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PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATLICA DEL PER FACULTAD DE DERECHO

Derecho y Realidad de la Revocatoria en el Per

Nombre: MOLINA CASTILLO, Rafael Horacio

Curso: Introduccin a la Metodologa de Investigacin Jurdica Profesor: GRANDEZ MARIO, Agustn

SEMESTRE 2013-1

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NDICE

NDICE............................................................................................................................................ 3 INTRODUCCIN ............................................................................................................................. 4 CAPTULO I .................................................................................................................................. 10 Subcaptulo Primero ............................................................................................................ 10 Subcaptulo Segundo ........................................................................................................... 30 CAPTULO II ................................................................................................................................. 39 Subcaptulo Primero ............................................................................................................ 39 Subcaptulo Segundo ........................................................................................................... 48 Conclusiones ............................................................................................................................... 62 Bibliografa .................................................................................................................................. 64

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INTRODUCCIN

The only truly political action [] is that which severs the nexus between violence and law. Giorgio Agamben

El gobierno de Lima ha sido recientemente objeto de un proceso de revocatoria. Como no es sorpresa en un pas centralizado, recin con un hecho concerniente a la capital, la opinin pblica y el grueso de los poderes pblicos han manifestado inquietud por la aplicacin de la figura jurdica de la revocatoria en un escenario como el peruano1. A raz del huracn informativo originado por la polmica, trascendi el desmesurado uso de la institucin de revocatoria en las dems provincias del Per. Solo el 2008, 215 alcaldes (entre distritales y provinciales) y 820 regidores fueron sometidos a procesos de revocatoria. El panorama no mejor aos posteriores: el ao 2012, 1371 regidores y 265 alcaldes fueron sometidos a revocatoria.

Per 21, 14 de enero de 2012. Revisaran proceso de revocatoria

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En medio del escndalo, cientficos sociales apuntaban ya a vincular el uso exacerbado de la figura con la naturaleza poltica del electorado peruano 2. Naturaleza que la comunidad acadmica conceptualiza como Cultura Antipoltica: el prejuicio de deslegitimacin y estigmacin de la poltica tradicional. En el terreno jurdico, el mediocre desarrollo de la norma funge de medio por el cual las variables sociales y polticas mencionadas causan inestabilidad. Estudios de derecho comparado por el autor sealan cuan diferente se aplican figuras de revocatoria desarrolladas de manera similar en realidades distintas a las peruanas, mientras que los desarrollos jurdicos de la misma figura son mucho ms restrictivos en realidades ms prximas a la nuestra, como la latinoamericana. El problema rememora al acadmico constitucional Konrad Hesse, cuando desarrollaba su teora de la fuerza normativa de la constitucin: La separacin [] entre realidad y norma, entre ser y deber ser en el Derecho constitucional no slo no nos lleva a ningn sitio sino que puede, como ha sido observado repetidamente, convertirse en la confirmacin, confesada o no, de la tesis de la exclusividad de la fuerza determinante de las relaciones fcticas . Es en este contexto que surge la necesidad de identificar el bien y fin jurdico perseguido por la revocatoria en el Per, estudiar el desarrollo legislativo de la misma, compararlo a la realidad peruana y ponderar en qu grado los objetivos se han cumplido y qu hace falta para lograrlos. En este extremo se fundamenta la importancia y motivacin de nuestra investigacin. As, la investigacin que emprendemos buscar responder si en consideracin de la cultura antipoltica en el Per, La figura de la revocatoria cumple con su finalidad? Para responder esta pregunta central es necesario responder previamente Cul es la finalidad de la figura jurdica de la revocatoria?, Qu implica la cultura antipoltica en el Per con respecto a la revocatoria?, as como Qu efectos tiene la figura de la revocatoria como viene siendo desarrollada jurdicamente, en el Per investido de cultura antipoltica?

Fernando Tuesta en La Repblica, 04 de octubre de 2012. Lo que deja la revocatoria

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Para responder estas preguntas centrales, en primer lugar, la investigacin acometer establecer el bien jurdico que la revocatoria busca proteger, que est identificado desde ya como la Institucionalidad Democrtica. En segundo lugar, se establecern puentes entre la cultura antipolitica desarrollada por los acadmicos de las ciencias polticas y sociales y la figura de la revocatoria. Se explicar, asimismo, el contenido de la antipoltica y cmo la misma condiciona el panorama poltico en el Per En tercer lugar, se verificarn los efectos de corto y mediano plazo que el mecanismo de la revocatoria ha tenido en el Per conforme a la antipoltica, como las circunstancias que le dieron origen en la dcada de los 90, durante el gobierno de Alberto Fujimori. En cuarto lugar, se desarrollar la figura de la revocatoria como est jurdicamente desarrollada en el pas. En este mbito, un anlisis pretender identificar las lagunas de jurdicas que puedan presentarse en el ordenamiento, en correspondencia al fin jurdico al que debe orientarse la institucin. Finalmente, se compararn los efectos de la figura jurdica de la revocatoria en el Per con su ratio legal y se postularn cambios jurdicos para lograr establecer en sintona la institucin de revocatoria con su fin constitucional. El proceso de la investigacin nos lleva a sostener aqu centralmente que en el Per antipoltico, la figura de la revocatoria, como est configurada en la actualidad, no cumple con su finalidad. El conjunto de doctrina y derecho comparado sealan que el bien jurdico protegido por la revocatoria es la institucionalidad democrtica a partir de la fiscalizacin de autoridades. No obstante, en el Per antipoltico, la institucionalidad democrtica se volatiliza debido a la confluencia de la permisividad de la norma y la ilegitimidad pasiva y permanente de las autoridades electas. Como resultado tenemos que la antipoltica, lejos de subsanarse, se sirve del desarrollo legal de la revocatoria para profundizar la volatilidad democrtica. Este diagnstico central de la revocatoria en el Per se contrapone a su fin constitucional: fortalecer la institucionalidad democrtica a partir de la
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Cdigo: fiscalizacin ciudadana a autoridades

democrticamente electas cuyos

gobiernos han tenido efectos negativos en la ciudadana. Asimismo, la cultura antipoltica, con respecto a la revocatoria, implica la disconformidad y desaprobacin pasiva y constante de un amplio sector ciudadano por las instituciones democrticas. La mayor parte de este sector es de clase C, D y E; su desaprobacin por la democracia es consecuencia de la incapacidad de sta de sacarlos de la pobreza a corto plazo. Finalmente, la figura de la revocatoria, como est siendo aplicada en el Per, en consideracin del panorama antipoltico, tiene por consecuencia la posibilidad de revocar autoridades sin razn atingente a su desempeo como autoridad, de manera cuantitativamente desmesurada (en tanto somos el pas con mayor ndice de revocatorias en el mundo), e incluso derivando en la instrumentalizacin de la revocatoria para fines particulares de exalcaldes o excandidatos rivales a la autoridad. En este contexto, la cultura antipoltica implica la predisposicin del electorado a atentar contra las instituciones democrticas mientras persista la percepcin de pobreza, que la democracia es incapaz de resolver a corto plazo. Estos sectores pueden ser instrumentalizados mediante populismo por partidos polticos rivales al que gobierna. La institucionalidad democrtica se resquebraja. Para lograr lo hasta aqu desarrollado, nos hemos propuesto una metodologa de trabajo con valor acadmico interdisciplinario, en tanto acumula investigacin de diferentes disciplinas (sociologa, ciencias polticas), as como teoras y fuentes diversas del derecho, con el fin de procesarlas lgicamente, para crear una hiptesis suficientemente sustentada sobre la realidad. En primer lugar, el enfoque de la argumentacin a lo largo del trabajo resaltar la importancia de analizar la norma constitucional (y su desarrollo legal) de manera ntima con la realidad que busca regular. Partimos de la hiptesis de que la ley regula realidades; lo contrario solo puede llevar a la

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anarqua y al triunfo de lo fctico3. La constitucin jurdica no puede estar aislada de la constitucin real. En este mbito, postularemos tambin una conceptualizacin del Derecho con fines prcticos a la investigacin, partiendo de la concepcin Realista del derecho como instrumento de manifestacin de la ponderacin de los poderes sociales. Este eje transversal se desarrollar en la introduccin, a modo de marco conceptual. El trabajo estar dividido en dos captulos, siendo criterio de biparticin la distincin entre conceptualizaciones abstractas y hechos concretos que fundamentan nuestra hiptesis: el primer captulo desarrollar la interpretacin teleolgica de la figura de la revocatoria a partir de doctrina y derecho comparado; adems, se desarrollar la cultura antipoltica en relacin a la revocatoria. El segundo captulo estudiar los efectos de la figura de la revocatoria en el Per, as como la normativa pertinente. Finalmente, las conclusiones trascendern la hiptesis misma, al postular modificatorias pertinentes a la figura de revocatoria en el Per. Contenido en el primer captulo, el primer subcaptulo acometer una interpretacin de la figura jurdica de la revocatoria en virtud de los principios generales del derecho, los principios del estado democrtico y social de derecho, principios constitucionales y teoras sociales y de ciencias polticas; el producto de todo esto ser la interpretacin de una ratio legis de la figura de revocatoria, en abstracto. Despus, el segundo subcaptulo proceder con un anlisis de la realidad socio-poltica peruana concluida en mi trabajo de investigacin de EE.GG.LL.: la sociedad peruana est imbuida en una cultura antipoltica. Sustentada a la vez por acadmicos de Ciencias Polticas y Sociologa (Tanaka, Levitzky, Tuesta, Crabtree, Pease). El segundo captulo empezar estudiando los efectos reales de la figura jurdica de la revocatoria en el Per, citando a la vez casos especficos que ilustran cmo la antipoltica se sirve de la figura de la revocatoria para manifestarse. Se establecern, asimismo, comparaciones con el ratio legal de
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Konrad Hesse, en Escritos de Derecho Constitucional.

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la figura. Se apelar a una confrontacin de derecho comparado para constatar los efectos de la aplicacin internacional de la figura. Finalmente, se efectuar un anlisis de la figura de la revocatoria como est desarrollada legalmente en la Ley 26300 (Ley de los Derechos de Participacin y Control Ciudadanos) y normativa adicional, los resultados que los detalles legales especficos han tenido en el Per y sus potenciales consecuencias a largo plazo. Se postular lo que sera necesario legalmente para mejorar el instrumento. La lgica del orden establecido en el trabajo comporta una abstraccin regresiva, descendiendo de lo ms general a lo ms especfico. La introduccin brindar conceptos bsicos y muy generales que cubrirn de manera extensiva la totalidad de la monografa. El primer captulo ostentar construcciones abstractas especficas, cuya lectura es presupuesta al segundo captulo, para una debida comprensin en virtud de la orientacin conceptual propuesta entre la pregunta y la hiptesis.

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CAPTULO I ELEMENTOS TEORICOS DEL INSTRUMENTO DE REVOCATORIA EN EL PER

El primer captulo de nuestra investigacin pretende establecer los insumos tericos que deberan orientar el desarrollo jurdico del instrumento de revocatoria en el Per. En primer lugar, a partir de una interpretacin histrica y teleolgica, determinaremos el bien jurdico que debera perseguir el instrumento de revocatoria en un Estado Social y Democrtico de Derecho, como es el Per. En un segundo momento, desarrollaremos el panorama poltico-cultural peruano pertinente a la aplicacin de la figura en el pas, y que cualquier desarrollo legislativo de la misma debera tomar en cuenta para efectivamente perseguir su fin jurdico, a riesgo de que suceda todo lo contrario.

Subcaptulo Primero El Fin Jurdico de la Revocatoria

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Para poder determinar el bien jurdico que la institucin de revocatoria pretende resguardar en un estado como el peruano, nos proponemos una serie de objetivos de investigacin que progresivamente la localizarn histrica y teleolgicamente.

La primera necesidad es identificar el concepto de Estado Social y Democrtico de Derecho. Ello porque la figura de revocatoria objeto de nuestro anlisis no puede entenderse en un sistema de gobierno diferente. Igualmente, la totalidad de pases que suscriben la revocatoria jurdicamente en el mundo4 se consideran sometidos a este esquema de gobierno, que adems orienta restrictamente el contenido y efecto de la institucin. Este punto delimitar el margen posible para el fin jurdico de la norma dentro de los principios del estado de derecho.

Una segunda exigencia propia del rigor acadmico es desarrollar la creacin de la institucin de revocatoria, originada en Suiza en el siglo XIX, y lo que ella signific en un comienzo. A continuacin, un anlisis de derecho comparado de la figura muestra cmo arraig la herencia suiza en la cultura poltica europea, cmo la tuvo en Amrica. Un factor importante de observacin es el contrastante detalle legislativo de los diferentes pases que en el mundo han adoptado constitucionalmente la revocatoria.

1.1.1. EL MECANISMO DE REVOCATORIA EN UN ESTADO SOCIAL Y DEMOCRTICO DE DERECHO

El hecho de que el mecanismo de revocatoria que analizamos no pueda comprenderse fuera de un Estado Social y Democrtico de Derecho delimite el margen posible abarcable por sus fines y efectos. Por ser un mecanismo de expresin directa de la poblacin, sus fines deben responder siempre a reflejar la voluntad de las mayoras (estado democrtico), pero mantenindose dentro
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En Cuba hay una figura similar a la de la Revocatoria; no obstante, no se la considera dentro del presente estudio por considerarse a s misma una nacin Socialista.

