o SISTEMA TRIBUTRIO NO BRASIL: NECESSIDADE DE UMA NOVA REFORMA

Raymundo Ferreira Guimares*

Introduo
Este artigo objetiva comparar as caractersticas do sistema tributrio anterior com o vigente, aps sua reforma pela Constituio Federal de 1988, e propor uma reforma do mesmo. Isto porque, dos trs pontos negativos do sistema anterior centralizao dos recursos na Unio, perda gradativa de sua carga tributria e acentuada regressvidade , apenas o primeiro foi corrigido e, mesmo assim, mal corrigido. A proposta fundamenta-se essencialmente na transformao de todos os tributos que incidem atualmente sobre o consumo num nico incidente sobre o valor adicionado dos bens e servios, com alquotas discriminadas segundo cestas de consumo familiares, para eliminar sua regressividade, e num imposto sobre a riqueza lquida e mantendo o atual imposto de renda sobre pessoas fsicas e sobre variaes patrimoniais, alm dos incidentes sobre o comrcio exterior, mas com fins extrafiscais.

1 - O sistema tributrio brasileiro antes de 1988

o sistema tributrio brasileiro, antes de sua reforma pela Constituio Federal de 1988, possua, basicamente, apesar de sua relativa racionalidade, trs caractersticas negativas, sobretudo num pas de federalismo fiscal, como o caso do Brasil, conforme apresentado a seguir. a) A maior parte de seus tributos e de suas receitas estava bastante centralizada na Unio. Alm das contribuies parafiscais, dos 16 impostos existentes, a Unio detinfia 11 , os estados trs, e os municpios dois, conforme apresentado no Quadro 1. Em termos de recursos efetivamente disponveis, aps as transferncias de recursos entre as esferas de governo, devido ao sistema de partilha tributria, havia uma tendncia do Poder Central, desde a Emenda Constitucional n^ 1, de 1969, de aumentar sua participao no bolo tributrio, por quase uma dcada, s revertendo essa tendncia nos fins de 1970, aps uma luta desencadeada pelos governos estaduais e municipais, conforme espelha a Tabela 1 , extrada de Jos Rui Gonalves Rosa (1988).

Professor Titular do Departamento de Economia da UFRGS.

Quadro 1

Impostos existentes nas trs esferas de governo

1969

DISCRIMINAO Unio . Imposto de Importao ^ Imposto de Exportao Imposto sobre Produtos Industrializados I m p o s t o n i c o . s o b r e M i n e r a i s do P a s Imposto nico sobre tubrificantes e Combustveis Lquidos e Gasosos Imposto nico sobre Energia Eltrica I m p o s t o s o b r e S e r v i o s de C o m u n i c a e s Imposto sobre Transporte I m p o s t o T e r r i t o r i a l Rural Imposto sobre Operaes Financeiras I m p o s t o s o b r e a R e n d a de P e s s o a s F s i c a s e Jurdicas Estados I m p o s t o s o b r e C i r c u l a o d e M e r c a d o r i a s ..... I m p o s t o s o b r e T r a n s m i s s o de B e n s I m v e i s ... Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores Municpios I m p o s t o s o b r e S e r v i o s de Q u a l q u e r N a t u r e z a . Imposto sobre a Propriedade Predial e T e r r i t o rial U r b a n a

SIGLAS

II lE IPI lUM lULCLG lUEE ISC ITr ITR IGF IRPF e IRPJ

ICM ITBI IPVA

ISQN IPTU

FONTE: BRASIt. Constituio (1969). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. B r a s l i a , Senado Federal.

Apesar dos ganhos obtidos pelos estados e pelos municpios a partir dos anos 80, mesmo assim, os dados acima demonstram uma maior participao dos recursos tributrios (sem levar em conta as contribuies parafiscais) nas mos da Unio. Esse fato contraria um dos princpios bsicos do federalismo fiscal que a descentralizao dos recursos (no do poder de tributar) e dos encargos para os nveis de governo estadual e municipal, de vez que, por estarem mais prximos da populao, se supe que captem melhor seus anseios.

