Regulacin de las prcticas de desplazamiento en telecomunicaciones Ramiro Camacho Castillo

Resumen Esta nota analiza la eficacia de la regulacin de las prcticas de desplazamiento en el sector telecomunicaciones en Mxico. Las caractersticas estructurales de este sector introducen un alto riesgo de que los operadores establecidos incurran en prcticas de desplazamiento de competidores. En este sentido, existe un consenso internacional sobre la conveniencia de minimizar este riesgo mediante una adecuada combinacin y coordinacin de las regulaciones sectoriales y de competencia. Sin embargo, la experiencia mexicana durante 1993-2010 sugiere que estas regulaciones se han aplicado de manera descoordinada, lo cual ha llevado a la duplicacin innecesaria de actuaciones en diversos casos de acceso e interconexin. La resolucin de este tipo de casos sera ms efectiva si la Comisin Federal de Competencia y la Comisin Federal de Telecomunicaciones coordinaran sus esfuerzos para atender estos casos conforme a las ventajas de cada regulador.

I.

Introduccin

A nivel internacional es comn que el regulador de competencia (REC) y el regulador sectorial (RES) tengan facultades coincidentes en la investigacin y sancin de prcticas monoplicas relativas (en adelante prcticas de desplazamiento) en el sector de las telecomunicaciones. Esta coincidencia puede reducir el riesgo de captura del RES; incrementar la probabilidad de sancionar una prctica indebida; y tomar en cuenta los efectos intersectoriales de las conductas. No obstante, tambin introduce el riesgo de incrementar los costos de transaccin por duplicacin de casos e introducir incertidumbre jurdica por decisiones contradictorias. Por ello, en la mayora de los casos a nivel internacional el REC y el RES se coordinan para aprovechar las ventajas de cada regulacin; combatir de manera efectiva la prctica; y evitar traslapes innecesarios.1 Esta nota analiza en qu medida el marco regulatorio mexicano ha mantenido un traslape ineficiente entre las actuaciones de la Comisin Federal de Competencia (CFC) y de la Comisin Federal de Telecomunicaciones (CFT) en la investigacin de prcticas de desplazamiento entre 1993 y 2010.Se identifican diversos casos de acceso e interconexin2 en los cuales ambas autoridades han intervenido de manera descoordinada. En estos casos, se observa que la CFT ha sido ms efectiva que la CFC y que la falta coordinacin para aprovechar las ventajas de cada regulador parece haber incrementado innecesariamente los costos de transaccin y la incertidumbre regulatoria. El documento se estructura de la siguiente manera: la seccin II caracteriza los enfoques de regulacin sectorial y de competencia en las telecomunicaciones. La seccin III estudia las implicaciones de la coincidencia de facultades entre el regulador sectorial y el de competencia, y el riesgo de duplicar innecesariamente sus actuaciones. La seccin IV presenta las alternativas implementadas a nivel internacional para administrar este riesgo. La seccin V analiza la regulacin en Mxico y el desempeo de las agencias regulatorias. Por ltimo, la seccin VI presenta comentarios finales. II. Ventajas comparativas de las regulaciones sectoriales y de competencia Las prcticas de desplazamiento se definen como el ejercicio del poder sustancial de mercado (PSM) para excluir o desplazar competidores en perjuicio de la eficiencia del mercado. Estas conductas pueden prevenirse o combatirse mediante regulacin sectorial (RS) o de competencia (RC). La RS tiene un carcter ex ante o prospectivo, pues busca prevenir conductas monoplicas que seran altamente probables sin esta regulacin. Sus reglas son generalmente prescriptivas y se aplican sin necesidad de probar que los agentes tienen PSM ni que existe un objeto o efecto anticompetitivo. Para su aplicacin, el regulador sectorial (RES) tiene instrumentos y facultades

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ICN (2004, 2005), Petit (2004b), Geradin & Sidak (2005), Barros & Hoernig (2008) y Hou (2008). El documento utiliza de forma indiferente el trmino interconexin para referirse a interconexin en un sentido (acceso) y en dos sentidos.

