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Modelos de gestin en los centros histricos de Amrica Latina y el Caribe En busca de la integralidad, la gobernabilidad democrtica y la sostenibilidad
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La regeneracin y el desarrollo sostenible de los centros histricos, junto con la revalorizacin del patrimonio cultural y urbano que encierran, son prioridades presentes en las agendas programticas de las autoridades locales de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe. Por una parte, la recuperacin y el aprovechamiento de la infraestructura de las reas centrales es percibida por los planificadores como una estrategia optimizadora de recursos frente a los costos, financieros y medioambientales, de las nuevas urbanizaciones perifricas. El mejor aprovechamiento de los centros urbanos se plantea como una estrategia que apoya la bsqueda de la sustentabilidad del desarrollo urbano, particularmente de las grandes ciudades. Por otra parte, la valorizacin del patrimonio urbano de los centros histricos aparece como fuente de desarrollo econmico, va la industria turstica, adems de representar un fuerte potencial de identidad colectiva, de una ciudad o de una nacin. Los procesos recientes de revalorizacin de los centros histricos en la regin, particularmente los declarados Patrimonio Cultural de la Humanidad por la UNESCO, han motivado mltiples iniciativas de intercambio y difusin de experiencias. Ms all de las exposiciones de estudios de casos, se promovieron espacios de sistematizacin y anlisis, con el fin de profundizar en torno a las estrategias e instrumentos que sustentan los procesos iniciados, particularmente los que parecen ser ms exitosos. Al final del I. Encuentro de Alcaldes y Autoridades Latinoamericanos de Ciudades con centros histricos en procesos dinmicos de recuperacin (Lima, noviembre 1997), representantes de varias ciudades de la regin decidieron cons-

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tituir una red de intercambio y reflexin, sobre la base de principios compartidos, los cuales se plasmaron en la Declaracin de Lima1. A pesar de la diversidad de contextos econmicos, sociopolticos y urbanos, los barrios antiguos y patrimoniales de las ciudades de la regin presentan problemticas comunes: degradacin del patrimonio histrico y urbano, despoblamiento, subempleo y desempleo, alta presencia de poblacin en extrema pobreza, imagen urbana negativa, falta de accesibilidad, privatizacin de los espacios pblicos, entre otros. Varias autoridades locales se dieron a la tarea de repensar el papel que debe jugar la centralidad histrica en relacin con una urbanizacin en permanente expansin y la multiplicacin de nuevas centralidades urbanas cada vez ms dispersas y segregadas. En este proceso, se pone en evidencia la obsolescencia de las polticas y de la gestin pblica en los centros histricos: a parte de carecer de un enfoque integral (muchas veces excesivamente centradas sobre la conservacin de monumentos aislados), suelen padecer de importantes dficits de gobernabilidad. De un lado, las polticas de proteccin del patrimonio surgieron y se administraron desde las esferas del gobierno central; pero esta gestin centralista es cada vez ms cuestionada por los procesos de descentralizacin y de reivindicacin del poder local. Del otro lado, la difusin de la doctrina neoliberal en la regin, de un estado adelgazado, menos intervencionista y ms facilitador2, lleva a varios gobiernos locales a impulsar la intervencin de las iniciativas privadas en los centros histricos. Varios responsables de conducir las instituciones y los programas de regeneracin o rescate comparten la inquietud por encontrar nuevos modelos de intervencin en los centros histricos que los afiancen como centros vivos de la ciudad, mediante una accin concertada de los actores pblicos y privados para lograr la sustentabilidad de su rehabilitacin y valoracin3. El III Encuentro de la Red (ciudad de Mxico, abril de 2000) tuvo como objetivo analizar los distintos modelos y mecanismos de gestin/financiamiento que se estn utilizando en varias ciudades de Amrica Latina y el Caribe, y que permi1 La Declaracin se estructura en torno a siete campos de accin: a) Modelos de Intervencin, b) Marcos de Gestin y Administracin, c) Mecanismos de Financiamiento, d) Participacin y Solidaridad, e) Calidad del Hbitat, f ) Diversidad Cultural y g) Investigacin, Comunicacin y Capacitacin. La Declaracin fue firmada por las ciudades de Arequipa, Barcelona, Bogot, Brasilia, Cajamarca, Cusco, La Habana, Lima, Mxico, Quito, Ro de Janeiro, Salvador de Baha, San Jos de Costa Rica, Sao Paulo. Vase las conclusiones en torno a la enabling strategy de la Conferencia de las Naciones Unidas, HABITAT II (Estambul, 1996). Declaracin de Lima, 1 prrafo.

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ten llevar a cabo, con cierto xito, los procesos de conservacin del patrimonio y de rehabilitacin urbana. Las conclusiones de esta reunin se recogieron en la Declaracin de la ciudad de Mxico, firmada por los representantes de 29 ciudades. De estas experiencias y reflexiones recientes, quisieran dar cuenta brevemente las pginas siguientes.