Tabela 1 Par-ticipao p e r c e n t u a l d a s t r s e s f e r a s de g o v e r n o no total d a r e c e i t a t r i b u t r i a 1 9 6 0 - 1 9 8 7

ANOS

UNIO

ESTADOS E DISTRITO FEDERAL

MUNICPIOS

TOTAL

1960 1965 1970 1975 1980 1985 1987

43,1 39,0 45,7 50,3 49,3 44,8 43,0

47,8 48,1 39,6 36,0 35,5 37,4 38,7

8,9 12,9 14,7 13,7 15,2 17,8 18,3

100 100 100 100 100 100 100

F O N T E : R O S A , J o s Rui G o n a l v e s ( 1 9 8 8 ) . O s i s t e m a t r i b u t r i o n a n o va Constituio. Braslia, UnB.

b) A carga tributria bruta (tributos divididos pelo PIB) vinha caindo gradativamente a partir dos anos 70, conforme demonstram os dados das contas nacionais, ou seja, 1970, 26,00%; 1975, 26,34%; 1980, 2 4 , 2 1 % ; 1985, 23,00%; e 1988, 22,00%. Isso representa uma perda, nos dois extremos, de quatro pontos de sua carga num perodo de duas dcadas, contrariando a tendncia ocorrida, pelo menos nos pases pertencentes OCDE, do aumento de suas receitas tributrias.^ Esse fato, somado s defasagens das tarifas das empresas estatais (sem entrar no mrito das causas que levaram o Governo a esse comportamento), foi um dos principais fatores do "dficit" pblico, do endividamento, da perda da capacidade de investimento e do sucateamento dos bens e servios pblicos no Brasil, sobretudo os de carter social a partir, principalmente, dos anos 80. c)No conjunto (principalmente os impostos e as contribuies parafiscais), sua carga tributria era bastante regressiva, pesando acentuadamente sobre as classes de mdia e baixa rendas e muito pouco sobre as classes de alta renda, corno demonstrativo abaixo, extrado da pesquisa efetuada por Eris et alii (1979), para o ano de 1975: - at um salrio mnimo :.: - de 2 a 5 salrios mnimos - de 15 a 20 salrios mnimos 33,5% 30,9% 33,9%

o aumento da carga tributria do total desses paises foi de 30,4% em 1968 para 3 7 , 3 % e m 1989; o d a Itlia, de 3 1 , 6 % pra 4 1 , 1 % ; o da Frana, de 38,8% para 46,5%; e o da Sucia, de 4 5 , 7 % para 6 4 , 1 % , conforme a OCDE (1991)

- de 20 a 40 salrios mnimos 33,1% - de 50 a 75 salrios mnimos 25,8% - de 75 a 100 salrios mnimos 21,0% - mais de 100 salrios mnimos 15,0% Como a carga tributria mdia no Brasil estava, em 1975, em torno de 26%, v-se claramente que as pessoas que ganhavam at 40 salrios mnimos, mas, sobretudo, at um salrio mnimo, estavam bem acima da mdia, e os que ganhavam acima de 50 salrios mnimos mensais estavam abaixo da mdia, diminuindo cada vez mais, na medida em que aumentam sua escala de renda, ao ponto de, acima de 100 salrios, sua carga tributria baixar para 15% de sua renda.

