CORTE CONSTITUCIONAL

PARA EL PERODO DE TRANSICiN

Quito, D. M., 25 de febrero del 2010

SENTENCIA INTERPRETATIVA N.o 0001-09-SIC-CC CASO N.o 0019-09-IC

Juez constitucional Sustanciador: Dr. Edgar Zrate Zrate

I. ANTECEDENTES:
Resumen de la admisibilidad:

La doctora Lourdes Tibn Guala, en su calidad de Asamblesta, con fecha 14 de octubre del 2009 presenta ante la Corte Constitucional, para el periodo de transicin, una accin de interpretacin constitucional. En tal virtud, se procede de conformidad con lo establecido en el artculo 436.1 de la Constitucin de la Repblica vigente y artculos 19, 20 Y siguientes de las Reglas del Procedimiento para el Ejercicio de las Competencias de la Corte Constitucional para el periodo de transicin. La Secretara General de la Corte Constitucional, para el perodo de transicin, de acuerdo con lo previsto en el artculo 7 de las Reglas de Procedimiento para el Ejercicio de las Competencias de la Corte Constitucional, certific que en referencia a la accin de interpretacin constitucional N.O 0019-09-IC, no se ha presentado otra demanda con identidad de sujeto, objeto y accin. Por su parte, la Sala de Admisin, conformada por los doctores: Patricio Pazmio Freire, Alfonso Luz Yunes y Edgar Zrate Zrate, mediante providencia del 26 de noviembre del 2009 a las 12hOS, avoc conocimiento de la presente causa, y en lo principal consider que: "la solicitud de interpretacin rene todos los requisitos de admisibilidad y procedencia, por lo que se ADMITE a trmite la causa (... )". Realizado el sorteo de rigor tal como lo establece las Reglas de Procedimiento para el Ejercicio de las Competencias de la Corte Constitucional, para el perodo de transicin, se radic el caso en la Segunda Sala de Sustanciacin, siendo designado como Juez Constitucional Sustanciador el DI. Edgar Zrate Zrate.

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Detalle de la solicitud de interpretacin

Descripcin del caso: La accionante manifiesta que la norma constitucional contenida en la Disposicin Transitoria Primera, establece que en el plazo de 360 das, la Asamblea Nacional Legislativa aprobar las siguientes leyes: Ley de Soberana Alimentaria, Ley Electoral, Cdigo Orgnico de la Funcin Judicial, Ley del Consejo de Participacin Social y Ciudadana, Ley de Control Constitucional y de Garantas Bsicas, Ley de Aguas, Ley de Participacin Ciudadana, Ley de Comunicacin, Ley de Educacin, Ley de Servicio Pblico, Ley de la Defensora Pblica, Ley de Registro Civil, Ley de Registro de Propiedad y Mercantil, Ley de Descentralizacin Territorial, Cdigo Penal, Cdigo de Procedimiento Penal, Militar y Policial, y Ley de Seguridad Pblica; sin embargo, comenta que a pesar de lo dispuesto en el texto constitucional, solamente se ha cumplido con cuatro proyectos de ley. Por ello, sostiene que la Asamblea Nacional no cumplir con el plazo previsto para la aprobacin de las leyes restantes, el que fenecer el 14 de octubre del 2009. Argumenta que el criterio de ampliar o extender el plazo previsto al 14 de febrero del 2010 constituye una abrogacin de funciones, cuando precisamente lo que se precautela es que el desarrollo de las leyes se realice bajo la amenaza de la inconstitucionalidad por omisin. De esta forma, la accionante seala que, al respecto, el artculo 436, numeral 10 de la Constitucin prev tratar este tema denominndolo "accin inconstitucional por omisin"; figura creada frente al incumplimiento de las autoridades del sector pblico y de los legisladores, que no cumplen con el desarrollo legal secundario de las normas constitucionales. Por lo expuesto, considera que con el objeto de evitar que las leyes se aprueben fuera del plazo establecido por la propia Constitucin, en un marco de ilegalidad e ilegitimidad, solicita a la Corte que establezca un plazo razonable para la aprobacin de las leyes referidas; plazo que deber tomar en cuenta la complejidad del tema legislativo y el tiempo que requiere el ejecutivo para actuar como colegislador, ya que tambin debe presentar sus objeciones. Peticin Concreta Solicita a la Corte Constitucional que interprete la Disposicin Transitoria Primera de la Constitucin de la Repblica, en relacin con lo dispuesto en el artculo 436, numeral 10 ibdem, y fije un plazo para que la Asamblea Nacional expida las leyes conforme el mandato constitucional.