Del protagonismo estatal a la gestin compartida sector pblico/sector privado

En el centro de la reflexin est sin lugar a duda la (re)definicin del papel de los distintos actores y de las formas de coordinacin y/o asociacin entre: gobiernos nacionales, autoridades locales, iniciativa privada, habitantes, agencias internacionales de cooperacin, etc. Los escasos intentos de sistematizacin de distintas experiencias en Amrica Latina y el Caribe4 permiten diferenciar varios tipos de gestin pblica, que a veces coinciden en el espacio y/o en el tiempo.

La conservacin de monumentos por parte del Estado En todos los centros histricos de la regin, la conservacin del patrimonio se gest desde las esferas gubernamentales y se instrument mediante la creacin de un marco legal e institucional especfico, operado por los gobiernos centrales. El registro y catalogacin de un patrimonio histrico, sometido a normas estrictas de conservacin constituye la primera accin pblica en la mayora de los casos. Esta visin conservacionista del patrimonio, en vez de promover, suele desalentar la intervencin de los propietarios, por lo que los gobiernos asumen que es la inversin pblica que debe encabezar el proceso, mediante la aplicacin de programas de inversin pblica destinados al rescate de monumentos aislados de gran valor histrico y arquitectnico. Este protagonismo pblico suele ser acompaado - a veces promovido por una elite cultural y/o de empresarios ilustrados, a travs de la creacin de
4 Vase, por ejemplo: Eduardo Rojas y Claudio de Moura Castro, Prstamos para la conservacin del patrimonio histrico urbano. Desafos y Oportunidades, BID, Departamento de Desarrollo Sostenible, Washington, D.C., Noviembre 1998

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fundaciones y patronatos, interesados en el rescate del patrimonio monumental por razones de prestigio. Los monumentos rescatados se destinan a usos pblicos, o bien a oficinas corporativas. En algunos casos, se crean instituciones pblicas encargadas de financiar la conservacin de monumentos, sin que siempre est asegurada la continuidad del financiamiento pblico. Existen excepciones, como la de la Oficina del Historiador de la ciudad de la Habana, que capta e reinvierte en el rescate patrimonial las divisas provenientes de la actividad turstica en la Habana Vieja (170 millones de dlares en los ltimos seis aos); o bien el Fondo de Salvamento del Patrimonio Cultural (FONSAL) en Quito que se alimenta de fuentes impositivas permanentes.

Incentivos pblicos a la inversin privada La difcil movilizacin de recursos de los propietarios e inversionistas privados en apoyo a la conservacin del patrimonio histrico ha llevado a varios gobiernos locales a ofrecer exenciones tributarias y facilidades administrativas. En la ciudad de Mxico, entre 1991 y 1999, se aplic una inversin de alrededor de 300 millones de dlares a 500 inmuebles del centro histrico, beneficindose propietarios e inversionistas de exenciones fiscales por un monto de 9 millones. Otro ejemplo: en Sao Paulo se estableci la exencin del impuesto predial por 10 aos, para los propietarios de inmuebles histricos que rehabiliten sus fachadas. El impacto de estas polticas fiscales no ha sido del todo evaluado, pero existen indicios que hacen pensar que la asignacin de las inversiones en funcin de la sola lgica del mercado (la rentabilidad) puede conducir a efectos perversos o por lo menos no deseados. Por una parte, los inversionistas y propietarios buscan disminuir el nivel de riesgo de sus inversiones exigiendo mayores incentivos por parte de la hacienda local, as como una menor regulacin normativa por parte de las instituciones pblicas encargadas de la proteccin del patrimonio. Por otra parte, como se ha podido evaluar en el caso de la ciudad de Mxico, las inversiones suelen aplicarse a espacios y a usos que ofrecen mayor rentabilidad (museos, comercios y equipamientos tursticos), dejando fuera a la vivienda - sobre todo para familias de bajos ingresos - y a las reas ms deprimidas de los centros histricos.

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La gestin compartida, bajo la conduccin del gobierno local Esta forma de gestin suele derivarse de una doble constatacin: a) la imposibilidad de sostener el proceso sobre la sola base de la accin (y de la inversin) pblica, por lo que se busca atraer la inversin privada, y b) la necesidad, como lo expresa la Declaracin de la ciudad de Mxico, de que esto no signifique una privatizacin de la gestin pblica:
... se procurarn modalidades de asociacin y de concertacin entre el sector pblico y el sector privado, para la viabilizacin de los programas y proyectos, sobre la base de un claro liderazgo desde el mbito municipal. La legitimidad de este liderazgo estar fundada en la coherencia y continuidad del proceso, en la confiabilidad, claridad y transparencia de los actos de gobierno.

Esta estrategia asociativa, sector pblico/sector privado, por cierto recomendada por HABITAT II para la gestin de los asentamientos humanos parece haber permeado la mayora de las nuevas formas de gestin pblica que se han dado estos ltimos aos en los centros histricos de la regin. Las nuevas figuras institucionales son muy diversas pero convergen hacia una gestin, y a un financiamiento, compartidos entre el sector pblico y el sector privado. Podemos mencionar, entre otros: el Fideicomiso Centro Histrico en la ciudad de Mxico, la Empresa del Centro Histrico de Quito, el Patronato Panam Viejo, el PROCENTRO en Sao Paulo y - hasta cierto punto - el PROLIMA en la ciudad de Lima5. La asociacin con el sector privado busca, se dice, introducir en la gestin pblica la eficiencia empresarial, dificultar las desviaciones presupuestales (la corrupcin?) y asegurar la permanencia de los programas a lo largo del tiempo, alejndolos de las incertidumbres que generan las coyunturas poltico electorales. Al mismo tiempo, la presencia gubernamental facilita el acceso al financiamiento internacional (cooperacin espaola, Banco Interamericano de Desarrollo, PNUD, UNESCO); permite tambin cierto acceso al suelo y a los inmuebles, mediante la desincorporacin de una parte del patrimonio inmobiliario del gobierno central o municipal, o bien va expropiacin.
5 El Programa Municipal para la Recuperacin del Centro Histrico de Lima, PROLIMA, es un rgano desconcentrado de la Municipalidad de Lima.