amplias de intervencin y monitoreo. Este regulador se caracteriza por su alto grado de especializacin que le hace posible el manejo de la complejidad tcnica y operativa del sector.3 Por su parte, la RC tiene un enfoque ex-post o retrospectivo, pues sanciona conductas monoplicas una vez que ocurrieron, previa acreditacin de que el agente tiene PSM y que la conducta tiene el objeto o efecto de excluir o desplazar de manera anticompetitiva. El regulador de competencia (REC) solo puede ordenar el cese de una conducta despus de concluida la investigacin correspondiente. La RC se basa en principios comunes a todos los sectores y favorece la eficiencia dinmica al eliminar intervenciones innecesarias. Adicionalmente, el REC tiene un menor riesgo de captura regulatoria, toda vez que es un regulador horizontal que no concentra su actuacin en un sector especfico; adems de que tiene restricciones sobre la eleccin de instrumentos regulatorios.4 Las diferentes conductas de desplazamiento se distinguen entre s por sus causas estructurales, as como por sus riesgos anticompetitivos. En general, la literatura econmica identifica que la RS es ms eficaz cuando se trata de conductas muy probables y generalizadas; sus efectos anticompetitivos son predecibles; y tienen sus causas en barreras estructurales (no transitorias) a la entrada que dificultan la competencia efectiva en ausencia de esta regulacin.5 Por su parte, la RC es ms eficaz cuando las conductas son generalmente pro-competitivas y slo son anticompetitivas bajo circunstancias especficas de mercado; sus efectos negativos son difciles de predecir ex-ante y ms fcil de identificar o estimar ex-post; y no se requiere monitoreo o intervencin continua, ni un alto nivel de experiencia tcnica en el sector. Finalmente, la diferencia de enfoque entre regulaciones puede reflejar objetivos en conflicto de los reguladores. Por ejemplo, el RES puede tener un mandato no coincidente con la eficiencia econmica como el alcanzar el servicio universal, proteger a ciertos usuarios o competidores, o promover la entrada de nuevos operadores. III. El riesgo de duplicar actuaciones Generalmente el RES y REC tienen facultades coincidentes e independientes en la prevencin y combate de prcticas de desplazamiento. Esta coincidencia puede tener ciertas ventajas: i) hace ms difcil la captura regulatoria; ii) incrementa la posibilidad de sancionar una conducta anticompetitiva; iii) asegura que se consideren elementos intersectoriales; y iv) evita que los objetivos econmicos sean marginados del anlisis de la conducta. 6 En este sentido, diversos anlisis han encontrado que la presencia de dos autoridades con facultades puede mejorar la regulacin cuando existen sesgos institucionales y esfuerzos de cabildeo.7 Por otro lado, la coincidencia de facultades introduce el riego de duplicidad ineficiente de actuaciones. Esta duplicidad incrementa los recursos que tanto las autoridades como los agentes privados involucrados destinan al caso en cuestin. Asimismo, el riesgo de decisiones

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Cave, Stumpf & Valleti (2006). Geradin & Sidak (2005).

Geradin & Sidak (2005). Laffont & Martimort (1999), Petit (2004b), Barros & Hoernig (2008) y Barros, Hoernig, & Nielsen (2008). 7 Laffont & Marimort (1999), Petit (2004b), Barros & Hoernig (2008) y Barros, et. al. (2008).

contradictorias entre las autoridades incrementa la incertidumbre y falta de claridad regulatoria que enfrentan los regulados.8 La regulacin eficiente de una conducta debe considerar las fortalezas y debilidades de cada enfoque y, de ser necesario, su aplicacin coordinada. El diseo institucional debe tomar en cuenta los incentivos de los reguladores y los agentes econmicos, 9 adems del contexto legal en que se desarrollar. III.1.Conductas especficas El sector telecomunicaciones se caracteriza por factores estructurales como economas de escala y de red que, en ausencia de regulacin, facilitaran el surgimiento de prcticas monoplicas persistentes o repetidas. Estas conductas generalmente toman la forma de negativa de acceso competitivo a infraestructura esencial, 10 cuya ocurrencia puede ser alta y sus efectos anticompetitivos predecibles ex-ante. El RES est en mejores condiciones realizar las tareas que se requieren para asegurar acceso competitivo:11 Interconexin y desagregacin: verificacin del acceso y su calidad; supervisin condiciones de reventa; resolucin de disputas, etc. Remedios estructurales: establecimiento de restricciones o separaciones verticales. Asignacin de derechos: verificacin de obligaciones y disponibilidad. Coordinacin: monitoreo de portabilidad de nmeros, pre-seleccin y roaming. Regulacin de precios de acceso: identificar estructura de costos y elementos que intervienen en el servicio, calcular y administrar precios tope, etc.