2 - Situao do sistema tributrio aps 1988

Embora a Constituio Federal de 1988 tenha avanado ao introduzir, como princpio programtico, a regra fundamental, constante da Constituio de 1946, da personalizao dos impostos e de sua graduao segundo a capacidade econmica do contribuinte, a preocupao principal dos Constituintes, ao votarem o novo sistema tributrio e sua partilha entre Unio, estados e municpios, foi de corrigir a primeira caracterstica negativa apontada acima, isto , a centralizao d o s t r i b u t o s e s u a s receitas nas m o s da Unio, de vez que foi reduzido o nmero de impostos de competncia da Unio de 11 para sete, aumentado o de competncia estadual de trs para quatro, e o de competncia municipal, de dois para quatro. Em relao aos impostos constantes do item 1 deste artigo, a Unio perdeu os impostos nicos, lUM, lULCLG e lUEE, e os impostos sobre transportes e comunicaes, ISC e ITr, cujos bens e servios tributados pelos mesmos se incorporaram ao antigo campo de incidncia do ICM estadual para se transformarem no ICMS atual, e ganhou poderes para tributar as grandes fortunas. Os estados ganharam, alm do ICMS ampliado como descrito acima, rx)mpetncia para instituir um adicional de at 5% do que for pago Unio por pessoas fsicas ou jurdicas a ttulo de imposto de renda incidente sobre lucros, ganhos e rendimentos de capital e para tributar a totalidade dos bens ou direitos transmitidos por herana ou doaes e mais o IPVA, e perderam o ITBI "inter vivos". Os municpios, alm do IPTU e do ISQN, ganharam competncia para tributar as vendas a varejo de combustveis lquidos e gasosos, exceto leo Diesel (IVVC) e o ITBI, que pertencia aos estados. Alm disso, os estados e municpios passaram a ter maior participao nos impostos federais. Em face disso, em termos de recursos efetivamente disponveis, conforme estimativa extrada do artigo de Jos Rui G. Rosa (1988), a Unio estaria perdendo, em 1989, em torno de 2 0 % e, a partir de 1993, em torno de 2 5 % de suas receitas de impostos a favor dos estados e dos municpios. Em razo disso, a Unio ficaria com 35,2%, os estados com 41,2% e os municpios com 23,6% dos recursos efetivamente disponveis, conferindo, assim, um maior equilbrio entre as finanas intergovernamentais, ao contrrio do que ocorria antes da reforma do sistema tributrio. Todavia, como no houve praticamente recomposio permanente da carga tributria (segunda caracterstica negativa do sistema anterior), pois a mesma gira, hoje, em torno de 2 3 % do PIB, aplicou-se aqui a "teoria do cobertor curto" ao se "destapar

O S ps" da Unio, tentando cobrir os estados e os municpios. IVias isso s aconteceu em parte, pois, uma vez que o "cobertor estava curto", apenas se "destaparam os ps" da Unio, mas no se conseguiu "tapar" as demais esferas de governo. Assim (sem discutir aqui a carga do servio da dvida pblica), os investimentos e os servios pblicos continuam sendo sucateados. Alm disso, apesar de a carga tributria estar relativamente baixa, mas mal distribuda (terceira caracterstica negativa), ela continua pesando forte e regressivamente sobre os contribuintes de mdia e, sobretudo, de baixa renda, como ocorria no passado, j que esse problema no foi objeto principal de cogitao por parte dos Constituintes em 1988, ressalvando-se apenas a autorizao para instituio do imposto sobre as grandes fortunas, o que, at o momento, no ocorreu. Por outro lado, no que respeita aos tributos sobre a despesa ou o consumo, que tm como ponto de incidncia a produo e a circulao dos bens e servios e que so os maiores responsveis pela receita tributria e pela sua regressividade, a reforma ficou a meio caminho. Em vez de unificar todos esses tributos num nico, sobre o valor adicionado dos bens e sen/ios, com alquotas discriminadas, para pesar menos sobre os consumidores de baixa renda e mais sobre os de alta renda, apenas foram incorporados alguns bens e servios ao antigo campo de incidncia do ICM, como se mencionou anteriormente, e se sugeriu que o mesmo fosse seletivo em funo da essencialidade dos bens e servios. Como sua adoo est a critrio dos estados detentores do referido imposto, o que se observa na prtica uma verdadeira guerra fiscal entre os mesmos em torno da fixao das alquotas do ICMS, mais por razo de disputa por novos empreendimentos ou concesso de favores fiscais a empresas j instaladas no seu territrio do que por razes de eqidade, que foi o fundamento da seletividade do referido imposto, deixando-se, assim, de levar em conta a capacidade contributiva de seu verdadeiro contribuinte, que o consumidor final. Dessa maneira, apesar de pequenas melhoras, pode-se dizer que o sistema tributrio brasileiro de hoje permanece praticamente o mesmo de antes de sua reforma em 1988, isto , carecendo de uma nova reforma para eliminar sua regressividade, proporcionar maior receita para evitar o desmantelamento dos sen/ios pblicos e at mesmo para simplific-lo, reduzindo o nmero de seus tributos no que respeita a impostos e contribuies parafiscais.

