01 Funções Do Estado

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ADMINISTRATIVO CURSO REGULAR PROFESSOR GUSTAVO BARCHET
AULA: 1
1.
FUNES DO ESTADO
O poder estatal, conquanto uno e indivisvel, desmembra-se em trs funes: a legislativa, a jurisdicional e a administrativa. Da lio de Bandeira de Mello, numa perspectiva objetiva material, baseada nos elementos intrnsecos da funo, nas caractersticas inerentes a cada uma delas, a funo legislativa consiste na expedio de atos normativos, ou seja, gerais (porque aplicveis a destinatrios indeterminados) e abstratos (porque no se destinam a uma aplicao nica, mas a sucessivas aplicaes, sempre que se configurar a situao neles prevista); a jurisdicional, na soluo de controvrsias jurdicas; e a administrativa (ou executiva), na realizao de modo direto e imediato de determinada utilidade pblica. Nesse contexto, um decreto do Presidente da Repblica que discipline a forma de entrega de uma declarao de rendimentos pelos administrados que auferem rendimentos superiores a R$ 10.000,00 anuais um ato expedido no exerccio da funo legislativa, pois preenche os requisitos de generalidade (no se destina aos sujeitos A, B ou C, mas a todos aqueles que tiveram no ano rendimentos acima de R$ 10.000,00) e abstrao (no se esgota em uma s aplicao, mas incide sempre que se configurar a situao nele prevista rendimento anual superior a R$ 10.000,00). J uma deciso proferida pela Secretaria da Receita Federal solucionando um litgio entre ela e um contribuinte exemplo de ato produzido na funo jurisdicional, uma vez que tem por objeto a soluo de uma controvrsia jurdica surgida entre o contribuinte e a Secretaria. E a expedio de uma multa contra um condutor que infringe uma norma de trnsito, ou a prestao do servio de fornecimento de gua so exemplos de atos produzidos no mbito da funo administrativa, j que satisfazem de modo direto e imediato uma certa utilidade pblica (no primeiro caso, assegura-se o respeito s regras de trnsito, no segundo, uma necessidade do administrado suprida pela prestao do servio). Em continuidade, nos ensina o Autor que num sentido objetivo formal, lastreado no tratamento jurdico conferido a cada funo, nos atributos a cada uma delas outorgado pelo sistema jurdico, legislativa a funo por meio da qual se inova na ordem jurdica, com base em competncia conferida diretamente pela Constituio; jurisdicional a que resolve controvrsias jurdicas com fora de definitividade; e administrativa a que se desenvolve por meio de comandos infralegais ou excepcionalmente
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infraconstitucionais (no caso dos decretos autnomos previstos no art. 84, VI, da CF), produzidos na intimidade de uma estrutura hierrquica. Nessa concepo, para se considerar que um ato representa exerccio da funo legislativa no basta que ele seja geral e abstrato (normativo). necessrio mais, que ele inove na ordem jurdica, a partir da outorga de poderes feita pela Constituio. Em outras palavras, nessa concepo o ato legislativo aquele que cria obrigaes e direitos para os administrados em geral, a partir de competncia conferida pela Constituio. Nesse contexto, o decreto a que nos referimos acima no representa exerccio da funo legislativa, uma vez que, apesar de geral e abstrato, no inova na ordem jurdica, no cria, por si s, qualquer direito ou obrigao para os administrados. Exemplo de exerccio desta funo a edio de uma lei (ou de um ato normativo a ela equiparado pela CF, como as medidas provisrias), que cria a obrigao de apresentao da declarao para os que auferem rendimento superior a R$ 10.000,00 no ano. O decreto apenas detalha a forma de se cumprir a obrigao instituda pela lei, com o que no representa um ato legislativo numa perspectiva objetiva formal. Da mesma forma, nessa concepo a deciso proferida pela Secretaria da Receita Federal no corresponde a um ato jurisdicional, pois no apresenta o atributo da definitividade, sendo suscetvel de alterao por outra deciso. Basta que o administrado no se conforme aos seus termos e instaure um processo para discutir novamente a questo perante o Poder Judicirio. Assim, aqui s se considera funo jurisdicional como aquela na qual os conflitos jurdicos podem ser solucionados de forma definitiva, mediante a prolao de decises com fora de coisa julgada. Por exemplo, se dois particulares celebram um contrato, e um deles considera que o outro no est cumprindo adequadamente suas obrigaes, poder instaurar um processo judicial. Neste processo o magistrado proferir uma deciso na qual resolver a discusso entre eles e, na hiptese de no haver recurso contra ela, diz-se que ocorre seu trnsito em julgado, o que significa que a deciso soluciona definitivamente o conflito, tornando-se insuscetvel de alterao posterior. Se houver recurso contra a deciso ela no se tornar definitiva, pois o Tribunal competente analisar novamente a questo, proferindo nova deciso, a qual, se no recorrida, transitar em julgado. Como se nota, para se considerar que h exerccio de funo jurisdicional no necessrio que a deciso seja, em si mesma, definitiva, irrecorrvel, mas que ela seja apta para resolver o conflito definitivamente. Assim, tanto exerccio de funo jurisdicional a deciso proferida por uma instncia julgadora contra a qual no cabe mais recurso (o que ocorre, por exemplo, com as decises de mrito proferidas pelo plenrio do STF), como aquela prolatada por uma instncia contra a qual cabe recurso, como, por exemplo, a deciso de um rgo judicirio de primeiro grau, que pode ser impugnada perante o respectivo Tribunal. Esta deciso tambm representa exerccio de funo jurisdicional, pois apta a resolver o conflito

definitivamente, j que transitar em julgado, tornando-se insuscetvel de alterao, se no for objeto de recurso. A funo administrativa, por sua vez, na perspectiva objetivo formal, composta pelos atos de aplicao da lei (com a ressalva dos decretos autnomos, que so editados diretamente a partir da Constituio, nas hipteses do art. 84, VI, da Constituio), produzidos na intimidade de uma estrutura hierrquica. Como estudaremos mais frente, a hierarquia um princpio que norteia toda a organizao administrativa. Basta pensarmos um agente policial, um fiscal, um escrevente judicirio, os quais desempenham suas funes de forma subordinada s chefias respectivas. Pois bem, todos os atos que esses agentes pblicos produzem dentro da estrutura hierrquica e em aplicao aos dispositivos legais so manifestao da funo administrativa. A lavratura de uma multa pelo agente policial, a intimao de um contribuinte pelo fiscal, a aplicao de uma penalidade pelo escrevente judicirio, so todos atos infralegais, porque se fundam na lei e esto a ela subordinados, produzidos dentro de uma estrutura hierrquica justamente com a finalidade de aplicar as normas postas na lei. H, ainda, um terceiro critrio diferenciador das funes estatais, o subjetivo ou orgnico, que se prende ao sujeito que desempenha a funo. Segundo tal critrio, a funo administrativa ou executiva aquela a exercida pelo Poder Executivo, a legislativa a desempenhada pelo Poder Legislativo e a judiciria a desenvolvida pelo Poder Judicirio. A Professora Maria Sylvia Zanella di Pietro, em acrscimo matria, analisa as trs funes sob outro enfoque, a partir da obra de Renato Alessi. O estudioso italiano afirma que nas trs funes so produzidos atos que modificam uma relao jurdica anterior, ou seja, das trs emanam atos de produo jurdica. Contudo, apresentam como diferenas, nas palavras da Autora: a) a legislao ato de produo jurdica primrio, porque fundado nica e exclusivamente no poder soberano do Estado, do qual constitui exerccio direto e primrio; mediante a lei, o Estado regula relaes, permanecendo acima e margem das mesmas; b) jurisdio a emanao de atos de produo jurdica subsidiria dos atos primrios; nela tambm o rgo estatal permanece acima e margem das relaes a que os prprios atos se referem; c) a administrao a emanao de atos de produo jurdica complementares, em aplicao concreta do ato de produo jurdica primrio e abstrato contido na lei; nessa funo, o rgo estatal atua como parte das relaes a que os atos se referem, tal como ocorre nas relaes de direito privado. A diferena est em que, quando se trata de administrao pblica, o rgo estatal tem o poder de influir, mediante decises unilaterais, na esfera de interesses de terceiros, o que no ocorre com o particular. Da a posio de superioridade da Administrao na relao em que parte.