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de mrgenes legal y racionalmente establecidos (estado de derecho) con el fin de procurar un objetivo que proteja o beneficie la sociedad. Para explicar esto es necesario remitirnos a conceptualizaciones necesariamente generales (por no ser este el objeto de nuestra investigacin), pero suficientes para justificar esta primera delimitacin de la revocatoria.

Histricamente, en la doctrina y en la poltica, los conceptos abiertos y ampliamente desarrollados de Estado Social, Estado Democrtico y Estado de Derecho han sido ambiguos y se han confundido y asimilado entre s. En este sentido, Carl Schmitt (1982) seala que [e]l actual concepto de Estado de Derecho se ha fijado bajo el punto de vista de la libertad burguesa. De aqu la equvoca expresin <<Estado de Derecho>>. La libertad burguesa a la que se refiere Schmitt es aquella suscrita por el artculo 16 de la Declaracin de derechos del Hombre y del Ciudadano, en Francia de 1789, segn la cual Cualquier sociedad en la que la garanta de los derechos no est asegura da, ni la separacin de poderes definida, no tiene constitucin5. Por otro lado, Schmitt seala ms adelante que la significacin general [] puede caracterizarse como Estado de Derecho todo estado que respete sin condiciones el Derecho objetivo vigente. As, el concepto amplio, convencionalmente usado y enseado en las aulas universitarias de Estado de Derecho entraa aquel estado en que estn asegurados los derechos fundamentales, la divisin de poderes y la supremaca de la ley.

En este concepto amplio de estado de derecho se funden parcialmente los conceptos de Estado Social (defensa de los derechos fundamentales) y Estado Democrtico (separacin de poderes, teora de Montesquieu que involucra tambin la eleccin democrtica de representantes). Ello resulta perjudicial para un anlisis detallado y acadmico de los efectos que despliega un ordenamiento estatal como el nuestro, y que determina gravemente mecanismos como el de la revocatoria.

Toute societ dans laquelle la garantie des droits nest pas assure, ni la separation des pouvoirs dtermine, na point de constitution.

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Es necesario hacer uso de significados restringidos de los conceptos, descomponindolos. En este sentido, comprendemos por Estado de Derecho a todo estado en el que rige la supremaca de la ley (Ibd.); por Estado Social, todo aquel en el que los Derechos Fundamentales sean continuamente perseguidos con fin de beneficiar la sociedad (Mir Puig, 2002) y que garantice la plena autodeterminacin de sus individuos (STC 2945-2003AA, Fj 10), y por Estado Democrtico, todo aquel que se funde en la divisin de poderes y la eleccin por mayoras de los mismos (Schmitt: 1982).

Con respecto al concepto restringido de Estado de Derecho, los lmites a la revocatoria no generan mayores implicancias de los ya establecidos: la legalidad. Lo relevante entraa la consideracin unitaria de los conceptos de Estado Social y Estado Democrtico: La democracia no puede ser entendida como el mero ejercicio de los derechos polticos de los individuos como el de la revocatoria-, sino que los mismos deben perseguir algn tipo de beneficio social. Expresado negativamente, ningn mecanismo constitucional puede perjudicar la sociedad, ni mucho menos los mismos principios democrticos que siempre la han de regir.

En este sentido, la Constitucin peruana establece expresamente que la repblica del Per es democrtica (Art. 43). Los ciudadanos ejercen la democracia mediante sus derechos polticos (Arts. 30-38); En efecto, los derechos polticos entre los que se encuentra el mecanismo de revocatoriason constitutivos del concepto de democracia constitucionalmente suscrito en la constitucin. Entonces, no puede la revocatoria, como ningn derecho poltico, simplemente obedecer al capricho irrestricto de una mayora, sino que la voluntad del pueblo expresada por este medio, se legitima y justifica en tanto reafirme a la misma democracia.

Hasta aqu se ha establecido el primer -y aun amplio- lmite del concepto de revocatoria en nuestro pas: la condicin de que la institucin no contravenga la democracia, pues es lo que busca reafirmar. Es relevante destacar que si bien el carcter de Estado Social y Democrtico de Derecho es suscrito expresamente en el Per en el artculo 43 de la Constitucin, es
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vigente en la totalidad de pases de cultura occidental con gobiernos representativos por el mero hecho de suscribir el concepto amplio de Estado de Derecho. De ah que el anlisis de derecho comparado cobra importancia para delimitar an ms el fin jurdico de la revocatoria.

1.1.2. EL ORGEN DE LA REVOCATORIA EN SUIZA

Antes de analizar cmo se ha desarrollado y aplicado mundialmente la revocatoria, es necesario observar el origen histrico de la misma. Ello no solo sirve para delimitar los contextos polticos y sociales que inicialmente dieron con la creacin de la institucin, sino que dota de un significado completo su desarrollo posterior en los dems pases.

Como se ha sealado en lneas precedentes, la primera institucin de revocatoria se origin en Suiza, durante el siglo XIX. El sistema de gobierno de ese pas es federal, constituido por 26 estados, llamados cantones. La totalidad de la federacin suiza se rige bajo una nica constitucin de nivel federal; paralelamente, cada cantn puede autodeterminarse normativamente mediante constituciones estatales, siempre y cuando no conflicten con la norma constitucional federal. Suiza ha suscrito hasta la actualidad tres constituciones federales: la primera en 1798; la segunda en 1848, modificada profundamente en 1874, y la ltima y vigente constitucin de 1999. La constitucin atingente a las circunstancias que originaron la revocatoria, es la de 1848, en sus modificaciones de 1874 (Rappard, 1912).

La revocatoria Suiza no ha sido jams suscrita a nivel federal; la figura es de origen estatal seis cantones la permiten actualmente-. No obstante lo anterior, su creacin cantonal- responde a un contexto poltico-social concreto, el mismo que tambin dio principio a las figuras de referndum e iniciativa constitucional en el mismo pas.

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As, la introduccin de la revocatoria en suiza fue parte de un paquete de mecanismos de democracia directa originados en respuesta a movimientos revolucionarios civiles contestatarios a un rgimen aristocrtico. In 1798, 1830 to 1833, and 1845 to 1848 the various cantonal governments had become unpopular because, the suffrage being indirect and far from universal, they rested on an aristocratic or oligarchical basis contrary to the democratic spirit of the times. In the latter half of the century the people were most often aroused by the partial, nepotic, or autocratic behavior of the men they had themselves elected to office (Ibid.)

En este sentido, la democracia durante el siglo XIX en Suiza era nominal. El sufragio indirecto y restringido a minoras fortaleca un rgimen autoritario y aristocrtico que no tomaba en cuenta las decisiones del pueblo. Radical liberal leaders have either fought the initiative and the referendum or accepted them reluctantly as necessary concessions to public opinion (Ibid. ) Si bien el partido liberal, enquistado en el poder, se posicionaba militantemente en contra de las medidas de apertura democrtica, las presiones polticas los obligaron a aceptarlas.

En la actualidad, la Constitution fdrale de la Confdration suisse de 1999 suscribe aquellos mecanismos de democracia directa consagrados en las circunstancias polticas del siglo XIX, en sus artculos 138 a 142. La revocatoria, entendida desde el comienzo como la remocin de autoridades mediante referndum, est permitida nicamente en las constituciones estatales de los cantones de Bern, desde 1846; Schaffhausen, desde 1876; Solothurn, desde 1869; Ticino, desde 1892; Thurgau, desde 1869, y Uri, desde 1988 (Jankovsky, 2011). Como se observa, la adquisicin de la figura en Uri no respondi al contexto social convulsivo que dio origen a la revocatoria y a los otros instrumentos de democracia directa. Asimismo, es pertinente destacar que, curiosamente, jams se ha revocado efectivamente autoridad alguna mediante referndum de revocatoria en suiza, habindose ejercido

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cuatro intentos sin xito en los estados de Bern, Schaffhausen, Solothurn y Ticino, respectivamente (Ibd.).

Concluimos est investigacin del contexto suizo que dio origen a la revocatoria con la misma reflexin final a la que llegaron los autores Frey y Bohnet (1993) al analizar los efectos contemporneos de aquellos mecanismos de democracia directa consagrados en el siglo XIX en Suiza: La revocatoria, as como la democracia directa en suiza, surge como un control ciudadano frente a autoridades que no toman en cuenta las necesidades de sus representados y persiguen intereses personales a expensas de los mismos.

1.1.3. EL DESARROLLO DE LA REVOCATORIA EN AMERICA Y EUROPA

Si consideramos que todo desarrollo jurdico debe contemplar las vicisitudes sociales del grupo que regula, cobra especial relevancia en nuestro anlisis el derecho comparado para establecer cmo se ha desarrollado la revocatoria en otros pases, e incluso en realidades tan prximas a las nuestras como la latinoamericana. Por ello, en esta seccin analizaremos cmo la revocatoria suiza influy en ordenamientos constitucionales en Europa y Amrica (Estados Unidos y Latinoamrica).

Europa

En primer lugar, en Europa, la institucin de revocatoria de mandato no encontr jams campo frtil en los ordenamientos jurdicos de dicho continente; ningn pas europeo la tiene instituida, a excepcin de los apuntados cantones suizos. En este sentido, una investigacin del Instituto Interamericano de Derechos Humanos ha desarrollado el fundamento doctrinal de ello. [] el mandato a los representantes parlamentarios se configura como un tpico mandato representativo, de manera que el parlamentario, una vez elegido, representa a toda la Nacin y, por
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consiguiente, no queda condicionado por la voluntad de quienes lo eligieron puesto que dicha voluntad, a partir de ese momento, deja de ser relevante. En idntico sentido, el parlamentario no representa exclusivamente a la circunscripcin concreta en la que fue elegido, sino que alcanza a la totalidad del territorio nacional. El artculo 67.2 de la Constitucin espaola proclama de manera inequvoca que: los miembros de las Cortes Generales no estarn ligados por mandato imperativo. [] Por lo dems, el mandato tiene carcter no revocable, es decir, no se encuentra sometido a la eventualidad de que los representados puedan retirar su poder al representante antes de finalizar su mandato por encontrarse en desacuerdo con su gestin.

Es lgico entonces que la cultura poltica europea, tradicionalmente representativa, no aplique la figura de la revocatoria; es ello lo que la realidad cultural especfica, que el derecho poltico regula, ha requerido para realizarse efectivamente en democracia. El mandato representativo entendido en Europa implica una delegacin completa del poder de la nacin, por lo que la voluntad de los electores deja de ser relevante, y, lgicamente, no es capaz de revocar representantes.

Estados Unidos

La situacin es diametralmente diferente en Estados Unidos, en donde la revocatoria ha sido profundamente asimilada por la cultura y los ordenamientos jurdicos, aplicndola efectivamente una multiplicidad de veces. Por otro lado, el concepto de revocatoria utilizado en este pas ha sido un tanto ms amplio, al permitir la remocin de otros funcionarios pblicos, como los jueces. La National Conference of State Legislature (NCSL) ha sealado que, en ese pas, [the] recall is a procedure that allows citizens to remove and replace a public official before the end of a term of office. Historically, recall has been used most frequently at the local level. Entonces, la revocatoria en EE.UU. ha sido primordialmente ejercida a nivel local.

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La revocatoria fue introducida en el pas por una legislacin local: Los Angeles adopt la institucin en el ao 1905 (Rappart, 1912) y fue desde ese momento sistemticamente esparcida por los dems distritos electorales norteamericanos. As, en la actualidad, de los cincuenta estados constitutivos de la federacin estadounidense, nicamente doce estados no conciben instrumento revocatorio alguno; ellos son Delaware, Hawaii, Indiana, Iowa,

Kentucky, Maryland, Mississippi, North Carolina, Pennsylvania, South Carolina, Utah, Vermont. Diecinueve estados permiten nicamente la revocatoria a nivel local: Alabama, Arkansas, Connecticut, Florida, Massachusetts, Missouri,

Nebraska, New Hampshire, New Mexico, New York, Ohio, Oklahoma, South Dakota, Tennessee, Texas, Virginia, West Virginia, Wyoming. Finalmente, otros diecinueve estados han instituido la revocatoria a nivel estatal y, por ende, la han consagrado en sus constituciones estatales: Alaska, Kansas, New Jersey, Arizona, Louisiana, North Dakota, California, Michigan, Oregon, Colorado, Minnesota, Rhode Island, Georgia, Montana, Washington, Idaho, Nevada, Wisconsin, Illinois (Ibd.); por ser este un anlisis constitucional, nuestra investigacin se centrar en la legislacin de estos ltimos diecinueve estados. Con respecto a las razones para iniciar un proceso revocatorio, la mayora de los estados no requieren causal alguna; de ah que generalmente los fundamentos sean netamente polticos. Solo ocho estados, de los diecinueve citados, requieren causales especficas (Ibd.). Alaska: Falta de idoneidad del cargo, incompetencia, rehuso del ejercicio de deberes, o corrupcin (Alaska Statute, 15.45.510. Georgia: Acto de mala conducta estando en el cargo; violacin de juramento de cargo; no desempear los deberes prescritos por ley; voluntariamente usar indebidamente, apropiar, convertir, sin autoridad, propiedad pblica o fondos pblicos confiados o asociados al cargo pblico. (Georgia Code, 21-4-3(7) and 21-44(c))