3 - Proposta de reforma tributria

Hoje, o tema "reforma tributria" voltou ordem do dia. Os jornais de grande circulao apresentam, freqentemente, propostas as mais variadas, de autores pertencentes a vrias correntes de pensamento, mas com uma caracterstica comum em todas elas: a reduo do nmero de tributos existentes atualmente no Brasil. O autor deste artigo, que, juntamente com outros colegas, participou do g r u p o de estudos s o b r e t r i b u t a o e f i n a n a s na Sociedade de Economia do RS e elaborou um trabalho .sobre reforma tributria para o Brasil em 1985, est convencido de que este ltimo, com pequenas alteraes, continua uma boa proposta para uma futura reforma do sistema tributrio vigente. Isto porque a mesma, fundamentada essencialmente no princpio da capacidade de pagar do contribuinte efetivo e no da produtividade

do imposto, tenta corrigir as failias acima apontadas, ajudando o Pas a realizar uma poltica de redistribuio de renda, sem a qual se julga difcil alcanar um desenvolvimento econmico e social estvel.^ Resumidamente, nossa proposta a seguinte: a) u m i m p o s t o p r o g r e s s i v o s o b r e a renda das pessoas fsicas. Esse imposto j exite e, com pequenas alteraes, estaria ajustado s caractersticas do atual estgio da economia brasileira, pois sua principal base tributria a renda da classe mdia, j que as classes de baixa renda esto abaixo do seu patamar de incidncia e as de alta renda possuem vrios meios de declarar apenas uma parcela de seus rendimentos. Assim, qualquer aumento de sua progressividade, acima dos atuais 25%, estaria pesando, fundamentalmente, sobre a classe mdia; * b) u m i m p o s t o p r o g r e s s i v o , com alquotas reduzidas de 0,5 a 1,5%, s o b r e a riqueza lquida imobiliria e mobiliria d a s p e s s o a s fsicas. Esse imposto absorveria o IPTU, o ITR e o IPVA. Ele incidiria apenas sobre as mdias e as grandes fortunas. Somente seriam admitidas as dvidas correspondentes aquisio do bem para se apurar a riqueza lquida; c) u m i m p o s t o p r o g r e s s i v o s o b r e as v a r i a e s patrimoniais imobilirias e mobilirias ~ d a s p e s s o a s fsicas, isto , sobre a diferena entre o valor da venda e de seu custo corrigido monetariamente. As variaes de pequenos valores realizadas por pessoas de renda modesta estariam isentas desse imposto; d) u m i m p o s t o progressivo s o b r e a t r a n s m i s s o " c a u s a m o r t i s " e d o a o de quaisquer bens o u direitos. Esse imposto, embora caia no campo das variaes patrimoniais para quem recebe os bens ou direitos, justifica sua instituio em separado devido particularidade do ato de transmisso que gratuita. As heranas e as doaes de pequenos valores deveriam estar isentas do imposto; e) u m i m p o s t o s o b r e a d e s p e s a interna (consumo) s o b a f o r m a de valor adicionado OVA), tendo como ponto de incidncia a circulao dos bens e servios, com alquotas discriminadas segundo o grau de essencialidade dos mesmos, isto , a cesta de consumo familiar das pessoas de b a i x a i e n d a sofreria uma alquota reduzida, a qual aumentaria sucessivamente para os bens e servios adicionais consumidos pelas classes de mdia e alta rendas. Suas alquotas seriam de, no mximo, trs, variando, por exemplo, de 5 a 50%, conforme o tipo de bens e servios. Esse imposto, de larga base tributria, seria, no estgio atual da economia brasileira, a coluna-mestra da receita proveniente de tributos. Ele incorporaria todos os atuais impostos incidentes sobre o consumo, isto , IPI, lOF, ICMS, ISQN e IVVC. Incorporaria, tambm, o FINSOCIAL e, talvez, o IRPJ, j que este ltimo, na maioria das vezes, sobretudo nas grandes empresas oligopolizadas, repassado aos preos e acaba incidindo sobre o consumo. Os bens de capital seriam isentos, e os insumos deveriam sofrer uma alquota igual incidente sobre os bens e servios

