Sostenibilidad fiscal // Agosto de 2010 // Boletn N

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Con el apoyo de la fundacin

Sostenibilidad fiscal
CONTEXTO
OBJETIVO DEL OBSERVATORIO LEGISLATIVO En el Instituto de Ciencia Poltica se considera que la efectiva participacin ciudadana tiene como requisito esencial el acceso a una informacin adecuada y oportuna. Por este motivo, el Observatorio Legislativo busca: i) generar espacios donde diversos sectores puedan debatir y reflexionar sobre el contenido de los proyectos; ii) brindar informacin acerca del trmite de los principales proyectos que se discuten en el Congreso, y iii) contribuir con el debate generando propuestas que desde la sociedad civil enriquezcan los proyectos.
El Observatorio Legislativo es un proyecto del Instituto de Ciencia Poltica apoyado econmicamente por la Comunidad de Madrid, en su inters por promover proyectos que permitan el fortalecimiento institucional.

l pasado 20 de julio el entonces ministro de Hacienda y Crdito Pblico, Oscar Ivn Zuluaga, acompaado por el hoy ministro de Hacienda, Juan Carlos Echeverry, y el director del Departamento Nacional de Planeacin (DNP), Esteban Piedrahita, radic ante la Cmara de Representantes el proyecto de acto legislativo "Por el cual se establece el derecho a la sostenibilidad fiscal para alcanzar los fines del Estado social de derecho". La iniciativa tendr como propsito incorporar a la Constitucin Poltica de 1991 el derecho a la sostenibilidad fiscal, como requisito indispensable para alcanzar los fines del Estado colombiano. De acuerdo con la exposicin de motivos del proyecto, esta medida resulta

muy importante para el progreso econmico y social del pas, puesto que permitir establecer una serie de principios que logren mantener y sostener en el tiempo la poltica de gasto. En este sentido, el gobierno desea proteger la sostenibilidad fiscal y darle relevancia dentro del sistema jurdico colombiano, con el fin de darle va y soporte jurdico a un nuevo proyecto que abrir camino a la adopcin de una regla fiscal en Colombia. Dicha regla fiscal se adoptar como una ley orgnica, posterior a la aprobacin del acto legislativo 016 que aqu se desarrolla, y su objetivo ser regular en el mediano plazo el gasto del gobierno central de acuerdo a la variacin de ciertos ingresos y a las necesidades de poltica econmica que requiere el pas.

Cuadro 1. Principales tipos de reglas fiscales

v Equilibrio entre ingresos y gastos corrientes. Se admite v Equilibrio entre los ingresos y los gastos globales o I. Reglas de tipo presupuestal

HOJA DE VIDA DEL PROYECTO

Nombre del proyecto: "Por el cual se establece el derecho a la sostenibilidad fiscal para alcanzar los fines del Estado social de derecho". Nmero del proyecto: acto legislativo 016 Cmara. Autores: ministro de Hacienda, Oscar Ivn Zuluaga. Ponentes: representantes a la Cmara Jaime Buenahora Febres, Miguel Gmez Martnez, Heriberto Sanabria Astudillo, Adriana Franco Castao, Germn Varn Cotrino, Germn Navas Talero, Fernando De la Pea Mrquez y Hernando Alfonso Prada Gil. Gaceta del Congreso: 451 de 2010. Estado actual: pendiente de ponencia para primer debate en Comisin Primera de la Cmara de Representantes. II.Reglas de financiamiento del dficit

slo el financiamiento de la inversin pblica (regla de oro). limitacin del dficit global como proporcin del Producto Interno Bruto (PIB). los ingresos y los gastos son ajustados por variaciones cclicas. estructural como proporcin del PIB.

v Equilibrio entre ingresos y gastos estructurales, es decir,

v Lmites cuantitativos al balance fiscal (total o primario)

v Prohibicin al financiamiento por parte del banco central. v Lmites al financiamiento como proporcin de los ingresos
o gastos.

v Prohibicin al financiamiento interno. v Lmite al stock de deuda (bruta o neta) como proporcin

III. Reglas de endeudamiento o reservas

del PIB. Este lmite puede ser anual, permanente o futuro.

v Meta para las reservas de los fondos contingentes como

proporcin de los pagos anuales de prestaciones, o fondos de estabilizacin de productos primarios.

www.icpcolombia.org

Fuente: Regla fiscal para Colombia, documento Comit Tcnico Interinstitucional para la Regla Fiscal. 7 Julio de 2010. Pg. 77. Consultado el 25/08/2010.

