MODELOS DE ORDENACIN TERRITORIAL*

Florencio Zoido Naranjo. Gegrafo, catedrtico de la Universidad de Sevilla 1. Introduccin

La palabra modelo tiene una amplia trayectoria cientfica en disciplinas diversas; en Geografa ha dado lugar a una controversia de larga duracin y gran fecundidad intelectual (1). Nada nuevo puedo aportar a ese interesante debate; el propsito principal de este texto es una revisin de la utilizacin del trmino modelo en algunos ejemplos del planeamiento territorial, elaborado en Europa durante las dos ltimas dcadas del siglo XX. Los modelos cientficos y tcnicos tienen una doble finalidad que puede aparecer reunida: hacer comprensibles analtica y/o causalmente hechos complejos mediante la seleccin de componentes o factores a los que se atribuye mayor importancia o significado, de una parte y, de otra, proponer una mejora de lo existente, mediante el aadido de elementos o principios activos nuevos. Los modelos pueden expresarse o transmitirse por medios muy diversos: maquetas, mapas, esquemas organizativos, frmulas matemticas, lenguaje natural... Aplicar esta idea al territorio es ahora algo habitual en el lenguaje econmico, sociolgico o geogrfico y en Espaa tambin en el lenguaje coloquial: los debates sobre la organizacin territorial del estado se resumen frecuentemente con la apelacin al modelo territorial. La relacin entre dos ideas tan complejas como modelo y territorio presenta multitud de aspectos interesantes, paradojas y matices difcilmente abarcables en su totalidad. Se ha sealado que la modelizacin es por excelencia la expresin [cientfica] de la modernidad y que es completamente incapaz de responder a los retos contemporneos (polticos y morales) de la posmodernidad (2). Pero, para su utilidad, el lenguaje de las ciencias sociales requiere frecuentemente su trasposicin legal y su ulterior inclusin en instrumentos
*

Prxima Publicacin Universidad de Salamanca.

operativos. Es el caso de las expresiones modelo territorial y modelo de ordenacin territorial. Muchas leyes utilizan conceptos que cientficamente pueden ser discutibles, o incluso claramente incorrectos, pero que estn vigentes e influyen poderosamente en las propuestas de transformacin y en los propsitos de mejora de lo existente; as la expresin estructura general y orgnica del territorio, establecida por la Ley del Suelo de 1975 (art. 12.1.b), todava muy influyente en trminos jurdicos en el ordenamiento urbanstico, rene los componentes fundamentales de la ordenacin local (clasificacin de los usos del suelo y sistemas generales) con evidente impropiedad (3), al tiempo que permite soslayar la expresin modelo territorial, mal valorada e incluso rechazada en la etapa en que se elabora y se promulga esta importante norma. Las ideas de modelo territorial y modelo de ordenacin territorial han reaparecido en el lenguaje normativo y tcnico en los ltimos aos del siglo XX, rescatadas por el nuevo impulso dado a la planificacin territorial regional desde mbitos comunitarios y vinculada tambin, en gran medida, al relanzamiento de la ordenacin territorial en los estados europeos de organizacin federal, as como en los unitarios que han impulsado ms decididamente la regionalizacin (4). Los instrumentos de ordenacin territorial que se analizan en este texto contienen opciones diferentes respecto a la idea de formular o establecer un modelo. Algunos rehuyen esa expresin, otros la incluyen, aunque con diferentes propsitos y contenidos. Conviene no obstante destacar que el recurso a esta idea se est fortaleciendo y clarificando en los ltimos aos. El objetivo principal de este texto es tambin contribuir a ello, pues estimo que puede ayudar clarificar los conceptos, a consolidar una prctica todava dbil y a resolver problemas que las sociedades tienen planteados respecto a la mejor utilizacin de sus territorios. La ordenacin territorial como poltica o actividad pblica tiene que sustentarse en la planificacin; el orden territorial es previsible (5), al menos hasta donde lo son las actuaciones humanas en general y su definicin puede ser

til si se acta con finalidades transformadoras de mejora; en consecuencia los planes de ordenacin territorial pueden incluir modelos que expresen opciones deseadas para la evolucin del territorio; dichas opciones pueden tener una expresin sinttica en trminos cartogrficos, es decir, un modelo de ordenacin territorial. Diferentes documentos comunitarios prospectivos sobre la dinmica del territorio europeo utilizan las expresiones evolucin tendencial y orientacin voluntarista para titular los mapas que reflejan las previsiones realizadas sin o con intervenciones de ordenacin; estas dos locuciones ayudan a perfilar el sentido y los componentes de los modelos territoriales (6). Un hecho tan complejo como la evolucin del territorio (en cualquiera de sus niveles polticos o escalas (municipal, comarcal, subregional, regional, estatal y comunitario) no es orientable o reconducible por efecto de la voluntad humana a corto plazo; probablemente dicha voluntad ser tambin cambiante; inducir un sentido evolutivo deseado para el conjunto del territorio o para sus elementos estructurales requiere en todo caso enormes inversiones pblicas, coordinacin y concertacin entre organismos y entidades publicas y con el sector privado y sostener unos objetivos concretos en el medio y largo plazo. Cuando histricamente se han afrontado objetivos de esta magnitud con propuestas simplistas (creacin de new towns, colonizacin y transformacin de grandes reas vrgenes o poco pobladas...) dichas iniciativas han acabado fracasando casi siempre, al menos a corto plazo, tiempo que necesariamente determina el ritmo poltico en democracia. Causa principal de la escasa voluntad poltica sobre la ordenacin territorial es, sin duda, su necesidad del largo plazo. Las expresiones evolucin tendencial y orientacin voluntarista antes citadas ayudan a establecer un sentido polticamente ms aceptable de la idea de modelo territorial, principalmente al sugerir que la gran complejidad del territorio situar su evolucin real entre las dos opciones propuestas (tendencial y voluntarista). Si se opera principalmente en el corto y medio plazo, y si los factores que condicionan la evolucin del territorio son tambin dinmicos y cambiantes, la situacin que realmente existir en una fecha ms lejana ser

distinta a la prevista, probablemente se situar entre la tendencia espontnea y los propsitos de mejora. En cualquier caso, desde un punto de vista poltico democrtico, siempre ser ms conveniente adquirir el compromiso que representa establecer un modelo y comprometerse con su logro, que actuar sin una finalidad explcita, errticamente o propiciando la discrecionalidad y la arbitrariedad. La expresin modelo territorial en su utilizacin ms frecuente en Espaa est siendo referida propiamente al modo de organizacin polticoterritorial del estado promulgado en el Ttulo VIII de la Constitucin de 1978, es decir a la divisin del territorio espaol en municipios, islas, provincias y comunidades autnomas. Lo ms habitual es incluso referir la expresin modelo territorial a la articulacin entre el estado y las comunidades autnomas. Por ello conviene precisar que en este texto se tratarn principalmente los modelo de ordenacin territorial, elementos por lo general ms detallados y tcnicos, propios de una determinada poltica (la ordenacin territorial), aunque tambin de amplio alcance y gran complejidad. Dos ideas ms deben ser expuestas en relacin con la expresin modelo territorial antes de abordar con mayor detalle la de modelo de ordenacin territorial. En primer lugar, a toda organizacin poltica territorial le acompaan estructuras y sistemas territoriales que la hacen tender hacia un modelo de ordenacin territorial (7). Por otra parte cuanto mayor es el mbito o territorio de referencia, ms generales y abstractos son los componentes de un posible modelo de ordenacin territorial y mayor peso tiene en l su divisin poltica.

