Introduccin

En las civilizaciones antiguas la funcin legislativa era desempeada por los monarcas o reyes. La ley era la voluntad del Rey. Sin embargo la gestacin de los llamados parlamentos en la edad media era una especie de tribunales de justicia como se perciba en las ciudades francesas. Es en la poca moderna donde toman su verdadero sentido como hoy lo podemos percibir, es decir con una funcin legislativa, como un lmite al poder del monarca, siendo los modelos originarios el parlamento britnico y el francs. En la actualidad en el mundo se percibe dos tipos de parlamentos bien marcados, por un lado el sistema parlamentario unicameral, formado por una sola cmara y por otro, el sistema bicameral: una cmara de diputados y otra de senadores. El bicameralismo se practicado bajo tres modalidades: bicameralismo aristocrtico, bicameralismo federal o regional y el

bicameralismo como elemento de control. El argumento que sustenta bsica a la unicameralidad es la celeridad en la produccin normativa, en cambio al bicameralismo la reflexividad y el control. En la historia del constitucionalismo peruano ha primado la

bicameralidad, sin embargo, la Constitucin vigente sostiene la unicameralidad. No obstante existen propuestas de retorno a la Bicameralidad. La pregunta es Cul de los dos sistemas es el que mejor se adeca a la realidad peruana? Histricamente el bicameralismo surge como un medio diferenciador de representatividad, entre la nobleza y la clase baja. Ahora en una sociedad actual como la nuestra donde se supone que todos ostentamos los mismos derechos, las mismas libertades se necesita esa doble representatividad. Por otro lado, la bicameralidad es utilizada mayormente por los estados federales, el Per es un estado unitario. Finalmente la posicin ms fuerte es que la bicameralidad permite una produccin de normas de modo ms reflexivo, como dice Lowinsteing la bicameralidad es un medio adecuado para el control interorgnico, pero no siempre se cumple el predicado puesto que en la produccin normativa casi por lo general se politiza y lo nico que buscan las bancadas es satisfacer sus propios intereses polticos mas all de buscar concretizar el fin supremo de la sociedad y del Estado, esto es la defensa de la persona y el respeto por su dignidad.

EL UNICAMERALISMO Y BICAMERALISMO

1. ORIGEN Y EVOLUCION DEL PARLAMENTO. Los antecedentes de la institucin parlamentaria pueden remontarse a las antiguas asambleas populares en Grecia y a los comicios de las centurias en Roma. Durante la Edad Media los llamados parlamentos no tenan propiamente funcin legislativa: ms bien, como en el caso del Parlamento de Pars y los de otras ciudades francesas, eran tribunales de justicia. Pero en algunos pases europeos ya existan en esa poca asambleas feudales, donde estaban representados en forma exclusiva los altos estamentos de la sociedad: la nobleza y el clero. Algunas de ellas alcanzaron renombre y significacin poltica, pero siempre fueron opacadas o suprimidas por el peso del despotismo real. Tenemos el caso de los Estados Generales en Francia, de las Cortes en Espaa o de las Dietas en los estamentos germnicos. (Henrquez Franco 2001, 298) Para conocer el origen del Parlamento moderno, es necesario, estudiar el rgimen poltico britnico, el cual ha sido tradicionalmente considerado el arquetipo de los modelos del rgimen parlamentario, y aun el germen del mismo parlamentarismo. Producto del empirismo britnico, surgir un conjunto de prcticas parlamentarias de las que se derivar una estrechsima vinculacin entre el parlamento y el gabinete. (Fernndez 1992, 714ss). Al respecto, el Constitucionalista Vladimiro Naranjo (2000, 252) seala: ... el Concilium (carcter de consejero del rey), compuesta por altos barones, prelados y miembros de la Curia Regis. En torno al monarca se sigui reuniendo regularmente el Concilium, con dos modalidades: el Mgnum Concilium, que eran las asambleas de los grandes seores del reino (lores espirituales y temporales, barones y obispos) y el Commune Concilium, donde participaban otros vasallos de la corona. Que luego con la carta de Juan sin Tierra aumento notablemente sus poderes. Posteriormente el Parlamento tendi a dividirse en forma tripartita, porque la nobleza, el clero y la burguesa pretendan integrar en forma separada sus cuerpos representativos, como suceda en Francia con los Estados Generales. Posteriormente

Imitando el modelo Britnico. Francia, luego de la revolucin de 1789, restableci las asambleas representativas, aunque con una nueva configuracin jurdica. Desde all, las asambleas se extendieron por los dems estados contemporneos recorridos por los victoriosos ejrcitos republicanos y napolenicos. Las reformas ms importantes en el Parlamento ingls se verificaron durante el siglo XIX, particularmente en 1832 cuando se dio oportunidad al pueblo para intervenir en la eleccin de la Cmara de los Comunes. En gran medida, el Parlamento britnico se constituy en modelo para la organizacin y funcionamiento de los dems parlamentos en las democracias surgidas a partir del siglo XIX en el mundo. 2. SISTEMAS PARLAMENTARIOS EN EL CONSTITUCIONALISMO

COMPARADO Si revisamos el derecho constitucional comparado debemos de concluir que a nivel universal existe una amplia gama de pases tanto con congresos unicamerales como con congresos bicamerales. En el caso de nuestro Continente, en Amrica del Sur y Amrica del Norte, la corriente mayoritaria se inclina por la bicameralidad. En Centro Amrica, la tendencia es inversa, con predominio de los congresos unicamerales. La excepcin es, Repblica Dominicana, pues en el caso del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, que tena una Asamblea Legislativa bicameral, realiz el pasado 10 de julio del 2005 un referndum mediante el cual el pueblo se pronunci a favor de sustituir el sistema legislativo bicameral por uno unicameral.