A essa distino pode-se acrescentar, com relao s duas ltimas funes, a seguinte: a jurisdio atua mediante provocao da parte interessada, razo pela qual chamada de funo subsidiria; que se exerce apenas quando os interessados no cumprem a lei espontaneamente; a administrao atua independentemente de provocao para que a vontade contida no comando legal seja cumprida e alcanados os fins estatais. Apresentados os quatro principais critrios de diferenciao das funes do Estado, devemos afirmar que o terceiro, o subjetivo ou orgnico, no merece acolhida, pois, como veremos a seguir, nosso ordenamento constitucional conferiu a cada em dos Poderes do Estado o exerccio em carter principal de uma das funes estatais, e em carter subsidirio o desempenho das demais. Logo, no h exclusividade de cada Poder no exerccio de uma das trs funes do Estado. O segundo, o critrio objetivo material, rechaado por Bandeira de Mello, a nosso ver com inteira propriedade. Se restringssemos a funo administrativa atividade pela qual so produzidos atos que buscam de forma concreta e imediata a satisfao de certa utilidade pblica, estaramos excluindo de seu mbito a edio de atos normativos, como os regulamentos de execuo, e as decises proferidas em processos administrativos, pois em nenhum deles h a satisfao direta e imediata de certa utilidade pblica. O ato administrativo normativo, editado com base na lei e nos seus limites, pressuposto para a produo de atos concretos, estes sim voltados satisfao direta e imediata de uma utilidade pblica. Seria o caso, por exemplo, de uma lei que autorizasse a concesso de um benefcio fiscal, como uma iseno, para os administrados que satisfizessem os requisitos nela estabelecidos. Uma vez em vigor a lei, ser expedido um ato normativo detalhando suas normas e possibilitando sua aplicao pela Administrao, o que permitir o reconhecimento, num caso concreto, do direito do administrado concesso do benefcio. Este, o ato concessrio, satisfaz de modo direto e imediato a uma certa utilidade pblica (o administrado passa a gozar da iseno). Aquele, o ato normativo, no apresenta tal caracterstica, mas constitui pressuposto para a produo do ato concreto. Tanto um quanto outro, segundo entende nossa doutrina majoritria, representam manifestao da funo administrativa. O mesmo pode ser dito acerca dos atos pelos quais so solucionados litgios na esfera administrativa, ou seja, as decises em litgios administrativos. Embora existam alguns posicionamentos em contrrio, entende-se que as decises administrativas proferidas para dirimir litgios jurdicos no satisfazem de forma direta e imediata determinada utilidade pblica. Elas so um requisito para que, se for caso, seja produzido um ato com essas caractersticas. Por exemplo, se for negado um benefcio ao administrado, sob a alegao de no preenchimento dos requisitos legais, ele pode se insurgir administrativamente contra a negativa, dando incio a um processo, ao final do qual poder ser emitida uma deciso reconhecendo que, no caso, realmente foram preenchidos os requisitos previstos na lei. Entende-

se que a deciso do litgio no satisfaz de modo direto e imediato uma utilidade pblica, mas pressuposto para que, com base nela, seja produzido um ato com tais caractersticas. No caso, o ato de concesso do benefcio, praticado a partir da deciso. Apesar desta diferena, considera-se que ambos os atos so produzidos no exerccio da funo administrativa. Em face dessas crticas, entre outras, Bandeira de Mello adota o critrio objetivo formal. Nas suas prprias palavras, e aqui se referindo s trs funes, o critrio adequado para identificar as funes do Estado o critrio formal, ou seja, aquele que se prende a caractersticas impregnadas pelo prprio Direito funo tal ou qual. De nossa parte, consideramos oportuno acrescer a tal critrio a lio da Professora Di Pietro, com o que podemos conceituar a funo legislativa como aquela pela qual o Estado produz atos jurdicos primrios, de carter geral e abstrato, que inovam na ordem jurdica a partir de outorga de poderes da prpria Constituio (por exemplo, leis ordinrias, leis delegadas, medidas provisrias etc). Nessa funo o Estado estabelece as regras regentes das relaes jurdicas a serem futuramente travadas, mantendo-se acima e alm de tais relaes (o Estado edita as normas que regero as relaes jurdicas, como a celebrao de um contrato de compra e venda, mas no participa, enquanto exercente da funo legislativa, dessas relaes; da, diz-se que o Estado permanece acima e alm dessas relaes). A funo jurisdicional, por sua vez, consiste na produo de atos jurdicos subsidirios mediante os quais controvrsias jurdicas so solucionadas de forma definitiva. funo de aplicao da lei, que se manifesta apenas quando os comandos legais no so espontaneamente respeitados e o Estado provocado pelo interessado para resolver o litgio da resultante. Apesar de no se tratar da produo de atos jurdicos primrios, pois o Estado aqui parte da norma posta, na funo jurisdicional ele permanece, tal como ocorre na funo legislativa, acima e alm das relaes jurdicas sobre as quais incide sua atuao. Se, uma vez celebrado um contrato entre dois particulares, um deles aciona o Estado sob a alegao de que a outra parte no est cumprindo adequadamente suas obrigaes consensualmente assumidas, caber ao Estado encerrar a controvrsia. Quando o fizer, permanecer acima e alm da relao jurdica que definitivamente soluciona (ele no parte na relao jurdica decorrente da celebrao do contrato). A funo administrativa, por fim, pode ser definida como aquela pela qual o Estado, no interior de uma estrutura hierrquica, produz atos complementares lei ou excepcionalmente prpria Constituio, a fim de dar-lhes aplicao. Embora a funo aqui seja de aplicao de mandamentos legais, tal como na funo jurisdicional, neste caso, ao contrrio do que nela ocorre, o Estado no se situa acima e alm das relaes jurdicas. Os atos que edita no exerccio da funo administrativa so por ele produzidos na condio de parte de tais relaes. Por exemplo, se um particular no se conforma com uma multa que tenha lhe sido aplicada por um Auditor-Fiscal da Receita Federal, poder impugnar a exigncia perante a prpria esfera administrativa.

Teremos, ento, um litgio que envolve como partes um particular e o prprio Estado (neste caso, a Unio, atuando por intermdio da Secretaria da Receita Federal). Logo, a deciso sobre a validade ou no da multa no ser prolatada pelo Estado na condio de terceiro na relao jurdica, como ocorre na funo jurisdicional, mas como parte (a Secretaria da Receita Federal, atuando em nome da Unio, resolver administrativamente o litgio entre esta e o particular). Na sistemtica adotada pela Constituio, tais funes so atribudas com precipuidade, mas no com exclusividade, a cada um dos Poderes de nossa Repblica, independentes e harmnicos entre si, segundo o art. 2 da Carta Magna. Assim, ao Poder Legislativo cabe predominantemente o desempenho da funo legislativa; ao Judicirio o da funo jurisdicional e ao Executivo o da funo administrativa. Todavia, como j assinalado, todos os Poderes exercem, secundariamente, funes que so atribudas em carter principal aos demais. Isto se deve ao fato de que o nosso sistema constitucional adotou o princpio da especializao de funes, e no uma rgida atribuio de certa funo, com exclusividade, a um dos Poderes da Repblica. Dessa forma, cada um dos Poderes especializa-se no desempenho de determinada funo e, paralelamente, exerce atribuies que se enquadram na funo tpica dos outros dois Poderes. Podemos, assim, dizer que o Poder Judicirio, alm de sua funo tpica a jurisdicional -, tambm atipicamente exerce atribuies de carter legislativo (quando os Tribunais elaboram seus respectivos regimentos internos) e administrativo (quando, por exemplo, contrata seu pessoal e organiza os servios de suas secretarias). Da mesma forma, o Legislativo precipuamente legisla, mas tambm, de forma atpica, julga (o Senado, por exemplo, tem competncia para julgar o Presidente da Repblica nos crimes de responsabilidade) e administra (quando promove um concurso pblico para o preenchimento de seus cargos, ou uma licitao para a celebrao de determinado contrato). Nunca demais ressaltar que, alm da funo legislativa, o Legislativo tambm detm como funo tpica a de controle, pela qual fiscaliza a atuao dos demais Poderes, nas hipteses previstas na Constituio. E o Poder Executivo, a exemplo dos demais Poderes, tem uma funo tpica, a administrativa, mas ao dela detm atribuies de carter legislativo (quando edita medidas provisrias ou leis delegadas e, segundo alguns, decretos autnomos) e jurisdicional (quando decide litgios em mbito administrativo). Nesse ponto necessrio um esclarecimento: o Poder Executivo, numa perspectiva objetiva formal, jamais exerce funo jurisdicional, uma vez que no emite decises com fora de coisa julgada. Como entendimento praticamente unnime em nossa doutrina que o Poder Executivo desempenha atipicamente funo jurisdicional, temos que acatar tal entendimento, com a ressalva de que ele parte implicitamente da adoo do conceito objetivo

material da sobredita funo, qual seja, de que ela consiste em decises que solucionam controvrsias jurdicas (mesmo despidas de fora definitiva). Para encerramos a anlise das diversas funes estatais, e ento passarmos a centrar nosso estudo propriamente na funo administrativa, necessrio ainda apresentar, de forma sumria, a chamada funo poltica do Estado, o que faremos no tpico a seguir. 2. ADMINISTRAO EM SENTIDO AMPLO E EM SENTIDO ESTRITO
Num sentido amplo, o vocbulo Administrao Pblica compreende num primeiro patamar os rgos governamentais (ou, simplesmente, Governo), superiores, e suas respectivas funes, eminentemente polticas, de comando e direo, mediante as quais, em linhas gerais, so fixadas as diretrizes e elaborados os planos de atuao do Estado. Num segundo patamar, a expresso tambm abarca os rgos e entidades administrativos, subalternos, bem como suas funes, basicamente de execuo das decises e dos planos governamentais. Em sentido estrito, por sua vez, a expresso tem sua abrangncia limitada aos rgos e entidades administrativos, que exercem apenas funes de carter administrativo, em execuo s decises polticas. Ficam fora de seu alcance, portanto, os rgos governamentais e as funes de cunho poltico que os mesmos exercem. Nesse momento analisaremos a funo exercida pelos governamentais, qual seja, a funo poltica ou de governo. rgos
Inicialmente, apresentamos a lio da Professora Di Pietro, mais uma vez com base na obra de Renato Alessi. Diz ela: No entanto, o mesmo Autor demonstra que a funo de emanar atos de produo jurdica complementares no fica absorvida apenas pela funo administrativa de realizao concreta dos interesses coletivos, mas compreende tambm a funo poltica ou de governo, que implica uma atividade de ordem superior referida direo suprema e geral do Estado em seu conjunto e em sua unidade, dirigida a determinar os fins da ao do Estado, a assinalar as diretrizes para outras funes, buscando a unidade da soberania estatal. Basicamente, a funo poltica compreende as atividades co-legislativas e de direo; e a funo administrativa compreende o servio pblico, a interveno, o fomento e a polcia. No h uma separao precisa entre os dois tipos de funo. Sob o ponto de vista do contedo (aspecto material), no se distinguem, pois em ambas as hipteses h aplicao concreta da lei. Alguns traos, no entanto, parecem estar presentes na funo poltica: ela abrange atribuies que decorrem diretamente da Constituio e por esta se regulam; e dizem respeito mais polis, sociedade, nao, do que a interesses individuais.

