TEXTO PARA DISCUSSO No 1372

SRIE SEGURIDADE SOCIAL POBRES, POBREZA E CIDADANIA: OS DESAFIOS RECENTES DA PROTEO SOCIAL
Luciana Jaccoud

TEXTO PARA DISCUSSO No 1372

SRIE SEGURIDADE SOCIAL POBRES, POBREZA E CIDADANIA: OS DESAFIOS RECENTES DA PROTEO SOCIAL*
Luciana Jaccoud**
Produzido no programa de trabalho de 2008 Rio de Janeiro, janeiro de 2009

* Este texto uma verso atualizada de um artigo do livro Previdncia social: como incluir os excludos: uma agenda baseada no desenvolvimento econmico com distribuio de renda, organizado por Eduardo Fagnani a ser publicado. A autora agradece os comentrios e sugestes apresentados pelos colegas da Diretoria de Estudos Sociais (Disoc) do Ipea, e por Milko Matijascic. Agradece ainda a ajuda de Patrcia El-Moor e Juliana Rochet, na organizao dos dados. ** Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos Sociais do Ipea. luciana.jaccoud@ipea.gov.br

Governo Federal
Ministro de Estado Extraordinrio de Assuntos Estratgicos Roberto Mangabeira Unger

TEXTO PARA DISCUSSO

Publicao cujo objetivo divulgar resultados de estudos direta ou indiretamente desenvolvidos pelo Ipea, os quais, por sua relevncia, levam informaes para profissionais especializados e estabelecem um espao para sugestes.

Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade do(s) autor(es), no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos.

Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.

permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.

Presidente Marcio Pochmann Diretor de Administrao e Finanas Fernando Ferreira Diretor de Estudos Macroeconmicos Joo Sics Diretor de Estudos Sociais Jorge Abraho de Castro Diretora de Estudos Regionais e Urbanos Liana Maria da Frota Carleial Diretor de Estudos Setoriais Mrcio Wohlers de Almeida Diretor de Cooperao e Desenvolvimento Mrio Lisboa Theodoro Chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison Assessor-Chefe de Comunicao Estanislau Maria de Freitas Jnior

URL: http:/www.ipea.gov.br Ouvidoria: http:/www.ipea.gov.br/ouvidoria ISSN 1415-4765 JEL: I38

APRESENTAO
Neste ano em que se comemoram os 20 anos de promulgao da Constituio de 1988, o Ipea tem o prazer de disponibilizar ao pblico uma srie de trabalhos voltados ao debate sobre a Seguridade Social no Brasil. A Carta Constitucional, ao integrar os esforos de garantir a plena cidadania no pas, acolhe os direitos sociais no apenas no mbito dos direitos do trabalho, mas tambm no amplo terreno dos direitos da cidadania, onde a Seguridade Social desempenha papel central. Reconhecida como um dos mais importantes avanos adotados pela Constituio, a instituio da Seguridade Social reuniu os servios e benefcios nas reas de sade, previdncia social e assistncia social: assegura a todos os brasileiros a acesso proteo social contributiva e no contributiva, sob responsabilidade do poder pblico, contando com a gesto descentralizada, com a participao social, e com a vinculao de recursos e pluralidade de fontes. Nos ltimos 20 anos, entretanto, a Seguridade Social no pas sofreu uma conturbada trajetria. De um lado, as determinaes constitucionais propiciaram a expressiva extenso da cobertura das polticas pertinentes (sade, previdncia e assistncia social), assim como do patamar de oferta de benefcios e servios, impactando na melhoria das condies de vida da populao. De outro, a consolidao institucional e poltica da Seguridade Social, bem como de sua efetiva universalizao, foi constrangida por um conjunto de propostas e iniciativas visando limitar a atuao do Estado no campo social. Entre estes dois movimentos persistem relevantes desafios para o desenvolvimento da Seguridade Social enquanto instrumento de redistribuio de renda e de promoo de bem-estar. Os trabalhos que compem esta srie discutem esse amplo conjunto de desafios. Estes so aqui tratados, seja da perspectiva setorial de cada uma das polticas que integram a Seguridade Social, seja do ponto de vista mais amplo de sua integrao sistmica, da consolidao de seu padro de financiamento, ou dos novos temas que se apresentam aos tradicionais riscos e vulnerabilidades cobertos pelas atuais polticas da proteo social. Em conjunto, destacam a Seguridade Social e suas polticas como dimenses centrais no debate sobre a reduo das desigualdades e o estabelecimento de patamares mnimos de bem-estar no pas. O presente volume, correspondente ao Texto para Discusso no 1372 (Pobres, Pobreza e Cidadania: os desafios recentes da proteo social, de Luciana Jaccoud), faz parte de uma reunio que inclui ainda outros nove ttulos sobre a matria, a saber: No 1371 - Cuidados de Longa Durao para Idosos: um novo risco para os sistemas de seguridade social, de Maria Tereza Pasinato e George Kornis Projees de Longo Prazo para o Regime Geral de Previdncia Social o debate no Frum Nacional de Previdncia Social, de Helmut Schwarzer, Eduardo da Silva Pereira e Luis Henrique Paiva

