato dallamministrazione sia idoneo a produrre apprezzabili risultati. Si opera, dunque, un accertamento dellidoneit del mezzo impiegato dallautorit amministrativa (Aldo Sandulli, La proporzionalit dellazione amministrativa , p. 368). 37 Il doit censurer une mesure qui, tout en tant adquate et ncessaire, est dune svrit exagre eu gard au but poursuivi, cest--dire lorsquiil y a disproportion entre le moyen et le but (Michel Fromont, ob. cit., p. 1.214).

160

Revista Eletrnica da Ordem dos Advogados do Brasil Seo do Paran n. 4 Ago/Dez 2009

A finalidade da sano administrativa a preveno da ocorrncia de novas infraes administrativas. Como j ressaltado, a punio em que consiste a sano administrativa tem finalidade preventiva: aplica-se uma medida negativa ao infrator para prevenir a ocorrncia de futuras infraes. A finalidade preventiva tem em mira a pessoa do infrator (preveno especial) e os demais membros da sociedade (preveno geral): o infrator no mais praticar o ilcito por receio de receber nova sano, alm de servir como exemplo para os demais potenciais infratores. Ou ainda, como ensina ngeles de Palma Del Teso, la necesidad de la sancin administrativa deriva de fines preventivos, al objeto de evitar que el autor cometa en el futuro nuevas infracciones y confirmar a los ojos de la generalidad la vigencia de la norma jurdica.38 Pois bem. A sano administrativa retributiva s cumpre sua finalidade preventiva se aplicada a quem age de modo doloso ou culposo. dizer, se aplicada a quem pratica de modo consciente e voluntrio a conduta tpica (dolo), ou a quem pratica voluntariamente um comportamento lcito mas age com negligncia, impercia ou imprudncia, causando resultado tipificado como infrao administrativa (culpa stricto sensu). Ocorre que a finalidade preventiva s atingida se do sujeito que sofre os efeitos da sano fosse possvel exigir conduta distinta da que foi praticada, evitando assim o resultado tpico alcanado. Agindo com dolo, o indivduo decide conscientemente praticar a conduta tpica. Se escolhe agir dessa forma, pode tambm escolher agir de outra, servindo a sano como estmulo escolha que trilhe os caminhos da legalidade. No caso da conduta meramente culposa, em que o sujeito age com negligncia, impercia ou imprudncia, tambm pode ser adotado modo de agir diverso, diligente e prudente, evitando-se assim a configurao do comportamento proibido. A sano administrativa aplicada ao sujeito que age com dolo ou culpa serve como estmulo mudana: se praticou deliberadamente a conduta tpica, a sano o estimula a no reincidir; se a praticou por negligncia,
38

El principio de culpabilidad en el derecho administrativo sancionador, p. 44. Transcreva-se ainda a lio de Celso Antnio Bandeira de Mello: A razo pela qual a lei qualifica certos comportamentos como infraes administrativas, e prev sanes para quem nelas incorra, a de desestimular a prtica daquelas condutas censuradas ou constranger ao cumprimento das obrigaes. Assim, o objetivo da composio das figuras infracionais e da correlata penalizao intimidar eventuais infratores, para que no pratiquem os comportamentos proibidos ou para induzir os administrados a atuarem na conformidade de regra que lhes demanda comportamento positivo. Logo, quando uma sano aplicada, o que se pretende com isto tanto despertar em quem a sofreu um estmulo para que no reincida, quanto cumprir uma funo exemplar para a sociedade (Curso de direito administrativo , p. 744-745).