CARACTERSTICAS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA Pas Forma del Estructura Legislativa Estado AMERICA DEL SUR Argentina Federal Bicameral Bolivia Unitario Bicameral Brasil Federal Bicameral Chile Unitario Bicameral Colombia Unitario Bicameral Uruguay Unitario Bicameral Paraguay Unitario Bicameral Ecuador Unitario Unicameral Venezuela Federal Unicameral Per Unitario Unicameral AMERICA DEL NORTE EE. UU Federal Bicameral Mxico Federal Bicameral

AMERICA DEL CENTRO Panam Unitario Unicameral Honduras Unitario Unicameral Nicaragua Unitario Unicameral Costa Rica Unitario Unicameral Repblica Dominicana Unitario Bicameral El Salvador Unitario Unicameral Guatemala Unitario Unicameral Puerto Rico Unitario Unicameral Datos tomados del proyecto de investigacin: Senados del Cono Sur (IIK-Hamburg)

3. ARGUMENTOS QUE SOSTIENEN AL SISTEMA UNICAMERAL. Quienes se inclinan por el sistema unicameral, argumentan a su favor lo siguiente: En el plano tcnico jurdico. Se manifiesta que la unicameralidad permite una mayor

celeridad en la expedicin de leyes y evita la duplicidad de esfuerzos en el diseo de la legislacin. Se argumenta tambin, que una sola cmara permitir una mejor

profesionalizacin del personal tcnico, ya que se maximizan los recursos econmicos en el cuerpo de asesores destinados a la investigacin, con lo que el estudio de cada medida resultar ms profundo. En el sentido anteriormente expuesto, la Exposicin de Motivos de la Constitucin de Venezuela seala que la estructura unicameral responde al propsito de simplificar el procedimiento de formacin de las leyes, reducir los costos de funcionamiento del parlamento, erradicar la duplicacin de rganos de administracin y control y la duplicacin de comisiones permanentes, entre otras. (Gaceta Judicial. 2000, 8)

La supuesta falta de meditacin y excesiva rapidez en la

expedicin de normas jurdicas de que se acusa al sistema unicameral, puede ser superada introduciendo la necesidad de un doble debate. Este sistema se aplica en los parlamentos unicamerales de Latinoamrica, como Costa Rica, Panam, Honduras, El Salvador y tambin en el Ecuador y Venezuela. En el plano poltico.

La existencia de una sola Cmara, puede propender a una

funcin legislativa ms fuerte e independiente del gobierno central y simultneamente dar ms agilidad a las relaciones con el ejecutivo ya que ste no tendra que lidiar con dos cmaras distintas. Polticamente, la existencia de una sola Cmara, permite que

toda la atencin ciudadana se concentre en ella y se evita que una Cmara pretenda trasladar la responsabilidad a la otra, generando por lo mismo, un mayor sentido de responsabilidad en el cuerpo nico, ya que ste no puede descansar en que otro cuerpo revise sus medidas y corrija sus eventuales errores. Hay quienes todava utilizan como argumento a favor de la

unicameralidad las palabras que el Abate Emmanuel Sieys pronunci en la Asamblea Nacional, en el sentido de que la Ley es la voluntad del pueblo, el mismo que no puede tener al mismo tiempo dos voluntades diferentes sobre un mismo tema; en consecuencia, se afirma, el Congreso debe ser unicameral. La existencia de una sola cmara permite que los ciudadanos

tengan una mayor informacin sobre el proceso legislativo y por ende, los esfuerzos de la sociedad civil para manifestar su voluntad ante el Congreso, se tornen ms sencillos y efectivos. La mecnica propia de los Congresos que requiere de suma de

voluntades para conseguir mayoras, lo que no siempre parece producirse por motivos de conveniencia nacional, inconveniente que podra multiplicarse por dos con un congreso bicameral. Se afirma adems, que el sistema unicameral es menos costoso

que el sistema bicameral, aunque este argumento resulta evidentemente deleznable puesto que, con igual criterio, habra que advertir que menos costoso es carecer de parlamento.

4. ARGUMENTOS QUE SOSTIENEN AL SISTEMA BICAMERAL. Quienes se inclinan por el sistema bicameral argumentan, entre otras, las siguientes razones: En el plano tcnico jurdico. El bicameralismo permite una mejor calidad en el trabajo

legislativo, ya que el Senado acta como una cmara de enfriamiento,

cmara de reflexin o cmara revisora, controlando los impulsos pasajeros y las precipitaciones que puedan provenir de la Cmara de Diputados, llamada tambin cmara de origen, cmara baja o Cmara de Representantes. El profesor Humberto La Roche manifiesta que, si consideramos que la ley es algo que debe ser discutido profundamente y pasar a travs de filtros legislativos, hay que concluir que el bicameralismo es el sistema ms conveniente. (Humberto La Roche. s.f. 528) El Profesor Biscaretti di Ruffia seala que la existencia de dos