A constituio de um modelo de ateno sade universal: uma promessa no cumprida pelo SUS?, de Carlos Octvio Ock-Reis Os Idosos em Situao de Dependncia e a Proteo Social no Brasil, de Anala Sria Batista, Luciana Jaccoud, Luseni Aquino e Patrcia Dario El-Moor Proteo das Pessoas Idosas Dependentes: anlise comparativa da experincia internacional, de Anala Sria Batista, Luciana Jaccoud, Luseni Aquino e Patrcia Dario El-Moor Aposentadorias, Penses, Mercado de Trabalho e Condies de Vida: o Brasil e os mitos da experincia internacional, de Milko Matijascic, Stephen Kay e Jos Olavo Ribeiro Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos, de Fernando Gaiger Silveira A Reforma da Previdncia na Hora da Verdade: o Brasil no contexto da Amrica Latina, de Milko Matijascic e Stephen Kay Benefcios por incapacidade: uma anlise do auxlio-doena previdencirio, de Luciana Servo e Srgio Piola

Jorge Abraho de Castro Diretor de Estudos Sociais do Ipea

SUMRIO

SINOPSE

ABSTRACT

1 INTRODUO

2 A EVOLUO RECENTE DA SEGURIDADE SOCIAL

3 A COBERTURA DOS BENEFCIOS CONTRIBUTIVOS E DOS NO-CONTRIBUTIVOS

10

4 POBREZA, POBREZAS E GARANTIA DE RENDA

15

5 POBREZA E MERCADO DE TRABALHO

17

6 PROTEO SOCIAL E MERCADO DE TRABALHO

19

7 CRISE SOCIAL E PROTEO SOCIAL

21

8 CONCLUSO: OS DESAFIOS DA PROTEO SOCIAL

23

REFERNCIAS

25

SINOPSE
Esse texto tem como objetivo analisar a trajetria recente da seguridade social no Brasil a partir da evoluo dos programas contributivos e no-contributivos de garantia de renda. Respondendo, de um lado, configurao dada pela Constituio Federal s polticas de previdncia e de assistncia social e, de outro, ao surgimento de programas de transferncia de renda voltados populao em situao de extrema pobreza, a proteo social brasileira tem sido objeto de importantes mudanas nos ltimos anos. Pretende-se discutir tais mudanas e seus impactos, destacando o movimento de progressiva incluso de novos grupos de beneficirios, a ampliao da cobertura para uma diversidade maior de situaes de risco e o perfil dos beneficirios tendo em vista de sua insero no mundo de trabalho. Destaca-se tambm que esse processo de expanso vem sendo acompanhado pelo surgimento de novas tenses, vinculadas tanto ao contexto de precria configurao do mercado de trabalho como s dificuldades em garantir a articulao entre as polticas de combate pobreza e a consolidao da seguridade social.

ABSTRACT
This paper analyzes the recent trajectory of social security in Brazil from the evolution of the contributive and no contributive income guarantee programs. The Brazilian social protection has gone through important changes in recent years, on the one hand, as an answer to the configuration given by the Federal Constitution to social security and social assistance policies and, on the other hand, to the emergence of cash transfer programs to the extremely poor. The goal is to analyze these changes and its impacts, calling attention to the movement of gradual inclusion of new groups of beneficiaries, to extended coverage of a diversity of risk situations and their participation in the labor market. However, it also emphasizes the incomplete characteristics of this process, which is followed by new tensions, such as the context of precarious configuration of the labor market and the difficulties in guaranteeing the coordination between the anti-poverty policies and the consolidation of the social security.

