A JURISPRUDNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO MBITO DO CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE: INTERPRETAO CONFORME CONSTITUIO E DECLARAO DE INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL SEM

M REDUO DE TEXTO
Fabola Souza Arajo Procuradora Federal Professora de Direito Constitucional. Ps-graduada em Direito Constitucional. Coordenadora do Departamento de Acompanhamento Estratgico da Secretaria-Geral de Contencioso. Gabinete do Advogado-Geral da Unio.

RESUMO: O presente trabalho trata da anlise da jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, em sede de controle concentrado de constitucionalidade, na aplicao da interpretao conforme a Constituio e da declarao de inconstitucionalidade parcial sem reduo de texto. Parte-se da anlise dessas duas tcnicas e das mudanas ocorridas com a positivao da Lei n. 9868/99 para se chegar concluso de que aquela Corte ora iguala ora diferencia os institutos, advindo da uma srie de implicaes prticas. PALAVRAS-CHAVE: Jurisdio constitucional. Supremo Tribunal Interpretao conforme. Declarao de inconstitucionalidade parcial. Federal.

SUMRIO: 1 Introduo; 2 As Tcnicas de deciso do STF no controle abstrato de normas; 3 Interpretao conforme Constituio e declarao de inconstitucionalidade parcial sem reduo de texto: similitudes e diferenas; 3.1 A interpretao conforme Constituio; 3.2 A declarao de inconstitucionalidade parcial sem reduo de texto; 3.3 Similitudes e diferenas; 4 Movimento pendular da jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal no mbito do controle concentrado de constitucionalidade; 4.1 Anlise da jurisprudncia anterior Lei n. 9868/99; 4.2 Aps o advento da Lei n. 9868/99; 5 Concluso; 6 Referncias.

1 INTRODUO No presente estudo, ser analisada a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal apenas no aspecto atinente ao controle concentrado de constitucionalidade. Na anlise da evoluo de suas decises, ver-se- que aquela Corte realiza um movimento pendular entre duas tcnicas de deciso, adotveis no mbito do controle abstrato de normas. Assim, ora o STF opta por tratar de maneira equivalente a interpretao conforme Constituio e a declarao de inconstitucionalidade parcial sem reduo de texto, ora confere-lhes tratamento distinto. Afinal, existe mesmo distino entre essas duas tcnicas de deciso ou so ambas explicitao de um mesmo procedimento? E mais, caso haja distino, na hiptese de o STF igual-las, haver alguma implicao prtica? H, portanto, diferena no objeto e nos efeitos da deciso que aplique uma ou outra? So essas algumas das questes que se pretende abordar nas prximas linhas.

2 AS TCNICAS DE DECISO DO STF NO CONTROLE ABSTRATO DE NORMAS O controle abstrato de normas, no Brasil, desempenhado pelo Supremo Tribunal Federal no uso de sua competncia constitucional de guardio da Constituio. Tal controle feito atravs das aes diretas de inconstitucionalidade, das aes declaratrias de constitucionalidade e das aes de descumprimento de preceito fundamental. A Constituio determina quem sero os legitimados para propor referidas aes, trata dos efeitos e da eficcia de tais decises, bem como do objeto discutvel em cada ao. Em relao s tcnicas de deciso, a Corte Suprema, em sede de controle concentrado de normas, dispe de alguns caminhos que devero ser escolhidos com base na situao apresentada, a fim de dar melhor cumprimento aos mandamentos constitucionais. Apesar de no haver unidade na doutrina sobre essas tcnicas1, pode-se apontar algumas que parecem constituir um mnimo comum entre os constitucionalistas, a saber: declarao de constitucionalidade, declarao de inconstitucionalidade e interpretao conforme Constituio. Na declarao de constitucionalidade, o Tribunal reconhecer a conformidade constitucional da norma questionada. Em virtude do carter dplice da ao direta de inconstitucionalidade e da ao declaratria de constitucionalidade, referida tcnica poder ser utilizada na deciso de qualquer uma daquelas aes. O STF, assim, no se limita a declarar a improcedncia da ao direta de inconstitucionalidade. Nas palavras precisas de Gilmar Mendes2:
Essa orientao corresponde, sem dvida, natureza do processo de controle abstrato de normas, que se destina no s a eliminar da ordem jurdica, pronta e eficazmente, a lei inconstitucional, mas tambm a espancar, de forma definitiva, dvidas porventura surgidas sobre a constitucionalidade das leis vlidas.

Poder tambm uma lei ser declarada constitucional enquanto persistirem certas circunstncias de fato, modificveis no decorrer do tempo. Trata-se da declarao de constitucionalidade de norma em trnsito para a inconstitucionalidade, utilizada somente nos casos de a norma no ser ainda inconstitucional. A Corte Constitucional, neste caso, declara constitucional a norma impugnada mas, ao mesmo tempo, alerta que ela encontra-se em trnsito para a inconstitucionalidade3. O STF, no julgamento do Habeas Corpus n. 70.5144, admitiu que a lei que concedia prazo em dobro para os defensores pblicos deveria ser considerada constitucional at a satisfatria estruturao das Defensorias. Por sua vez, a declarao de inconstitucionalidade de uma norma pode ser total ou parcial. Gilmar Mendes5 esclarece que a primeira pode se dar como expresso de unidade tcnico-legislativa quando houver defeitos formais relativos

Ver-se-, no captulo seguinte, que h autores, por exemplo, que equiparam as tcnicas de interpretao conforme Constituio de declarao de inconstitucionalidade parcial sem reduo de texto. MENDES, Gilmar F. Ao Direta de Inconstitucionalidade e Ao Declaratria de Constitucionalidade. Material da 3 aula da Disciplina Controle de Constitucionalidade, ministrada no curso de Especializao Telepresencial e Virtual em Direito Constitucional UNISUL-IDP-REDE LFG, p. 38. CLVE, Clmerson M. A fiscalizao abstrata de constitucionalidade no direito brasileiro. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1995, p. 174, nota 194. STF. HC n. 70.514. Rel. Min. Sydney Sanches. DJ de 27.06.97. MENDES, op. cit., p. 34.