2. Componentes sustanciales de los modelos de ordenacin territorial Todos los mbitos que el ser humano dispone para su uso son susceptibles de adquirir formas de ordenacin repetidas y convertidas por ello en rasgos culturales. El ejemplo ms bsico es la vivienda en sus mltiples tipologas; tambin en los asentamientos y/o ncleos de poblacin ms elementales es fcil

encontrar pautas de ordenacin repetidas. La idea del modelo de ordenacin se hace necesaria cuando los espacios son tan amplios o complejos que precisan un esquema o interpretacin sinttica que permita comprender su estructura y funcionamiento ms all de su aparente abigarramiento. Para cualquier espacio, por amplio y complejo que sea, es posible realizar tres actuaciones que contribuyen sustancialmente a su singularizacin o individualizacin:

delimitarlo, identificar en l los hechos o elementos que contribuyen a su cohesin y diferenciar partes integrantes o componentes, bien por su diferente naturaleza o conformacin, o bien por las funciones, usos o regmenes de tratamiento que se les atribuyen. Esos hechos pueden ser entendidos tambin como los componentes bsicos de cualquier modelo de ordenacin territorial, con independencia de la dimensin y complejidad del espacio al que se refieran.

Delimitar un territorio La delimitacin de un espacio para su ordenacin como territorio puede sustentarse en hechos de muy distinta naturaleza. En algunos casos, las islas por ejemplo, una circunstancia de carcter natural, el terreno emergido, resulta decisiva, pero en la mayora de situaciones son las demarcaciones oficiales de un mbito las que prevalecen al efecto de su ordenacin territorial, bien por que dichos lmites recogen una pluralidad de causas de diferenciacin que los ha hecho firmes a lo largo del tiempo, bien por que su carcter poltico o administrativo los convierte tambin en lmites para la gestin o para la aplicacin de normativas. No obstante, la atribucin de un mbito a una iniciativa de ordenacin territorial puede basarse en hechos objetivos que superen las demarcaciones poltico administrativas ms bsicas; as ocurre en propuestas y programas transfronterizos, en algunos planes supra municipales

interprovinciales y en los instrumentos de ordenacin o gestin de espacios naturales protegidos interautonmicos. Esta circunstancia hace ms compleja la aprobacin y ejecucin de un instrumento de ordenacin territorial, pues no hay que olvidar que son instrumentos de gobierno a los que probablemente

correspondern rganos dbiles o basados en pactos temporales. Esta ltima es una de las razones principales que ms est dificultando el desarrollo de los planes comarcales, metropolitanos y subregionales en Espaa; existen ya o se estn formando reas funcionales unitarias supramunicipales (constatadas por la existencia de mercados laborales homogneos o por la intensidad de los desplazamientos cotidianos del municipio de residencia al de trabajo, etc.) para las que se formulan planes de ordenacin integrada, pero si no se crean o no se da suficiente capacidad de decisin a los rganos de gestin intermunicipales, dichos planes no se ejecutan ni se gestionan de forma eficiente (8).

Estructuras y sistemas territoriales La identificacin y realizacin de los hechos que cohesionan o pueden mejorar la cohesin de un mbito entendido o propuesto como unitario ha sido histricamente el aspecto ms valorado y desarrollado de la ordenacin territorial, tanto por las polticas ms intuitivas o fragmentarias en este propsito, como por las ms coherentes y planificadas. Desde hace milenios el dominio de territorios extensos se ha basado en el control de lugares seleccionados como cabeceras de actuacin y en la creacin de vas de comunicacin. Estas prcticas han evolucionado y dado lugar a la aparicin de conceptos y hechos ms complejos, tales como los de red urbana, sistema de asentamientos, sistema de ciudades, red viaria, red de comunicaciones y sistema de transportes, entre otros, posteriormente interrelacionados para dar lugar a la nocin de estructura territorial, conceptualmente muy prxima la de modelo de ordenacin territorial. En cada territorio su conformacin natural e histrica crea circunstancias que lo singularizan, hasta el punto de que son difcilmente reducibles a categoras o comportamientos generales y, en consecuencia, las actuaciones o propuestas para lograr o mejorar su cohesin tienen que considerar necesariamente sus peculiaridades. Pero la forma de abordar su conocimiento y la comprensin de su funcionamiento integrado, real o mejorado, puede basarse en los conceptos de estructuras y sistemas territoriales; ms aun, cada territorio al que se reconozca o

para el que se pretenda la unidad, puede ser considerado como una estructura unitaria o un sistema integrado (9). En la perspectiva de la actuacin pblica, que es siempre la de la ordenacin territorial, tres estructuras y/o sistemas territoriales deben ser tenidos en cuenta prioritariamente: la red o sistema de asentamientos, la red de comunicaciones o sistema relacional y la red o sistema de espacios de inters patrimonial. La red urbana ha sido un tema clsico (Christaller, Lsch) en las formulaciones tericas de la ordenacin territorial; sostenido en elaboraciones posteriores (Berry, Haggett), ya convertida en sistema urbano o sistema de ciudades (10) y ampliamente recogido por la prctica de la ordenacin en instrumentos normativos o planes de ordenacin de diferentes escalas espaciales. Junto a las pautas de distribucin espacial de los asentamientos (ms o menos regulares) y las ideas de jerarqua urbana, centralidad y funcionalidad (especializacin funcional) se han impulsado la localizacin regular de los servicios, la atribucin equitativa de los equipamientos pblicos (principalmente los de carcter ms social, sanitarios, escolares y asistenciales) y la distribucin de oportunidades para el desarrollo de actividades econmicas consideradas imprescindibles o estratgicas (clsicamente las Universidades y las instalaciones industriales, en la actualidad los establecimientos generadores de la innovacin y de su implementacin en prcticas productivas, I+D+i). Con estas finalidades, desde los propsitos de la ordenacin como funcin pblica, resulta ms conveniente partir del concepto de sistema de asentamientos, que comprende todos los lugares y ncleos poblados, que de los rangos urbanos de localizacin, superiores pero ms parciales, presentes en las ideas de red o sistema de ciudades. Tambin las ideas de red y de sistema han sido objeto de teoras y mtodos asociados habitualmente a la ordenacin territorial para el suministro o abastecimiento de recursos o disponibilidades bsicas (agua, energa) y en relacin con la accesibilidad. En este ltimo sentido las redes de comunicaciones (viarias, ferroviarias, telemticas) y la organizacin de sistemas de transportes

pblicos integrados (intermodalidad) son tambin cuestiones de tratamiento preferente en instrumentos de ordenacin, desde el nivel local (consorcios y autoridades metropolitanas de transportes) hasta el comunitario (redes transeuropeas); en los documentos de ordenacin emanados de este ltimo nivel poltico se ha acuado el concepto de accesibilidad equivalente" a las infraestructuras de comunicacin (11). La nocin de sistema relacional permite abarcar todos los hechos sealados y ser abordada, de manera parcial, en subsistemas y estructuras que pueden quedar integrados. Finalmente, la creacin de sistemas territoriales a partir de hechos con valor patrimonial, natural o cultural, es ms reciente, pero empieza a adquirir consistencia en bastantes documentos de ordenacin territorial de formulacin ms reciente (12). Diversos planteamientos de fondo subyacen en esta propuesta. En primer lugar el propsito de sostener la diversidad biolgica y la regeneracin de recursos naturales (pasillos y corredores biolgicos, reas para el mantenimiento de la matriz natural, ambiental o paisajstica); tambin la posibilidad de propiciar un acceso social equivalente a los lugares de disfrute de la naturaleza o del paisaje, que toman la forma de sistema de espacios libres, o del patrimonio histrico (itinerarios culturales). Estas redes, estructuras o sistemas territoriales estn siendo concebidas tambin, como elementos de apoyo a la diversificacin de los espacios rurales y del desarrollo territorial (13). Como componentes de un modelo de ordenacin territorial los tres sistemas territoriales mencionados deben establecerse interrelacionados. Algunas de las conexiones entre dichos componentes (rango urbano y modo de transportes) resultan actualmente obvias, pero no han sido tan evidentes en otros momentos o etapas histricas; por ejemplo la red ferroviaria andaluza se forma inicialmente en funcin de la relacin mina-puerto y se ir adecuando lentamente a la demanda urbana (14); entre mediados del siglo XIX y principios del XX la red de carreteras se subordina claramente al ferrocarril (15). Otras relaciones histricas son actualmente innecesarias o han sido olvidadas, como las estrechamente establecidas en su inicio entre ferrocarril y telgrafo (16) y otras son todava

ignoradas o planteadas de manera insuficiente; en la mayora de los pocos planes de ordenacin territorial regional aprobados en Espaa los espacios naturales son entendidos exclusivamente como un catlogo de mbitos protegidos por su alto inters florstico o faunstico, no como un sistema al servicio de la calidad natural y ambiental del conjunto del territorio, ni como una red accesible a los ciudadanos en tiempos equivalentes.