La regulacin de estas conductas requiere de conocimientos y experiencia tcnica, monitoreo constante y un rango de informacin que solo el RES puede tener. La administracin de mecanismos especficos para calcular precios, resolver disputas y asignar derechos, entre otros, se basan en capacidades administrativas y legales comnmente asociadas con un RES. La experiencia internacional indica que la RC ha sido menos exitosa en regular las conductas descritas. Por ejemplo, la interconexin, regulacin de precios, desagregacin y separacin estructural generalmente no suceden bajo la supervisin del REC y, cuando se ha intentado, han sido en tiempos excesivos o con intervencin gubernamental de otro tipo.12 Sin embargo, se han dado algunas excepciones en casos de discriminacin de precios y descuentos selectivos entre operadores; 13 en la provisin de contenidos audiovisuales y en el control de canales de comercializacin, entre otros.14

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Hou (2008). ICN (2005). 10 Banco Mundial (2000) y ICN (2005). 11 Shelanski (2002) y Geradin & ODonohue (2005). 12 Gerardin & Donohue (2005). 13 Kerf & Neto (2005). 14 Van der Wolk (2006).

IV. Experiencia internacional Los arreglos institucionales especficos a nivel internacional para resolver el problema de la duplicidad muestran formas distintas de divisin de facultades y cooperacin entre reguladores. Los ms comunes son:15 a. Integracin en un mismo regulador. Dos variantes posibles: cuando el RES aplica la ley de competencia a su sector; y cuando un REC tiene jurisdiccin general y acta como RES del sector. b. Asignacin de facultades y secuencialidad de actuacin. La ley define el papel, el alcance, o el orden de intervencin de cada agencia. Por ejemplo, la opcin de intervenir primero del RES en accesos a infraestructura; la facultad de aplicar ciertos aspectos de la ley de competencia por el RES; o la prohibicin de que el RES intervenga en mercados con suficiente competencia. c. Asignacin de casos. Ambas agencias acuerdan quin lleva un caso, o un tercero (ministerio, otra agencia) lo asigna a una de ellas. d. Opinin vinculante. Una agencia tiene que obtener la aprobacin de la otra sobre el inicio, curso de la investigacin o sobre decisiones finales. e. Coordinacin explicita. Las autoridades tienen que investigar y decidir conjuntamente en un marco legal establecido. f. Mecanismos formales de coordinacin. Una agencia puede exponer su opinin o participar en procedimientos, audiencias; o en la elaboracin de definiciones o directrices a usar por la agencia responsable de la investigacin.

g. Mecanismos informales o flexibles. Oportunidades para el dilogo entre agencias: creacin de grupos de trabajo, nombramiento de personal de enlace o programas de movilidad de personal entre agencias. h. Membresa comn. Los consejeros o directivos de una agencia ocupan posiciones en los cuerpos directivos de la otra. Estos mecanismos de cooperacin pueden estar descritos en leyes; o en forma de acuerdos, protocolos o memoranda de entendimiento, entre otros. Segn Hou (2008), la mayora de los observadores de la poltica de competencia en la Unin Europea considera que estos esquemas de colaboracin han funcionado eficientemente y que en la prctica las agencias colaboran de manera efectiva. A continuacin se describe brevemente los arreglos institucionales de diversas jurisdicciones Australia 16 La Australian Competition and Consumer Commission (ACCC) es la nica autoridad de competencia del pas, quien tambin es la responsable de la regulacin de acceso en telecomunicaciones. La Trade Practices Act contiene la regulacin de acceso a infraestructura y de competencia de varios sectores, incluido el sector telecomunicaciones. La integracin de Austel (antiguo regulador de
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ICN (2005), Hou (2008) y Dabbah (2010). ACCC (2008) y Productivity Commission (2001).

telecomunicaciones) a la ACCC solucion ciertos problemas de traslape y agiliz la solucin de casos. Canad 17 La Canadian Radio-television and Telecommunications Commission es el regulador de telecomunicaciones, quien tiene competencia exclusiva en casos de acceso previa emisin de una orden formal de excepcin. La ley de competencia no se aplica a la regulacin de transicin a la competencia de los antiguos monopolios estatales. Los mecanismos de cooperacin entre agencias incluyen reuniones ad hoc para informar sobre casos especficos y un documento de interaccin, que incluye criterios para la aplicacin de la ley de competencia en el sector telecomunicaciones. Estados Unidos 18 Los reguladores sectoriales: la Federal Communications Commission (FCC) y las agencias estatales, son reguladores fuertes e interactan poco con las autoridades de competencia: Department of Justice (DOJ), Federal Trade Commission, y los tribunales. La Suprema Corte en Verizon v. Trinko ha establecido precedentes que limitan la aplicacin de las leyes de competencia a conductas reguladas. Sin embargo, los RECs pueden presentar observaciones en procedimientos de regulacin y los reglamentos obligan a la FCC a buscar el asesoramiento en determinados procedimientos. Adicionalmente, la FCC puede notificar al DOJ de conductas que podran violar las leyes de competencia. Japn 19 El Ministerio de Asuntos Internos y Comunicaciones se encarga de establecer la relacin entre el REC (Japan Fair Trade Commission) y el RES (Ministry of Public Management, Home Affairs, Posts and Telecommunications) sin procedimientos especiales preestablecidos. Existe un canal de comunicacin entre agencias por el cual se informa de hechos probablemente violatorios de la ley de competencia o sectorial. Por lo dems, el REC pblica directrices para dar a conocer los principios de competencia que aplica, dirigidas a particulares y a otras agencias del gobierno para que no faciliten o induzcan a la violacin de la ley de competencia. Nueva Zelanda 20 La Comisin de Comercio es la nica autoridad con facultad para aplicar la ley de competencia y la parte econmica de la ley de telecomunicaciones (regulacin de acceso). Esto lo hace a travs de un Comisionado de Telecomunicaciones y un equipo de trabajo especializado. Reino Unido 21