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Kansas: Conviccin de un crimen, falta de conducta en el cargo, incompetencia, o no desempear deberes prescritos por la ley. (Kansas Statute 25-4301) Minnesota: Hacer o no hacer grave durante de la autoridad mientras ejerce el cargo pblico, en el ejercicio de deberes propios del cargo, o conviccin de la comisin de un crimen serio durante el cargo. (Const. Art. VIII 6) Montana: Falta de idoneidad mental o fsica para el cargo, incompetencia, violacin del juramento de cargo, falta de conducta oficial, conviccin de ciertos crmenes especficos (enumerados en el Ttulo 45). (Montana Code 2-16-603) Rhode Island: Se autoriza la revocatoria en caso de una autoridad general que ha sido sentenciada o declarada como culpable de un crimen, una falta; o contra aquel cuya causa probable de violacin del cdigo de tica ha sido establecida por la comisin de tica. (Const. Art. IV 1) Virgina: Reso del deber, uso indebido del cargo, incompetencia en el desempeo de los deberes, cuando ese reso del deber, uso indebido de la oficina, o incompetencia en el desempeo de deberes tiene un efecto materialmente adverso sobre la conducta de institucin a su cargo; o por la conviccin de una falta vinculada a drogas o a un crimen de odio. (24.2-233) Washington: Comisin de algunos actos o actos de mala conducta, se est o no en el cargo; o aquel que ha violado el juramento del cargo. (Washington Constitution, Art. I 33) Las causas necesarias para requerir el inicio de un proceso de revocatoria de autoridades, en los pocos estados estadounidenses que las solicitan, orbitan alrededor de la idea de incompetencia o mal ejercicio, ambas razones respecto del cargo; hay menor incidencia en las causales atingentes a la autoridad en s misma, como la comisin de crmenes o actos ajenos a sus deberes funcionales.
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Otro objeto de observacin en las diferentes constituciones estudiadas es el resultado electoral requerido para efectivamente remover la autoridad impugnada. Tras un anlisis detallado de las diecinueve constituciones que permiten la revocatoria de autoridades estatales, nicamente dos estados requieren una mayora diferente a la mayora simple, siendo esta la modalidad generalizada en los otros diecisiete estados. Los dos estados mencionados son Georgia, que suscribe una mayora absoluta, e Idaho, que manifiesta una mayora cualificada.

Georgia

Statute

(que

desarrolla

la

revocatoria

consagrada

constitucionalmente); TITLE 21 ELECTIONS; CHAPTER 4 RECALL OF PUBLIC OFFICERS 21-4-13 (f) Those persons desiring to vote in favor of recall shall vote "Yes," and those persons desiring to vote against recall shall vote "No." If more than one-half of the votes cast on such question are in favor of recall, the public office in question shall immediately become vacant. Otherwise, the public official named in the recall petition shall continue in office.

La legislacin del estado de Georgia establece as que nicamente proceder la revocatoria cuando ms de la mitad de la totalidad de votos emitidos en el proceso de revocacin se haya pronunciado en favor de la revocatoria. Es decir, para que la revocatoria cobre efectos, no bastar una mayora cualquiera, sino una que sea mayor a la mitad de votos; por ello, los votos invlidos (blancos o nulos) tendran las mismas consecuencias prcticas que un voto en contra de la revocatoria, al contabilizarse en favor de mantener a la autoridad en su cargo. Un caso ms radical es el del estado de Idaho, que consagra la mayora cualificada.

Idaho Statute; TITLE 34, ELECTIONS. CHAPTER 17, RECALL ELECTIONS, 34-1712. GENERAL ELECTION LAWS CONTROL.

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(3) To recall any officer, a majority of the votes cast at the special recall election must be in favor of such recall, and additionally, the number of votes cast in favor of the recall must equal or exceed the votes cast at the last general election for that officer . If the officer was appointed or was not required to stand for election, then a majority of the votes cast in the recall election shall be the number necessary for recall.

En Idaho, la legislacin establece que no basta con una mayora de electores; sino que, adems, el nmero de votos emitidos a favor de la remocin de la autoridad debe ser igual o mayor a los votos que la eligieron como autoridad en las ltimas elecciones generales.

En conclusin, en Estados Unidos, la revocatoria est ampliamente asimilada por su cultural poltica. Su desarrollo es por regla general permisivo, dando lugar a que las autoridades sean revocadas con facilidad frente a actitudes y comportamientos que empaen la garanta de los ciudadanos de tener un gobierno que refleje eficientemente sus voluntades. Existiendo una consecuencia entre una sociedad polticamente organizada y la

institucin de la revocatoria, la misma ha servido para efectivamente posicionar a los gobernantes como verdaderos servidores pblicos, cuyo principal deber es actuar en funcin al bien general, y no a la inversa , lo cual conllevara rpidamente en la remocin del cargo. En fin, esta ha sido su utilidad y bien jurdico perseguido en Estados Unidos.

Un ltimo dato interesante de la historia de la revocatoria en Estados Unidos es que, durante ms de un siglo de vigencia de esta institucin en ese ordenamiento jurdico, nicamente se han revocado efectivamente dos gobernadores (Tuesta: 2013).

Latinoamrica

Ciertamente la realidad cultural ms cercana a la peruana es la de los pases latinoamericanos. Nuestras sociedades son producto del devenir de un
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pasado colonial comn, basado en segregacin cultural y racial, en muchos casos. Regmenes polticos autoritarios y dictatoriales son comunes en la historia de todo pas latinoamericano, los mismos que hasta hoy en da luchan por consolidar una democracia plena en ellos. De ah se colige la importancia de estudiar minuciosamente las legislaciones de estos pases, relativas a la revocatoria: sus realidades poltico-sociales, de las cuales depende la arquitectura de sus ordenamientos jurdicos, son las ms similares a las nuestras. En primer lugar, de los diecinueve pases analizados6, nicamente poseen la institucin de revocatoria seis pases: Argentina, Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador y Venezuela. De estos pases, cinco poseen una revocatoria por resultado de mayora cualificada, y solo uno por mayora simple (Ecuador).

Constitucin Ecuatoriana: Art. 106 [] Para la aprobacin de un asunto propuesto a referndum, consulta popular o revocatoria del mandato, se requerir la mayora absoluta de los votos vlidos, salvo la revocatoria de la Presidenta o Presidente de la Repblica en cuyo caso se requerir la mayora absoluta de los sufragantes.

Al consagrar la necesidad de una mayora absoluta de votos vlidos para hacer efectiva una revocatoria, la constitucin ecuatoriana establece realmente una mayora simple: del total de votantes, sin tomar en cuenta los votos nulos o blancos, nicamente bastar con la mayora de votos vlidos; as no necesariamente la mayora de votantes.

Entre los cinco pases latinoamericanos que suscriben la modalidad de revocatoria por mayora cualificada, podemos distinguir dos tipologas en funcin la forma en la que buscan disminuir el margen de duda respecto a la
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Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Hait Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela. Se excluye el anlisis de Cuba por no constituir un Estado Social y Democrtico de Derecho.

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Cdigo:

voluntad expresada en la votacin de revocatoria. Aquellos que poseen una revocatoria por una mayora de al menos 60%, y aquellos que exigen que la mayora de electores en favor de la revocatoria sea tambin mayor a los electores que eligieron a la autoridad (como en el caso del estado de Idaho). El primer grupo est conformado por Costa Rica y Colombia.

Legislacin Colombiana Constitucin, ARTICULO 103. Son mecanismos de participacin del pueblo en ejercicio de su soberana: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La ley los reglamentar. LEY 134 DE 1994 Diario Oficial 41.373, del 31 de mayo de 1994. Por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participacin ciudadana. ARTCULO 68. APROBACIN DE LA REVOCATORIA. Se considerar revocado el mandato para gobernadores y alcaldes, al ser sta aprobada en la votacin respectiva por un nmero de votos no inferior al 60% de los ciudadanos que participen en la respectiva votacin, siempre que el nmero de sufragios no sea inferior al 60% de la votacin registrada el da en que se eligi al mandatario, y nicamente podrn sufragar quienes lo hayan hecho en la jornada electoral en la cual se eligi al respectivo gobernador o alcalde.

Legislacin Costarricense Cdigo Municipal: Artculo 19. Por mocin presentada ante el Concejo, que deber ser firmada al menos por la tercera parte del total de los regidores y aprobada por el mnimo de tres cuartas partes de los regidores integrantes, se convocar a los electores del cantn respectivo a un plebiscito, donde se decidir destituir o no al alcalde municipal. Tal decisin no podr ser vetada. Los votos necesarios para destituir al alcalde municipal, debern sumar al menos dos tercios de los emitidos en el
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Cdigo:

plebiscito, el cual no podr ser inferior al diez por ciento (10%) del total de los electores inscritos en el cantn.

En ambos casos, los ordenamientos de Colombia y Costa Rica, previendo una eleccin facultativa, establecen que, al menos, el 60% de los electores vote en favor de la revocacin. En este sentido, legislador procura que la voluntad expresada en los resultados de la revocatoria deje el menor margen de duda posible; este objetivo se observa con mayor evidencia en los ordenamientos jurdicos de Venezuela y Bolivia.

Legislacin Venezolana

Constitucin de Venezuela, Artculo 72. Todos los cargos y magistraturas de eleccin popular son revocables. [] Cuando igual o mayor nmero de electores y electoras que eligieron al funcionario o funcionaria hubieren votado a favor de la revocatoria, siempre que haya concurrido al referendo un nmero de electores o electoras igual o superior al veinticinco por ciento de los electores o electoras inscritos, se

considerar revocado su mandato y se proceder de inmediato a cubrir la falta absoluta conforme a lo dispuesto en esta Constitucin y la ley.

Legislacin Boliviana Constitucin Boliviana, Artculo 11. II. La democracia se ejerce de las siguientes formas, que

sern desarrolladas por la ley: 1. Directa y participativa, por medio del referendo, la iniciativa

legislativa ciudadana, la revocatoria de mandato, la asamblea, el cabildo y la consulta previa. Las asambleas y cabildos tendrn carcter deliberativo conforme a Ley.
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Cdigo:

LEY DEL REGIMEN ELECTORAL Ley 026 (30-Junio-2010) Artculo 31. (APLICACIN). Se producir la revocatoria de mandato si se cumplen las siguientes dos condiciones: a) El nmero de votos vlidos emitidos a favor de la

revocatoria (casilla S) es superior al nmero de votos vlidos emitidos en contra (casilla NO). b) El nmero y el porcentaje de votos vlidos a favor de la

revocatoria (casilla S) es superior al nmero y el porcentaje de votos vlidos con los que fue elegida la autoridad.

Similar a la legislacin de la institucin de revocatoria del estado estadounidense de Idaho, los ordenamientos de Venezuela y Bolivia establecen que la mayora en favor de la remocin de la autoridad debe ser tambin mayor cuantitativamente a los electores que posicionaron a la autoridad en el cargo en un principio. Este razonamiento jurdico se sigue de la premisa de que todo voto es igual, incluso entre elecciones; por ello, la voluntad soberana expresada cuantitativamente en votos, que deleg a una persona el cargo de autoridad, no puede ser menor a la voluntad soberana que la remueve extemporneamente de su cargo.

Asimismo, en consonancia a la modalidad de revocatoria consagrada por Bolivia y Venezuela, cabe apuntar definiciones del propio trmino de revocar.

Definicin RAE: Dejar sin efecto una concesin, un mandato o una resolucin. Del Latn revocre: Retractar. Acto unilateral que emana de una voluntad que se rectifica. Definicin en el Diccionario del Espaol Actual, de M. Seco: Anular o dejar sin efecto una disposicin o mandato. Definicin de Diccionario de la Lengua Espaola (Madrid, 1984) : El trmino revocar tiene su origen en el latn revocare y hace referencia al acto unilateral que emana de una voluntad que se
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Cdigo:

rectifica. De acuerdo al Diccionario de la Real Academia Espaola es: dejar sin efecto una concesin, un mandato o una resolucin.

Entonces, la institucin de revocatoria de mandato, si bien a efectos prcticos remueve a una autoridad electa de su cargo, lo que realmente pretende hacer es revocar el mandato soberano precedente que eligi a la autoridad. En este mbito, adquiere mayor sentido la modalidad de revocatoria de Idaho, Bolivia y Venezuela: si lo que hay en conflicto son voluntades soberanas (la que eligi al representante y la que pretende removerlo), es lgico que para que la ltima pueda derogar la primera, aquella deba ser cuantitativamente mayor.

Argentina es otro pas que concibe la revocatoria de mandato constitucionalmente. Sin embargo, no la hemos enmarcado en ninguna de las tipologas anteriores, o a una en especfico, por no poseer mayor desarrollo reglamentario legislativo, a nivel nacional. Esto no obsta sealar que la constitucin argentina s da una base para la revocatoria, que finalmente ha sido adoptada en algunas localidades.