Diferenciar reas o zonas La diferenciacin de partes integrantes en un territorio unitario, o concebido como tal, puede obedecer a mltiples finalidades y apoyarse en criterios o mtodos diversos. Tambin en este sentido la dimensin espacial y la conformacin natural e histrica de cada mbito tienen un peso relevante para la ordenacin territorial. En las escalas ms pequeas pueden ser decisivos el parcelario y los usos del suelo; en grandes espacios se impondrn las divisiones polticas de rango mayor y medio (los primeros rangos de las NUTS en los estudios y propuestas comunitarias); en un espacio de dominante natural cobrarn fuerza las unidades topogrficas, tectnicas, ambientales o de paisaje integrado, y en una ciudad los barrios, distritos y sectores urbanos, entre otras muchas posibilidades de subdividir un territorio. Para los propsitos de integracin en el modelo territorial, pueden plantearse como fundamentales dos criterios de divisin del mbito objeto de ordenacin, tiles en cualquier territorio: la distincin de partes del mismo valoradas positivamente por su diversidad y la diferenciacin de reas con desigualdades que deben ser corregidas. Para ambos tipos de situaciones se hacen necesarias propuestas, normas y regmenes de actuacin diferenciados para las partes distinguidas. La ordenacin territorial no debe tratar un espacio que es rugoso y diferenciado como si fuese plano e isomorfo; no existen los accidentes geogrficos, sino espacios reales con partes y hechos que se singularizan y requieren tratamientos o propuestas propias. La zonificacin o zonning, trmino con mala fama pero amplio uso en planificacin territorial, sigue siendo un

recurso imprescindible para la ordenacin; su utilizacin no tiene por qu ser simplista ni inflexible. Su rechazo excesivo ha hecho surgir el concepto de diversidad territorial. Esta nueva idea puede reconducir al debate antiguo, pero sustancial en Geografa, sobre la regin y la regionalizacin. Controversia inacabada y, si se quiere, interminable pues el espacio geogrfico puede subdividirse con criterios objetivos y percibidos para tantas finalidades como se planteen. En cualquier mbito complejo puede ser conveniente distinguir partes que se diferencian unas de otras por la interrelacin de mltiples caracteres o factores y para las que se reclaman o proponen distintos tratamientos. A escala local sectores urbanos diferenciados morfolgica y funcionalmente como la ciudad medieval, los ensanches decimonnicos y las periferias obreras del periodo desarrollista reclaman normas distintas para el tratamiento de sus espacios pblicos, los permisos de construccin o las licencias de apertura de actividades; situaciones similares se pueden encontrar en el suelo rstico entre el ruedo de cercados y huertas prximas al ncleo urbano, los campos abancalados de una ladera cultivadas y los bosques, adehesados o de produccin maderera. En escalas mayores tambin puede contribuir a un mejor orden territorial distinguir entre comarcas serranas, campiesas o litorales al efecto de establecer propuestas de actuacin o normas relativas a las peculiares formas de sus ncleos de poblacin, al modo de plantear las infraestructuras o de utilizar recursos naturales tan bsicos como el suelo y el agua. La exigencia comunitaria de planes de desarrollo regional, o su formulacin de grandes regiones transnacionales (Arco Mediterrneo, Arco Atlntico, Diagonal Continental, Arco Alpino...) tambin parten de este reconocimiento de la diversidad territorial con propsitos de ordenacin. La diferenciacin de reas de desigualdad en un mbito unitario es quizs el objetivo ms reiterado de la ordenacin territorial; ha sido formulado generalmente para la eliminacin de los desequilibrios territoriales. En realidad los llamados desequilibrios territoriales son desigualdades manifiestas entre las poblaciones de las distintas partes de un territorio unitario; se han sustentado

generalmente en diferencias en el acceso a los servicios pblicos que propician la igualdad de oportunidades, o en muy distintos niveles de desarrollo econmico. Dichas desigualdades no pueden ser ignoradas por los responsables de gobernar un ente poltico unitario y han sido abordadas en los planes de ordenacin del territorio con distintas propuestas, ayudas econmicas generales, incentivos a la localizacin de empresas, inversiones pblicas para la mejora de la accesibilidad o de los servicios y equipamientos. Tambin en este propsito los mtodos de anlisis y las propuestas son variables segn la escala y las caractersticas de los mbitos objeto de ordenacin. Las polticas europeas de cohesin territorial han definido objetivos de mbito regional (NUTS 2) ms difciles de alcanzar que los estatales; sin embargo las soluciones a este problema en Espaa no detallan ese primer nivel, pues el Fondo de Compensacin Interterritorial se atribuye conjuntamente a las comunidades autnomas y stas no han instituido mecanismos econmicos semejantes de redistribucin interna. En otra escala, los primeros planes urbansticos aprobados tras la promulgacin de la Constitucin de 1978 se orientaron claramente al reequipamiento social de los barrios perifricos, largamente postergados en sus servicios sociales, y a la recuperacin de las caractersticas formales de la ciudad histrica.

Los tres componentes sustanciales de todo modelo de ordenacin territorial (delimitacin del mbito, definicin de estructuras y sistemas de cohesin y distincin de reas de diversidad y desigualdad) tienen que establecerse de forma interrelacionada y expresarse en trminos sintticos, preferentemente en nico cartograma capaz de reunir de forma comprensible cada uno de estos elementos y sus relaciones. Carece de sentido prever unas estructuras de comunicacin sin tener en cuenta las densidades de poblacin que generarn los usos del suelo a los que sirven; igualmente absurdo es promover la urbanizacin o el desarrollo industrial de unos terrenos sin que vayan acompaados de todas las infraestructuras necesarias. Sin embargo estas

situaciones tericamente anmalas han sido frecuentes en Espaa en todas las escalas espaciales (17); en gran medida lo siguen siendo en la actualidad a causa del insuficiente desarrollo de la ordenacin del territorio y continan provocando deseconomas diversas (insuficiente potencia elctrica instalada, retenciones de trfico...), importantes conflictos de carcter ambiental (vertidos incontrolados, espacios abandonados...) y sociales (prolongacin del tiempo de desplazamiento en trayectos cotidianos, carencia de equipamientos y dficits de atencin social...).