161

Revista Eletrnica da Ordem dos Advogados do Brasil Seo do Paran n. 4 Ago/Dez 2009

impercia ou imprudncia, a sano o incentiva a ser mais diligente e cuidadoso no seu agir. Previne-se, de tal maneira, a prtica de novas infraes administrativas. A situao diferente se no h dolo ou culpa na ao do indivduo. Ele no pratica a conduta tpica de modo voluntrio e consciente (dolo). Tampouco deixa de observar o dever de diligncia que a todos atribudo numa sociedade (culpa stricto sensu). Seu agir voluntrio e consciente voltado prtica de conduta lcita, e ele age com diligncia em tal intento. Sendo assim, o comportamento exigido pelo ordenamento jurdico atendido: o particular no pratica de modo voluntrio e consciente a conduta tpica e no age com negligncia, impercia ou imprudncia. Mas no obstante a correo do seu agir, o resultado de sua ao evento tipificado como infrao administrativa. Pergunta-se: que funo preventiva exerce a sano administrativa em casos tais? Estimular o sujeito a no mais agir de modo diligente? Se no h dolo ou culpa, a aplicao da sano administrativa retributiva no previne a ocorrncia futura de comportamentos tipificados como infraes administrativas. O indivduo que sem culpa praticou o comportamento tpico no mudar seu modo de agir em face da imposio da sano. E nem possvel exigir a mudana, pois nada de ilegal havia em sua conduta: ele no desejou a conduta tpica e tampouco agiu com negligncia, impercia ou imprudncia. De conseqncia, no h razo que justifique a imposio de uma medida sancionadora cujo propsito estimular a mudana de comportamento do infrator (preveno especial). Sendo medida inapta a atingir sua finalidade, a sano administrativa retributiva imposta a quem age sem dolo ou culpa fere o princpio da adequao, corolrio do princpio da proporcionalidade que exige que o meio utilizado pelo agente estatal seja idneo para atingir o fim previsto na lei. De conseqncia, o princpio da proporcionalidade tem como corolrio, no direito administrativo sancionador, o princpio da culpabilidade.39 Do princpio da culpabilidade decorre outro, o da pessoalidade da sano administrativa, que veda a imposio ou transmisso da medida sancionadora a
39

Da mesma forma, ensina Fbio Medina Osrio: Culpabilidade uma exigncia inarredvel, para as pessoas fsicas, decorrente da frmula substancial do devido processo legal e da necessria proporcionalidade das infraes e das sanes, sendo imprescindvel uma anlise da subjetividade do autor do fato ilcito, quando se trate de pessoa humana (ob. cit., p. 315). Em sentido semelhante, reconhecendo a origem da culpabilidade no princpio da proporcionalidade, afirma Angel Blasco Pellicer que el principio de culpabilidad puede inferirse de los principios de legalidad y prohibicin del excesso (artculo 25.1 CE) o de las exigencias inherentes al Estado de Derecho (ob. cit., p. 34). Em sentido contrrio, no direito administrativo brasileiro: Celso Antnio Bandeira de Mello (Curso de direito administrativo , p. 751), Rgis Fernandes de Oliveira (ob. cit., p. 8) e Daniel Ferreira (ob. cit., p. 66).

162

Revista Eletrnica da Ordem dos Advogados do Brasil Seo do Paran n. 4 Ago/Dez 2009

terceiros que no participaram da conduta tpica.40 Em poucas palavras: a sano deve ser imposta to-somente a quem, com dolo ou culpa stricto sensu, realiza a infrao administrativa, sendo vedada a punio por fato de outrem. 3.3. Non bis in idem Outro corolrio do princpio da proporcionalidade o non bis in idem, princpio que veda a cumulao de sanes. Ningum pode ser reiteradamente punido pela prtica de uma mesma conduta, reza o princpio do non bis in idem. Ao criar uma infrao administrativa e a respectiva sano, o legislador considera que a medida sancionadora estabelecida proporcional e adequada situao de fato tipificada, luz da finalidade preventiva que a sano deve atingir. Dito de outro modo: o legislador determina qual a sano administrativa adequada e proporcional gravidade do fato praticado, tendo em mira a preveno. Se a sano administrativa prevista pelo legislador a medida adequada e proporcional ao atendimento da finalidade preventiva, sua aplicao reiterada em razo de uma mesma conduta representa um excesso intolervel, ofensivo ao princpio da proporcionalidade.41 H duas situaes que devem ser analisadas: i) a cumulao de uma sano administrativa com outra sano administrativa e ii) a cumulao de sano administrativa com sano penal. O princpio do non bis in idem impede a Administrao Pblica de impor uma segunda sano administrativa a quem j sofreu, pela prtica da mesma conduta, uma primeira. dizer, uma vez imposta a sano administrativa, esgota-se a competncia punitiva atribuda Administrao Pblica, no sendo lcita a imposio

