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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO CENTRO DE FILOSOFIA E CINCIAS HUMANAS ESCOLA DE SERVIO SOCIAL

Assistncia Social - Avanos e retrocessos: reflexes sobre os limites da Poltica Nacional de Assistncia Social no enfrentamento da Questo Social no Brasil

Aluna Elisabete Baptista Damasio Orientadora Prof Dr Cleusa Santos

Rio de Janeiro JUNHO/2009

ELISABETE BAPTISTA DAMASIO Aluna do Curso de Servio Social matrcula 104133246

Assistncia Social - Avanos e retrocessos: reflexes sobre os limites da Poltica Nacional de Assistncia Social no enfrentamento da Questo Social no Brasil

Trabalho de Concluso de Curso Escola Janeiro de Servio Social

de da de

Graduao do Curso de Servio Social Universidade Federal do Rio

Orientadora Prof Dr Cleusa Santos

Rio de Janeiro 2009

Por isso, o Direito igual continua a ser, aqui, por princpio , o Direito Burgus, ainda que princpio e prtica j no se agridam mais, agarrando-se pelos cabelos ... Apesar desse progresso, esse Direito igual continua a estar aprisionado em uma limitaao burguesa. ... Tratase, portanto, segundo seu contedo, de um Direito da desigualdade, tal como todo Direito." Marx e Engels.

AGRADECIMENTOS
A minha me, que sempre foi um espelho pela sua fora, coragem e incentivo mesmo quando todos e tudo estavam na contra mo da minha vida. Ao meu pai, mesmo no estando presente, continua a incentivar meu percurso na Terra. Agradeo minha orientadora Cleusa Santos, que disps do seu tempo e at do espao da sua casa, para atender minhas dvidas e principalmente por aguar cada vez mais o meu interesse em procurar melhorar o meu desempenho. Agradeo s minhas amigas que estiveram prximas durante essa trajetria da graduao e compartilharam comigo de discusses, debates que contribuiriam com sugestes, e crticas que serviram de apoio para as minhas angstias e dvidas.

SUMRIO

Resumo ..................................................................................................................6 Introduo .............................................................................................................7 PRIMEIRO CAPTULO 1 o Contexto Scio-Histrico da Assistncia Social no Brasil: um resgate necessrio 1.1 A assistncia na histria.................................................................................12 1.2 A trajetria da assistncia no Brasil................................................................25 1.3 A assistncia no governo Militar.....................................................................30. SEGUNDO CAPTULO 2 Cidadania e o Projeto Neoliberal : o retrocesso dos direitos sociais. . 2.1 O processo de redemocratizao no pas.....................................................42 2.2 Da Constituio Federal de 1988 ao projeto neoliberal no Brasil...................54 TERCEIRO CAPTULO 3 O Avano da Assistncia Social em um processo de contradio 3.1Uma breve sntese da Poltica de Assistncia Social e o Sistema nico de Assistncia Social..................................................................................................75 3.2 A expresso de uma contradio no campo da assistncia social..................83 3.3 A responsabilizao da sociedade civil no enfrentamento da questo social.....................................................................................................................87 Consideraes finais..............................................................................................109 Referncias bibliogrficas......................................................................................119

RESUMO
O presente Trabalho de Concluso de curso pretende contribuir para o debate em torno da Assistncia Social no mbito dos avanos e retrocessos, na poltica nacional de assistncia social e a importncia dessas reflexes para o Servio Social, que objetiva desvelar a presena e o enfrentamento da questo social por parte do Estado, visando reconhecer as particularidades das mltiplas expresses da mesma na histria da sociedade brasileira. No primeiro captulo, buscamos um breve e sucinto resgate histrico da assistncia com o objetivo de mais adiante fazermos uma comparao sobre a filantropia do passado com a filantropia dentro da poltica nacional de assistncia social. No segundo capitulo, buscamos mostrar a luta e a conquista dos direitos sociais e o seu reconhecimento como poltica pblica de fato garantida pelo Estado, como um avano, e em seguida a entrada do projeto neoliberal no Brasil, que redefine o papel do Estado e que direciona essas polticas sociais para um retrocesso. No terceiro e ltimo captulo relacionamos as expresses da questo social da contemporaneidade e a questo da refilantropizao dentro da poltica nacional de assistncia social, atravs das novas bases para a relao entre o Estado e a sociedade civil, destacando-se o terceiro setor, o voluntariado e a responsabilidade social como forma de intervir na questo social, o que nos reporta a um verdadeiro retrocesso.

Introduo

O presente Trabalho de Concluso de Curso resulta em um estudo com base em fontes bibliogrficas, reportagens de jornais e informaes do Ministrio de Desenvolvimento Social sobre a Assistncia Social no Brasil, com o objetivo de realizar uma reflexo sobre os direitos conquistados historicamente e a dificuldade de tornar essa conquista como poltica pblica de fato, mesmo aps a sua incluso na Constituio Federal de 1988, onde a Assistncia Social adquiriu o status de direito. Realizamos uma reflexo das novas formas de intervenes dadas s expresses da questo social e dentro da Poltica Nacional de Assistncia Social, atravs do Sistema nico de Assistncia Social, em um dos seus eixos estruturantes, que se configura, nas novas bases para a relao entre o Estado e a Sociedade Civil. O discurso de responsabilizao da sociedade est relacionado com a compreenso de que a sociedade civil a nica capaz de resolver problemas da questo social e o Estado classificado como incapaz. A partir dessa perspectiva gera-se uma dicotomia entre Estado e sociedade civil, estimulada pelo projeto neoliberal. Esse novo direcionamento se d na medida em que o Estado se retira do papel de formulador e implementador de polticas pblicas de carter universal. a partir desse processo que se pretende problematizar os avanos e retrocessos da assistncia social. No primeiro captulo realiza-se um breve resgate da trajetria da assistncia 7

construda historicamente em alguns pases e suas diversas formas de aes e prticas de ajuda aos pobres, sendo que alguns modelos de interveno no atendimento assistencial se desenvolveram no Brasil, principalmente a partir de 1930, que a questo social passa a ser reconhecida, porm os direitos so vinculados relao capital e trabalho e a assistncia se destina aos segmentos mais pobres da populao. Desta forma, com a entrada do capitalismo monopolista no Brasil, o Estado se redefine para atender o desenvolvimento do processo de acumulao que veio consolidar esse segmento de expanso. Dentro do regime ditatorial, as polticas sociais faziam parte de um processo para a acumulao de riqueza, na verdade funcionavam como uma poltica de controle social. importante destacar que a poltica social no Brasil promoveu

avanos em perodos de governo autoritrio, entretanto no favoreceu a instituio da cidadania de fato. Ora, devemos lembrar que as polticas sociais eram elaboradas como polticas compensatrias, que acabavam agravando as desigualdades. Como sempre, essas polticas no abarcavam toda a populao. A distribuio desses servios atendia os que contribuam, produzindo uma estratificao da cidadania. Por conseguinte, a crise mundial ocorrida no final da dcada de 1970 comeava a se expandir de forma avassaladora, com o esgotamento do modelo fordista-keynesiano, em face das transformaes societrias decorrentes da mundializao do capital. As novas exigncias impostas pelo sistema capitalista impuseram grandes desafios, que acarretaram os efeitos socialmente negativos capacidade de interveno do Estado na vida social, mediante a ofensiva ao iderio 8

neoliberal. Ao trmino da ditadura militar, a oposio ao regime teve grande repercusso, destacando-se como um fator importante para incio do processo de abertura poltica. A sociedade civil organizada pressionava de forma intensa, exigia os direito civis e polticos. O segundo captulo traz a fase de redemocratizao do pas, com reconhecimento dos partidos organizados e vinculados aos trabalhadores, dos sindicatos e dos movimentos sociais, como interlocutores da cena poltica que se consolidava nesta poca. Vale lembrar que a sociedade brasileira vivenciou o momento de uma revoluo democrtica, segundo alguns autores que sero destacados ao longo desse trabalho. Esse fato histrico veio a estabelecer a Constituio Federal de 1988 colocando a assistncia no patamar de poltica pblica junto com a sade e a previdncia social no quadro da seguridade social tendo o Estado como garantidor desse direito. Entretanto, verificamos que logo aps a promulgao da Constituio Federal de 1988, o Estado tem um novo direcionamento acarretando transformaes em relao s polticas sociais sob orientaes advindas do Consenso de Washington. O terceiro capitulo objetiva demarcar os avanos e retrocessos dentro da Poltica Nacional de Assistncia Social, que estabelece as novas bases para a relao entre Estado e sociedade civil como eixo estruturante do Sistema nico de Assistncia Social SUAS. A reflexo sobre esse assunto centra nas novas bases que formam essas relaes na sociedade, destacando-se o terceiro setor, o voluntariado e a responsabilidade social e o que significa essa nova forma de interveno dada a questo social, em face a tal realidade. 9

CAPTULO I

O CONTEXTO SCIO-HISTRICO DA ASSISTNCIA SOCIAL NO BRASIL: UM RESGATE NECESSRIO

1.1 A ASSISTNCIA NA HISTRIA

Para entendermos a forma com que a assistncia se apresenta hoje em nosso pas necessrio, antes de tudo, conhecermos o significado desse conceito. Para compreenso dessa anlise, buscar-se realizar uma sucinta constituio histrica da assistncia desde a sua gnese, sobretudo devido s particularidades histricas que sempre reforam perspectivas assistencialistas com relao poltica social, conforme veremos adiante. Sendo assim, uma observao mais atenta sobre esse processo mostra que a assistncia ao outro uma prtica antiga na humanidade. E ao longo da histria, os grupos religiosos foram designados s prticas de ajuda e apoio aos pobres. Conforme mostra Yazbeck (2007) a assistncia no se limita nem civilizao judaico-crist nem s sociedades capitalistas. A solidariedade social diante dos pobres, dos doentes e dos incapazes se coloca sob diversas formas nas normas morais de diferentes sociedades. Assim, 10 muitos exemplos histricos de

solidariedade e compromisso desses valores foram inseridos nas sociedades do mundo. Esse processo de ajuda os pobres e desvalidos tornou-se algo natural e so prticas eternizadas at hoje, apesar do grande desenvolvimento nas esferas da vida social, particularmente na produtiva. Desta forma, o modo que era dado a esse tratamento, ou seja,
essa ajuda sempre seguiu o pensamento construdo historicamente de que em toda sociedade haver sempre os mais pobres, os doentes, os frgeis, os incapazes, os que nunca conseguiro reverter essa condio de miserabilidade, precisando sempre de ajuda e da misericrdia dos outros. (Yazbeck, 2007:40)

Nesta perspectiva, o homem visto como um ser naturalmente dependente, pela suas necessidades e carncias cabendo a ele superar seus desafios impostos por uma sociedade liberal. Contudo, observa-se que a benemerncia, como um ato de solidariedade, foi se constituindo em prtica de dominao. Um exemplo disto foi a construo dos asilamentos na Frana. importante atentar que a assistncia no era compreendida com um direito e sua prtica sempre esteve ligada caridade, benesse e benevolncia, conforme se assiste nos dias de hoje, apesar dos avanos legais conquistados atravs de processo de lutas emergidas ao longo da histria. No sculo XIV, no Antigo Regime, existiam aes para atender aos desafortunados que eram constitutivas de esmolas. Havia, tambm, controle da mendicncia e repreenso da vagabundagem. Portanto, a assistncia dirigiu-se apenas aos pobres que comprovadamente, demonstrassem sua incapacidade para o trabalho (Boschetti, 2003:52). E com esse pensamento as aes interventivas 11

eram utilizadas pelas classes dominantes sempre utilizando novas estratgias de domnio e principalmente a permanncia da ordem social. Os podres, mendigos, e os considerados invlidos sempre puderam contar com medidas assistenciais, sobretudo quando preenchiam o critrio da proximidade de domiclio. A esta populao somente eram destinadas aes assistenciais. Naquela poca, a assistncia ficava reduzida a um conjunto de ajudas sociais sob a responsabilidade, principalmente, da Igreja. Cada parquia era obrigada a se responsabilizar pelos pobres de seu territrio e quem era atendido em um determinado local ficava impedido de se deslocar, devido s poor laws que proibiam a mendicncia. Tais medidas,
(...) adotadas inicialmente em mbito local, foram retomadas pelas legislaes nacionais em quase todos os pases que hoje constituem a Europa, sendo as mais conhecidas as poor laws inglesas que iro resultar na lei Elizabetana de 1601. As poor laws eram voltadas para proteo social, destinada queles incapazes de produzir devido sua pouca idade ou doena, e queles que se reconheciam como fracassados, incapazes de obter o suficiente para seu sustento e de sua famlia. Os indigentes eram obrigados a abrir mo dos seus direitos polticos, obtendo em troca uma ajuda social. Assim, essa lei no reconhecia os direitos de cidadania. (BOSCHETTI, 2003:50)

Outro exemplo, que se pode destacar como tratamento utilizado para solucionar o problema da populao, que se encontrava vulnervel socialmente, foi o das Workhouses, implantadas em escala na Europa no sculo XVII, vistas como medidas mais elaboradas para a conteno da populao e manuteno do pertencimento local e da ordem social. Nesse sentido, o trato era diferenciado de acordo com aptido ou inaptido para o trabalho. Sobre isto, do ponto de vista institucional, o regulamento das workhouses combinava enclausuramento com trabalho forado e oraes para corrigir os 12

mendigos. Assinala que o critrio da inaptido para o trabalho um forte eixo de composio da assistncia social, e talvez, o que mais definiu sua esfera de compreenso (Boschetti, 2003:52). Neste contexto, no basta ser pobre ou indigente para cumprir o requisito de ser atendido pela domiciliao, assistncia destinava-se apenas aos pobres que, comprovadamente, demonstravam sua incapacidade para o trabalho, e este critrio se prolongou por sculos. Nestes termos, sabe-se que no sculo XVI, na Europa, houve uma srie de leis que eram destinadas a reprimir a pobreza condenando a pessoa que mendigava a trabalhos forados. Destinavam-se proteo assistencial os inaptos para o trabalho, porm, no se questionava a falta de trabalho para todos. Historicamente, assistia-se a uma forte influncia da relao de

incompatibilidade entre o trabalho e assistncia, e somente, a partir do sculo XX, que os pobres sem trabalho, mais capazes de trabalhar, passam a ter direito assistncia social, em forma de programas de transferncia de renda, em alguns pases da Europa. No Brasil, a assistncia incorporou toda sua constituio no critrio de inaptido ao trabalho. E sobre esse assunto, nos remete todo o nosso desenvolvimento social e econmico, como ser demonstrado adiante, no decorrer desse trabalho. Porm, na anlise de Boschetti define-se que No se constituindo exatamente uma novidade em afirmar que a assistncia social, historicamente, se configurou como campo de interveno poltica e social nebuloso (2003:41). Assim sendo, esse difcil entendimento no foi uma caracterstica somente no Brasil, de tratar a assistncia de forma subalternizada. Esse procedimento foi implementado por toda Europa, a presena dessas relaes nebulosas entre o poder pblico e as 13

instituies privadas assistenciais como filantropia assistencialista. As tentativas de entendimento deste fenmeno apontam para vrias direes e uma das mais correntes a afirmao de que
a assistncia social uma ao pblica e privada que, tradicionalmente, no se constitui como componente das polticas de desenvolvimento econmico e social, no avanando, em conseqncia, para alm das clssicas medidas reparadoras e/ou amenizadoras das situaes de pobreza (Alayon,1989 apud Boschetti. 2003: 41)

O Estado ao longo da histria se apropriou no s da prtica assistencial como expresso de benemerncia, como tambm incentiva e direciona os esforos de solidariedade social na sociedade. Essas relaes antigas at hoje se fazem presentes na forma de interveno, onde o direito substitudo pelas prticas de caridade e filantropia, a misria ser sempre vista como fato natural 1 e no compreendida como resultado do acesso desigual riqueza socialmente produzida. Os critrios de inaptido para o trabalho continuam a prevalecer na assistncia social, mesmo aps a sua incluso como direito social. Nesta perspectiva, a assistncia social deve se tornar no seu campo de ao reconhecida como poltica de assistncia social legalmente e se tornar um dever do Estado.

Netto, referindo-se a esse processo no mbito das reformas sociais possveis [que] esto hipotecadas a uma reforma moral do homem e da sociedade assinala que, de fato, no mbito do pensamento conservador, a questo social, numa operao simultnea sua naturalizao, convertida em objeto de ao moralizadora. E, em ambos os casos, o enfrentamento das suas manifestaes deve ser funo de um programa de reformas que preserve, antes de tudo e mais, a propriedade privada dos meios de produo. Mais precisamente: O cuidado com as manifestaes da questo social expressamente desvinculado de qualquer medida tendente a problematizar a ordem econmico-social estabelecida: trata-se de combater as manifestaes da questo social sem tocar nos fundamentos da sociedade burguesa. (NETTO, 2005:155)

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1.2 A trajetria da Assistncia Social no Brasil

Desde o sculo XVII, a filantropia e assistncia social associavam-se intimamente prtica de caridade no Brasil. Dependiam de iniciativas voluntrias e isoladas de auxlio aos pobres e desvalidos. Estas iniciativas partiram das instituies religiosas que, sob o ponto de vista da moral crist, direcionavam seus cuidados, oferecendo abrigos, roupas e alimentos, em especial s crianas abandonadas, e aos velhos e doentes em geral. Os modelos de atendimento assistencial decorrentes da idia de pobreza como disfuno pessoal,

encaminhavam-se, em geral, para o asilamento ou internao dos indivduos portadores dessa condio. Um exemplo deste fato so os hospitais das Santas Casas de Misericrdia2, no acolhimento do pobre e do miservel. No caso do Brasil possvel afirmar que com
(...) excees, que at 1930 em nosso pas no se compreendia a pobreza enquanto expresso da questo social. Quando esta se colocava como questo para o Estado, era de imediato enquadrada como caso de polcia e tratada no interior de seus aparelhos repressivos (Yazbeck, 2007:41).

Os problemas sociais eram mascarados sob a forma de fatos isolados, a pobreza era tratada como disfuno pessoal dos indivduos. Essa forma de interveno que se dava a esse fenmeno, a questo social 3, era remetida aos cuidados de uma rede de organismos de solidariedade social da sociedade civil, em
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Fundada em 24 de maro de 1582, pelo sacerdote espanhol Jos de Anchieta, a Santa Casa de Misericrdia tem como misso acolher e cuidar dos mais carentes. Por questo social, no sentido universal do termo, queremos significar o conjunto de problemas sociais e econmicos que o surgimento da classe operria imps no curso da constituio da sociedade capitalista. Assim, a questo social est fundamentalmente vinculada ao conflito capital e trabalho. (Cerqueira Filho, 1982:21 apud Netto,2005:17)

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especial queles organismos atrelados s igrejas de diferentes credos. O Estado se inseria nesta rede enquanto agente de apoio, um tanto obscuro ou para fiscalizar, no assumindo, portanto, sua posio de fato. Este procedimento

(...) para encaminhamento era bastante coerente com idia existente de que os pobres eram considerados grupos especiais, prias da sociedade, frgeis ou doentes. A assistncia se misturava com as necessidades que a populao tinha referentes aos cuidados com a sade, o que levava a constituir organismos prestadores de servio assistenciais, que mostravam as duas faces; a assistncia sade e assistncia social. O resgate da histria dos rgos estatais de promoo, bem estar, assistncia social, traz, via de regra, esta trajetria inicial unificada. Assim, percebemos que essas redes de solidariedade social na sociedade assumiram e mantinham a compreenso da assistncia como um gesto de benevolncia e caridade para com o prximo (Yazbeck, 2007:42).

