Naturaleza poltica del municipio mexicano: Autogobierno, estatus jurdicoconstitucional y perspectiva en el Estado Federal Cuauhtmoc Paz Cuevas* Introduccin

El presente trabajo pretende aportar los elementos para vislumbrar la situacin actual en la que se desempea o desenvuelve el gobierno local mexicano, tanto en su relacin con su ciudadana, como con las otras instancias del poder pblico (los rdenes federal y estatal de gobierno y sus poderes). As, la naturaleza poltica del municipio mexicano se entiende como una naturaleza influida y determinada, al mismo tiempo, por los elementos de soberana popular y del autogobierno que la sustentan, por su ubicacin constitucional en la estructura jurdica del Estado, y por el papel que, de acuerdo a su desarrollo histrico y su contexto actual, habr de desempear en el futuro del Estado federal mexicano. La tesis central es que, si bien el municipio mexicano es ya reconocido como un orden de gobierno a partir de la reforma al artculo 115 constitucional de 19992000, y que la eleccin de su rgano de gobierno, el Ayuntamiento, deviene de un ejercicio de soberana popular, el papel del gobierno local mexicano se encuentra todava con delimitaciones (es gobierno solo para unas cuantas tareas) a su reconocimiento y ejercicio como autntico orden de gobierno, dentro de la estructura dual del federalismo mexicano. Ante esta situacin, la referencia al relaciones polticas intergubernamentales democrticas, aporta valiosos elementos para plantear un federalismo mexicano cooperativo y de redes. El Municipio mexicano: Expresin del Autogobierno Para los pases de tradicin poltica liberal, la soberana reside originalmente en el pueblo. Mxico es un pas que, al menos en sus constituciones liberales desde 1824, reconoce este principio, el de la soberana popular. De acuerdo con este principio, la soberana popular comienza a ser ejercida desde la organizacin poltica ms inmediata a la comunidad, es decir, el gobierno local. As, el Ayuntamiento, rgano que gobierna al municipio, al ser producto de la eleccin popular, expresa antes que ninguna otra instancia de poder pblico, la soberana del pueblo. El federalismo, por naturaleza compatible con las corrientes liberales de pensamiento, tambin se sustenta en la tesis de la soberana popular. Sin embargo, para el federalismo dual, cuyo ejemplo ms claro es el estadounidense, dicha soberana se expresa hasta los poderes de las entidades subnacionales de
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Secretario Ejecutivo de la Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.

gobierno, las cuales, haciendo uso de esa soberana que les fue concedida, decidieron unirse en el pacto federal, conformando un Estado de mayores dimensiones y al que le cedieron parte de la soberana depositada. En este caso, el gobierno local o los gobiernos locales 1, son considerados, como lo expresa la regla de Dillon, criaturas de los estados. Esta regla resume las relaciones de poder entre el estado y sus localidades en un sistema federal dual en el que: 1) No existe un derecho consuetudinario de autogobierno local, sino un marco reglamentario atenido a los ordenamientos de poderes pblicos de mayor cobertura. 2) Las entidades locales son hijas del estado. Es decir, las divisiones al interior de la circunscripcin subnacional o estatal, son creadas por los poderes de este nivel, sin que la ciudadana tenga ninguna intervencin en su determinacin. 3) Las localidades solo pueden realizar las funciones que expresamente le han sido conferidas, y 4) Dichas localidades son inquilinos a merced de la voluntad de la legislatura local2. Sin embargo, la teora del autogobierno sustenta que el Municipio es una entidad bsica o gobierno de comunidad, correspondiente a una etapa en que la sociedad se organiza y consolida al establecer los acuerdos elementales que permiten su auto-constitucin como sociedad civil, proceso del cual proviene, originariamente, el poder poltico3. En Mxico, el ayuntamiento se conforma con base en la eleccin popular (no toca aqu debatir si la frmula adecuada para la eleccin de los ayuntamientos en Mxico es la que existe actualmente o debe renovarse). Lo que importa es que el ciudadano comn, haciendo uso de su soberana, junto con otros ciudadanos, decide quin lo representa, quin lo gobierna y quin le ha de proteger, quin ha de garantizar su libertad y fomentar su desarrollo.