1 INTRODUO
A pobreza e a indigncia, entendidas como situaes sociais marcadas pela carncia e pela vulnerabilidade, tm se imposto como questes centrais do debate pblico brasileiro e tm efetivamente sido objeto de um conjunto de intervenes de governo. Desde a Constituio, assiste-se ampliao dos programas de garantia de renda, destacando-se a emergncia de benefcios monetrios de natureza no-contributiva operados pelo governo federal, e que podem ser considerados hoje parte importante do sistema de proteo social e da seguridade social brasileira. A operao desses benefcios tem promovido uma ampliao do debate sobre aspectos centrais da nossa proteo social. Temas referentes ao papel a ser cumprido pelo patamar no-contributivo, sua articulao com o conjunto de benefcios previdencirios, seu impacto distributivo e sua influncia sobre o comportamento dos beneficirios e sobre a sua situao de carncia vm sendo amplamente discutidos. De fato, as mudanas observadas nos ltimos 20 anos, decorrentes da relativizao do carter contributivo da previdncia social e da criao dos benefcios assistenciais tm recolocado a questo sobre qual patamar de proteo (e de desproteo) social a sociedade est operando e qual o seu impacto no tratamento da pobreza, seja no que diz respeito ao combate das situaes de ausncia ou insuficincia de renda ou ao objetivo de evitar a instalao das situaes de carncia. Mais ainda, tais mudanas tm permitido aprofundar o debate sobre a necessidade de ampliao e qualificao da ao social do Estado, parte de uma discusso mais ampla sobre a capacidade da sociedade brasileira de conviver com nveis praticamente inigualveis de desigualdade, assim como sobre o potencial de antagonismo e de conflito que essa desigualdade contm. Este texto tem como objetivo retomar as questes da pobreza e da desigualdade no Brasil a partir da trajetria recente das polticas de proteo social.1 De um lado observa-se a ampliao da cobertura para riscos relacionados perda da capacidade de trabalho e, de outro, o surgimento de um pilar de garantia de renda populao em situao de extrema pobreza. Como produto desse processo, emerge no pas um sistema de proteo social que busca compatibilizar programas de naturezas diversas em um movimento de expanso que, apesar de desigual, parece ocorrer tambm em outras reas da poltica social.2 A hiptese que sustenta a argumentao a de que, no Brasil, a pobreza de parcelas significativas da populao e a extrema desigualdade que vm marcando a sociedade colocam importantes dificuldades para a ampliao da coeso social e para a reproduo da estabilidade e legitimidade do regime democrtico. De um lado, a pobreza questiona a capacidade do sistema econmico de transformar trabalho em bem-estar. Nesse mesmo sentido, ameaa a legitimidade do trabalho e da tica do trabalhador quando o padro de restituio em forma de salrio, proteo social e
1. Neste texto, o termo proteo social ser utilizado de maneira reduzida, ou seja, em referncia aos programas que tm como objetivo garantir segurana de renda: aqueles que visam manter a renda das pessoas que tm interrompida sua atividade produtiva por motivos de desemprego, doena, invalidez ou aposentadoria, assim como os programas que aportam ajuda financeira s pessoas e famlias que no tm renda ou cuja renda se revela insuficiente. 2. Uma ampla avaliao da poltica social brasileira para o perodo 1995-2005, seu processo de expanso e os limites em que ele tem operado podem ser encontrados no boletim Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, n. 13, Edio Especial, Ipea (2007).