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ICN (2004). ICN (2004), SCJ-EE.UU. (2004). 19 ICN (2004). 20 Howell (2008), MC (1995, 1997) y MED (2001). 21 Ofcom (2009) y Oft (2003, 2004).

La ley de competencia puede ser aplicada por los reguladores de competencia: The Competition Comission (CC) y The Office of Fair Trade (OFT), y tambin por el el regulador sectorial: The Office of Communications (Ofcom). Cuando un caso que involucra traslape es identificado, las agencias deciden cul de ellos est mejor situada (ms experiencia, efectos horizontales, valor agregado de la regulacin, etc.) para llevar a cabo una investigacin. Para ese efecto, existen lineamientos basados en las directivas europeas, que indican que la regulacin ex-ante solo se justifica cuando la aplicacin de reglas de competencia es insuficiente. Las investigaciones pueden iniciarse bajo la ley de competencia o de telecomunicaciones, pero, en la resolucin, la investigacin slo debe ser abordada bajo una ley a eleccin del Director General de Telecomunicaciones. Existen adems mecanismos de consulta y transferencia temporal de expertos. Unin Europea 22 En general, la regulacin europea da prioridad a la aplicacin de poltica de competencia siempre que sea posible: la RS se aplica por insuficiencia de la RC. Sin embargo, la RS se usa en casos en que es necesario evaluar costos, monitorear, intervenir frecuentemente, establecer control contable o cuando la certidumbre legal es crtica. La Comisin Europea (CE) no considera posible eliminar todos los conflictos entre agencias por medio de una frontera precisa de atribuciones entre ellas, por lo que acepta la necesidad de un esquema efectivo de cooperacin. Las reformas a la ley europea de telecomunicaciones de 2002 introdujeron una serie de innovaciones: (1) se reformul la RS en trminos de los principios y metodologas de la poltica de competencia europea; (2) se dio a la CE el mandato de coordinar, uniformizar y hacer coherente la aplicacin de ambos tipos de regulacin en todos los pases miembros; (3) se obliga a los RESs nacionales a que, antes de imponer una obligacin regulatoria, definan el mercado relevante y designen a los operadores con PSM; (4) se establece que el RES en consulta con el REC debe analizar si la RC es suficiente para resolver la ineficiencia, en cuyo caso el RES debe desistirse de imponer la obligacin; y (5) se establecen criterios para estandarizar la definicin de mercados y el anlisis de posible insuficiencia de la ley de competencia. Los casos del RES nacional estn sujetos a revisin por la CE, quien puede comentar o vetar cada uno de los anlisis. En casos con suficiente inters comunitario, la CE puede relevar al RES llevando a cabo la investigacin directamente. En otros casos, la CE puede intervenir paralelamente a un RES nacional solo si se cumple alguna de las siguientes condiciones: (1) no exista una resolucin satisfactoria del RES en un periodo razonable de tiempo (alrededor de 6 meses); (2) exista un sustancial inters comunitario que afecte o pueda afectar la competencia en varios pases miembros; y (3) las medidas provisionales (interim relief) sean inadecuadas. Adicionalmente, la ley prescribe que los estados miembros deben asegurar la colaboracin y consulta entre sus RES y REC en asuntos de inters mutuo y proporcionarse toda la informacin necesaria para la aplicacin de sus reglas y las directivas. Finalmente, nada en la ley de competencia europea evita que procedimientos paralelos ocurran, pero las autoridades nacionales de varios pases han suscrito acuerdos bilaterales que contienen un sistema de asignacin o referencia de casos de manera que una conducta denunciada a una autoridad puede ser perseguida por la otra.

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Gerardin & Donohue (2005), Hou (2008) y Petit (2004).