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Normas Constitucionales cuya interpretacin se solicita

La accionante solicita que en virtud de 10 dispuesto en el artculo 436, numeral 1 y artculos 19 y siguientes de las Reglas de Procedimiento para el Ejercicio de las competencias de Corte Constitucional, para el periodo de transicin, se interprete la Disposicin Transitoria Primera, cuyo texto se transcribe a continuacin:
Disposicin Transitoria Primera:
"PRlMERA.- El rgano legislativo, en el plazo mximo de ciento veinte das contados desde la entrada en vigencia de esta Constitucin aprobar la ley que desarrolle el rgimen de soberana alimentaria, la ley electoral, la ley reguladora de la Funcin Judicial, del Consejo de la Judicatura y la que regula el Consejo de Participacin Ciudadana y Control Social. En el plazo mximo de trescientos sesenta das, se aprobarn las siguientes leyes: l. La ley que regule el funcionamiento de la Corte Constitucional y los procedimientos de control de constitucionalidad. 2. La ley que regule los recursos hdricos, usos y aprovechamiento del agua, que incluir los permisos de uso y aprovechamiento, actuales y futuros, sus plazos, condiciones, mecanismos de revisin y auditora, para asegurar la formalizacin y la distribucin equitativa de este patrimonio. 3. La ley que regule la participacin ciudadana. 4. La ley de comunicacin. 5. Las leyes que regulen la educacin, la educacin superior, la cultura y el deporte. 6. La ley que regule el servicio pblico. 7. La ley que regule la Defensora Pblica. 8. Las leyes que organicen los registros de datos, en particular los registros civil, mercantil y de la propiedad. En todos los casos se establecern sistemas de control cruzado y bases de datos nacionales. 9. La ley que regule la descentralizacin territorial de los distintos niveles de gobierno y el sistema de competencias, que incorporar los procedimientos para el clculo y distribucin anual de los fondos que recibirn los gobiernos autnomos descentralizados del Presupuesto General del Estado. Esta ley fijar el plazo para la conformacin de regiones autnomas, que en ningn caso exceder de ocho aos. 10. La ley penal y la ley de procedimiento penal en materia militar y policial. 11. La ley que regule la seguridad pblica y del Estado. El ordenamiento jurdico necesario para el desarrollo de la Constitucin ser aprobado durante el primer mandato de la Asamblea Nacional ".

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Determinacin de los problemas jurdicos objeto de interpretacin

El Pleno de la Corte procede a detenninar los problemas jurdicos que se derivan del presente caso, con la finalidad de, una vez absueltos, lograr un pronunciamiento respecto al alcance de la nonna constitucional contenida en la Disposicin Transitoria Primera. De esta fonna, conforme se desprende de los argumentos expuestos por la accionante, corresponde detenninar: 1) Cul es el sentido razonable de la Disposicin Transitoria Primera de la Constitucin de la Repblica?; y, 2) Cul es el objeto que persigue la solicitud de interpretacin constitucional? 11. CONSIDERACIONES JURDICAS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL PARA EL PERIODO DE TRANSICIN

Competencia

Confonne lo establecido en el numeral 1 del artculo 436 de la Constitucin de la Repblica y en los artculos 19 y siguientes de las Reglas de Procedimiento para el Ejercicio de las Competencias de la Corte Constitucional, para el periodo de transicin, el Pleno de la Corte Constitucional es competente para interpretar la Constitucin, en el presente caso, para pronunciarse sobre la accin de interpretacin constitucional de la nonna contenida en la Primera Disposicin Transitoria de la Constitucin, con la finalidad de determinar su alcance.
Interpretacin de la Corte

Confonne el objeto de la presente accin de interpretacin constitucional, esta Corte resolver los problemas jurdicos expuestos anterionnente:
Cul es el sentido razonable de la Disposicin Transitoria Primera de la Constitucin de la Repblica?