ipea

texto para discusso | 1372 | jan. 2009

posio social no garantem o fim da precariedade de vida numa sociedade em constante produo de riqueza. De outro lado, no campo poltico, a ainda recente conformao do Estado Democrtico de Direito encontra na pobreza e na desigualdade fontes permanentes de tenso. Fundando sua legitimidade no estatuto de igualdade que equipara todos os cidados, inclusive os pobres, a democracia, como diz Procacci (1993, p. 16), ancora-se no pressuposto de que os pobres no podem no ser iguais. A sociedade brasileira enfrenta hoje o desafio de, ao mesmo tempo combater a pobreza e reduzir a desigualdade, ampliando o acesso aos direitos sociais numa ordem poltica fundada no reconhecimento da igualdade. Todos esses desafios vm tensionando o debate poltico e repercutindo na formatao da proteo social. Cabe destacar que a trajetria dos ltimos anos tem revelado a densidade da institucionalidade das polticas de garantia de renda que emergiram no ps-1988. Apesar de combatidas, de um lado, por um forte discurso de crtica expanso da interveno do Estado e, de outro, por reformas restritivas e por limitaes de ordem fiscal e oramentria, tais polticas e seus programas consolidaram-se no perodo. Ao mesmo tempo, observa-se a expanso delas com o surgimento de novos programas que, se emergiram como projetos alternativos, vm conseguindo operar de forma complementar aos j existentes. Contudo, a consolidao desse modelo depende no apenas de seus impactos diante da gravidade do quadro social brasileiro, mas tambm de um aprofundamento do debate sobre o papel das polticas de proteo social em um projeto de sociedade menos desigual. Este trabalho est organizado em oito sees. Aps um rpido retrospecto da evoluo recente da seguridade social, na segunda seo, segue-se, na terceira, um esforo de anlise da garantia de renda operada pelo governo federal, a partir da identificao da origem e dos objetivos dos diferentes programas que a compem. Os programas so analisados distinguidos em dois grupos. De um lado, os programas de transferncia de renda de natureza no-contributiva, que visam garantir uma renda populao pobre. Esto neste grupo os programas vinculados comprovao de insuficincia de renda, quais sejam: o Benefcio de Proteo Continuada (BPC) e o Programa Bolsa Famlia (PBF). De outro, os programas contributivos que tm por objetivo aportar recursos nos casos de perda da capacidade de trabalho. Compem este grupo os diferentes regimes da previdncia social, dos quais ser destacado apenas o regime geral. Na quarta seo, so analisados o pblico coberto por esses programas e o tipo de proteo que recebem. Pretende-se identificar as caractersticas das populaes beneficirias no que se refere sua participao no mercado de trabalho. Efetivamente, enquanto as transferncias realizadas pela previdncia social e pelo BPC visam proteger populaes reconhecidas como dispensadas ou impossibilitadas temporria ou definitivamente de arcarem com sua sobrevivncia mediante o prprio trabalho, o PBF alcana principalmente aquelas famlias cujos membros adultos esto em idade economicamente ativa e participam do mercado de trabalho. Em seguida, discute-se a participao das categorias indigente e pobre no mercado de trabalho. Na sexta seo, procurou-se analisar a articulao entre proteo social e seus diferentes programas e a sua relao com o trabalho, enfocando tanto a vinculao entre as formas de trabalho e o formato da proteo, via seguro e assistncia social. Na stima seo, pretende-se retomar o debate sobre os riscos que a

texto para discusso | 1372 | jan. 2009

ipea

pobreza e a desigualdade vm aportando para a sociedade brasileira, e o papel que pode cumprir a proteo social no processo de modernizao social, democratizao do espao pblico e na prpria dinmica de organizao e integrao social. Por fim, na concluso, sero discutidas sucintamente algumas propostas visando ao aperfeioamento dos programas de proteo social tendo em vista o objetivo de universalizar a cobertura e ampliar o combate pobreza e vulnerabilidade.

2 A EVOLUO RECENTE DA SEGURIDADE SOCIAL

A Constituio marco central para analisar a evoluo recente da proteo social no Brasil. Instituindo novas regras para os benefcios vinculados previdncia social, criando benefcios no mbito da assistncia social e assegurando a sua integrao sob o princpio da seguridade social, a Constituio alterou o quadro da proteo social com expressivos impactos, tanto em termos de ampliao da cobertura como em termos redistributivos. Com a introduo da chamada previdncia rural, flexibilizou-se a forma de contribuio do trabalhador rural em regime de economia familiar, ultrapassando-se os limites da concepo estrita de seguro social at ento em vigor. Essa nova categoria de segurado passa a ser regida por princpios diferenciados, que desvinculam o acesso ao benefcio da comprovao de contribuio individual ao regime previdencirio e o associam comprovao da insero naquele regime de produo. Paralelamente, a implantao do BPC, assegurando uma renda mensal de cidadania a todos os idosos e pessoas com deficincia em situao de pobreza, tambm significou uma relevante inovao. Ela garantiu uma ampla cobertura da populao idosa pela proteo social, alm de atender de maneira inovadora no pas s pessoas com deficincia em famlias pobres independentemente de qualquer contribuio. Se tais inovaes tiveram um impacto positivo na ampliao da cobertura dos programas de segurana de renda populao brasileira, reformas implementadas durante a dcada de 1990 buscaram atuar no sentido contrrio. A adoo de medidas restritivas, em que pese no terem alterado a configurao e as caractersticas de base da previdncia social (IPEA, 2007), significou a ampliao da desproteco para alguns grupos de trabalhadores. Entre essas medidas, deve ser destacada a substituio da comprovao de tempo de servio por tempo de contribuio para acesso aposentadoria, fazendo crescer o risco de perda da condio de segurado e dificultando o acesso aos benefcios previdencirios.3 No campo dos benefcios assistenciais, reformas implementadas permitiram ainda, alm do BPC, o aparecimento e a posterior consolidao de novos benefcios. Ao contrrio dos programas contributivos, que tm longa histria no Brasil, as chamadas transferncias de renda no-contributivas tm origem bastante recente. Elas emergem, na esfera federal, no incio dos anos 2000, operando novos tipos de benefcios monetrios, no previstos pelo texto constitucional. Quase simultaneamente, entre abril de 2001 e janeiro de 2002, o governo federal institui os