Legislacin Argentina Constitucin argentina ARTCULO 67.El electorado tiene derecho a requerir la revocacin del mandato de los funcionarios electivos fundndose en causas atinentes a su desempeo, impulsando una iniciativa con la firma del veinte por ciento de los inscriptos en el padrn electoral de la Ciudad o de la Comuna correspondiente. El pedido de revocatoria no es admisible para quienes no hayan cumplido un ao de mandato, ni para aquellos a los que restaren menos de seis meses para la expiracin del mismo. El Tribunal Superior debe comprobar los extremos sealados y convocar a referndum de revocacin dentro de los noventa das de presentada la peticin. Es de participacin obligatoria y tiene efecto vinculante si los votos favorables a la revocacin superan el cincuenta por ciento de los inscriptos.
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Cdigo:

La mayora cualificada suscrita por la revocatoria argentina entraa una mayora absoluta de votos. Los electores inscriptos son los electores hbiles para votar, que configuran en las actas de votacin. De ah que la mayora absoluta exigida implica que ms de la mitad de personas hbiles para votar se pronuncien en favor de la revocatoria, contando en contra de la misma tanto los votos en contra, como los nulos, blancos y abstenciones.

Habiendo analizado los desarrollos legislativos de la revocatoria en Latinoamrica, Estados Unidos y Europa, concluimos que los mismos han sido vinculados por las sociedades que han regulado. Por ello, en Europa, un continente con una cultura poltica homognea (netamente representativa), no se ha suscrito mecanismo de revocatoria alguno. En Estados Unidos, un pas que ha implementado y usado ampliamente mecanismos de democracia directa, la institucin de origen suizo encontr campo frtil de arraigo; asimismo, ha sido usada efectivamente sin mayor restriccin legal durante ms de 100 aos. Contrariamente, en Latinoamrica, un continente cuyos pases tambin comparten culturas y pasados polticos ms o menos homogneos, han optado por desarrollos jurdicos restringidos, propios de una democracia militante que procura disminuir los mrgenes de duda en las elecciones, y evitar que se efectivicen revocatorias sin una real conviccin ciudadana.

En este segundo nivel de anlisis de derecho comparado, colegimos de los detalles jurdicos de estados unidos, que la revocatoria ha servido para reivindicar la posicin de los gobernantes como servidores de los ciudadanos, y no a la inversa; por ltimo, se desprende del desarrollo latinoamericano que en realidades como la nuestra es necesario proceder con mayores restricciones respecto a la institucin, a fin de sincerar la voluntad del pueblo, pasible de ser difusa y voluble por la propia realidad poltica inherente a los pueblos sudamericanos.

1.1.4. IDENTIFICACIN DEL FIN JURDICO DE LA REVOCATORIA

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Cdigo:

En este punto de nuestra investigacin ya nos proponemos delimitar un fin jurdico del instrumento de la revocatoria, compuesto por las implicancias del sistema de Estado Social y Democrtico de Derecho, orientado por los contextos polticos que motivaron su creacin en Suiza y las causales establecidas en Estados Unidos; influido, finalmente, por las restricciones jurdicas latinoamericanas propias de naciones con democracias aun emergentes.

En primer lugar, como hemos sealado anteriormente, un Estado Social y Democrtico de Derecho condiciona que la figura contribuya de alguna manera con la sostenibilidad democrtica, en ejercicio de la misma democracia. En este sentido, como han apuntado estudios de la democracia en Latinoamrica por el PNUD (2004), la democracia funge como fin y medio a la vez.

En base a lo anterior, y profundizando en el anlisis, de una interpretacin integral de los contextos que motivaron el surgimiento de la figura en Suiza, y las causales establecidas en los estados estadounidenses, el instrumento de revocatoria se figura siempre como un instrumento dirigido a fiscalizar a las autoridades democrticamente electas, ejerciendo presin coactiva por parte de los ciudadanos. Esta fiscalizacin, asimismo, deber siempre estar alineada con el objetivo de fortalecer sustrato democrtico del gobierno y la sociedad; de ah que no podra justificarse una revocatoria con motivaciones que se desentiendan de este fin ltimo. Esto ltimo no obsta que las sociedades puedan establecer ordenamientos jurdicos con poca o ninguna restriccin alrededor del mecanismo de revocatoria, justificndose esto siempre en que la ciudadana comprende de antemano la finalidad primordialmente democrtica de la revocatoria; este no ha sido el caso latinoamericano.

La reglamentacin de la revocatoria latinoamericana, en consonancia con la incipiente conciencia democrtica propia de un devenir histrico colonial, y dictaduras frecuentes- asimilada en sus sociedades, ha requerido mayores restricciones respecto de los requisitos necesarios para hacer las revocatorias efectivas. En esto vemos ms de lo postulado por Konrad Hesse:
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Cdigo:

todo ordenamiento jurdico debe regular en armona con su realidad; de lo contrario, una normativa formal desentendida de la realidad corre el riesgo de ser nicamente nominal, no estableciendo orden material alguno en su realidad social, propiciando la anarqua.

En conclusin, el fin jurdico de la revocatoria ser dual:(1) fiscalizar autoridades democrticamente electas (2) a fin de respaldar la institucionalidad democrtica de la sociedad. En pases con democracias en desarrollo, el cumplimento este ltimo punto ha requerido mayor detalle legislativo, para evitar que el ejercicio de la primera funcin devenga en contraproducente. En este sentido, los sistemas que han instituido la revocatoria en Sudamrica han adaptado restricciones para encausar su ejercicio a un fin democrtico. El paquete de restricciones ms comn en cuanto a la efectivizacin de resultados ha sido el de la votacin por mayora cualificada, similar a la modalidad del estado norteamericano de Idaho; conjunto de restricciones fundado en la concepcin de la revocatoria como una institucin en la cual se conflictan dos voluntades ciudadanas cuantificables: la voluntad ciudadana respaldada por mayor cantidad de votos prevalecera.

Finalizado este subcaptulo, pretendemos haber identificado el fin jurdico-ideal del instrumento de la revocatoria en un Estado Social y Democrtico de Derecho. La nocin de este modelo de estado, en conjuncin con las experiencias extranjeras, tanto en su origen, como en su desarrollo segn las diferentes sociedades, nos han mostrado los objetivos de la institucin, siempre persiguiendo una fiscalizacin democrticamente

constructiva. As tambin, el anlisis ha expuesto que para pretender razonablemente el objetivo democrtico, son necesarios lmites jurdicamente determinados, segn la sociedad que el ordenamiento regule.

Establecido ello, cobra relevancia adjuntar elementos sociales para comprender el margen de restriccin jurdica que debera tener la institucin en cada sociedad. En este sentido, en esta investigacin argumentamos como se ver en los subsiguientes captulos- que este tipo de restricciones son especialmente necesarias en un pas con una realidad socio-poltica como la
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Cdigo:

peruana, con una conciencia democrtica incipiente, y una ciudadana imbuida de una cultura antipoltica.

Subcaptulo Segundo La Cultura Antipoltica y la Revocatoria

Hacia el final del subcaptulo anterior recordbamos la relevancia que tiene la realidad socio-poltica para la arquitectura jurdica de figuras constitucionales como el mecanismo de revocatoria de mandato. Esta importancia parte del postulado en el que se funda esta investigacin- de Konrad Hesse segn el cual la separacin considerada inevitable entre realidad y norma, [] no slo no nos lleva a ningn sitio sino que puede, como ha sido observado repetidamente, convertirse en la confirmacin, confesada o no, de la tesis de la exclusividad de la fuerza determinante de las relaciones fcticas. En este sentido, una norma desentendida de la realidad termina por perder toda su capacidad normativa y reguladora de la sociedad, propiciando as la supremaca de los poderes fcticos. De ah que cobre especial importancia analizar en esta investigacin la realidad social que debe tomar en cuenta un desarrollo jurdico idneo de la institucin de revocatoria.

Entendido lo dicho, en este segundo subcaptulo desarrollaremos, en primer lugar, en qu consiste y cmo se origin la llamada cultura antipoltica en el gobierno de Alberto Fujimori, en la dcada de 1990. A continuacin, demostraremos cmo es que se ha perpetuado hasta nuestros das; finalmente, estableceremos qu consecuencias de la antipoltica

especficamente debera prevenir un mecanismo de revocatoria en el Per.

1.2.1. LA ANTIPOLTICA Y SU ORGEN EN LA DECADA DE 1990

La cultura antipoltica est ntimamente desarrollada a sus causas: la explicacin de cmo surgi este fenmeno social es presupuesto de un ntegro
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Cdigo:

conocimiento del tema. En este sentido, en esta seccin desarrollamos qu es y cmo surgi la antipoltica en la dcada de 1990, impulsada por Alberto Fujimori a partir de una ya avanzada crisis de partidos polticos.

El primer precedente de la antipoltica constituy la crisis de partidos concretada hacia finales del primer gobierno de Alan Garca Prez. El lder aprista fue electo en un contexto de alta expectativa ciudadana, la misma que fue justificada durante la primera mitad de su mandato, al aplicar su heterodoxia (Reyna, 2000). Las expectativas fueron traumticamente

defraudadas cuando en la segunda mitad de su mandato hubo una fuerte depresin econmica y superinflacin. En este contexto, Garca supuso errneamente- que la mejor manera de lidiar con la crisis econmica era estatizar la banca y congelar precios. As, con una ciudadana polarizada, pero fuertemente en contra de la medida, Garca present un proyecto de ley a un congreso con mayora absoluta aprista, dando comienzo definitivo a la crisis de partidos, traducido en una creciente desaprobacin del sistema de democracia representativa materializada desde el momento en que Alan Garca super la voluntad ciudadana (Ibd.) al estatizar el sistema financiero, actuando de manera inconsulta y desentendida de las protestas ciudadanas en contra de esa poltica.

La ciudadana extrapol las caractersticas negativas connotadas en el gobierno de Garca a todo poltico tradicional. [] la gente comn y corriente culp a todos (los partidos), persisti en la distancia, apel a lo que oligarcas, funcionarios, empresarios y militares le predicaron persistentemente: hay que buscar un Mesas por fuera de los partidos que a dems eran mesinicos porque estos son corruptos y solo quieren la suya. Apareci as el fenmeno de los outsiders, primero en las elecciones municipales, luego en las presidenciales. (Pease, 2003)

Entonces, se generaliz en los imaginarios ciudadanos la percepcin negativa de los partidos polticos con trayectoria y experiencia. De ah que
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Cdigo:

Alberto Fujimori, un outsider sin trayectoria poltica alguna, ganara las elecciones en 1990.

Es durante el gobierno de Alberto Fujimori que la crisis de partidos se concretiza en la antipoltica. Su rgimen autoritario se caracteriz por legitimarse con la poblacin mediante formas democrticas, constituyendo una dictadura competitiva (Tanaka, 2005). Sus formas aparentemente

democrticas consistieron en instrumentalizar la desaprobacin ciudadana propia de la crisis de partidos, para generar rditos polticos para s. El medio para esto fue un discurso deslegitimador de los partidos tradicionales, y el clientelaje.

De

manera

especfica,

esgrimi

un

discurso

populista

que

constantemente culpaba a los partidos tradicionales por todos los males sociales y econmicos de entonces, incluso tildando a los polticos rivales como tteres de Alan (Garca) (Degregori 2012); identificaba a los dems polticos como opresores, erigindose a s mismo como salvador.

Fujimori utiliza un lenguaje simplista con polarizaciones muy sentidas, justicia / injusticia o moralizacin/corrupcin, y hace uso de imgenes y gestos para aparecer distante incluso de aquello que causa [...] hace el gesto de concurrir a la Superintendencia de Banca y Seguros para interesarse por los golpeados y estafados ahorristas de las mutuales quebradas por la poltica econmica de su gobierno. Aparece as distanciado de lo que l mismo propicia [...]. Aplica el shock a sabiendas de que eleva drsticamente la miseria de muchos, pero toda la responsabilidad es del gobierno anterior, cosa fcil de usar por lo desastroso que fue. (Pease, 1994). Fujimori inculpaba as a la partidocracia corrupta y caduca por todas las penurias sociales, muchas de ellas generadas a partir de la drstica aplicacin del shock econmico, de su autora. Todo ello penetr y se asimil en una sociedad que ya vea negativamente la poltica.
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Cdigo:

El eptome de este fenmeno fue el autogolpe de estado de estado perpetrado por Fujimori el 05 de abril de 1992. Los antecedentes de este incidente se remiten noviembre de 1991, cuando el Ejecutivo envi al Parlamento 15 decretos legislativos sobre pacificacin (Degregori: 2012) que otorgaban poderes inmensos al SIN, a los comandos polticos militares, imponan obligaciones ciudadanas de informar al SIN, y, en suma, otorgaban poderes exorbitantes al SIN, al ejrcito y al gobierno. El Legislativo rechaz ocho y modific diez de los decretos legislativos (Ibd), lo que recrudeci las relaciones entre Fujimori y el congreso y dio inicio a una serie de acontecimientos similares que llevaran al dictador a justificar el autogolpe.

Lo revelador del 05 de abril de 1992 fue el inmenso 71% de aprobacin ciudadana al autogolpe (Degregori: 2012). La aprobacin de la remocin antidemocrtica de los representantes electos por la misma poblacin visibiliz tajantemente la crisis de representacin latente en la sociedad y el estado de terminal de los partidos polticos organizados.

Por otro lado, no contento con identificarse alejado y diferente de los estigmatizados polticos tradicionales, Alberto Fujimori consolid su aprobacin social mediante prcticas sistemticas de clientelismo poltico. Consisti bsicamente en la designacin de un gasto social destinado a gran variedad de obras pblicas en zonas marginales, vacas de calidad, y muchas de ellas innecesarias (Pease 2003). Se refuerza as una percepcin social que vincula el bienestar real con el clientelismo, lo cual difiere de la democracia autntica.