Partiremos sealando que en nuestro ordenamiento jurdico la Constitucin ocupa una posicin privilegiada, seguida por otras categoras nonnativas, entre las que se encuentran los tratados y convenios internacionales; las leyes orgnicas; las leyes ordinarias; las nonnas regionales y las ordenanzas distritales; los decretos y reglamentos; las ordenanzas; los acuerdos y las resoluciones; y los dems actos y decisiones de los poderes pblicos; es decir, que se pueden diferenciar claramente conforme el principio de jerarqua de las normas, categoras distintas dentro del ordenamiento jurdico, entre ellas, las de rango constitucional, de rango de ley, de normas regionales, de ordenanzas, de decretos y resoluciones, etc. "Esta diferenciacin

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nos manifiesta como, adems de su condicin jerrquicamente superior sobre el resto de normas, la Constitucin desarrolla una funcin de irradiacin sobre el resto del ordenamiento jurdico ,,1. Esta acotacin es necesaria, puesto que la incidencia que ejerce la Constitucin por sobre todo el ordenamiento jurdico se explica a partir de su carcter normativo, es decir, la Constitucin debe ser entendida como un todo integral, compuesta por el Prembulo, sus normas estructuradas en ttulos y captulos, las disposiciones transitorias y derogatorias. En este sentido, el constituyente aprob un conjunto de disposiciones, contenidas en un solo cuerpo, denominado Constitucin de la Repblica del Ecuador; por tanto, la Constitucin no es una sola norma, sino un conjunto de normas "fundamentales" que identifican o caracterizan cualquier ordenamiento jurdic02 . En el presente caso, la Disposicin Transitoria Primera cuya interpretacin se solicita, constituye una norma constitucional, aunque su funcin y naturaleza difieran de las dems que integran la Constitucin de la Repblica por su carcter temporal. Por ello, en este enfoque que otorga una funcin de unificacin del ordenamiento jurdico a la Constitucin, para efectos de interpretacin de la misma, debemos establecer que la Constitucin "no es un cuerpo dogmtico cerrado en s mismo que se impone como una verdad revelada y nica sobre el conjunto de operadores jurdicos, sino el resultado de un proceso de conciliacin de intereses que se desarrolla y se extiende para renovar, de manera constante esa conciliacin y pacificacin social,,3. En este orden, para efectos de interpretar la norma constitucional, no podemos ceimos en la estructura tradicional de interpretacin de la ley, porque la concepcin del proceso de interpretacin en un estado constitucional de derechos y justicia4 es completamente distinta, al pasar de una interpretacin de la voluntad del legislador unvoca y homognea, a una interpretacin como combinacin de principios, valores y mtodos en orden a integrar los textos en el proceso de aplicacin del derechos, esto es, de la interpretacin meramente literal a la interpretacin constitucional garantista de carcter integral. Adems, al efectuar la interpretacin requerida es necesario que esta Corte observe lo consagrado en el artculo 427 de la Constitucin de la Repblica, que establece: "Las normas constitucionales se interpretarn por el tenor literal que ms se ajuste a la Constitucin en su integralidad. En caso de duda, se interpretarn en el sentido que
1 Mara Luisa Balaguer Callejn, Interpretacin de la Constitucin y Ordenamiento Jurdico, Madrid, Editorial TECNOS S. A., 1997, p. 42. 2 Ricardo Guastini, Sobre el Concepto de Constitucin, en "Teora de la Constitucin", Mxico, Editorial Porra, 2000, p. 96. 3 Ibdem, p. 24. 4 Ver artculo 1 de la Constitucin de la Repblica. s Mara Luisa Balaguer Callejn, Interpretacin de la Constitucin y Ordenamiento Jurdico, op. cit., p. 25.