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La creacin de una autoridad especfica para la gestin pblica en los centros histricos
A pesar de las tendencias privatizadoras en la gestin urbana antes mencionadas, los procesos ms significativos de regeneracin de los centros histricos de la regin se caracterizan por una fuerte presencia gubernamental. Suelen iniciarse bajo un fuerte liderazgo poltico capaz de conducir acciones significativas, por lo general por parte del alcalde. Esta voluntad poltica suele traducirse en la creacin de una nueva institucionalidad para la gestin pblica en el centro histrico. As lo reconocen los participantes el III Encuentro de alcaldes y autoridades de Amrica Latina y el Caribe:
... las experiencias exitosas parecen mostrar que la gestin del proceso requiere de la consolidacin de una autoridad autnoma dotada de todos los atributos y recursos para asegurar eficiencia y eficacia, para lo cual ha de garantizarse un marco jurdico que delimite responsabilidades y competencias.

La creacin de una autoridad especfica, a cargo del proceso de regeneracin urbana de un centro histrico, expresa la necesidad de superar una accin pblica excesivamente sectorial, as como la frecuente falta de cooperacin entre gobierno central y gobierno local. Los procesos de descentralizacin hacen que se considere que dicha autoridad debe ubicarse en el mbito del gobierno municipal y ser capaz de coordinar, tanto las acciones de las distintas reas sectoriales de la administracin local (vivienda, servicios urbanos, infraestructura, vialidad y transporte, etc.) como las del gobierno central. Sin embargo, la propuesta de autoridad autnoma, incluida en la Declaracin de Lima tiende a ser rechazada. Se busca ms bien crear un organismo territorial tcnico y de gestin que cuente con un importante margen de autonoma en relacin con la gestin de la ciudad en su conjunto, y con recursos propios. Las figuras institucionales dependen de las estructuras poltico administrativas de cada pas y/o de cada ciudad: la Direccin de Centro Histrico en Cuenca o Tlacotalpan, la Oficina del Conservador de Trinidad, la Administracin Zonal Centro en Quito. Otras ciudades, como la de Mxico, se encuentran en el proceso de disear la coordinacin entre las distintas entidades que tienen atribuciones en relacin con el centro histrico. Los debates en torno a la autonomizacin relativa de la gestin del centro histrico remiten a la cuestin ms amplia de las reformas poltico adminis-

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trativas que muchas ciudades han emprendido. En este sentido, nos parece que el diseo de rganos de gobierno y de gestin, propios de los centros histricos, que sean capaces de asegurar la coordinacin, eficiencia y durabilidad de los programas y proyectos, constituye un desafo todava no resuelto, con notables excepciones como la de La Habana Vieja. Pero si la unificacin de la accin pblica en los centros histricos, bajo la conduccin de un liderazgo poltico fuerte (el alcalde) parece haber producido varias experiencias exitosas de regeneracin urbana, no deja de ser bastante vulnerable a los recambios polticos locales6. Algunas ciudades piensan encontrar en el autofinanciamiento del organismo responsable, as como en los compromisos financieros internacionales adquiridos, formas de asegurar la permanencia y continuidad de la gestin pblica. En el caso de Mxico, algunas ciudades utilizan para ello la figura del fideicomiso, o bien la de un rgano desconcentrado. En la ciudad de Campeche, por ejemplo, el rgano desconcentrado encargado del centro histrico puede tener un patrimonio propio, captar recursos presupuestales, a la vez que gestionar recursos de fuentes no gubernamentales.

La planeacin, como herramienta para la coordinacin y la integralidad de la accin pblica

Varias ciudades cuentan con un plan maestro para su centro histrico. No son pocos los gobiernos locales que encuentran en el instrumento de la planeacin el referente concreto que soporta tanto la conduccin pblica del proceso de recuperacin del patrimonio urbano, como la coordinacin de la gestin gubernamental. En esos casos, lo que termina caracterizando la identidad institucional del rgano especfico para un centro histrico es que este rgano tiene a su cargo la elaboracin y ejecucin de un plan pues, como se seala en la Declaracin de Mxico: esta tarea de planeacin debe entenderse como un proceso permanente (..) y deber siempre ir de la mano con la gestin. Esta vinculacin planeacin-gestin, en un contexto regional en donde la planeacin territorial produjo muchas veces documentos desvinculados de la accin concreta, o en el mejor de los casos se limit a normar los usos del suelo.
6 El Programa de Preservacin y Desarrollo de la Ciudad de Cuzco (PPRED), iniciado en 1997, fue congelado en marzo de 1999 a consecuencia del cambio de gobierno municipal.