Como exemplos de atos produzidos na funo poltica podemos citar: a declarao de estado de defesa ou de stio, a declarao de guerra, a nomeao de Ministros de Estado pelo Presidente da Repblica ou a de Secretrios estaduais e municipais pelos Governadores e Prefeitos, a convocao extraordinria do Congresso Nacional, o estabelecimento de relaes com Estados estrangeiros, a permisso para que foras estrangeiras transitem pelo territrio nacional ou nele permaneam temporariamente, a decretao de interveno federal e a convocao, pelo Congresso Nacional, de Ministros ou outros titulares de rgos diretamente subordinados Presidncia da Repblica. Inserem-se na funo, ainda, os atos de fixao de metas e diretrizes, bem como a elaborao dos planos governamentais, os quais, definidos na funo poltica, sero executados pela Administrao Pblica (em sentido estrito, como veremos a seguir), no exerccio da funo administrativa propriamente dita. Sobre o mesmo tema, Bandeira de Mello, em apertada sntese, afirma que tais atos no se encaixam adequadamente em nenhuma das trs funes antes analisadas. Na funo jurisdicional, porque, como evidente, no estamos perante decises que solucionam definitivamente controvrsias jurdicas. Tambm no integram a funo legislativa, uma vez que, em regra, so atos concretos, sem carter normativo. Do mesmo modo, no se incluem na funo administrativa ou executiva, pelos motivos que aponta o Autor: Dela diferem [da funo administrativa] sob o ponto de vista material, porque fcil perceber-se que a funo administrativa, ao contrrio da dos atos citados, volta-se, conforme a caracterizao que lhe deram os adeptos desse critrio, para a gesto concreta, prtica, direta, imediata e, portanto, de certo modo rotineira dos assuntos da Sociedade, os quais, bem por isto, se acomodam muito confortavelmente dentro de um quadro legal pr-existente. In casu, diversamente, esto em pauta atos de superior gesto estatal ou de enfrentamento de contingncias extremas que pressupem, acima de tudo, decises eminentemente polticas. Diferem igualmente da funo administrativa sob o ponto de vista formal, que o que interessa, por no estarem em pauta comportamentos infralegais ou infraconstitucionais expedidos na intimidade de uma relao hierrquica, suscetveis de reviso quanto legitimidade. Tais atos, no compreendidos na funo administrativa, compem, assim, uma funo parte, a funo poltica ou de governo. No Brasil, tal funo exercida pelos Poderes legislativo e Executivo, principalmente por este, como podemos concluir pelos exemplos acima elencados. Apesar de alguns posicionamentos isolados, prepondera o entendimento de que o Poder Judicirio no pratica atos dessa natureza. Apresentada a funo poltica, resta-nos apenas esclarecer que tal funo, pelo fato de no integrar a funo administrativa, no exercida pela Administrao Pblica em sentido estrito. E, como o Direito Administrativo volta-se apenas para o estudo da Administrao Pblica nesta acepo (a Administrao em sentido amplo, no que toca funo poltica e aos rgos e

Poderes que a executam, objeto de estudo do Direito Constitucional), todo o restante do nosso trabalho ser realizado com base neste segundo sentido da expresso, e a partir deste ponto utilizaremos apenas a expresso Administrao Pblica, sem qualquer designativo. 3. ADMINISTRAO PBLICA EM SENTIDO SUBJETIVO, FORMAL OU ORGNICO Em sentido subjetivo, quanto aos sujeitos que exercem a funo administrativa, conceitua-se Administrao Pblica como o conjunto de agentes, rgos e pessoas jurdicas aos quais atribudo o exerccio da funo administrativa. Deixando para o terceiro captulo a anlise mais detida da matria, queremos apenas frisar que na definio ento compreendidas todas as pessoas fsicas que, atuando em nome do Estado, exercem alguma funo pblica, os chamados agentes pblicos; os rgos pblicos (centros de competncias sem personalidade jurdica, como veremos) que integram cada uma de nossas entidades polticas (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios), os quais, reunidos, compem a denominada Administrao Direta; e as entidades administrativas (entes com personalidade jurdica) criadas por cada uma das entidades polticas (a saber, as autarquias, as fundaes pblicas, as empresas pblicas e as sociedades de economia mista), que em conjunto formam a chamada Administrao Indireta. Sinteticamente, a expresso Administrao Pblica, em sentido formal, subjetivo ou orgnico, compreende os agentes pblicos, os rgos integrantes da Administrao Direta e as entidades componentes da Administrao Indireta. Enfim, corresponde a Administrao Pblica, nesse contexto, a todo o aparelhamento de que dispe o Estado para a execuo das atividades compreendidas na funo administrativa, em qualquer dos trs Poderes da Repblica. Como ressalta Hely Lopes Meirelles, a Administrao, nessa acepo, o instrumental de que dispe o Estado para pr em prtica as decises polticas do Governo. 4. ADMINISTRAO PBLICA EM SENTIDO OBJETIVO, MATERIAL OU FUNCIONAL Em sentido objetivo, a Administrao Pblica corresponde s diversas atividades finalsticas exercidas pelo Estado, por meio de seus agentes, rgos e entidades, no desempenho da funo administrativa. Nessa acepo material, a Administrao Pblica engloba, enquanto atividades finalsticas, o fomento, a polcia administrativa, o servio pblico e a interveno administrativa, todas disciplinadas pelo regime jurdico de Direito Pblico (no caso, as normas e princpios de Direito Administrativo, como ser visto ainda nesta unidade).

O fomento consiste na atividade de incentivo iniciativa privada de interesse pblico, mediante benefcios e privilgios fiscais, auxlios financeiros ou subvenes, financiamentos a juros facilitados, recursos oramentrios, entre outros instrumentos de estmulo. muito comum que os particulares criem pessoas jurdicas, a exemplo das associaes, cujo objeto social seja o exerccio de alguma atividade de interesse coletivo, em reas como educao, sade, cultura, assistncia social, entre outras. Como tambm dever do Estado, em prol da coletividade, atuar nestas reas, a atuao paralela da iniciativa privada por ele incentivada. o que ocorre, por exemplo, quando a Unio permite que uma fundao privada que atua na rea de assistncia social utilize gratuitamente bens pblicos, ou a ela destine recursos oramentrios. H, aqui, uma relao de colaborao entre o Estado e a iniciativa privada de interesse pblico; esta exerce diretamente a atividade, presta o servio que constitui seu objeto social, e o Estado a auxilia a tanto por intermdio das diversas modalidades de fomento. Numa acepo mais restrita, considera-se como fomento somente o auxlio material s entidades da iniciativa privada que exeram atividade de interesse pblico sem fins lucrativos. Numa acepo mais ampla, considerase que o fomento engloba tambm o auxlio iniciativa privada que exerce tais atividades com intuito lucrativo. Nessa conceituao mais ampla, enquadra-se na atividade tanto a destinao de um recurso financeiro a uma associao sem fins lucrativos que atue na rea da cultura, como a permisso de uso gratuito de um imvel pblico a uma sociedade comercial (entidade com fins lucrativos) que desenvolva atividades de mesma natureza. Enfim, numa perspectiva ampla, que a adotada atualmente, o que importa o tipo de atividade exercida, se corresponde ou no a algum interesse pblico, e no a existncia ou no de carter lucrativo em seu exerccio. Em prosseguimento, a polcia administrativa ou poder de polcia corresponde atividade pela qual a Administrao impe limitaes e condicionamentos ao gozo de bens e ao exerccio de atividades e direitos individuais em prol do interesse coletivo. Temos, num primeiro patamar, leis que estabelecem as normas para o exerccio de determinado direito ou atividade, tendo em vista o interesse maior da coletividade. A partir da lei posta, a Administrao edita atos normativos, objetivando aplicar os mandamentos legais, exerce atividades de fiscalizao sobre as reas em questo, pune os administrados que transgredirem as normas sobre elas incidentes. Todas essas atuaes administrativas tm lugar no mbito da polcia administrativa. A fiscalizao do prazo de validade de alimentos perecveis postos comercializao, a verificao da observncia das normas de construo, a lavratura de uma multa contra o condutor que desobedece as normas de trnsito, a demolio de uma obra prestes a desabar, a interdio de um estabelecimento comercial por desobedincia s normas de preveno contra incndios, so alguns exemplos de atos praticados na esfera da polcia administrativa.