3. Sobre as reformas previdencirias implantadas durante a dcada de 1990, ver Fagnani (2007). Sobre seu impacto restritivo no que diz respeito ao acesso, ver ainda Matijascic; Kay e Ribeiro (2007) e Campos e Pochmann (2007).

ipea

texto para discusso | 1372 | jan. 2009

4 programas Bolsa Escola, Bolsa Alimentao e o Auxlio Gs. Num contexto de crtica seguridade social, esses programas se voltavam ao atendimento de famlias pobres e se associavam a um projeto de restries progressivas s coberturas universais asseguradas pelo modelo de proteo social adotado em 1988.

Contudo, a evoluo observada nos ltimos anos no vem apontando no sentido da consolidao de restries cobertura no campo da seguridade social. Os programas de transferncia de renda, que haviam sido acrescidos em 2003, do chamado Carto Alimentao,5 foram unificados, em 2004, pelo PBF. Esse programa garantiu a implementao de um benefcio bsico voltado s famlias mais pobres independentemente da composio familiar. Ao lado dele, instituiu-se um piso varivel, vinculado existncia de crianas na famlia. A progressiva expanso do PBF, levando implantao de uma ampla cobertura ao longo dos ltimos quatro anos,6 vem consolidando a transferncia de renda no-contributiva como um novo pilar da proteo social brasileira, cumprindo um papel especfico e complementar aos demais programas de segurana de renda, como ser visto a seguir.

3 A COBERTURA DOS BENEFCIOS CONTRIBUTIVOS E DOS NO-CONTRIBUTIVOS

Em seu novo formato, a garantia de renda no campo da seguridade social vem operando por meio de uma poltica contributiva e por programas assistenciais, de natureza no-contributiva e seletiva, dirigida a um pblico geralmente definido sob condies de renda.7 Essas aes perseguem objetivos distintos: enquanto o seguro social visa evitar as situaes de ausncia de renda nos casos da perda da capacidade de trabalho, os programas assistenciais buscam fazer frente s situaes em que a pobreza j est instalada. Observando sua trajetria desde a dcada de 1990, percebese a afirmao progressiva dessas duas vertentes de garantia de renda. Elas se tornam responsveis por um patamar progressivo de cobertura, em que pese a manuteno de um elevado grau de desproteo social no pas. A previdncia social que emerge da Constituio mantm-se organizada sob a base da contribuio de empregados e empregadores, garantindo proteo aos riscos 8 sociais para os trabalhadores com contratos formais de trabalho. Para os demais grupos de trabalhadores, a lei institui tratamento distinto. A grande inovao instituda com a ampliao da cobertura previdenciria aos trabalhadores rurais em regime de economia familiar significou a incluso de milhes de famlias na previdncia social, com a quase universalizao de sua cobertura no meio rural.
4. Esses programas tinham em comum a mesma definio de populao beneficiria (famlias de renda mensal inferior a salrio mnimo (SM) per capita, o que correspondia, na poca, a R$ 90). O Bolsa Escola e o Bolsa Alimentao compartilhavam tambm os valores dos benefcios (R$ 15 por criana, at um total mximo de R$ 45), e o fato de beneficiarem apenas famlias que tivessem crianas em sua composio. 5. Sobre a evoluo desses programas, ver Ipea (2007). 6. Uma estimativa da ainda incompleta cobertura do PBF foi realizada por Lavinas e Cavalcanti (2007). 7. Alm desses dois modelos, cabe destacar a existncia de um terceiro formato de polticas de garantia de renda, constituda pelos programas universais de transferncia de renda (MOREL, 1999). Distintos do seguro social e da assistncia social, programas dessa natureza ainda no operam no Brasil, como destacam Lavinas e Cavalcanti (2007). 8. Cabe lembrar que a Constituio de 1988 reconheceu o seguro-desemprego como parte da proteo previdenciria.