Cmaras constituye una garanta de que el trabajo parlamentario se va a desarrollar con ms cuidado y reflexin, evitando decisiones apresuradas. (Biscaretti di Ruffia. 1982, 311) Similar argumento a los expuestos en los prrafos anteriores en

cuanto a la formulacin de la ley, se esgrimen en relacin a su reforma, ya que la existencia de dos cmaras da una mayor estabilidad a la legislacin, impidiendo las reformas demasiado rpidas o numerosas. En el plano poltico. La ventaja del sistema bicameral se reproduce en el trabajo de

fiscalizacin o control parlamentario, en donde, por lo general, los juicios polticos se organizan y tramitan en la Cmara Baja, pero se resuelven en la Cmara Alta, evitando que los mismos acusadores acten de jueces. Sin embargo, esta desventaja del sistema unicameral puede ser superada con previsiones constitucionales que impidan que los mismos acusadores acten como jueces. As, por ejemplo, en el Per, la Constitucin establece que el Congreso elige una Comisin Permanente integrada por congresistas en nmero proporcional al de los representantes de cada grupo parlamentario, pero sin exceder del 25% del nmero total de congresistas. (Art. 101). Es esta Comisin Permanente la que acusa ante el Congreso al Presidente de la Repblica, a los Ministros de Estado y a los dems funcionarios sujetos a juicio poltico. (Art. 99). Posteriormente el Congreso, sin la participacin de la Comisin Permanente, suspende o destituye al funcionario acusado (Art. 100). En Venezuela, que tambin tiene una funcin legislativa unicameral, al menos en lo que dice relacin al Presidente de la Repblica, su destitucin no opera por resolucin de la Asamblea Nacional sino por sentencia del Tribunal Supremo de Justicia (Art. 233). Con respecto al Vicepresidente Ejecutivo y a los Ministros de Estado, el voto de censura y consecuente destitucin, si

corresponde a la Asamblea Nacional con el voto favorable de las tres quintas partes de diputados. (Art. 187 no. 10) La existencia de dos cmaras crea un mecanismo de control

mutuo entre los dos cuerpos y evita los excesos de la mayora en una sola cmara. En este sentido, Loewenstein seala que el sistema bicameral es un eficaz medio de control intrargano. Se argumenta tambin que el bicameralismo, en el plano

poltico, crea una saludable difusin del poder, evitando el peligro del predominio de una mayora activista en un cuerpo legislativo nico, que puede poner en riesgo el necesario equilibrio entre los diversos poderes del Estado. Otra ventaja sera que la existencia de dos cmaras permite

establecer diversos sistemas de representatividad: uno para la cmara de diputados y otro para la cmara del Senado.

A modo de conclusin, de lo expuesto se deduce que ambos sistemas tienen ventajas y desventajas, por ejemplo, en cuanto a la celeridad en la produccin normativa es una ventaja del unicameralismo, pero es desventaja, en cuanto puede ser menos reflexivas, esta ltima no siempre se cumple en el sistema Bicameral como se sostiene. Sin embargo, ambos sistemas pueden funcionar como se ve en la prctica por los diferentes pases de ambos sistemas, slo se requiere que los que detentan el poder dejaran de lado sus intereses individuales y sobre todo sus intereses polticos y pensaran ms en el inters de la colectividad, en el verdadero desarrollo del pas, teniendo como horizonte el fin supremo del Estado, esto es, la persona y el respeto por su dignidad. 5. TIPOS DE UNICAMERALISMO. 5.1. Unicameralismo Perfecto. Por dems est decir que se trata de una sola Cmara pero con la particularidad de que esta desempea las funciones de un Parlamento en forma integral, ejemplo de ello lo encontramos en la Constitucin peruana de 1867 y actualmente en Amrica Latina encontramos en Venezuela y Ecuador as como en la mayora de los pases centroamericanos. 5.2. Unicameralismo Imperfecto.

Tambin se refiere a una sola Cmara parlamentaria y en este caso desempea funciones de un Parlamento pero no en forma integral, ya que existe un rgano en el Parlamento que obra como una segunda Cmara en pequeo, tal ha sido el caso peruano de 1823 y la actual de 1993. 6. TIPOS DE BICAMERALIDAD En la historia constitucional comparada han existido tres modelos de bicameralidad: la bicameralidad aristocrtica, propia de las sociedades estamentales; la bicameralidad federal, propia de las repblicas federativas; y la bicameralidad meramente revisora. Veamos someramente cada uno de estos modelos. 6.1. La bicameralidad aristocrtica. El ejemplo emblemtico de la bicameralidad aristocrtica corresponde al Parlamento britnico, el cual est dividido en dos cmaras: la Cmara Alta o Cmara de los Lores y la Cmara Baja o Cmara de los Comunes. Esta divisin tiene sentido en el contexto de la sociedad britnica, que an en nuestra poca mantiene rasgos estamentales, como el hecho de dividir a los miembros de su sociedad en nobles (que se encuentran congregados en la Cmara de los Lores) y plebeyos (el resto de los mortales, representados a travs de la eleccin democrtica en la Cmara de los Comunes). En su esencia, la razn de esta divisin es que nobles y plebeyos no se mezclen en el mismo rgano poltico ya que pertenecen a distintos estamentos, con distintos derechos y privilegios, y distintos intereses, que deben equilibrar entre s sus poderes. En este caso, la Cmara de los Lores ha representado los intereses conservadores de la nobleza britnica, como un freno al radicalismo de la Cmara de los Comunes, integrada por representantes de la burguesa y la plebe. Claro est que este modelo bicameral responde a una visin eminentemente aristocrtica y contraria al principio democrtico propio de los regmenes republicanos, segn el cual todos los individuos de una sociedad son ciudadanos libres e iguales en derechos y deberes. Cabe sealar que mientras la Cmara de los Comunes se renueva cada cinco aos, a travs de elecciones universales, la composicin de la Cmara de los Lores permanece casi esttica, y se renueva fundamentalmente por herencia, ya que est conformada por todos los miembros titulares de la nobleza britnica (aquellos que tienen ttulos nobiliarios, los cuales son hereditarios). Cuando un noble fallece, su puesto en la Cmara es ocupado por el heredero de su ttulo nobiliario.