3. Ejemplos de expresin del modelo de ordenacin territorial en distintas escalas supraregionales. En la mayor parte de los documentos consultados no aparece explcita la expresin "modelo de ordenacin"; es ms frecuente en los ms recientes y en los que asumen en mayor medida los contenidos de un plan propiamente dicho. En los niveles polticos y/o escalas espaciales que se van a examinar es posible encontrar una gama de situaciones y denominaciones que, en primer lugar, ponen en evidencia las vacilaciones que todava caracterizan a la ordenacin del territorio. Denominaciones como "bases", "avance", "esquemas", "directrices", "estrategia" o "plan" son utilizadas sin que les correspondan siempre contenidos diferenciados. Para contribuir a una terminologa ms clara se proponen en este texto los siguientes significados. Por "bases" puede entenderse en planeamiento una iniciativa lejana a su forma final y a unos contenidos jurdicamente contrastados; se trata de una primera aproximacin al tema de ordenacin territorial que se quiere tratar. Un "avance" debe ser valorado, puesto que es un trmino presente en la legislacin vigente, como una parte del proceso de planificacin que sirve para marcar una orientacin general que, como tal, puede ser aprobada y asumida oficialmente. Los "esquemas de ordenacin" (expresin muy utilizada en Francia) se sitan junto a los anteriores instrumentos (bases y avances), poniendo su acento sobre su intencin sinttica y estructurante que prefigura el modelo de ordenacin

territorial. Una "estrategia" define planteamientos generales (recurdese el originario sentido militar de este trmino y su oposicin a "tctica"), comprende todos los aspectos (recursos, conflictos, potencialidades, procesos, etc.) que deben ser considerados en el territorio, pero no ultima las soluciones ni compromete plazos, financiacin o agentes particulares afectados. Las "directrices", por el contrario, tienen valor normativo pero se quedan tambin en un plano general que debe ser concretado por instrumentos de menor escala y mayor detalle. Finalmente el plan es un compromiso pblico con plazos, recursos y afecciones particulares detalladas.

En este texto, de acuerdo con la distribucin competencial relativa a la ordenacin del territorio y el urbanismo establecida por la Constitucin Espaola (Tit. VIII, art. 148.3) se proponen como denominaciones ms convenientes las siguientes: - estrategias territoriales, son documentos generalmente suprarregionales (orientativos, no vinculantes), cuyo uso correspondera a los

planteamientos sobre el territorio de las polticas comunitarias y estatales;

- directrices territoriales, su carcter normativo las vinculan claramente a las competencias legalmente atribuidas; pueden ser utilizadas para expresar un modelo de ordenacin territorial general que ser desarrollado por planes de menor escala espacial pero mayor concrecin en sus determinaciones; - planes territoriales, en general corresponden a mbitos de menor extensin y nivel competencial expresamente atribuido (subregional, comarcal, local), aunque el trmino se est utilizando tambin en Espaa para el nivel regional. Sus determinaciones estn expresadas

cartogrficamente con precisin en la escala numrica que legalmente se haya determinado; tienen un plazo de vigencia y, al menos, una

estimacin econmico-financiera de los recursos necesarios para su ejecucin y cumplimiento. Para todas las figuras anteriores deben garantizarse procesos de participacin pblica, ms generosos y desarrollados cuanto en mayor medida determinen afecciones e intereses concretos. Con estos planteamientos se analizan seguidamente algunos documentos de ordenacin territorial producidos en el mbito europeo y espaoles de mbito estatal, siempre con la intencin de establecer sus aportaciones respecto al propsito de definir mejor y asentar el concepto y uso de los "modelos de ordenacin territorial".

Sin pretensin alguna de exhaustividad, sino como ejemplos de inters seleccionados, se estudian en este articulo ocho documentos de mbito paneuropeo, comunitario, supraestatal y estatal y se dejan para otra ocasin los de mbitos ms reducidos. Obviamente no existen planteamientos para mbitos mayores, pero debe tenerse en cuenta que cuando se predica un nuevo orden internacional ("otro mundo es posible") a escala planetaria se hace referencia principalmente a dos objetivos: la mayor igualdad entre todos estados en trminos de renta y desarrollo econmico, y el respeto comn a la naturaleza. Si se relacionan dichos asertos con los planteamientos anteriores sobre modelos de ordenacin territorial, parece claro que se pone nfasis exclusivamente en los aspectos zonales, sin que, generalmente, se formulen ideas relativas a estructuras territoriales ms all de sugerir la existencia de algunos centros financieros principales y la importancia globalizadora de los grandes puertos y aeropuertos continentales. Se aborda aqu, por tanto, el nivel poltico europeo, el ms amplio correspondiente, en consecuencia, a las estrategias territoriales.

Esquemas y principios paneuropeos.

A nivel paneuropeo se consideran aqu dos documentos emanados del Consejo de Europa, organismo internacional que agrupa actualmente a 46 Estados con casi 820 millones de habitantes, el Esquema europeo de ordenacin territorial y los Principios Directores (18). En el Esquema europeo... se insiste en su condicin de "primer paso" de lo que est siendo un largo camino; un proceso de "lenta maduracin" que empez en Bonn en 1970 y que tiene un hito significativo en la aprobacin de la Carta Europea de Ordenacin del Territorio (Torremolinos, 1983). Los propsitos de ordenacin territorial se plantean desde una doble perspectiva (19), la "aproximacin regional" (distincin de reas o zonas fronterizas, costeras e insulares, en declive y con debilidades estructurales) y la "aproximacin mediante una imagen directiva" (obsrvese la proximidad de este ltimo concepto al de modelo territorial) que parte de la distribucin de la poblacin en el territorio y considera sucesivamente las ciudades, las infraestructuras, la localizacin de las actividades econmicas, el medio ambiente, la naturaleza, el paisaje y los usos del suelo. En este documento cuyos contenidos son esencialmente analticos (20) se aborda un mbito

supracomunitario que incluye toda Escandinavia, la antigua Yugoeslavia y Turqua, pero no los entonces pases europeos de la rbita sovitica. Sus

planteamientos propositivos se limitan a los "tipos de regiones" anteriormente mencionados, con el aadido de muy pocas propuestas localizadas referidas a infraestructuras de comunicacin (Fig. n 1). En los Principios directores el mbito considerado se ha ampliado a toda Europa continental, los pases transcaucsicos y las enormes extensiones rusas hasta el Ocano Pacfico. Para la delimitacin geogrfica ms convencional de Europa (hasta los Urales) se plantea un esbozo de red paneuropea de transportes (Figura n 2) con corredores y zonas de mayor inters y un mapa sobre la cohesin social y territorial europea (Figura n 3) a partir de la representacin por estados del conocido ndice de Desarrollo Humano formulado por Naciones Unidas; a partir de esta ltima imagen se subraya la dualidad o situacin dicotmica de Europa, cuya superacin se valora como condicin inexcusable para poder plantear una ordenacin territorial que, por lo dems, no puede ser referida al espacio real, sino al ms etreo mbito de los principios (respeto a la diversidad cultural, desarrollo sostenible y territorialmente equilibrado, mejora de las relaciones campo-ciudad, etc.) y a los tipos de regiones ya sealados, aadindose algunos conceptos territoriales de inters: eurocorredores

(vinculados al transporte), cuencas fluviales y vegas, zonas en reconversin y

paisajes culturales. El nfasis contenido en las dos imgenes aqu recogidas (Figuras ns 2 y 3) pone de manifiesto la importancia concedida a las estructuras y sistemas territoriales y a la zonificacin, en un mbito muy amplio y todava muy desigual, para el que resulta imposible proponer un modelo de ordenacin ms concreto.