10

texto para discusso | 1372 | jan. 2009

ipea

Entretanto, quadro diferente se desenha para os trabalhadores urbanos no atrelados a contratos formais de trabalho. Este configura um grupo ainda majoritariamente excludo da proteo previdenciria. Analisando as taxas de contribuio previdncia social das ocupaes no-assalariadas, Campos e Pochmann (2007) concluem que menos de 11% desses trabalhadores (ocupados por conta prpria, em emprego sem carteira, em atividades em produo para o prprio consumo, em construo para prprio uso ou sem remunerao) mantinham-se, em 2006, como contribuintes. A baixa taxa de contribuio reforada pelo expressivo nmero de desempregados no mercado de trabalho assim como pela alta rotatividade no emprego que, segundo aqueles autores, compromete a permanncia da filiao previdenciria e, em conseqncia, a garantia da proteo social decorrente. O caminho da incluso previdenciria vem sendo perseguido pelo Ministrio da Previdncia desde 2004, com medidas como o Super Simples, que busca ampliar a cobertura dos empregados sem carteira, a adoo de incentivos tributrios para a formalizao dos empregados domsticos e, mais recentemente, a instituio do regime simplificado de aposentadorias, que reduziu a alquota de contribuio para autnomos, estudantes e donas de casa.9 Contudo, a baixa renda, a precariedade dos vnculos trabalhistas e a incerteza ocupacional que caracterizam as atividades de grande nmero de trabalhadores urbanos tornam a instituio de uma cobertura universal de base contributiva no pas pouco exeqvel. guisa de um balano geral, no que diz respeito cobertura, a previdncia social ampliou a populao protegida, que passou, entre 1995 e 2005, de menos de 36 milhes para mais de 47 milhes de pessoas, representando um incremento de 32% no nmero de trabalhadores diretamente amparados 56% da Populao Economicamente Ativa (PEA). Contudo, estima-se que, em 2005, 38 milhes de trabalhadores (44% da PEA) no contavam com amparo previdencirio (IPEA, 2008). Ao lado da previdncia social, a Carta Constitucional instituiu uma segunda garantia de renda vinculada seguridade social, o BPC. De natureza nocontributiva, esse benefcio assistencial visa proteo dos inativos idosos e deficientes em situao de indigncia. O BPC garante uma renda de solidariedade nacional por meio do pagamento de um benefcio mensal no valor de 1 SM aos idosos (com 65 anos ou mais) e s pessoas com deficincia consideradas incapacitadas para a vida autnoma e para o trabalho e em situao de extrema pobreza. A Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas) regulamentou o BPC fixando o acesso ao benefcio para aqueles cuja renda familiar per capita seja inferior a do SM. O BPC foi o primeiro benefcio assistencial implementado no pas em escala nacional, tendo comeado a operar em 1996.10 A ampliao da proteo social no campo dos benefcios no-contributivos foi realizada mais recentemente por meio dos chamados programas de transferncia de renda. Apesar de sua origem estar largamente assentada em uma busca de alternativa
9. Ver a respeito Ipea (2007b). 10. Devido expressiva cobertura dos idosos rurais pela previdncia rural, o BPC se caracteriza, hoje, como um beneficio quase integralmente urbano e atende parte da populao idosa urbana no segurada pela previdncia social. Em 2006, 8 em cada 10 idosos brasileiros recebiam benefcios da seguridade social, sendo que esse nmero subia para 9 em cada 10 residncias com presena de idosos (IPEA, 2007a).