En este sentido, la antipoltica iniciada en 1990 se configura como una percepcin deslegitimadora de la poltica tradicional y la poltica en general (por asociarla prejuiciosamente con corrupcin y males sociales), y por una percepcin de bienestar irreal, que no es propia de una democracia genuina, vinculada a prcticas clientelistas.

Argumentamos que estas dos caractersticas esenciales de la antipoltica se manifiestan hoy en da en la sociedad peruana y deben ser
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Cdigo:

presupuestas al legislar cualquier mecanismo de revocatoria. Tanto la percepcin prejuiciosamente deslegitimadora de la poltica, como la percepcin de bienestar como el impulso de polticas asistencialistas sin verdadera importancia real, pueden afectar el uso de este recurso fuera de los fines que reconocimos al comienzo de este captulo. En suma, sta institucin debe propiciar la institucionalidad democrtica, y no posibilitar un medio de expresin y fomento de la antipoltica (que deviene en lo contrario).

1.2.2. LA ANTIPOLTICA VIGENTE EN LA DECADA ACTUAL

Ms all de que el propio proceso de socializacin de toda persona en el Per pueda mostrar como evidente que la antipoltica iniciada en 1990 contina hasta el da de hoy, es importante apelar a datos objetivos. En este sentido, proponemos demostrar estudios recientes que han demostrado cmo en el Per ambos aspectos de la antipoltica son latentes actualmente.

En primer lugar, un estudio de la PNUD (2006) ha demostrado que, en el Per, la aprobacin de la democracia como sistema de organizacin social es directamente proporcional a la percepcin de bienestar. Las personas con menores ingresos econmicos manifestaban con mayor incidencia desconfiar de la democracia, justamente por no percibir progreso material inmediato con las consecuentes elecciones de gobernantes. Esta percepcin es incompatible con la democracia como es entendida en un Estado Social y Democrtico de Derecho, en la cual los progresos hacia el bienestar son producto de medidas programticas y progresivas, en el marco de una ciudadana empoderada polticamente. En este sentido, los cambios materiales ms bruscos e inmediatos suelen ser producto de medidas asistencialistas o clientelistas.

En segundo lugar, es ilustrativo de la antipoltica vigente en nuestros das una multitud de encuestas y estudios sociales estadsticos, que apuntan el sentir ciudadano hacia la poltica. En el 2007 encuestas indicaban que el 96,5% de los peruanos no confa en el Congreso de la Repblica (CPI, 2007) y que el 63,4% est insatisfecho o muy insatisfecho con la democracia en el Per
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Cdigo:

(Opinin Pblica PUCP). En el 2010, APOYO muestra que el 81% de peruanos no se siente representado por ningn partido poltico y que el 67% no cree que tengan un funcionamiento democrtico internamente (RPP: 2010). Una encuesta llevada a cabo por la consultora CPI durante Marzo de 2012, a propsito de los 20 aos del autogolpe de 1992, arroja resultados alarmantes para la institucionalidad democrtica del pas: ms de la mitad de las personas encuestadas aprueban que en cualquier escenario de crisis econmica, entrampamiento legal (se dejen de aprobar muchas leyes requeridas por el ejecutivo) o crisis terrorista, se de otro autogolpe de estado y se cierre el Congreso de la Repblica (CPI, 2012). La desaprobacin general cuantificada en estas encuestas tiene reflejo en la realidad al constatar el nmero de autoridades democrticamente electas impugnadas por revocatoria en los dos ltimos aos: el 2012, 1371 regidores y 265 alcaldes fueron sometidos a revocatoria; la situacin no deja de ser desmesurada el 2013: 122 alcaldes y 521 regidores fueron impugnados (JNE: 2013).

Asimismo, el Latinobaromtro, un estudio consistente en el anlisis de la perspectiva de la democracia en Latinoamrica, coincidiendo con el anlisis del PNUD sealado anteriormente, muestra en el 2011 que la aprobacin de la democracia y sus instituciones muestra en el Per el mayor ndice de volatilidad, de acuerdo a la situacin econmica circunstancial.

Mientras a principios de la dcada alcanza su punto ms alto en el ao 2000 con un 64%, 7 puntos por encima de la regin (57%), en el ao 2005 cae 18 puntos por debajo de la regin a 40%. Un ao despus, en el 2006 -el mejor ao econmico del ltimo tiempo que coincide con la eleccin de Alan Garca-, el apoyo a la democracia aumenta 15 puntos llegando a 55%, casi al mismo nivel que la regin (58%). Un segundo vaivn importante en el apoyo a la democracia se produce a partir del 2006 coincidente con la crisis econmica. El apoyo disminuye en 13 puntos entre 2006 y 2008, llegando a 45% para volver a recuperar 16 puntos y alcanzar lo mismo que la regin en el 2010, con 61%. En 2011 Per disminuye

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Cdigo:

2 puntos a 59%, mientras Amrica Latina en su conjunto disminuye 3 puntos a 58%.

En este sentido, la perspectiva de la democracia como sistema de gobierno idneo no est vinculada a convicciones ideolgicas, sino a estmulos y percepciones de bienestar. Explica esto el por qu los partidos polticos y la poltica en s- no son percibidos como medios ciudadanos para canalizar sus demandas y mejorar su realidad.

Sin lugar a dudas, la antipoltica sigue en vigente en nuestro pas. La desconfianza en la poltica y la democracia, el prejuicio estigmtico sobre los polticos tradicionales, la falta de la conviccin de la democracia o las percepciones antidemocrticas de progreso, son sintomticos tanto en la dcada de los 90 como en nuestros das. Fenmenos sociales de mayor envergadura que exceden el anlisis especfico de la revocatoria- desarrollan sus dimensiones con mayor profundidad en la actualidad7, pero a la vez confirman reiteradamente la persistencia de la antipoltica. Es, en este mbito, que es necesario identificar qu patologas causadas por la antipoltica debe prevenir y contrarrestar la revocatoria.

1.2.3. CONSECUENCIAS DE LA ANTIPOLTICA RELEVANTES A LA INSTITUCIN DE REVOCATORIA

Recordemos que el fin jurdico de la revocatoria dilucidado lneas atrs consista en fiscalizar autoridades democrticamente electas, con el objeto de preservar y reforzar la institucionalidad democrtica de la sociedad. Configurando la revocatoria, en esencia, un medio de fiscalizacin a las autoridades, nuestro anlisis se enfoca en que la orientacin de esa fiscalizacin tenga una orientacin democrtica. Entonces, a estas alturas de la investigacin, proponemos identificar especficamente qu efectos antidemocrticos y, materialmente antijurdicos- de la antipoltica debera

Ejemplar es el fenmeno outsider, recurrente en las elecciones presidenciales de los ltimos 20 aos.

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Cdigo:

evitar y prevenir un desarrollo legal del mecanismo de revocatoria, de modo que su telos democrtico no se desvirte.

En primer lugar, conocemos que la antipoltica implica un prejuicio deslegitimador hacia la poltica y los polticos. En otras palabras, la ciudadana est, por regla general, predispuesta a percibir como corruptos/ineficientes a los gobernantes, salvo satisfagan sus expectativas de bienestar

(asistencialismo o clientelismo, ambos conceptos alejados de lo estrictamente democrtico). Esta percepcin anticipadamente negativa de los gobernantes puede facilitar que surjan procesos de revocatoria constantemente, por razones absurdas, y muchas veces, incluso, incitada por detractores polticos.

Asimismo, no solo simples detractores polticos pueden instrumentalizar el descontento social para revocar rivales democrticamente electos. El peligro de dictaduras competitivas en el Per como la de Fujimori- es latente, y un instrumento de revocatoria insuficientemente reglamentado puede empoderar estos gobiernos, permitindoles desplazar opositores en gobiernos locales o regionales. En ese sentido, un mecanismo de revocatoria en el Per debera prevenir la remocin de autoridades por motivos arbitrarios y caprichosos.

Finalmente, siendo el prejuicio deslegitimador y la percepcin de bienestar asistencialista factores que propician la volubilidad del electorado respecto de las opiniones e ideas que tienen hacia los gobernantes, un mecanismo de revocatoria peruano debe prever que para que se hagan efectivos los efectos de un referndum de revocatoria, la votacin deba reflejar una mayora que muestre indubitablemente la inclinacin real de la ciudadana hacia una postura especfica. En otras palabras, creemos que para efectos del electorado peruano, una mayora simple para efectivizar un proceso de revocatoria es insuficiente.

A lo largo de este subcaptulo hemos observado las implicancias sociales que debe tener el desarrollo jurdico de un mecanismo de revocatoria en el Per. Durante el gobierno de Fujimori, la antipoltica surgi como una deslegitimacin continua de los polticos tradicionales, as como la
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Cdigo: identificacin en el imaginario social del

1 con

2 el

bienestar

asistencialismo/clientelismo, alejndose de lo democrtico. Estas patologas persisten hoy en da y pueden desvirtuar, en su ejercicio, el fin jurdico de todo mecanismo de revocatoria en nuestro pas.

El fin jurdico mencionado, como observamos al inicio de este captulo, no puede alejarse de la democracia ni desentenderse de ella en un Estado Social y Democrtico de Derecho. La fiscalizacin que constituye la revocatoria, creada en Suiza con el objeto de empoderar la ciudadana frente a autoridades abusivas, no debe tender a la desmesura, y debe permanecer dentro de los mrgenes de lo democrtico. Esto ltimo fue reiterativo en los desarrollos jurdicos de los pases analizados, que en consideracin de sus realidades sociales, variaron, adaptaron y orientaron su reglamentacin de manera especfica segn el caso. En el Per, la antipoltica marca una pauta y un lmite para el desarrollo de la revocatoria. Considerarla como real en nuestro pas, muestra trminos, marcos, horizontes y direcciones importantes que deben tomarse en cuenta al legislar.

Hasta aqu hemos desarrollado los elementos tericos y abstractos que creemos debe considerar un mecanismo de revocatoria en el Per. No hemos an tomado en cuenta que en el pas ya existe uno hace ms de diez aos, y que ha desplegado efectos observables y analizables en nuestra realidad sociopoltica. Este ser objeto de anlisis de nuestro segundo captulo.

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Cdigo:

CAPTULO II ELEMENTOS FCTICOS DEL INSTRUMENTO DE REVOCATORIA EN EL PER

Habindose establecido los elementos tericos y abstractos que un desarrollo jurdico de la institucin de la revocatoria debe considerar, es importante recordar que este instrumento no es nuevo en el Per, existiendo constitucionalmente desde 1992, y siendo aplicable desde 1994. As, en este segundo captulo pretendemos analizar los elementos reales, fcticos y materialmente jurdicos de la revocatoria en el Per. En un primer subcaptulo, exponemos cmo surgi la figura de la revocatoria en el Per y analizamos cmo ha sido su aplicacin durante estos 19 aos de vigencia efectiva y las nueve elecciones revocatorias hasta la fecha-. Finalmente, en el segundo subcaptulo expondremos el detalle legal vigente relevante a la institucin, y lo concluiremos con propuestas de mejora legal de la misma.

Subcaptulo Primero Los Efectos de la Revocatoria

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Cdigo:

En este primer subcaptulo se expondr y analizar la situacin en la que surgi la revocatoria y los efectos de su aplicacin adelantamos- desmedida en la sociedad peruana.

En primer lugar, expondremos brevemente cmo se gest la figura en la asamblea constituyente de 1992, en el inicio del ya expuesto contexto antipoltico gestado por Alberto Fujimori, y la manera en que se cre la Ley de los Derechos de Participacin y Control Ciudadanos en 1994, que desarrolla la figura de revocatoria.

En consecuencia al contexto en que surge la figura, un segundo objetivo consistir en constatar los efectos que la institucin ha tenido en las distintas elecciones de revocatoria durante sus 19 aos de efectividad. Finalmente, relataremos dos casos ilustrativos de las conclusiones del objetivo segundo de este subcaptulo.

2.1.1. EL ORIGEN DE LA REVOCATORIA EN LA CONSTITUCIN DE 1993

Sin lugar a dudas, el contexto poltico en que una ley surge es determinante de su contenido. Este razonamiento es especialmente fehaciente con la Constitucin, norma de eminente contenido poltico. As, la ms relevante consecuencia del autogolpe de 1992 fue la Constitucin Poltica de 1993, que cre un rgimen a la medida de la visin poltica del fujimorismo, partido que tuvo mayora absoluta en la Asamblea Constituyente que formul dicha constitucin. En consideracin de la posicin militantemente antipoltica del rgimen fujimorista, era previsible la acuacin de medios de democracia representativa para debilitar los partidos polticos. Cobra entonces importancia analizar brevemente- el contexto que surgi constitucional y legalmente- la revocatoria en el Per.

La Asamblea Constituyente de 1992, llamada Congreso Constituyente Democrtico, estuvo constituida de un total de 80 miembros. La fuerza poltica
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mayoritaria la constituy el fujimorismo, con 44 escaos ocupados por su partido Cambio 90/NM, seguido del PPC con 15, el FIM con 7, Renovacin con 6, MDI (el nico grupo de izquierda) y el CODE con 4, el Frenatraca con 3, FREPAP con 2 y el MIA, como el SODE, con uno cada uno (Tuesta: 2013) El fujimorismo tena mayora absoluta. Ni el APRA, ni Accin Popular, ni Izquierda Unida formaron la asamblea, por oponerse al fujimorismo.