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 iniciativa de lei ou competncia legislativa , caso que prejudica a norma por completo. O doutrinador6 faz referncia a alguns exemplos desta tcnica, retirados de julgamentos do Pretrio Excelso7:
[...] o STF declarou a inconstitucionalidade de emendas s Constituies estaduais relativas a matrias que, nos termos da Constituio de 1967/ 1969, somente poderiam ser disciplinadas mediante iniciativa do Executivo. O mesmo se d quando o Poder Legislativo invade mbito de iniciativa de outros rgos ou poderes (Tribunais de Justia ou do Tribunal de Contas). Tambm a inobservncia de outras normas fixadas na Constituio sobre o procedimento legislativo torna invivel a declarao de inconstitucionalidade de toda a lei.

Haver ainda, segundo Eduardo Appio8, a declarao de inconstitucionalidade total quando o texto for integralmente inconstitucional e, portanto, nulo; ou ainda quando, apesar de apenas parte de um texto cindvel ser constitucional, a declarao de inconstitucionalidade da parcela restante torne a norma original inaplicvel, por incompatibilidade lgica9. Por outro lado, na declarao de inconstitucionalidade sem pronncia de nulidade, no se declara a nulidade de uma norma flagrantemente inconstitucional para evitar que o diploma revogado anteriormente volte a regular a situao tutelada, ou mesmo para evitar a ausncia de lei. Nas lies de Celso Bastos10:
Nessa forma de interpretao constitucional a pronncia de nulidade no ocorre, porque ela acabaria por suprimir algo mais do que a ofensa constitucional que se queria eliminar com a declarao de inconstitucionalidade, ou at mesmo poderia fazer surgir uma situao mais afastada ainda da vontade constitucional.

Referida tcnica traz como conseqncia sua aplicao o dever de legislar, para sanar a inconstitucionalidade, j que a lei persistir no ordenamento jurdico, apesar de sua aplicao ter sido suspensa atravs de deciso proferida pelo Supremo Tribunal Federal. Quando parte da lei puder subsistir, autnoma e logicamente, somente dever ser declarada a inconstitucionalidade do trecho viciado declarao de inconstitucionalidade parcial11. Neste caso, conforme ensina Gilmar Mendes12:
[...] Impe-se verificar, igualmente, se a norma que h de subsistir aps a declarao de inconstitucionalidade parcial corresponderia vontade do legislador. Portanto, devem ser investigadas no s a existncia de uma relao de dependncia (unilateral ou recproca) mas tambm a possibilidade de interveno no mbito da vontade do legislador. (grifo do autor).

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MENDES, op. cit., p. 35. Nesse sentido: STF. Representao n. 1318. Rel. Min. Carlos Madeira. DJ de 27.02.1987; STF. Representao n. 980. Rel. Min. Moreira Alves. DJ de 19.09.1980. APPIO, Eduardo F. Interpretao conforme a Constituio: instrumento da tutela jurisdicional dos direitos fundamentais. Curitiba: Juru, 2002, p. 76. Conferir, dentre outras, STF. Representao n. 1379. Rel. Min. Moreira Alves. DJ de 11.09.87. BASTOS, Celso R. Hermenutica e interpretao constitucional. 3. ed. rev. e ampl. So Paulo: Celso Bastos, 2002. Vide nota 09. MENDES, op. cit., p. 35.

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Ainda no que tange constitucionalidade parcial, poder o Tribunal optar pela declarao parcial de inconstitucionalidade sem reduo de texto, limitando-se a reconhecer a inconstitucionalidade apenas de certas hipteses de aplicao da lei, mantendo-se a literalidade do seu texto original. Por fim, poder-se- dar norma impugnada uma interpretao conforme Constituio quando houver mais de uma interpretao possvel, optando-se por aquela que seja compatvel com a Constituio. Nas duas ltimas hipteses, segundo Eduardo Appio13, poder ser declarada a nulidade de algumas formas de interpretao da lei, desde que seja mantida sua literalidade. Resta saber em que aspecto essas tcnicas se diferenciam. o que ser abordado adiante.

3 INTERPRETAO CONFORME CONSTITUIO E DECLARAO DE INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL SEM REDUO DE TEXTO: SIMILITUDES E DIFERENAS A interpretao conforme Constituio e a declarao de inconstitucionalidade parcial sem reduo de texto inserem-se no mbito dos modernos mecanismos de controle constitucional, que tm como objetivo principal a preservao da norma que se apresente inconstitucional numa primeira anlise. Ambas originam-se no Direito alemo, em especial na jurisprudncia da Suprema Corte alem. Ao aplicar essas tcnicas, a Corte constitucional conserva a literalidade da norma, apenas taxando de inconstitucionais algumas interpretaes que lhe possam ser conferidas. De fato, entre as interpretaes possveis de uma lei, deve-se optar por aquelas compatveis com a Constituio, excluindo-se as demais. Tais tcnicas consistem, pois, em mecanismos de controle de constitucionalidade. E, para isso, o aplicador do Direito deve estar atento ao fato de que o legislador sempre busca incorporar ao ordenamento jurdico uma norma constitucional. Assim, pode-se dizer que as tcnicas ora estudadas procuram dar efetividade ao princpio constitucional da separao de poderes, uma vez que buscam manter um equilbrio entre o princpio democrtico, veiculado pelo Poder Legislativo, e o princpio da supremacia da Constituio. Gerson Sicca14, referindo-se especificamente interpretao conforme, analisa as implicaes para os Poderes Judicirio e Legislativo, em ensinamentos que podem em tudo ser aplicados declarao de inconstitucionalidade parcial sem reduo de texto:
O princpio [da interpretao conforme Constituio] d ao juiz a funo de guardio da Constituio. Deve aquele atentar para o modelo normativo construdo pelo legislador constitucional, no sendo possvel a livre discricionariedade no momento do julgamento. Est o julgador submetido a um conjunto e regras contidos na Constituio, o que mostra as opes polticas adotadas pelos legisladores que atuaram em nome de um poder constituinte. Partindo dessa idia, [...] a Constituio norma superior que deve condicionar as demais normas, devendo pois o Judicirio fiscalizar essa observncia das normas superiores.