Neste mesmo perodo, na maior parte da Europa Ocidental, apesar dos direitos sociais terem sido conquistados apenas no sculo XX, de acordo com a ordem cronolgica dos direitos de cidadania estabelecida por Marshal 4, algumas leis que se voltavam para a proteo social surgiram de longa data. Coutinho (1997) mostra que "os direitos sociais so os que permitem ao cidado uma participao mnima da riqueza material e espiritual criada pela coletividade e que eles so definidos historicamente como resultado de lutas sociais e assimilados como direito positivo no sculo XX. No mundo moderno os direitos sociais foram negados, sob alegao de que estimulariam a preguia, violariam as leis do mercado e impediriam os homens de se libertarem do poder estatal autoritrio e paternalista. Ao longo da histria, os trabalhadores adquiriram uma tomada de conscincia de classe, os operrios da indstria viviam em condies de extrema miserabilidade, que os levaram a

bastante conhecida a viso de Marshal sobre a ordem cronolgica dos direitos. So eles: direitos civis no sculo XVIII, dos direitos polticos no sculo XIX e direitos sociais no sculo XX (In: COUTINHO 1997:145-165).

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reivindicar um sistema de proteo social como as polticas de pleno emprego, servios sociais universais, extenso da cidadania e o estabelecimento de um padro social mnimo de sobrevivncia. Esse sistema de proteo social passou a constituir, entre as dcadas de 1940 e 1970, a base do Estado de bem-estar social. No Brasil, todo direito concedido pelo Estado sempre foi vinculado na relao capital e trabalho. Ela se faz, portanto, nas seqelas da explorao da fora de trabalho, e se expressa nas precrias condies de vida da populao subalternizada. Ou seja, h um desenvolvimento desigual na sociedade que evidenciou as expresses da questo social. Sobre isso, importante destacar que aqui, a questo social muitas vezes compreendida como um desvio social sendo tratada como um fato isolado, demandando iniciativas pontuais do Estado. Desse modo, podemos afirmar que a questo social no Brasil, desde de sua origem marcada pelo vnculo do indivduo ao mercado de trabalho, logo, no se constituindo como trao essencial cidadania na esfera da universalidade . importante lembrar que, no Brasil, a desigualdade social ocorreu com a passagem das relaes de escravido para relaes sociais burguesas capitalistas. Observa-se que na virada do sculo XIX, a condio de vida da populao operria nos centros urbanos era de pauperizao 5, processo que era impulsionado pela industrializao. As mudanas ocorridas no pas durante as dcadas de 1920 e 1930, com o surgimento da indstria, se refletiram na urbanizao e na diviso social do trabalho.
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Deste modo, a lei geral absoluta da acumulao pode ser descrita nas seguintes palavras, para melhor compreenso : Quanto maiores a riqueza social, o capital em funcionamento , o volume e a energia de seu crescimento, portanto tambm a grandeza absoluta do proletariado e a fora produtiva do seu trabalho, tanto maior o exrcito industrial de reserva. A fora de trabalho disponvel desenvolvida pelas mesmas causas que a fora expansiva do capital. A grandeza proporcional do exrcito industrial de reserva cresce, portanto, com as potncias da riqueza (... E) quanto maior, finalmente, a camada lazarenta da classe trabalhadora e exrcito industrial de reserva, tanto maior o pauperismo oficial (Marx, 1984, I,2:209 apud Netto e Braz,2007138)

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Conforme anlise de Santos,


A cidadania est embutida na profisso e os direitos do cidado restringemse aos direitos do lugar que ocupa no processo produtivo, tal como reconhecido por lei. Tornam-se pr-cidados, assim, todos aqueles cuja ocupao a lei desconhece. (1987:68)

Na virada do sculo XIX, a condio de vida da populao operria nos centros urbanos era de pauperizao, processo que era impulsionado pela industrializao. Para o sistema capitalista, torna-se necessria a formao de

mo-de-obra assalariada, ou seja, o trabalhador para sobreviver deve vender a sua nica mercadoria, que a fora de trabalho. No menos importante o fato de que, com a entrada da industrializao no Brasil, a burguesia intervm junto ao Estado criando leis que atendem aos interesses dos trabalhadores e que organizem as relaes de trabalho capitalistas Exemplos disso, so as caixas de aposentarias e penses. Conforme Mostra Yasbeck,
E em 1923, a Lei Eli Chaves (Lei n 4682, de 24-01-1923) criava a Caixa de Aposentadoria e Penses para os funcionrios. Antes de 1930 duas outras categorias j recebiam os benefcios do seguro social, os porturios e os martimos, pela (Lei n 5.109 de 20-12-1926), os telegrficos e radiogrficos, pela Lei n 5.485 de 30-06-1928. ( 2007:42)

A recorrncia autora tem como objetivo demonstrar que foi atravs do reconhecimento das lutas empreendidas pela classe trabalhadora no Brasil que alguns direitos foram reconhecidos. O Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio criado em 1930, pelo ento Presidente Getlio Vargas passou a fiscalizar e tambm a ordenar e controlar as aes junto fora de trabalho. Assim, gradualmente, o Estado Brasileiro passa a reconhecer a questo social como uma questo poltica ser revolvida sob sua direo. Os direitos eram garantidos queles que tinham 18

vinculao legal, ou seja, a carteira de trabalho assinada. Entretanto, esses direitos eram vistos como uma doao do Estado protetor. Para os indivduos que no se inseriam no mercado formal de trabalho no havia proteo social, a eles eram tratados com desprezo sua condio de necessitados. E a partir de ento, na anlise de Cohn

se cristaliza no pas a concepo de que a questo social, da tica da responsabilidade pblica por um patamar mnimo de bem-estar dos cidados, algo que passa a ser estreitamente associado ao trabalho. Cidado, portanto, distingue-se agora dos pobres: questo social dos trabalhadores, ou das classes assalariadas urbanas, passa a se constituir, a partir de 1930, como uma questo de cidadania; enquanto a questo da pobreza, dos desvalidos e miserveis exatamente por no estarem inseridos no mercado de trabalho continua sendo uma questo social de responsabilidade da esfera privada, da filantropia. (Cohn, 2000:288)

Desta forma, vale aludir as condies de trabalho e habitao da poca que eram de bastante precariedade e comearam a proliferar os grandes centros urbanos e as empresas industriais, o que veio a intensificar a relao entre capital e trabalho, a explorao abusiva a que eram submetidos os trabalhadores, condies mnimas de trabalho de segurana e higiene. Ou seja, os trabalhadores so tambm moradores espoliados. A populao operria era tratada de forma marginalizada socialmente, nos bairros insalubres, dentro das cidades, que j expressavam o seu desenvolvimento. Portanto, dentro do Estado que se consolida a legislao trabalhista, com a centralizao poltica e completa com a submisso dos sindicatos.

Conforme nos mostra Silva,

At a dcada de 1930, as condies de reproduo da fora de trabalho inclusive a moradia dos trabalhadores dependiam predominantemente da relao capital-trabalho, apesar de j se identificar uma certa interveno do poder pblico. A partir de 1930 essas relaes passaram a depender do Estado, por meio de uma estrutura poltico-institucional em grande parte centralizada no Ministrio do Trabalho. Nesse aspecto, a concepo

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trabalhista e estatal do regime respondeu tambm a uma demanda dos setores econmicos empresarias, na medida em que a indstria em expanso exigia mercados nacionais fortificados e ainda (exigia) que o Estado assumisse de forma mais efetiva as condies gerais de produo e reproduo, liberando o capital dessas responsabilidades. (2005:35)

No que concerne aos trabalhadores que no estavam inseridos no mercado formal de trabalho, a interveno estatal se faz presente atravs da assistncia prestada pela Legio Brasileira de Assistncia LBA6 que assume a funo de mediar a relao entre o publico e o privado. Porm, o tratamento moral - expresso em seu objetivos bsicos7 - mostram que a lgica conservadora da assistncia expressava-se atravs de seus programas como um conjunto de prticas que funcionavam como um mecanismo poltico atravs do qual o Estado pretendia dar conta daqueles considerados excludos.

Assim, as primeiras formas de interveno estatal no trato da assistncia social so focadas no mbito estritamente da moral. A assistncia ainda no reconhecida como uma poltica social pblica, por isso, observa-se nas intervenes estatais articuladas s instituies privadas que utilizavam a LBA como intermediadora destas articulaes, que os programas sociais eram feitos de forma assistencialista e tinham cunho extremamente seletivo.

Por outro lado, cabe salientar que, com a expanso do desenvolvimento da industrializao, o atendimento de parte das manifestaes da questo social
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A Legio Brasileira de Assistncia (LBA) foi criada em 1942 pelo Governo Vargas e foi extinta em 1995 pelo presidente Fernando Henrique Cardoso. Objetivos bsicos da LBA (art. 2 de seus Estatutos) 1. Executar seu programa, pela frmula de trabalho em colaborao com o poder pblicos e a iniciativa privada; 2. Congregar os brasileiros de boa vontade, coordenando-lhes a ao no empenho de se promover, por todas as formas, servios de assistncia social; 3. Prestar, dentro do esforo nacional pela vitria, decidido concurso ao governo; 4. Trabalhar em favor do progresso do servio social no Brasil. (Iamamoto, 2003: 250)

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passou a ser considerado necessrio ao progresso do pas, tornando-a reconhecida pelo Estado.

Vale destacar outro elemento importante da realidade brasileira, sinalizado anteriormente. Trata-se da institucionalizao da carteira de trabalho, em 1932, que garantiu alguns direitos trabalhistas. O individuo passou a ser reconhecido como trabalhador quando foi registrado em carteira. Isto permitiu-lhe o acesso a alguns direitos sociais.

Segundo Behing e Boschetti,

(Esse perodo de introduo da poltica social brasileira teve seu desfecho com a Constituio de 1937 a qual ratificava a necessidade de reconhecimento das categorias de trabalhadores pelo Estado e finalmente com a consolidao das leis trabalhistas, a CLT promulgada em 1943 que sela o modelo corporativista e fragmentado do reconhecimento dos direitos do Brasil, o que Santos (1987) caracterizou como cidadania regulada (...) (Behring e Boschetti 2007:108)

Portanto, a assistncia era destinada queles que no conseguiam se inserir no mercado de trabalho. Estes trabalhadores ficavam destinados aos cuidados de aes filantrpicas como o caso, por exemplo, da Fundao Leo XIII, criada em 1947 pela Arquidiocese do Rio de Janeiro em conjunto com a prefeitura da cidade atravs de um convnio com a Fundao Cristo Redentor. Sobre isto, importante atentar que a sede do governo ficava na cidade, onde ocorreram as primeiras formas de interveno com objetivo de dar assistncia material e moral a populao moradora dos morros e favelas. Nesta poca, a prefeitura da cidade estava intervindo nessas moradias devido ao incmodo que esses lugares causavam urbanizao da cidade. Na colocao de Silva Do final do sculo XIX at as 21

primeiras dcadas do sculo XX, o Estado foi movido pela prioridade questo higienista e pela ideologia do progresso, que pressupunha a modernizao da cidade. (2005:38) As aes destes dois rgos tinham como objetivo exercer influncia nas associaes de moradores desses locais, que na poca comeavam a ser organizar, o que despertava certo medo dos setores conservadores, que temiam sofrer represlias por estarem interferindo nos seus espaos, e que viam estes lugares como ambiente de criminalidade. Nota-se que, apesar de todo contexto de expanso do desenvolvimento econmico, o mesmo no ocorre no mbito social. Isto significa que se mantinha eternizada a forma de tratamento da populao pobre sobre a qual permanecem os mecanismos de pauperizao. Nesta poca o aprofundamento das relaes capitalistas do Brasil vem acompanhado do processo social de urbanizao que traz como conseqncia o aumento da espoliao dos trabalhadores e, conseqentemente, acarretou presses sobre o Estado e as indstrias8. Aps as primeiras formas de interveno estatal para o tratamento das expresses da questo social no mbito dos direitos legais e da assistncia, iniciadas com o governo Vargas, o prximo governo9 inicia um processo de transio para implementar uma poltica de abertura para o capital estrangeiro, a estabilizao monetria e controle repressivo dos sindicatos. Com isso, o planejamento no mbito estatal continuou a ser desenvolvido enquanto o trato na esfera social era feito
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Na anlise de Sader sobre esse processo mostra que a presso era orientada por meio dos sindicatos, que conforme o processo de expanso da indstria intensificava sua organizao. (1990:65)
O vice Joo Caf Filho assume o governo de transio, aps o suicdio de Getlio Vargas em 1954.

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quando as necessidades sociais eram consideradas essenciais para atender s exigncias do crescimento industrial e da acumulao capitalista. Nesta poca, no mbito econmico foram criadas grandes instituies pblicas10 vindo a proporcionar um amplo desenvolvimento econmico para o pas. O investimento do Estado brasileiro foi de forma extensiva em diversos setores, como: transporte, energia, comunicao e servios de infra-estrutura urbana, juntamente com o crescimento da urbanizao, da industrializao e as exportaes de manufaturados, alm das exportaes de matrias-primas e outros gneros. Sobre esse assunto, Ianni argumenta que, as dimenses da economia brasileira cresceram catorze vezes, entre 1940 e 1980. Tanto assim que a economia brasileira hoje industrializada, moderna, diversificada E a renda per capita passa de 160 para 2.100 dlares. (1992:90). Contudo, o autor chama a ateno para o fato de que, apesar dessa expanso econmica, o pas permaneceu com ndices altos de desigualdade, caracterizando a sociedade brasileira pela dualidade social: de um lado moderna e industrializada, de outro lado vivendo em condies miserveis, particularizando as vtimas pela fome, falta de habitao, sade entre outros que se constituem a prpria questo social. Ainda assim, segundo o autor, o desenvolvimento econmico do pas prossegue firmemente, o governo de Juscelino Kubitschek continuou a poltica de expanso do grande capital, o processo de industrializao, para o controle de emisses monetrias e dilogo com a populao para conter a organizao dos trabalhadores. O presidente implementou um novo padro de investimento do capital
10

A Petrobras em 1953, a Eletrobrs em 1961, e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDES) em 1952.

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externo do pais, com objetivo que visa a reconstruo das economias devastadas pela guerra e a procura por novos mercados de mbito internacional. De acordo com Filho,
(...) a moldura da ideologia desenvolvimentista enquadrou de forma categrica a problemtica da questo social; o desenvolvimento foi usado como recurso para garantia da estabilidade do sistema, como forte catalisador de mobilizao e legitimao (principalmente quanto classe operria) tornando-se um modo efetivo de controlar as tenses sociais e polticas. (1982:169)

Os problemas ocorridos por esse novo modelo de desenvolvimento da economia do pas tornaram-se insuportveis no comeo dos anos 1960 levando reduo dos investimentos, a diminuio da entrada de capital externo e conseqentemente a um aumento da inflao. Neste ensejo, a dcada de 1960, Jnio Quadros eleito para presidente e Joo Goulart para vice. O pas viveu momentos de tenso na poltica e estagnao econmica. Contudo, importante destacar que Joo Goulart, aps a renncia de Jnio, no teve condies necessrias para colocar em prtica sua reforma 11, devido s presses dos setores conservadores da sociedade, que temiam a perda de seus poderes. Seu governo foi interrompido pelo golpe de Estado que promulgou um ciclo ditatorial na histria do pas.

1.3 Assistncia Social no governo militar


11

Para maior aprofundamento sobre essas reformas, consulte o livro: A transio no Brasil: Da ditadura democracia de Emir Sader,1990 (pag. 11-18).

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O golpe militar de 1964 ps em pratica uma poltica de modernizao conservadora, nas anlises de alguns autores 12 citados ao longo desse trabalho. Segundo eles, o golpe estava alicerado na necessidade de vencer as barreiras sociais e polticas que obstaculizavam o pleno desenvolvimento de um projeto internacionalizador, em gesto desde meados da dcada de 50 (Antunes, 1988:115 apud Mota, 2008:137). As anlises de Mota apontam para fato de que o pas coloca em prtica uma poltica de modernizao conservadora que permanece com o intuito de preservar e fortalecer os laos de dependncia econmica dos grandes centros hegemnicos, ao mesmo tempo em que necessitava quebrar a resistncia organizada da sociedade e construir as bases de um consenso passivo, legitimador daquela ordem Mota (2008:137). Conseqentemente essa dinmica alcanou o Estado brasileiro, que implementou essas exigncias impostas pelo processo de acumulao para atender ao grande capital, promovendo algumas mudanas na esfera da poltica social com o objetivo de adaptar o pas ao seu projeto poltico. Desta forma, para realizao desse projeto, o Estado ps em prtica uma poltica de modernizao conservadora, o Estado deixou de ser populista e se tornou tecnocrtico e centralizado, a ditadura no permitia espaos de lutas por direitos sociais gerando um processo de esgotamento das mobilizaes polticas das associaes de moradores e criando medidas arbitrrias tais como: cassao de mandatos e dos direitos civis e polticos. Esse perodo destaca-se pelo planejamento
12

Sader, 1990; Fernandes, 1986; Mota, 2008; Netto,2005; Ianni,2000.

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direto feito sob a forma de 'racionalizao burocrtica' de carter econmico concentrador e excludente e com ampla valorizao do capital estrangeiro. A ditadura militar tinha como meta o desenvolvimento brasileiro no campo econmico, que buscava proporcionar condies de crescimento da economia de mercado. O pas experimentou o chamado milagre econmico, adquiriu emprstimos que o 'beneficiou' abertura de investimentos estrangeiros conseguindo expandir sua economia. Conseqentemente, ampliou-se o nmero de empregos para a massa urbana. O governo ditatorial se preocupou em manter alta a taxa de acumulao econmica e tinha como lema o to conhecido discurso: primeiro fazer o bolo crescer, para ento dividi-lo. Com essa perspectiva, foram desenvolvidas polticas preventivas. As anlises de Mota (2008) recuperam o fato de que, no Estado Militar tecnocrtico promove-se
(...) algumas mudanas no mbito das polticas sociais procurando funcionalizar essas demandas de acordo com o seu projeto poltico, por meio da expanso seletiva de alguns servios sociais Essa ampliao da cobertura dos programas sociais, em que se incluem as polticas de seguridade social, respondeu preponderantemente pela estratgia de modernizao autoritria adotada pelos governos militares (Mota,2008:137)

Tais medidas levam s ampliaes de cobertura dos programas sociais 13. Esses procedimentos de cobertura dos programas sociais institudos na ditadura militar funcionavam como estratgias de legitimao da modernizao autoritria adotada pelo governo. Neste panorama, as aes de mbito social se articulavam ao

desenvolvimento da industrializao, sendo que nesse perodo foi criado o Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), o Programa de Integrao Social (PIS) e o
13

-Programas sociais: Plano Nacional de Saneamento (PLANASA), ministrado pelo Banco Nacional de Habilitao, com fundos do FGTS, o Programa Nacional de Alimentao (PRONAM), para alimentao completa de gestantes e crianas.