40

Ressaltando a ligao entre culpabilidade, pessoalidade e intransmissibilidade da sano administrativa, Pasquale Cerbo ensina: il principio di intrasmissibilit opera pienamente: lobbligazione pecuniaria non si trasmette agli eredi. In tal modo il principio di intrasmissibilit diviene un corollario del principio della personalit dellobbligazione susseguente ad irrogazione di sanzione amministrativa, che trova, del resto, conferma anche nel nesso di colpevolezza (nella forma del dolo o della colpa) che debe unire il fatto al suo autore nellillecito amministrativo, salvo alcune eccezioni (ob. cit., p. 39). 41 No dizer de Toms Cano Campos, el fundamento de la prohibicin de bis in idem reside realmente en la desproporcin y arbitrariedad que implica la imposicin de dos o ms sanciones por un mismo hecho (Non bis in idem, prevalencia de la via penal y teoria de los concursos en el derecho administrativo sancionador, p. 202). Idntica a lio de Franck Moderne, como se l: le principe non bis in idem (ou ne bis in idem, mais nous utiliserons de prfrence la premire formule, plus courante) peut tre rattach, au moins par sa finalit, au principe de proportionnalit, lui-mme lment du principe gnral de lgalit qui domine le droit rpressif sous toutes ses formes (ob. cit., p. 267). Ver ainda, no mesmo sentido, Georges Dellis, Droit pnal et droit administratif, p. 18; Mireille Delmas-Marty e Catherine Teitgen-Colly, ob. cit., p. 101; Germn Valencia Mattn, Derecho administrativo sancionador y principio de legalidad, p. 166.

163

Revista Eletrnica da Ordem dos Advogados do Brasil Seo do Paran n. 4 Ago/Dez 2009

de nova sano pelo mesmo fato.42 Assim entendido, o princpio do non bis in idem se traduce en la obligacin para la Administracin de inhibirse de volver a ventilar un contradictorio infraccional que ya estuviere resuelto, conforme lio de Susana Lorenzo.43 Encerrado um procedimento com a imposio de uma sano administrativa, no pode a Administrao Pblica retom-lo, ou dar incio a outro procedimento, para apurar a prtica da mesma conduta j punida e renovar o exerccio de sua competncia sancionadora. O princpio tambm se aplica s situaes em que h mais de uma autoridade competente para a aplicao da mesma sano administrativa. O legislador, ao criar infrao e sano administrativa, pode outorgar a diferentes rgos administrativos a competncia para a imposio da medida sancionadora. o que ocorre, p. ex., com as infraes administrativas que violam direito do consumidor, previstas na Lei n 8.078/1990 e no Decreto n 2.181/1997. As sanes administrativas estatudas em tais diplomas legais sero aplicadas pelos rgos oficiais integrantes do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor, a saber, a Secretaria de Direito Econmico do Ministrio da Justia SDE e os demais rgos federais, estaduais, do Distrito Federal, [e] municipais (Decreto n 2.181/1997, arts. 2 e 18, 2). Ou seja, para impor a sano pela prtica de uma conduta tpica verificada no mbito de um municpio so competentes um rgo federal, outro estadual e ainda um terceiro, municipal. No se pode admitir, em casos tais, que todos os rgos competentes apliquem de modo cumulativo a sano administrativa prevista na lei. O legislador, ao tipificar a conduta delituosa, estabeleceu a sano administrativa adequada e proporcional ao fato praticado e finalidade preventiva que justifica o exerccio da competncia punitiva pela Administrao. A sano adequada e proporcional prevista na lei pressupe uma nica aplicao para cada conduta delituosa, no diversas. No exemplo acima citado, sendo admitido que rgos federal, estadual e municipal
42