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APPIO, op. cit., p. 76. SICCA, Gerson dos S. A interpretao conforme Constituio Verfassungskonforme Auslelung no direito brasileiro. Revista de Informao Legislativa, Braslia, ano 36, n. 143, p. 21, julho/setembro 1999.

Em seguida, ao tratar do legislador ordinrio, fala das duas espcies de limites aos quais est ele submetido:
[...] formais, no que se refere aos aspectos procedimentais de elaborao da norma, sendo que, nesse caso, a lei que respeite os procedimentos previstos ser considerada vigente; o segundo limite de ordem substancial, devendo a norma infraconstitucional respeitar os limites substanciais impostos pela Constituio, notadamente positivados como direitos fundamentais, e que condicionam a validade da norma jurdica. [...] (grifo do autor).

Paulo Bonavides15, por sua vez, apesar de ressaltar a importncia dessas tcnicas na harmonizao dos poderes, alerta para o perigo de sua utilizao indiscriminada, como tem acontecido na Alemanha, onde o Judicirio acaba por conferir lei interpretao dissociada daquela que lhe foi dada pelo legislador. A interpretao conforme Constituio e a declarao de inconstitucionalidade sem reduo de texto devem, portanto, ser utilizadas preservando-se a vontade do legislador, bem como atentando-se para a supremacia das normas constitucionais.

3.1 A INTERPRETAO CONFORME CONSTITUIO Conforme Jorge Miranda16, a interpretao conforme Constituio no consiste numa regra de interpretao, mas sim em um mtodo de fiscalizao da constitucionalidade. Atravs dessa tcnica, o Tribunal constitucional no declara a inconstitucionalidade da lei submetida a controle, mas limita-se a lhe dar uma orientao constitucionalmente adequada. Esclarece qual a interpretao a ser conferida lei que a torne compatvel com a Constituio. D sustentao a essa tcnica o entendimento segundo o qual uma lei no deve ser declarada nula quando puder ser-lhe concedida uma interpretao que a harmonize com o conjunto normativo-constitucional17. Isto exatamente a aplicao do princpio da supremacia constitucional aliado ao princpio da separao de poderes. No caso da interpretao conforme, a norma submetida a controle de constitucionalidade seria, primeira vista, considerada inconstitucional, com julgamento de procedncia de uma suposta ao direta de inconstitucionalidade (ou de improcedncia de uma ao declaratria de constitucionalidade). Entretanto, o Tribunal poder julgar improcedente a ao, dando lei uma interpretao conforme Constituio e declarando inconstitucionais todas as demais interpretaes, exceo daquela constante na fundamentao do acrdo e incorporada resumidamente em sua parte dispositiva. Assim, o ato questionado continuar a ser legtimo, desde que seja utilizada unicamente a interpretao exarada pela Corte constitucional. Todas as demais, porque incompatveis com a Lei Maior, so inconstitucionais e, portanto, inaplicveis. So pertinentes, visto que esclarecedoras, as precisas palavras de Moreira Alves18:

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BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 4. ed. So Paulo: Malheiros, 1993. p. 453. MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional. Tomo II. Coimbra: Coimbra Editora, 1987. p. 264. Cf. HESSE, Konrad apud BASTOS, Celso R. Hermenutica e interpretao constitucional. 3. ed. rev. e ampl. So Paulo: Celso Bastos, 2002. p. 271. ALVES, Jos Carlos M. A evoluo do controle de constitucionalidade no Brasil In: TEIXEIRA, Slvio de Figueiredo (Coord.). As garantias do cidado na justia. So Paulo: Saraiva, 1993. pp. 149-150.

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[...] Assim como no sistema de controle difuso prevalece o princpio de conservao da lei impugnada desde que se lhe possa dar sentido que no se contraponha a preceito constitucional, tambm no controle em abstrato utilizada a tcnica da interpretao conforme a Constituio, que, na Alemanha, conduz procedncia parcial da ao direta, para declarar inconstitucionais os sentidos admissveis da norma que no o nico compatvel com a Constituio. No Brasil, a utilizao dessa tcnica tem levado ao julgamento de improcedncia da ao direta, por se dar norma a exegese que a compatibiliza com o texto constitucional. (grifo nosso).

Gomes Canotilho19, por sua vez, apresenta as vrias dimenses do princpio da interpretao conforme:
(1) o princpio da prevalncia da Constituio impe que, dentre as vrias possibilidades de interpretao, s deve escolher-se a interpretao que no seja contrria ao texto e programa da norma ou normas constitucionais; (2) o princpio da conservao das normas afirma que uma norma no deve ser declarada inconstitucional quando, observados os fins da norma, ela pode ser interpretada em conformidade com a Constituio; (3) o princpio da excluso da interpretao conforme a Constituio, mas contra legem, impe que o aplicador de uma norma no pode contrariar a letra e o sentido dessa norma atravs de uma interpretao conforme a Constituio, mesmo que atravs desta interpretao consiga uma concordncia entre as normas infraconstitucional e as normas constitucionais. (grifo nosso).

Na anlise das dimenses citadas por Gomes Canotilho, encontram-se os limites para a aplicao dessa tcnica. Assim, no poder o intrprete conferir norma impugnada um sentido que no possa ser dela extrado. Uma interpretao totalmente dissociada dos termos expressos na lei, fugindo, por completo, da vontade do legislador ao positivar a norma, ser inconcebvel. Se da norma no se puder retirar uma interpretao que, alm de compatvel com a Constituio, esteja de acordo com a literalidade daquela, o caso no ser de aplicao da tcnica de interpretao conforme Constituio, mas sim de declarao de inconstitucionalidade da lei. Tambm no haver outra soluo seno a declarao de inconstitucionalidade se da norma no se puder extrair mais de uma interpretao. Ora, sendo nica a interpretao da lei e sendo essa mesma interpretao visivelmente inconstitucional, espao no haver para a interpretao conforme, devendo tal norma ser extirpada do ordenamento jurdico. Nesse sentido, so claros os ensinamentos de Gilmar Medes20:
H muito vale-se o STF da interpretao conforme Constituio, passando a ser utilizada tambm no mbito do controle abstrato de normas. Consoante entendimento ordinrio, limita-se o Tribunal a declarar a legitimidade do ato questionado desde que interpretado em conformidade com a Constituio. O resultado da interpretao, normalmente, incorporado, de forma resumida, na parte dispositiva da deciso. Segundo a jurisprudncia do STF, a interpretao conforme Constituio conhece limites. Eles resultam tanto da expresso
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CANOTILHO, Jos J. G. Direito Constitucional. 6. ed. Coimbra: Livraria Almedina, 1993. p. 235-236. MENDES, op. cit., p. 37.