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Movimento Brasileiro de Alfabetizao (MOBRAL) destinado para alfabetizao dos adultos. Para atender s exigncias do grande capital, a educao tinha como objetivo primordial o ensino tcnico para fomentar mo-de-obra barata e qualificada. Assim, todo esse conjunto de aes tinha como meta preparar trabalhadores para a industrializao de modo que o pas criasse possibilidades para o seu desenvolvimento. Em tal contexto realizado um redimensionamento do seu aparato estatal e o mantm sob seu domnio de forma centralizadora. O governo criou programas direcionados para trabalhadores e no-trabalhadores, ampliando de forma gradual a seguridade social. Assim, os programas de privatizao relacionados previdncia e a sade, enquanto direitos sociais, ainda eram tratados como ajuda especfica para os mais pobres. As polticas sociais14 promovidas pela ditadura militar faziam parte de um processo para a acumulao de riqueza, ou seja, as polticas sociais durante o sistema poltico do governo eram na verdade polticas de controle social, como forma de compensao pelo agravamento da questo social, decorrente de uma poltica de estagnao salarial que conseqentemente promovia a misria de forma geral da populao que era reprimida. interessante observar que a poltica social no Brasil promoveu avanos em perodos de governo autoritrio e de perspectiva conservadora no favorecendo a institucionalizao da cidadania.

14

Houve a unificao dos Institutos de aposentadoria e penso no Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS) fruto do governo do General Castelo Branco. Em 1968 no governo do General Costa e Silva foi criado o Fundo rural com convnio com as Santas Casas de Misericrdia ampliando a previdncia para os trabalhadores rurais. Em 1971, fundamentado-se o Programa Fundo Rural, o governo do General Mdici cria o PRORURAL, que um programa de proteo aos trabalhadores da ditadura militar.

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As polticas do regime militar de certa forma mantinham um 'equilbrio' pelo acirramento da questo social, que era decorrente dessa estagnao dos salrios, da misria vivida pela populao e da conteno que o governo realizava de forma autoritria, demonstrando dessa forma a base de 'racionalidade 15' do governo em questo. Percebe-se, que a ditadura militar exercia o controle da classe trabalhadora por meio de fora, devido ao processo das perdas salariais. A queda extrema do poder de compra dos trabalhadores demandava tambm os problemas sociais da populao. Isto era notrio na forma com que as polticas sociais eram elaboradas, ou seja, como polticas compensatrias. Esse modelo compensatrio, baseava-se em uma norma de contrato de participao e financiamento, que acabava agravando as desigualdades. Como sempre, essas polticas no abarcavam toda a populao, acesso era limitado. A distribuio desses servios abrangia apenas os que contribuam produzindo uma estratificao da cidadania. Desta forma, as polticas governamentais nas reas que aqui se denominam de preventivas no foram de molde a
alterar significativamente o perfil das desigualdades sociais bsicas, geradas pelo processo acumulativo. O controle salarial, reprimindo a capacidade aquisitiva de pondervel parcela da populao, associado ao insuficiente nas reas da educao, sade e saneamento, permitiriam prever o agravamento das condies gerais da populao com evidente repercusso nas demandas por compensaes, caso a organizao social estivesse liberada antes que contida. As polticas compensatrias consistem, precisamente, no conjunto de medidas que objetivam amenizar os desequilbrios sociais, em suas conseqncias, sem qualquer possibilidade de interferir em sua gerao. (Santos, 1987:79-80)

15

A tutela militar foi a alternativa mais eficiente para o controle do poder emergente em abril, dadas a natureza do pacto contra revolucionrio e as tarefas a ditadura. Martins(1997:215) . No podendo compor-se legitimamente com a nao, formando uma coalizo hegemnica entre os seus sub-setores, a classe burguesa teve que impor-se coercitivamente nao (...) Netto,2002:37)

28

Diante desse quadro, dos problemas sociais que se acumularam no campo 16 e tiveram uma forte relevncia, fez-se necessrio o reconhecimento dessa questo, e a partir de 1971 o FUNRURAL criado. Trata-se de um programa distributivo, que transfere a renda urbana para o meio rural. Vale destacar que esse programa rompe com a cidadania regulada 17. Segundo Santos:
(...) no FUNRURAL que o conceito de proteo social, por motivos de cidadania, sendo esta definida em decorrncia da contribuio de cada cidado, sociedade como um todo, via trabalho, mais integrado e complexo (1987:85).

um programa financiado atravs dos impostos sobre a comercializao dos de produtos rurais, e, em parte, por tributao incidente sobre empresas urbanas e absorveu os trabalhadores rurais no sistema previdencirio. Na verdade, os servios e recursos de polticas sociais nesta poca centralizavam-se no mbito do Governo Federal, e isto acarretava um certo vazio das aes dos governos regionais e locais na execuo das polticas pblicas. Sendo assim, a questo social era incorporada ao regime militar como ao estratgica para manter a estabilidade de polticas sociais no pas. No final da dcada de 1970, os modelos de desenvolvimento realizado pelo
16

(..) Problemas de sade, de segurana de garantia de fluxo de renda aps o esforo acumulativo condicionaram os movimentos camponeses da segunda metade da dcada de 50. (..) (Santos, 1987:84)
O conceito de cidadania regulada, formulado por Wanderley Guilherme dos Santos (1987:68) e amplamente incorporado na literatura, refere-se a um sistema de estratificao ocupacional a partir do qual so cidados todos aqueles membros da comunidade que se encontram localizados em qualquer uma das ocupaes reconhecidas e definidas em lei: Dessa forma, a cidadania est embutida na profisso e os direitos do cidado restringem-se aos direitos do lugar que ocupa no processo produtivo, tal como reconhecido por lei. Assim, so pr ou no-cidados os trabalhadores que desempenham atividades no mercado informal, includos a subempregados, desempregados, empregados intermitentes e precrios e mesmo aqueles que, embora trabalhadores regulares, assumem ocupaes no-regulamentadas. Segundo ao autor, os trs parmetros definidores de cidadania regulada so: a regulamentao das profisses, a carteira de profissional e o sindicato pblico, sendo a carteira profissional mais do que uma evidncia trabalhista, uma certido de nascimento cvico (Santos, 1987:69)

17

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pela ditadura militar mostravam sinais de esgotamento. Assistia-se ao fim do milagre econmico, agravavam-se as condies gerais da vida da populao, o que levou ao surgimento de movimentos sociais de reivindicao. vlido destacar que tais movimentos sociais surgiram no final da dcada de 1980 como forma de enfrentamento das contradies sociais que tinham no seu cerne a questo social juntamente com o sentimento de insatisfao geral da populao e com a luta pela redemocratizao do pas. Sendo assim, os movimentos sociais passaram a ter desempenho no processo de organizao popular com forte relevncia e esse processo aconteceu medida que a populao superava as sadas individuais e recorria a alternativas coletivas. Ou seja, a mobilizao de diversos setores 18 da sociedade civil ganhavam expresses19, configurando-se um contexto de intensos debates. Nesta mesma dcada, uma crise mundial comeava a se expandir de forma intensa, com o esgotamento do modelo fordista-keynesiano, em face das transformaes societrias decorrentes da mundializao do capital. As novas exigncias nos processos scio-polticos impuseram grandes desafios, o que fundamental queles que se referem formulao e implementao de polticas sociais eficazes e competentes que tenham como objetivo atender s demandas da classe trabalhadora e restringir os efeitos socialmente negativos capacidade de interveno do Estado na vida social, mediante a ofensiva ao iderio neoliberal.

18

Com a Associao Brasileira de Imprensa (ABI), a Ordem dos Advogados do Brasil(OAB), a Sociedade Brasileira para Progresso da Cincia (SBPC), alguns setores da Igreja Catlica, entre outros.

19

Segundo Bobbio (1997, p.789) os movimentos sociais pertencem aos processos pelos quais uma sociedade cria a sua organizao e a partir do seu sistema de ao histrica, atravs dos conflitos de classe dos acordos polticos.

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Ao fim do regime autoritrio20 a presso de oposio ao regime foi um fator importante para incio do processo de abertura poltica. A sociedade civil

pressionava de forma intensa e decisiva, o que veio a culminar na anistia no final da dcada de 1970 e na restituio dos direitos civis e polticos. Em tal contexto de redemocratizao 21, que marcado pelo aumento do dficit pblico, o forte nvel de desemprego, que de forma conseqente leva ao aumento da pobreza, a reduo dos gastos sociais e presso da sociedade civil pela democracia e extenso da cidadania, que o pas mergulha em uma onda de mobilizao dos movimentos democrticos progressistas organizados, que buscam a insero dos direitos sociais, como uma poltica pblica consolidada para a sociedade brasileira. As reflexes desenvolvidas at aqui permitiram recuperar de forma breve e sucinta algumas formas de intervenes do Estado na realidade social atravs da assistncia. Com isto, observa-se o tratamento dispensado aos pobres, que apesar da expanso do sistema capitalista, no ampliou as condies dignas de sobrevivncia para esta populao levando-nos a concordar com Mota (2008:24) quando afirma que a necessria tendncia do modo de produo capitalista de criar uma superpopulao de trabalhadores e, ao mesmo tempo, impedi-los de ter acesso ao trabalho e riqueza socialmente produzida. Tal compreenso mostra que isto no se refere apenas situao de pobreza, mas condio de classe trabalhadora que travou embates e desafios para conquistar direitos. Entretanto, mesmo diante desse reconhecimento, os direitos eram vistos
20

O General Ernesto Geisel iniciou o processo de abertura poltica Sob o governo do General Joo Batista de Figueiredo, perodo de 1980-1985.

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como vantagens, de um segmento de trabalhadores enquanto a assistncia, neste momento, selecionava as pessoas que dela necessitavam, ou seja, ela era destinada criana, ao idoso, ao deficiente, e os demais que no se enquadravam nestas caractersticas e estavam fora do mercado de trabalho, sendo, portanto, vistos como vagabundos pela sociedade. Em vista disso, a questo social no Brasil sempre se apresentou em diferentes aspectos econmicos, polticos e culturais nas suas diversas formas de reivindicao envolvendo operrios, negros, ndios, aposentados, desempregados, subempregados entre outros. A complexidade desses problemas sociais de tal ordem que sugere enfoques diferentes e contraditrios, a despeito das mltiplas interpretaes e denominaes da manifestao da questo social para tentar explic-la. Sendo assim, importante lembrar que a economia e a sociedade, a produo e as condies de produo, o capital e o trabalho, a mercadoria e o lucro, o pauperismo e a propriedade privada capitalista reproduzem-se reciprocamente. O pauperismo no se produz do nada, mas da pauperizao. O desemprego e o subemprego so manifestaes dos fluxos e refluxos dos ciclos dos negcios. A misria a pobreza e a ignorncia , em geral, so ingredientes desses processos. (Ianni, 2000:99) As anlises clssicas sobre o desenvolvimento brasileiro apontam para as caractersticas de um desenvolvimento desigual 22, para as relaes de favor, clientelistas, e assistencialistas de uma sociedade que tem como base o trabalho como pr-condio para acesso aos direitos. O padro histrico de explorao da
22

Sobre essa concepo de desenvolvimento desigual e combinado, Ianni referindo-se ao Brasil moderno mostrou que uma formao social na qual sobressaem ritmos irregulares e espasmdicos ,desencontrados e contraditrios (...) um presente que se acha impregnado de vrios passados (Ianni, 1992:63 apud Behring 2003: 87).

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forma de trabalho adotado pelas elites industriais e agro-exportadoras brasileira levou a um crescente processo de espoliao e excluso dos segmentos populares e trabalhadores. Contudo, na dcada de 1980, os debates tomaram conta da sociedade brasileira no contexto de transio democrtica onde a mobilizao de diversos setores da sociedade levou conquista do reconhecimento da assistncia social como direito do cidado, um dever do Estado na Constituio Federal de 1988, que apontou as possibilidades de construo de uma esfera pblica e democrtica para a assistncia social. Assim sendo, a assistncia social percorreu um longo caminho para chegar categoria de poltica pblica garantida pelo Estado, ocorrendo somente em 1993, expressa na Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS. Posteriormente, o Estado sofrer modificaes, que conseqentemente comprometero suas funes principalmente no mbito da seguridade social, em especial a assistncia social, propsito do nosso trabalho. Entender este processo com suas contradies e impasses o desafio do prximo capitulo. Nele, pretendemos estudar o percurso das polticas sociais, atravs das inmeras conquistas dos trabalhadores; destacar que esse processo conduziu tanto consolidao de uma nova poltica de assistncia - evidenciando mudanas importantes no mbito dos direitos sociais - quanto emergncia dos ideais neoliberais que significaram um retrocesso para efetivao desses direitos.

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Captulo II

Cidadania e o projeto neoliberal: o retrocesso dos direitos sociais


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No captulo anterior, houve a preocupao em realizar um breve resgate da assistncia ao longo da histria. Identificou-se a existncia de algumas formas de aes e prticas de ajuda aos pobres que envolviam diversas limitaes para o acesso a ela como, por exemplo, a inaptido para o trabalho e pertencimento local organizado pela igreja para atender a populao, mesmo diante da expanso do sistema capitalista. Foi constatado que a desigualdade social, a misria e a fome, frutos do desenvolvimento urbano e industrial do sistema capitalista, so resultados da diviso de classes da sociedade civil burguesa. Foi possvel observar tambm que, no Brasil as diversas formas de aes e prticas de ajuda aos pobres seguiam essa mesma lgica de modelos de atendimento assistenciais decorrentes da idia de pobreza como disfuno pessoal e que toda ao assistencial do Estado sempre esteve articulada relao entre capital e trabalho. Observou-se tambm que, no Brasil, o Estado se redefine para atender o desenvolvimento do processo de acumulao e que foram criadas as primeiras medidas na esfera do trabalho. Portanto, neste contexto, que o Estado brasileiro passou a reconhecer de forma gradual a questo social como uma questo poltica. Porm, destaca-se tambm que tal reconhecimento se instituiu no mbito da moral, levando ao entendimento de que as causas da existncia de expresses da questo social devessem ser remetidas ao mbito privado e no serem atendidas pelo Estado atravs das polticas sociais, como um direito. Tal constatao tem impactos no processo de universalizao do acesso aos servios sociais. Buscou-se o resgate de algumas anlises que mostram os paradoxos entre o atendimento das demandas advindas do trabalho os direitos sociais e trabalhistas e a modernizao administrativa da ditadura militar que, por sua vez, reforou a 35

criao de mecanismos de centralizao e burocratizao das decises, tais como o Ministrio da Previdncia Social e o Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social, entre outros. Neste captulo, a anlise visa a compreenso das contradies presentes no processo de redemocratizao do pas no que concerne implementao dos direitos sociais. Desta maneira, objetiva-se dar nfase ao direito assistncia social, no mbito da seguridade social brasileira - marco legal proporcionado pela promulgao da Constituio Federal de 1988, uma vez que ela estabeleceu um sistema bastante avanado de proteo social.

2.1 O processo de redemocratizao do pas

A histria da poltica brasileira tem sido um longo processo de articulao de pactos da elite com o capital internacional e, no perodo ditatorial, esse pacto se estendeu s foras militares, que no final dos anos 70 e incio dos 80 entraram em crise e comearam o perodo da transio para o regime que o substituiria. Em vista disso, vale destacar que as histricas estruturas de poder poltico e econmico no Brasil que foram estabelecidas atravs de padres injustos de usufruto da riqueza coletivamente construda, foram mantidas nesse novo direcionamento que se consolidava no final da dcada de 1980, cujas vtimas foram a maioria da populao, excluda dos direitos bsicos de cidadania. Baseada em um regime escravocrata que permanece fortemente enraizado 36

em nossa cultura, a formao da sociedade brasileira constitui um elemento fundamental para anlise dos problemas que atingem a populao cotidianamente, uma vez que refora o carter conservador das polticas implementadas e no democratiza as estruturas de poder estabelecidas nas esferas governamentais. Segundo Adorno, regime autoritrio (1964-1985) no se logrou a efetiva instaurao do Estado
democrtico de Direito. Persistiram graves violaes de direitos humanos, produto de uma violncia endmica, radicada nas estruturas sociais, enraizada nos costumes, manifesta quer no comportamento de grupos de sociedade civil, quer no de agentes incumbidos de preservar a ordem pblica. Mais do que isso, tudo indica que no processo de transio democrtica, recrudesceram as oportunidades de soluo violenta dos conflitos sociais e de tenses nas relaes intersubjetivas. (1995:299)

Sendo assim, romper com essas estruturas de poder significaria a construo de uma identidade da prpria nao que se consolida a partir desses processos de ruptura conquistados atravs das correlaes de foras entre essas estruturas de poder representadas pela elite, os governantes e a populao. Entretanto, na histria do Brasil, as elites se antecipam construo de uma vontade popular surgida de baixo, ou seja, da populao, e por sentirem-se ameaadas, trabalham na articulao desses pactos para que tudo permanea sempre igual dentro da ordem conservadora. Em conseqncia a esse processo
ns continuamos presos s formas mais arcaicas, graduais e escamoteadoras de enfrentamento dos nossos problemas. Samos da Colnia no para a Repblica, mas para uma Monarquia umbilicalmente ligada velha potncia colonial. Convivem nela o liberalismo e a explorao do trabalho escravo a negao mais evidente de qualquer forma de pensamento liberal, ao se evidenciar a desigualdade formal entre os homens. (Sader, 1990:3)

E assim, os militares pretendiam realizar uma transio controlada do alto para os de baixo, porm esse processo passou a ser questionado por uma 37

mobilizao que se consolidava principalmente pela perda da legitimidade do regime ditatorial e tornava-se visvel a fragilidade desse governo e a crise social se expandia em grandes propores. A dcada de 1980 foi um perodo de efervescncia no pas. Com o fim da ditadura houve um amplo movimento da sociedade civil rearticulao do movimento operrio no ABC paulista - alm da participao de novos sujeitos polticos, onde os assistentes sociais23 engajam-se nesta luta em busca da democratizao da sociedade. Vrios segmentos da sociedade uniram-se em torno de um interesse comum: um sistema de governo que permitisse a participao da populao nas suas decises. O processo de redemocratizao se tornou uma arena de disputa de mudanas, onde os movimentos sociais dos trabalhadores esperavam por uma transio realizada atravs de Assemblia Nacional livre e soberana, porm esta tarefa ficou a cargo de um Congresso Constituinte como desejava a classe burguesa. Essa disputa teve como resultado uma flexibilizao a favor das propostas conservadoras. Todavia, o movimento operrio e popular era um novo elemento poltico que de forma decidida entrava na histria recente do pas. Tratava-se de um movimento que, ultrapassou o controle das elites,(...). Sua presena e ao interferiram na
agenda poltica ao longo dos anos 1980 e pautaram alguns eixos na Constituinte, a exemplo de: reafirmao e afirmao dos direitos sociais; reafirmao de vontade nacional e da soberania, com rejeio das ingerncias
23

A luta pela democracia fez ecoar na categoria profissional o quadro necessrio para quebrar o monoplio do conservadorismo da profisso: no III Congresso Brasileiro de Assistentes Sociais (1979, conhecido como o Congresso da virada), os segmentos mais ativos da categoria profissional vinculam-se ao movimento social dos trabalhadores e, rompendo com a dominncia do conservadorismo, conseguiram instaurar o pluralismo poltico na profisso, que acabou por redimensionar amplamente no s a organizao da categoria (...) como, ainda propiciar-lhe uma insero indita no marco do movimento dos trabalhadores brasileiros (...) (Netto,1999:100)