Dado que el Reino Unido, como su nombre lo indica, sigue siendo una monarqua, la existencia de dos cmaras, una que est integrada por todos los nobles y otra que representa a los plebeyos, se encuentra justificada y responde a su peculiar historia constitucional. Pero si algn da prosperase la idea de abolir la monarqua, por ser un anacronismo social, tambin tendra que desaparecer la nobleza y, con ella, la Cmara de los Lores. 6.2. La bicameralidad federal (o regional) Este tipo de bicameralidad se ha desarrollado en los estados republicanos de tipo federal. En estos casos, la existencia de dos cmaras ha obedecido a la necesidad de establecer diferentes tipos de representacin: una cmara para representar al conjunto de los ciudadanos de la repblica (propio del modelo republicano), y otra cmara para representar a los estados miembros de la federacin (propio del modelo federal). Veamos algunos ejemplos. El Congreso de los Estados Unidos tiene dos cmaras, la Cmara de Representantes, conformada por 435 miembros y el Senado, integrado por 100 senadores. Los escaos de la Cmara de Representantes se dividen en funcin de la poblacin de cada estado. Actualmente su nmero no vara, aunque anteriormente corresponda un representante por cada 30,000 personas. En cambio, cada estado cuenta con dos senadores, sin importar su poblacin. Actualmente, tanto los representantes como los senadores son elegidos por el pueblo a travs del voto universal; aunque en algunos estados el gobernador puede poner un sustituto en el caso de que el puesto de algn senador de su estado est vacante. En Alemania, el Parlamento Federal est compuesto por el Bundestag o Dieta Federal, cuyas principales funciones son la elaboracin de las leyes, la eleccin del Canciller Federal y el control del Gobierno; y por el Bundesrat o Consejo Federal. El Bundestag no tienen un nmero fijo de miembros, estando integrado por un mnimo de 598 diputados (en algunas oportunidades puede superarse esa cifra hasta llegar a ms de 660), elegidos en 299 circunscripciones cada una de las cuales tiene un nmero similar de electores. La mitad de los diputados se elige mediante voto directo (mandato personal o mandato directo) y la otra mitad a travs del voto por listas partidarias presentadas a nivel de cada land. Mientras los miembros del Bundestag son elegidos por el pueblo, a travs de sufragio universal, los representantes ante el Bundesrat, son delegados o representantes designados por los gobiernos de los estados federados (bundeslnder o, simplemente, lnder) que conforman la federacin alemana. El nmero de delegados enviados por los gobiernos de cada uno de los 16 lnder vara entre tres y

seis segn la poblacin de cada estado: cada bundesland tiene como mnimo tres votos y los lnder con mayor ndice de poblacin un mximo de seis. El Bundesrat es, pues, la cmara de representacin directa de los estados federados que conforman Alemania, motivo por el cual los miembros de esta cmara son una suerte de embajadores sujetos a las rdenes de sus respectivos gobiernos. Teniendo en cuenta la conformacin de esta cmara, es claro que su actividad se sustenta en los gobiernos de los lnder, por lo cual el rol que estos gobiernos desempean en el proceso legislativo federal, as como en la determinacin de la poltica federal es determinante. De otro lado, si bien Espaa no es propiamente una repblica federada, su senado est organizado tomando como referencia, fundamentalmente, la organizacin poltica del territorio espaol. De este modo, de los 259 senadores que integran el senado espaol, la mayora (208) son elegidos en circunscripciones provinciales; a razn de cuatro senadores por cada provincia, a travs de sufragio universal; asimismo, las provincias insulares eligen a 3 o 2 senadores. Los 51 senadores restantes son nombrados por las respectivas asambleas legislativas (o por los rganos colegiados superiores) de las comunidades autnomas, las cuales designan a un senador, como mnimo, y otro senador ms por cada milln de habitantes de su respectivo territorio. En este ltimo caso, generalmente se exige como requisito para ser designado senador, ser miembro del Parlamento autonmico designante. Al igual que en el caso espaol, son muchas las repblicas unitarias, que no obstante no estar organizadas bajo el modelo federal, han establecido un modelo bicameral segn el cual la primera cmara, la Cmara de Diputados, se concibe como el rgano representativo de los ciudadanos, mientras que la segunda cmara, el Senado, se concibe como el rgano representativo de las unidades territoriales que integran la repblica (regiones o provincias). 6. 3. La bicameralidad meramente revisora o como elemento de control. El tercer modelo de bicameralidad corresponde a los pases que no estn organizados oficialmente como aristocracias ni como estados federados. En estos pases la existencia de dos cmaras no se justifica apelando a distintas necesidades de representacin, sino nicamente a la supuesta calidad revisora o al rol de control que tendra el senado dentro de la estructura parlamentaria. Este fue el modelo tomado como referente por el dictamen de la Comisin de Constitucin y Reglamento del Congreso de la Repblica; a pesar de que es el que ha recibido los mayores cuestionamientos.