literal da lei quanto da chamada vontade do legislador. A interpretao conforme Constituio , por isso, apenas admissvel se no configurar violncia contra a expresso literal do texto e no alterar o significado do texto normativo, com mudana radical da prpria concepo original do legislador.

Feitas essas observaes sobre a interpretao conforme, passar-se- anlise da tcnica de declarao de inconstitucionalidade parcial sem reduo de texto, para, em seguida, ser traado um paralelo entre ambas, destacando em que aspectos so semelhantes e em que consistem as diferenas.

3.2 A DECLARAO DE INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL SEM REDUO DE TEXTO Na aplicao da tcnica de declarao de inconstitucionalidade parcial sem reduo de texto, o Tribunal, da mesma forma que ocorre quando da utilizao da interpretao conforme, tambm no declara a norma inconstitucional. Entretanto, aqui, ao contrrio daquela tcnica, a Corte Suprema ir declarar inconstitucionais apenas um ou alguns dos significados da norma. Em princpio, a norma impugnada deveria ser considerada constitucional. Entretanto, alguns de seus significados no se adequam aos preceitos da Carta Magna. Dessa forma, para que no se julgue procedente uma suposta ao direta de inconstitucionalidade (ou improcedente uma ao declaratria de constitucionalidade), ser proferida deciso declarando a inconstitucionalidade apenas parcial da norma. A literalidade da lei, entretanto, ser conservada. Assim, essa declarao de inconstitucionalidade incidir sobre a norma sem reduzir seu texto. O leitor mais desavisado, apegado em demasia interpretao gramatical da tcnica ora em discusso, poder se perguntar ento em que consistir essa inconstitucionalidade se no haver nenhum corte no texto da norma. Diz-se, portanto, que a deciso ser declaratria de inconstitucionalidade parcial sem reduo de texto porque a Corte constitucional declarar inconstitucionais apenas uma ou algumas das possibilidades interpretativas do texto impugnado. A norma poder, portanto, continuar a ser aplicada desde que no se adotem as interpretaes julgadas inconstitucionais pelo STF porque incompatveis com o texto da Lei Maior. Isso ocorre porque da norma no ser possvel ser retirada nenhuma expresso a fim de se chegar parte tida por inconstitucional, sob pena de se esvaziar o contedo da lei. Por isso, o Pretrio Excelso, ao invs de suprimir parte do texto, determina como inconstitucionais algumas situaes hipotetizadas. Aqui tambm devem ser ressaltados certos limites utilizao da tcnica. Assim, o julgador no poder declarar inconstitucional uma interpretao que no pode ser extrada do texto. No se pode, portanto, ampliar a vontade do legislador que no inseriu, ao positivar a norma, a interpretao tida supostamente como inconstitucional. Isso porque o Poder Judicirio no pode atuar como legislador positivo, ampliando, indevidamente, o campo de incidncia da norma questionada. Pelos mesmos motivos, no poder essa tcnica ser aplicada quando da norma s se puder extrair um significado, apenas uma interpretao possvel. Nesse caso, ou a norma considerada constitucional ou ser declarada sua inconstitucionalidade. No haver margem aplicao da declarao parcial de nulidade sem reduo de texto.

3.3 SIMILITUDES E DIFERENAS Vistas as principais caractersticas dessas duas tcnicas de deciso, ser mais fcil traar-se um paralelo entre elas, ressaltando seus traos comuns e suas principais diferenas. primeira vista, parecem ter o mesmo conceito. De fato, a diferena sutil, tendo em vista que ambas possuem o mesmo objetivo maior, qual seja: extirpar do ordenamento jurdico interpretaes incompatveis com a Constituio. Constituem ambas, portanto, mecanismos de controle de constitucionalidade das normas. Entretanto, na maneira como essa eliminao feita que reside a dessemelhana. Na interpretao conforme Constituio, chega-se concluso de que apenas uma nica interpretao do texto possvel. Isso porque, a norma, em sua substncia, seria tida inicialmente por inconstitucional. Entretanto, para conservar sua conformidade constitucional, o Tribunal extirpa todas as interpretaes desconformes e determina que se passe a aplicar exclusivamente aquela tida como vlida. Assim, ficam todos os rgos do Poder Judicirio e a Administrao Pblica Federal vinculados a aplicar apenas a interpretao proferida no controle abstrato da constitucionalidade do texto normativo. Por seu turno, na declarao de inconstitucionalidade parcial sem reduo de texto, o Poder Judicirio no determina apenas uma interpretao vlida. Nessa situao, a norma substancialmente constitucional. Porm, algumas interpretaes de seu texto no guardam conformidade com a Lei Maior. Assim, o Tribunal julga inconstitucionais tais interpretaes hipotetizadas. Nesse caso, portanto, a vinculao no to extensa em comparao aos efeitos da interpretao conforme, tendo em vista que, na segunda tcnica, os rgos do Poder Judicirio e a Administrao Pblica Federal podem conferir norma quaisquer interpretaes compatveis com sua literalidade, exceo daquelas tidas por inconstitucionais. Eduardo Appio21, tratando da diferena entre esses mecanismos, assim esclarece:
A diferena, portanto, de sinal. Enquanto a declarao parcial de nulidade possui efeito principal negativo (em relao a determinadas interpretaes, hipotetizadas pelo julgador), a interpretao conforme tem efeito principal positivo, na medida em que elege a nica interpretao possvel, vinculando juzes e administrao.