No campo das infraes administrativas disciplinares, o princpio foi j reconhecido na Smula 19 do Supremo Tribunal Federal, assim redigida: inadmissvel segunda punio de servidor pblico, baseada no mesmo processo em que se fundou a primeira. 43 Sanciones administrativas , p. 113. Da mesma forma, ensina Daniel Ferreira que o non bis in idem tem outra e especial serventia enquanto princpio geral do Direito: a de proibir reiterado sancionamento por uma mesma infrao vale dizer, afastar a possibilidade de mltipla e reiterada manifestao sancionadora da Administrao Pblica. Assim, no pode a autoridade competente impor uma sano de advertncia ao servidor X, pelo ilcito y, e, passados 10 dias, concluir que deveria ter imposto outra, a z (inclusive, mais grave). No caso, estar exaurida a competncia sancionadora da Administrao em face daquela conduta reprovvel (ob. cit., p. 134).

164

Revista Eletrnica da Ordem dos Advogados do Brasil Seo do Paran n. 4 Ago/Dez 2009

exeram de modo cumulativo a competncia punitiva, a sano adequada e proporcional prevista na lei ser triplicada, tornando-se assim inadequada e desproporcional. Por outro lado, o princpio do non bis in idem no impede a cumulao de sano administrativa com sano penal. Uma mesma conduta pode ser tipificada pelo legislador como infrao administrativa e como crime. Uma vez configurada, a conduta dar margem imposio de sano administrativa pela Administrao e imposio de sano penal pelo Poder Judicirio. Nada h em tal hiptese que ofenda o princpio da proporcionalidade. A medida sancionadora adequada e proporcional a definida pelo legislador, luz das disposies constitucionais. Assim como pode atribuir mltiplas sanes administrativas a uma mesma conduta, pode tambm o legislador atribuir uma sano administrativa e outra penal. Trata-se da medida adequada e proporcional ao cumprimento da finalidade preventiva, segundo entendimento do legislador.44 3.4. Devido processo legal O princpio do devido processo legal incide sobre toda atividade desenvolvida pela Administrao Pblica, que est obrigada a observar certas garantias processuais sempre que o seu agir atinja a esfera jurdica dos particulares. Tal qual dispe a Constituio Federal, ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal (art. 5, inciso LIV), dispositivo que se aplica a qualquer manifestao da funo administrativa. Mais do que isso, a norma aplica-se a toda manifestao de funo estatal. Portanto, no se trata de um princpio particular do direito administrativo sancionador, pois tambm rege outras atividades da Administrao Pblica que no a sancionadora. Sendo assim, a anlise aprofundada de todas as peculiaridades do due process of law ultrapassaria os limites do presente trabalho. H obras especficas
44

No mesmo sentido a lio de Daniel Ferreira: para ns no h qualquer proibio, constitucional ou legal, de se impor, cumulativamente, conseqncias restritivas de direitos a um administrado atravs de uma pena (criminal) e uma sano administrativa, bastando para tanto que seu comportamento tenha configurado uma conduta reprovvel para essas duas ordens normativas (ob. cit., p. 133). Ver ainda Rgis Fernandes de Oliveira, ob. cit., p. 62-64. Posio distinta adotada por Hugo de Brito Machado, para quem a cumulao de penalidades implica, em regra, desproporo entre o ilcito e a sano. Por isto, mesmo sabendo que a legislao e a jurisprudncia brasileiras admitem pacificamente a cumulao de penalidades administrativa e criminal, entendemos que essa cumulao no vlida, porque afronta os princpios constitucionais da razoabilidade e da proporcionalidade (ob. cit., p. 167). Como o prprio autor reconhece, trata-se de entendimento isolado no direito brasileiro.

165

Revista Eletrnica da Ordem dos Advogados do Brasil Seo do Paran n. 4 Ago/Dez 2009