Desde esta perspectiva estrictamente funcional, se supone que la existencia de dos cmaras permitir mejorar la calidad de las leyes, ya que estas se aprobarn luego de un proceso de debate ms largo y reflexivo. Se parte de la idea que la decisin de la Cmara de Diputados (tambin llamada cmara joven o cmara poltica) obedecera fundamentalmente a criterios polticos ms que a criterios tcnicos, hecho que podra afectar la calidad de las leyes aprobadas por esta. Frente a esta situacin, el senado, compuesto por individuos ms viejos y, por tanto, presuntamente ms sabios o mesurados, desempeara el rol de cmara reflexiva, encargada de revisar y corregir los eventuales desaciertos o excesos aprobados por la cmara baja. En suma, frente a la joven, impetuosa e impulsiva cmara joven, es necesario erigir una cmara revisora, ms madura, reflexiva y de consenso, encargada de frenar los excesos de aquella. Seala Salcedo Cuadros que aunque ese argumento parece interesante, no tiene sustento en la realidad. Tal idea supone que la aprobacin de las leyes en la cmara joven o de diputados (la cmara poltica), obedece a las correlaciones de fuerza propias del juego poltico que ocurren en dicha cmara, lo cual es verdad; mientras que la revisin por parte del senado del proyecto aprobado por la cmara de diputados obedecera a un mayor anlisis y a una ponderada y madura reflexin, ms que a criterios polticos. Esto ltimo no es necesariamente cierto. La aprobacin de las leyes y, en general, la toma de decisiones en el mbito parlamentario, siempre obedecer a razones polticas, vale decir, a las correlaciones de fuerza de las bancadas que la conforman, a las alianzas o acuerdos polticos a los que estas pueden arribar. Por ms que se pretenda considerar al senado como la cmara reflexiva, esta siempre ser tan poltica como la cmara joven. Las decisiones del senado, tal como ocurre en la Cmara de Diputados, sern el resultado de la correlacin de fuerzas, de las alianzas o acuerdos polticos a los que pueden arribar las bancadas, ms que a la reflexin, al anlisis o la revisin serena de los proyectos aprobados en primera instancia en la primera cmara. En realidad, el nico elemento objetivo que podra distinguir al senado de la Cmara de diputados es que a este ltimo rgano se podra ingresar siendo algo ms joven (a los 25 aos), mientras que para entrar al senado habra que esperar unos diez aos. La diferencia de edad de ingreso al senado garantiza que los senadores sean parlamentarios ms reflexivos, ms analticos y ms ponderados que los de la cmara de diputados? Lo dudamos. Una variante del argumento del senado como cmara reflexiva, apela a que una segunda cmara resulta necesaria para que se pueda establecer un sistema

intraorgnico de control de la actividad legislativa del Parlamento, lo que sera deseable en la medida que cuantos ms mecanismos de control existan, mejor para la democracia. Karl Loewenstein, refiere al respecto que el control intraorgnico [de la actividad legislativa del Parlamento] ms importante consiste en la divisin de la funcin legislativa que, como tal, est distribuida entre dos ramas separadas de la asamblea que se controlan y limitan mutuamente. Sin embargo, como reconoce el propio Loewenstein, () cuando ambas cmaras son elegidas con la misma o parecida base electoral [como sera el caso del sistema bicameral propuesto por el aludido dictamen de la Comisin de Constitucin y Reglamento] es de esperar que en ambas cmaras se d la misma o parecida constelacin de partidos, con lo que desaparecer el efecto de control intraorgnico, que yace en la participacin concurrente de ambas cmaras en el proceso legislativo (Loewennstein, Karl. 1982. 248). Tal situacin afecta, como seala Loewenstein, el efecto de control intraorgnico que se espera del modelo bicameral. Entonces, el control esperado del sistema de dos cmaras no funcionar o funcionar ineficientemente, con lo cual, si este es el fundamento para restablecer el senado, la relacin costo-beneficio no justifica la inversin; mxime si ya existen en nuestro rgimen constitucional otros mecanismos de control de la funcin legislativa del Parlamento, cuya eficiencia en su rol de control est debidamente acreditada. 7. EL SISTEMA PARLAMENTARIO EN LA HISTORIA CONSTITUCIONAL PERUANA Tradicionalmente la historia constitucional muestra una clara tendencia al bicameralismo, dado que la mayora de las constituciones que el Per ha tenido consagraron el bicameralismo. Vemos la secuencia histrica de los sistemas parlamentarios con los que se ha regido el destino del pas, en nuestras constituciones dadas anteriormente y la vigente en nuestros das. Constitucin de 1823. Consagraba un sistema de Unicameralismo imperfecto. Creaba un Congreso formado por representantes o diputados. Pareca constar de una sola Cmara ya que asimismo exista la figura del Senado Conservador que se asemejaba a lo que posteriormente consagrara la constitucin bolivariana con la Cmara de los censores, se encargaba fundamentalmente de velar por el cumplimiento de la Constitucin y las leyes. As deca su artculo 51.- El Congreso del

Per en quin reside exclusivamente el ejercicio del poder legislativo, se compone de todos los representantes de la nacin elegidos por las provincias. Constitucin de 1826. Conocida tambin como la Constitucin vitalicia o Bolivariana. Plantea un sistema Tricameral, es decir un congreso con tres Cmaras: La Cmara de los tribunos, equivalente a lo que hoy es una Cmara de diputados, Una Cmara de Senadores y Una Cmara de Censores encargada de velar por el cumplimiento de la constitucin y las leyes as como la declaracin de suspensin del vicepresidente y los secretarios de estado, encargados de la administracin pblica. Deca en su artculo 27.- El poder legislativo emana inmediatamente de los cuerpos electorales nombrados por el pueblo: su ejercicio reside en tres cmaras. Primero, de tribunos. Segunda, se senadores. Tercera de Censores. Constitucin de 1828. Esta constitucin considerada como la madre de todas las constituciones es donde se consagra por vez primera el bicameralismo real, es decir un congreso con dos Cmaras: senadores y Diputados, con diferente base electoral, los diputados eran elegidos por las provincias en proporcin a la poblacin electoral de las mismas y los Senadores eran elegidos por las juntas departamentales. Ambas adems contaban con una funcin legislativa de colaboracin sin especial preponderancia de alguna de ellas. Esta funcin se encontraba acompaada de atribuciones de control de tipo indirecto o alterno similares a las contempladas en los EE.UU. para justificar el rgimen bicameral se seal que ni el congreso unicameral de 1823 ni el tricameral de 1826 resultaban congruentes con el equilibrio de poderes que pretenda consagrar la constitucin de 1828. Constitucin de 1834. Esta constitucin mantuvo el bicameralismo de la Constitucin de 1828, fortaleciendo las atribuciones del Consejo de Estado, creado tambin por la constitucin de 1828, resultando ser muy similar a una Comisin Permanente. La Constitucin de 1834 establece un Congreso bicameral. Los diputados son elegidos por representantes a su vez elegidos por colegios electorales de parroquia y provincia (artculos 10 y 11) que estn conformados por todos los ciudadanos con sufragio. Constitucin de 1839 Conocida tambin como Constitucin de Huancayo, Mantuvo el bicameralismo pero cada vez ms fortaleca las atribuciones del Consejo de Estado, convirtindola a decir de Guzmn Napur- en un remedo de tercera Cmara recordando a la Cmara de los Censores de Bolvar.