Entretanto, h doutrinadores que fazem uma relao de equivalncia necessria entre tais tcnicas. Nesse sentido, Moreira Alves22 salienta que:
[...] Assim, temos a chamada interpretao conforme a Constituio. dizer, aqueles casos nos quais a lei admite uma pluralidade de interpretaes das quais apenas uma considerada constitucional. Desta forma, se declara a procedncia parcial da ao para o fim de se declarar que so inconstitucionais todas aquelas interpretaes que no aquela que o Supremo fixou no seu dispositivo. A este procedimento se d o nome de declarao de inconstitucionalidade sem reduo de texto, porque nada se retira materialmente do texto, apenas se retira deste uma parte do seu contedo significativo. (grifo nosso).

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APPIO, op. cit., p. 79. ALVES, op. cit., p. 255.

Pelo que foi exposto, porm, no como se igualar referidas tcnicas, na medida em que, para se chegar excluso de certas interpretaes, traam-se caminhos distintos, levando a vinculaes com diferentes amplitudes. Apesar disso, outros autores, embora reconhecessem as diferenas existentes entre ambas as tcnicas, chegavam a afirmar que, na interpretao conforme, a deciso do Supremo Tribunal Federal no vincularia os rgos do Poder Judicirio ou da administrao. Referida vinculao, segunda eles, dependeria do prestgio da Corte Suprema junto a tais rgos e instituies. Nesse sentido, escreveu Clmerson Clve23, em obra datada de 1995:
A interpretao conforme pode conduzir a alguns problemas. No Brasil, porque a coisa julgada alcana apenas a parte dispositiva da deciso (que de rejeio de inconstitucionalidade) e no os seus fundamentos, os juzes e tribunais podem continuar aplicando a norma impugnada com os sentidos apontados como inconstitucionais. O prestgio do STF determinante da observncia, pelos demais rgos do Judicirio, da sua deciso. Em caso contrrio, entretanto, apenas a interposio de recurso extraordinrio, na oportunidade prpria e atendidos os pressupostos respectivos, pode fazer prevalecer o entendimento sustentado pela Excelsa Corte. (grifo nosso).

A soluo para essa celeuma, segundo Celso Bastos24, parecia ser a incorporao no decisum da nica interpretao da norma admitida pelo Tribunal, com a devida fora vinculante. Todavia, isso no resolvia o problema, mas sim transferia a responsabilidade para o rgo julgador. A Lei n. 9868, de 10/11/1999, que dispe sobre o processo e julgamento da ao direta de inconstitucionalidade e da ao declaratria de constitucionalidade perante o STF, ps fim a toda essa discusso ao estabelecer, no pargrafo nico de seu art. 28, verbis:
A declarao de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade, inclusive a interpretao conforme Constituio e a declarao parcial de inconstitucionalidade sem reduo de texto, tm eficcia contra todos e efeito vinculante aos rgos do Poder Judicirio e Administrao Pblica federal, estadual e municipal. (grifo nosso).

Tal dispositivo legal trouxe duas importantes inovaes. Em primeiro lugar, teve o mrito de conferir efeito vinculante s tcnicas aqui abordadas, extirpando qualquer dvida porventura existente sobre a obrigatoriedade de se observar as decises proferidas pelo STF. Assim, estava claro que, a partir dali, os rgos da Administrao Pblica federal, estadual e municipal estariam vinculados s decises da Corte Suprema que optassem pelas tcnicas de interpretao conforme ou de declarao de inconstitucionalidade parcial sem reduo de texto. Ademais, ao tratar, simultnea e separadamente, das duas tcnicas, tambm veio a norma a ratificar a doutrina que h muito j pugnava pela diferenciao de ambos os institutos. Ora, se na lei no deve haver palavras inteis, certo que o legislador, ao dar-lhes tratamento diferenciado, quis deixar claro que se trata de tcnicas de deciso distintas. E mais, ao tratar desses institutos no mesmo patamar das declaraes de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade, a lei conferiu-lhes tratamento de mecanismos de controle de constitucionalidade. Dessa forma, no h mais que se

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CLVE, op. cit., p. 176-177. BASTOS, op. cit., p. 278.

pensar na interpretao conforme como simples forma de interpretao, como j advertia Jorge Miranda, em trecho citado acima, pois, mais do que isso, consiste ela em verdadeira tcnica de deciso. Pode-se, assim, dizer, segundo afirma Celso Bastos, corroborando essa idia, que o mandamento da interpretao conforme Constituio no significa extrairse um sentido da lei [interpretando-a, portanto], mas mais do que isso, determina ele proceder-se a uma reduo ou mesmo a uma ampliao da eficcia da norma legal [...]. Aps as discusses doutrinrias sobre as tcnicas de interpretao conforme Constituio e de declarao de inconstitucionalidade parcial sem reduo de texto, passa-se anlise da jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal no tocante aplicao de tais mecanismos de deciso.

4 MOVIMENTO PENDULAR DA JURISPRUDNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO MBITO DO CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE Ao se fazer uma anlise da jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, em sede de controle abstrato de normas, nota-se uma evoluo sobre a utilizao das tcnicas de interpretao conforme Constituio e de declarao de inconstitucionalidade parcial sem reduo de texto. De fato, pela observao dos julgados, desde a primeira representao de inconstitucionalidade at as recentes aes diretas de inconstitucionalidade que tratam do assunto, pode-se perceber uma evoluo da jurisprudncia do STF, que seria marcada por dois momentos, separados pelo advento da citada Lei n. 9868/99. Inicialmente, a Corte Suprema passou, na maioria dos casos, a aplicar indistintamente ambas as tcnicas de deciso aqui discutidas, numa confuso de conceitos. Nesse perodo, no se falava em efeito vinculante dos acrdos que utilizavam tais institutos. Com a publicao da Lei n. 9868/99, conforme ressaltado, o efeito vinculante e a separao das tcnicas passaram a ter base legal. Entretanto, apesar de se comear a ver, por um lado, uma ntida separao prtica entre os mtodos usados; por outro, em muitos julgados, nota-se ainda uma confuso na utilizao desses mecanismos. Por conta disso, ver-se- que hoje a jurisprudncia daquela Corte caminha num movimento pendular, ora optando pela separao, ora pela equiparao entre as tcnicas. Analisar-se-, ento, se esse movimento pendular tem alguma implicao prtica ou se a opo por um ou outro caminho no influenciar no objeto e amplitude da deciso. Antes de se passar anlise da jurisprudncia, de bom alvitre ressaltar que a diviso em fases consiste apenas numa forma mais didtica para se abordar o assunto. Claro que essas fases no so estanques. V-se, na verdade, uma evoluo na maneira de pensar do Tribunal, que acaba refletindo a evoluo doutrinria e legal acerca da matria.