ipea

texto para discusso | 1372 | jan. 2009

11

ao modelo universalista de proteo social que emergiu da Constituio, essa iniciativa se consolidou nos ltimos anos por meio do PBF e vem, em larga medida, se integrando quele modelo. o que se pode deduzir ao observar o pblico coberto hoje pelo PBF, distinto tanto daquele que contribui para a previdncia social quanto dos beneficirios do BPC. Para garantir uma renda mnima a toda a populao em situao de extrema pobreza, o PBF alcana principalmente famlias cujos membros adultos esto em idade economicamente ativa e participam do mercado de trabalho. Herdeiro dos programas de transferncia de renda implementados no final dos anos 1990 em diversas cidades brasileiras, e aps 2000, pelo governo federal, o PBF introduz uma relevante inovao com relao aos anteriores. Os primeiros programas federais beneficiavam principalmente famlias em situao de pobreza que contavam com crianas em sua composio, reafirmando assim a idia da vulnerabilidade pela idade como condio para a legitimidade da transferncia de renda. O PBF, ao contrrio, mantm uma faixa de proteo que beneficia qualquer famlia, independentemente de sua composio. Como mostra o quadro 1, em janeiro de 2008, as famlias cuja renda per capita seja inferior a R$ 60,00, tendo ou no crianas, tm acesso ao chamado piso bsico do programa, no valor de R$ 58,00. Ao lado desse piso o programa opera tambm com dois pisos variveis: um no valor de R$ 18,00, para cada criana ou adolescente at 15 anos, no limite de trs filhos por famlia e o outro no valor de R$ 30,00 para cada jovem entre 16 e 17 anos, no limite de at dois 11 jovens por famlia. Esses dois pisos so concedidos para as famlias com renda mensal at R$ 60,00 que tenham crianas e tambm para as famlias com renda mensal per capita entre R$ 60,01 e R$ 120,00. Os valores pagos pelo Bolsa Famlia variam, assim, entre R$ 18,00 e R$ 172,00, de acordo com a renda mensal da famlia e o nmero de crianas e jovens.
QUADRO 1

Tipos de benefcios concedidos pelo PBF janeiro de 2008

Famlias com renda de at R$ 60,00 per Famlias com renda entre R$ 60,01 e R$ 120,00 per capita e com crianas e adolescentes de 0 a 17 anos Benefcio de R$ 18,00 por criana (mximo de 3 crianas) Benefcio de R$ 30,00 por jovem (mximo de 2 jovens) R$ 114,00

capita
Piso bsico Piso varivel - crianas Benefcio fixo de R$ 58,00 Benefcio de R$ 18,00 por criana (mximo de 3 crianas) Benefcio de R$ 30,00 por jovem (mximo de 2 jovens) R$ 172,00

Benefcio Varivel Jovem (BVJ) Valor mximo do benefcio por famlia

Elaborao: Ipea/Disoc.

Fonte: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).

11. O BVJ passou a ser implementado a partir de maro de 2008.

12

texto para discusso | 1372 | jan. 2009

ipea

Assentado no princpio da solidariedade nacional, o PBF representa um avano na proteo social e na seguridade social brasileira.12 Pela primeira vez, a nossa poltica social opera um programa de distribuio de renda populao pobre, independentemente de comprovao de incapacidade para o trabalho ou de afirmao de mrito. Na histria da assistncia social do pas, a identificao do pobre merecedor sempre organizou as prticas de ajuda, seja ela pblica ou privada. Por esse critrio era identificada a populao pobre desobrigada de cobrir suas necessidades pelo exerccio do trabalho crianas, deficientes, idosos ou mulheres com filhos ou a populao trabalhadora vtima de situaes trgicas ou episdicas que legitimassem a oferta do benefcio monetrio secas, morte, acidentes etc. O acesso convencional dos trabalhadores a benefcios monetrios da seguridade social deveria se fazer pela previdncia social, enquanto se mantinha para a parcela da populao em idade ativa, mas sem trabalho estvel ou remunerado que lhe desse acesso ao seguro social, a suspeita da corrupo moral indigncia, preguia, indolncia, ou irresponsabilidade , justificando a ausncia de qualquer proteo social garantida pelo Estado. A inovao representada pelo Bolsa Famlia diz respeito, assim, ao reconhecimento da relevncia e da legitimidade de garantir um aporte de renda a todos aqueles que estejam abaixo de um patamar de renda considerado mnimo. Tal garantia no precisa estar submetida existncia de caractersticas especficas como exercer ou no uma atividade remunerada, habitar rea urbana ou rural ou ter ou no filhos.13 Em que pesem as restries representadas pelo limitado valor do benefcio ofertado (cujo valor mdio era de R$ 72 em dezembro de 2007) e pela ausncia de uma regra de indexao, a instituio do PBF parece efetivamente configurar a formao de um novo pilar no sistema de proteo social no pas.14 A cobertura desse conjunto de programas de segurana de renda , hoje, expressiva. Como pode ser observado na tabela 1, em dezembro de 2007, considerando o PBF, o BPC e o Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), a seguridade social brasileira operou mais de 36 milhes de benefcios, dos quais mais de 27,9 milhes (78%) eram de at 1 SM e cerca de 17 milhes tinham o valor de 1 SM.