Constitucin de 1856 Tambin bicameral y de inspiracin liberal. Elimin la figura del Consejo de Estado. Consagr el Bicameralismo Real, es decir un Congreso elegido en una base nica, luego separada por sorteo en las dos Cmaras. Desarrollo un fortalecimiento relativo de las facultades del congreso. Constitucin de 1860 Considerada como la ms conservadora y de ms larga duracin. Mantuvo el bicameralismo real, lo cual se estaba haciendo una regla general. No obstante la Comisin permanente. En la prctica el sistema funcionaba como un bicameralismo casi perfecto. Ambas Cmaras empleaban mecanismos de control poltico directo, sin que esto estuviera establecido constitucionalmente. Constitucin de 1867 Donde se consagr el unicameralismo, reemplaz a la constitucin de 1860, luego casi no tuvo vigencia, restituyndose la de 1860. Plantea un rgimen claramente unicameral, sin ningn rgano que pudiera atenuar dicho unicameralismo. Tcnicamente se puede considerar como un Unicameralismo perfecto. Constitucin de 1920 Seal claramente un sistema bicameral. Exista un Consejo de Estado. La naturaleza y lmites de sus atribuciones impidieron efectuar un bicameralismo real que ya se haba convertido en una constante. Constitucin de 1933 Caracterizada por la doble Cmara poltica y un senado funcional. Se previ la existencia de un Senado funcional que deba constituirse en una Cmara como exista, aunque solo nominalmente en algunas partes de Europa. Este Senado funcional estara conformado por representantes de diversas profesiones y gremios. Se pretenda justificar la existencia de dos Cmaras y la duplicidad de funciones. Es decir se planteaba un Bicameralismo Perfecto o ideal con la ausencia formal de ciertos mecanismos de control ejecutivo como el veto presidencial y leyes. No obstante en el Per jams lleg a implementarse un senado de tal naturaleza. Tampoco existi en democracia occidental alguna. En realidad planteaba Cmaras corporativas, un planteamiento bastante desacreditado por el vnculo con regmenes totalitarios (fascismo y nazismo) En el Rgimen Poltico ambas Cmaras legislaban, censuraban, negaban confianza, interpelaban. La nica diferencia era la prerrogativa correspondiente al llamado Antejuicio Poltico: Los Diputados acusaban y los senadores Juzgaban. Durante su vigencia el Parlamento no se comportaba como un Congreso unificado de dos Cmaras, sino como dos Congresos con funciones de control exactamente iguales para ambas Cmaras. Tcnicamente era posible que una

Cmara interpele a un ministro mientras la otra ya est votando su censura y obligndole a renunciar. Constitucin de 1979. - El Bicameralismo Imperfecto. Ante los problemas de aplicacin de la Constitucin de 1933 se implement un sistema Bicameral Imperfecto. En la que ambas Cmaras mantenan en comn las facultades legislativas. Pero en lo esencial tenan facultades distintas. El Senado tena facultades de naturaleza ms administrativa. Y la funcin de ratificar los nombramientos de ciertos funcionarios pblicos por parte del presidente de la repblica como. Embajadores, Vocales de la Corte Suprema, Altos mandos de las Fuerzas Armadas, Designar a tres de los miembros del directorio del BCR, al Contralor General de la Repblica. Los Diputados por su parte tenan la atribucin exclusiva de interpelar censurar y negar confianza, del mismo modo que se le otorgaba al presidente de la repblica la facultad de disolver solo a la Cmara ms poltica y de mayor control poltico como era la de los diputados. Durante su vigencia se evidenci la existencia de una Cmara baja, ms joven y con mayor poder poltico, los diputados. Y Una Cmara Alta con mayor edad promedio, el Senado, que ya no era de carcter funcional y cuyos miembros deban tener un temperamento supuestamente ms tranquilo y deliberativo. As la razn de ser del bicameralismo imperfecto ser la de diferentes funciones entre una y otra. Se resalta que la forma de eleccin planteada fue como sigue: La Cmara de Diputados, se elega por circunscripciones del mismo nmero de votantes, es decir por distrito electoral mltiple. Y el Senado deba ser elegido por las Regiones (segn el modelo de la Constitucin francesa de 1958). Sin embargo las elecciones se llevaron acabo, para el Senado, mediante distrito electoral nico. Constitucin de 1993. El sistema parlamentario establecido por la

Constitucin vigentes es un unicameralismo imperfecto, puesto que al interior del parlamente se reconoce a un rgano denominado Comisin Permanente cuya funcin es la ratificacin de nombramiento de ciertos funcionarios pblicos, adems de las funcin legislativa delegada y no puede ser resuelta. 8. SISTEMA PARLAMENTARIO VIGENTE EN EL PER Y PROPUESTAS DE REFORMA 8.1. Unicameralismo imperfecto Nuestro pas se rige por un sistema parlamentario unicameral imperfecto. De acuerdo al artculo 90 de la Constitucin de 1993, seala que el Congreso es