Alemania 23 El Acta de Telecomunicaciones de 1994 obliga al RES (Die Bundesnetzagentur fr Elektrizitt, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen) a escuchar al REC (Bundeskartellamt), y viceversa, en casos de abuso de dominancia investigados por este ltimo. El sector est exento de la ley de competencia en algunos casos: (1) discriminacin en el acceso a redes; y (2) supervisin de reglas comunitarias en acceso abierto a redes. Singapur e Indonesia 24 Los remedios por conductas anticompetitivas son aplicados por el RES bajo sus propias reglas de competencia. En general, los reguladores de competencia: The Competition Commission of Singapore y The Commission for the Supervision of Business Competition, no tienen autoridad para imponer remedios en sectores regulados. Estonia 25 En general, el REC (Estonian Competition Authority) no tiene autoridad para imponer remedios en sectores regulados. Sin embargo, en negativa de acceso puede hacerlo si no existe una provisin especifica que regule el acceso en la ley sectorial. IV.1. Casos relevantes que involucran traslape entre RC y RS

Unin Europea: Deutsche Telekom 26 La CE sancion a Deutsche Telekom (DT) por ahorcamiento de precios aun cuando el precio del insumo (acceso a elementos desagregados de banda ancha) estaba regulado. La RS alemana estableca un precio mximo y permita a DT incrementar el precio del insumo previa justificacin de incremento de costos. As mismo, DT estaba obligada a presentar nuevos precios en cualquier momento en que sus costos se redujeran como consecuencia de mejoras en eficiencia. La CE concluy que DT inflaba artificialmente sus costos para incrementar el precio mximo y no informaba al RES sobre la reduccin de sus costos por iniciativa propia. Adems, sugiri que el RES estaba sujeto a presiones polticas, pues una recomendacin del ministro alemn de economa y tecnologa a DT retras por ms de un ao el procedimiento para disminuir el precio regulado. Al respecto, DT argument que la regulacin de precios caa fuera del alcance de la ley de competencia, pues los precios eran regulados. La CE rechaz el argumento en base al principio de que las reglas de competencia pueden aplicarse donde la legislacin sectorial especfica no impide a los agentes adoptar conductas autnomas que evitan, restringen o distorsionan la competencia. La CE opin que DT retiene suficiente discrecin para modificar sus tarifas y cesar el ahorcamiento de precios. Francia: CC vs France Tlcom 27

23 24

ICN (2004). Gerardin & Donohue (2005). 25 Gerardin & Donohue (2005). 26 Gerardin & Donohue (2005). CE (2003) y TPI (2008).

En 2000 el REC francs oblig a France Tlcom (FT), operador dominante de telefona fija local, a dar acceso desagregado a su red para proveer los servicios de Internet de banda ancha y de telefona local en condiciones competitivas a todos los operadores. Hasta entonces FT slo otorgaba acceso a operadores de Internet que no amenazaban su posicin dominante en el mercado de telefona fija. La decisin se tom dos aos antes de la inclusin de la obligacin ex ante de la desagregacin de elementos de red en la LT francesa. Hungra: TVNet vs UPC 28 En 2002 el REC hngaro mult a UPC, operador dominante de telefona, por negarle a TVNet, operador de Internet, el acceso a su red de cable de segunda generacin. Las nuevas redes eran tcnicamente compatibles y UPC haba previamente otorgado el acceso a TVnet a su red de primera generacin. La negativa se llev a cabo hasta el 2001, ao en que se estableci la obligacin legal de proveer acceso al servicio de Internet en la ley hngara de telecomunicaciones. EE.UU.: Verizon vs Trinko 29 Trinko, un despacho de abogados y cliente de AT&T, demand a Verizon por negar el acceso a su sistema y por no proporcionar apoyo tcnico razonable a AT&T, lo cual limitaba la habilidad de este operador para ofrecer servicios competitivos. Al respecto, la Suprema Corte de EE.UU. opin que mientras exista una estructura regulatoria diseada para disuadir y remediar conductas anticompetitivas, y que su aplicacin se realiza de forma eficiente y oportuna, no existe razn para aplicar la ley de competencia. Los beneficios adicionales de la aplicacin de las leyes de competencia tendern a ser pequeos, por lo que ser menos probable que se actualicen los supuestos de aplicacin de la ley de competencia. V. La duplicacin de actuaciones en Mxico En Mxico el REC es la Comisin Federal de Competencia (CFC), agencia independiente de los reguladores sectoriales y con capacidad propia para investigar sancionar a agentes econmicos en cualquier actividad econmica. Por su parte, la regulacin sectorial est a cargo de dos instancias: la Comisin Federal de Telecomunicaciones (CFT) y la Secretaria de Comunicaciones y Transportes (SCT). Estos entes gubernamentales tienen facultades parcialmente traslapadas, lo que crea un problema de doble ventanilla entre ellos. Por ejemplo, la CFT no tiene la capacidad de sancionar por s misma, sino que debe proponer a la SCT la aplicacin de cualquier sancin. Sin embargo, la discusin sobre la naturaleza de la relacin entre CFT y SCT va ms all del alcance de esta nota. La Ley Federal de Telecomunicaciones (LFT) busca la promocin de un desarrollo eficiente de las telecomunicaciones, ejercer la rectora del Estado en la materia, fomentar una sana competencia y promover una adecuada cobertura social. Por su parte, la Ley Federal de Competencia Econmica (LFCE) protege el proceso de competencia y libre concurrencia, mediante la prevencin y