La mocin de incluir la revocatoria en la constitucin (art. 31) fue inicialmente planteada por el fujimorismo con su postura antipoltica-. El MDI sigui la postura fujimorista con la idea de que la democracia representativa era insuficiente y eran necesarios mecanismos de democracia directa. Externamente, el Instituto Libertad y Democracia, con Hernando de Soto asesor del gobierno en ese momento- suscribi la iniciativa. Entre los que se opusieron figuraron Lourdes Flores (PPC), Barba Caballero (CODE), Francisco Tudela (Renovacin) y Rger Cceres Velsquez (FNTC). Finalmente, el artculo fue aprobado por 56 votos a favor y 11 en contra (Ibd).

Establecida constitucionalmente la revocatoria, pasaron pocos meses hasta que obtuvo el desarrollo legal necesario para su efectividad. Fue en 1994 que la Comisin de Constitucin confeccion el proyecto de la ley 26300 Ley de los Derechos de Participacin y Control Ciudadanos. La construccin fue presidida por los congresistas Jos Barba Caballero (CODE), Jos Gustavo Garca Mundaca (MIA), y Roger Cceres Velsquez (FNTC), a partir del proyecto de ley preparado por la ONG Centro de Estudios Parlamentarios y Sociedad (CEPYS). El Congreso Constituyente Democrtico vot mayoritariamente en favor de la ley, lo que dio inicio a su puesta en rigor 8 (Ibd.).

En independencia de la importancia del mecanismo de revocatoria para la sociedad peruana, es necesario tomar en cuenta que no solo surgi en un contexto de antipoltica, sino que se origin en responsabilidad de aquellos vinculados a la exacerbacin de este fenmeno: las fuerzas polticas
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Le han hecho tres enmendaduras a esta ley, las mismas que sern expuestas en el prximo subcaptulo.

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fujimoristas. La afirmacin es especialmente importante tomando en cuenta que no fueron pocos los esfuerzos de Fujimori (y su partido) por aislar polticamente a los partidos tradicionales. En este sentido, se explica que la institucin de la revocatoria tuviera un propsito antipoltico en su origen, lo mismo que est vinculado con las consecuencias fcticamente antipolticas que sern expuestas ms adelante en este subcaptulo.

2.1.2. ELECCIONES DE REVOCATORIA EN EL PER

Como se ha sealado previamente, la institucin de la revocatoria no es nueva. A sus 19 aos de existencia, existen consecuencias observables de la normativa aplicada a la sociedad peruana; de ser consecuentes con el anlisis antipoltico que se ha realizado hasta el momento, ello servir de confirmacin de lo expuesto. Entonces, en este apartado expondremos y analizaremos los efectos que ha tenido en el Per la revocatoria como est establecida.

En primer lugar, los datos ms generales arrojan que hasta el momento se han impugnado un total de 5646 autoridades mediante procesos de revocatoria, desde 1994, subdivididas en 1127 alcaldes y 4519 regidores. Hasta el momento ha habido nueve elecciones de revocatoria. La primera, de 1997, impugn 61 alcaldes y 129 regidores, sumando un total de 190 autoridades; se revocaron a 42 alcaldes y 93 regidores. La revocatoria del ao 2001 tuvo por sujeto a voto de revocatoria a 628 autoridades: 166 alcaldes y 462 regidores; el saldo de esta eleccin fue de un total de 38 autoridades revocadas: 11 alcaldes y 27 regidores. (JNE: 2013)

A partir del ao 2004 comienzan las cifras desorbitantes. En la revocatoria de ese ao, se impugn un total de 878 autoridades democrticamente electas, divididas en 187 alcaldes y 691 regidores. El ao 20059 la cifra fue menor (lo que es usual en procesos de revocatoria seguidos): 338 autoridades impugnadas: 67 alcaldes y 271 regidores. (Ibd.)

En este ao hubo dos elecciones de revocatoria.

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Cdigo:

El rgimen 2006 2011 tuvo en su primera eleccin de revocatoria, en el 2008, un total de 1239 autoridades sujetas a posible remocin: 240 alcaldes y 999 regidores. En las elecciones de 2009, 338 autoridades, subdivididas en 67 alcaldes y 271 regidores. (Ibd.) El rgimen actual, 2011 2014, ha tenido hasta el momento 2 elecciones de revocatoria (y habr una tercera en julio). La primera votacin, con lugar en el 2012, alcanz el ndice ms alto de autoridades sujetas a revocatoria: 1639 autoridades, subdivididas en 265 alcaldes y 1371 regidores. La segunda votacin, de marzo de 2013, tuvo 643 autoridades impugnadas por revocatoria, divididas en 122 alcaldes y 521 regidores.

La

conclusin

ms

clara

de

estas

cifras

generales

es

el

progresivamente creciente uso de la revocatoria: en el primer periodo 1995 2000, solo se impugn a 190 autoridades; el segundo periodo, el del ao 2001, 628 autoridades; en el periodo de los aos 2001 2006 se someti a votacin de revocatoria a 972 autoridades. En el periodo 2006 2011 se impugn 1577. Finalmente, en el inacabado periodo 2011 2014, se van impugnando 2282 autoridades, faltando an un ltimo proceso de revocatoria.

Un anlisis ms especfico del fenmeno de la revocatoria en el Per, realizado por Fernando Tuesta (2013), muestra que un 92% de las autoridades histricamente sometidas a revocatoria en nuestro pas han sido propias de circunscripciones con menos de 5mil electores, en su mayora en zonas rurales, en donde se convive con comunidades campesinas.

Estas circunscripciones menores han sido en su mayor parte distritales, muy pocas provinciales, y en ningn caso departamentales (presidentes y consejeros regionales). La mayor parte de se han localizado en la sierra, en lugares pobres y alejados de la poltica tradicional.

La mayora de las circunscripciones en donde se ha desarrollado la revocatoria, son distritos [] porque es difcil conseguir el 25% de
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firmas del padrn electoral. [] Estos distritos, a su vez, estn ubicados en la sierra. Por ejemplo, para este 30 de setiembre [del 2012], las dos terceras partes de las revocatorias se ubican en esta regin del pas. Asimismo, ms de la mitad son distritos pobres o extremadamente pobres. En consecuencia, estamos delante de un escenario de revocatorias que se circunscribe, mayoritariamente a distritos, pequeos, andinos y pobres. (Tuesta: 2012)

As, la revocatoria se ha dado principalmente en circunscripciones electorales pequeas -en las que es menos complicado conseguir el 25% de firmas necesarias-, en distritos andinos y pobres, alejados de la poltica organizada, el estado y la democracia institucionalizada.

Por ltimo, es importante acotar que el Per es el pas con mayor ndice de autoridades sujetas a revocatorias en el mundo, con 5646 representantes impugnados (La Repblica: 2013). Esto cobra especial

relevancia cuando los pases que siguen al Per son sudamericanos (Colombia y Ecuador), pases que poseen los mecanismos de revocatoria desde la dcada de los 90; esto contrasta con aquellos pases en que surgi la figura hace ms de 100 aos, cuando sus ndices de autoridades impugnadas dista por ms de 5000 con el Per.

Podemos concluir hasta ahora que el uso de la revocatoria en el Per no solo ha aumentado progresivamente, sino que tambin se ha dado principalmente en circunscripciones cuantitativamente reducidas, pobres y alejadas del estado y las instituciones democrticas. No obstante, lo ms impresionante es el desmesurado uso que se le ha dado a la institucin: resulta que durante 15 aos desde el inicio de la aplicacin de la figura, se ha impugnado a nada menos que 5646 autoridades democrticamente electas. En otras palabras, se le ha pretendido retirar la confianza a autoridades electas por mayoras democrticas 5656 veces, teniendo por consecuencia que el Per sea el pas con mayor ndice de uso de revocatoria en el mundo. Se evidencia as una fuerte volatilidad democrtica.
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Cdigo:

Es necesario incluir finalmente en esta seccin que Tuesta (2013) tambin ha identificado que, en la gran mayora de casos, los excandidatos o ex alcaldes han sido los que han promovido polticamente las revocatorias contra sus contendores polticos electos. La justificacin de esta afirmacin, no obstante, excede los alcances de esta seccin, y por ello se evidencia por casos especficos que abordar la seccin a continuacin.

2.1.3. LA INSTUMENTALIZACIN POLTICA DE LA REVOCATORIA

La observacin ms relevante respecto de los efectos de la revocatoria en el Per no ha podido ser abarcada en la seccin anterior debido a la extensin de su justificacin. Como fue apuntado al final esa seccin, en la gran mayora de casos los promotores de las revocatorias han sido los excandidatos o exalcaldes -en fin, rivales polticos- que han instrumentalizado el mecanismo de revocatoria para perseguir sus objetivos polticos particulares, que en muchos casos consisten en adelantar las elecciones para elegir a la autoridad de a circunscripcin. Si bien la tesis de Tuesta se fundamenta en una observacin general de la prctica de la revocatoria, existen dos casos representativos que ilustran mencionada instrumentalizacin. Flavio Barrantes Vargas San Silvestre de Conchn

El primer caso ilustrativo, expuesto por el propio Fernando Tuesta (2012) como sustento de su postura, es del de Flavio Barrantes Vargas, alcalde recientemente revocado de San Silvestre de Conchn.

Barrantes Vargas haba sido seis veces candidato. Si bien ingres a la alcalda con el APRA, fue candidato con Accin Popular, Solidaridad Nacional, y con lista independiente previamente. Hasta aqu se comprueba que en esta circunscripcin los partidos polticos son meramente nominales (por constituir no ms que un ttulo para el candidato a la alcalda).

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Lo interesante del caso es que este alcalde democrticamente electo (que haba sido alcalde con anterioridad en los aos 1993 1995), sin partido poltico fijo, haba sido el promotor de las revocatorias de los cuatro alcaldes previos a l. En el proceso de revocatoria de setiembre del 2012, Barrantes Vargas fue revocado por un proceso promovido por grupos que haban sido afectados por las revocatorias que l mismo impuls.

En este caso, adems de constatarse todas las caractersticas establecidas respecto de los procesos de revocatoria en la seccin anterior (circunscripcin electoral reducida, en la que los partidos polticos no tienen vigencia real; revocatoria promovida por exalcaldes o excandidatos polticos), se evidencia la instrumentalizacin poltica de la revocatoria; todo ello deriva, una vez ms, en la volatilizacin de la institucionalidad poltica en el poblado, en desmedro de la concretizacin de progreso real en el mismo. Susana Villarn Municipalidad Metropolitana de Lima

El caso ms cercano, y a la vez ilustrativo de la tesis de Tuesta, es el de la reciente intencin de revocatoria de la Alcaldesa de Lima, Susana Villarn.

El promotor declarado del proceso de revocatoria de Susana Villarn fue Marco Tulio Gutierrez, abogado y ex militante aprista. Asimismo, las fuerzas polticas que se alinearon en apoyo al S en la revocatoria fueron los partidos polticos Solidaridad Nacional (del cual Luis Castaeda Lossio, exalcalde, es lder), Fuerza Popular (fujimorismo), y el APRA.

El proceso de revocatoria se posibilit por la fuerte desaprobacin ciudadana de la gestin de Villarn, llegando al 77% el 2012 (APOYO). De ah que bastaran los motivos esgrimidos por los promotores para fundamentar la revocatoria, que destacaron por aducir la incompetencia para el cargo. Esta situacin contrasta con la ausencia de denuncias y motivos objetivamente graves durante la gestin de Villarn, y la ejecucin del 77% de su presupuesto Municipal durante su primer ao (aun mayor al de su antecesor), lo cual implica que la autoridad trabaj legtimamente dentro del margen de actuacin que le
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permite el cargo. En otras palabras, la desaprobacin se da en un contexto en que la autoridad no deja de actuar legtima y efectivamente en el margen discrecional que le fue delegada democrticamente.

Lo relevante del caso es que posteriormente, das previos a la eleccin de revocatoria, audios revelaron que el exalcalde Luis Castaeda Lossio estaba a la cabeza del proceso de revocatoria. En la grabacin difundida por el programa de TV RMP, Castaeda comenta: Ya, est bien, me parece all, est entre San Juan y est entre Lima pero que no est all Marco Tu lio (Gutirrez). Inmediatamente se escuchan risas. (El Comercio: 2013)

As, no obstante el intencional y procurado disimulo durante la campaa, se evidencia el liderazgo del exalcalde de la campaa por revocar a Susana Villarn al disponer del comportamiento del declarado promotor de la revocatoria Marco Tulio Gutierrez. Se confirma una vez ms la postura de Tuesta, pues nicamente la ciudadana inducida por actores polticos interesados para s acta activamente para revocar a un alcalde.

En conclusin, la teora de Tuesta encuentra confirmacin. Los actores polticamente interesados, sean exalcaldes o excandidatos, instrumentalizan la revocatoria para revocar a sus contendores democrticamente electos. Lo resaltante de esta situacin es cmo el panorama deviene en ser contrario al objetivo que deba tener toda institucin de revocatoria en un Estado Social y Democrtico de Derecho, en la medida que no es que la motivacin revocatoria fluya de un autntico y espontneo descontento social respecto del gobernante de turno, sino que los polticos activamente instrumentalizadores de la revocatoria apelan a los prejuicios

antipolticos pasivamente asimilados en la poblacin para sus fines utilitarios y posibilitar as la revocatoria.