4.1 ANLISE DA JURISPRUDNCIA ANTERIOR LEI N. 9868/99 Enquanto na Suprema Corte alem, j se falava h muito sobre interpretao conforme e declarao de inconstitucionalidade parcial sem reduo de texto; no Brasil, somente a partir do final da dcada de 70, de forma tmida, e final da

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dcada de 80, mais nitidamente, comeou a jurisprudncia a traar discusses que envolviam a temtica. Assim, j na Representao n. 94825, pode-se ver o incio da adoo da interpretao conforme. Naquela ao, interposta em face da Assemblia Legislativa do Estado de Sergipe, questionava-se a constitucionalidade de uma norma da Constituio estadual que concedia subsdio mensal vitalcio a Governador que permanecesse como tal por mais da metade do mandato. Em seu voto, o Min. Moreira Alves deixou assentado que o dispositivo s seria constitucional se aplicado somente a quem tivesse exercido o cargo em carter permanente:
Esta interpretao que afasta a incidncia do dispositivo constitucional em causa em favor de quem no tenha exercido, em carter permanente, o cargo de governador por tempo superior metade do respectivo mandato ajusta o texto impugnado com o preceito federal que lhe serviu de modelo.

Entretanto, foi somente na Representao n. 141726 que o Tribunal delineou mais precisamente os contornos dessa tcnica. A Procuradoria-Geral da Repblica ofereceu representao alternativa por inconstitucionalidade ou, eventualmente, por interpretao, do pargrafo 3 do artigo 65 da Lei Orgnica da Magistratura Nacional LOMAN. Em seu voto, o Min. Moreira Alves27 discorreu longamente sobre todo o trmite legislativo da proposta de emenda de referida Lei Orgnica para que ficasse claro que a inteno do legislador, ao aprovar o texto:
[...] foi o de outorgar aos Tribunais, suprindo a omisso legislativa regulamentadora dos incisos I e II do artigo 65 da LOMAN, a faculdade de conceder essas vantagens [o auxlio-moradia e o auxlio-transporte, concedidos atravs dos incisos I e II do artigo impugnado] at o limite mximo que fixou para cada uma delas, atendidas as caractersticas regionais de que cada uma dessas Cortes teria a medida exata das necessidades reais.

E foi a prpria Procuradoria da Repblica que concluiu pela inconstitucionalidade do entendimento, quer na esfera federal pela ausncia da iniciativa privativa do Presidente da Repblica , quer na estadual por ter invadido o mbito da competncia legislativa reservada. Todavia, seu parecer pugnou que se julgasse improcedente a representao de inconstitucionalidade, desde que se desse ao dispositivo uma interpretao conforme com efeitos vinculantes. Tal interpretao conforme, entretanto, feria a vontade do legislador. Antes de julgar procedente a representao, declarando a inconstitucionalidade do dispositivo impugnado, o relator procurou delinear as bases e os limites de aplicao da interpretao conforme, atravs de autores europeus, com fundamento, em especial, nas doutrinas alem e portuguesa. Entendeu, assim, que o princpio da interpretao conforme se situava no mbito do controle de constitucionalidade, no sendo mera regra de interpretao. Ressaltou, porm, que deveria ser utilizado com restrio. Por esse fato, tal tcnica no se enquadraria no caso, como pretendia o Ministrio Pblico. Continuando, afirmou ainda que a Corte, a pretexto de conferir interpretao conforme, no poderia atuar como legislador positivo. Ao declarar a

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STF. Representao n. 948. Rel. Min. Moreira Alves. DJ de 18.03.1977. STF. Representao n. 1417. Rel. Min. Moreira Alves. DJ de 15.04.1988. Ibidem, p. 32.

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inconstitucionalidade de uma lei em tese, o Tribunal atuaria, sim, como legislador negativo. Da mesma forma, ao aplicar a interpretao conforme, apenas se eliminam as interpretaes que no guardem conformidade com a Lei Maior. Nesse sentido, aduziu:
O mesmo ocorre quando a Corte dessa natureza, aplicando a interpretao conforme Constituio, declara constitucional uma lei com a interpretao que a compatibiliza com a Carta Magna, pois, nessa hiptese h ua [sic] modalidade de inconstitucionalidade parcial (a inconstitucionalidade parcial sem reduo do texto Teilnichtigerklrung ohne Normtextreduzierung), o que implica dizer que o Tribunal constitucional elimina e atua, portanto, como legislador negativo as interpretaes por ela 28 admitidas, mas inconciliveis com a Constituio. (grifo do autor) .

Em seguida, arremata, destacando quais os limites que essa tcnica de deciso encontra na sua aplicao:
Porm, a interpretao fixada, como nica admissvel, pelo Tribunal Constitucional, no pode contrariar o sentido da norma, inclusive decorrente de sua gnese legislativa inequvoca, porque no pode Corte dessa natura atuar como legislador positivo, ou seja, o que 29 cria norma nova. (grifo do autor) .