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Esta difusin de la prctica de planeacin para los centros histricos tiene varias explicaciones. Por una parte suele ser una exigencia de las agencias de financiamiento, como el Banco Interamericano de Desarrollo, y se presenta como una condicin para atraer y dar certidumbre a las inversiones de los particulares. Los planes maestros se convierten en el posible referente para la accin coordinada de los distintos actores implicados: autoridades, propietarios, vecinos, inversionistas, comerciantes, etc., y un instrumento concreto para asegurar la continuidad del proceso a lo largo del tiempo, dentro de un rumbo definido. Por otra parte, la generalizacin de los planes maestros indica el fin de una poltica excesivamente centrada sobre la recuperacin del patrimonio monumental, y la amplia aceptacin de que la conservacin de este patrimonio debe de inscribirse dentro de acciones de regeneracin urbana ms integrales. La integralidad empieza a ser un calificativo recurrente del trabajo de planeacin
El Plan Maestro deber ser integral, integrando la planeacin espacial, econmica, social, ambiental e institucional, es decir constituir la Agenda 21 del Centro Histrico. (Declaracin de Mxico, tercer prrafo).

El Plan Estratgico para la regeneracin y el desarrollo integral del centro histrico de la ciudad de Mxico es un ejemplo de esta bsqueda de integralidad7. Dicho Plan establece cuatro lneas estratgicas de accin, vinculadas entre s: a) la recuperacin de la centralidad b) la regeneracin habitacional, c) el desarrollo econmico y d) el desarrollo social. Varias ciudades comparten esta preocupacin de integrar, cada vez ms, los temas econmicos y sociales en el diseo de sus planes maestros. Sin embargo, la integralidad sigue siendo un propsito ms que una prctica de las polticas y de la gestin pblicas, las cuales se caracterizan por ser ampliamente sectoriales y territorialmente desarticuladas. La integralidad de la accin pblica implica, en primer lugar, que la planeacin y las polticas de desarrollo econmico y social logren articularse con la planeacin territorial y las polticas de desarrollo urbano y vivienda. Esta necesidad ha sido institucionalizada en la ciudad de Mxico, con la Ley de Planeacin del Distrito Federal8, cu7 8 Vase tambin el Plan de Desarrollo Integral de La Habana Vieja. Gaceta Oficial del Distrito Federal del 27 de enero de 2000. Vase en particular el artculo tercero: La planeacin tendr como ejes rectores el desarrollo econmico, el desarrollo social y el ordenamiento territorial..

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ya innovacin consiste en articular, dentro de un mismo instrumento de planeacin, el desarrollo econmico, el desarrollo social y el reordenamiento territorial. Otra implicacin de los planes maestros, aunque todava no asumida a cabalidad por varios de ellos, es que la planeacin de los centros histricos tiene que inscribir al Centro Histrico dentro de la problemtica del desarrollo de la ciudad en su conjunto, tomando en cuenta los niveles superiores de planeacin, el Plan General o el Proyecto de Ciudad (Declaracin de Mxico). Sin embargo, y a reserva de un anlisis en profundidad de cada uno de ellos, los planes maestros de los centros histricos de la regin, si bien inscriben estos espacios en planos de las ciudades en su conjunto y sus procesos espaciales de urbanizacin, carecen de esta visin integral que los interprete e inserte como parte del sistema urbano en su conjunto, planteada por la Declaracin de Lima. Ejemplificando de nueva cuenta con la ciudad de Mxico: la dinmica del centro histrico est fuertemente dominada por la actividad comercial y, en particular, por el comercio al mayoreo que desplaza a la vivienda, es fuente de un importante deterioro de los inmuebles patrimoniales y cuyas bodegas alimentan la multiplicacin del comercio en va pblica. A pesar que la estrategia del plan consiste en limitar espacialmente la difusin de las bodegas, es obvio que el control de esta actividad no podr lograrse si no es dentro de un Plan de reordenamiento del sistema de abasto a escala de la metrpoli, del que todava carece la ciudad de Mxico.

La participacin social en la gestin de los centros histricos

La Declaracin de Lima retoma lo que es ya una doctrina ampliamente difundida en la regin, la construccin de una gobernabilidad democrtica:
...alentar y fortalecer, para la sostenibilidad de la puesta en valor de los centros histricos, la institucionalizacin de la participacin vecinal y ciudadana (...) propiciar relaciones de solidaridad y reciprocidad, parte sustancial de una nueva relacin entre los diversos actores de la ciudad, en los mbitos poltico, econmico, social y cultural.