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Cdigo:

En este subcaptulo hemos expuesto y analizado las situaciones que dieron origen y se crearon a partir de la revocatoria en el Per. Si bien la antipoltica surgi en un contexto antipoltico, por responsabilidad de aquellos que propalaron esta cultura en la sociedad, la institucin se separ de sus creadores y tom vida propia. Lamentablemente, sus efectos no estuvieron muy lejos de los que sus creadores habran esperado, pues su aplicacin es desmesurada tanto cuantitativamente -al ser el Per el pas con mayor incidencia de revocatoria en el mundo- como cualitativamente -al consistir en una instrumentalizacin de la figura por los polticos-.

Asimismo, los usos desmesurados de la revocatoria tienen a la antipoltica como motor, ya que es la misma antipoltica la que posibilita y propicia el uso desmesurado de la revocatoria. Esto perpeta, a la vez, la misma antipoltica, en la medida que el uso desmedido de la institucin contribuye a la (1) vulneracin de la institucionalidad democrtica, (2) incentiva la competencia sucia entre los polticos y (3) entorpece la efectividad de la democracia al obstruir la consumacin de los planes de cada gestin democrticamente electa. La consecuencia sustancial de todo esto la volatilidad democrtica.

Finalizamos esta conclusin por considerar a la revocatoria como aqul elemento de la antipoltica fujimorista que super los filtros de la transicin democrtica del ao 2001. Asimismo, creemos que la volatilidad democrtica expuesta en este subcaptulo tiene un tercer autor, que ha sido sugerido tcitamente hasta aqu: los efectos de la revocatoria, en conjuncin con la antipoltica, no podran ser tales si no fuere por un desarrollo jurdico demasiado permisivo de la misma.

Subcaptulo Segundo El Desarrollo Jurdico de la Revocatoria en el Per

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Cdigo:

Habiendo establecido los fundamentos tericos de la revocatoria y los efectos de la misma, hace falta un elemento para poder completar el anlisis integral de la institucin: el anlisis del desarrollo jurdico que, opuesto a los fundamentos tericos, permiten los efectos desmesurados observados en el subcaptulo anterior. Este anlisis no poda sino ser el ltimo por ser lo ms especfico del trabajo: aquello positivamente establecido en el ordenamiento, que se abstrae de una realidad expuesta, que es, por naturaleza, ms extensa. Hemos practicado, as, una lgica de abstraccin de lo ms general a lo ms especfico.

Pretendemos en este segundo y final subcaptulo explicar, en un primer momento, el desarrollo jurdico actual del mecanismo de revocatoria en el Per. A partir de esta exposicin, un anlisis acometer identificar aquellas lagunas de derecho que permiten la exacerbacin del uso de la revocatoria, comparando la norma con la realidad expuesta hasta aqu. Finalmente, postularemos cambios normativos a la reglamentacin vigente para ajustarla a la realidad, en sintona con los objetivos que la institucin debe perseguir en un Estado Social y Democrtico de Derecho.

2.2.1. LA NORMATIVA ACTUAL DE LA REVOCATORIA EN EL PER

En principio, la norma que da origen a la revocatoria es la Constitucin Poltica del Per, de ah que el anlisis deba partir de ah. A continuacin, la Ley 26300 de los Derechos de Participacin y Control Ciudadanos establece el siguiente nivel normativo, as como las modificaciones a la ley.

Constitucin Poltica del Per de 1993

En sentido amplio, la normativa constitucional que regula la revocatoria est contenida en los artculos2 inciso 17, art.30 a 35, y art.176 a 191. No obstante, para efectos del presente estudio, nicamente es relevante analizar los artculos que regulan la institucin en sentido estricto: arts. 30 y 31.

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CAPITULO III DE LOS DERECHOS POLTICOS Y DE LOS DEBERES Artculo 31. Los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos pblicos mediante referndum; iniciativa legislativa; remocin o revocacin de autoridades y demanda de rendicin de cuentas. Tienen tambin el derecho de ser elegidos y de elegir libremente a sus representantes, de acuerdo con las condiciones y procedimientos determinados por ley orgnica.

Es derecho y deber de los vecinos participar en el gobierno municipal de su jurisdiccin. La ley norma y promueve los mecanismos directos e indirectos de su participacin.

Tienen derecho al voto los ciudadanos en goce de su capacidad civil. El voto es personal, igual, libre, secreto y obligatorio hasta los setenta aos. Es facultativo despus de esa edad. Es nulo y punible todo acto que prohiba o limite al ciudadano el ejercicio de sus derechos.

Artculo 32. Pueden ser sometidas a referndum:

1. 2. 3. 4.

La reforma total o parcial de la Constitucin; La aprobacin de normas con rango de ley; Las ordenanzas municipales; y Las materias relativas al proceso de descentralizacin.

No pueden someterse a referndum la supresin o la disminucin de los derechos fundamentales de la persona, ni las normas de carcter tributario y presupuestal, ni los tratados internacionales en vigor.

Es de esta manera que la constitucin consagra el mecanismo de revocatoria como un derecho constitutivo del conjunto de derechos polticos
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Cdigo:

constitucionales de los que los ciudadanos son titulares. No hay mayor desarrollo constitucional en el detalle de la institucin de revocatoria, por lo que su aplicacin est sujeta a desarrollo legislativo.

Toma relevancia tambin en este desarrollo constitucional el conferir al voto las atribuciones de personal, igual, libre, secreto y obligatorio. No solamente por la contradiccin que presentar la Ley 26300 al adjudicar carcter voluntario al voto por revocatoria; sino que el voto igual, como se ver ms adelante, invalida interpretativamente el tipo de mayora necesaria suscrita legalmente para la revocatoria de autoridades.

Ley 26300 de los Derechos de Participacin y Control Ciudadanos

Los artculos relevantes a la revocatoria de la Ley 26300 son los del 20 al 25, el 29 y el 47. Asimismo, es relevante destacar que en el 2004, mediante la Ley 28421, se modificaron los artculos 23 y 29 de sta Ley. Finalmente, en el 2009, mediante la Ley 29313, se modificaron los artculos 20, 21, 23, 24, 25 de la Ley 26300.

Artculo 20.- La revocatoria es el derecho que tiene la ciudadana para destituir de sus cargos a:

a. Alcaldes y regidores; b. Presidentes regionales, vicepresidentes regionales y consejeros regionales. c. Jueces de paz que provengan de eleccin popular

Artculo 21.- Los ciudadanos tienen el derecho de revocar a las autoridades elegidas. La consulta de revocatoria slo procede una vez en el periodo de mandato, excluyendo la posibilidad de presentarla en el primer y ltimo ao, salvo el caso de los jueces de paz.

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Cdigo:

La solicitud de revocatoria se refiere a una autoridad en particular, es fundamentada y no requiere ser probada.

El Jurado Nacional de Elecciones (JNE) convoca a consulta electoral que se efecta dentro de los noventa (90) das siguientes de solicitada formalmente.

Artculo 22.- La consulta se lleva adelante en una circunscripcin electoral, si el veinticinco por ciento de los electores de una autoridad, con un mximo de 400,000 firmas, presenta la solicitud de la revocacin del mandato ante la oficina de procesos electorales correspondiente.

Artculo 23.- Para revocar a una autoridad se requiere la mitad ms uno de los votos vlidos.

Para que proceda la revocatoria debern haber asistido por lo menos el cincuenta por ciento (50%) de los electores hbiles del padrn electoral.

Artculo 24.- Sustitucin de autoridad revocada El Jurado Nacional de Elecciones (JNE) acredita como

reemplazante de la autoridad revocada -salvo los jueces de paz-, para que complete mandato, segn las siguientes reglas:

a. Tratndose del presidente regional, al vicepresidente regional. b. Tratndose del vicepresidente regional, a quien resulte elegido por el Consejo Regional entre los consejeros hbiles integrantes de la lista a la que pertenece la autoridad revocada, mediante votacin de la mitad ms uno del nmero legal de los consejeros. c. Tratndose simultneamente del presidente regional y el vicepresidente regional, a quienes resulten elegidos por el Consejo Regional entre los consejeros hbiles integrantes de la
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lista a la que pertenecen las autoridades revocadas, mediante votacin de la mitad ms uno del nmero legal de los consejeros. d. Tratndose de un consejero regional, al correspondiente accesitario. e. Tratndose del alcalde al primer regidor hbil que sigue en la lista electoral a que pertenece la autoridad revocada. f. Tratndose de un regidor, al correspondiente suplente en la lista electoral a que pertenece el regidor revocado.

Artculo 25.- nicamente si se confirmase la revocatoria de ms de un tercio de los miembros del Concejo Municipal o del Consejo Regional, se convoca a nuevas elecciones. Mientras no se elijan a los reemplazantes en el cargo, asumen las funciones los accesitarios o suplentes. Quienes reemplazan a los revocados completan el perodo para el que fueron elegidos stos.

Artculo 29.- Quien hubiera sido revocado al cargo para el que fue elegido est apto para ser candidato al mismo cargo en las elecciones siguientes a excepcin del proceso al que se refiere el artculo 25 de la Ley N 26300.

Artculo 47.- Las iniciativas normativas que deriven en la expedicin de una ordenanza, ley o disposicin constitucional, y las peticiones de revocatoria o remocin que concluyan con la separacin del cargo de una autoridad, as como las iniciativas de referndum que culminen desaprobando la norma legal expedida o aprobando la iniciativa por el legislativa Congreso, rechazada otorgan o modificada a los

sustancialmente

derecho

promotores de la iniciativa para solicitar reembolso de los gastos efectuados ante la autoridad electoral, as como para su difusin, conforme a las posibilidades presupuestales de los recursos del Jurado Nacional de Elecciones y en la forma que ste lo decida.

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Cdigo:

Como se ha expuesto, la ley inicialmente concebida en el contexto antipoltico de la dcada de 1990, ha experimentado dos modificaciones. La ltima de ellas, acaecida en el 2009, fue de carcter severo, alterando 5 artculos esenciales del ejercicio de la institucin de revocatoria.

No obstante, como se ha comprobado en el subcaptulo precedente, los efectos empricos de la reforma no han sido en absoluto significativos, mantenindose la tendencia de aumento en el uso desmesurado de la institucin: las autoridades impugnadas en el rgimen inmediatamente anterior a la reforma del 2009 (2006 2011) fue de 1239, aumentando a un total de 1639 autoridades impugnadas del aun inconcluso rgimen 2011 2014.

Hasta aqu llevamos la exposicin objetiva de la normativa atingente a la institucin de revocatoria. El desarrollo constitucional otorga amplia discrecin a las fuerzas polticas de turno respecto al contenido de la institucin, al no realizar especificacin del contenido de la institucin, ms all de constatar su mera existencia. Asimismo, es notorio tambin que los esfuerzos de enmendadura del contenido legal de la institucin no han tenido efectos observables empricamente, al mantenerse la tendencia desmesurada de su uso. Es necesario, no obstante, un desarrollo analtico de la norma.

2.2.2. LAGUNAS Y VACOS JURDICOS QUE PERMITEN LA DESMESURA DE LA REVOCATORIA

El trabajo analtico de la normativa tendr lugar en esta seccin del trabajo. En primer lugar, respecto del desarrollo estrictamente constitucional, no hay mucho que precisar acerca de la revocatoria, ms all de reconocer la amplitud discrecional delegada al legislativo en relacin a su contenido constitucionalmente abierto. De esta manera, nuestro trabajo de anlisis se focaliza en la Ley 26300 de los Derechos de Participacin y Control Ciudadanos.

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Cdigo:

El primer vicio normativo es localizado al inicio de la regulacin de la revocatoria, en el artculo 20 de la ley. Este prev que la revocatoria se aplica simultneamente contra el alcalde y el consejo de regidores. As, en la cedula de revocatoria, hay una eleccin de revocacin especfica por cada regidor de manera independiente.

De esta manera, el mecanismo de revocatoria impone que si se quiere revocar al alcalde o a los regidores, este proceso sea obligadamente en conjunto, imputando a una parte la potencial responsabilidad poltica de la otra. Esto carece de razonabilidad en la medida que, en la prctica, los ciudadanos no conocen el desempeo especfico de cada regidor.

Siendo la revocatoria una institucin pensada para la fiscalizacin de los representantes, deviene en desmesura el que se imponga legalmente que la revocatoria dirigida a representantes especficos, deba ser impuesta

simultneamente a otros que, en muchos casos, no han si quiera dado a conocer su desempeo a la poblacin. Asimismo, esta falta de comunicacin entre regidores y representados no puede imputrselas a los primeros, pues no existen mecanismos formales ni fcticos que posibiliten la exposicin de desempeo de los regidores.

A continuacin, identificamos el segundo vicio legal en el artculo 21 de la ley, segn el cual [l]a solicitud de revocatoria se refiere a una autoridad en particular, es fundamentada y no requiere ser probada. El problema con esta clusula yace en la inexistencia de causales especficos de revocatoria. En este sentido, las motivaciones para revocar son materialmente innecesarias, pues las causales provedas son indiferentes para lograr la el inicio del proceso. Esto adquiere importancia en el contexto social peruano, en el que como hemos expuesto previamente- la antipoltica de la sociedad implica los prejuicios estigmticos de la poltica tradicional. En este contexto, la ausencia de causales especficas promueve la volatilidad democrtica y avala la revocatoria por arbitrariedades, motivaciones caprichosas, e incluso basadas
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en aspiraciones polticas de contendientes polticos particulares. La legalidad, en esta permisividad de causales, termina por legitimar la facticidad antipoltica.