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Decisin de la Autoridad de Competencia Francesa No. 05-D-59 en ICN (2005). Decisin de la Autoridad de Competencia de Hungra, No. Vj-39/2002 en ICN (2005). 29 SCJ-EE.UU. (2004).

eliminacin de monopolios, prcticas monoplicas y dems restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados de bienes y servicios. En general el cumplimiento de la LFT no exenta a los agentes del cumplimiento de la LFCE en su comportamiento autnomo. Los agentes deben responder por conductas no explcitamente reguladas en la LFT y por conductas en uso de mrgenes de maniobra posteriores al cumplimiento de la ley sectorial. La capacidad de sancin de la CFC incluye multas por hasta 900 mil salarios mnimo vigente para el D.F. (SMGDF) por prcticas relativas y multas mayores por reincidencia. 30 Por su parte, la CFT puede revocar la concesin o permiso por causas graves como la negativa a interconectarse, o por reincidencia en conductas menos graves. Sin embargo, la CFT no tiene facultades de imponer sanciones directamente, slo puede proponer a la SCT la imposicin de multas, que varan de 10 a 100 mil y de 4 a 40 mil SMGDF por incumplimiento de interconexin y condiciones establecidas en los ttulos de concesin, respectivamente. En caso de reincidencia, las multas pueden ser hasta el doble de las cuantas sealadas. La relacin entre ambas agencias es dbil, toda vez que actan de manera independiente y los mecanismos de coordinacin o intercambio de informacin son limitados. Las facultades formales de interaccin se reducen a que la CFC puede: (1) opinar sobre modificaciones a la ley sectorial; (2) emitir declaratorias de PSM para que la CFT pueda entonces establecer obligaciones especficas en tarifas, calidad de servicio e informacin; y (3) dar opinin favorable a empresas para participacin en subastas o cesin de espectro. V.1. Casos de telecomunicaciones ante la CFC Desde su creacin en 1993 y hasta 2010,31 la CFC ha iniciado 37 investigaciones por prcticas relativas en telecomunicaciones: 34 por denuncia y 3 de oficio. De ellas, 13 terminaron en sancin, 6 siguen en proceso y el resto fueron cerradas. De las 13 con sancin, 12 fueron impugnadas ante el poder judicial (PJ) resultando en 6 revocadas, 2 confirmadas y 4 pendientes de resolucin hasta el momento (enero de 2011). El cuadro 1 presenta un resumen de las investigaciones iniciadas por la CFC en funcin de la conducta denunciada.
Cuadro 1. Investigaciones de la CFC en telecomunicaciones Interconexin: Negativa Tarifas excesivas o condiciones desfavorables Negativa o venta atada de contenidos audiovisuales Discriminacin de precios o descuentos selectivos Recibir telfonos al cambio o revenderlos Precios y promociones por debajo de costos o de tarifa oficial Presentar recurso legal (boicot) Iniciadas 13 7 6 5 3 3 3 2

30

Multas por el doble de la que corresponda, o hasta por el diez por ciento de las ventas anuales obtenidas por el infractor durante el ejercicio fiscal anterior, o hasta por el diez por ciento del valor de los activos del infractor, cualquiera que resulte mayor. 31 31 de diciembre del 2010

10

Obstaculizar cambio de usuarios y presuscripcin de LD Acuerdos de exclusividad entre operadores Subsidios cruzados en LD Negativa de acceso a facturacin y cobranza Venta atada de ADSL a telefona fija Promocin para cambio de compaa de LD Cobro adicional en telfonos pblicos y tarjeta Ladatel Contrato entre competidores de TV abierta (de oficio)
Fuente: elaboracin propia con datos de la CFC.