Estrategias territoriales comunitarias De la esfera poltica comunitaria se han seleccionado los dos documentos sobre ordenacin territorial de mayor inters: Europa 2000+ y la Estrategia Territorial Europea (21). Antes de comentarlos es preciso subrayar la idoneidad del nombre del segundo, en el sentido antes indicado, ya que los tratados de la Unin Europea no se refieren a la ordenacin territorial como poltica propia (22), hecho subrayado en la presentacin del primer documento citado por Bruce Millan, entonces comisario de poltica regional (23). En el primer documento no se hace explcito un modelo de ordenacin territorial del mbito comunitario, formado entonces por 12 estados, aunque s aparecen reflejadas, incluso cartogrficamente, propuestas integradas de ordenacin para grandes mbitos supraestatales que se comentarn ms adelante. Su entendimiento de la ordenacin territorial parte de la consideracin de los procesos que explican las formas territoriales (dinmica de la poblacin, cambios en la movilidad, evolucin de las actividades econmicas). Sin embargo los desarrollos propositivos ms concretos estn referidos, por una parte, a una lista de proyectos prioritarios" (24), siguiendo el objetivo de encontrar los "eslabones perdidos" del Plan Delors (25), casi todos ellos obras de infraestructuras en las redes ferroviarias de alta velocidad, de autopistas y de infraestructuras energticas (electricidad y gas). La otra gran aportacin concreta de este documento la constituyen los anlisis y propuestas sobre cada una de las regiones transnacionales en que se zonifica la Unin Europea (Arco Atlntico, Arco Mediterrneo, etc) a las que se ha hecho referencia anteriormente a propsito de los conceptos de "evolucin tendencial" y "orientacin voluntarista"; dos ejemplos de ellos , expresados cartogrficamente, se recogen en las Figuras ns 4 y 5.

El anlisis de los 14 mapas de esta clase incluidos en el documento sobre las distintas grandes regiones transnacionales resulta de gran inters, por sus disparidades y sus convergencias, para el propsito de establecer los contenidos sustanciales de los modelos de ordenacin territorial. Los ms acabados e interesantes son los relativos a las regiones llamadas Centro de las capitales, Arco Mediterrneo, Arco Atlntico y Mar del Norte (orientacin voluntarista). Si se comparan es fcil concluir sobre sus vacilaciones terminolgicas y sobre su relativa diversidad de contenidos (este ltimo aspecto inducido por la diferente consideracin de hechos prioritarios en cada mbito); al mismo tiempo es tambin sencillo imaginar el beneficio de conjunto que se podra haber obtenido sin en estos anlisis se hubiera partido de una mayor aproximacin conceptual y una ms homognea fundamentacin terica. "Evolucin tendencial" y "opcin voluntarista" son, como se ha dicho, dos aciertos o hallazgos como denominaciones de los escenarios generales posibles, pero la mezcla de procesos (o factores) y componentes (o elementos) en esos verdaderos "modelos de ordenacin territorial" induce a la confusin. Las propuestas de ordenacin plasmables en un modelo no pueden ser sino hechos reales existentes o pendientes de realizar en un determinado mbito, formas trasladables a un mapa. En todo caso, si se sacara un denominador comn de elementos presentes en todos los mapas estara constituido por zonas diferenciadas y estructuras o sistemas territoriales (urbanos, de comunicaciones y de espacios libres). Esta misma conclusin se obtiene al estudiar otro cartograma inserto en Europa 2000+, tambin de gran inters: el "Esbozo de estructura global de los pases del Benelux" (Figura n 6); aunque se trata de una parte de la regin transnacional Centro de las Capitales, no puede olvidarse que es un mbito que agrupa a tres estados con territorios densamente poblados y muy complejos. El "esbozo" no denominado "modelo territorial" sino "estructura global" (obviamente menos adecuada y conceptualmente insuficiente) incluye netamente los elementos constitutivos bsicos anteriormente propuestos en este texto (estructuras o sistemas territoriales y zonificacin).

Por ltimo, en cuanto se refiere a instrumentos europeos de gran mbito, la Estrategia Territorial Europea merece tambin un comentario en relacin con la cuestin central que aqu se est tratando (26). Este documento de larga y "lenta maduracin" (como se dice en el Esquema de ordenacin), iniciado en 1980 y adoptado finalmente en Postdam en 1999, puede considerarse en cierto modo como "el parto de los montes", hecho recurrente en relacin con otras muchas iniciativas comunitarias. Compuesto de 89 pginas en las que se desarrollan principalmente ideas correspondiente al terreno de los principios y los objetivos generales; apenas se encuentran propuestas concretas en trminos estructurantes para el territorio comunitario. Con todo, la Estrategia Territorial Europea, debe ser valorada como un importante paso adelante; en ella se acuerda, por primera vez, un "marco de orientacin para las polticas sectoriales con repercusiones territoriales", se establece que el territorio debe ser entendido como una "nueva dimensin para la poltica europea" y se apuesta de forma inequvoca por el importante objetivo general del "desarrollo [territorialmente] equilibrado y sostenible". Aunque tambin son apreciables algunos retrocesos, as la zonificacin establecida y perfilada en documentos anteriores por las regiones transnacionales se difumina (27) y su desarrollo se atribuye a la iniciativa comunitaria Interreg II-C, que puede ser considerada de menor alcance; las referencias a las estructuras o sistemas territoriales se remiten al mbito de los objetivos y principios (desarrollo policntrico, asociacin entre ciudad y campo y acceso equivalente a las infraestructuras, utilizacin eficaz y sostenible de las infraestructuras, gestin prudente de la naturaleza y el patrimonio cultural, etc.) y a 14 proyectos prioritarios de la red transeuropea de transporte (Figura n 7), lista disminuida respecto a la citada en Europa 2000+, y sin nfasis suficiente en este documento de su correspondencia con las polticas de redes transeuropeas.

En el captulo 4 del documento ahora comentado se incluye un grfico titulado "La aplicacin de la ETE" (Figura n 8) del que se desea destacar el rectngulo relativo a la cooperacin "a nivel transnacional y nacional" que incluye la mencin de "Modelos (esquemas)", al parecer implcitamente relacionados con los cartogramas denominados "evolucin tendencial" y "opcin voluntarista", antes comentados; respecto a esta cuestin se insiste en el texto en que "desde el punto de vista de la UE, la cooperacin transnacional reviste una importancia muy particular" y se califican como "tareas clave" la integracin en redes de las regiones urbanas", la mejora de la accesibilidad "como condicin previa de un desarrollo policntrico" y la creacin de "eurocorredores" que "puedan reforzar la cohesin territorial... [y] poner en relacin las polticas sectoriales relativas a los transportes, infraestructuras, desarrollo econmico, urbanismo y medio ambiente" (28). Surge por todo ello inevitablemente la idea de que las opciones de ordenacin territorial en el seno de la Comisin Europea son claras y apuntan a la definicin de modelos territoriales, si bien los acuerdos insuficientes, el carcter informal de las reuniones de los ministros responsables de ordenacin del territorio y, posiblemente tambin, el escenario de nuevas ampliaciones comunitarias frenaron los desarrollos y concreciones en esta materia.

Estrategias y directrices estatales En Espaa, desde 1978, por mandato constitucional, la administracin general del estado no puede realizar polticas de ordenacin del territorio, atribuidas a las comunidades autnomas. Esta disposicin ha generado varias sentencias del Tribunal Constitucional (29) que ponen de manifiesto ciertas insuficiencias de la norma fundamental, pues ningn poder territorial puede dejar de considerar unitariamente el mbito que le corresponde administrar; incluso en algunos pases de estructura federal (Suiza, Alemania) existen leyes e instrumentos de diverso carcter que permiten al estado realizar algunas funciones en dicha materia (30). Se examinan aqu dos instrumentos de planificacin estatales espaoles (Plan Director de Infraestructuras 1993-2007 y Plan Estratgico de Infraestructuras y Transportes 2005-2020) y otro francs (31) (Debate nacional sobre la ordenacin del territorio 2015). El primero de ellos (en adelante PDI) toma una posicin decidida para hacer ordenacin del territorio a nivel estatal; aunque, como se ver, se trata de una opcin conceptualmente confusa y jurdicamente arriesgada. La "Seccin I" de este plan est dedicada ntegramente a caracterizar el "modelo [de ordenacin] territorial" espaol (inserto en el europeo) y a establecer una "estrategia de ordenacin del territorio" que contienen incluso unas "directrices de ordenacin del territorio para Espaa 1993-2007", as como una referencia a las "caractersticas esenciales del escenario final". El modelo [de ordenacin] territorial es definido como la "aproximacin a la forma en que la sociedad que le [sic] configura, ocupa y se asienta en dicho espacio. Medio fsico, poblacin, produccin sistemas de conexin, marco normativo, institucional y social, son otros tantos aspectos que inciden y condicionan la forma de ocupar el espacio; y el sistema de ciudades es la sntesis territorial de los procesos y flujos" (32). Esta definicin es desarrollada en pginas sucesivas, tanto en relacin con el "modelo territorial europeo", como con el "modelo territorial espaol".