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Servio pblico, por sua vez, toda atividade concreta e imediata que a Administrao exerce, por si ou por meio de terceiros, com a finalidade de satisfazer as mais variadas necessidades coletivas, sob regime exclusiva ou preponderantemente de Direito Pblico. Para a Professora Di Pietro o servio pblico abrange atividades que, por sua essncia ou relevncia para a coletividade, foram assumidas pelo Estado, com ou sem exclusividade. Enquanto que o poder de polcia, em regra, incide sobre o indivduo para impor-lhe limitaes, restries ou obrigaes, enfim, enquanto o poder de polcia, de uma perspectiva individual, implica numa restrio esfera jurdica do administrado, o servio pblico uma atividade que busca satisfazer suas mais variadas necessidades. , pois, uma atividade pela qual a Administrao ou terceiros a quem ela tenha delegado poderes (os delegatrios de servios pblicos) prestam um servio que , individualmente, percebido como positivo para o administrado. Voltaremos ao ponto em momento posterior, mas desde j oportuno enfatizar que os delegatrios de servios pblicos so, geralmente, particulares no integrantes da estrutura formal da Administrao (no compe a Administrao Pblica em sentido subjetivo) que, por contrato ou ato unilateral, desempenham atividade inserida na funo administrativa, numa perspectiva finalstica (o servio pblico). Enfim, no integram a Administrao (quando a expresso vem desacompanhada de qualquer designativo, entende-se que corresponde ao sentido formal, subjetivo ou orgnico), mas exercem funo administrativa. Como exemplos de servios pblicos podemos elencar os servios de fornecimento de gua, de luz, de telefonia fixa e mvel, de radiofuso sonora de sons e imagens, de transporte interestadual e internacional de passageiros, entre tantos outros citados no texto constitucional. A interveno administrativa, por fim, considerada numa perspectiva ampla, compreende trs espcies de atividades: a regulamentao e a fiscalizao da atividade econmica de natureza privada, a atuao direta do Estado no domnio econmico, dentro dos permissivos constitucionais, e as atividades de interveno na propriedade privada, mediante atos concretos incidentes sobre destinatrios especficos. Temos, assim, atuao administrativa em trs frentes. Na primeira o estado regulamenta e fiscaliza a atividade econmica de natureza privada. Assim, a fiscalizao de um estabelecimento comercial, objetivando verificar seu enquadramento s normas que disciplinam sua rea de atividade, , para muitos estudiosos, exerccio da atividade de interveno administrativa. Entendemos que tais atos caracterizam exerccio da atividade de polcia administrativa, pois enquadrados perfeitamente no conceito da atividade acima exposto. Contudo, essa divergncia de entendimento no deve causar preocupao, pois ambos so aceitveis. Classifique-se a regulamentao e a fiscalizao da atividade econmica como exerccio de poder de polcia ou
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como interveno administrativa, de qualquer modo estamos tratando de uma atividade finalstica da Administrao, compreendida no conceito de funo administrativa. A segunda modalidade de interveno administrativa consiste na atuao do Estado no domnio econmico, por meio de empresas pblicas, sociedades de economia mista e suas subsidirias. Tal possibilidade vem prescrita, de forma genrica, no art. 173 da CF, onde se autoriza que os entes polticos criem estas entidades para desenvolver atividade econmica de produo ou comercializao de bens e servios, desde que isto seja necessrio em virtude de relevante interesse coletivo ou de imperativos de segurana nacional. Seria o caso, por exemplo, da criao, pela Unio, de uma empresa pblica para atuar na industrializao e comercializao de um bem, em virtude da insuficincia da iniciativa privada na rea e da sua grande demanda pela populao (relevante interesse coletivo), ou da criao de uma sociedade de economia mista para atuar na rea de fabricao de armamentos (imperativos de segurana nacional). H autores, como Maria Sylvia Zanella di Pietro, que enquadram na funo administrativa apenas atividades regidas total ou preponderantemente por regime de Direito Pblico, excluindo de seu mbito, em vista disso, a atuao direta do Estado na economia. So palavras da Autora: Para quem, como ns, considera como atividade ou funo administrativa apenas aquela sujeita total ou predominantemente ao direito pblico, a interveno, na segunda modalidade apontada, no constitui funo administrativa; nesse caso, tratase de atividade tipicamente privada, que o Estado exerce em regime de monoplio nos casos indicados na Constituio (art. 177) ou em regime de competio com o particular, conforme determine o interesse pblico ou razes de segurana (art. 173). As demais atividades ou so, originariamente, prprias do Estado ou foram por ele sendo assumidas como suas, para atender s necessidades coletivas; ele as exerce diretamente ou transfere a terceiros o seu exerccio, outorgando-lhes determinadas prerrogativas pblicas necessrias a esse fim. A atividade que o Estado exerce a ttulo de interveno na ordem econmica no assumida pelo Estado como atividade pblica; ele a exerce conservando a sua condio de atividade de natureza privada, submetendo-se, por isso mesmo, s normas de direito privado que no foram expressamente derrogadas pela Constituio. Aqui, a Administrao sai de sua rbita natural de ao para atuar no mbito de atuao reservado preferencialmente iniciativa privada. Concordamos com a lio da Professora, com o que, dentre as trs atividades inicialmente elencadas dentro da interveno administrativa, somente consideramos efetivamente inserida na funo administrativa a terceira, que corresponde ao conjunto de atos concretos mediante os quais
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o Estado intervm na propriedade privada, impondo restries ou criando obrigaes para determinados administrados, em prol do interesse da coletividade. Aqui se enquadram os atos de desapropriao, servido, requisio administrativa, ocupao temporria, tombamento, bem como as limitaes administrativas. Furtando-nos ao seu estudo nesse momento, uma vez que a matria ser objeto da ltima aula deste Curso, basta-nos afirmar que na atividade de interveno so produzidos atos que recaem sobre destinatrios determinados, ao passo que o poder de polcia volta-se indistintamente toda a coletividade. Basta pensarmos na desapropriao de um terreno, pela Unio, com a finalidade de construo de um hospital pblico. O ato, a desapropriao, no recai sobre a coletividade em geral, mas somente sob o proprietrio do imvel. J a fiscalizao da observncia das normas de trnsito, atividade produzida no mbito do poder de polcia, incide sobre toda a coletividade. Inegavelmente, se algum multado por infringir tais normas, tal ato, a multa, tem um destinatrio especfico, mas o poder de polcia como um todo, em nosso exemplo, a atividade de fiscalizao, incide sobre a generalidade dos administrados. Encerrando o tpico, podemos conceituar Administrao Pblica em sentido objetivo, material ou funcional como o conjunto de atividades que visam a satisfao direta e imediata dos interesses coletivos, mediante a produo pelo Estado de atos concretos, de aplicao da lei, sob regime jurdico de Direito Pblico. 5. AS ATIVIDADES-MEIO DA ADMINISTRAO PBLICA
As atividades finalsticas acima descritas no esgotam o conceito de funo administrativa. Quando falamos em fomento, poder de polcia, servios pblicos e interveno administrativa estamo-nos referindo s atividades que justificam a Administrao, ou seja, o porqu e o para qu so criados os rgos pblicos e as entidades administrativas. Em suma, as atividades que justificam a existncia da Administrao. Ocorre que, para desempenhar tais atividades-fim, a Administrao tem que desenvolver uma ampla de atividades secundrias, denominadas atividades-meio da Administrao. Basta pensarmos numa entidade administrativa (uma empresa pblica, por exemplo) criada em mbito municipal para prestar o servio de transporte coletivo urbano intramunicipal. Uma vez autorizada sua criao por lei e registrados seus atos constitutivos, o que ser necessrio para que a entidade efetivamente exera a atividade? Ser necessrio que esta entidade contrate pessoal, gerencie seu patrimnio, celebre contratos com particulares para a prestao de servios que lhe so indispensveis, enfim, faz-se imprescindvel que ela desenvolva uma srie de atividades cujo objetivo fornecer-lhe condies materiais
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para o exerccio de sua atividade-fim (a prestao do servio pblico de transporte coletivo urbano). A partir do momento em que ela detm recursos materiais e humanos e que os servios de que necessita esto sendo-lhe prestados (vigilncia, limpeza etc), ela est apta a exercer sua atividade-fim. Esta gama de atividades, diretamente relacionadas constituio do aparelhamento material e humano da entidade, bem como ao seu aprimoramento e manuteno, nada mais so do que as atividades-meio da Administrao. A nomeao de servidores, a contratao de empregados, a aquisio de bens mveis e imveis, a celebrao de contratos cujo objeto a prestao de um servio de que a entidade necessita, so alguns exemplos que podem aqui ser citados. Essas atividades quadram-se indubitavelmente dentro do conceito de funo administrativa, mas no esto englobadas no conceito de Administrao Pblica em sentido objetivo que apresentamos acima. Repisando, a Administrao Pblica em sentido objetivo corresponde s quatro atividades finalsticas comportadas no conceito de funo administrativa. Ao lado dessas atividades, temos tambm as atividades-meio, que fazem parte do conceito de funo administrativa, mas no num sentido finalstico. Tambm como atividade indispensvel ao desempenho da atividade-fim, podemos elencar a edio de atos normativos pelas autoridades administrativas. Uma vez definidos em lei todos os aspectos principais da atuao do rgo ou entidade, necessrio que a Administrao edite atos normativos que, sem criar obrigaes e direitos para os administrativos (o que exige lei), detalhe os comandos legais, possibilitando, assim, sua aplicao. Temos, aqui, num primeiro patamar, os decretos regulamentadores ou regulamentos de execuo, atos normativos de competncia exclusiva dos chefes de Poder Executivo, e, a partir deles, diversos atos normativos hierarquicamente inferiores elaborados pelas demais autoridades administrativas, segundo competncia definida em lei. Tais atos no se enquadram no conceito de funo administrativo num sentido finalstico. So atos encartados entre as atividades-meio da Administrao, praticados por ela como condio indispensvel para o cumprimento de uma atividade-fim. Assim, valendo-nos do exemplo anterior, a lei estabeleceu a atividadefim da empresa pblica, a prestao do servio de transporte coletivo urbano na esfera municipal. Caber ao chefe do Poder Executivo, o Prefeito do Municpio em questo, regulamentar a lei, detalhar seus dispositivos legais para que possam ser aplicados pela entidade. Uma vez editado o decreto, em regra far-se- indispensvel que os dirigentes da empresa pblica elaborem atos normativos que detalhem as regras constantes do decreto, dentro dos parmetros por ele autorizados (logicamente, respeitados tambm os limites da lei) e na medida necessria para que a entidade possa efetivamente prestar o servio pblico que lhe foi outorgado. Como estamos tratando no de atos mediante os quais o servio de transporte coletivo prestado, mas de atos normativos editados a fim de possibilitar que isso ocorra, no h dvidas de que a edio de atos normativos insere-se entre as atividades-meio da Administrao.