V-se que o Tribunal conferiu tratamento equivalente para as tcnicas de interpretao conforme e de declarao de inconstitucionalidade parcial sem reduo de texto. Na prtica, conforme se depreende do voto do relator, a interpretao conforme aperfeioava-se atravs da declarao de inconstitucionalidade parcial sem reduo de texto. A partir de ento, foram vrios os julgados em que o STF passou a utilizar ambas as tcnicas, na maioria das vezes, como se equivalentes fossem. Por conta da permanncia da norma no ordenamento, a doutrina destacava o problema da possvel falta de cumprimento da deciso do STF por parte dos rgos do Judicirio e da Administrao Pblica. Isso se dava em virtude da ausncia de efeito vinculante permeando tais julgamentos. Na seqncia, a Representao n. 138930 questionava lei do Estado do Rio de Janeiro que transformava cargos de guarda de presdio em cargos de agente de segurana penitenciria, desde que aquele primeiro tivesse sido preenchido atravs de concurso pblico. O prprio relator do caso, Min. Oscar Corra, apesar de destacar os riscos do uso indiscriminado da interpretao conforme, para o que fez um apanhado de decises da Corte Suprema alem, aplicou a tcnica ao caso, sem, contudo, deixar de ressaltar a ausncia de efeito vinculante da deciso proferida pelo STF. Colhe-se trecho de seu voto:
Entre ns, da tradio deste S.T.F., pretendo apenas, ainda uma vez, salientar o risco que representa no Brasil: o texto legal se publica e se reproduz sem anotaes dessa natureza. A jurisprudncia, mesmo desta Corte, , quando nada, extensamente ignorada. Dar, ento, o juiz, ao decidir a demanda, no a interpretao conforme Constituio, que este Supremo Tribunal Federal tenha explicitado, mas a interpretao conforme ao seu entendimento;

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STF. Representao n. 1417. Rel. Min. Moreira Alves. DJ de 15.04.1988. p. 40. Ibidem STF. Representao n. 1389. Rel. Min. Oscar Corra. Braslia. DJ de 12.08.1988.

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com o que, em inmeras hipteses, se ter soluo em conflito com 31 o que esta Corte propugna e fixa . (grifo nosso).

A Corte Suprema, para tentar evitar o descumprimento de suas decises, passou a acrescentar, na parte dispositiva do acrdo, a declarao da inconstitucionalidade das interpretaes incompatveis com a Constituio. Assim ocorreu, por exemplo, no julgamento da medida cautelar da ADI n. 119432, em que a Confederao Nacional das Indstrias questionava alguns dispositivos do Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil. A ementa determinou, pois, o seguinte:
[...] b) art. 21 e seu par. nico: liminar deferida, em parte, para dar interpretao conforme expresso os honorrios da sucumbncia so devidos aos advogados dos empregados, contida no caput do artigo, no sentido de que disposio supletiva da vontade das partes, podendo haver estipulao em contrrio, por ser direito disponvel.

Apesar da confuso conceitual que o STF fazia entre as duas tcnicas de deciso ora em estudo, em algumas situaes, porm, podia-se ver uma ntida separao entre os institutos. Nesse sentido, na ADI n. 115033, em que se alegava ofensa regra constitucional do concurso pblico por lei do Estado do Rio Grande do Sul, o Tribunal utilizou a declarao de inconstitucionalidade parcial sem reduo de texto. J na ADI-QO n. 23434, na qual se questionava a constitucionalidade de certos dispositivos da Constituio do Estado do Rio de Janeiro, houve aplicao precisa da tcnica de interpretao conforme. Ressalte-se, por fim, que mesmo com esses esparsos julgados em que, poca, o Tribunal sinalizava com a distino conceitual dos institutos, na ampla maioria dos acrdos, havia aplicao de ambos como se fossem sinnimos. Citese, como exemplo tpico dessa confuso, a ADI n. 134435. L-se, em sua ementa:
Quando, pela redao do texto no qual se inclui a parte da norma que atacada como inconstitucional, no possvel suprimir dele qualquer expresso para alcanar essa parte, impe-se a utilizao da tcnica de concesso da liminar para a suspenso da eficcia parcial do texto impugnado sem a reduo de sua expresso literal, tcnica essa que se inspira na razo de ser da declarao de inconstitucionalidade sem reduo do texto em decorrncia de este permitir interpretao conforme a Constituio.

4.2 APS O ADVENTO DA LEI N. 9868/99 A Lei n. 9868/99, como destacado acima, trouxe, as seguintes inovaes, na redao do pargrafo nico de seu art. 28: (i) ntida separao entre interpretao conforme Constituio e declarao de inconstitucionalidade parcial sem reduo de texto, desde que se parta do pressuposto que, na lei, no deve haver palavras inteis; (ii) incluso dessas tcnicas entre os mecanismos de controle de

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STF. Representao n. 1389. Rel. Min. Oscar Corra. Braslia. DJ de 12.08.1988. p. 49. STF. ADI-MC n. 1194. Rel. Min. Maurcio Corra. Braslia. DJ de 29.03.1996. STF. ADI n. 1150. Rel. Min. Moreira Alves. DJ de 17.04.1998. Pode-se ler, em sua ementa: [...] bem como para declarar que os 3 e 4 desse mesmo artigo 276 [...] s so constitucionais com a interpretao que exclua da aplicao deles as funes ou os empregos relativos a servidores celetistas que no se submeterem ao concurso aludido no artigo 37, II, da parte permanente da Constituio, ou referido no 1 do artigo 19 do seu ADCT. STF. ADI-QO n. 234. Rel. Min. Nri da Silveira. DJ de 19.05.1997. STF. ADI n. 1344. Rel. Min. Moreira Alves. DJ de 19.04.1996.

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constitucionalidade; (iii) concesso de efeito erga omnes e eficcia vinculante para tais decises. Assim, no se justificava mais a adoo indiscriminada dos institutos sem qualquer rigor conceitual. O legislador deixara expressa sua vontade de separao entre ambas as tcnicas.