Ver artigo, nesta edio, do Economista Eduardo Lactier, que desenvolve esse tema -

essenciais que iriam compor a cesta de consumo das pessoas de baixa renda. N a ^ a p a seguirie^quando os mesmos se transformariam em consumo final, cujo destiriTro seria a cesta bsica de consumo, as perdas de receitas sofridas na etapa anterior seriam compensadas pela incidncia de alquotas mais elevadas sobre uma diferena fiscal tambm mais elevada, devido ao mecanismo de dbito e crdito do IVA; f) u m i m p o s t o e x c l u s i v o s o b r e a exportao d e bens e s e r v i o s de competncia exclusiva da Unio e cujo objetivo seria o de servir de instrumento de poltica econmica nas relaes do Pas com o Exterior; g) u m i m p o s t o exclusivo s o b r e a i m p o r t a o de bens e s e r v i o s de competncia exclusiva da Unio, cujo objetivo seria o de servir de instrumento de poltica econmica nas relaes do Pas com o Exterior; h) as c o n t r i b u i e s parafiscais, exceo das pagas pelo empregado, deveriam ser unificadas e reformuladas segundo os mesmos princpios aplicados ao IVA ou absorvidos por este, j que as mesmas so repassadas ou para o empregado, via reduo de salrios, ou para o consumidor, hiptese mais provvel, via preo de bens e servios.

4 - Observaes finais
Os atuais 15 impostos existentes no Brasil, pela proposta acima, ficariam reduzidos a sete ou oito apenas, mas as contribuies parafiscais que, exceo das pagas diretamente pelo empregado, tambm poderiam ser incorporadas ao IVA sobre bens e servios com suas destinaes especficas. Cada fonte ou matria tributvel (renda, riqueza, variaes patrimoniais, despesa e comrcio exterior) tributada apenas por um ou dois impostos, conferindo-se maior racionalidade ao sistema, sem prejudicar sua capacidade de fornecer receita suficiente aos cofres pblicos. As alquotas de cada imposto (e contribuies parafiscais), discriminadas ou progressivas, segundo a capacidade contributiva individual ou de classes de renda, deveriam ser uniformes para todo o Pas, a fim de aplicar a justia fiscal igualmente em todo o territrio nacional, ressalvando-se, porm, as peculiaridades de hbitos de consumo, conforme as regies, para as alquotas dos bens e servios constantes da cesta bsica tributada pelo IVA. Todos os tributos propostos aqui incidiriam de fato sobre as pessoas fsicas, quer diretamente, quer indiretamente. As empresas seriam somente contribuintes legais e responsveis pelo recolhimento dos impostos. No se prope tributar nem seus lucros, nem seu patrimnio, enquanto permanecerem nas mesmas empresas para serem reinvestidos, por trs razes: - primeiro, porque, tanto na prtica como na teoria, h um consenso de que a empresa, sobretudo a de grande porte, mera repassadora de tributos, seja via reduo do preo da mo-de-obra, seja via aumento dos preos do produto, mantendo intacta sua margem de lucro lquido, a no ser em casos excepcionais de controle de preos ou conjuntura desfavorvel;