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ms favorezca a la plena vigencia de los derechos y que mejor respete la voluntad del constituyente, y de acuerdo con los principios generales de la interpretacin constitucional ".
Con ello, tomando en consideracin que la norma constitucional a interpretarse no es obscura, contradictora ni inteligible, adems de no existir duda sobre su contenido, conforme se desprende del texto de la demanda, deber ser interpretada mediante la utilizacin de mtodos exegticos y de interpretacin sistemtica de la Constitucin; es decir, corresponde a la Corte Constitucional, como intrprete de la Constitucin de la Repblica, integrar todos los elementos normativos, con la finalidad de lograr un entendimiento sistemtico, integral y coherente del ordenamiento. En este orden de ideas, esta Corte procede a determinar de forma literal y sistemtica que la norma contenida en la Disposicin Transitoria Primera establece que el rgano legislativo, en uso de sus facultades, en un plazo mximo de ciento veinte das, contados desde la entrada en vigencia de esta Constitucin, aprobar la ley que desarrolle el rgimen de soberana alimentaria, la ley electoral, la ley reguladora de la Funcin Judicial, del Consejo de la Judicatura y la que regula el Consejo de Participacin Ciudadana y Control Social. Adicionalmente, establece un segundo plazo mximo de trescientos sesenta das para la aprobacin de varias leyes, entre las que se encuentran: 1. La ley que regule el funcionamiento de la Corte Constitucional y los procedimientos de control de constitucionalidad; 2. La ley que regule los recursos hdricos, usos y aprovechamiento del agua, que incluir los permisos de uso y aprovechamiento, actuales y futuros, sus plazos, condiciones, mecanismos de revisin y auditora, para asegurar la formalizacin y la distribucin equitativa de este patrimonio; 3. La ley que regule la participacin ciudadana, etc. Conforme lo expuesto, el plazo para la aprobacin de la ley que desarrolle el rgimen de soberana alimentaria, la ley electoral, la ley reguladora de la Funcin Judicial, la ley del Consejo de la Judicatura y la ley que regula el Consejo de Participacin Ciudadana y Control Social, es de ciento veinte das contados a partir de la entrada en vigencia la Constitucin, esto es, el 20 de octubre del 200S, fecha de su publicacin en el Registro Oficial N.O 449. Adicionalmente, el plazo mximo de 360 das establecido por mandato constitucional para la aprobacin de un conjunto de leyes, necesarias para el desarrollo de la Constitucin, corre a partir de la misma fecha, es decir, del 20 de octubre de1200S. Sin embargo, el mandato contenido en la referida disposicin transitoria establece un lapso prudente, a juicio del constituyente, para la aprobacin de un conjunto de cuerpos legales necesarios para adaptar o desarrollar los preceptos constitucionales, en su afn de procurar que el trnsito a un Estado constitucional de derechos y justicia se realice con relativo orden; pero ello no significa que al haber fenecido el mencionado plazo haya tambin caducado la potestad del legislador de expedir, codificar, reformar y

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derogar las leyes e interpretarlas con carcter generalmente obligatori0 , conforme lo menciona la accionante al considerar que las leyes que expida la Asamblea Nacional fuera del plazo establecido en la Constitucin estn viciadas de nulidad. Todo lo contrario: la Funcin Legislativa ejercida por la Asamblea Nacional por mandato constitucional tiene plena atribucin para dictar normas de naturaleza legislativa, es decir, disposiciones escritas de carcter general. En otras palabras, la primera funcin de la Asamblea Nacional conforme la clusula de competencia establecida en el numeral 6 del artculo 120 de la Constitucin es legislar, potestad que no se ve limitada por mandato del poder constituyente al establecerse plazos para la expedicin de ciertas normas legales; lo que ocurre es que el constituyente seal ciertos mandatos de optimizacin para normar la transicin a un nuevo modelo de Estado constitucional y democrtico de derechos. De esta forma, nos encontramos frente a una facultad que no es posible desligar del poder legislativo porque es connatural a l. Adicionalmente, cabe sealar que la vigencia formal y material de la Disposicin Transitoria Primera, materia de la presente interpretacin, dependa de los plazos establecidos en la propia norma transitoria. Si contamos el lapso transcurrido entre la entrada en vigencia de la Constitucin y por tanto de la norma transitoria sujeta a anlisis (20 de octubre del 2008) y el momento actual, se colige fcilmente que los plazos contenidos en dicha norma transitoria se extinguieron. En este contexto, al haberse extinguido dichos plazos, la referida norma transitoria perdi vigencia, y por lo tanto, no cabe ser invocada, y peor an esperar que sta produzca efectos materiales.
Cul es el objeto que persigue la solicitud de interpretacin constitucional que se analiza?