Ademais, aps a entrada em vigor dessa lei federal, no mais havia que se questionar se as decises do STF deveriam ou no ser respeitadas. A lei deixou claro que elas vinculavam os rgos do Poder Judicirio e a Administrao Pblica em geral.
A partir de ento, apesar de no ser mais necessrio, dada a disposio expressa em lei da eficcia vinculante, o STF passou a consignar, na parte dispositiva da imensa maioria de seus acrdos, as interpretaes inconstitucionais das normas questionadas, tendo em vista sua desconformidade com o texto da Lei Maior. Cite-se, como exemplo dessa prtica, a ADI n. 2084, julgada apenas alguns meses aps a publicao da Lei n. 9868/99, em que se deu interpretao conforme a dispositivo de lei complementar paulista e se consignou, na ementa do acrdo, que a filiao partidria de representante do Ministrio Pblico paulista s poderia ocorrer quando houvesse o afastamento das suas funes institucionais, mediante licena, nos termos da lei. Voltou, entretanto, o Tribunal a fazer confuso na aplicao das tcnicas. Nesse sentido, no julgamento da ADI n. 2116, por exemplo, ao invs de interpretao conforme, deveria a Corte ter usado a expresso declarao de inconstitucionalidade parcial sem reduo de texto, pois se adequava mais ao contedo do decisum. Frise-se, ainda, que, com a adoo de eficcia vinculante, caso haja o desrespeito das decises da Corte Suprema que apliquem tais tcnicas, ser cabvel a reclamao constitucional, nos termos expressos no art. 102, I, l, da Constituio Republicana de 1988:
Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituio, cabendo-lhe: I processar e julgar originariamente: [...] l) a reclamao para preservao de sua competncia e garantia da autoridade de suas decises; [...].

Tal entendimento restou consolidado no julgamento da Reclamao n. 214336, em que o Tribunal confirmou a constitucionalidade do art. 28, pargrafo nico, da Lei n. 9868/99, ressaltando o carter vinculante de suas decises. Devido a essa vinculao, seria perfeitamente cabvel o manejo da reclamao constitucional caso houvesse descumprimento por quaisquer juzes ou Tribunais. Em seu voto37, o relator destacou, inicialmente, a legitimidade constitucional do art. 28 da citada lei federal, aduzindo o seguinte:
Cabe enfatizar, neste ponto, que as decises consubstanciadoras de declarao de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade, inclusive aquelas que importem em interpretao conforme Constituio e em declarao parcial de inconstitucionalidade sem reduo de texto, quando proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, em sede de fiscalizao normativa abstrata, revestem-se de eficcia contra todos ("erga omnes") e possuem efeito vinculante em relao a todos os magistrados e Tribunais, bem assim em face da
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STF. Rcl n. 2143. Rel. Min. Celso de Mello. DJ de 06.06.2003. Ibidem, p. 13.

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Administrao Pblica federal, estadual, distrital e municipal, impondo-se, em conseqncia, necessria observncia por tais rgos estatais, que devero adequar-se, por isso mesmo, em seus pronunciamentos, ao que a Suprema Corte, em manifestao subordinante, houver decidido, seja no mbito da ao direta de inconstitucionalidade, seja no da ao declaratria de constitucionalidade, a propsito da validade ou da invalidade jurdico-constitucional de determinada lei ou ato normativo.

Em seguida, na concluso do julgado, reconheceu-se que o desrespeito eficcia vinculante de acrdo plenrio do STF autoriza o manejo da via reclamatria. 5 CONCLUSO A anlise da jurisprudncia do STF demonstra uma ausncia de rigor metodolgico daquele Tribunal na aplicao das tcnicas de interpretao conforme e de declarao de inconstitucionalidade parcial sem reduo de texto. Assim, ora suas decises igualam, ora diferenciam os institutos. Observou-se, no entanto, que a equiparao pura e simples pode gerar dificuldades na compreenso da amplitude dos efeitos da deciso proferida. Isto porque, ao excluir somente algumas interpretaes, na declarao de inconstitucionalidade parcial sem reduo de texto, a Corte no declara todas as demais inconstitucionais. Os rgos do Poder Judicirio e a Administrao Pblica em geral, por conta disso, podero conferir ao texto qualquer outra interpretao, a exceo fica apenas por conta de uma ou duas (ou mais, mas sempre um nmero exato) declaradas pelo STF como incompatveis com a Carta Magna. J na interpretao conforme, como o Pretrio Excelso fixa o nico entendimento constitucional do texto questionado, a nenhum outro rgo ser dada a oportunidade de interpretar a lei de outra forma. Todos devero adotar os termos expressos pelo STF. A via reclamatria, em um possvel descumprimento da deciso proferida pela Corte Suprema, ter, portanto, um objeto mais amplo. Apesar disso, cabe frisar, por fim, conforme destaca Gilmar Mendes38, que no se pode afirmar com segurana se na jurisprudncia do STF a interpretao conforme Constituio h de ser, sempre, equiparada a uma declarao de nulidade sem reduo de texto.

6 REFERNCIAS
ALVES, Jos Carlos M. A evoluo do controle de constitucionalidade no Brasil In: TEIXEIRA, Slvio de Figueiredo (Coord.). As garantias do cidado na justia. So Paulo: Saraiva, 1993. APPIO, Eduardo F. Interpretao conforme a Constituio: instrumento da tutela jurisdicional dos direitos fundamentais. Curitiba: Juru, 2002. BASTOS, Celso R. Hermenutica e interpretao constitucional. 3. ed. rev. e ampl. So Paulo: Celso Bastos, 2002. BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 4. ed. So Paulo: Malheiros, 1993. CANOTILHO, Jos J. G. Direito Constitucional. 6. ed. Coimbra: Livraria Almedina, 1993. CLVE, Clmerson M. A fiscalizao abstrata de constitucionalidade no direito brasileiro. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1995.

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MENDES, op. cit., p. 37.

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MENDES, Gilmar F. Ao Direta de Inconstitucionalidade e Ao Declaratria de Constitucionalidade. Material da 3 aula da Disciplina Controle de Constitucionalidade, ministrada no curso de Especializao Telepresencial e Virtual em Direito Constitucional UNISUL-IDP-REDE LFG. MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional. Tomo II. Coimbra: Coimbra Editora, 1987. SICCA, Gerson dos S. A interpretao conforme Constituio Verfassungskonforme Auslelung no direito brasileiro. Revista de Informao Legislativa, Braslia, ano 36, n. 143, julho/setembro 1999.

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