Unicameral, distinguiendo sin embargo un Bicameralismo imperfecto, ya que existe un rgano denominado Comisin Permanente, cuyos antecedentes podremos

encontrarlos en el Consejo de Estado creado por la Constitucin de 1828 que funcionaba en el receso del congreso. Se menciona tambin en la Constitucin de 1860 con ciertas atribuciones especficas. Su uso dur hasta 1874. Las siguientes cartas Constitucionales prescindieron de su uso. Hasta que la Constitucin de 1979 la incluy con facultades muy restringidas. La Comisin permanente funciona como una Institucin de acusacin Constitucional igual a lo que era la Cmara de Diputados en la constitucin anterior. Sus funciones son las de ratificacin de nombramiento de ciertos funcionarios pblicos (prerrogativa anterior del Senado): Contralor General de la Repblica,

Superintendencia de Banca y Seguros, Presidente del BCR. Adems ejerce facultades legislativas delegadas con limitaciones derivadas de la naturaleza de las normas y al igual que el Senado, de la anterior Constitucin, no puede ser disuelta. Se encuentra muy fortalecida sus atribuciones, la razn se encuentra en la existencia de Una sola Cmara legislativa. Argumentos que fundamentaron el establecimiento del unicameralismo en la Constitucin de 1993. 1. Carlos Torres y Torres Lara, sealaba que la reforma del poder legislativo se debe a la velocidad de accin retardada en relacin al funcionamiento del poder Ejecutivo. Sealando adems que No hay peligro de que una sola Cmara pueda dar leyes sin control alguno. la doctrina constitucional moderna indica que ninguna disposicin puede darse si previamente no es revisada por un grupo especial 2. Crtica al bicameralismo: Una sola Cmara reforzar al Parlamento, cuando hay dos Cmaras el conflicto entre ellas es permanente. As la teora jurdica dice que una Cmara cuida de los excesos de la otra, pero eso es una teora jurdica superada por los nuevos fenmenos polticos. 3. Bernales por su lado seala que es bueno recordar que la propuesta unicameral fue un planteamiento intransigente por la mayora oficialista del gobierno de Fujimori, que iba de la mano con el esquema marcadamente antiparlamentario de Fujimori. 4. No se hizo caso de propuesta como las del colegio de abogados de Lima o las de Enrique Chirinos Soto, que fue un defensor del bicameralismo, que en el CCD sostuvo tres razones que fundamentan el bicameralismo: 1) La lectura de nuestra tradicin constitucional. Per no se ha apartado del rgimen bicameral. 2) La legislacin comparada, mayormente bicameral.3) La necesidad de reflexionar de

manera ms pausada la expedicin de las leyes, lo que se traducira solamente a travs de dos Cmaras. 5. Otros argumentos que se sustentaron en torno a la reforma del Congreso durante la poca del CCD, han basado sus fundamentos en que la reforma integral del Parlamento debe ser la reforma de todo el sistema poltico, como parte de una reforma profunda del Estado, con la descentralizacin como tarea prioritaria e interrelacionada con el mismo. Se planteaban implantar Asambleas regionales de primer piso a las que se les transferan competencias legislativas. Se planteaban ciertos niveles de control como la renovacin por tercios o mitades y el control democrticos de los ciudadanos. 8.2. Mecanismos de control interorgnico. En el orden constitucional vigente existen dos mecanismos interorgnicos que permiten controlar eficientemente la actividad legislativa del Parlamento. Por un lado, la atribucin de observar las leyes que el artculo 108 de la Constitucin le otorga al Presidente de la Repblica; por otro lado, el control concentrado de la constitucionalidad de las leyes a cargo del Tribunal Constitucional, conforme a lo establecido por el artculo 202, numeral 1 de nuestra Carta Poltica. Por otro lado, el Tribunal Constitucional se ha convertido en un dinmico guardin de la constitucionalidad de las leyes y de hacer respetar el principio de supremaca constitucional, al punto que ha generado el recelo de algunos parlamentarios o de instituciones afectadas por su control. Al respecto debe recordarse que el rol de un Tribunal Constitucional es velar porque las leyes se ajusten a lo dispuesto por la Constitucin, no complacer los intereses o puntos de vista de los rganos a los que controla o afecta. Precisamente en la reaccin que algunas de sus decisiones genera, se observa la importancia de este tribunal como rgano de control de la funcin legislativa. Esos dos mecanismos de control: el poder de observar la ley del Presidente de la Repblica y el control concentrado de la constitucionalidad de las leyes a cargo del Tribunal Constitucional, propios del sistema de frenos y contrapesos del

constitucionalismo moderno, funcionan ms o menos eficazmente en nuestro pas. Es necesario entonces sumarle otro mecanismo el senado el cual, por lo dems, no asegura un eficiente desempeo como rgano de control? Si la razn de ser de restablecer la doble cmara sera nicamente este criterio funcional de tener una segunda cmara meramente revisora, o como rgano de control intraorgnico, definitivamente no se justificara. Cualquier sistema puede funcionar siempre y cunado exista la predisposicin de los parlamentarios y del Estado

en general para dirigir del mejor modo al pas dejando de lado los interese puramente polticos. 9. PROPUESTAS DE RETORNO A LA BICAMERALIDAD 9.1. Propuesta legislativa de retorno a la bicameralidad En la historia constitucional peruana predomin el sistema bicameral, que fue establecido por las constituciones de 1828, 1860, 1933 y 1979, que son las cartas polticas que mayor vigencia han tenido en nuestra accidentada historia constitucional. La Constitucin de 1993 rompi con esta tradicin al establecer nuestro actual parlamento unicameral. En un intento por retornar a la tradicin rota por nuestra ltima Constitucin, el 15 de mayo de 2007 la Comisin de Constitucin y Reglamento del Congreso de la Repblica aprob un dictamen el recado en los proyectos de ley 094/2006-CR, 589/2006-CR, 784/2006- CR y 1064/2006/CR que propone reinstaurar el sistema bicameral, con un Senado de 50 senadores y una Cmara de Diputados de 120 diputados. La propuesta contemplaba que los diputados sean elegidos en