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do FMI; direitos trabalhistas; reforma agrria. (Behring 2003:142)

Analisando esse movimento Coutinho (2000) afirma que ele ps fim ditadura, possuindo uma dinmica contraditria:
Os regimes ditatoriais modernizadores e no fascistas de que so exemplos clssicos, entre outros, o Brasil ps-64 e Espanha franquista em seu segundo perodo apresentam uma contradio fundamental: desencadeiam foras que, a mdio prazo, no podem mais controlar, ou, em palavras mais precisas, desenvolvem pressupostos de uma sociedade civil, que progressivamente escapa sua tutela. Quando a pura represso se revela invivel, tm lugar os chamados projetos e abertura, encaminhados pelo alto e baseados essencialmente em duas iniciativas correlatas: a) na tentativa de adotar uma ao repressiva mais seletiva, voltada apenas contra setores mais radicais da sociedade civil, b) no esforo de cooptar os segmentos mais moderados da oposio, incluindo-os subalternamente no bloco do poder. (pg.90)

Apesar da participao incisiva da populao no perodo de democratizao do pas, o mesmo autor assinala que ocorreu uma transio fraca de regimes e as aspiraes da sociedade civil foram incorporadas atravs de combinao de processos pelo alto e de movimentos provenientes de baixo; e decerto o predomnio de uns sobre os outros (pg. 92), porm de modo que as estruturas de poder no fossem modificadas. Coutinho assinala que uma transio desse tipo (...) implicava certamente uma ruptura com a ditadura implantada em 1964, mas com os traos autoritrios e excludentes que caracterizam aquele modo tradicional de poltica no Brasil. (pg. 93) Ora, no se pode negar que o momento de transio foi marcado por disputas acerca do projeto e perspectivas societrias, ou seja, no foi um perodo de transio lenta e gradual como queriam os militares, e sim um momento de contestao e 39

organizao da sociedade e dos movimentos sociais que buscavam transformaes substantivas no pas. Por outro lado, o movimento operrio iniciou sua reorganizao, impulsionado pelo prprio crescimento industrial, que havia multiplicado o contingente de operrios. Uma orientao nova, classista e de base norteava seus novos lderes, centrados em parte no ABC paulista, onde a indstria automobilstica servia de alavanca para uma variedade de outros ramos econmicos. Sobre isto Behring (2003) nos mostra que,
num vigoroso movimento poltico de massas contra a ditadura, pelas liberdades democrticas e contra a carestia, que vinha se fortalecendo desde as greves do ABC paulista 1978-79, apontando para uma mudana social e de pauta poltica progressista (...) o movimento das Diretas J revelou uma radiografia da sociedade brasileira assustadora para as tradies culturais das elites, mostrando uma inquietao social mais forte que em 1964, a qual anunciava um perodo histrico de ritmos fortes e ricos. (Behring:2003 p.139)

Outro exemplo marcado de forma evidente foi o movimento estudantil que tambm demonstrou sua capacidade de recuperao, aps ser desarticulado pela represso, e realizou grandes mobilizaes nas ruas e reconstruiu a Unio Nacional dos Estudantes UNE e demonstrou uma nova capacidade de participao junto com os demais setores da sociedade. Sendo assim, os protestos contra a represso e a tortura conseguiram, pela primeira vez, obrigar o governo a no deixar impunes crimes cometidos e denunciados opinio pblica. Sendo assim, o processo de redemocratizao no Brasil significou o reconhecimento dos partidos organizados - vinculados aos trabalhadores; dos sindicatos e dos movimentos sociais como interlocutores da cena poltica que se consolidava nessa poca, obrigando a burguesia a incorporar algumas

reivindicaes dos trabalhadores.

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importante enfatizar que a classe trabalhadora sempre foi uma das mais afetadas no processo do desenvolvimento nacional, sendo sempre lesada na sua nica forma de manuteno, o trabalho. O aumento do desemprego provocou o crescimento da desigualdade social, sendo que no perodo ditatorial, alm da desigualdade econmica, tambm lhe foi imposta a suspenso dos direitos polticos e civis. A concentrao de renda cresceu de forma acentuada no perodo ditatorial favorecendo as elites e uma parte da classe mdia, mas a grande maioria da populao sofria com os baixos salrios e no participava do bolo, que, segundo a orientao do ministro Delfim Netto na anlise de Sader (1990), era necessrio primeiro fazer o bolo crescer para depois distribuir fatias dele. Diante disso, contata-se a expanso da desigualdade social, atravs dos dados representados da seguinte forma:
Os 5% mais ricos passaram a ter participao no total da renda nacional, em 1960, de 28,3% para 39,8% em 1972, enquanto os 1% mais ricos passavam de 11,9% para 19,1% em 1972. No outro extremo da pirmide, os 50% mais pobres, de 17,4% do rendimento total em 1960, baixaram para 11,3%, no mesmo perodo.(Sader,1990:27-28)

Desta forma, para conter os nimos dos trabalhadores, os governos do perodo ditatorial buscaram desenvolver algumas aes de proteo social. Estas favoreciam principalmente ao capitalismo, pois era necessrio trabalhadores sadios e dispostos a trabalhar pelo desenvolvimento do pas. Entre os anos de 1964 a 1985 os governos brasileiros apoiavam o desenvolvimento do pas em uma poltica econmica concentrada, excludente, de valorizao do capital estrangeiro, de arrocho salarial e polticas sociais que 41

dependiam do desenvolvimento econmico. Sobre isto Cignoli (1985) afirma que,


em direo a um Estado altamente centralizado e quase inteiramente consagrado a satisfazer as necessidades da acumulao de capital. A ao orientou-se prioritariamente para os investimentos em infra-estrutura, em detrimento do apoio pequena e mdia indstria e ao desenvolvimento do mercado interno. Basta assinalar que os gastos federais em capital social passaram de 54%, no subperodo 1950-1954, para 83%, no sub-perodo 1974-1975. O total de recursos destinados ao bem-estar social e a significao alcanada pela despesa com o aparelho de segurana (ao redor de 12% do total) permitem concluir que o Estado se despreocupou das polticas de 'legitimao e as substituiu pela represso. (Cingnoli: 1985:42)

A rea de proteo social, neste contexto, teve alguns avanos como a criao do Plano Nacional de Saneamento (PLANASA), o Programa Nacional de Alimentao (PRONAM) e a criao do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) - para compensar o fim da estabilidade depois de 10 anos de trabalho. Desde modo, sabe-se que os projetos e programas eram centralizados no governo Federal, tornando mais difcil o acesso da populao aos benefcios e a ampliao destes. A Assistncia Social ainda era tratada como ajuda aos pobres, portanto, no se concretizava como responsabilidade totalmente do Estado, que deixava a cargo da sociedade civil a maior parte de suas funes. Conforme nos apresenta Mota (2008) as mudanas ocorridas nas polticas sociais tinham como pressuposto o controle social da classe subalterna devido ao agravamento da questo social e da represso. As polticas no eram compreendidas como um direito social do cidado e sim como um privilgio de quem estava inserido formalmente no mercado de trabalho.
A singularidade desse processo residiu no modo como o regime militar procurou atender s necessidades provenientes dos impactos da expanso do assalariamento na previdncia social e na assistncia mdica, s demandas sociais das classes subalternas reprimidas pelo regime e sua prpria necessidade de legitimao poltica. (Mota, 2008:137)

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As aes do governo na rea social, em vez de diminuir as desigualdades sociais, funcionavam de forma contrria, ou seja, aprofundavam e mantinham a desigualdade, pois uma grande parte dos cidados que necessitavam ser assistidos no estava inserida nos programas, visto que a participao social estava condicionada ao mercado de trabalho. Foi durante a ditadura militar que a situao da economia brasileira se agravou. E mesmo tendo intensificado o arrocho salarial sobre a classe trabalhadora e desenvolvido polticas sociais focalizadas e seletivas, no era mais possvel manter o regime da mesma forma. O regime militar mostrava o seu declnio, pelos baixos ndices econmicos e principalmente pelas manifestaes organizadas de resistncia social. A sociedade civil encontrava-se insatisfeita com as condies do pas e pressionava o governo. Em 1979 o governo teve que conceder a anistia e restituir os direitos civis e polticos, a redemocratizao trazia a esperana de liberdade e igualdade nacional. Sobre esse assunto importante destacar que o processo de

redemocratizao sintetizou a revoluo democrtica brasileira que concretizou a Constituio de 1988. Porm, entre outras coisas ela evidenciou tanto os antagonismos entre capital e trabalho quanto a unio entre os intelectuais, a massa popular insatisfeita e a classe trabalhadora organizada. Era, segundo Florestan Fernandes, a constituio da nova republica que surgiu para os oprimidos como uma oportunidade histrica e o ponto de partida para uma transformao revolucionria da ordem social existente. Trata-se na verdade de compreender que, 43

as duas faces da revoluo no so construes analticas ou ideolgicas.


Elas so realidades histricas. Um povo que comprimiu a sua histria durante tanto tempo, em virtude de sua origem colonial, do modo de organizar a produo e a sociedade, das sobrevivncias negativas e interferentes dessa tradio a privilegiar os privilegiados ao se libertar das ltimas tutelas libera os oprimidos e sua fora revolucionria, se irradia por toda a Nao oprimida e reconhece dentro de si uma histria nascente e cadente, que no vem de fora, mas de dentro e das profundezas daqueles que ficaram por tanto anos reduzidos impotncia e nulidade social, barrados da condio humana. (Fernandes, 1986:92)

Assim sendo, a sociedade brasileira, na dcada de 1980, passou por um perodo decisivo e de grandes transformaes. Do ponto de vista econmico, foi considerada a dcada perdida, determinada pelo aumento da dvida externa. Referente questo democrtica, o momento foi de grande importncia, da reconquista do direito ao voto universal e direto para presidente. Na esfera poltica, consagrado como um marco da democracia, o retorno dos exilados ao pas e a universalizao do direito ao voto, possibilitando uma participao dos cidados na vida poltica do pas.

neste contexto que se resgata a assistncia como poltica governamental, essa forma histrica com que a sociedade se mobilizou pela redemocratizao culminou em um processo de uma nova constituinte que ir se concretizar em 1988 atravs de uma Constituio considerada avanada para os moldes do Brasil at os dias de hoje.

2.2 - Da Constituio Federal de 1988 ao projeto neoliberal no Brasil.


A sociedade brasileira em 1988 conquistou uma grande vitria com a nova 44

constituinte, pois foi atravs desta que os direitos civis e polticos foram ampliados e os direitos sociais passaram a fazer parte de um novo modelo de cidadania brasileira.

A Constituio Federal de 1988 apresenta como avanos os direitos sociais que envolvem a educao, a sade, o trabalho, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia e assistncia aos desamparados. Esses direitos esto precisos no artigo 6 e 11 da Constituio, dando proteo aos direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, o direito livre associao profissional ou sindical e o direito de greve.

O Ttulo VIII da Constituio trata do Sistema de Seguridade Social, definindo-se como um conjunto integrado de aes de iniciativas dos poderes pblicos e da sociedade destinadas a segurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social (Constituio Federal de 1988, artigo 194). Sendo estabelecida a regulamentao de um salrio-mnimo para aposentadorias e penses e o pagamento de um salrio-mnimo mensal para portadores de deficincia e idosos que no pudessem ser mantidos pela prpria famlia, independente de terem contribudo ou no para a previdncia social. E, no artigo 203 da Constituio Federal, ao referir-se especialmente a este novo direito social, est subscrito que,
a assistncia social ser prestada a quem dela necessitar independente de contribuio seguridade social, e tem por objetivos: I a proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e velhice; II- o amparo s crianas e adolescentes carentes; III- promoo da integrao ao mercado de trabalho; IV- a habilitao e reabilitao das pessoas portadoras de deficincia e a promoo de sua integrao vida comunitria; V- a garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal pessoa portadora

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e deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover prpria manuteno, ou de t-la provida por sua famlia conforme dispuser a lei. (Constituio Federal de 1988)

Vale destacar aqui a primeira restrio deste direito, que no de todos, destinados aos desamparados ou aos que dela tiverem necessidade. Ao explicar seus propsitos, o texto institui uma distino de como se aplica o direito entre os que so capazes de trabalhar e os que no so capazes. Observa-se que,
a proteo, o amparo, a habilitao e a garantia de uma renda mnima destinam-se especificamente queles cuja situao no lhes permite trabalhar: Maternidade, infncia, adolescncia, velhice, deficincia. queles que no se inserem nestas situaes, o objetivo outro: no assistir, mas promover a integrao ao mercado de trabalho (Boschetti, 2003:46)

Ainda assim, o que podemos observar que a nova Constituio Federal de 1988, considerada o nosso maior avano, indicava a construo de um sistema de proteo social nunca visto antes no pas, atravs das garantias constitucionais, ao mesmo tempo em que o mundo contestava o Estado de Bem-Estar Social, substituindo-o pela justificao imposta pelo projeto neoliberal, o que leva seguinte concluso de Netto:

(...) a Constituio de 1988 apontava para a construo pela primeira vez assim posta na histria brasileira de uma espcie de Estado de bem-estar social: No por acaso que, no texto constitucional, de forma indita em nossa lei mxima, consagram-se explicitamente, como tais e para alm de direitos civis e polticos, os direitos sociais (coroamento, como se sabe, da cidadania moderna). Com isto, colocava-se o arcabouo jurdico-poltico para implantar, na sociedade brasileira, uma poltica social compatvel com as exigncias de justia social, eqidade e universalidade. (Netto, 1999:77)

Nestes termos, a Constituio Federal no abrange apenas os direitos civis e polticos, mas pela primeira vez na histria do pas, torna-se extensiva tambm aos direitos sociais. importante destacar que este momento grande relevncia para a sociedade brasileira resultou da crescente luta da sociedade em prol da 46

democracia. Entretanto, neste mesmo perodo, o outro lado do mundo iniciava uma crise de grandes propores; onde o Estado de Bem-Estar dos pases centrais, que explicitaremos mais adiante, entrava em declnio. No obstante, os direitos foram ampliados na Constituio Federal de 1988. Sobre isto, Potyara argumenta que:
(...) graas mobilizao da sociedade, as polticas sociais tornaram-se centrais, nessa dcada, na agenda de reformas institucionais que culminou com a promulgao da Constituio Federal de 1988. Nesta Constituio, a reformulao formal do sistema de proteo social incorporou valores e critrios que, no obstante antigos no estrangeiro, soaram, no Brasil como inovao semntica, conceitual e poltica. Os conceitos de direitos sociais, seguridade social, universalizao, equidade, descentralizao polticoadministrativa, controle democrtico, mnimos sociais, dentre outros, passaram, de fato, a constituir categorias-chaves norteadoras da constituio de um novo padro de poltica social a ser adotado no pas. (Potyara, 2008:152)

Sem dvida, possvel considerar a importncia da Constituio Federal de 1988, porque esta foi formulada para a viabilizao da cidadania como um marco fundamental na histria do pas, tendo como propsito o bem-estar do homem atravs da realizao de todas as necessidades bsicas para uma vida digna, definindo-se como um estatuto bsico de uma ordem social. Contudo, estas possibilidades sofrem uma interrupo em decorrncia dos avanos do projeto neoliberal no pais que, atravs de um amplo processo de reestruturao produtiva e flexibilizao das relaes trabalhistas, colocou em xeque muitas das conquistas garantidas no texto Constitucional.

Neste contexto de mudana, perodo em que o Brasil recebia uma Constituio mais cidad, os pases desenvolvidos estavam sofrendo um reajuste estrutural como apresentou Mota (2008), para superar a crise e conter a queda de investimentos produtivos, o desemprego crescente e a ampliao das dvidas dos 47

pases perifricos, uma vez que


(...) a crise dos anos 80 qualificada como a crise do capital, cuja principal determinao econmica, expressa num movimento convergente em que a crise de superproduo administrada mediante expanso do crdito para financiar tantos os dficits dos pases hegemnicos como a integrao funcional dos pases ao processo de internacionalizao do capital. (Mota, 2008:55).

Sendo assim, possvel observar que as primeiras eleies para presidente no Brasil depois da ditadura militar foram perpassadas por novas orientaes no mbito social brasileiro e internacional, pois enquanto aqui inaugurava-se uma nova concepo de proteo social universal, os pases desenvolvidos incentivavam a privatizao e a focalizao dos programas sociais.

Os candidatos que disputavam o primeiro governo democrtico depois de anos eram Luiz Incio Lula da Silva e Fernando Collor de Mello, que venceu as eleies. Assim que assumiu a liderana do pas, Collor iniciou os ajustes neoliberais, com o discurso de recuperar a economia brasileira. Mas o que o governo realizou foi seguir paulatinamente as orientaes dos organismos internacionais. Tem-se, como exemplo de medidas tomadas pelo governo o confisco dos rendimentos econmicos, corte nos gastos pblicos, reduo de impostos para importao/exportao estrangeira e o incentivo privatizao. Essas medidas no tiveram o impacto esperado na economia, pois houve aumento de desemprego e a inflao no diminuiu mergulhando o pas em uma nova crise econmica. Segundo Sader, O Brasil que sai da transio poltica herda pesadas cargas do regime
ditatorial que hipotecou o futuro do pas ao colocar em prticas uma poltica econmica de favorecimento do grande capital monopolista e financeiro

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internacionalizado, em detrimento da grande maioria da populao, que no tem atendidas suas necessidades bsicas de sobrevivncia. O mercado externo e o interno de consumo suprfluo ocuparam o lugar da produo de bens essenciais enorme massa de pobres e miserveis que constituem 80% dos brasileiros(1990:89)

Neste perodo o Brasil passou toda a dcada de 1990 endividado com os emprstimos de Fundo Monetrio Internacional (FMI) e sujeito s regras do Consenso de Washington24 que privilegiaram os interesses financeiros internacionais e so avessas a quaisquer polticas sociais. Dessa forma, os direitos constitucionais adquiridos passam a ser, desde meados dos anos 1990, um dos fatores de conflitos a serem enfrentados na reforma do Estado a ser implementada. nesse contexto que a crise do Estado do Bem-Estar Social no Brasil chegou antes que ele pudesse ser de fato, implantado em sua plenitude. No entanto, ao assumir o cargo mais importante da nao, o ento presidente Fernando Collor de Mello desorganizou o Estado, privatizou empresas estatais e iniciou a abertura da economia brasileira ao mercado externo, dando os primeiros passos para o projeto neoliberal. O Brasil mergulhava em uma poltica econmica recessiva, e houve um expressivo corte nos postos de trabalho, elevando a taxa de desemprego. A queda no nvel das atividades industriais levou muitas empresas reorganizao interna para reduzir os seus custos de produo, racionalizando os processos produtivos e administrativos. A implementao de uma reforma sem planejamento no setor pblico, sob a argumento de diminu-lo, no mbito da privatizao foi desenhado sem objetivos conseqentes e assim,
a poltica econmica nos dois anos de governo Collor pautou-se por uma adequao destrutiva ao reordenamento mundial. No houve qualquer ao mais ousada em relao ao problema do endividamento, sem o que impensvel uma perspectiva de investimento e de crescimento, somando
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Segundo Mota na anlise de Num, o Consenso de Washington um modelo de desenvolvimento de cunho neoclssico, elaborado pelo Banco Mundial, pelo Fundo Monetrio Internacional e pelo think tanks de Washington e que, agora, passa como sendo a nica interpretao racional possvel dos problemas de estabilizao e do crescimento ( Num,1992:48 apud Mota, 2008:79).