que abordam com a ateno merecida a incidncia do devido processo legal atuao da Administrao, dentre as quais deve ser destacada a escrita pelo eminente professor Romeu Felipe Bacellar Filho, em cuja homenagem editada a presente coletnea.45 Importa aqui destacar que a atividade punitiva desenvolvida pela Administrao Pblica, que produz graves efeitos na esfera jurdica dos particulares, deve ser necessariamente precedida por um processo administrativo. E no qualquer processo, mas sim o devido processo legal, no qual sejam observadas garantias processuais que sirvam de obstculo arbitrariedade. De fato, pouco adiantaria a instaurao prvia de processo administrativo, em conformidade com normas processuais veiculadas em lei formal, se tais normas pudessem dispor livremente sobre a relao processual, sem vinculao a garantias que tornem efetiva a participao dos particulares no processo. No basta para a satisfao do devido processo legal a instaurao de um processo legal qualquer. O princpio em exame exige a instaurao de um devido processo legal, coisa bem diferente.46 O devido processo legal pressupe a observncia de diversas garantias processuais, que dele decorrem diretamente. As garantias processuais so portanto corolrios do princpio do devido processo legal, que , nas palavras de Nelson Nery Jnior, o gnero do qual todos os demais princpios constitucionais do processo so espcies.47 Mas quais garantias processuais devem ser asseguradas aos particulares? Tratando-se o devido processo legal de um corolrio do princpio do Estado de Direito, as garantias dele decorrentes devem ser as necessrias a impedir a atuao arbitrria do poder estatal. Utilizando-se das palavras de Konrad Hesse, tais
45

Processo administrativo disciplinar. Ver tambm Egon Bockmann Moreira, Processo administrativo Princpios constitucionais e a Lei n 9.784/1999; Srgio Ferraz e Adlson Abreu Dallari, Processo administrativo ; Carlos Ari Sundfeld e Guillermo Andrs Muoz (coordenadores), As leis de processo administrativo . 46 Para Egon Bockmann Moreira, o adjetivo devido reporta-se adequao da conduta administrativa. Atuao adequada, tal como exigida pela Constituio, aquela que atende s expectativas mnimas de um Estado Democrtico de Direito, devendo corresponder e satisfazer o que se espera de uma Administrao aberta e participativa, em que se garante ao particular voz ativa, em condio de igualdade com o ente pblico e sem qualquer espcie de submisso e/ou supresso de expectaes (ob. cit., p. 264-265). 47 Princpios do processo civil na Constituio Federal, p. 31. Sendo o devido processo legal gnero do qual os demais princpios processuais so espcie, sustenta o autor que bastaria a norma constitucional haver adotado o princpio do due process of law para que da decorressem todas as conseqncias processuais que garantiriam aos litigantes o direito a um processo e a uma sentena justa (idem, ibidem).

166

Revista Eletrnica da Ordem dos Advogados do Brasil Seo do Paran n. 4 Ago/Dez 2009

garantias devem assegurar um procedimento honesto,48 que pode ser resumido em clebre frase do direito norte-americano: um processo which hears before it condemns, which proceeds on inquiry and renders judgement only after trial.49 Muito embora no haja consenso na doutrina acerca do tema, parece que o devido processo legal deve observar necessariamente as seguintes garantias: i) ampla defesa e contraditrio; ii) igualdade; iii) publicidade; iv) motivao; v) autoridade administrativa natural; vi) revisibilidade das decises administrativas. Sem a observncia de tais garantias h um simulacro de processo administrativo, que no assegura aos particulares efetiva participao na formao da vontade da Administrao Pblica e no impede o agente estatal de agir arbitrariamente. 4. Referncias bibliogrficas ALESSI, Renato. Responsabilit amministrativa. In: Novissimo digesto italiano. [s.l.]: Torinese, 1957, vol. XV. _______________. Principi di diritto amministrativo. 3. ed. Milo: Giuffr, 1974, vol. I. ATALIBA, Geraldo. Repblica e constituio. 2. ed. (atualizada por Rosalea Miranda Folgosi). So Paulo: Malheiros, 1998. BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Processo administrativo disciplinar. 2. ed. So Paulo: Max Limonad, 2003. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Regulamento e princpio da legalidade. In: Revista de direito pblico. So Paulo: Revista dos Tribunais, vol. 96, p. 42-50, out./dez. 1990. ______________. 2004. BAQUER, Lorenzo Martn-Retortillo. Multas administrativas. In: Revista de administracin pblica. Madri: Instituto de Estudios Polticos, vol. 79, p. 9-65, jan./abr. 1976. BARROSO, Lus Roberto. O direito constitucional e a efetividade de suas normas. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 1993. Curso de direito administrativo. 17. ed. So Paulo: Malheiros,

48 49

Ob. cit., p. 159. Conforme informa Carlos Roberto de Siqueira Castro, o autor da frase Daniel Webster, que a proferiu ao comentar deciso da Suprema Corte norte-americana no caso Dartmouth College v. Woodward (O devido processo legal e a razoabilidade das leis na nova Constituio do Brasil, p. 37).