En sntesis, la idea que se tiene del modelo de ordenacin territorial coincide sustancialmente con el sistema de ciudades, que se estructura en cinco niveles, los cuatro primeros formados por 24 aglomeraciones urbanas y las ciudades ms importantes y pobladas, y el ltimo por el resto de las "reas urbanas" y otras capitales de provincias (Fig. n 9). En relacin con dicho sistema el objetivo principal es "potenciar un modelo polinuclear desconcentrado" y para ello se define una "estrategia de ordenacin territorial" y se establecen "directrices de ordenacin territorial" (33).

En sus aspectos ms ntidamente propositivos el PDI vincula la estrategia y directrices territoriales al sistema de ciudades, presentado finalmente en tres niveles: el "sistema bsico de ciudades" (compuesto por los 4 primeros rangos anteriormente citados, el "sistema [urbano] de reequilibrio" (formado por 33 ciudades medias, ms las "cabeceras comarcales o ncleos reequilibradores" que puedan ser definidos por las comunidades autnomas) y el "sistema rural". Para cada uno de dichos niveles se proponen, de forma genrica y con desarrollos muy desiguales en los restantes captulos del plan (dedicado como seala su nombre a las infraestructuras, principalmente, a las de transportes), dotaciones diversas: infraestructurales (viarias, ferroviarias, portuarias, aeroportuarias y de

telecomunicaciones), de enseanza e investigacin (parques tecnolgicos) de poltica urbanstica y dotacional, de aplicacin territorial de incentivos econmicos (en estas dos ltimas funciones el estado carece de competencias) y de poltica medioambiental.

Junto a este planteamiento y con base en la consideracin en los anlisis generales, hechos en esta "Seccin I", de reas de densidad y productividad, de una parte, y de los corredores de transporte y de los flujos que los recorren, de otra, se definen 8 "mbitos potenciales de desarrollo", entendidos como "arcos", "ejes" o "corredores", que son reducidos en "escenario final" a 2, el "eje del Mediterrneo" (desde Murcia hasta la frontera francesa) y Madrid como punto de elemento de otros 3 ejes radiales. En definitiva, el PDI propone un modelo territorial parcial y con insuficiente capacidad integradora. Parcial porque entiende la cohesin territorial desde un nmero limitado de ncleos urbanos y un conjunto de redes incompleto (no se consideran las redes de distribucin de energa) y escasamente articulado; salvo en lo que se refiere a infraestructuras del transporte entre s no aparecen otras conexiones infraestructurales; tampoco se conectan las redes o sistemas de transporte con los espacios de mayor inters natural; sus referencias a los territorios que componen el estado queda reducida a los ejes territoriales y a apelaciones demasiado genricas a los espacios de reequilibrio y rurales. Como se ha sealado, el PDI es "sobre todo un plan de transportes interurbano", "no logra ser un verdadero plan integral" y "se queda a medio camino entre un esfuerzo de mediacin [del estado con las restantes administraciones] y otro de disposicin" (34). En relacin con el tema tratado en este escrito la cuestin ms importante que se pone de manifiesto es la insuficiencia conceptual del PDI respecto a la expresin "modelo [de ordenacin] territorial" en la que trata de apoyarse. Declara el objetivo de lograr una "visin integrada" que "supere aproximaciones sectoriales y parciales", estableciendo para ello "el papel que corresponde a los componentes infraestructurales, al sistema de ciudades y a los usos del suelo" (35), pero no consigue poner en relacin los diferentes sistemas territoriales entre si de forma suficiente, ni con las distintas partes (entidades territoriales de otro nivel poltico, reas o zonas) del territorio espaol; Galicia y Andaluca quedan prcticamente olvidadas en el plan. Es preciso terminar esta referencia sealando, sin embargo, que el PDI contiene el esfuerzo tcnico, administrativo y poltico

ms importante que se ha hecho histricamente en Espaa para formular una imagen comprensible de su posible articulacin territorial, ms all de la estructura radial imaginada hace siglos, aunque todava solo parcialmente realizada. El Plan Estratgico de Infraestructuras y Transporte 2005-2020 (en adelante PEIT) es, lgicamente, sucesor del anterior; en la etapa de gobierno conservador (1996-2004) no se formula ningn documento de esta entidad o alcance. Este nuevo plan de infraestructuras es un instrumento de orientacin muy diferente al anterior; principalmente en cuanto se refiere al hecho aqu tratado, es decir a su relacin con el modelo de ordenacin territorial, cuestin que ni siquiera se menciona. Por esta causa quizs carece de valor abordar este documento, salvo por cuanto indica respecto a la posicin de la administracin general del estado respecto a la ordenacin del territorio. Cmo se puede entender que dos planes emanados de gobiernos del mismo color poltico y con tan slo 12 aos de diferencia, planteen una cuestin de tanta importancia de forma tan desigual?. Sin duda la opcin general de este reciente plan est relacionada con la sentencia del Tribunal Constitucional anteriormente mencionada que anul la mayor parte de la Ley del Suelo de 1992 realizada por el mismo equipo poltico y tcnico que formul el PDI (36). El PEIT utiliza expresiones como "cohesin territorial" y "equilibrio territorial", incluso las adopta como objetivos generales propios del plan, pero vinculndolos nicamente a lo que le es propio: propiciar "condiciones de accesibilidad equitativa al conjunto de los servicios" y favorecer el "fortalecimiento de las redes de ciudades mediante el impulso del transporte pblico". En sus "Directrices de actuacin" (sin adjetivacin alguna relativa al territorio) se seala expresamente que "las actuaciones en el sistema de transportes se conciben como elementos al servicio de los objetivos de poltica territorial, concertados con las administraciones competentes" (37). El documento francs titulado Debate nacional sobre ordenacin del territorio es, segn expresin propia, un "documento introductorio" que formula

al principio de su mandato el gobierno conservador de Edouard Balladour, tras una legislatura de gobierno socialista. Debe subrayarse tambin su condicin coetnea con el PDI, principalmente en relacin con las diferencias que crea, en su posicionamiento bsico, el hecho de que en Francia las competencias en ordenacin del territorio corresponden al estado, que no las ha transferido a unas regiones de funcionalidad dbil tras su creacin en 1982 (38). En este documento la administracin central francesa se posiciona una vez ms ante la ordenacin territorial de forma rotunda; declarando e intentando prever, en primer lugar, los efectos de la globalizacin y "controlando" la repercusin de las actuaciones de la Unin Europea en el territorio francs. Su diagnstico de la situacin es a la vez clsico y modernizador, pues seala la existencia de un "armazn urbano insuficiente", la creciente desigualdad interregional y el abandono rural, de una parte, junto al aumento de la marginalidad en las banlieres y el rpido descontrol de los espacios periurbanos. Se propone crear "una verdadera estructura fsica del territorio francs" sustentada en "una visin global, prospectiva y coherente" del mismo, asumiendo que "el estado tiene la posibilidad -y el deber- de definir la arquitectura del territorio francs, su esqueleto, a travs de una estructura fsica que asocie las ciudades y los flujos que las enlazan" (39). Este documento pone un gran nfasis en la intermodalidad, realizndose numerosos esquemas que relacionan las diferentes estructuras y sistemas territoriales con una triple diferenciacin zonal de carcter genrico (zonas de dominante rural, de polarizacin mltiple y metropolitanas; figs. n 10 y 11). Universidades y parques tecnolgicos marcan las centralidades que

interconectan carreteras, ferrocarriles, aeropuertos, puertos y vas fluviales, plataformas logsticas y uniones intermodales). El entendimiento de la divisin del territorio se completa con la apelacin muy sinttica, tambin apoyada en esquemas o modelos grficos (Fig. n 12) de 7 grandes espacios supraregionales (Gran Norte, Gran Este, Eje Saona-Rdano, Espacio Midi-Mediterrneo, Espacio