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Ainda se encartam na funo administrativa, enquanto atividade-meio, as decises que decidem litgios na esfera administrativa. Embora seja mais difcil se perceber o carter instrumental desta atividade com relao s atividades-fim da Administrao, nossa doutrina majoritria cataloga esses atos decisrios entre as atividades-meio (no h satisfao direta e imediata de uma utilidade pblica), e assim devem ser considerados para fins de concurso. Podemos, assim, sintetizar. A funo administrativa compreende quatro atividades finalsticas, o fomento, a polcia administrativa, os servios pblicos e a interveno administrativa. So essas as atividades que se enquadram dentro do conceito de Administrao Pblica em sentido material, objetivo ou funcional, e para exerc-las que so institudos os rgos ou entidades administrativos. No se esgota nelas, entretanto, a funo administrativa, que compreende tambm um conjunto de atividades acessrias desenvolvidas com o intuito de permitir que o rgo ou a entidade desempenhe sua atividade-fim. Aqui esto compreendidas todas as atividades relacionadas composio, manuteno e ao aprimoramento do aparelho material e humano da Administrao (patrimnio, recursos financeiros, pessoal), bem como a edio de atos normativos e a expedio de decises solucionando controvrsias jurdicas sem fora de definitividade, as quais, em seu conjunto, so reunidas sob a expresso atividades-meio da Administrao.
6.
DIREITO ADMINISTRATIVO - NATUREZA JURDICA
H dois grandes ramos em que se subdivide o Direito: Direito Pblico e Direito Privado. Os parmetros que se prestam a tal diviso so fonte de insolveis divergncias entre os doutrinadores. De qualquer forma, dentro das finalidades deste trabalho, podemos considerar que o Direito Pblico tem por objeto a regulao dos interesses pblicos ou coletivos, pertinentes sociedade como um todo, s atingindo as condutas individuais enquanto relacionadas a tais interesses. Deste modo, neste ramo se aglutinam as disciplinas jurdicas que visam sobretudo a assegurar a predominncia dos interesses da coletividade sobre os interesses particulares de cada um de seus integrantes, disso decorrendo a sua principal caracterstica: a existncia de uma desigualdade jurdica entre as partes integrantes da relao, encontrando-se o Estado, na condio de representante da coletividade, em posio de superioridade perante o particular. Como integrantes deste ramo podemos citar o Direito Constitucional, o Direito Administrativo, o Direito Eleitoral, o Direito Tributrio etc J o Direito Privado visa preponderantemente tutela dos interesses individuais, com vistas a um convvio harmnico das pessoas na sociedade, sejam elas fsicas ou jurdicas, pblicas ou privadas. Assim sendo, as relaes regidas pelo Direito Privado so marcadas pela igualdade jurdica entre suas
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partes integrantes. Nesse ramo jurdico situam-se o Direito Civil e o Direito Comercial e, para alguns doutrinadores, o Direito do Trabalho. Como prelecionam os Professores Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, a nota caracterstica do Direito Privado a existncia de igualdade jurdica entre os plos das relaes por ele regidas. Como os interesses tutelados so interesses particulares, no h motivo para que se estabelea, a priori, qualquer relao de subordinao entre as partes. Mesmo quando o Estado integra um dos plos de uma relao regida pelo Direito Privado, h igualdade jurdica entre as partes. Podemos considerar que h desigualdade jurdica em determinada relao quando uma de suas partes detm determinados direitos ou prerrogativas com exclusividade, de forma tal que lhe asseguram uma posio de superioridade frente outra parte. Por exemplo, num contrato firmado entre o Estado e um particular, sob a gide do Direito Pblico, o primeiro pode, dentro dos parmetros legais, promover por ato unilateral alteraes nas clusulas inicialmente acordadas. Tal direito no passvel de previso, via de regra, nos contratos firmados entre particulares, regidos pelo Direito Privado. Por outro lado, h igualdade jurdica em determinada relao quando suas partes abstratamente gozam dos mesmos direitos e se encontram e sujeitas a idnticas obrigaes, inexistente qualquer espcie de subordinao entre elas. Como acima afirmamos, em um contrato de Direito Privado, como numa compra e venda entre comerciantes, nenhum deles pode, a princpio, se sobrepor ao outro e alterar os termos iniciais consensualmente acertados. Qualquer alterao nas clusulas inicialmente convencionadas exige um novo acordo entre as partes contratantes. O Estado pode participar de relaes jurdicas regidas tanto pelo Direito Pblico quanto pelo Direito Privado, embora a primeira situao seja francamente dominante. Se desapropriar um imvel para a construo de uma escola, o fim de interesse pblico que norteia sua atuao justifica que o ordenamento lhe outorgue prerrogativas exclusivas. No caso, o particular no poder se opor transferncia de sua propriedade para o patrimnio pblico, seu direito limita-se justa indenizao pela perda do bem. Por outro lado, se o Estado cria uma entidade administrativa para exercer atividade econmica, como a industrializao de bens, as relaes jurdicas que esta entidade manter com os particulares, no exerccio da atividade em questo, sero marcadas pela isonomia, pela igualdade jurdica entre as partes participantes, pois no se vislumbra, no caso, qualquer interesse transcendente que pudesse legitimar uma posio de superioridade da entidade integrante da estrutura estatal. Tais relaes jurdicas sero, ento, regidas pelo Direito Privado. no ordenamento jurdico de cada Estado, em especial na sua Constituio, que encontramos a definio de quais interesses so considerados pblicos, de forma a legitimar a existncia de relaes jurdicas, vinculadas a tais interesses, nas quais o Estado (ou uma de suas entidades
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administrativas) situe-se em posio de superioridade frente o particular. Nesses casos, a lei estabelecer as prerrogativas necessrias para assegurar a prevalncia do interesse pblico sobre o privado. Pelo exposto, no devem restar dvidas de que o Direito Administrativo enquadra-se entre os ramos do Direito Pblico, pois regula a organizao e o desenvolvimento das atividades administrativas do Estado voltadas para a consecuo de interesses pblicos.
7.
DIREITO ADMINISTRATIVO - CONCEITO
A doutrina rica em conceituaes de Direito Administrativo. Sem adentramos em suas pormenorizaes, trazemos a ttulo ilustrativo as definies apresentadas por alguns de nossos administrativistas. O Professor Celso Antnio Bandeira de Mello sinteticamente define o Direito Administrativo como o ramo do Direito Pblico que disciplina a funo administrativa e os rgos que a exercem. J Hely Lopes Meirelles considera que o Direito Administrativo consiste no conjunto harmnico de princpios jurdicos que regem os rgos, os agentes e as atividades pblicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado. E a Professora Maria Sylvia di Pietro entende que o Direito Administrativo o ramo do direito pblico que tem por objeto os rgos, agentes e pessoas jurdicas administrativas que integram a Administrao Pblica, a atividade jurdica no contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecuo de seus fins, de natureza pblica. Note-se que a Autora retira do mbito da funo administrativa, ao excluir do Direito Administrativo, a atividade jurdica contenciosa da Administrao. Assim, os processos administrativos instaurados para dirimir, na intimidade do prprio aparelho administrativo, controvrsias jurdicas, no so, na opinio da Autora, objeto de estudo do Direito. Devemos conhecer este posicionamento, j que sustentado por uma de nossas maiores administrativistas, ressaltando, porm, que a maioria de nossa doutrina tem entendimento diverso, considerando a atividade contenciosa realizada pela Administrao entre as atividades compreendidas pela funo administrativa. esta, pois, a posio que devemos adotar para fins de concurso pblico. De nossa parte, definimos o Direito Administrativo como o ramo do Direito Pblico que estuda as normas e princpios que regulam a atuao dos rgos, entidades e agentes pblicos no desempenho das atividades-fim e das atividades-meio da Administrao.
8.