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elementos aos processos de desarticulao progressiva do padro de desenvolvimento da economia brasileira, em especial da capacidade do setor pblico. (Behring, 2003:152)

Sendo assim, os sinais de corrupo comearam a aparecer no governo Collor, e uma srie de denncias tornava-se cada vez mais evidente e o congresso se v pressionado, ento abre um processo de impeachment, Collor afastado do poder e quem assume o seu vice, Itamar Franco, que permanece no poder por dois anos. Neste perodo, aps um longo processo de luta, a Lei Orgnica da Assistncia Social a LOAS25, foi promulgada nesse governo, em 1993, que introduz um novo conceito de assistncia social e atribui ao Estado o dever de garanti-la. Vale destacar os diferentes conjuntos de agentes e entidades sociais atuantes na rea da assistncia social26 que atuaram nesse processo em defesa das conquistas histricas. Entretanto, como todo direito social adquirido neste pas, teve uma forte resistncia da classe dominante e no foi diferente com a LOAS, que nasceu sob a perversa diretriz da poltica neoliberal, seu processo de construo foi de tenso e embates, o que acarretou em diversas mudanas do projeto de origem. Isto foi percebido na sua definio do cortes das propostas, na sua elaborao e tambm no quesito da idade como critrios para sua concesso no benefcio da prestao continuada Os adversrios no processo de elaborao da LOAS, (...) tentaram inviabilizar por todos os lados, inclusive o Juthay (ministro no
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Lei n8.742, de 7 dezembro de 1993. No que se refere aos trabalhadores da assistncia social, observamos que os assistentes sociais organizados em suas entidades corporativas e acadmicas tiveram atuao poltica destacada durante todo o processo de debate e negociao dos diferente projetos. Assumiram, em muitos momentos, papel de direo poltica e cultural, politizaram os debates, estabeleceram alianas polticas nos campos governamental, parlamentar, acadmico e partidrio, o que foi fundamental para o nvel de consenso possvel que conduziu aprovao de proposta final da LOAS (Raichelis,2000:124-125)

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Bem Estar Social) chegou a chamar seus assessores que estavam encaminhando junto sociedade civil a proposta da lei, para dizer a eles que parassem com tudo, porque Fernando Henrique Cardoso e o Serra no queriam a Lei Orgnica da Assistncia Social (...) Depois de muito confronto, ele tentou essa limitao do per capita, a questo da idade, como acabou ficando, tudo isso forado pelo Ministrio da Fazenda...(Raichelis, 2000:151)

Neste contexto de descompasso com as demandas da sociedade e o malestar instalado em todos os setores do governo, foi necessrio buscar nova articulao poltica com o propsito de formar uma sustentao para a governabilidade do pas. E essa nova articulao envolve novas alianas polticas 27, que ocasionar propostas conservadoras que vo contradizer a LOAS. Na verdade, esse governo de transio foi palco de avanos limitados no que se refere legislao complementar Constituio
de 1988, a exemplo da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS). Mas ser tambm o momento de articulao e coalizao conservadora de poder constituda em torno de Fernando Henrique Cardoso, ento frente do Ministrio da Fazenda, onde foi formulado o plano de estabilizao protagonizado pela nova moeda: o real (Behring,2003:154)

O governo de Fernando Henrique Cardoso assume a partir de 1994 e segue essas reformas estruturais, que primeiramente se deram com Collor de Mello, j sintetizado anteriormente. Essas reformas so: a privatizao do patrimnio pblico, a abertura comercial, flexibilizao nas relaes de trabalho e promove uma mudana fundamental na transformao do Estado que conseqentemente acarreta um ataque seguridade social e a assistncia social tem um novo direcionamento. Dentro desse reordenamento, imposto pelo projeto neoliberal, o Estado o principal elemento de ataque. Diante disso, se faz necessrio observar de forma sucinta como o Estado de Bem-Estar Social se constitui, cujas experincias 28 no
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uma composio ministerial que inclua o PSDB. (Behring, 2003:152)


Os pases que vivenciaram essas experincias. Modelo conservador: Alemanha, Frana, Itlia, ustria; Modelo Social

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foram inseridas no Brasil, e mesmo assim o Estado brasileiro passa por esse mesmo direcionamento. Compreende-se que, o Estado de Bem-Estar Social se desenvolveu principalmente na Europa. Seus princpios constituam parte da social-democracia e envolvia a ampliao do conceito de cidadania. Garantia aos cidados acesso a direitos sociais atravs de um conjunto de bens e servios que deveriam ser fornecidos e garantidos pelo Estado, promove-se assim a defesa da eqidade social. Atravs do modelo de Estado de Bem-Estar Social, o Estado intervinha na economia, que era regulada e planejada pelo mercado. Esta interveno fazia-se atravs de legislaes trabalhistas e sindicais com o controle salarial e ganhos de benefcios que formavam um conjunto de aes que envolvia a previdncia, a assistncia social, a educao, a sade e a moradia, servios que funcionavam como salrios indiretos, mantidos por meio de polticas de seguridade social. Outra forma, que contribuiu para a formao do sistema de proteo social, nestes pases que viveram o Estado de Bem Estar Social, foi a organizao e a participao poltica da classe trabalhadora nos movimentos sindicais, que alcanaram um carter representativo no decurso das negociaes com a classe burguesa, o que teve forte relevncia na institucionalizao deste sistema. Consolidando-se como uma poltica anticclica, o keynesianismo institui as polticas estatais de regulao econmica e
social, de que so exemplos a planificao econmica e a interveno na relao capital/trabalho, por meio da poltica salarial, da poltica fiscal, da poltica de crdito e das polticas sociais pblicas (Mota: 2008:127)

Democrata: Pases escandinavos; Modelo Democrtico Social: Escandinvia; Modelos Escandinavos:Sucia, Dinamarca, Finlndia, Noruega; Modelo Liberal: EUA, Austrlia, Canad e Sua, Nova Zelndia. (Silva, 2007:67)

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No final da dcada de 1960 as economias centrais iniciaram um processo de declnio fruto da saturao do padro de acumulao do modelo fordista keynesiano. Conseqentemente, nas dcadas de 1970 e 1980, as economias enfrentaram ciclos recessivos, o que originou a inflao, e a expanso do mercado financeiro em detrimento do setor produtivo. Seguindo essa racionalidade sabe-se que a dcada de 1980 foi marcada pelo crescimento das desigualdades sociais, que esto relacionadas com o fim do pleno emprego devido expanso do processo de reestruturao produtiva. Neste perodo, no mundo presenciava-se acontecimentos importantes como o desmonte do Estado de Bem Estar Social, o fim do socialismo real 29 e a formao do Consenso de Washington (1989), o que conseqentemente teve implicaes substantivas para as polticas econmica e sociais dos pases perifricos. Com o desenvolvimento dessa crise nos anos de 1980, presenciamos a fuso do capital bancrio com o industrial, que tpica desse processo que entra
Na fase dos monoplios, a interveno estatal incide na organizao e na dinmica econmicas desde dentro, e de forma contnua e sistemtica. Mais exatamente, no capitalismo monopolista, as funes polticas do Estado imbricam-se organicamente com as suas funes econmicas. (Netto, 2005:25)

Observa-se que, nos anos de 1980, a Amrica Latina e o Brasil se movem em torno da expectativa de grandes reformas sintetizadas pelo Consenso de Washington, sem levar em considerao as condies adversas em que se enquadram esses pases, em especial o Brasil em sua situao social, poltica e econmica,
29

constituindo-se

maior

parte

das

polticas

adotadas

aqui

a conseqncia mais visvel da crise do socialismo real, para a ordem burguesa, que o capitalismo e os ricos pararam, por enquanto, de ter medo, precisamente porque, por enquanto, no h nenhuma parte do mundo que apresente com credibilidade um sistema alternativo ao capitalismo (Netto, 199:42)

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semelhantemente s antigas polticas assistencialistas destinadas a remediar a pobreza, com precrios investimentos neste mbito apesar da existncia de direitos regulamentados. No caso brasileiro,
assistimos ao que Francisco de Oliveira denomina de regulao truncada do Estado e em que se funda a base de formao do Estado de mal-estar social. Aqui os fundos pblicos se privatizam apenas numa direo, na direo da substituio dos fundos de acumulao privada pelas estatais, mas no h uma contrapartida no sentido de corrigir o mercado em termos de salrio, distribuio de renda, etc.(...). Afirma ainda, que esta metamorfose(...) sutil diferena que separa a utilizao dos fundos estatais, em casos como o do Brasil, do processo de regulao pblica, caractersticos do Welfare State(Oliveira, 1990:68 apud Mota,2008:141)

Embora o Estado brasileiro iniciasse seus primeiros passos no mbito da universalizao no que se referia aos direitos sociais, a partir da Constituio de 1988 os defensores30 da reforma do Estado definiam que a crise no Brasil foi determinada pelo seu modo de interveno, na sua forma burocrtica, lenta, corrupo permitida e a sua poltica clientelstica e patrimonialista, principalmente a partir da Constituio de 1988. E, portanto, se fazia necessrio que o pas revisse sua autonomia no aspecto financeiro, para alcanar uma sociedade moderna, ou seja, entrar na era da globalizao. A respeito desse assunto, Behring sintetiza sobre o novo papel que agora destinado ao Estado. Para ela,
parte-se do pressuposto de que se ele continua sendo um realocador de recursos, que garante a ordem interna e a segurana externa, tem os objetivos sociais de maior justia e eqidade e os objetivos econmicos de estabilizao e desenvolvimento. Contudo, para assumir os dois ltimos papeis, cresceu de forma distorcida. Hoje, ento, a reforma passaria por transferir para o setor privado atividades que podem ser controladas pelo mercado, a exemplo das empresas estatais. Outra forma a descentralizao, para o setor pblico no estatal, de servios que no envolvem o exrcito do poder de Estado, mas devem ser subsidiados por ele, como: Educao, sade, cultura e pesquisa cientfica. Este processo
30

Os integrantes do Plano Diretor da Reforma do Estado do Ministrio da Administrao e da Reforma do Estado (PDRE-Mare)

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caracterizado como publicizao e uma novidade da reforma que atinge diretamente as polticas sociais. Trata-se da produo de servios competitivos ou no exclusivos do Estado, estabelecendo-se parcerias com a sociedade para o financiamento e controle social de execuo. O Estado reduz a prestao direta de servios, mantendo-se como regulador e provedor. Refora-se a governance por meio da transio de um tipo rgido e ineficiente de administrao pblica para a administrao gerencial, flexvel e eficiente. Para os autores do plano, o governo brasileiro no carece de governabilidade, mas de governance.(2003:178)

Nestes termos constata-se, a partir da anlise da autora, o desprezo dado Constituio de 1988, que abriu possibilidades concretas de avanos sobre espaos que outrora eram pertencentes apenas a uma classe, principalmente pela primeira vez na histria do pas abarcou interesses da classe trabalhadora, onde o Estado tem forte relevncia de consolidar esta dvida social com a populao no campo dos direitos sociais e de forma indispensvel o dever de garanti-los. Com esse breve retrospecto do Estado de Bem Social vivenciado nos pases acima citados, pode-se comparar as estruturas econmica, poltica, cultural e social desses pases com a estruturas dos pases da Amrica Latina e no caso especfico o Brasil, onde no houve essa experincia. Mesmo assim, a reforma do Estado foi implementada, e a partir de 1994, o pas entrou no Plano Real, sendo este o principal produto do governo Fernando Henrique Cardoso. Nesse sentido, observase que
O Plano Real no foi concebido para eleger FHC; FHC que foi concebido para viabilizar no Brasil a coalizo de poder capaz de dar sustentao e permanncia ao programa de estabilizao do FMI, e viabilidade poltica ao que falta ser feito das reformas preconizadas pelo Banco Mundial (Fiori, 1997:14 apud Behring, 2003:156)

Esse contexto marcado por uma poltica de ajustar o pas a trs pontos de 55

apoio: Estabilidade monetria, desregulamentao e privatizao. A estabilidade da moeda e o controle da inflao, apesar de beneficiarem a populao, tiveram por foco principal o favorecimento do capital financeiro. Esse plano acabou com a inflao, que tinha ndice gigantesco de crescimento e ao mesmo tempo abriu o mercado brasileiro sem preservar as indstrias nacionais, o que levou ao crescimento da recesso, contribuindo para a falncia das pequenas e mdias empresas, naturalmente acarretando ainda mais o aumento do desemprego. A partir de 1995, alguns pases da Amrica Latina, como o Brasil, a Colmbia, ,a Argentina, adotaram o conservadorismo fiscal e monetrio da agenda econmica dos pases centrais que significou combater o dficit primrio por um lado, o que reduziu de 20% para 7% a inflao, mas, por outro, limitou o crescimento do produto interno bruto em apenas 1%. Trata-se de um projeto poltico-econmico que exigiu a implementao de algumas medidas tais como: arrocho salarial, diminuio dos gastos sociais pblicos e deteriorao dos servios pblicos. Medidas que, ao serem implantadas, agravaram ainda mais a situao social do pas, comprometendo a configurao do Sistema de Proteo Social31 em curso. O Estado procura adequar-se s particularidades da chamada contrareforma32 do Estado, termo esse usado por Elaine Behring em 2003, quando a flexibilizao das relaes de trabalho e a condio da seguridade social pblica do pas sofreram fortes impactos.
31

Segundo Mota (2004:40) as polticas de proteo social devem ser consideradas produto histrico das lutas do trabalho, na medida em que respondem pelo atendimento de necessidades inspiradas em princpios e valores socializados pelos trabalhadores e reconhecidos pelo Estado e pelo patronato.

32

Diz respeito a retirada do estado como agente econmico, dissoluo do coletivo e do pblico em nome da liberdade econmica e do individualismo, corte dos benefcios sociais, degradao dos servios pblicos, desregulamentao do mercado de trabalho, desapario de direitos histricos dos trabalhadores; estes so os componentes regressivos das posies neoliberais no campo social, que alguns se atrevem a propugnar como traos da ps-modernidade (Montes,1996:38 apud Behring, 2003:58)

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O projeto de flexibilizao das relaes de trabalho proposto pelo governo, que viria a entrar em vigor a partir de 1998, como resposta ao mais severo perodo de destruio de postos de trabalho, conforme expe Mattoso analisando Behring que
(...) no aponta para a formalizao do emprego, mas para a reduo dos custos de demisso, j baixos no pas. Sobre os encargos sociais, eles no so muito diferentes dos de outros pases portanto, so um problema irrelevante. Enfim, o problema do pas no est no mercado de trabalho, mas na aceitao da insero subordinada, da abertura indiscriminada, da absteno de realizar polticas setoriais defensivas, dentre outros aspectos contidos na perspectiva macroeconmica em curso, num caminho sem volta, que coloca em risco a nacionalidade e a democracia. (Mattoso 1997, apud Behring, 2003:218)

Nesta perspectiva percebe-se que esse movimento paralisou e desarticulou as possibilidades de autonomia da economia brasileira, o que resultou no aprofundamento do desemprego no pas. Na verdade, essa questo do desemprego sempre foi explicada pela falta de qualificao dos trabalhadores e at mesmo a mvontade, a prpria inaptido ou a suposta preguia, como sempre fomos qualificados, mas nunca pela condio estrutural do capitalismo, onde o nmeros de empregos bem menor que a sua procura, o que vem a fortalecer as sadas para sua

individuais, ou seja, cabe ao prprio individuo criar condies sobrevivncia.

Desta forma, a flexibilizao nas relaes de trabalho um componente do projeto neoliberal defendido como forma de combater o desemprego, e tem como fundamento a busca de super lucros. Portanto, percebe-se a necessidade de amenizar as relaes de trabalho restringindo ao mnimo a socializao, e at mesmo o total desmantelamento da organizao da classe trabalhadora. 57

Nesse cenrio, Behring (2003) afirma que flexibilizao das relaes de trabalho, um elemento estratgico para a diminuio do custo Brasil e a garantia de condies atrativas para a permanncia de capital estrangeiro no pas. Desta forma, a poltica de privatizaes uma estratgia decisiva do processo de contrareforma, que favorece segmentos determinados do capital nacional e a especulao financeira internacional. Tudo em nome da insero do pas na globalizao competitiva. Assim,
os grandes estmulos tm sido realmente as privatizaes e processos de aquisio e fuso, largamente estimulados com as mudanas no aparato regulatrio que foram abolindo gradualmente as restries ao IED ao longo dos anos 1990.(....) os fundos de privatizao e a emisso de certificados que podem ser negociados em nvel internacional foram alguns dos mecanismos criados para facilitar o fluxo do IED. O maior fluxo do IED, de fato, voltou-se para os processos de privatizao e foi estimulado pelo tamanho do mercado interno brasileiro e as conseqentes possibilidades de lucros anormais. (Behring, 2003:232)

No entanto, a privatizao to defendia pelo governo no obteve grandes propores, ao invs de diminuir a dvida, fizeram aument-la, gerando custos para o Estado. O governo no imps taxa de nacionalizao, conforme estudos de Behring (2003), que na sua anlise coloca: (...) e isto resultou em um rombo crescente na balana comercial. O governo para atrair o capital rentista, na perspectiva de cobrir tal rombo, elevou as taxas de juros, promovendo o endividamento e o desemprego Portanto, a proposta inicial de equiparar o pas s economias desenvolvidas globalizadas acabou por provocar um retrocesso das conquistas dos direitos sociais e caminhou de forma acelerada para o processo de modernizao na esfera do conservadorismo. 58

Conforme exposto todo esse movimento, o governo de Fernando Henrique Cardoso exerceu dois mandatos implementando a abertura do pas na economia, que no seu discurso enaltecia a possibilidade de um novo desenvolvimento para o pas, citando a entrada do pas na modernizao. Com isto, haveria o aumento da competitividade entre as empresas nacionais, que geraria empregos e

desenvolvimento para o pas. Entretanto, houve na verdade uma reduo da oferta de mo-de-obra, aumentando de forma ainda mais o desemprego. Havia tambm a necessidade de reduo do dficit fiscal que o levou a cortar benefcios, agravando ainda mais a questo social e conseqentemente as conquistas estabelecidas na Constituio Federal de 1988 e na LOAS em 1993, que sofreriam de forma significativa, com srios prejuzos para a populao. Assim, com a entrada do projeto neoliberal no pas as mazelas da questo social so reproduzidas atravs de polticas sociais assistencialistas e focalizadas que no respondem aos problemas sociais, uma vez que a perspectiva neoliberal objetiva a desconstruo dos direitos conquistados atravs de lutas sociais. Desta forma, as demandas essenciais da populao acabam tornando-se alvo de aes pontuais sem o enfrentamento dos problemas estruturais da sociedade.
As conseqncias do ajuste neoliberal para a poltica social, por sua vez, so enormes, no s porque o aumento do desemprego leva ao empobrecimento e ao aumento generalizado de demanda por servios sociais pblicos, mas porque se cortam gastos, flexibilizam-se direitos(...)e se prope, implcita ou explicitamente, a privatizao dos servios, promovendo uma verdadeira antinomia entre poltica econmica e poltica social (...) (Telles 1998 apud Behring, 2003:162)

A poltica de assistncia social, objeto de estudo deste trabalho, se coloca como avano no mbito dos direitos sociais. Entretanto, o projeto neoliberal revelou59

se contrrio perspectiva de cidadania prevista na Constituio Federal de 1988. Do mesmo modo, como as demais polticas sociais, a assistncia social vem sendo desmantelada a partir do iderio neoliberal, sendo transferida para a lgica da sociedade civil. Contudo, diante desse quadro, observa-se que atualmente h uma redefinio do papel do Estado, que trabalha em colaborao com a sociedade civil atravs do gerenciamento e financiamento dos programas e projetos sociais. Posteriormente, a anlise deste trabalho consistir em verificar a relao do Estado com a sociedade civil na conduo da poltica de assistncia social, identificando os avanos e retrocessos nesta rea.