La gran mayora de los gobiernos locales reconocen que la continuidad del proceso de regeneracin y desarrollo integral del centro histrico es un desafo que

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no puede enfrentarse ms que a travs del consenso, de la participacin y concertacin ciudadana (Declaracin de Lima). Sin embargo, la participacin social en los procesos de gestin de un centro histrico presenta especificidades que no siempre han sido claramente tomadas en cuenta. De hecho, los instrumentos e instituciones de participacin diseados para la ciudad en su conjunto suelen ser los mismos que se aplican al centro histrico, cuando parece evidente que la complejidad de los intereses econmicos, polticos y sociales que los envuelven no puede gestionarse solamente con instrumentos tales como los comits de barrio, la planeacin o el presupuesto participativo, que han podido aplicarse con cierto xito en reas que son social y espacialmente relativamente homogneas. La voluntad de los gobiernos locales de ir construyendo una gobernabilidad democrtica para sus centros histricos tiene que superar varios obstculos. El desafo principal estriba en la conciliacin de los mltiples intereses no pocas veces encontrados, y en la construccin de nuevas relaciones de solidaridad, reciprocidad y cooperacin entre grupos sociales y sectores socioeconmicos interesados en el futuro de los centros histricos. Cmo conciliar el inters de los que viven en un centro histrico con el de los que lo visitan? A cules demandas responder: a las de la poblacin residente o a las de la poblacin flotante, que en el caso de la ciudad de Mxico es seis veces superior? A quines hacer caso: a los vecinos, a los comerciantes establecidos, a los comerciantes en va pblica, a los peatones, a los automovilistas, a los propietarios y promotores inmobiliarios, a las sociedades de defensa del patrimonio, a la industria turstica, al BID...? El Plan Estratgico para el centro histrico de la ciudad de Mxico sostiene que la heterogeneidad y la pluralidad son las bases de un proceso fundado en la equidad y la sustentabilidad democrtica del desarrollo del centro histrico. Pero, cmo lograr que una sociedad urbana, estructurada histricamente a partir de relaciones socio-espaciales fundadas sobre la segregacin y la exclusin, pueda reconstruir un espacio - el de la centralidad - sobre la base de la convivencia entre distintos grupos y estratos socioeconmicos, y de la heterogeneidad de los usos del suelo? Est en juego la legitimidad del proyecto que cada ciudad pueda llegar a formular en torno al devenir de sus centros histricos. Aqu se entiende mejor la importancia que puede llegar a tener la presencia de un fuerte liderazgo poltico, y el carisma de un alcalde. Por eso tambin, el hecho de que algunos alcaldes hayan podido proyectarse polticamente hacia la presidencia del gobier-

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no regional, e incluso nacional, sobre la base de una recuperacin relativamente exitosa del centro histrico de su ciudad. Pero esta cuestin central de la gobernabilidad democrtica y de la legitimidad del proyecto refiere a un tema sobre el cual algunas voces, en particular la UNESCO, han llamado desde hace tiempo la atencin, que un documento reciente del BID denomina la apreciacin social del patrimonio urbano9, y que retoma la Declaracin de Mxico al declarar que los procesos de recuperacin de los centros histricos deben contemplar acciones de recuperacin del tejido social y de la dinmica econmica y cultural de nuestros centros histricos estimulando la apropiacin social del patrimonio por parte del conjunto de la ciudadana. De quin es el patrimonio urbano de los centros histricos? Es decir, cul es el sujeto patrimonial que acta en su rescate y conservacin? Se cuida lo que realmente se valora. Hasta ahora, esta necesaria apropiacin patrimonial ha sido ejercida por un pequeo grupo de ciudadanos ilustrados: historiadores, arquitectos, intelectuales y artistas, etc. que gozan de la educacin necesaria para poder reconocer y hacer suyos los valores del patrimonio histrico, artstico y cultural de una ciudad. Sin embargo, el futuro de los centros histricos, es decir, el destino que tendrn sus espacios abiertos y sus edificios, depende en gran medida de hasta que punto se dar la democratizacin de su apropiacin como patrimonio colectivo. Llama la atencin que muy pocas ciudades, el caso de La Habana Vieja es tal vez una excepcin, estn llevando a cabo programas pedaggicos y de comunicacin social en torno a la importancia y prioridad de una poltica de rescate y conservacin del patrimonio urbano. As parece haberlo entendido el alcalde de Barcelona al movilizar a los ciudadanos con el lema Barcelona ponte guapa.

En busca de la sostenibilidad financiera

Las formas de financiamiento define en una buena parte los distintos modelos de gestin en los centros histricos de Amrica Latina y el Caribe. Sobre este aspecto, la Declaracin de Lima establece, en forma muy general, que los modelos de intervencin deben poner nfasis en el desarrollo de mecanismos de fi9 Eduardo Rojas y Claudio de Moura, op. Cit. , pg. 5