En los Estados Unidos, el desarrollo histrico de las sociedades locales y del ejercicio de las funciones pblicas, han generado la creacin, por parte de los entes subnacionales, distintas unidades y frmulas de gobierno local superpuestas, con nuevas funciones asignadas y distintas de estado a estado, como puede verse en Jeane R. Lowe; The near side of federalism: improving state and local government . New York, Ford Fundation, 1972, p. 26 2 Deil S. Wright; Para entender las relaciones intergubernamentales , Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica-Fondo de Cultura Econmica, 1997, p.105. 3 Desde la perspectiva de la teora poltica, lo que hace plena a una instancia de gobierno es su grado de legitimidad ante el conjunto y su legalidad al constituirse formalmente. En esta dimensin poltica, el elemento de proteccin institucional que requiere una claridad absoluta en la determinacin de los mbitos gubernativos, administrativos, sociales y jurdicos del municipio es la llamada autonoma municipal. Ma. Elena Janetti Daz y Arturo Pontfes Martnez; La proteccin jurisdiccional y administrativa del Municipio , Mxico, 1996, CIDE-Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, p. 57.

El Municipio en Mxico ha avanzado en los ltimos tiempos hacia este modelo. A partir de los aos setenta y ochenta del siglo veinte, la ciudadana en lo local, la ciudadana desde las regiones, impuls lo que ahora conocemos como la transicin democrtica. Ha sido, justamente en lo local (en sana contraposicin a la desilusin por los escasos resultados de la democracia nacional y estatal), que los ayuntamientos se han descubierto a s mismos como autnticas instancias de gobierno, depositarias de la voluntad popular y en la bsqueda constante de ms y mejores capacidades para responder a las demandas y expectativas ciudadanas 4. La demanda ciudadana se expresa, en primer orden, ante el gobierno local y, este, an con facultades, capacidades y recursos limitados, busca darles respuesta. Desde la perspectiva de gobierno local, el Municipio mexicano se consolida cada vez ms, como una instancia resultante de la soberana popular, exigida en cuanto a su desempeo por sus ciudadanos y, consecuentemente, una instancia real de autogobierno comunitario. El Municipio mexicano en la estructura jurdica-constitucional Poca o nula atencin han presentado algunos a que la reforma de 1994 al artculo 105 de la Constitucin General de la Repblica, avanz en la reivindicacin del Municipio mexicano como instancia poltica, aunque no externe que el Municipio es en s mismo un poder poltico, depositario de la soberana popular 5. Sin embargo, le es reconocida una circunscripcin y un espacio competencial que le es propio y que es garantizado y protegido por la Constitucin y la Suprema Corte, erigida en Tribunal Constitucional. A partir de 1999, el artculo 115 Constitucional estableci que el Municipio mexicano es gobernado por un Ayuntamiento, surgido de una eleccin popular directa. Hasta ah hay coherencia con lo que se ha venido exponiendo anteriormente. Sin embargo, la estructura del rgimen poltico se expresa en el artculo 40 constitucional, mismo que es complementado por el artculo 41 que seala que: el pueblo ejerce su soberana por medio de los poderes de la Unin, en los casos de la competencia de stos, y por los de los estados, en lo que toca a
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Evidencia de esto es la constante innovacin que en materia de gobierno y gestin local se ha venido generando en los municipios mexicanos. Dicha constancia se recoge desde hace ya cinco aos en el Premio Gobierno y Gestin Local. Los datos del Premio son una fuente de informacin que permite rastrear cmo y en qu tpicos innovan los municipios y otros gobiernos locales [...] A su vez, estas polticas locales revelan las preocupaciones detectadas por los gobernantes y, en muchas ocasiones, ponen en evidencia los lmites de accin a que se enfrentan. En temas como educacin, salud o conservacin ecolgica, las propuestas planteadas desde los gobiernos locales deben afrontar lmites o indefiniciones legales y acotamientos en cuanto a sus competencias. Rodolfo Garca del Castillo; La innovacin y cambio como guas de la accin local en Mxico, en Gestin Local Creativa: Experiencias innovadoras en Mxico , Mxico, CIDE, INAFED, Fundacin Ford, 2004, p. 30. 5 El nuevo artculo 105 Constitucional es el punto nodal del reconocimiento del municipio como entidad poltica capaz de recurrir a una defensa jurisdiccional por afectaciones que reciba de otros rdenes de gobierno y sus respectivas autoridades. Janetti y Pontfes; op.cit., p. 98.