Central, Fachada Atlntica y Cuenca de Pars), llamados significativamente reflexiones de ordenacin

Aunque no se emplea la expresin modelo de ordenacin territorial, su concepcin de la ordenacin est muy prxima la sealada en el apartado 2 de este escrito. La crtica principal en relacin con ella es su insuficiente consideracin y tratamiento de los espacios de inters patrimonial (natural y cultural), reducidos a simples menciones del principio de sostenibilidad y a una vaga apelacin a las "identidades regionales" para la puesta en valor cultural del territorio.

4. Conclusiones

El rechazo a la idea de modelo de ordenacin territorial debe ser superado, pues si en una etapa pasada se valor como excesiva por su rigidez esa atribucin deba ser hecha al conjunto de la poltica que la utilizaba, ms que al concepto en s mismo. La evolucin espontnea de un hecho real tan complejo como el territorio puede ser expresada sintticamente como modelo territorial tendencial y nada impide, en trminos intelectuales, que esa dinmica pueda ser orientada por la actividad humana hacia un modelo territorial voluntarista, hacia una opcin deseada que, adems, expresa un compromiso ante la sociedad del rgano responsable de hacerla realidad.

Por el contrario la ausencia de opciones semejantes ha dejado manos libres a los intereses de grupos econmicos poderosos que imponen sus decisiones sobre el territorio, desencadenando localizaciones y usos desordenados, generadores de deseconomas y graves conflictos sociales o ambientales. Obviamente no se puede reducir la ordenacin territorial a la expresin de un modelo compuesto por las estructuras o los sistemas de cohesin y las reas de

diversidad o desigualdad. En cada territorio objeto de ordenacin aparecen otros muchos hechos de gran importancia que deben ser analizados, valorados y objeto de propuestas. Pero la inclusin de un modelo territorial compuesto de los elementos sealados permite establecer un esquema bsico de comprensin y actuacin del que carecen muchos instrumentos vigentes.

La idea del modelo de ordenacin territorial debe volver al articulado de las normas que regulan la planificacin, como contenido importante de los instrumentos de diferentes escalas o niveles polticos. Si las administraciones los definen y los hacen realidad habrn aportado a los territorios de su responsabilidad un armazn de cohesin y los regimenes de actuacin que en cada rea impulsarn una mayor equidad y eficiencia en el conjunto del espacio planificado, proporcionando tambin reglas claras y un amplio campo de accin a las actividades privadas.

La rigidez no est en el modelo de ordenacin territorial, sino en cmo se gestiona una idea de conjunto tan amplia. Su rechazo proviene, ms que de su pretendida inflexibilidad, de que su inclusin obstaculiza la arbitrariedad y la opacidad en el desarrollo de la poltica territorial. El buen gobierno del territorio necesita finalidades y objetivos precisos; la falta de un compromiso general favorece la mera gestin del caos, gobernar sin elegir, no tener que rendir cuentas. Esta opcin no es defendible en democracia, se aleja de todas las orientaciones de profundizacin y mejora de la gobernanza que los organismos internacionales estn planteando actualmente. La opcin por un determinado modelo de ordenacin territorial permite, adems, potenciar la singularizacin frente a las tendencias homogeneizadoras que estn convirtiendo en no lugares ncleos urbanos y amplios espacios indiferenciados.

Por ltimo, establecer con rigor un modelo de ordenacin territorial, singularizar un determinado mbito, delimitarlo, identificar los elementos que le proporcionan cohesin como hecho unitario y distinguir en l las partes que

requieren tratamientos diferenciados han sido tareas propias de la Geografa en su larga trayectoria histrica, ponerlas ahora a disposicin de una practica pblica ineludible como la ordenacin del territorio, puede significar que nuestra disciplina vuelva a prestar un buen servicio, entre otros posibles, a la sociedad

NOTAS (1) En Geografa la expresin ms relevante de estos debates fue la aparicin a finales de la dcada de los 60 del libro de R.J. CHORLEY y P. HAGGETT, Socio-economic models in Geography, Methuen and Co., Londres. Versin espaola editada en 1971 por el Instituto de Estudios de Administracin Local en Madrid, 437 pgs. (2) D. COSGROVE, citado en R.J. JOHNSTON, D. GREGORY y D.M. SMITH (eds.), (2000), Diccionario de Geografa Humana, Akal, Madrid, 592 pgs., cfr. pg. 371. (3) Ver GRUPO ADUAR, (2009 Diccionario de Geografa urbana, urbanismo y ordenacin del territorio, Ed. Ariel, Barcelona, 2000, 406 pgs., cfr. pg. 158. (4) Ver F. ZOIDO NARANJO, "Territorialidad y gobierno del territorio, hacia una nueva cultura poltica", en J. ROMERO GONZLEZ y J. FARINS DASI, Gobernanza del desarrollo territorial sostenible. Estado de la cuestin en Europa y Espaa, Universidad Internacional Menndez y Pelayo, Valencia, (en prensa), 20 pgs. (5) Ver J. FRIEDMAN (1991), Planificacin en el mbito pblico, Ministerio de Administraciones Pblicas, Madrid, 359 pgs. De especial inters en esta publicacin es su introduccin, en la que se establecen los postulados fundamentales y los rasgos histricos principales del surgimiento de la planificacin como actividad referida a cuanto afecta a la sociedad. Cfr. 17-29

(6) Ver Europa 2000+ Cooperacin para la ordenacin del territorio europeo (1994), Comisin Europea, Bruselas, 247 pgs.

(7) A Espaa como conjunto poltico le debe corresponder una estructura o modelo de ordenacin territorial de todo el estado. Ver F. ZOIDO NARANJO (2005), "La estructura territorial", en Atlas estadstico de las reas Urbanas en Espaa 2004, Ministerio de Vivienda, Madrid, 226 pgs. cfr. pgs. 21-23. (8) Tal es la situacin en Andaluca de los planes de ordenacin territorial de las aglomeraciones urbanas de Granada o la Baha de Cdiz gestionados por comisiones interadministrativas formadas por la comunidad autnoma y los municipios de sus respectivos mbitos agrupados en una mancomunidad en el segundo caso. (9) R. FOLCH (coord.), (2003), El territorio como sistema, Diputacin de Barcelona, 291 pgs. (10) Los diversos matices en el significado de todas estas expresiones pueden encontrarse en GRUPO ADUAR, op. cit. (11) Ver Europa 2000+, op. cit.

(12) Ver Plan de Ordenacin del Territorio de Andaluca, Memoria de ordenacin. Documento para la informacin pblica (2005), Consejera de Obras Pblicas y Transportes, Sevilla, 209 pgs.

(13) V. FERNNDEZ SALINAS e I. CARAVACABARROSO

(coords.)