La accionante en el presente caso solicita a la Corte Constitucional que a travs de la interpretacin de la norma contenida en la Disposicin Transitoria Primera de la Constitucin establezca un plazo adicional, durante el cual la Asamblea Nacional expida las leyes que por mandato de la Constitucin no fueron aprobadas en el plazo inicialmente previsto, haciendo a su vez una interpretacin extensiva del numeral 10 del artculo 436 ibdem, que seala: "Art. 436.- La Corte Constitucional ejercer, adems de las que le confiera la ley, las siguientes atribuciones: 1O. Declarar la inconstitucionalidad en que incurran las instituciones del Estado o autoridades pblicas que por omisin inobserven, en forma total o parcial, los mandatos contenidos en normas constitucionales, dentro del plazo establecido en la Constitucin o en el plazo considerado razonable por la Corte Constitucional. Si transcurrido el plazo la omisin persiste, la Corte, de manera provisional, expedir la norma o ejecutar el acto omitido, de acuerdo con la ley". Esta disposicin, que regula otra facultad de la

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Ver artculo 120 de la Constitucin de la Repblica.

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Corte Constitucional para control de inconstitucionalidades por omisin7 , no puede ser activada a travs de una accin de interpretacin, sino conforme lo establece la propia Constitucin y la Ley Orgnica de Garantas Jurisdiccionales y Control Constitucional. Como se observa, la accionante confunde la va al solicitar errneamente la interpretacin de la Disposicin Transitoria Primera de la Constitucin, cuyo contenido es a todas luces claro y expreso, en atencin a lo manifestado anteriormente, para obtener la declaratoria de inconstitucionalidad por omisin, que es la consecuencia jurdica que provoca la omisin de la Asamblea Nacional.
III. DECISIN

En mrito de lo expuesto, administrando justicia constitucional y por mandato de la Constitucin de la Repblica del Ecuador, la Corte Constitucional, para el perodo de transicin, expide la siguiente:
SENTENCIA INTERPRETATIVA

l. Los plazos establecidos en la Disposicin Transitoria Primera de la Constitucin de la Repblica deben contarse a partir de la entrada en vigencia de la Constitucin de la Repblica, es decir, del 20 de octubre del 2008, da de su publicacin en el Registro Oficial N.O 449. 2. La atribucin de la Asamblea Nacional de expedir, codificar, reformar y derogar las leyes, no se limita por el vencimiento de los plazos establecidos por la norma constitucional transitoria; por el contrario, el poder del legislador de aprobar leyes es una atribucin especfica, propia de su esencia que permanece vigente, pues lo fundamental es que la expedicin de leyes responda a un profundo anlisis legislativo y una importante participacin ciudadana.
Respecto a la inconstitucionalidad por omisin, prevista en el numeral 10 del artculo 436 de la Constitucin de la Repblica, se seala: "Aqu, el principio base radica en que la Constitucin se puede violar no solo por lo que se hace sino por lo que se deja de hacer. Esto sucede cuando es la propia Constitucional la que incluye un mandato especjico a cumplirse en un plazo determinado, como por ejemplo la obligacin de dictar determinada ley en un ao. Si el legislador omite hacerlo viola la Constitucin. En tal situacin, la Corte, segn la nueva Constitucin, podra dictar una normativa provisional. La inconstitucionalidad por omisin ha sido reconocida y regulada va normativa o jurisprudencial en varios pases, tales como Brasil, Costa Rica, Portugal, Venezuela, Colombia, Espaa, Italia y Alemania". Ver: Agustn Grijalva Jimnez, "Perspectivas y Desafos de la Corte Constitucional", en Desafios Constitucionales. La Constitucin ecuatoriana del 2008 en perspectiva, Quito, Serie Justicia y Derechos Humanos, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2008, p.267.
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3. Notifquese, publquese y cmplase

Razn: Siento por tal, que la Sentencia Interpretativa que antecede fue aprobada por el Pleno de la Corte Constitucional, para el perodo de transicin, con nueve votos a favor, de los doctores: Luis Jaramillo Gavilanes, Patricio Herrera Betancourt, Alfonso Luz Yunes, Hemando Morales Vinueza, Ruth Seni Pinoargote, Nina Pacari Vega, Manuel Viteri Olvera, Edgar Zrate Zrate y Patricio Pazmio Freire, en sesin ordinaria del da jueves veinticinco de febrero del dos mil diez. Lo certifico.

-- a. a os Benalczar SECREtARIA GENERAL (E)

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