60

Captulo III

O avano da Assistncia Social em um processo de contradio

Neste capitulo, a anlise pretende situar as novas formas de interveno sobre a questo social dentro da Poltica Nacional de Assistncia Social, atravs do Sistema nico de Assistncia Social, em um dos seus eixos estruturantes, que se configura nas novas bases da relao entre o Estado e a sociedade civil. O discurso de responsabilizao da sociedade est pautado na concepo de que a sociedade civil a nica capaz de resolver problemas, que o Estado no mais capaz, gerando uma dicotomia Estado e sociedade civil, estimulada pelo projeto neoliberal que qualifica o Estado como incapaz e enaltece o papel da sociedade civil. Esse novo direcionamento se deu na medida em que o Estado se retira do papel de formulador e implementador de polticas pblicas, de carter universal. partir desta premissa que pretendemos problematizar os avanos e retrocessos da assistncia social. Para tanto, faz-se necessrio resgatar alguns dados abordados no segundo captulo desse trabalho, principalmente no que diz respeito principalmente consolidao dos direitos a partir da Constituio de 1988, que passou a ter uma perspectiva de construo de um padro pblico universal de proteo social. a partir dessa probabilidade que a assistncia social brasileira foi regulamentada pela Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS em 1993, que introduz um novo conceito 61

de assistncia social e atribui ao Estado o dever de garanti-la. Todavia, a LOAS nasceu subordinada a processos e interesses econmicos e polticos que mediam as relaes sociais da sociedade brasileira e conseqentemente trabalham na contramo do desenvolvimento da mesma. notrio que os defensores do projeto neoliberal articulam estabelecer um processo de assistencializao, ignorando o direito promulgado na Constituio de 1998 na tentativa de desconstruir as polticas sociais, especialmente a assistncia, conduzindo para o campo da filantropia e benemerncia as demais polticas. O propsito tornar as polticas de seguridade social, em especial a assistncia social, como algo vulnervel e alvo fcil para o seu desmonte. O projeto neoliberal, em sua luta para anular os direitos conquistados, prope a destituio das responsabilidades sociais do Estado. Neste sentido, Soares afirma que,
o pas pego a meio caminho na sua tentativa tardia de montagem de Estado de Bem-Estar-Social, num processo que foi atropelado pelo ajuste neoliberal, alimentado pelo drama crnico brasileiro to bem apanhado por Fernandes (1987), no qual a heteronomia e conservadorismo poltico se combinam para delinear um projeto antinacional, antidemocrtico e antipopular por parte nas classes dominantes, no qual a seguridade social ocupa um lugar concretamente secundrio, revelia dos discursos neo-sociais e dos solidarismos declarados. (Soares, 2000:35 apud Behring 2003:104)

Os compromissos assumidos pelo governo Fernando Henrique Cardoso no campo da assistncia social seguem da seguinte forma: o carter universalizante da assistncia social trocado por polticas residuais, vinculadas a critrios clientelistas para intervir na questo social. A Medida Provisria n 813 de 1 de janeiro de 1995, criou o Programa Comunidade Solidria, coordenado pela ento primeira-dama Ruth Cardoso, com o objetivo de combater a fome e a misria: suas prioridades se destinavam alimentao e nutrio, desenvolvimento urbano, desenvolvimento 62

rural, gerao de emprego e renda e defesa dos direitos das crianas e dos adolescentes. Sob tal perspectiva, o Programa Comunidade Solidria opera como uma
(...) espcie de alicate que desmonta as possibilidade de formulao das polticas sociais regidas pelos princpios universais dos direitos e da cidadania: implode prescries constitucionais que viabilizariam integrar polticas sociais no sistema de Seguridade social previsto na Constituio de 1988, passa por cima dos instrumentos previstos nas formas da lei, desconsidera direitos conquistados e esvazia as mediaes democrticas construdas, sempre sob suspeita de incompetncia e corporativismo. (Telles, 1998:112 apud Behring, 2003:354)

Desta forma, observa-se a indiferena e a banalizao da pobreza, da excluso e da subalternidade, em que a questo social um programa de mbito imediato que tem como alvo intervir nas comunidades mais carentes, configurando um processo de focalizao. No entanto, uma pequena parcela de moradores dessas comunidades selecionada para receber o atendimento, atravs de critrios de elegibilidade que descaracterizam a universalidade da assistncia social, conforme descrito na LOAS33 . O programa do governo limita a igualdade de acesso, proporcionando uma volta ao passado no tratamento dado assistncia social. Na verdade,
sabemos que as seqelas da questo social permeiam a vida dessa populao destituda de poder, trabalho e informao. Sabemos tambm que a Assistncia Social pode contribuir em seu processo de emancipao sob mltiplos aspectos. (Yazbeck, 2004:22)

No entanto, a continuidade da poltica neoliberal no governo de Lus Incio Lula da Silva tende a tornar ainda mais grave a desigualdade social, com a expanso da pobreza.

De forma particular, a classe trabalhadora continua sendo punida pela intensa


33

Lei n8.742, de 7 dezembro de 1993, artigo 4, II

63

concentrao de renda, o que leva diminuio do poder aquisitivo do trabalhador. Assim, nota-se uma poltica econmica voltada para o capital financeiro e os direcionamentos dos rgos internacionais. A populao brasileira aguarda mudanas, com um novo direcionamento econmico, poltico e social. dentro de um contexto de reformas estruturais que o mandato de Lus Incio Lula da Silva se inicia, e, ao contrrio de suas propostas
34

, sua gesto segue

um modelo de continuao e at mesmo de aprofundamento da poltica econmica e tambm da poltica social dentro dos ajustes postos pelo modelo neoliberal 35, atendendo aos interesses do capital financeiro nacional e internacional. Entretanto, na sua histria de vida pblica 36, o ento presidente Lus Incio Lula da Silva sempre teve como bandeira o combate pobreza. Contudo, a possibilidade de unir os dois lados, ou seja, as esferas econmica e social na forma dos direitos conquistados pela sociedade, tornam-se inviveis, e portanto o governo promove a tradicional disjuno da poltica econmica e poltica social. A poltica econmica pode permanecer a mesma enquanto ele faz polticas sociais como o bolsa-famlia. (...) poltica social e poltica econmica: ela que
permite ou no promover crescimento econmico, gerao de emprego e distribuio de renda. Se no se mexe na poltica econmica, pode-se fazer poltica social uma poltica pobre para pobres ao mesmo tempo em que se faz a poltica principal para os ricos.(Lesbaupin, 2006:13)

Dentro desse panorama, o novo governo iniciou com seu programa no campo da assistncia focalizado na pobreza, adquirindo emprstimos que obrigaram o pas a cumprir determinaes que foram impostas pelo projeto econmico e social dos organismos internacionais. Para cumprir essas determinaes, o governo adota uma
34

35 36

Para melhor compreenso: O enigma de Lula: ruptura ou continuidade? (Francisco de Oliveira, 2002);Mandato enquadrado na direitizao mundial (Jacob Gorender , 2002); Por uma nova cultura poltica (Wolfgang LeoMaar 2002),Governo Lula- da esperana realidade (Coggiola, 2004). Ver texto: A opulncia dos ricos no Brasil (Altamiro Borges ,2005) Texto: Governo Lula: o Governo neoliberal que deu certo? (Lesbaupin, 2006)

64

poltica que inviabiliza qualquer forma de autonomia ou independncia econmica brasileira do capital estrangeiro. E assim compreende-se que,
(...) as pessoas se esqueceram do motivo principal pelo qual se elegeu Lula em 2002, suas promessas de campanha, o apoio recebido naquela ocasio por parte dos movimentos sociais e tambm do empresariado produtivo. Lula era a esperana que venceu o medo? Era a continuidade, a no mudana. (Lesbaupin, 2006:1)

Desta forma, as transformaes na rea social foram insignificantes, pois o interesse do governo era o equilbrio econmico para garantir o pagamento da dvida e conter o agravamento da pobreza. O projeto neoliberal descaracteriza as polticas sociais como direito, tratando-as nos moldes da privatizao, focalizao, filantropia e de assistencializao e etc. E foi atravs dos emprstimos realizados pelo governo junto ao Banco Mundial, em 2003, que se d incio ao programa Fome Zero, de mbito assistencialista. Porm, o programa no obteve a extenso que o governo desejava e no seu primeiro ano sua cobertura foi mnima, o que no garantiu populao-alvo ao acesso distribuio de alimentos. Fica evidente, portanto, que o programa Fome Zero permaneceu apenas no plano do assistencialismo e do (...) dever moral e humanitrio de prestar socorro aos pobres e no se
realize como direito social, e assim no se politize. evidente que uma cruzada solidria contra a fome tem grande apelo e capaz de realizar um consenso social (dimenso importante para o governo), mas tambm sabido que preciso enfrentar no mbito da esfera pblica as causas da fome e da pobreza e no apenas abord-la emergencialmente. (Yazbeck, 2007: 127)

Efetivamente, este programa foi compreendido apenas como ajuda a uma parcela pobre da populao e no como um direito assegurado pela Constituio de 1988 e pela poltica de assistncia social. No final deste mesmo ano lanado o Programa Bolsa Famlia (PBF) atravs de medida provisria incorporando o Programa Fome Zero, dentro do Ministrio do Desenvolvimento e Combate Fome, 65

compreendido como um programa de transferncia de renda para beneficiar as famlias pobres com renda mensal de R$ 60,00 a R$ 120,00 por pessoa. Entende-se que o Programa Bolsa Famlia trabalha na superao da fome e pobreza, na promoo do alvio imediato da pobreza, reforo ao exerccio dos direitos sociais bsicos nas reas da educao e sade, sendo que as famlias para se manterem no programa devem cumprir as condies como: a freqncia das crianas e dos adolescentes na escola, a carteira de vacinao atualizada e a realizao dos exames pr-natal para as grvidas. Desta forma, pode-se considerar que os programas adotados no se constituram na garantia de direitos sociais conforme estabelecido na LOAS. Os programas oferecidos pelo governo trabalharam na contramo dos direitos e podem ser extintos a qualquer momento, dependendo do governo de planto, o que conseqentemente leva os direitos a um retorno ao passado na dependncia da boa vontade de quem estiver no comando. Todavia, a Assistncia Social tem um caminho a percorrer enquanto poltica orientada pelo reconhecimento de direitos e proviso de necessidades sociais, que encaminham para promoo da igualdade e combate pobreza. Por isso, necessrio argumentar que foi preciso esperar aproximadamente por onze anos, aps a regulamentao da LOAS para que fosse instituda uma Poltica Nacional de Assistncia Social - PNAS. E assim, os desafios a serem enfrentados em romper com a tradio clientelista e assistencialista que historicamente foi configurada nessa rea. E a primeira constatao que a defesa da LOAS e de um nova concepo de Assistncia Social implica,
neste momento, como exigiu ao longo desses dez anos, necessariamente, o questionamento da tradio clientelista, assistencialista e tuteladora que historicamente se configurou para as aes nesta rea, um padro de gesto

66

conservador. A identificao de Assistncia Social como assistencialismo e como filantropia ainda parte dos desafios a serem enfrentados nessa rea. (Yazbeck, 2004:19)

Sendo assim, estes desafios so colocados atravs da convocao extraordinria da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, pelo presidente Lula, em 2004, cuja realizao de competncia do Estado, com o aval e o controle da sociedade. Tal concepo no implica, como muitos pensam, paternalismo ou autoritarismo. Implica, sim, obrigar o Estado a arcar com responsabilidades que so suas e que lhe forram delegadas pela sociedade no curso do desenvolvimento da democracia. (Pereira, 1997:68)

3.1- Uma breve sntese da Poltica Nacional de Assistncia Social e o Sistema nico de Assistncia Social.

A Poltica Nacional de Assistncia Social

37

PNAS a expresso material

do artigo constitucional que garante o direito de Assistncia Social a todos que dela necessitarem. Em consonncia com art 1 da LOAS, trata-se de uma Poltica de Seguridade Social no contributiva que prov os mnimos sociais e realizada atravs de um conjunto integrado de iniciativas pblicas e da sociedade, para garantir o atendimento s necessidades bsicas (Lei n 8.842, In CRESS 7). A Poltica Nacional de Assistncia Social, aprovada em reunio do Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) em 22 de setembro de 2004, preconiza a supremacia do atendimento s necessidades sociais sobre as exigncias de
37

As informaes presentes foram retiradas da Poltica Nacional de Assistncia Social PNAS/2004, Normas Operacionais Bsicas- NOB/SUAS e pesquisa por meio eletrnico em http://www.mds.gov.br em 14 de abril de 2009.

67

rentabilidade econmica, assim como a universalizao dos direitos sociais, o respeito dignidade do cidado, sua autonomia e ao seu direito a programas e servios de qualidade (MDS, Op. Cit) Entre as competncias do CNAS esto: Aprovar a Poltica Nacional de Assistncia Social; normatizar as aes e regular a prestao de servios de natureza pblica e privada; estabelecer procedimentos para a concesso de registro e certificados a entidades beneficentes de Assistncia Social; apreciar a proposta oramentria. Aprovar critrios de transferncia de recursos para os Estados, Municpios e Distrito Federal; convocar ordinariamente, a cada quatro anos, a Conferncia Nacional de Assistncia Social. A Poltica de Assistncia Social atualmente se estrutura no Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) estabelecido como pacto federativo entre os gestores da Assistncia Social, das trs esferas do governo (Unio, Estados e Municpios) e a sociedade civil. Fomenta a descentralizao na gesto, no monitoramento e no financiamento dos servios sob o modelo de gesto descentralizada e participativa.
Em reunio extraordinria realizada nos dias 11 a 15 de julho de 2005, o CNAS aprovou a Norma Operacional Bsica da Assistncia Social, NOB/SUAS, que apresenta os eixos estruturantes como: matricialidade scio-familiar, que reconhece a famlia como espao de socializao primria e provedora de cuidados, que tambm precisa ser protegida; descentralizao poltico-administrativa e territorializao, cada esfera do governo no mbito de atuao; novas bases para a relao Estado e sociedade civil, um conjunto integrado de aes; financiamento; controle social; o desafio da participao do cidado/usurio; a poltica de recursos humanos; a informao, o monitoramento e a avaliao, para a realizao de um acordo a ser efetivado entre os trs entes federados e as instncias de articulao, pactuao e deliberao, visando a implementao e a consolidao do SUAS no Brasil (MDS)

No mbito da proteo social, o SUAS assegura a proteo social 38 para os


38

Segundo a NOB/SUAS, A proteo social de Assistncia Social consiste no conjunto de aes, cuidados, atenes, benefcios e auxlios ofertados pelo SUAS para reduo e preveno do impacto das vicissitudes sociais, e naturais ao ciclo da vida, dignidade humana e famlia como ncleo bsico de sustentao afetiva, biolgica e relacional (MDS, Idem).

68

cidados que dela necessitarem. No acordo da proposta, a PNAS/SUAS indica nveis de proteo social (bsica e especial), tendo como direo o

desenvolvimento humano e social e os direitos de cidadania (MDS, Ibidem). A Proteo Social Bsica tem um carter preventivo, tem por fim evitar situao de risco, desenvolvimento de potencialidades e aquisies dos usurios, que vem a fortalecer os vnculos familiares e comunitrios. Destina-se populao que vive em
situao de vulnerabilidade social decorrente da pobreza e vnculos afetivos fragilizados. Abrangem-se servios, programas e projetos locais de acolhimento, convivncia e socializao de famlias e indivduos e deve ser organizado em rede. Importante destacar que esses programas e projetos executados pelas trs instncias de governo devem ser articulados dentro do Sistema nico de Assistncia Social. (MDS, Idem).

Os servios de Proteo Social Bsica sero executados nos CRAS Centros de Referncia de Assistncia Social que so unidades pblicas estatais de base territorial devendo ser localizados em reas de vulnerabilidade social, podendo abranger at 1.000 famlias/ano (MDS, Idem). Sendo assim, a funo dos CRAS de executar os Servios de Proteo Social Bsica, organizar e coordenar a rede de servios scio-assistenciais locais da poltica de Assistncia Social, objetivando a orientao e convvio scio-familiar e comunitrio das famlias e pessoas assistidas. E, por ltimo, a Proteo Social Especial se configura em uma modalidade de atendimento assistencial destinado a famlias e indivduos que se encontram em situao de risco pessoal e social (MDS), decorrentes de situaes de abandono, violncia, uso de substncias psicoativas, cumprimento de medidas scioeducativas, situao de rua, situao de trabalho infantil etc. 69

execuo

desses

servios

de

Proteo

Social

Especial

exige

acompanhamento individual e a construo de solues protetivas, utilizando servios de abrigamento como: albergues; famlias substitutas etc. Nesse sentido, a Proteo Social Especial est estruturada em Mdia e Alta complexidade, prevendose a Criao de Centros de Referncias Especiais da Assistncia Social (CREAS). A PNAS est direcionada para a matricialidade scio-familiar, compreende-se que a famlia uma instituio mediadora das relaes entre os sujeitos e a coletividade, delimitando continuamente os deslocamentos entre o pblico e o privado, bem como geradora de modalidades comunitrias de vida (MDS, Idem). Por esta razo, ser necessrio direcionar os programas e servios para o atendimento famlia, reforando-a enquanto um dos pilares da rede de proteo social.

3.2- A expresso de uma contradio no campo da assistncia social


No contexto social brasileiro percebe-se o avano no conjunto de legislao na concepo de proteo social, que garante essa proteo como um direito de cidadania. Contudo, compreende-se ainda alguns resqucios do modelo de benemerncia que vinha sendo adotado no Brasil at recentemente e j explicitado anteriormente, principalmente na redao dos textos da LOAS, PNAS e SUAS, quando persiste em tratar os programas de transferncia de renda como benefcios. Percebe-se o novo direcionamento dado a esta Poltica, como exemplo claro o Benefcio da Prestao Continuada BPC e a comprovada incapacidade para a vida

70

laborativa39. Essa apresentao deste programa e os demais contribui para excluso de famlias de crianas e adolescentes que embora portadores de deficincia ou doenas crnicas degenerativa com renda per capita inferior a do salrio mnimo, encontram-se na faixa etria que a prpria legislao trabalhista os probe do exerccio do trabalho. Mesmo assim, muitas vezes esse segmento da populao fora impedido de realizar a inscrio no BPC e obter a avaliao pelos tcnicos para ter acesso a ele. H uma certa dualidade na concepo e na execuo da Poltica de Assistncia Social brasileira que parece transitar entre a definio de direito e benemerncia, onde se observa uma certa resistncia de setores da sociedade quanto necessidade de resguardar aqueles que foram excludos do processo produtivo.