167

Revista Eletrnica da Ordem dos Advogados do Brasil Seo do Paran n. 4 Ago/Dez 2009

BERLIRI, Giuseppe. Sanzioni amministrative e principi costituzionali della potest punitiva penale. In: Le sanzioni amministrative: atti del XXVI convegno di studi di scienza dellamministrazione. Milo: Giuffr, p. 285-303, 1982. BETTIOL, Giuseppe. Direito penal. Trad. Paulo Jos da Costa Jnior e Alberto Silva Franco. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1966, vol. I. BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 5. ed. So Paulo: Malheiros, 1994. CAMPOS, Toms Cano. Non bis in idem, prevalencia de la via penal y teoria de los concursos en el derecho administrativo sancionador. In: Revista de administracin pblica. Madri: Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, vol. 156, p. 191-249, set./dez. 2001. CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito constitucional. 3. ed. Coimbra: Almedina, 1999. CASTRO, Carlos Roberto Siqueira de. O devido processo legal e a razoabilidade das leis na nova Constituio do Brasil. Rio de Janeiro: Forense, 1989. CERBO, Pasquale. Le sanzioni amministrative. Milo: Giuffr, 1999. DEL TESO, ngeles de Palma. El principio de culpabilidad en el derecho administrativo sancionador. Madri: Tecnos, 1996. DELLIS, Georges. Droit pnal et droit administratif Linfluence des principes du droit pnal sur le droit administratif rpressif. Paris: LGDJ, 1997. DELMAS-MARTY, Mireille; TEITGEN-COLLY, Catherine. Punir sans juger? De la rpression administrative au droit administratif pnal. Paris: Economica, 1992. ENTERRA, Eduardo Garca de. El problema jurdico de las sanciones administrativas. In: Revista espaola de derecho administrativo. Madri: Civitas, vol. 10, p. 399-430, jul./set. 1976 (no texto a referncia de pginas da verso eletrnica editada pela Civitas). ______________; FERNNDEZ, Toms-Ramn. Curso de derecho administrativo. 5. ed. Madri: Civitas, 1998, vol. II. FALLA, Fernando Garrido. Tratado de derecho administrativo. 2. ed. Madri: Instituto de Estudios Politicos, 1962, vol. II. FERRAZ, Srgio; DALLARI, Adilson Abreu. Processo administrativo. So Paulo: Malheiros, 2001. FERREIRA, Daniel. Sanes administrativas. So Paulo: Malheiros, 2001.

168

Revista Eletrnica da Ordem dos Advogados do Brasil Seo do Paran n. 4 Ago/Dez 2009