1 1 1 1 1 1 1 1

En general, los casos por PMR en telecomunicaciones ocupan mayores tiempos, en promedio, en las diferentes etapas de un procedimiento: oficio de presunta responsabilidad (OPR), emisin de sancin y confirmacin de la resolucin por el poder judicial (PJ), en comparacin al resto de los casos de la CFC. La duracin de un caso de telecomunicaciones es: 7% mayor que el resto para casos cerrados sin emisin de un OPR; 35% mayor para casos con OPR pero sin sancin; 12% mayor en casos sancionados; y 66% mayor para casos con decisin definitiva del PJ.
Grfica 1. Duracin de casos en la CFC 1.a) Duracin de casos cerrados
(Das naturales)

1.b) Duracin de casos sancionados

(Das naturales)

Cerrado sin OPR

291 311

Sancionado por CFC

545 609

Cerrado despues de OPR

490 663

790

Resolucin del PJ
1,309

Telecomunicaciones
Fuente: elaboracin propia con informacin de la CFC.

Resto

V.2. Casos comunes CFC y CFT Entre los casos sobre telecomunicaciones atendidos en la CFC, 13 coinciden con procedimientos realizados por la CFT. Esta vinculacin se bas en la informacin contenida en los expedientes de la CFC y los documentos disponibles de la CFT (varios de los expedientes de la CFT son reservados). Las conductas asociadas con estas investigaciones fueron: negativa de interconexin (7 casos), desacuerdos sobre la tarifa o condiciones de interconexin (5 casos), obstaculizacin de cambios y presuscripcin de larga distancia (1 caso). Cuadro 2. Procedimientos comunes ante la CFC y CFT
Caso Hechos denunciados ante la CFC

11

1 DE-03-1999

Avantel denunci a Telmex por cobro excesivo en transporte interurbano a travs del servicio mayorista Lada Operadores; adems de restricciones en suministro de puertos de reventa y enlaces de transporte arrendados; discriminacin respecto a clientes comerciales; y fallas injustificadas, entre otros Avantel y Marcatel denunciaron a Telmex por obstaculizar el procedimiento cambio de operador de LD para usuarios. Especficamente, que Telmex entregaba a NCS informacin exacta y completa sobre su base de datos; realizaba cambios de operador de larga distancia; y no tramitaba boletas presuscripcin. de no no de

2 DE-21-1999

3 DE-33-1999 4 DE-12-2000 5 DE-17-2000

Avantel denunci a Telmex por incumplimiento en la contratacin y entrega de lneas y circuitos Privados y por la negativa a recibir solicitudes y pagos para la contratacin de servicios. Miditel denunci a Telmex por haberle notificado que rescindira sus contratos de suministro de servicios de reventa. Avantel denunci a Telmex por demoras y falta de entrega de acceso a las troncales digitales que forman parte de la red de telefona local; y por la negativa a recibir pagos, as como el establecimiento de trmites que obstaculizan la contratacin rpida de servicios. Nextel denunci a Telcel por rehusarse a interconectar su red pblica de telecomunicaciones para enviar y recibir mensajes cortos de texto o SMSs.

6 DE-11-2005 7 DE-37-2006 8 DE-39-2007 9 DE-40-2007 10 DE-145-2008

Axtel, Alestra, Marcatel, Megacable y Protel denunciaron a Telcel, por aplicar tarifas en llamadas on-net por debajo de la tarifa de interconexin que cobra Telcel por el servicio de terminacin de llamadas locales a su red mvil. GTM denunci a Telmex por la negativa de interconexin entre sus redes. GTM denunci a Telmex por cobrar una tarifa de $0.75 por el servicio de transporte interurbano de trfico pblico conmutado de larga distancia, mientras tiene ofertas comerciales al usuario final por debajo de ese monto. Nextel denunci a Telefnica por suspensin del servicio de interconexin para el intercambio de mensajes cortos SMS y la negativa de proporcionar terminacin de trfico pblico conmutado de voz para cierta numeracin asignada por la Cofetel. Cablevisin denunci a Telcel por establecer condiciones no competitivas de acceso. En particular, cobrar una tarifa de interconexin alta por encima de precios de llamadas on-net. Axtel denunci a Telmex por negativa a procesar solicitudes de enlaces dedicados. Axtel denunci a Telmex por introducir mensajes de advertencia a clientes de larga distancia sobre una probable suspensin del servicio; y por suspender momentneamente la interconexin