3.3

A responsabilizao da sociedade civil no enfrentamento da

questo social
As reflexes que desenvolveremos a seguir tm como objetivo mostrar questes que perpassam a garantia dos direitos conquistados 40, faz-se necessrio conhecer os elementos que direcionam a Poltica Nacional de Assistncia Social,

39

Conforme o Art. 20 da Lei 8.742, de 1993 O Beneficio de prestao continuada a garantia de 1 (um) salrio mnimo mensal pessoa portadora de deficincia, e ao idoso com 65 (sessenta e cinco anos ou mais e que comprovem no possui meios de prover a prpria manuteno e nem de t-las provida por sua famlia. Direitos estes materializados nas polticas sociais pblicas, tendo sido consubstanciado na Constituio Federal de 1988, porm cada vez mais retrados na conjunta atual.

40

71

que estabelece uma nova base para relao entre o Estado e a sociedade civil dentro dos eixos estruturantes do Sistema nico de Assistncia Social SUAS. Partimos do pressuposto que essa idia ganha proporo de uma rede scioassistencial amparada mediante a necessidade de uma ao prtico-operativa de firmar parcerias com instituies da sociedade civil como forma de garantir o funcionamento do exerccio e a prestao dos servios pblicos. (PNAS/2004). Percebe-se a evidncia de que este desafio envolve o surgimento de espaos contraditrios de mediao das relaes sociais, manifestando-se em interesses em confronto. Sabe-se que o Estado no se separa da economia, e, portanto, torna-se impossvel resolver as mazelas da questo social sem a presena do Estado. Essa articulao formada entre esses dois segmentos nos faz analisar importantes deslocamentos do Estado para a sociedade civil, ou seja, do estatal para o privado, onde se articulam aes em favor da reforma do Estado, que so bastante conhecidas na trajetria brasileira. Sobre esse assunto, h, portanto, uma introduo do pensamento conservador que acaba sempre reproduzindo velhas prticas apesar de serem tidas como superadas aps as conquistas do regime democrtico, j estabelecidas nesta rea. Porm,
A poltica clientelista se expande ainda no Estado e no se consegue separar a relao pessoal e patrimonial entre o que se define como interesse privado e interesse pblico. Assim, certamente essa disseminada prtica que associa patrimnio e poder a principal responsvel do que pode ser chamado de (...) cultura da apropriao do pblico e privado (Martins, 1994:38 apud Neves, 2008:95)

Entretanto, esses papis tm uma nova redefinio como: a nova filantropia, o retorno do voluntariado, a responsabilidade social, onde a sociedade civil 72

convocada a participar dessa integrao, sendo constituda por diversas instituies como sociedades comerciais, os sindicatos, as organizaes no-governamentais, as igrejas, as instituies filantrpicas e religiosas, os partidos e suas fundaes, etc. Sendo assim, pode-se perceber os diversos tipos de interesses at mesmo contraditrios que os cercam. Mesmo assim, assiste-se importncia do discurso da colaborao entre as classes, entre os indivduos, sem levar em considerao os diversos grupos existentes dentro da sociedade. No podemos deixar de levar em considerao o pensamento perverso e intencional dessa indistino entre as relaes nas esferas publica e privada presente na tradio da poltica brasileira desde as primordiais aes interventivas na pobreza. Persiste a idia de um pas atrasado, de um povo passivo, o que deu lugar
busca da dia de um Brasil moderno, que superasse as prprias mazelas associadas ao imaginrio de pobreza, desigualdade, polticas arcaicas, clientelismo, fisiologismo e patrimonialismo. Esses conceitos permeiam a cultura poltica brasileira desde a Repblica Velha. (Neves, 2008:85)

O discurso de responsabilidade da sociedade, ainda presente no governo atual, est relacionado a uma concepo de que a sociedade civil a nica com capacidade de resolver problemas, j que o Estado incapaz, no d conta de resolver a questo social. Esse redesenho das relaes entre Estado e sociedade civil impulsionado pelo projeto neoliberal, que executa o processo atuando de forma significativa na expanso das organizaes no-governamentais ou terceiro setor, transformando o Estado em parceiro da sociedade civil, que passa a ser utilizada pelo poder pblico em tarefas emergenciais , paliativas e temporrias, que promovem cada vez mais o afastamento do Estado buscando ultrapassar as contradies de interesse de classe advindas do sistema capitalista. Com isto,

73

a relao Estado/sociedade civil tende a ser instrumentalizada e convertida em meio para alterar as lutas sociais articuladas em torno de condies de classe, dirigidas contra a reforma do Estado, contra a reestruturao produtiva, contra a globalizao em parceria com o Estado e em articulao com a filantropia empresarial, na procura do melhor possvel (Montao, 2005:236)

Portanto, o Estado retira-se do papel de formulador e implementador de polticas pblicas, de carter universal, que atendam s demandas do pacto redistributivo41 na medida em que o projeto neoliberal no pretende tambm intervir na lgica no mercado, para garantir a livre concorrncia dessa rea. E com esse pensamento, de um Estado ineficaz, que se abriram espaos para novas formas de intervir na questo social, por ser, tambm, o Estado democrtico quem propicia a instaurao de aes coletivas na busca de alternativas para os problemas sociais. Portanto, a sociedade civil torna-se enaltecida e adquire a condio de responsvel e eficiente para resolver as expresses da questo social, os defensores da reforma do Estado serviram-se da idia de uma sociedade civil que no final da dcada de 1970 42 se reorganizou no seu processo de fortalecimento e luta, em especial a classe operria. Conseqentemente, os defensores do projeto neoliberal trabalham para adotar uma perspectiva de um Estado mnimo para o social e mximo para o capital (Netto, 2004, p:72), tendo como pretexto a desestabilizao da classe trabalhadora, compartilhada com desresponsabilizao estatal mediante a questo social.
41

(...) as polticas sociais so concebidas como um conjunto de aes, por parte do aparelho estatal, que tendem a diminuir as desigualdades sociais. Ou seja, so pensadas como aquelas atividades que tm como funo principal a correo dos feitos negativos produzidos pela acumulao capitalista (Pastorini, 1997:81) O assunto j foi explicitado no capitulo II no item sobre o processo de redemocratizao.

42

74

Esse processo de reforma do Estado evidenciou uma espcie de espao entre as esferas econmica, poltica e a social, que em tese foi preenchido pelo chamado terceiro setor43, que se apresenta como algo alm da idia de uma nova sociedade civil, que alm de ser um setor que gera confiabilidade, traz valores importantes como altrusmo, solidariedade, entre outros que possibilitam manter uma sociedade harmnica e dentro de uma ordem social. E, principalmente, destitudo de interesses, onde envolve a luta de classe, que simplesmente no tem espao dentro desse processo de reforma do Estado. Sendo assim, estabelece separao entre a esfera econmica e a social, tornando-se esferas autnomas. Logo, desconstri a prpria histria da realidade social e principalmente contribui para sua despolitizao e o rompimento dos projetos societrios, vindo a reduzir a sociedade condio das organizaes no-governamentais e reportando-a condio de colaboradora e parceira do Estado. Enquanto isso se assiste,
na maior parte da sociedade, a um processo de despolitizao complexo decorrente, em parte das mudanas estruturais associadas atual fase da modernidade e, em parte, do carter ideolgico do projeto de dominao que desvaloriza e esvazia as capacidades societais de organizao e articulao poltica observa-se reacender, em determinados segmentos, impulsos solidariedade e filantropia (Mestriner, 2001:281)

Ainda que o Terceiro Setor se caracterize como um fenmeno que envolve um nmero significativo de organizaes e instituies (organizaes no governamentais, sem fins lucrativos e instituies filantrpicas, empresas cidads), o que se coloca como um conceito no determinado e sujeitos individuais (voluntrios), tambm envolve o Estado, tanto no mbito legal como na esfera
43

Terceiro setor: o instrumento o termo de parceria, que corresponde, com as mudanas adiante tratadas, aos convnios h muito tempo firmados entre rgos do poder pblico e organizaes privadas, laicas ou confessionais, na prestao de servios, como os de mbito da assistncia social. (Silva, 2007:142)

75

financeira, como compensao retirada paulatina da responsabilidade do Estado no trato da questo social. Um debate importante sobre o Terceiro Setor relativo ao seu financiamento
44

. Os projetos desenvolvidos tm como objetivo captar recursos junto s

organizaes internacionais e/ou nacionais, apesar de, no seu discurso, ser de plena autonomia e eficincia, diferente do Estado, visto como ineficiente dentro dessa lgica. Logo, analisa-se de que forma est compreendida sua sobrevivncia, que depende de recursos do governo e de agncias internacionais. Ento, no se pode afirmar pela sua autonomia e independncia, de modo que, se alguma organizao tiver a pretenso de usar esses recursos para mobilizar setores da sociedade contra as polticas neoliberais, ter como conseqncia cortes nos seus financiamentos. Decerto que esse fator contribui para desconstruir uma certa diferenciao entre ONGs progressistas e ONG assistencialistas. Na verdade, por mais que algumas organizaes se coloquem como instrumento de resistncia ao projeto neoliberal, sua sobrevivncia econmica est atrelada aos governos comprometidos em reforar esse iderio entre as classes dominantes com a ideologia neoliberal, que reproduz situaes de desigualdade e pauperizao para a sociedade e onde muitas dessas ONGs tm como bandeira de luta o combate a essas mazelas. Sendo assim, a populao recebe os precrios servios sociais tendo desarticuladas as lutas sociais que produziram as conquistas de seguridade social. E assim, (..) no Brasil, tende-se a justificar o desmonte daquela seguridade social
estatal configurada na Constituio de 88, constituda na articulao de Sade, Previdncia e Assistncia. Com o terceiro setor operando ideologicamente na necessidade de compensar, substituir ou remediar as atividades sociais precarizadas ou eliminadas das responsabilidades do
44

Apenas no ano de 2003, R$ 1,3 bilho saiu do governo federal para financiar projetos executados por essas organizaes em vrios setores (fonte: O Globo, 06/06/2004)

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Estado, a populao tende a melhor aceitar a sua desresponsabilizao nas respostas s seqelas da questo social. As perdas de direitos universais por servios pblicos de qualidade tendem a ser vistas como ganhos nas atividades desenvolvidas pelo conjunto das foras voluntrias, no governamentais, filantrpicas. Verdadeiras perdas de conquistas histricas so convertidas, pela ao ideolgica do terceiro setor, em nova conquista de um tipo de atividades (supostamente verdadeiramente solidrias). (MONTAO, 2005:233-234)

Este redimensionamento dado ao modelo de proteo social na atualidade algo necessrio para o projeto neoliberal, onde h o processo de

desresponsabilidade pela implementao das polticas sociais por parte do Estado, sendo importante distinguir que essa estratgia funciona como uma pea fundamental para o projeto neoliberal (Pastorini, 1998:279). Percebe-se neste

cenrio a reduo nas aes do Estado, que posto como estratgia definida pelos organismos internacionais no mbito da seguridade social e tem uma forte tendncia de articular as aes do Estado, da sociedade e do mercado, que vm a favorecer aes privadas na rea da seguridade social. O prprio programa comunidade solidria estabeleceu a chamada das empresas para a responsabilidade social, utilizando a sociedade civil no estmulo ao voluntariado, as novas bases de solidariedade, extremamente valorizadas pela classe dominante, que convocam a todos a ajudar estabelecendo assim uma sociedade de conformidade. Desse modo, as empresas trabalham na idia de um balano social
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, que

procura usar estratgia em favor da lucratividade, atuando em reas no mbito da assistncia social como doaes filantrpicas, atuao na comunidade, famlia, emancipao das mulheres e minorias e etc. Desta forma, todo esse mecanismo tem como fundamento a vantagem competitiva entre as empresas revigorando a
45

Responsabilidade Social nas Empresas. Primeiro Passos, Instituto Ethos, So Paulo, 1998. Destaquem-se, ainda, as Publicaes e Indicadores Ethos de Responsabilidade Social Empresarial e Guia de Elaborao de Relatrio e Balano Anual de Responsabilidade Social Empresarial, verso 2001. (Silva, 2008:156)

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economia capitalista. A sociedade contempornea redescobre que fazer o bem proporciona a harmonia em torno dos projetos coletivos, promovendo um retrocesso ao tratamento da questo social. Segundo Ruth Cardoso (2000), na anlise de Silva:
A mobilizao mais ampla possvel de recursos e competncias, pblicos e privados, para aes concretas de combate pobreza e excluso social a razo de ser da Comunidade Solidria. Os desafios, bem sabemos, so imensos, mas a determinao e a capacidade da sociedade brasileira para enfrent-los nunca foram to grandes. No Brasil que se aproxima da virada do sculo, no h assunto de interesse pblico em torno do qual grupos de cidados no se mobilizem para aes do Estado para tomar iniciativas prprias de melhoria da vida comunitria. Parcerias mltiplas e flexveis envolvendo voluntrios, organizaes da sociedade, empresas e rgos governamentais multiplicam recursos e aumentam a eficincia e escala dos projetos sociais. Para a comunidade Solidria, o voluntariado que nasce do encontro da solidariedade com a cidadania no substitui o Estado nem compete com o trabalho remunerado mas exprime, isto sim, a capacidade da sociedade assumir responsabilidades e agir por si mesma. Esse o esprito do programa voluntrio que estamos desenvolvendo desde 1997 como um dos componentes centrais de nossa estratgia de fortalecimento da sociedade civil no Brasil (Silva: 2008:157)

O importante atentar para uma tendncia de complemento de aes do Estado, da sociedade civil e do mercado, o desenvolvimento de aes privadas na rea da seguridade social, em particular na esfera da assistncia social. Conforme analisado por Silva (2007:141), so consideradas trs modalidades de organizaes privadas prestadoras de servios sociais, sendo objeto de legislao promulgada em 1988 e 1999: As organizaes sociais (OS), as organizaes filantrpicas, e as organizaes da sociedade civil de interesse pblico (OSCIP) ou terceiro setor. Trata-se, nos trs casos, de pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, voltadas prestao de servios sociais e se constituem em estratgias de aes que direcionam para o setor privado, pelo repasse de recursos pblicos para as instituies privadas. Desta forma, a elaborao de polticas sociais 78

baseada em intervenes emergenciais e assistenciais destinadas ao combate pobreza, que atuam de modo complementar filantropia privada e ajuda das comunidades. O quadro abaixo expe a forma como essas relaes do Estado com a sociedade civil so estabelecidas, em especial na esfera da assistncia social, conforme Silva (2007):

Quadro 1 Organizaes no-governamentais Organizaes sociais Organizaes filantrpicas Lei n 9.732 de 11/12/98 Pessoa Jurdica Privada Sem fins lucrativos -Assistncia social beneficente 79 Organizaes da sociedade civil de interesse pblico (terceiro setor) Lei n 9.790 de 23/3/99 Pessoa Jurdica Privada Sem fins lucrativos -Assistncia social

Lei n9.637 de 15/8/98 Pessoa Jurdica Privada Sem fins lucrativos -Ensino

-Pesquisa -Desenvolvimento tecnolgico -Proteo e preservao do meio ambiente -Cultura -Sade

e gratuita a pessoa carentes, especialmente crianas, adolescente, idosos e pessoas com deficincia -Prestao de servios de pelo menos 60% ao SUS -Oferta de vagas integralmente gratuitas a carentes por entidades educacionais -Atendimento sade de carter emergencial

-Cultura -Educao gratuita -Sade gratuita -Segurana alimentao -Meio ambiente -Desenvolvimento sustentvel -Voluntariado -Combate pobreza -Novos modelos de produo, comrcio, emprego e crdito -Promoo da tica, da paz, cidadania, direitos humanos, democracia e outros valores universais -Estudos e pesquisas -Tecnologias alternativas Termo de Parceria -Legalidade -Impessoalidade -Moralidade -Publicidade -Economicidade -Eficincia

Contrato de Gesto Certificado de Entidade -nfase no atendimento Filantrpica ao cidado-cliente -nfase nos resultados qualitativos e quantitativos nos prazos pactuados -Controle social das aes

Na realidade, as parcerias com as organizaes privadas so medidas adotadas em concordncia com as orientaes do Banco Mundial e do BID em favor da focalizao das polticas sociais. importante destacar que o Estado no se retira por completo da administrao das polticas sociais, o seu papel reduzido. Conseqentemente, essa mudana do Estado proporcionou a expanso de organizaes prestadoras de servios de intervenes em favor dos segmentos populacionais de renda baixa, no caso da assistncia social. Os novos termos e condies colocados como organizao da sociedade civil de interesse pblico, a parceria entre pblico e privado, filantropia, entendida com gratuidade total para justificar a iseno fiscal, responsabilidade social, poderiam ajudar a ampliar as 80

concepes de pblico, sem estreitar a ao estatal, assegurada a competncia do Estado. Nesse processo, de suma importncia observar o papel desempenhado por fundaes privadas empresariais que, atravs da constituio de entidades autnomas exprimem sua responsabilidade social, sob o argumento de que a empresa cidad reconhece a incapacidade atual do Estado em enfrentar sozinho os problemas sociais e, neste sentido, procura colaborar com o desenvolvimento social do pas, mostrando que a iniciativa privada moderna e eficaz. Neste sentido, essas empresas passam a preocupar-se em intervir na questo social dentro de uma previso de filantropia empresarial, como exemplo fundaes, empresas privadas e institutos. Assim, propicia discusses em torno de questes onde se envolve auto-sustentabilidade financeira, desenvolvimento social, administrao e poltica, entre outros, sempre acompanhados dos valores como colaborao, bemcomum e ajuda mtua. O importante sempre atentar para o retrocesso das conquistas sociais, as empresas assumem esse atendimento com programas e projetos com servios prestados de cunho seletivo, e sendo estabelecidos de acordo com prioridades destas corporaes e suas aes filantrpicas em detrimento da garantia da universalidade do acesso. Observa-se, de fato, a tendncia do Estado em trabalhar de forma complementar, como mero colaborador nas suas aes, em conjunto com a sociedade civil e o mercado, na promoo de aes privadas na rea da seguridade social, todo esse processo se estabelece como um marco regulador 46 das relaes
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( ....) compatvel com o Plano de Reforma do Estado, das aes entre Estado e organizaes da sociedade civil prestadoras de servios sociais foram promulgadas em 1998 e 1999. (Silva, 2007:141)

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entre Estado e sociedade civil no mbito da seguridade social (...) a chamada responsabilidade social das empresas, a reedio do voluntariado e as novas solidariedades constituem importantes expresses das relaes entre Estado e Sociedade (...) (Silva, 2004:137). Mesmo assim, todas essas articulaes entre os setores privado e pblico no do conta das mazelas sociais que se expandem em grandes propores. Logo conclui-se que,

a privatizao gera uma dualidade discriminatria entre os que podem e os


que no podem pagar pelos servios, no mesmo passo em que propicia um nicho lucrativo para o capital, em especial segmentos do capital nacional que perdem espaos com a abertura comercial. (....) a tendncia de privatizar os programas de previdncia e sade e ampliar os programas assistenciais, em sincronia com as mudanas no mundo do trabalho e com as propostas de redirecionamento da interveno social do Estado( Mota, 1995:122 apud Behring, 2003:105)

No entanto, na histria de luta e desafios da Assistncia Social sempre estiveram presentes elementos 47 que no seu processo de consolidao intervieram com o propsito de retardar sua concretizao, e atualmente esto presentes com um novo formato modernizador, ou seja, considerado um avano dentro da prpria Poltica Nacional de Assistncia Social PNAS. o caso da convocao da sociedade ao longo da histria, que sempre foi chamada para ajudar a combater pobreza. Logo, percebe-se que esse avano se implementa na lgica do retrocesso. Portanto, presencia-se um retorno famlia e s organizaes sem fins lucrativos, ONGs e organizaes filantrpicas,
(...) configurando-se como um verdadeiro retrocesso histrico. Trata-se do que Yazbeck (1993) denomina refilantropizao da assistncia social, que implica uma precipitada volta ao passado sem esgotar as possibilidades da
47

Conforme exposto no capitulo I deste trabalho.