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nanciamiento mediante la aplicacin de fondos pblicos, nacionales e internacionales, fondos mixtos, comunales y otros. Pero el III Encuentro en la ciudad de Mxico permiti tener un panorama y una valoracin bastante precisos de las distintas formas de financiamiento que se estn aplicando en la regin. De la Declaracin de Mxico, emergen algunos principios y prcticas que parecen marcar la pauta de los instrumentos que se irn consolidando en los aos que vienen: La inversin pblica seguir siendo el motor de los procesos de recuperacin de los centros histricos. Por una parte, porque constituye un mensaje hacia los propietarios e inversionistas que existe una real voluntad poltica. Por otra parte porque el financiamiento de aspectos como la vialidad, el transporte, la infraestructura hidrulica, el rescate de los espacios pblicos, los equipamientos sociales y - hasta cierto punto - los estacionamientos o la vivienda, requiere altos niveles de subsidios que no pueden asumir las inversiones privadas. Pero, tambin, porque es a travs de la inversin pblica que el gobierno local puede asegurar la conduccin del proceso, marcando las prioridades y las reas de intervencin. Aunque sea una prctica todava poco difundida, la territorializacin del gasto por parte del gobierno municipal, se plantea como una estrategia para la coordinacin entre las distintas reas de la administracin municipal, que permite el seguimiento de los compromisos asumidos, haciendo ms transparentes la gestin pblica. La territorializacin del gasto pblico se vincula de hecho con las prcticas de presupuesto participativo que ciertos gobiernos, como Montevideo, han desarrollado. Aunque existe una gran diferencia entre las ciudades, se reconoce que la poltica fiscal es una importante herramienta para la movilizacin de recursos financieros por parte de los propietarios y para atraer inversiones externas hacia los centros histricos. Sin embargo, la mayora de las haciendas locales no cuentan todava con una clara estrategia al respecto. Los instrumentos utilizados suelen focalizarse sobre las exenciones al impuesto predial, o el subsidio municipal directo a las inversiones que realizan los propietarios o las instituciones viviendistas. No existe una poltica en torno a los valores catastrales y a la regulacin del mercado inmobiliario. Menos, una estrategia con relacin a la ciudad en su conjunto, con la excepcin del Sistema de Transferencia de Potencial que la ciudad de Mxico est implementando con bastante dificultad.

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La fiscalidad nacional, en particular el impuesto sobre la renta, es el gran ausente. Los gobiernos nacionales tienden a desatenderse de la problemtica de los centros histricos, sobre todo cuando los gobiernos locales asumen la conduccin del proceso de recuperacin. Por otra parte, la diferenciacin poltico partidista entre gobierno local y gobierno nacional, situacin compartida por varias ciudades, dificulta y hasta imposibilita la coordinacin entre los dos niveles de gobierno. En este contexto, se entiende que los firmantes de la Declaracin de Mxico reclamen la: Responsabilidad por parte del Estado-Nacin, particularmente (..) cuando se trata de centroshistricos declarados Patrimonio Cultural de la Humanidad y su participacin en el financiamiento de los programas y de los proyectos a travs de recursos presupuestales genuinos. El financiamiento internacional ha jugado y seguir jugando un papel importante, sobresaliendo la cooperacin espaola - a travs de la AECI y de la Junta de Andaluca - y el programa del BID para proyectos de conservacin del patrimonio urbano en Amrica Latina y el Caribe. El PNUD a travs de la UNESCO financia tambin programas de educacin y formacin de recursos humanos10. Los crditos del BID apoyan inversiones pblicas que se inscriban dentro de un plan maestro y de un marco regulatorio que favorece la inversin privada, que tengan una tasa de rentabilidad positiva (mnimo 12%) y que priorizen el mejoramiento de los espacios pblicos y de la infraestructura. Al respecto, la Declaracin de Mxico establece la necesidad de revisar las solicitudes de apoyo financiero ante la cooperacin internacional ( y/o las polticas de los organismos de cooperacin?): ...en funcin de los reales intereses de nuestros centros histricos, priorizando la inversin social, el hbitat popular, la economa informal y la rehabilitacin de edificios patrimoniales. Pero, en la medida en que est condicionado a la obtencin del aval de los gobiernos nacionales, el acceso a los recursos de la cooperacin internacional, particularmente de los organismos multilaterales de crdito, es tambin fuente de tensin entre los gobiernos locales y las haciendas nacionales.

10 25 millones de dlares entre 1974 y 1999 segn el balance de Silvio Mutal en Heritage and development. 25 years of UNESCO supported field projetcs, marzo de 1999.

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La movilizacin de recursos est cada vez ms condicionada a la capacidad que tengan los gobiernos locales de formular proyectos. La Declaracin de Mxico subraya la necesidad de poder contar con una cartera de proyectos que puedan ser sometidos a la consideracin de los gobiernos centrales, de los organismos internacionales, de inversionistas privados o de la propia comunidad. El pasaje del plan maestro a la elaboracin de proyectos urbanos tiene implicaciones de distintos tipos: a) muchas ciudades no cuentan con los recursos especializados y/o las fuentes de financiamiento necesarias para elaborar estudios de factibilidad y preinversin, b) estas carencias tienden a entregar el diseo de los proyectos a los financiadores, sean estos privados o institucionales, los cuales son en definitiva los que definen los proyectos prioritarios y terminan incidiendo en la conduccin del proceso de recuperacin de los centros histricos.