Los grandes temas del proyecto

OBJETIVO
Mejorar el orden del manejo de las finanzas pblicas a travs del establecimiento de una meta de balance primario que permita reducir progresivamente la deuda del gobierno nacional central (GNC), a travs de la incorporacin de la figura de la sostenibilidad fiscal para alcanzar los fines del Estado social de derecho.

ANTECEDENTES NORMATIVOS

LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO

Durante los ltimos quince aos se han incorporado algunas medidas dirigidas a procurar la sostenibilidad y a guiar la poltica fiscal en el pas; los ejemplos ms conocidos son: I. Estatuto Orgnico de Presupuesto y Ley 819 de 2003: buscan a travs de los principios de coherencia macroeconmica y homestasis presupuestal1, mantener las condiciones de sostenibilidad. II. Ley de Semforos o Ley 358 de 1997: estableci un conjunto de medidas cuantitativas para restringir el endeudamiento de los gobiernos territoriales de acuerdo con su capacidad de pago. III. Ley 617 de 2000 o Ley de Responsabilidad Fiscal Territorial: fij criterios cuantitativos para limitar el crecimiento del gasto de funcionamiento de los entes territoriales y del GNC. IV. Ley 819 de 2003: estipul reglas para proporcionar transparencia y responsabilidad fiscal en el sector pblico no financiero, haciendo obligatoria la presentacin anual del marco fiscal de mediano plazo, con un marco de gasto para un horizonte de cuatro aos.

El propsito del proyecto es que el Congreso y los dems rganos del Estado en todos los niveles y segn sus competencias, se involucren y tengan presente la sostenibilidad fiscal. Para esto, el proyecto propone, a travs de la modificacin del artculo 334 de la Constitucin Poltica, cambios en tres aspectos: en primer lugar pretende la inclusin del

concepto de sostenibilidad fiscal como un derecho de todos; en segundo lugar, busca que las diferentes ramas y rganos del poder pblico trabajen armnicamente por el cumplimiento del nuevo postulado constitucional, y por ltimo, de manera especfica, le impone al Congreso de la Repblica el deber de velar por el cumplimiento de dichos preceptos al momento de legislar sobre el alcance y contenido

Cuadro 2. Modificacin constitucional propuesta

ARTICULADO ACTUAL

Artculo 334. La direccin general de la economa estar a cargo del Estado. ste intervendr, por mandato de la ley, en la explotacin de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la produccin, distribucin, utilizacin y consumo de los bienes, y en los servicios pblicos y privados, para racionalizar la economa con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribucin equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo, y la preservacin de un ambiente sano.

Artculo 334. La direcci Estado. Este intervend de los recursos natur distribucin, utilizaci pblicos y privados, p conseguir, en un marc la calidad de vida de lo oportunidades y los b un ambiente sano.

1 Se habla de homestasis presupuestal cuando los ingresos en ciertos sectores econmicos se han incrementado y la base de recaudo se ha ampliado, tal es el caso del impuesto a la renta.

Artculo 339. Habr un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades pblicas del orden nacional. En la parte general se sealarn los propsitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la accin estatal a mediano plazo, y las estrategias y orientaciones generales de la poltica econmica, social y ambiental que sern adoptadas por el gobierno. El plan de inversiones pblicas contendr los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversin pblica nacional, y la especificacin de los recursos financieros requeridos para su ejecucin.