ABRANGNCIA DO DIREITO ADMINISTRATIVO
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Como j esclarecemos acima, um erro que deve ser evitado entenderse o Direito Administrativo como aplicvel apenas aos rgos e entidades integrantes do Poder Executivo. Todos os Poderes da Repblica Legislativo, Executivo e Judicirio subordinam-se s normas de Direito Administrativo quando exercem atividades englobadas na funo administrativa. Nesse ponto, nosso intento ressaltar qual , afinal, a abrangncia do Direito Administrativo no que toca aos Poderes Legislativo e Judicirio. Ou, em outros termos, quais as atividades exercidas por tais Poderes que se enquadram na funo administrativa, s quais, portanto, ser aplicado o Direito Administrativo. Isso porque, sob uma perspectiva finalstica, tais Poderes no exercem funo administrativa. As atividades de fomento, polcia administrativa, servios pblicos e interveno administrativa so desempenhadas com exclusividade pelo Poder Executivo. Devemos lembrar que, sob uma tica finalstica, a funo administrativa compreende somente os atos concretos que satisfazem de forma direta e imediata certa utilidade pblica. Logo, no devemos confundir as leis que estabelecem as regras para o exerccio de uma atividade finalstica (modalidades de fomento, por exemplo) com o exerccio da funo administrativa. Estamos aqui perante atos normativos, editados pelo Poder Legislativo no exerccio de sua funo tpica, a legislativa. A funo administrativa se manifestar, por exemplo, quando for deferido ao administrado uma das modalidades de fomento previstas na lei. Esse o ato concreto que satisfaz de forma direta e imediata uma utilidade pblica (o incentivo a entidades privadas que exercem atividade de interesse pblico). Temos, assim, que os Poderes Legislativo e Judicirio s exercem a funo administrativa numa perspectiva no-finalstica, ou seja, produzem atos correspondentes s atividades-meio da Administrao, a fim de que possam exercer a sua funo tpica, respectivamente, a legislativa e a jurisdicional. Atos como a realizao de uma licitao, a promoo de um concurso pblico para o preenchimento de cargos efetivos, a deciso disciplinar que aplica uma sano ao servidor pela prtica de um ilcito administrativo, a aquisio de um imvel para a instalao de um rgo, so exemplos de atos praticados pelos Poderes Legislativo e Judicirio no desempenho da funo administrativa, sob um perspectiva no-finalstica. Como o Direito Administrativo volta-se para o estudo tanto das atividades-fim como das atividades-meio administrativas, no h dvida de que ele se aplicar aos Poderes Legislativo e Judicirio, nas hipteses apresentadas acima. J o Poder Executivo desenvolver tanto as atividades-fim como as atividades-meio administrativas e a ele, portanto, que se aplica com maior incidncias as normas e princpios que compem o Direito Administrativo. E, por fim, adotando-se um conceito formal de funo administrativa (atividade infralegal produzida na intimidade de uma estrutura hierrquica), podemos concluir, com base na lio de Bandeira de Mello, que diversas
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atividades enquadradas no conceito so objeto de estudo de outros ramos jurdicos. O que a lavratura de uma multa por um Auditor-Fiscal da Receita Federal, seno um ato infralegal produzido dentro de uma estrutura hierrquica? E, no entanto, ele objeto de estudo do Direito Tributrio, no do Direito Administrativo. Esta constatao leva Bandeira de Mello a afirmar: certas parcelas do campo recoberto pela funo administrativa so excludos de sua rbita de estudo e tratados em apartado, como ramos do Direito caso do Direito Tributrio, do Direito Previdencirio conquanto se constituam em unidades temticas to sujeitas ao regime jurdico administrativo como quaisquer outras (...) Isto significa que, em termos prticos, o Direito Administrativo sofre uma amputao em seu mbito real. Em concluso, podemos afirmar que o Direito Administrativo rege o exerccio da funo administrativa, em sentido finalstico e no-finalstico, sejam elas exercidas por quaisquer dos Poderes da Repblica, ressalvando-se algumas atividades que, apesar de enquadradas no conceito de funo administrativa, pela especial relevncia que adquiriram so objeto de estudo por outras disciplinas jurdicas, a exemplo do Direito Tributrio e do Direito Financeiro. 9. SISTEMAS ADMINISTRATIVOS: SISTEMA INGLS E SISTEMA FRANCS Sistema administrativo consiste no regime adotado para o controle dos atos praticados pela Administrao Pblica, em qualquer dos nveis de governo (federal, estadual, distrital e municipal), no mbito de qualquer dos Poderes da Repblica (Executivo, Legislativo e Judicirio). Por meio dele se exerce o controle acerca da legalidade e da legitimidade dos atos administrativos. Temos dois sistemas: o ingls e francs. O sistema ingls, tambm denominado sistema de jurisdio nica ou de controle judicial, aquele em que o Poder Judicirio competente para a apreciao e o julgamento de todas as espcies de litgios, tanto aqueles envolvendo somente particulares como aqueles em que uma das partes a Administrao Pblica. Nesse sistema no se encontra a Administrao impedida de apreciar a legalidade dos atos praticados em seu mbito. Ao contrrio, tal tarefa constitui no somente uma faculdade, mas um dever a ela imposto. Assim sendo, perfeitamente possvel, e desejvel, que a Administrao aprecie a legalidade de seus atos, no exerccio de seu poder-dever de autotutela. A peculiariedade desse sistema que apenas o Poder Judicirio possui a competncia para dizer acerca da legalidade ou da legitimidade de um ato da
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Administrao com fora de definitividade, de coisa julgada. Nesse sistema a esfera administrativa constitui apenas uma alternativa posta disposio do administrado. Este, se insatisfeito com a deciso proferida em seu mbito, poder recorrer ao Poder Judicirio, que possui competncia plena para a reapreciao do caso. Poder o administrado, ainda, buscar diretamente a tutela jurisdicional, bem como a ela recorrer aps ter instaurado um processo em mbito administrativo, mas antes que tenha sido prolatada qualquer deciso nesta esfera. No sistema francs, ou sistema do contencioso administrativo, h uma diviso de competncia, ficando o Poder Judicirio impedido de apreciar a adequao ordem jurdica dos atos praticados pela Administrao Pblica, pois tal anlise competncia exclusiva de rgos especializados da prpria Administrao. Existem, assim, duas esferas de soluo de litgios, com competncia para solv-los com fora de definitividade: a judicial ou jurisdicional, constituda por rgos do Poder Judicirio, apta apreciao de litgios que no envolvam a Administrao Pblica; e a administrativa, composta por tribunais e julgadores monocrticos integrantes da prpria Administrao, competente para o deslinde das controvrsias que envolvam quaisquer dos rgos e entidades que compem sua estrutura.
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SISTEMA ADMINISTRATIVO BRASILEIRO
Vistos os dois sistemas de controle de legalidade e legitimidade dos atos administrativos, cabe afirmar que no Brasil vige o sistema ingls, ou seja, em nosso pas o Poder Judicirio competente para proferir decises definitivas em quaisquer espcies de litgios (ressalvadas as excees constitucionais), inclusive naqueles em que uma das partes envolvidas seja a Administrao Pblica. Este sistema tem previso constitucional, no art. 5, XXXV, da CF, que estabelece o denominado princpio da inafastabilidade de jurisdio, nos seguintes termos: XXXV - a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito; Entenda-se bem: a lei no pode retirar do Judicirio a competncia para a apreciao de situaes que impliquem ou possam implicar leso ou ameaa de leso a direito. Todavia, a prpria Constituio pode faz-lo. E efetivamente o faz, como no processo de impeachment do Presidente da Repblica, o qual compete com exclusividade ao Senado Federal, aps sua instaurao ter sido autorizada pela Cmara dos Deputados. Ainda, entende nossa doutrina que no tem o Judicirio competncia para apreciar atos puramente polticos, tais como a nomeao de um dirigente de uma empresa estatal pelo Presidente da Repblica ou a fixao de metas de governo.
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A Professora Di Pietro, defensora deste posicionamento, afirma que esto fora do mbito de ao do Poder Judicirio as questes exclusivamente polticas, que dizem respeito sociedade como um todo, no afetando direitos subjetivos. Ressalva, contudo, que se do ato poltico houver leso a direitos individuais, ou mesmo a interesses difusos, o ato poltico passa a ser passvel de sujeio anlise do Poder Judicirio. Finalizando, antes afirmamos que no Brasil apenas o Poder Judicirio possui competncia para decidir litgios com fora de coisa julgada. A deciso na esfera administrativa no assume, jamais, carter de definitividade para o particular, o qual, se inconformado com a deciso, sempre poder se valer da via judicial para buscar sua alterao. Todavia, prolatada uma deciso em mbito administrativo favorvel ao particular, considera-se que vedado Administrao o ingresso no Judicirio com a finalidade de obter sua reforma. Entendem nossos Tribunais que seria um contra-senso a Administrao num momento decidir um litgio favoravelmente ao administrado e, em momento posterior, se insurgir contra sua prpria deciso e tentar alter-la na via judicial. Neste caso, estamos perante um impedimento imposto pelo Judicirio Administrao. No se deve entender a hiptese como se a deciso administrativa pudesse ser prolatada com fora de coisa julgada, embora a consequncia deste entendimento para a Administrao, quando a deciso favorvel ao particular, seja o mesmo das decises definitivas. Devemos vislumbrar a hiptese com uma restrio imposta Administrao, e permanecer adotando a lio tradicional: no Brasil, ressalvados os casos previstos na prpria Constituio, apenas o Poder Judicirio detm poder para emitir decises que solucionem de forma definitiva conflitos jurdicos. 11. UMA CONCEPO MODERNA
Como salienta Bandeira de Mello, diversos doutrinadores advogam, muitas vezes implicitamente, uma concepo equivocada de Direito Administrativo, vislumbrando-o como uma disciplina jurdica instituda para vergar os administrados ao poder estatal. Nada mais errado. O Direito Administrativo teve sua origem com o Estado de Direito, ou seja, com um modelo de organizao poltico-institucional que coloca a Lei como fonte primeira de direitos e obrigaes, em detrimento das formaes polticas at ento existentes, que atribuam ao Estado poderes praticamente ilimitados de gesto, facilmente utilizados de forma arbitrria. O Direito Administrativo veio a lume exatamente para controlar o exerccio do poder pelos governantes e demais agentes pblicos. Todas as competncias administrativas no tm a natureza de poderes, a serem exercidos quando e enquanto o desejarem seus pretensos detentores; mas de verdadeiros poderes-deveres (ou deveres-poderes, segundo o Professor), atribuies outorgadas por lei para a satisfao de algum interesse pblico, e que devem ser exercitadas na exata extenso e intensidade requeridas para a consecuo de tal interesse.