FROMONT, Michel. Rpublique Fdrale dAllemagne: Ltat de droit. In: Revue du droit public et de la science politique en France et a ltranger. Paris, vol. 1, p. 1.204-1.226, 1984. GUERRA, Roberto Cordeiro. Illecito tributario e sanzioni amministrative. Milo: Giuffr, 1996. GUERRA FILHO, Willis Santiago. Processo constitucional e direitos fundamentais. Celso Bastos Editora: So Paulo, 1999. HESSE, Konrad. Elementos de direito constitucional da Repblica Federal da Alemanha. Trad. Lus Afonso Heck. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1998. JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios Lei de licitaes e contratos administrativos. 9. ed. So Paulo: Dialtica, 2002. LAUBADRE, Andr de; VENEZIA, Jean-Claude; GAUDEMET, Yves. Trait de droit administratif. 14. ed. Paris: LGDJ, 1996, t. I. LORENZO, Susana. Sanciones administrativas. Montevidu: Julio Csar Faira, 1996. MACHADO, Hugo de Brito. Teoria das sanes tributrias. In: MACHADO, Hugo de Brito (coord.). Sanes administrativas tributrias. So Paulo: Dialtica, p. 159191, 2004. MATTN, Germn Valencia. Derecho administrativo sancionador y principio de legalidad. In: El principio de legalidad Actas de las V Jornadas de la Asociacin de Letrados del Tribunal Constitucional. Madri: Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, p. 77-184, 2000. MODERNE, Franck. Sanctions administratives et justice constitutionnelle. Paris: Economica, 1993. MOREIRA, Egon Bockmann. Processo administrativo Princpios constitucionais e a Lei 9.784/1999. 2. ed. So Paulo: Malheiros, 2003. MUNHOZ DE MELLO, Rafael. Sano administrativa e o princpio da culpabilidade. In: Revista de direito administrativo e constitucional. Frum: Belo Horizonte, vol. 22, p. 25-57, out./dez. 2005. NERY JUNIOR, Nelson. Princpios do processo civil na Constituio Federal. 6. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000. NIETO, Alejandro. Derecho administrativo sancionador. 2. ed. Madri: Tecnos, 1993. NOBRE JNIOR, Edilson Pereira. Sanes administrativas e princpios de direito penal. In: Revista de direito administrativo. Rio de Janeiro: Renovar, vol. 219, p. 127-151, jan./mar. 2000. 169

Revista Eletrnica da Ordem dos Advogados do Brasil Seo do Paran n. 4 Ago/Dez 2009

OLIVEIRA, Rgis Fernandes de. Infraes e sanes administrativas. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1985. OSRIO, Fbio Medina. Direito administrativo sancionador. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000. PALIERO, Carlo Enrico; TRAVI, Aldo. La sanzione amministrativa: profili sistematici. Milo: Giuffr, 1988. PELLICER, Angel Blasco. Sanciones administrativas en el orden social. Valencia: Tirant lo Blanch, 1998. PREZ, Adolfo Carretero; SANCHES, Adolfo Carretero. Derecho administrativo sancionador. Madri: Edersa, 1992. PREZ, Jess Gonzlez. El principio general de la buena fe en el derecho administrativo. 3. ed. Madri: Civitas, 1999. PUIG, Manuel Rebollo. El derecho administrativo sancionador. In: MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Uma avaliao das tendncias contemporneas do direito administrativo: obra em homenagem a Eduardo Garca de Enterra. Rio de Janeiro: Renovar, p. 263-313, 2003. REALE JNIOR, Miguel. Instituies de direito penal Parte geral. Rio de Janeiro: Forense, 2002, vol. I. RINCN, Jos Suay. Sanciones administrativas. Bolonha: Real Colegio de Espaa, 1989. ROSINI, Emilio. Le sanzioni amministrative. Milo: Giuffr, 1991. SANDULLI, Aldo. La proporzionalit dellazione amministrativa. Padova: Cedam, 1998. SINISCALCO, Marco. Depenalizzazione e garanzia. Dallillecito penale allillecito amministrativo: un riesame critico alla luce del rapporto fra potere e cittadini. Bolonha: Mulino, 1995. SUNDFELD, Carlos Ari; MUOZ, Guillermo Andrs (coord.). As leis de processo administrativo. So Paulo: Malheiros, 2000. VITTA, Heraldo Garcia. A sano no direito administrativo. So Paulo: Malheiros, 2003. XAVIER, Alberto. VI Curso de especializao em direito tributrio (notas taquigrficas das aulas e debates). So Paulo: Resenha Tributria, 1978, vol. II. WEIGEND, Thomas. The legal and practical problems posed by the difference between criminal law and administrative penal law. In: Revue international de 170

Revista Eletrnica da Ordem dos Advogados do Brasil Seo do Paran n. 4 Ago/Dez 2009

droit pnal. Paris: Ers, p. 67-93, 1988. ZANOBINI, Guido. Le sanzioni amministrative. Torino: Fratelli Bocca, 1924. Les pouvoirs de lAdministration dans le domain des sanctions (tude adopte par lAssemble gnrale du Conseil dtat le 8 dcembre 1994). Paris: La documentation franaise, 1995.

171