El tercer artculo postulado como insuficiente de la Ley 26300 es el 23, el cual establece que [p]ara revocar a una autoridad se requiere la mitad ms uno de los votos vlidos. Se suscribe en esta clusula el sistema de mayora simple; segn este, no es necesario la mayora de electores (es decir, de los representados), lo cual implicara una mayora absoluta, sino nicamente votos vlidos, descontando a los nulos o blancos.

Existen dos razones que convierten a esta modalidad de votacin inidnea para el Per; la primera es de carcter social. No es razonable que una sociedad antipoltica, democrticamente voltil, expuesta a la

instrumentalizacin de los mecanismos de democracia directa por polticos inescrupulosos, regule el mecanismo de fiscalizacin de autoridades por excelencia la revocatoria- mediante el sistema de mayora ms permisiva: la simple. Siendo el fin constitucional del sistema electoral la expresin autntica de la voluntad ciudadana (art. 176, Constitucin del Per), la mayora requerida para la revocatoria debe perseguir identificar mayoras solidas (lo cual se conflicta con la volatilidad democrtica). En este primer punto, la mayora simple se presenta como inidnea.

La segunda razn adquiere sentido jurdico en el derecho comparado y la concepcin del concepto de revocacin. Como se expuso en el primer captulo, la mayora de pases latinoamericanos que han suscrito la revocatoria, han seguido el modelo del estado norteamericano de Idaho, al requerir que la mayora necesaria para revocar a las autoridades sea superior a la mayora que eligi a dicha autoridad en un principio. Esto se condice con la concepcin literal de revocacin, segn la cual lo que se revoca en estricto, no es la autoridad elegida, sino el mandato democrtico que deleg poder de representacin a esa autoridad. As, lo necesario para revocar el mandato anterior debe ser un segundo mandato democrtico cuantitativamente superior, es decir, con mayor cantidad de votos; esto en confluencia con el principio

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constitucional nsito en el artculo 31 de la Constitucin peruana, segn el cual todos los votos son iguales.

La penltima norma defectuosa se encuentra en el artculo 25 de la ley: []nicamente si se confirmase la revocatoria de ms de un tercio de los miembros del Concejo Municipal o del Consejo Regional, se convoca a nuevas elecciones. El problema de esta normativa es el proceso de transicin y amplios gastos que supone posponer la eleccin de una nueva autoridad.

Tuesta (2013) ha apuntado este problema, postulando que la solucin al mismo consista en aplicar un modelo similar al de California, segn el cual las elecciones de las autoridades siguientes se den en el mismo da de la revocatoria. As, en caso la revocatoria sea procedente, la nueva autoridad democrticamente electa asume el cargo. Se evitan transiciones que obstaculicen el avance poltico de la circunscripcin, y los amplios gastos econmicos que supone convocar dos elecciones separadas.

El ltimo artculo contradictorio con la realidad social del pas, y probablemente la normativa con mayores vicios, constituye el artculo 47: las peticiones de revocatoria [] que concluyan con la separacin del cargo de una autoridad [] otorgan derecho a los promotores de la iniciativa para solicitar reembolso de los gastos efectuados ante la autoridad electoral . Sin escapar de la lgica de la norma, sta no requiere que los promotores deban mostrar y comprobar los orgenes de los gastos en dinero de campaa; este requerimiento excede las necesidades de esta norma especfica, pues es constitutivo de la transparencia democrtica del proceso. No obstante, las contradicciones de esta norma van ms all.

Primero, esta normativa prev la restitucin de los gastos por militancia de las revocatorias, cuando no se asume esta responsabilidad estatal en ninguna otra actividad poltica proselitista e igual de legtima. Asimismo, se presupone que nicamente las revocatorias que son procedentes son legtimas, y aquellas que no proceden, ilegitimas. Razonamiento

desproporcionado en un estado en el que la antipoltica posibilita la volatilidad

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de las opiniones ciudadanas, e incluso expone las mismas a los efectos del populismo y el clientelaje (instrumentos propios de autoridades populistas, que podran desvirtuar revocaciones legtimas, por medio de esta posicin ventajosa en el poder).

Asimismo, segn la lgica de esta norma, sera razonable tambin reembolsar los gastos proselitistas que lleven a cabo las fuerzas polticas que respalden la autoridad impugnada por revocacin, en caso la revocatoria sea infructuosa.

Hasta aqu, hemos evidenciado vicios y contradicciones en los razonamientos propios de la ley, en virtud de una comparacin con la realidad social expuesta. Por un lado, se obliga a someter a revocatoria a autoridades a las que la fiscalizacin no est necesariamente destinada. Adems, no se formulan causales delimitados de la revocatoria. Asimismo, la mayora simple que consagra la institucin es incompatible con la sociedad peruana. Por otro lado, la revocacin y eleccin de nuevas autoridades implica sacrificios econmicos, democrticos y de desarrollo de la circunscripcin electoral, completamente salvables, como la experiencia extranjera demuestra.

Finalmente, la norma que otorga reembolso a los promotores de la revocatoria incurre en contradicciones de su propio razonamiento, e insuficiencia de requerimientos en cuanto a fundamentacin de gastos. Con todo lo establecido hasta aqu, es necesario postular un cambio legal a la Ley 26300, perfectamente deducible de lo desarrollado.

2.2.3.

MODIFICACIONES REVOCATORIA

SUGERIDAS

LA

NORMATIVA

DE

LA

Los cambios sugeridos a la normativa de la Ley 26300 se deducen directamente de la exposicin en el apartado previo. Todos ellos tienen por objetivo sincerar y conciliar la normativa con la realidad social que regula, la misma que no puede desentenderse de la antipoltica, como de los fines de la institucin esperados en un Estado Social y Democrtico de Derecho.
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En primer lugar, la revocatoria debe concebir separar el proceso de los alcaldes y los regidores. Ms aun, en caso pretender revocar regidores, especificar que representantes especficos deberan ser sujetos a revocacin.

En segundo lugar, es necesario delimitar causales particulares que delimiten y mantengan la revocatoria dentro de causales legtimos. Estos no pueden desentenderse de los fines concernientes de la institucin en un Estado Social y Democrtico de Derecho, como tomar en cuenta la antipoltica y volatilidad democrtica de la ciudadana peruana. As, proponemos que una lista enunciativa de estas causales debera incluir faltas graves de ilcitos, discriminacin, y lesin a derechos fundamentales. Asimismo, la incompetencia debera constituir una causal, pero determinada por criterios objetivos: ya sea la inejecucin injustificada del plan de gobierno, o la inejecucin de un mnimo de presupuesto.

En tercer lugar, como hemos ya desarrollado en la seccin anterior, una mayora cualificada que tome en cuenta el mandato democrtico que eligi la autoridad deber ser la que permita revocar eficazmente a la autoridad.

En cuarto lugar, adhirindonos a la recomendacin de Tuesta (2013), creemos que la eleccin de las autoridades reemplazantes de las revocadas debe hacerse en el mismo da de la eleccin de revocatoria. Esto con el objetivo de mitigar los daos econmicos, polticos y democrticos que genera un gobierno de transicin seguido de una segunda eleccin.

Finalmente, creemos que la norma que otorga reembolsos a los promotores de la revocatoria debera ser eliminada. Ello porque discrimina irracionalmente entre procesos de revocatoria legtimos e ilegtimos, as como genera una mxima segn la cual debera ser pasible de reembolso toda actividad militantemente poltica, lo cual es irracional.

De esta manera finalizamos la presente seccin de recomendaciones de modificacin a la ley 26300. Todas ellas han pretendido considerar los valores
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propios del modelo de estado que suscribe constitucionalmente el Per, como la realidad (anti)poltica actual. La lista presentada no es excluyente; ello porque la consideracin integral de esta investigacin puede tener por consecuencia la necesidad de modificacin de otros aspectos del sistema de eleccin tangencialmente vinculados con el sistema de revocatoria.

Este segundo subcaptulo ha destacado por priorizar una exposicin y anlisis del detalle jurdico de la institucin de revocatoria. De manera unitaria, creemos que hemos logrado identificar aquellas contradicciones, vicios y vacos legales que posibilitan que la antipoltica encuentre en el mecanismo constitucional, y en la Ley 26300, un medio por el cual perpetuarse y degenerar en ms antipoltica. As, problemas como los de la revocacin simultanea de regidores y alcaldes, revocatoria irrestricta y sin causales, votacin por

mayora simple y reembolsos a los promotores de las revocatorias han brillado por ser los que ms han creado ambientes idneos para la volatilidad democrtica.

La permisividad exacerbada mostrada en este segundo subcaptulo cobra mayor relevancia en comparacin a lo observado en el primer subcaptulo de este segundo captulo. Empricamente, la antipoltica ha tenido por efecto un uso abusivo y desmesurado de la revocatoria, institucin creada en un contexto de desaprobacin total al sistema de representacin democrtica, teniendo por consecuencia que el Per sea el pas en el que ms se usa esta institucin en el mundo. Asimismo, se ha constatado que este mecanismo ha sido instrumentalizado por contendores polticos con

motivaciones polticas particulares, los mismos que se han servido de los prejuicios estigmticos de la antipoltica para revocar las autoridades y adelantar los comicios electorales.

Hacia el final de esta investigacin, creemos que las recomendaciones de modificacin a la ley 26300 de los Derechos de Participacin y Control Ciudadanos se vinculan de manera transversal con los principios tericos del Estado Social y Democrtico de Derecho, segn los cuales toda fiscalizacin democrtica debe tender a fortalecer la misma democracia, y no a lo contrario.
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No obstante, se ha observado tambin que la antipoltica, entendida como el presupuesto estigmatizador de la poltica tradicional, ha posibilitado que la revocatoria, como est entendida, dae la democracia. Esto ltimo se ha tenido en consideracin al relatar las sugerencias de modificacin de ley.

No obstante esto ltimo, el fin al que nuestro trabajo ha apuntado supera una lista enunciativa de recomendaciones. Los principios de un Estado Social y Democrtico de Derecho, como la antipoltica, se aplican a casi todo desarrollo legal de los mecanismos de participacin poltica de la constitucin. Como reflexin final, recordamos de manera transversal en el trabajo la necesidad de que la norma constitucional y jurdica no puede desentender de la realidad, de lo contrario deriva en la exacerbacin de efectos contrarios.

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Conclusiones

1. El fin jurdico-ideal del instrumento de la revocatoria en un Estado Social y Democrtico de Derecho debe perseguir una fiscalizacin a autoridades democrticamente electas, pero dicha fiscalizacin debe ser democrticamente constructiva. 2. Para pretender razonablemente el objetivo democrtico, son necesarios lmites jurdicamente determinados, segn la sociedad que el ordenamiento regule. 3. La antipoltica surgi como una deslegitimacin continua de los polticos tradicionales, as como la identificacin en el imaginario social del bienestar con el asistencialismo/clientelismo, alejndose de lo democrtico. Estas patologas persisten hoy en da y pueden desvirtuar, en su ejercicio, el fin jurdico de todo mecanismo de revocatoria en nuestro pas. 4. En el Per, la antipoltica marca una pauta y un lmite para el desarrollo de la revocatoria. Considerarla como real en nuestro pas, muestra trminos, marcos, horizontes y direcciones importantes que deben tomarse en cuenta al legislar.
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5. La antipoltica posibilita y propicia el uso desmesurado de la revocatoria. Esto perpeta, a la vez, la misma antipoltica, en la medida que el uso desmedido de la institucin contribuye a la (1) vulneracin de la institucionalidad democrtica, (2) incentiva la competencia sucia entre los polticos y (3) entorpece la efectividad de la democracia al obstruir la consumacin de los planes de cada gestin democrticamente electa. La consecuencia sustancial de todo esto la volatilidad democrtica. 6. Los vicios y vacos legales del desarrollo legal de la revocatoria tiene varios matices. Por un lado, se obliga a someter a revocatoria a autoridades a las que la fiscalizacin no est necesariamente destinada. Adems, no se formulan causales delimitados de la revocatoria. Asimismo, la mayora simple que consagra la institucin es incompatible con la sociedad peruana. Por otro lado, la revocacin y eleccin de nuevas autoridades implica sacrificios econmicos, democrticos y de desarrollo de la circunscripcin electoral, completamente salvables, como la experiencia extranjera demuestra. Finalmente, la norma que otorga reembolso a los promotores de la revocatoria incurre en contradicciones de su propio razonamiento, e insuficiencia de requerimientos en cuanto a fundamentacin de gastos. 7. En consecuencia, la revocatoria debe concebir separar el proceso de los alcaldes y los regidores. En segundo lugar, es necesario delimitar causales particulares que delimiten y mantengan la revocatoria dentro de causales legtimos. En tercer lugar, una mayora cualificada que tome en cuenta el mandato democrtico que eligi la autoridad deber ser la que permita revocar eficazmente a la autoridad. En cuarto lugar la eleccin de las autoridades reemplazantes de las revocadas debe hacerse en el mismo da de la eleccin de revocatoria. Finalmente, creemos que la norma que otorga reembolsos a los promotores de la revocatoria debera ser eliminada.

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