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Como nos ensina Bandeira de Mello, os agentes pblicos no manejam propriamente poderes, a exemplo de um particular quanto a seus bens. Na verdade, eles desempenham funo, a qual, nas sua palavras, existe quando algum est investido do dever de satisfazer certas finalidades em prol dos interesses de outrem, necessitando, para tanto, manejar os poderes requeridos para supri-las. Logo, tais poderes so instrumentais, ao alcance das sobreditas finalidades. Sem eles, o sujeito investido na funo no teria como desincumbir-se do dever posto a seu cargo. Donde, quem os titulariza maneja, na verdade, deverespoderes, no interesse alheio. Por exemplo, a lei outorga aos patrulheiros rodovirios federais diversas prerrogativas, como determinar a apreenso de veculos automotores que no estejam com todos os equipamentos de segurana previstos em lei, ou lavrar multa contra os condutores que ultrapassam os limites de velocidade nas rodovias federais. Tais prerrogativas, entre outras, so previstas aos patrulheiros rodovirios federais para que estes, na sua rea de competncia, assegurem a observncia das normas de trnsito. Desse modo, quando esses agentes pblicos exercero tais prerrogativas? Quando seu exerccio for necessrio para que a legislao de trnsito seja respeitada. No podero lanar uma multa por excesso de velocidade contra um condutor que no ultrapassou o referido limite de velocidade, nem podero deixar de faz-lo quando tal situao se concretizar. Enfim, suas prerrogativas so instrumentais ao interesse pblico previsto na lei para seu exerccio (a observncia das normas de trnsito). Logo, devero ser exercidas sempre que a satisfao de tal interesse o requerer e na exata medida em que isso ocorra. 12. INTERESSE PBLICO - CONCEITO
Mais uma vez a lio de Bandeira de Mello, o qual afirma que na verdade, o interesse pblico, o interesse do todo, nada mais do que a dimenso pblica dos interesses individuais, ou seja, os interesses de cada indivduo enquanto partcipes da sociedade (entificada juridicamente no Estado) ou, por outras palavras, o interesse resultante do conjunto de interesses que os indivduos pessoalmente tem quando considerados em sua qualidade de membros da coletividade e pelo simples fato de o serem. O interesse pblico no , pois, algo situado externamente aos indivduos, que no lhes diga respeito, mas apenas ao Estado ou sociedade genericamente considerada. Por outra via, tambm no corresponde ele ao simples somatrio dos interesses particulares. Em verdade, o interesse pblico nada mais do que o conjunto de interesses de que cada um titular enquanto membro da sociedade politicamente organizada. Um meio ambiente ecologicamente equilibrado, um bom sistema de saneamento bsico, um adequado servio de sade so exemplos de interesses que se enquadram com perfeio na definio. A compreenso do conceito traz duas consequncias imediatas:
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1) destri a equivocada suposio de que os interesses pblicos (ou coletivos) seriam algo estranho aos interesses individuais e, portanto, insuscetveis de defesa pelos particulares, em seu prprio nome. Sempre que o administrado for individualmente prejudicado em algum interesse reputado como pblico, poder insurgir-se, em termos individuais contra a leso ou a ameaa de leso de que foi vtima. Nestes casos, o administrado possuir um verdadeiro direito subjetivo ao interesse pblico em questo. o que corre, por exemplo, se o administrado se utiliza dos servios de cardiologia de um hospital pblico, e este vem a ser fechado, impossibilitando, assim, a continuidade do tratamento. Como o fechamento do estabelecimento prejudicou a satisfao de um interesse pblico (adequada prestao do servio de sade) frudo individualmente pelo administrado, pode ele buscar administrativa ou judicialmente a reparao do dano que sofreu. Se, por outro lado, o administrado no foi de qualquer modo prejudicado pelo fechamento do hospital, pois no se utiliza de seus servios, no possui legitimidade para, em seu prprio nome, tentar reverter a situao, j que no sofreu qualquer dano de natureza individual; 2) alicera a percepo de que nem todos os interesses defendidos pelo Estado so interesses pblicos, matria que analisaremos a seguir. 13. ESPCIES DE INTERESSES DO ESTADO
O Estado possui dois tipos de interesses: primrios ou pblicos (pblicos propriamente ditos) e secundrios. Interesses pblicos ou primrios so os pertinentes coletividade como um todo. Tais interesses so aqueles que legitimam a prpria existncia do ente estatal, pois tm por contedo a satisfao das necessidades dos membros da sociedade, individual ou coletivamente considerados. a Constituio de cada Estado, e a legislao a partir dela elaborada, que, soberanamente, qualificam determinado interesse como pblico ou primrio. Os interesses secundrios so aqueles que o Estado possui em virtude da sua condio de pessoa jurdica. So interesses privados do Estado, que s podem ser defendidos quando em consonncia com os interesses primrios. Um volume considervel de recursos financeiros, a propriedade de bens imveis, um nmero de agentes suficiente para o desempenho das atividades administrativas so exemplos de interesses secundrios do Estado. Basicamente, tais interesses correspondem ao aparelhamento, aos recursos financeiros e humanos que o Estado deve possuir para bem cumprir suas finalidades (interesses primrios), estando sua satisfao, pois, a elas subordinada. De outro modo, os interesses secundrios nada mais so do que aqueles que devem ser satisfeitos mediante o desempenho de uma atividade-meio administrativa (excludos os atos normativos e as decises em processos administrativos). A percepo da diferena entre interesses pblicos primrios (ou, apenas, interesses pblicos) e interesses pblicos secundrios (ou,
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simplesmente, interesses secundrios) da maior importncia para definirmos quando a Administrao poder exercer as atividades-meio relacionadas composio, manuteno e evoluo do seu aparelhamento material e humano. Desde logo, podemos concluir que ser legtimo o exerccio de uma atividade desta natureza quando isto se fizer necessrio para a satisfao de algum interesse pblico compreendido nas atividadesfim da Administrao. Por exemplo, imagine-se que um Municpio criou uma nova unidade escolar, ou seja, um rgo pblico para atuar na rea da educao. Este rgo, atuando em nome do Municpio, necessitar compor seu patrimnio material e humano para prestar o servio de educao. Digamos que a atividade exige que o rgo disponha de trs prdios e cerca de 120 agentes pblicos. Neste caso, ser legtima a abertura de uma licitao, culminando na celebrao do contrato, pelo qual o rgo passe a dispor dos imveis necessrios para a prestao do servio. Da mesma forma, ser legtima a abertura de um concurso pblico para o preenchimento de 120 cargos no rgo. Digamos que, em virtude de um aumento da demanda, necessria a aquisio de um novo prdio e a nomeao de novos servidores. Neste caso, ser justificado o exerccio das atividades-meio pelo rgo, na medida indispensvel ao exerccio adequado da atividade-fim (a prestao do servio de educao). Se a nova demanda requerer a nomeao de 30 novos servidores, ser ilegtima a nomeao pelo rgo de 40, 50, 60 servidores, ou qualquer quantidade no justificada pelas necessidades da atividade-fim. Enfim, somente se justifica o exerccio de uma atividade-meio quanto isso se faz necessrio para a consecuo de uma atividade-fim. No caso do Poder Executivo, as atividades de fomento, polcia administrativa, servios pblicos ou interveno administrativa. O mesmo se aplica aos Poderes Legislativo e Judicirio, que s podero desempenhar atividades-meio administrativas quando isto se fizer necessrio para o desempenho de suas atividades tpicas, a legislativa e a de controle, quanto ao Poder Legislativo; a jurisdicional, com relao ao Poder Judicirio. 14. FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO Estudaremos na prxima unidade o princpio da legalidade, o primado da lei no ordenamento jurdico, de central importncia nos Estados democrticos de Direito, tais como o nosso, e que adquire uma conformao toda especfica dentro do Direito Administrativo. No obstante tal princpio, que coloca a lei no centro do sistema jurdico, costuma-se elencar como fontes do Direito Administrativo, alm da lei, a jurisprudncia, a doutrina e os costumes. A lei denominada fonte escrita, porque cada diploma legal codificado num documento nico, e as demais so denominadas fontes no-escritas, porque espraiadas por diversos documentos, ou mesmo no corporificadas (costumes). Dentre elas, a Lei a fonte primria do Direito Administrativo, as demais so fontes secundrias.
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A lei, em sentido, amplo, desde a Constituio at os atos normativos editados pelas autoridades administrativas, a fonte primeira deste ramo do Direito, como ser visto quando do estudo do princpio da legalidade. H Autores que, nesse contexto, restringem a abrangncia do termo lei. Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, por exemplo, afirmam que a expresso abrange, em se tratando do estudo das fontes de Direito Administrativo, a Constituio, as leis em sentido estrito (complementares, ordinrias, delegadas) e os atos normativos com fora de lei, como as medidas provisrias ou os antigos decretos-leis. Se entendermos o vocbulo lei como sinnimo de ato normativo apto para criao de direitos e obrigaes, no h qualquer reparo a fazer declarao dos Autores. Se consideramos lei como todo ato normativo que deve ser obedecido pela Administrao no desempenho de suas atividades, no vocbulo esto includos tambm os atos normativos, inferiores lei, editados pela prpria Administrao. Como as duas leituras so razoveis, dependendo do enfoque de anlise, podemos reputar ambas corretas. A jurisprudncia, neste contexto compreendida como o conjunto de decises de mesmo teor em relao determinada matria exaradas pelo Poder Judicirio, ou seja, as decises reiteradas do Poder Judicirio em determinado assunto, influencia notavelmente o Direito Administrativo no Brasil, em vista da inexistncia de um cdigo de leis administrativas que permita uma melhor percepo sistemtica deste ramo jurdico, o que suprido, em grande parte, pelo trabalho de nossos magistrados. comum afirmar-se que a jurisprudncia, no Brasil, no tem fora vinculante para a Administrao Pblica. Tal assertiva vlida em termos gerais, mas devem ser ressalvadas as decises proferidas em aes de controle concentrado de constitucionalidade, bem como a smula vinculante, inserida ao texto constitucional pela EC n 45/2004. A doutrina, as construes e reflexes tericas dos estudiosos do Direito, tambm traz grandes contribuies ao Direito Administrativo, pois o trabalho dos estudiosos levado em considerao pelos membros do Poder Legislativo, que elaboram as leis, pelos membros do Poder Judicirio, que julgam os litgios oriundos da aplicao de suas disposies, bem como pelos demais operadores jurdicos. O costume, conjunto de regras informais observadas de forma uniforme e constante pela conscincia de sua obrigatoriedade, apesar de ainda constar no rol de fontes do Direito Administrativo, exerce em nosso pas pouca influncia neste ramo jurdico. Em termos tericos, admite-se o costume face deficincia legislativa, quando ele seria utilizado para suprir as lacunas das leis administrativas, embora dificilmente uma prtica desta natureza seja vlida perante o princpio da legalidade, adiante analisado. Efetivamente, como anota Hely Lopes Meirelles, ele persiste como elemento informativo do trabalho do legislador e do estudioso do Direito.