11 DE-007-2010 12 DE-008-2010 13 DE-016-2010

Fuente: Elaboracin propia con informacin de la CFC

12

El anlisis de los 13 casos comunes (ver cuadro 3) sugiere que la CFT ha sido ms efectiva que la CFC, al menos en la etapa administrativa. Primero, a estos casos la CFT le ha dedicado un periodo promedio de 0.4 aos; mientras que la CFC les ha dedicado 2.4 aos y an tienen 7 de ellos en proceso. Segundo, entre estos casos la CFT dictamin 7 de manera definitiva con resoluciones sobre condiciones no convenidas; 1 con otra resolucin; y en los 5 restantes se desconoce la decisin final (slo se sabe que 2 tienen notas informativas y 2 propuestas de sancin). Por su parte, la CFC impuso sancin en 4 casos, pero en 3 la decisin fue revocadas por el PJ y en el otro la resolucin del PJ est pendiente; cerr 2 casos por no acreditarse la conducta; y 7 estn en curso (en 2 se emiti OPR y el resto estn la etapa de investigacin).
Cuadro 3. Duracin de procedimientos
(Das naturales)

Caso Duracin 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 874 949 1,085 724 1,553 622 1/ 1,510 1,124 1/ 1,054 1/ 732 1/ 119 1/ 275 2/ N.D.

CFC Dictamen Sancin Sancin Sancin Cerrado Cerrado Sancin En proceso En proceso En proceso En proceso En proceso En proceso En proceso Decisin PJ Revoc Revoc Revoc N.A. N.A. Pendiente N.A. N.A. N.A. N.A. N.A. N.A. N.A. Duracin N.D. 14 Reservado Nota Reservado 328 Reservado 72 279 94 67 Reservado Nota

CFT Decisin N.D. Propuesta de sancin Propuesta de sancin Nota informativa RCI RCI RCI RCI RCI RCI RCI RCI Nota Decisin PJ N.D. N.D. N.D. N.D. SM Pendiente Pendiente N.D. N.D. Pendiente Pendiente Pendiente Pendiente

1/ Investigacin en proceso y dato al 14/01/2011. 2/ En espera de emisin de Acuerdo de inicio. RCI: Resolucin que determina las Condiciones de Interconexin no convenidas N.A.: No Aplica. N.D.: No Disponible. Fuente: Elaboracin propia con los siguientes documentos: Fuente: CFC: DE-003-1999, DE-021-1999, DE-033-1999, DE-012-2000, DE-017-2000, DE-011-2005, DE-037-2006, DE-040-2007, DE-145-2008, DE007-2010, DE-008-2010, DE-016-2010. CFT: P/280597/0092 a 93, P/040698/0126-B, Acta de 06/06/2000, P/230800/212, P/100106/1 y P/EXT/131107/48, P/EXT/310806/62 a 63, P/270808/224, Comunicado de Prensa No. 52/2007 P/190907/476, P/131107/46, P/250209/18 , P/190510/304 y P/190510/305.

V.3. Duplicidad y efectividad relativa En los 13 casos comunes atendidos por la CFC y CFT, el ejercicio de facultades coincidentes ha llevado a la duplicacin innecesaria de esfuerzos. Por un lado, la CFT ha resuelto muchos de estos casos con ms celeridad, probablemente porque se trata de asuntos sobre las cuales tiene facultades de regulacin cuyo ejercicio no requiere acreditar la presencia de PSM o de un objeto o efecto anticompetitivo. Por el otro, los recursos pblicos y privados asociados con la atencin de estos casos en la CFC no se han traducido en una mayor eficiencia del mercado, pues a la fecha

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ninguna de sus resoluciones ha quedado en firme ante el PJ. Adems, es poco probable que sus actuaciones tengan un efecto disuasivo sobre prcticas similares en el futuro. VI. . Comentarios finales Las caractersticas estructurales del sector de telecomunicaciones introducen un alto riesgo de que los operadores establecidos utilicen las condiciones de acceso e interconexin como medio para desplazar competidores. Por ello, existe un consenso internacional sobre la conveniencia de prevenir y sancionar estas conductas mediante una adecuada combinacin y coordinacin de regulaciones sectoriales y de competencia. Un adecuado diseo institucional debe considerar los incentivos que enfrentan las agencias y empresas involucradas; las ventajas comparativas de cada regulador; y las posibilidades de coordinacin y colaboracin. Mxico se aparta de la prctica internacional al tener dos agencias con facultades coincidentes sobre conductas asociadas con acceso e interconexin, pero que actan de manera independiente y sin coordinacin. Esta situacin ha llevado a la duplicacin innecesaria de actuaciones en un nmero significativo de casos, lo cual ha incrementado los costos e incertidumbre de la regulacin. La resolucin de este tipo de prcticas sera menos costosa y ms efectiva si estas autoridades coordinaran sus esfuerzos para aprovechar las ventajas de cada una.

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