sus regmenes interiores. De esta manera, queda fuera el Municipio ente que expresa y ejerce la soberana popular, tambin reconocida en el artculo 39 de la Carta Magna. El federalismo, como forma del rgimen poltico mexicano contina, an con la enmienda de 1999 al artculo 115, haciendo vlida la regla de Dillon: los gobiernos locales son criaturas de los poderes estatales. La multi-citada reforma de 1999 al precepto constitucional que regula al Municipio mexicano, seala que ste ser gobernado por un Ayuntamiento... Esta modificacin se celebr grandemente y muchos, an ahora, la siguen celebrando. Sin duda fue un avance, pero es insuficiente en trminos de reconocer la naturaleza intrnseca actual del Municipio como expresin de la organizacin poltica primaria de la sociedad. Tonatiuh Guilln6 seala que en esa reforma, el 115 expresaba dos conceptos relativos al reconocimiento del Municipio como sujeto gubernamental: 1) El que le define como base de la divisin territorial y de la organizacin poltica y administrativa del estado. 2) El que define al Ayuntamiento como sujeto, al ubicarlo bajo la categora de gobierno. Es decir, el primer concepto implica que el Municipio no existe por s mismo7, por lo que no sera un sujeto gubernamental. Por su parte, el segundo concepto, el del Ayuntamiento que gobierna, no implica un reconocimiento de la naturaleza implcita del sujeto, sino ms bien una descripcin de su hacer. Es decir, es gobierno, pero slo para ciertas funciones que le son concedidas como exclusivas, mismas que configuran su dimensin gubernamental y establecen un parmetro bsico para su relacin con otros rdenes de gobierno y sus poderes8. Facultades expresas son, ante la dinmica ciudadana de participacin, necesidades y reclamos, una camisa de fuerza ante claras demandas de desarrollo social y econmico, educacin, vivienda, salud y otras que, constitucionalmente, no son competencia municipal. Los municipios. mexicanos lo han hecho an a pesar de esas limitaciones, pero con una severa deficiencia de capacidades y de recursos. Ante esto, como se mencion anteriormente, la innovacin en la gestin y el gobierno local han sido la estrategia a seguir, an cuando no existan facultades ni competencias en la instancia local de gobierno. Como histricamente ha sucedido en Mxico, una cosa es lo formal y otra muy distinta lo real. Perspectivas del Municipio Mexicano en la estructura federal
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En Juan Pablo Guerrero Amparn y Tonatiuh Guilln Lpez; Reflexiones en torno a la reforma municipal del artculo 115 constitucional, Mxico, CIDE-Miguel ngel Porra, pp. 245-253. 7 Ibid. P. 245. 8 Ibid. P. 251

La pregunta es si acaso el reconocimiento de la naturaleza gubernativa del Municipio mexicano nos lleva a establecer una estructura federal de tres rdenes de gobierno como en el caso de Brasil. La respuesta es, no necesariamente. Sin embargo, debe reconocerse la intrnseca naturaleza del gobierno local como depositario de soberana popular y, tambin, como instancia representativa de la voluntad ciudadana ante los otros rdenes de gobierno. Ms all de la retrica que pudiera implicar el hecho de agregar al Municipio como tercer orden de gobierno, se debe avanzar a la apertura de cauces institucionales de representacin y participacin poltica de los municipios mexicanos. Esto se refiere al establecimiento de cauces institucionales de dilogo y negociacin poltica ante los poderes de los estados y de la Unin. El Municipio no es solo un agregado solidario para la ejecucin de planes y programas del estado o la federacin, sino una instancia legitimada de origen por tener un rgano de gobierno surgido del sufragio universal. Es gobierno, en cuanto es reconocido por sus ciudadanos como instancia para la atencin de las demandas pblicas y, ms ahora, es gobierno en cuanto que busca el incremento y mejoramiento de sus capacidades de gestin de aquellas demandas. Ante esto, sigue pendiente la conformacin de una Conferencia Nacional del Municipio Mexicano, con funciones reales de representacin poltica de esta instancia gubernamental ante otros actores polticos, nacionales e internacionales. Esto no es un capricho; es necesario para el fortalecimiento del gobierno ms cercano y sensible al sentir del ciudadano y, a final de cuentas, en beneficio de ste. Por tanto, son necesarias relaciones intergubernamentales respetuosas, no solo en aquellas derivadas de la gestin intergubernamental (casi siempre de iniciativa federal, impositiva y jerrquica), sino en lo referente a relaciones polticas entre gobiernos como instancias de representacin de sus comunidades. As, las asociaciones, conferencias y colegios intergubernamentales (Sistemas nacionales de planeacin, coordinacin fiscal hacendaria-, seguridad pblica, proteccin civil, entre otros) son necesarios en el contexto actual del sistema federal. Esto, sin duda, fortalecer a la vez, a la cuestionada democracia mexicana. Como seala Thomas O. Hueglin, el federalismo es democrtico slo cuando los intereses de todas las comunidades estn representados de manera justa, en el proceso que conduce a acuerdos negociados y en el resultado material de los mismos9.

Thomas O. Hueglin; Democracia, federalismo y gobernabilidad: lecciones de la Unin Europea y algunas observaciones del caso brasileo. En Foro internacional, Vol. XLI, No. 3, Mxico, El Colegio de Mxico, 2001, pp. 504.