Jornadas de Patrimonio y Territorio. Actas. Consejera de Cultura, Sevilla, 134 pgs. (14) G. VEGA GONZLEZ (1990), "Etapas de la construccin del ferrocarril en Andaluca", en La nueva situacin ferroviaria y sus efectos regionales en Andaluca, Consejera de Obras Pblicas y Transportes de la Junta de Andaluca y Fundacin de los Ferrocarriles Espaoles, Madrid, 430 pgs, cfr. Pgs. 29-46.

(15) J.J. DOMINGUEZ VELA (2001), La carretera Alcal de Guadaira-Huelva (1833-1984), Diputacin Provincial de Sevilla, Sevilla, 218 pgs. (16) H. CAPEL y M. TATJER, "La organizacin de la red telegrfica espaola", en Ciencia e ideologa en la ciudad I Coloquio Interdepartamental, Generalitat Valenciana, Conselleria d'Obres Publiques, Urbanisme y Transports, Valencia, 1994, cfr. pg. 23-69. (17) Ver F. ZOIDO NARANJO (2001), "La ordenacin del territorio a distintas escalas", en A. GIL OLCINA y J. GMEZ MENDOZA (coords.), Geografa de Espaa, Ed. Ariel, Barcelona, 675 pgs., cfr. pgs. 595-618. (18) Schema europeen d'amnagement du territoire (1991), Conference Europenne de Ministres Responsables de l'Amnagement du territoire, (CEMAT), Estrasburgo, 224 pgs., y Principios directores para el desarrollo territorial sostenible del continente europeo (2000), CEMAT, Comit de Altos Funcionarios, Ministerio de Medio Ambiente, Madrid, 42 pgs. (19) Recurdese que la Carta Europea de Ordenacin del Territorio seala que "el nivel regional es el marco ms apropiado para poner en prctica la poltica de ordenacin del territorio". (20) Los trabajos de realizacin del Esquema europeo... se iniciaron en la reunin de CEMAT en Londres en 1980, es decir, antes de que se produjera la cada del muro de Berln. En dicha publicacin se reitera la queja por la dificultad de conseguir informacin cuantificada homognea para toda Europa. (21) Europa 2000+, op. cit, y Estrategia Territorial Europea. Hacia un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de la UE (1999), Comisin Europea, Luxemburgo, 89 pgs. (22) A lo largo de la historia de las Comunidades Europeas se han producido varios intentos fallidos para hacer que la ordenacin territorial fuese una poltica

comunitaria (ver Schema europen, op. cit., cfr. pgs. 26-32); no obstante esta temtica se aborda en reuniones informales de los ministros del ramo con carcter prospectivo como cuestin auxiliar de la poltica regional y, con la finalidad de alcanzar una mayor cohesin territorial.

(23). "Al publicar el documento Europa 2000+, la Comisin no pretende usurpar las responsabilidades que son propias de los estados, las regiones y las comunidades locales en materia de ordenacin del territorio. Su propsito es, ante todo, contribuir de forma til a los debates... [y proporcionar una] base para la toma de decisiones en este mbito. La Comisin est convencida de que slo una cooperacin y una accin conjunta de todas las partes implicadas, y a todos los niveles, basadas en un marco comn de ordenacin del territorio, permitirn alcanzar el objetivo ltimo de la Unin: un desarrollo econmico sostenible y equilibrado", Europa 2000+, cfr. pg. 17. (24) Ver Europa 2000+ op. cit., pg. 56. Crecimiento, competitividad y empleo. Retos para entrar en el siglo XXI. Libro blanco 1995 (Plan Delors), Comisin de las Comunidades Europeas, Bruselas, 178 pgs. (25) Las regiones transnacionales europeas, tambin denominadas en los propios documentos comunitarios "conjuntos" o "grupos territoriales", con evidente afn de eliminar inquietudes de los estados, surgen en Europa 2000 (1991) en un mapa de gran imprecisin (cfr. pg. 23) Se concretan en Europa 2000+, no nicamente en su delimitacin, sino tambin en sus anlisis (evolucin tendencial) y propuestas (orientacin voluntarista), e incluso puede pensarse que en su sentido o funcionalidad general, tal como se desprende de que en el caso de Andaluca, por ejemplo, se diferencia su doble adscripcin al Arco Atlntico y al Arco Mediterrneo. (26) Estrategia Territorial Europea. Hacia un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de la UE. Acordada en la reunin informal de ministros

responsables de ordenacin del territorio en Postdam, mayo de 1999, Comisin Europea, Luxemburgo, 89 pgs. (27) Los 7 mbitos transnacionales pasan a ser ms amplios, genricos y difusos (mapas de menor escala) en sus lmites. Orientacin inversa a la evolucin habida entre los documentos Europa 2000 y Europa 2000+, en la que se perfil ajustndola a demarcaciones oficiales (lmites NUTS II y III) una zonificacin inicial de trazo grueso. (28) Estrategia Territorial... op. cit., cfr. pgs. 38 y 39. (29) Sentencias 149/1991 del Tribunal Constitucional sobre la Ley de Costas, y sentencia 61/1997 del mismo tribunal sobre el texto refundido de la Ley sobre rgimen del suelo y ordenacin urbana aprobado por R. D. 1/1992.

(30) Ver A. HILDENBRAND SCHEID (1996), Poltica de ordenacin del territorio en Europa, Universidad de Sevilla - Consejera de Obras Pblicas y Transportes, Sevilla, 541 pgs. (31) Plan Director de Infraestructuras 1993-2007, Ministerio de Obras Pblicas y Transportes, Madrid, 379 pgs; Plan Estratgico de Infraestructuras y Transportes 2005-2020, Ministerio de Fomento, Madrid, 182 pgs; Debat national pour l'amnagement du territoire. Document introductif, Ministerio de Interior y de la Ordenacin del Territorio, DATAR, La Documentation Franaise, Pars, 1993, 124 pgs. (32) Plan Director... op. cit., cfr. pg. 17. Las cursivas son mas. (33) Es preciso subrayar que los trminos "estrategia" y "directrices", carecen de valor legal en el ordenamiento vigente a nivel estatal sobre urbanismo u ordenacin de los usos del suelo; nicamente la Ley 4/89 sobre Conservacin de la Naturaleza recoge la palabra directrices (art ) sin que hasta el momento se

haya desarrollado; el plan ahora examinado no hace referencia alguna a dicha norma. (34) J. GOMEZ MENDOZA (1995), Plan Director de Infraestructuras 19932007. Comparecencia ante la Comisin de Infraestructuras y Medio Ambiente, del Congreso de los Diputados, texto indito 9 pgs. (35) Plan Director... op. cit., cfr. pgs. 57 y 58. (36) Es preciso tener en cuenta tambin que en el nterin poltico entre uno y otro plan el Ministerio de Fomento haba sustituido al anterior Ministerio de Obras Pblicas y Transportes (apellidado tambin "de Urbanismo" en etapas anteriores) y que las escasas competencias estatales en poltica territorial haban pasado al recin creado Ministerio de Medio Ambiente, localizndolas, con dotaciones mnimas, en la Direccin General de Costas.

(37) Plan Estratgico... op. cit., cfr. pg. 39. (38) Ibidem, cfr. pg. 57. (39) Ver A. HILDENBRAND, op. cit. Cfr. pgs. 165-202. Es preciso considerar tambin la amplia tradicin planificadora del estado francs, la atribucin de esta competencia al Primer Ministro de la Repblica durante una larga etapa y la extraordinaria labor realizada durante dcadas por la DATAR (Delegacin de Ordenacin del Territorio y Accin Regional) rgano que formula el documento analizado. (40) Debat national... op. cit., cfr. pg. 45.