Artculo 339. Habr un una parte general y un del orden nacional. En y objetivos nacionales accin estatal a medi generales de la poltic adoptadas por el gobie los presupuestos plu proyectos de inversi recursos financieros r marco que garantice la

Artculo 346. El gobierno formular anualmente el Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones que deber corresponder al Plan Nacional de Desarrollo y lo presentar al Congreso, dentro de los primeros diez das de cada legislatura.

Artculo 346. El gobier Rentas y Ley de Aprop dentro de los primeros de Rentas y Ley de Apr aprobarse dentro de un al plan nacional de des

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de los derechos econmicos y sociales, con el propsito de brindarles garanta de progresividad. En concordancia con lo anterior, los artculos segundo y tercero del proyecto de acto legislativo, ordenan ajustar las normas constitucionales sobre el plan nacional de desarrollo, el presupuesto anual y la ley de apropiaciones, en el sentido de determinar y asegurar la sostenibilidad fiscal en cada uno de ellos. Con la reforma propuesta, Colombia crear un modelo institucional original, en el que se concibe la colaboracin obligatoria de todos los rganos del poder pblico para alcanzar sostenibilidad fiscal, como instrumento para realizar, de manera estable y con viabilidad, el conjunto de derechos propios de un Estado social de derecho.

PROPUESTA DE REGLA FISCAL

Despues de aprobarse el proyecto de sostenibilidad fiscal, el gobierno propone introducir el proyecto de ley sobre regla fiscal, el cual busca, entre otras cosas, reducir progresivamente la deuda del GNC desde el nivel de 39.4% del PIB proyectado para 2010, a uno de 28.4% del PIB en el ao 2020. Esta reduccin se condiciona a que en el transcurso de la prxima dcada, se alcance un supervit primario promedio por ao de 1.3% del PIB, siendo el sector minero-energtico uno de los protagonistas dentro de la meta, al constituirse como una importante fuente de financiacin para el Estado.

El comit tcnico de le regla fiscal, establece la regla como:

bt = b* + 0,3yt + ccipt
En donde b es el balance fiscal primario del gobierno central; b* es la meta de balance fiscal que hace sostenible la deuda en el mediano plazo; y es la brecha del producto, y ccip es el componente cclico de los ingresos petroleros que recibe el gobierno nacional. Las propiedades de la regla anteriormente expuesta, cuenta con diferentes caractersticas, dentro de las cuales vale la pena destacar2: 1. Permite asegurar un nivel menor de deuda en el mediano plazo. 2. Hace explicito el objetivo de la poltica fiscal, con lo cual se promueve la estabilidad, disciplina y blindaje del manejo fiscal en el mediano plazo. 3. Independiza el objetivo fiscal y las decisiones de poltica de movimientos cclicos de la economa, en particular del producto y de los ingresos petroleros, por lo que la regla es de naturaleza estructural. 4. Permite un espacio para la poltica fiscal contracclica, lo cual significa que la autoridad puede ahorrar en momentos de recesin y gastar en momentos de auge, sin que se comprometa la meta de mediano plazo. 5. Posibilita un mejor manejo macroeconmico de los excedentes que genera el sector minero-energtico.

MODIFICACIN PROPUESTA

in general de la economa estar a cargo del dr, por mandato de la ley, en la explotacin rales, en el uso del suelo, en la produccin, n y consumo de los bienes, y en los servicios para racionalizar la economa con el fin de co de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de os habitantes, la distribucin equitativa de las beneficios del desarrollo, y la preservacin de

n Plan Nacional de Desarrollo conformado por n plan de inversiones de las entidades pblicas n la parte general se sealarn los propsitos s de largo plazo, las metas y prioridades de la iano plazo, y las estrategias y orientaciones ca econmica, social y ambiental que sern erno. El plan de inversiones pblicas contendr urianuales de los principales programas y n pblica nacional, y la especificacin de los requeridos para su ejecucin, dentro de un a sostenibilidad fiscal.

rno formular anualmente el presupuesto de piaciones, que ser presentado al Congreso s diez das de cada legislatura. El Presupuesto ropiaciones deber elaborarse, presentarse y n marco de sostenibilidad fiscal y corresponder sarrollo.