Para concluir
La gestin pblica en los centros histricos de Amrica Latina y el Caribe depende en gran medida de las formas que toma la gestin urbana en general en cada una de las ciudades. De hecho, la escasa diferenciacin de los modelos de gestin aplicados en los centros histricos es tal vez su limitacin ms grande. Sin embargo, estn emergiendo prcticas institucionales innovadoras, que buscan responder a los desafos especficos que plantean los procesos de recuperacin del patrimonio urbano. Podemos pensar que es, justamente, la existencia de esta especificidad que sustenta la creacin de la red de ciudades con centros histricos en proceso dinmico de recuperacin. El reciente encuentro de los miembros de la red en la ciudad de Mxico hizo aparecer un conjunto de principios y de experiencias, cuya similitud -o por lo menos convergencia- es de llamar la atencin. Seguramente, esta situacin se debe a una problemtica cuyos rasgos principales son similares, a pesar de las fuertes diferencias de escala, de economa, riqueza patrimonial o de contexto socio-poltico. Por otra parte, un rasgo cada vez ms comn de la gestin pblica en los centros histricos de la regin, es que la proyeccin poltica de su xito (o de su fracaso) tiene una dimensin que parece ir ms all de la importancia (espacial, social y econmica) que estos espacios guardan en relacin con la ciudad en su conjunto. La gestin en los centros histricos tiende, de alguna forma, a convertirse en la vitrina de la gobernabilidad en una ciudad.

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En todo caso, el fenmeno amerita una profundizacin analtica que los alcances del presente ensayo no pueden cubrir.

Anexo
Declaracin de Lima Los participantes en el Encuentro de Alcaldes de Amrica Latina y el Caribe de Ciudades con centros histricos en proceso de recuperacin, reunidos en Lima durante los das 12 y 13 de Noviembre de 1997 teniendo en consideracin que: La Cumbre sobre la Ciudad, ltima Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos - Hbitat II - celebrada en Estambul del 3 al 14 de Junio de 1996, reconoci que la aceleracin del proceso mundial de urbanizacin es una de las transformaciones que acarrea mayores consecuencias y constat que en los albores del tercer milenio ms de la mitad de la poblacin mundial vivir en ciudades, lo que las convierte en epicentro del desarrollo futuro de los pases, razn por la cual deben aprestarse para desempear roles decisivos en el siglo XXI. La UNESCO, en su programa de accin para dicha Cumbre adopt como principio para las ciudades del siglo XXI poner al hombre en el centro de las polticas pblicas, es decir, humanizar la ciudad, alentndola a enfrentar los desafos de: instaurar la democracia en su mbito; controlar el desarrollo urbano; fortalecer el gobierno de la ciudad; fomentar y controlar tcnicas urbanas de planificacin flexible y estratgica. Bajo los mismos principios distintos actores de la sociedad civil en las ciudades de Amrica Latina y el Caribe -ONGs, patronatos, organizaciones sociales de base, empresas privadas, colegios profesionales, institutos y centros de investigacin, de modo individual o asociado- han avanzado mltiples experiencias de desarrollo en las ciudades y de recuperacin de los centros histricos. Los gobiernos locales han sido reconocidos como las instancias idneas para orientar el desarrollo integral de las ciudades y, por ende, dirigir la re-

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cuperacin de sus reas centrales, no solo por su valor patrimonial, sino por su potencialidad de inducir procesos de movilizacin de recursos y nuevas actitudes de la poblacin hacia la ciudad en su conjunto. En el contexto de la globalizacin es indispensable rescatar las genuinas particularidades de cada pas, ciudad y cultura, que se expresan en mltiples y diversas manifestaciones materiales y espirituales, las que, en general, se encuentran y fructifican en los centros histricos, uno de los espacios de identidad ms importantes de las comunidades urbanas. En los avances alcanzados por diversos procesos de recuperacin y revitalizacin de los centros histricos se constata que para su sostenibilidad ambiental, social, cultural y econmica, es indispensable desarrollar planes, programas y proyectos de carcter integral, equitativo y participativos, de los cuales se vayan derivando principios y pautas comunes que constituyan un modo especfico y eficiente de intervencin. En virtud de las convergencias identificadas en el transcurso de las exposiciones de las experiencias presentadas y de las conclusiones que de ellas se derivan hemos identificado siete campos de accin para los cuales nos proponemos y nos comprometemos a adelantar actividades conjuntas.

Acordamos
Dar prioridad a los siguientes campos de accin identificados conjuntamente: Modelos de intervencin, Marcos de gestin y administracin, Mecanismos de Financiamiento, Participacin y Solidaridad, Calidad del Hbitat, Unidad en la Diversidad, Investigacin, Comunicacin y Capacitacin. 1. Modelos de Intervencin. Desarrollar, consolidar y llevar a la prctica nuevas modalidades de intervencin y tratamiento integral de los centros histricos, que los afiancen como centros vivos de la ciudad, inductores de la accin concertada de los actores pblicos y privados para lograr la sustentabilidad de su rehabilitacin y valoracin. Los objetivos propuestos debern enmarcarse en polticas de alivio y superacin de la pobreza; de mejora de las condicio-