circunscripciones departamentales o regionales, bajo el sistema denominado distrito electoral mltiple (tal como actualmente son elegidos los congresistas de la Repblica); mientras que los senadores lo sean en circunscripcin electoral nacional o distrito electoral nico (como se elige al presidente y vicepresidentes de la Repblica). Posteriormente, el referido dictamen fue modificado durante su discusin en el Pleno del Congreso; habindose arribado a una frmula segn la cual de los 50 senadores que debera tener el Parlamento, la mitad se elegira en distrito nico nacional y, aqu viene lo interesante, la otra mitad se elegira uninominalmente (uno por cada regin o departamento). 9.2. Propuesta de retorno a la bicameralidad con enfoque regional. El Profesor Carlo Magno Salcedo Cuadros propone una reforma completa del rgimen parlamentario, tratando de ser lo ms ideal posible, sea tambin posible de aprobar, en los siguientes trminos: 1. Debe tener dos cmaras, una cmara de diputados y otra de senadores. Esto, no obstante, no debe significar simplemente repetir el modelo centralista de la Constitucin de 1979. En tal sentido la segunda cmara debera conformarse desde una perspectiva regional.

2. La eleccin de los diputados sera mediante circunscripciones uninominales, con lo cual estos se elegiran uno por uno, y no por lista como ocurre actualmente. Esta cmara debera tener entre 180 y 190 diputados, ya que el actual tamao del parlamento es muy pequeo respecto a la poblacin electoral del pas, contrariamente a lo que dicen los demagogos y por ms impopular que parezca la medida. Adems, deberan establecerse algunas circunscripciones especiales para los peruanos residentes en el extranjero, quienes actualmente son considerados como parte del cuerpo electoral de Lima Metropolitana. 3. La mitad de los 52 senadores que debera tener el Parlamento, sera elegido uninominalmente (uno por cada regin o departamento). Los otros 26 seran elegidos en distrito nico nacional, es decir plurinominalmente, a travs de listas y bajo el criterio de proporcionalidad. 4. Todo parlamentario debera estar sujeto a la posibilidad de ser revocado, en una fecha nica que coincida aproximadamente con la mitad del mandato de cinco aos. Una alternativa a esta propuesta especfica sera recortar el mandato parlamentario a dos aos y medio. Cabe precisar que, de prosperar este conjunto de reformas al rgimen parlamentario, los parlamentarios se elegiran en tres diferentes niveles: 26 senadores seran elegidos nacionalmente, otros 26 elegidos regionalmente, y todos los diputados elegidos casi a nivel provincial (o incluso distrital, como ocurrira en Lima o en provincias con mucha poblacin electoral).

El parlamento tiene su origen en las civilizaciones antiguas, pero se configura como tal en la poca moderna teniendo como paradigma al parlamento ingles, especialmente se nota cuando en 1832 se otorg la facultad al pueblo de intervenir en la eleccin de la cmara de los comunes. Los que sustentan la bicameraalidad sostienen que esta permite una mejor calidad en el trabajo legislativo, ya que el Senado acta como una cmara de reflexin o cmara revisora, controlando los impulsos pasajeros y las precipitaciones que puedan provenir de la Cmara de Diputados, llamada tambin cmara de origen, cmara baja o Cmara de Representantes. Se manifiesta que la unicameralidad permite una mayor celeridad en la expedicin de leyes y evita la duplicidad de esfuerzos en el diseo de la legislacin Originalmente la esencia, la razn de esta divisin en dos cmara es que nobles y plebeyos no se mezclen en el mismo rgano poltico ya que pertenecen a distintos estamentos, con distintos derechos y privilegios, y distintos intereses, que deben equilibrar entre s sus poderes. En la bicameralidad federal, la existencia de dos cmaras ha obedecido a la necesidad de establecer diferentes tipos de representacin: una cmara para representar al conjunto de los ciudadanos de la repblica (propio del modelo republicano), y otra cmara para representar a los estados miembros de la federacin (propio del modelo federal)

Lo deseable sera que la segunda cmara funcione como rgano reflexivo y de control intraorgnico, sin embrago no siempre va ocurrir as. De modo que, las

decisiones del senado, tal como ocurre en la Cmara de Diputados, sern el resultado de la correlacin de fuerzas, de las alianzas o acuerdos polticos a los que pueden arribar las bancadas, ms que a la reflexin, al anlisis o la revisin serena de los proyectos aprobados en primera instancia en la primera cmara. Como es lgico, ambos sistemas tienen ventajas y desventajas. Sin embargo, ambos sistemas pueden funcionar como se ve en la prctica por los diferentes pases, slo se requiere que los que detentan el poder dejaran de lado sus intereses

individuales y sobre todo sus intereses polticos y pensaran ms en el inters de la colectividad, en el verdadero desarrollo del pas, teniendo como horizonte el fin supremo del Estado, esto es, la defensa de la persona y el respeto por su dignidad.

Lista de Referencias. Humberto La Roche. Derecho Constitucional Vadell Hermanos Editores. Caracas. Tomo I, Pg. 528) Biscaretti Di Ruffia. 1982. Derecho Constitucional. Madrid: Editorial Tecnos.

Salcedo

Cuadros,

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