6. Evita los problemas de credibilidad y monitoreo que genera una regla definida sobre el ciclo econmico.

2 Ver. Regla fiscal para Colombia, documento comit tcnico interinstitucional para la regla fiscal. 7 Julio de 2010. Pg. 33.

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IMPLEMENTACIN Y OPERATIVIDAD DE LA REGLA

CONSIDERACIONES FINALES

El diseo de la regla fiscal deber tener en cuenta tanto los aspectos tcnicos relativos a la regla, como los requisitos institucionales y jurdicos que permiten su operatividad, seguimiento y cumplimiento. Desde el punto de vista jurdico, el proyecto propone que la regla fiscal deber tener un carcter de ley orgnica con el fin de garantizar una especial jerarqua frente a las dems leyes.

As mismo, la regla fiscal deber condicionar la elaboracin de los diversos instrumentos de manejo fiscal existentes como el plan financiero, el marco fiscal de mediano plazo y el marco de gasto de mediano plazo, con el fin de establecer metas cuantitativas que permitan involucrar a la regla con cada uno de estos instrumentos independientemente de la cobertura de tiempo de cada uno de ellos.

Con el proyecto de acto legislativo presentado por el gobierno se quiere establecer una disposicin constitucional expresa que garantice la prestacin y el disfrute de los derechos econmicos, sociales y culturales.

Cuadro 3. Operatividad de la regla fiscal

Perodo t - 1 Fijacin de la meta de balance primario Perodo Seguimiento

Regla Fiscal

Seguimiento trimestral a cargo del Confis Plan financiero para el ao t. Senda de balance primario y deuda para los siguientes diez aos.

Marco fiscal de mediano plazo

(a cargo del comit externo de evaluacin de la regla)

Sin embargo, las autoridades econmicas debern comprometerse con el logro de los objetivos de poltica econmica: inflacin baja y estable y sostenibilidad fiscal, que permita la efectividad de las polticas de estabilizacin macroeconmica, con el fin de minimizar las fluctuaciones del ciclo econmico. Perodo t + 1 Esta situacin promover mejores perspectivas hacia Evaluacin el crecimiento econmico en el mediano plazo, favoreciendo as el mayor acceso de los ciudadanos Cumplimiento a los bienes y servicios a regla fiscal los que tienen derecho. Con la reforma propuesta, Colombia crear un modelo institucional original, en donde se concibe la colaboracin obligatoria de todos los rganos del poder pblico en alcanzar sostenibilidad fiscal, como instrumento para realizar, de manera sostenible, el conjunto de derechos propios de un Estado social de derecho. Sin embrago, alcanzar y garantizar la sostenibilidad fiscal requiere de un gran compromiso y disciplina del sector pblico y del apoyo de la sociedad en la bsqueda de este objetivo, pues de no garantizarla, los riesgos y los costos econmicos y sociales pueden ser elevados.

Marco de gasto de mediano plazo

Techos de gasto para los siguientes cuatro aos.

Se deben tomar las medidas necesarias de ajustes cuando se evidencien desviaciones frente a la meta

SI

NO

Plan operativo anual de inversiones

Presupuesto general de la nacin (PGN) para el ao t

Se sigue el proceso presupuestal normal La discrepancia se debe regir por el mecanismo de correccin de la "cuenta nacional"

Plan Nacional de Desarrollo

OBSERVATORIO LEGISLATIVO

INSTITUTO DE CIENCIA POLTICA

Direccin general Marcela Prieto Botero Coordinacin general Nadya Aranguren Nio Asistente de investigacin Johana Fandio Casas Edicin general BeatrIz Torres Redaccin Johana Fandio Casas Diagramacin Victoria Eugenia Prez Prez
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