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poltica pblica, sobretudo a de assistncia social, na sua formatao constitucional. Soares denuncia a ineficincia das pequenas solues ad hoc e do reinado do minimalismo que esto levando a uma descentralizao destrutiva e ao reforo dos esquemas tradicionais de poder, como as prticas de clientelismo e favor (Behring, 2003:103)

verdade que a reduo da ao do poder pblico na rea social promove um crescimento demasiado da participao da sociedade civil no fornecimento de polticas sociais. Essas estratgias de intervenes compactuam como propostas para atenuar a crise fiscal, proporcionando uma forma de operacionalizar a assistncia social sob o comando da sociedade civil que, em sua participao de forma ampliada, promove de forma gradual a destituio dos projetos societrios, proporciona uma sociedade mais passiva, perdendo suas caractersticas de reivindicao e resistncia, e que agora assume o papel de executora das polticas sociais. Evidentemente, os grupos que articulam esses mecanismos que envolvem tal processo nem sempre tm a dimenso das determinaes nessas parcerias. O que fundamental de fato a organizao como um todo na formao de consenso, independente do governo em questo. O que na verdade est em jogo
compreender os instrumentos e mecanismos engendrados pela burguesia para arquitetar sua estratgia de dominao. A construo da hegemonia passa por este movimento, no qual para uma classe sejam vividos como universais e isso significa que seus antagonismos sejam integrados e passem a defender aqueles interesses que no so os seus. (Sitcovsky, 2008:175)

Assim sendo, assiste-se na realidade atual aes destinadas Assistncia Social, que depois de alcanar o patamar como poltica pblica regulamentada caminha em outra direo, ou seja, a volta ao passado, conduzida pela classe 83

dominante, que atravs da formao de um consenso institui-se em uma rea de cooperao entre as classes com participao da sociedade civil, to valorizada pelo seu dinamismo. Em contrapartida presencia-se a inrcia dessa mesma sociedade, por meio crescente desse deslocamento de responsabilidade na realizao das aes scio-assistenciais para a classe trabalhadora. A prpria classe trabalhadora trabalha na execuo dessas aes dentro das empresas na responsabilidade social, desenvolvendo trabalhos sociais, principalmente na rea da assistncia social, at mesmo dentro do prprio terceiro setor. E assim, entende-se que a Poltica Nacional de Assistncia Social desconsidera as conquistas obtidas e convoca a sociedade civil em nome da cidadania a assumir as funes estatais, o que tem como objetivo promover o total esgotamento de qualquer forma de poltica de mbito social. Essa transferncia de responsabilidade do Estado para sociedade civil ideologicamente difundida tem uma conotao claramente neoliberal. Para esse pensamento, em termos gerais, o Estado o espao do pblico, da poltica formal enquanto a sociedade civil o espao do privado, da rea econmica, enfim, do mercado (Montao,1999:54). na sociedade civil, enquanto mercado, onde os processos econmicos devem desenvolver-se sem restries 48, para o Estado sua funo fundamentalmente a organizao poltica que garanta a liberdade do mercado. Entende-se a importncia da mobilizao da sociedade. No entanto, preciso lembrar tambm a importncia das conquistas sociais que foram garantidas pela
48

Entende-se a articulao da Filantropia Empresarial no mbito do Terceiro Setor, ou seja, a funo solidria e caritativa (social) promovida por empresas capitalistas.

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interveno e no mbito do Estado. Ao apostar, como prioridade, nas aes dessas organizaes da sociedade civil, no se avanou no processo de democratizao. O importante considerar que esses fenmenos esto propagados pelo iderio neoliberal e contribuem para a difuso de uma nova cultura poltica, que naturaliza a luta de classes e destitui-se o conflito para manter a ordem. Alm disso, a

abordagem crtica do conceito constitui um mecanismo importante para o enfrentamento do processo neoliberal de alterao da modalidade de trato questo social. Sendo Coutinho (2003) quem afirmou que As transformaes radicais pelas quais lutamos no podem ser efetuadas
apenas pelos movimentos sociais e ONGs (...). Ainda no se inventou nada que possa substituir o partido poltico na funo de universalizar as lutas setoriais pela transformao radical da sociedade (Jornal do Brasil 14/12/2003).

Nesta perspectiva, pergunta-se como ficam os direitos sociais conquistados por meios de lutas e debates por toda a sociedade e principalmente pela classe trabalhadora. Presencia-se o retrocesso dos direitos sociais em meio ao mundo globalizado nos tempos de neoliberalismo, coloca-se em xeque a cidadania brasileira e os direitos conquistados e regulamentados expressos na Constituio Federal de 1988, que passa por um processo de desafios no qual pode ser transformada em um documento com direitos somente no papel e no na sua implementao de fato. Desta forma, podemos constatar que notrio o nosso avano no que abrange poltica social de direito. Contudo retrocedemos para uma concepo compensatria e emergencial resposta da questo social, que passou a 85

responsabilidade aos prprios sujeitos, nas aes filantrpicas, solidrias e voluntrias . Retira-se por completo a centralidade do trabalho no trato dado questo social, ao invs deste fato incorpora-se a assistncia social direcionando os prprios sujeitos (desempregados, subempregados entre outros) aos programas de transferncia de renda, para assim garantirem o mnimo para a sobrevivncia. Assim, como sintetizou Iamamoto (2001:43) refilantropizao da questo social no se trata da antiga filantropia do sculo XIX. Esta adquire uma nova roupagem, ou seja, assistimos filantropia do grande capital, resultado esse de um amplo processo de privatizao dos servios pblicos. Trata-se no daquelas aes antigas49 levadas a feito por pessoas de boa vontade, mas uma outra filantropia dotada de um novo princpio institudo sob as novas relaes de base que se estabelecem dentro da PNAS, que evocam a solidariedade na parceria entre sociedade civil e Estado. A solidariedade da qual a sociedade brasileira necessita que cada cidado se organize e articule luta por uma outra sociedade, em que existem o respeito s liberdades, o reconhecimento das diferenas e a defesa do projeto democrtico, o qual faz parte da luta do servio social.

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Conforme explicitadas no capitulo I deste trabalho.

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Consideraes finais

A Assistncia Social percorreu um longo caminho para se concretizar como


poltica pblica no Brasil. Nessa jornada de desafios foram encontrados diversos elementos, j explicitados ao longo desse trabalho, que atrasaram o pleno exerccio 87

dos direitos sociais promulgados na Constituio de 1988. Conforme discutimos, a assistncia, nos dias atuais, traz na sua cultura a sua difcil implementao, que a distancia da esfera dos direitos e, por isso, a coloca cada vez mais no mbito da filantropia, sendo este fenmeno constantemente reatualizado na

contemporaneidade, como se observa atravs da ampliao do Terceiro Setor e em especial as ONGs no enfrentamento da questo social. Neste sentido, cabe retomar alguns pontos de grande relevncia, com as quais sejam: A questo social, a partir de 1930 passa a ser reconhecida, porm os direitos so vinculados relao capital e trabalho e a assistncia se destina aos segmentos mais pobres da populao. Desta forma, a LBA instituda apresentando as primeiras formas de interveno estatal no trato da assistncia social. focada no mbito estritamente da moral, ou seja, a assistncia social ainda no era reconhecida como poltica pblica, e sim do mbito da moral privada. Sendo assim, um dos equvocos do direito social levava para a verso filantrpica. No perodo ditatorial do pas, os programas sociais tm como objetivo legitimar a interveno dos governos militares que tomaram o poder com o discurso de impor a ordem, e principalmente dar subsdios para a expanso do capitalismo do pas. Contudo, esse governo contribuiu para o aumento da dvida externa e para concentrao de renda, aumentando ainda mais a distncia entre ricos e pobres. Com o fim da ditadura militar houve a mobilizao e reivindicao por direitos sociais, sendo assim a questo social passou a ser prioridade no discurso oficial. Essa nova mobilizao instalada no pas trouxe para a sociedade brasileira democracia e igualdade nunca antes conquistada, que culminou na Constituio Federal de 1988. 88

A partir de ento a Assistncia Social alcanou o patamar de direito, com a universalizao do acesso s polticas sociais e com responsabilidade do Estado. Contudo, o pas entra em um processo de aprofundamento das polticas neoliberais e conseqentemente as polticas sociais dentro dessa lgica ficam submetidas economia e, para tentar compensar esta nova forma de interveno do Estado neoliberal, que direcionado pelos organismos internacionais, que trabalha com intuito de expandir o crescimento das organizaes no governamentais (ONGs), essas instituies no fazem parte do Estado, entretanto realizam aes de interesse pblico, e logo contribuem para a minimizao do Estado, e com isso as polticas sociais tornam-se fragmentadas e de carter compensatrio. Desta forma assiste-se aos critrios de elegibilidade para a seleo dos beneficirios das polticas sociais, o que contradiz com o princpio da LOAS no seu artigo 4. Sendo assim, apesar das lutas e conquistas a Assistncia carrega o estigma de ser direcionada aos pobres, quando restringe a sua rea de atuao. Essas organizaes absorvem as demandas advindas da rea social, como atendimentos s famlias, desempregados, doentes, idosos, portadores de deficincia, e outros segmentos carentes. E dentro desse contexto, com o discurso de promover uma suposta igualdade e combater a pobreza, que estes desafios so colocados atravs da convocao extraordinria da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, pelo presidente Lula, em 2004, cuja realizao de competncia do Estado, com o aval e o controle da sociedade. Desta forma, a PNAS tem como base princpios e diretrizes em concordncia com a LOAS, que unifica o SUAS e pretende romper com a idia tutelar de 89

subalternidade dos brasileiros que so vistos como carentes e nunca como cidados de direito. Assim, o Sistema nico de Assistncia Social SUAS, traz como um dos seus eixos estruturantes as novas bases para a relao entre o Estado e a Sociedade Civil, configura-se como o novo se reproduz a partir de velhas prticas. Observa-se a nova maneira de intervir na questo social, revestida em uma nova compreenso, a chamada responsabilidade social das empresas, o retorno do voluntariado, as diversas formas de solidariedade como campanhas de ajuda constituindo importantes expresses das relaes entre Estado e Sociedade. Tratase das transformaes no mbito do Estado, o deslocamento do Estado para a sociedade civil, ou seja, do pblico para o privado, processos estes constitudos a partir da formao scio-histrica brasileira e hoje se consolidam como estratgia funcional ao projeto neoliberal para concretizao da reforma do Estado. A partir dessa anlise observam-se as mltiplas relaes que so postas entre o pblico e o privado, particularmente no que diz respeito assistncia social, que destinada para o chamado terceiro setor, que passa uma imagem para a sociedade de caractersticas altrustas e autnomas sem precisar do Estado. No entanto, recebe recursos pblicos para fazer o papel do Estado, que ao invs prover servios sociais de qualidade e universais, deixa a cargo do terceiro setor, que fornece servios precrios de mbito focalizado. O Estado visto, no sistema neoliberal, como burocrtico, lento e incompetente, que no d conta de resolver as mazelas da questo social e o mercado no pode perder tempo com essas pendncias e sua eficincia est voltada para a insero do pas na economia globalizada. 90

Em tal perspectiva, a Assistncia Social afasta-se de seus objetivos originais de garantia da universalidade. Embora se perceba um constante investimento federal no mbito do PNAS/SUAS, h a focalizao da assistncia na populao mais pobre e retoma-se o carter de filantropia, agora na sua nova verso. Historicamente, conforme desenvolvido no trabalho em questo, a Poltica de Assistncia Social caracterizou-se como uma ao compensatria e ao lado da sade e da previdncia social compe o quadro da seguridade social, que tem como funo a cobertura dos riscos sociais a que esto expostos os trabalhadores. E, em tal contexto de reformas estruturais imposto pelo projeto neoliberal, esta extenso compensatria redefinida com uma estratgia de integrao da populao em funo do desemprego crescente e do aumento da pobreza, suprindo at ento outras polticas como a do trabalho, da sade e etc. Desta forma, resta saber como ficam os direitos regulamentados e adquiridos atravs de lutas e debates conquistados pela sociedade. Os desafios e questes esto postos, e neste processo encontra-se o desafio formao profissional, que se coloca como uma grande tarefa de se posicionar do ponto de vista crtico, poltico e ideolgico sobre este fenmeno, que mostra como o novo restabelece o velho no enfrentamento das expresses da questo social. Diante desse quadro de enorme complexidade, o Servio Social passa por um redimensionamento de sua prtica, uma vez que o mercado profissional passa por mudanas. Se, por um lado, h uma diversificao das instituies que demandam o trabalho profissional atravs da crescente insero de assistentes sociais nas chamadas ONGs entende-se como resultado das parcerias do Estado com entidades filantrpicas e empresas e da escassez da prestao de servios sociais 91

efetuados diretamente por instituies pblicas estatais, por outro lado, deslocam-se as demandas do trabalho do assistente social em empresas para a esfera dos benefcios sociais, bem como para uma proximidade s novas tcnicas e discursos gerenciais (Iamamoto, 2001:183) A insero do Servio Social nas organizaes do Terceiro Setor/ONGs tem levado os profissionais a ocupar cargos na rea de coordenao de tais organizaes, bem como a atuar na poltica de recursos humanos realizando processos de seleo, desligamento, capacitao e treinamento. Alm disso, muitas vezes o Servio Social responsabiliza-se pela realizao de aes emergenciais e assistencialistas, como doao de cestas bsicas, por exemplo, que geralmente esto inscritas em projetos desenvolvidos nessas organizaes ou pela captao de recursos atravs de convnios e parcerias, esta tem sido a finalidade dessas entidades. A focalizao das polticas sobre os considerados extremamente pobres leva os governos comprometidos com as reformas neoliberais necessidade de identificao da populao-alvo. E, nesse aspecto, o Terceiro Setor bastante til, j que sua proximidade com esta populao constante, deixa-o em condio privilegiada junto a esses governos e promovem seus projetos. Ora, a focalizao abre caminho privatizao. Se os governos e agncias internacionais valem-se do Terceiro Setor na identificao da sua populao-alvo, nada mais eficaz que promover seus projetos, para obter a privatizao como modo de assegurar a eficincia no uso dos recursos. Neste sentido, a ao do Terceiro Setor, que independentemente de suas intenes, promove a desmobilizao e limita a luta por direitos universais, luta esta que faz parte do projeto profissional do Servio Social. 92

Como sinaliza Iamamoto (2001:209) a institucionalizao do Servio Social como profisso na sociedade depende de uma progressiva ao do Estado na vida social. Se o Estado de contexto neoliberal afasta-se paulatinamente de sua funo na regulao social, isso incide diretamente sobre os rumos do desenvolvimento e da legitimidade da profisso na sociedade. Desta forma, o reforo do

conservadorismo na sociedade atual, e, mais precisamente, o que se observa a partir da refilantropizao da questo social e da ampliao do Terceiro Setor no trato da mesma, torna-se necessrio uma reflexo sobre uma possvel permanncia, de uma nova roupagem, do conservadorismo na profisso. Diante desse quadro da realidade, este trabalho buscou mostrar um novo redimensionamento do trao conservador da Assistncia Social, que na sua trajetria histrica, conforme analisada no trabalho em questo, ganhou uma nova roupagem adaptada anos novos tempos, ou seja, tempos modernos do neoliberalismo, que criou condies para sua adaptao na classe burguesa, sua dificuldade de se estabelecer como uma poltica pblica, que tem como grande desafio da sociedade romper com essa atual postura e se posicionar criticamente diante da condio de dificuldade que reitera a desigualdade social em nosso pas. Atravs desse estudo compreende-se que a assistencializao da proteo social procura retirar a centralidade do trabalho no trato dado questo social, e que bem conhecido o fato de o sistema capitalista promover o desemprego, o que leva os cidados a perderem a cobertura do sistema previdencirio e acabarem sendo incorporados pela assistncia social atravs dos programas de transferncia de renda, e assim garantirem o mnimo para sua sobrevivncia. Assim, a capacidade de compreender a ampliao da assistncia, mediante o agravamento da pobreza, sem 93

demarcar de fato o papel da Assistncia Social no enfrentamento da questo social, faz deste processo o maior desafio colocado ao assistente social da necessidade de instrumentalizar os profissionais a empreenderem a uma grande tarefa que
superar a aparncia dos fenmenos, identificando as mltiplas determinaes do real. Sem considerar as condies objetivas que esto envolvidas na prtica profissional e que requerem conhecimentos especficos que dem conta da clebre citao marxiana para justificar a importncia da formao profissional nos desvelamentos da realidade sobre a qual incidir a poltica de Assistncia Social: se aparncia e essncia coincidissem, todo o esforo do conhecimento intil.(Mota, 2008:197)

A discusso at ento colocada faz necessrio reiterar neste estudo compreendermos a realidade social, o que de grande relevncia para o servio social, uma vez que essas questes se voltam para a garantia dos direitos conquistados pela sociedade brasileira, que trouxe importantes resultados na interveno da profisso, a qual enfrenta o cotidiano das expresses da questo social. Diante do exposto, no podemos deixar de reiterar que em tempos de transformaes que vm alterando a economia, a poltica e a cultura na sociedade brasileira, onde verificamos o agravamento da questo social expressa nos altos ndices de pobreza, misria, desigualdade e desemprego suas mais ntidas expresses da realidade, ao lado da retrao do Estado em suas responsabilidades sociais, devemos aprofundar a reflexo sobre o projeto tico-politico que a profisso defende. Em suma, apesar do contexto adverso surge possibilidade para se articular foras em torno do projeto democrtico e popular da sociedade, na qual se possa 94

estender a cidadania a todos, promover o protagonismo das massas e subordinar a economia ao desenvolvimento da populao. Para isto se faz necessrio resgatar o potencial da sociedade civil para enfrentarmos as diversas formas de dominao. Ou seja, as condies que vivemos hoje, apesar de mostrarem tempos difceis, nos revelam fatores50 determinantes, e no podemos esquecer um fato de grande importncia: que, historicamente, aprendemos que a estrutura econmica no elimina a ao poltica.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

Adorno, Srgio. A violncia na sociedade brasileira: um painel inconcluso em uma democracia no consolidada. In: Sociedade e Estado, N 2. Volume X, julho a dezembro de 1995. Departamento de Sociologia da Universidade de Braslia. Almeida, Erica T. Vieira. A Re-significao do conceito de Sociedade Civil a partir dos anos 70 uma anlise crtica sobre a nova sociedade civil. In Servio Social e Sociedade, n 96. So Paulo, Cortez, 2008.
50

Fatores esses expostos nesse trabalho, como processos de lutas da sociedade brasileira pelas conquistas sociais, que apesar de imergidas em tempos adversos foram estabelecidas como direitos legais regulamentados.

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Alves, Adriana Amaral Ferreira. Avaliao da poltica de assistncia social no Brasil neoliberal: instrumento de controle exercido pela populao ou sobre a populao? In Servio Social e Sociedade n 92, So Paulo Cortez, 2007.

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