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nes de habitabilidad; de preservacin del medio ambiente; de democratizacin de la gestin urbana y de respeto y tolerancia de las identidades tnico-culturales existentes y/o en procesos de formacin. 2. Marcos de Gestin y Administracin: La preservacin y revitalizacin de los centros histricos por la complejidad de su problemtica, exige de una visin integral que los interprete e inserte como parte del sistema urbano en su conjunto. Los modos de gestin en cambio requieren de la consolidacin de una autoridad autnoma dotada de todos los atributos y recursos para asegurar eficiencia y eficacia. En esta perspectiva nos comprometemos a tomar las medidas necesarias para dotarnos de un marco jurdico que delimite responsabilidades y competencias y asegure la puesta en ejecucin de mecanismos de gestin eficientes que incluyan la participacin y concertacin ciudadana. 3. Mecanismos de Financiamiento. Los modelos de intervencin deben poner nfasis en el desarrollo de mecanismos de financiamiento mediante la aplicacin de fondos pblicos, nacionales e internacionales, fondos mixtos y comunales, as como la promocin de la inversin privada. En este contexto nos comprometemos a propiciar el uso del patrimonio revalorado, como fuente generadora de ingresos, que permitan el autofinanciamiento y la recuperacin de las inversiones, garantizando su finalidad esencial que es la sostenibilidad social del contexto. 4. Participacin y Solidaridad. Nos comprometemos alentar y fortalecer, para la sostenibilidad de la puesta en valor de los centros histricos, la institucionalizacin de la participacin vecinal y ciudadana. As mismo, a propiciar relaciones de solidaridad, reciprocidad y parte sustancial de una nueva relacin con los gobiernos y entre los diversos actores de la ciudad, en los mbitos poltico, econmico, social y cultural. 5. Calidad del Hbitat. Las crisis por la que atraviesan los centros histricos compromete al conjunto del hbitat. Los urgentes procesos de intervencin sern legitimados y sostenibles si se incorporan, desde el principio, medidas y programas de renovacin urbana, destugurizacin, recuperacin ambiental, prevencin de desastres, seguridad ciudadana, generacin de oportunidades de empleo y otras acciones que apunten a elevar la calidad de vida. En consecuencia nos comprometemos a formular nuestra propia Agenda 21 enmarcada en

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Ren Coulomb

los objetivos y compromisos asumidos por la comunidad internacional en la Cumbre de la Tierra celebrada en Ro de Janeiro en 1993. 6. Unidad en la diversidad. Igualmente, para la legitimidad consensual y sostenibilidad del patrimonio recuperado, es indispensable reconocer, respetar y aceptar la diversidad de identidades y culturas, forneas, locales y regionales que residen, actan o transitan en los centros histricos. Estos son y sern, cada vez ms, espacios multitnicos y pluriculturales, por ellos nos comprometemos a desarrollar polticas y a promover actividades que propicien y den lugar al ejercicio tolerante y respetuoso de las diversas expresiones culturales, las que, por otra parte, consolidan los centros como un espacio vivo abierto a la creatividad. 7. Investigacin, Comunicacin y Capacitacin. Los procesos de recuperacin y revitalizacin de los centros histricos generan y requieren de un renovado andamiaje, tanto conceptual como metodolgico, as como de tecnologas pertinentes. Por ello, nos comprometemos a recopilar, sistematizar y difundir las experiencias que desarrollemos para compartir sus logros y dificultades. De igual manera, expresamos nuestra disposicin para promover, incentivar y destinar recursos para la capacitacin permanente de recursos humanos especializados as como para la coordinacin de diversas actividades de investigacin.

Nos comprometemos a:
a. Constituir una RED DE CIUDADES EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE CON CENTROS HISTRICOS EN PROCESO DE RECUPERACIN cuya finalidad es la de promover y garantizar el cumplimiento de los compromisos aqu adquiridos, as como ampliar las posibilidades de integracin de otras ciudades que por diversas razones no pudieron estar presentes en este encuentro. Designar a la Municipalidad de Lima como Secretara Pro Tempore de la Red. Su papel consistir en facilitar el intercambio de informacin acerca de las acciones en cursos de ejecucin en las diversas ciudades; en la promocin y coordinacin de acciones conjuntas y en el establecimiento de nuevo vnculos con otras ciudades y organismos internacionales, en particular la Organizacin de Ciudades del Patrimonio Mundial, el Progra-

b.

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c. d.

ma URBAL de la Unin Europea y el Centro del Patrimonio Mundial de la UNESCO. Cada una de las ciudades participantes designar un punto focal que actuar como interlocutor permanente de la Secretara Pro Tempore y asegurar el seguimiento a nivel local de las acciones comprometidas. Aceptar el ofrecimiento hecho por la delegacin cubana para celebrar la primera reunin de la RED en la ciudad de La Habana. En esta oportunidad, adems de los temas de carcter tcnico se analizarn alternativas para establecer modalidades ms formales de cooperacin conjunta.

Queremos dejar constancia de la decisin de la Red Iberoamericana de Ciencia y Tecnologa para el Desarrollo - CYTED, de hacer, suya esta declaracin y de adherirse a los compromisos sealados. Desde el espacio de su actuacin no gubernamental recogemos su compromiso de contribuir a enriquecer el cumplimiento de lo aqu acordado. Expresamos nuestro reconocimiento a la UNESCO por el apoyo ofrecido para la realizacin de este Encuentro y estamos seguros que con su acompaamiento y cooperacin coadyuvar para el logro de los objetivos que nos hemos propuesto. Formulamos nuestra intencin de solicitar su colaboracin para la consolidacin de esta iniciativa. Finalmente, expresamos nuestro agradecimiento a la Municipalidad de Lima y a sus autoridades por la iniciativa tomada y el compromiso adquirido para dar inicio a un proceso de integracin y cooperacin recproca entre las ciudades de Amrica Latina.