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QUESTES DE PROVAS ANTERIORES
1 (CESPE/Analista de Controle Externo TCU/2004) - A jurisprudncia e os costumes so fontes do direito administrativo, sendo que a primeira ressentese da falta de carter vinculante, e a segunda tem sua influncia relacionada com a deficincia da legislao. 2 (CESPE/Perito Criminal Federal PF/2004 Regional - adaptada) - Amanda, ocupante de cargo pblico lotado no Departamento de Polcia Federal (DPF), foi condenada administrativamente penalidade de advertncia por, no recinto da repartio, ter dirigido improprios a um colega de trabalho. Com referncia situao hipottica apresentada acima e considerando que o DPF um rgo do Ministrio da Justia (MJ), julgue o item a seguir. Para ter direito a impugnar judicialmente o ato que lhe aplicou a referida penalidade, desnecessrio que Amanda esgote previamente os recursos administrativos cabveis para impugnar essa deciso. 3 (CESPE/Tcnico Judicirio / rea Administrativa STJ 2004) - O fomento abrange a atividade administrativa de incentivo a qualquer iniciativa privada que requisite subvenes ou financiamentos. 4 (CESPE/Tcnico Judicirio / rea Administrativa STJ 2004) - A polcia administrativa, como componente da administrao pblica, estabelece as limitaes administrativas, configuradas nas restries de direitos individuais em favor de direitos coletivos ou pblicos.
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5 (ESAF/ASSISTENTE JURDICO/AGU/99) A Administrao Pblica, em sentido objetivo, no exerccio da funo administrativa, engloba as seguintes atividades, exceto: (a) polcia administrativa (b) servio pblico (c) elaborao legislativa, com carter inovador (d) fomento a atividades privadas de interesse pblico (e) interveno no domnio pblico 6 (ESAF/Agente Fiscal de Tributos estaduais Piau/2001) - Com relao administrao pblica, correto afirmar. a) A expresso administrao pblica possui um sentido unvoco. b) Administrao pblica expresso sinnima de governo. c) A administrao pblica manifesta-se, com exclusividade, no Poder Executivo. d) A atividade da administrao pblica pode ter, excepcionalmente, natureza jurisdicional. e) A organizao bsica da administrao pbli-ca depende de lei.
7 (ESAF/Oficial de Chancelaria MRE/2004) A expresso administrao pblica admite diversos significados. De acordo com a doutrina, em seu sentido material ou funcional, Administrao Pblica, enquanto finalidade do Estado, no abrange: a) polcia administrativa; b) servios pblicos; c) fomento; d) finanas pblicas; e) interveno na atividade econmica.
8 (ESAF/Analista do Planejamento e Oramento MPOG/2005) - O seguinte instituto no se inclui entre os decorrentes das prerrogativas do regime jurdico-administrativo: a) presuno de veracidade do ato administrativo. b) autotutela da Administrao Pblica. c) faculdade de resciso unilateral dos contratos administrativos. d) auto-executoriedade do ato de polcia administrativa.
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e) equilbrio econmico-financeiro dos contratos administrativos. 9 (ESAF/Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental MPOG/2005) - Em decorrncia do denominado regime jurdico-administrativo, o Poder Pblico apresenta-se em posio de supremacia em relao ao administrado. Tal posio de supremacia ampara a existncia de diversos institutos jurdicos de interveno na propriedade privada, de forma a atender ao interesse pblico. No rol abaixo, assinale o instituto que no se enquadra neste conceito. a) desapropriao b) interdio c) tombamento d) servido administrativa e) requisio administrativa 10 (ESAF/AFRF/2005) - Em seu sentido subjetivo, o estudo da Administrao Pblica abrange a) a atividade administrativa. b) o poder de polcia administrativa. c) as entidades e rgos que exercem as funes administrativas. d) o servio pblico. e) a interveno do Estado nas atividades privadas. 11 (ESAF/AFC CGU 2006) - O Direito Administrativo considerado como sendo o conjunto harmonioso de normas e princpios, que regem o exerccio das funes administrativas estatais e a) os rgos inferiores, que as desempenham. b) os rgos dos Poderes Pblicos. c) os poderes dos rgos pblicos. d) as competncias dos rgos pblicos. e) as garantias individuais. 12 (ESAF/ACE TCU 2006) - O regime jurdico-administrativo entendido por toda a doutrina de Direito Administrativo como o conjunto de regras e princpios que norteiam a atuao da Administrao Pblica, de modo muito distinto das relaes privadas. Assinale no rol abaixo qual a situao jurdica que no submetida a este regime. a) Contrato de locao de imvel firmado com a Administrao Pblica. b) Ato de nomeao de servidor pblico aprovado em concurso pblico. c) Concesso de alvar de funcionamento para estabelecimento comercial pela Prefeitura Municipal. d) Decreto de utilidade pblica de um imvel para fins de desapropriao.
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e) Aplicao de penalidade a fornecedor privado da Administrao. 13 (ESAF/TRF/2006) - A primordial fonte formal do Direito Administrativo no Brasil a) a lei. b) a doutrina. c) a jurisprudncia. d) os costumes. e) o vade-mcum. 14. (FCC/Analista Judicirio rea Judiciria TRE BA/2003) - Considere as afirmaes relativas ao regime jurdico. I . A administrao pblica pode submeter-se a regime jurdico de direito pblico ou a regime jurdico de direito privado. II . A administrao pblica submete-se ao regime jurdico de direito privado nas suas relaes com os particulares. III . Cabe administrao a prerrogativa de escolha entre o regime de direito pblico ou o de direito privado, valendo-se da discricionariedade. Est correto APENAS o que se afirma em (A)) I . (B) II . (C) III . (D) I e II . (E) I e III .
15. (FCC/Promotor de Justia Substituto MP PE/2002) - A expresso Administrao Pblica em sentido objetivo, material ou funcional, designa a natureza da atividade exercida pelas pessoas jurdicas, rgos e agentes pblicos. Nesse sentido, a Administrao Pblica a prpria funo administrativa. Portanto, INCORRETO afirmar que (A) est a referida funo administrativa sob regime prevalente de direito pblico, porque o ente pblico tambm pratica atos de direito privado, quando a isso esteja autorizado por lei. (B) est presente a possibilidade de Legislativo e Judicirio tambm praticarem funo administrativa atipicamente, bem como outras pessoas jurdicas, a exemplo das concessionrios de servio pblico. (C) est contida nessa funo administrativa a possibilidade da edio de atos gerais, tais como os decretos regulamentadores, como tambm e principalmente, de atos individuais.
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(D))) os atos praticados pela Administrao Pblica com-portam reviso pelo Judicirio e pelo Legislativo que, em suas funes tpicas, podero sempre revog-los com efeitos ex nunc ou ex tunc, respectivamente. (E) ela exercida por meio de atos e comportamentos controlveis internamente e externamente pelo Legislativo, contando-se com o auxlio dos Tribunais de Contas. /09/03 - 13:44 16. (FCC/Procurador do Estado do Rio Grande do Norte/2001) - Assinale a alternativa que contm uma afirmao incorreta: a) A noo de interesse pblico encerra conceito jurdico indeterminado. b) O regime jurdico administrativo composto por prerrogativas e sujeies. c) O princpio da finalidade, ou da supremacia do interesse pblico, est presente no momento da elaborao da lei, condicionando a atuao do legislador, bem como no momento da sua execuo em concreto pela Administrao Pblica. d) Em nome do princpio da eficincia, introduzido na Constituio Federal pela Emenda Constitucional n. 19, de 4/6/98, o administrador passou a ter a disponibilidade sobre os interesses pblicos confiados sua guarda e realizao, relativizando o princpio da legalidade. e) A Administrao Pblica pode se submeter a regime jurdico de direito privado ou a regime jurdico de direito pblico. 17. (FCC/Procurador do Estado do Rio Grande do Norte/2001) - Sobre a funo administrativa correto assinalar: a) Caracteriza-se por prover de maneira imediata e concreta s exigncias individuais ou coletivas para a satisfao dos interesses pblicos. imparcial, concreta e subordinada. b) Existe exclusivamente no seio do Poder Executivo, nico apto a editar atos administrativos. c) O administrador pblico, no exerccio da funo administrativa, s deve atuar quando provocado, na medida em que no dispe da iniciativa para dar lei contornos concretos. d) Tem como pressuposto a satisfao do bem comum. Alm de ser exercida pelo Poder Executivo, tambm est presente em atos do Poder Judicirio e do Poder Legislativo, podendo, ainda, materializar-se por meio de atos praticados por terceiros autorizados a agir em nome do Estado, como ocorre com os concessionrios e permissionrios de servios pblicos. e) Na sua abrangncia no se incluem as atividades de fomento.
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Gabarito: 1. C 2. C 3. E 4. C 5. C 6. E 7. D 8. E 9. B 10. C 11. A 12. A 13. A 14. A 15. D 16. D 17. D
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