- s e g u n d o , porque a empresa o centro d a produo e, enquanto estiver reinvestindo seu excedente, est contribuindo para o crescimento da economia; e - terceiro, porque, ao tributar-se a riqueza dos indivduos sob a forma de aes, quotas de participao, etc. nas empresas, j se estar tributando a sua contrapartida. Por outro lado, para se alcanar um dos objetivos dessa proposta, que o de reduzir a regressividade da carga tributria, o importante tributar mais pesadamente os indivduos segundo suas posses, renda e consumo e no as empresas que possuem todas as condies d e repassar, indiscriminadamente, os tributos para o consumo, ficando indeterminada qual a classe social que vai sofrer mais ou menos o nus fiscal. Todos os impostos aqui propostos, exceo dos incidentes sobre o comrcio exterior, seriam de competncia partilhada entre as trs esferas de governo. Unio, estados e municpios. A ttulo de exemplo, a partilha das competncias e participaes tributrias poderia ser feita da seguinte maneira; - Imposto sobreoValor AjliciQDgdo de bens e servios ficaria a cargo dos estados, que reteilMr50 *%clsLas receitas para si e destinariam os restantes, na medida em que fossem arrecadados, ou seja, 2 0 % para um fundo de seus municpios e 3 0 % para um fundo geral a ser distribudo entre a Unio, estados e municpios, segundo critrios a serem estudados; - o imposto sobre a riqueza lquida imobiliria, constituda das propriedades rural e urbana, ficaria a cargo dos municpios, que referiam 6 0 % de suas receitas para si e destinariam as restantes, na medida em que fossem sendo arrecadadas, para o fundo geral mencionado acima; - os demais impostos ficariam a cargo da Unio, que referia 6 0 % de suas receitas para si e destinaria as restantes, na medida em que fossem arrecadadas, para o fundo geral mencionado acima. A vantagem do sistema compartilhado de impostos, como proposto acima, a de conferir ao mesmo um carter nacional. Isso permite transferncias automticas de reajrsos das regies mais ricas para as regies mais pobres, ao mesmo tempo em que viabiliza a incidncia do imposto segundo o princpio da capacidade contributiva dos indivduos, compensando possveis perdas em razo da aplicao desse princpio. Por outro lado, distribui melhor os ganhos, assim como as perdas, entre as trs esferas de governo, em todo o territrio nacional, em decorrncia de conjunturas favorveis ou desfavorveis da economia de um determinado estado, de renncias fiscais, e t c , estimulando, desse modo, maior solidariedade e vigilncia de todos os participantes do bolo tributrio. Os atuais impostos sobre o consumo (ICMS, IPI, IVVC, etc.) mais as contribuies parafiscais (FGTS, PIS/PASEP, FINSOCIAL, contribuies de Previdncia pagas pelo empregador, e t c ) , que acabam incidindo tambm sobre o consumo, so responsveis por mais de 8 0 % da atual carga tributria no Brasil e, especialmente, pela sua regressividade. A despesa e continuar sendo, enquanto no se alcanar um estgio mais elevado de sua economia, a principal fonte de receita tributria no Brasil. Da a importncia de um IVA sobre bens e servios ter alquotas discriminadas segundo cestas de consumo, tal como proposto neste artigo. Espera-se, entretanto, que o imposto sobre a riqueza lquida com alquotas progressivas e bases de clculo atualizadas para todo o Pas seja uma fonte de receita produtiva e possa atenuar um

pouco a tributao sobre o consumo. Esses dois impostos, tal como aqui propostos, devido s grandes desigualdades de renda (e de consumo) e de riqueza no Brasil, so as duas maneiras de se tributar mais a classe de maior renda e menos a de menor renda. Pelos impostos propostos neste artigo, as pessoas com renda mensal de um a cinco salrios mnimos, j que no estariam sujeitas ao imposto sobre a renda nem sobre a riqueza lquida, pagariam somente 5% do IVA e mais 8 % de contribuio previdenciria, perfazendo um total de 13% de sua renda, ao invs de mais 3 0 % pagos atualmente, o que aumentaria o seu poder de compra em torno de 2 0 % em termos reais. Para conservar e mesmo aumentar esse poder de compra, a reforma tributria deveria ser acompanhada das seguintes medidas de ao direta e indireta do Governo, com nfase: - no fomento produo de bens salrio, sobretudo na produo de alimentos; - no fomento construo de moradias populares mediante financiamento subsidiado; ' na educao, sade e saneamento bsico; - no transporte coletivo; - numa poltica salarial do tipo regressivo, isto , maiores aumentos reais de salrios s classes de baixa renda e menores s classes de maior renda; - numa poltica de preservao do solo e do meio ambiente. Assim, esta proposta de reforma tributria, alm de ter como objetivo proporcionar maior racionalidade ao sistema, pela reduo do nmero de tributos e pela busca de apenas um ou dois impostos em cada fonte ou matria tributvel, conferiria, em razo de suas alquotas progressivas ou discriminadas, uma vocao progressiva ao sistema tributrio como um todo, ou, pelo menos, eliminaria a grande regressividade existente atualmente. Ela permitiria, tambm, sem prejuzo da justia fiscal, maior gerao de receitas aos cofres pblicos, pois todas as fontes tributrias escolhidas so bastante produtivas, dependendo apenas de como calibrar as alquotas que iro incidir sobre as mesmas. Acompanhada de outras medidas de ao direta e indireta do Governo, contribuiria para um desenvolvimento econmico e social mais estvel.

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