12. Apesar de ser operado por uma gesto prpria e independente, esse programa aqui entendido como um programa do campo da assistncia social e, em decorrncia, da seguridade social, devido ao fato de: a) ser um benefcio nocontributivo; b) operar no mbito da segurana de renda; c) ter cobertura universal no grupo beneficirio; e d) no contrariar os princpios que regem a seguridade social expressos no artigo 194 da Constituio Federal. Em que pese ser um benefcio assistencial, o PBF ainda no pode ser identificado como um direito social. 13. Mesmo que o valor do benefcio varie em funo da composio da famlia, o piso bsico independe dessa composio, como j citado. 14. Cabe lembrar que o carter condicionado dos benefcios do PBF no que se refere a famlias com crianas (a grande maioria das famlias beneficirias) pode vir a representar uma restrio na configurao desse novo patamar de garantia de renda. At o momento, as condicionalidades no tm sido usadas em seu potencial punitivo e sim geridas em favor da insero dos membros dessas famlias em outros campos da poltica social.

ipea

texto para discusso | 1372 | jan. 2009

13

TABELA 1

Benefcios previdencirios e assistenciais: nmero total e benefcios no valor de at 1 SM dezembro de 2007

PBF Nmero de benefcios emitidos Total dos benefcios com valor igual ou menor que 1 SM Percentual dos benefcios com valor igual ou menor que 1 SM
Elaborao: Ipea/Disoc.
a

Benefcios assistenciais 3.080.821 3.080.764 99,9

a

Benefcios previdencirios RGPS 22.066.263 14.010.026 63,5

Total 36.026.502 27.954.453 77,7

11.043.076 11.043.076 100,0

Fontes: Boletim Estatstico da Previdncia Social, v. 12, n. 12 e MDS, relatrio do PBF.

Consideram-se aqui os benefcios do BPC e os benefcios referentes Renda Mensal Vitalcia (RMV).

O PBF atendeu, em dezembro de 2007, cerca de 11 milhes de famlias em todo o pas, estimando-se um alcance para 54 milhes de pessoas. O BPC distribuiu no mesmo perodo 2,7 milhes de benefcios, sendo que, deste nmero, 1,3 milho era para idosos e 1,4 milho, para pessoas portadoras de deficincia que as incapacitavam para o trabalho. Somando aos beneficirios do BPC aqueles que ainda recebem a antiga RMV,15 o nmero de pagamentos no campo desses benefcios assistenciais sobe para 3,1 milhes. Entre os benefcios previdencirios pagos pelo RGPS,16 aqueles de 1 SM representaram 63,5% do nmero de benefcios pagos no ms de dezembro, cobrindo praticamente 14 milhes de beneficirios. Cabe lembrar que entre os benefcios previdencirios predominam os de aposentadoria e penses por morte, que somam mais de 90% do total dos benefcios.17 Contudo, em que pese a relevncia da cobertura garantida pela seguridade social 18 e seus impactos redistributivos, cabe ainda ampliar o debate sobre o papel dos programas que operam benefcios monetrios no combate pobreza e iniqidade no pas. O aprimoramento de tais programas e sua integrao com o sistema contributivo de proteo aos riscos sociais passam, neste momento, por uma discusso mais ampla sobre o papel das polticas de solidariedade nacional na garantia de rendas mnimas nas diversas situaes de vulnerabilidade social e pobreza.

15. A RMV foi substituda pelo BPC em 1996. A partir de ento foram canceladas novas concesses, passando a ser pagos somente os benefcios j concedidos. 16. Alm do RGPS, a previdncia social opera ainda os Regimes Prprios de Previdncia Social (RPPS) e regimes complementares. A previdncia bsica, formada pelo RGPS e administrada pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), atende obrigatoriamente aos empregados do setor privado regidos pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) , de empresas estatais, trabalhadores rurais do Regime de Economia Familiar, assim como os conta-prpria e contribuintes avulsos. Este o principal pilar da previdncia social. Os RPPS englobam os regimes de previdncia para servidores pblicos civis e militares em nveis federal, estadual e municipal. H RPPSs nos 27 estados e no Distrito Federal e em mais de 2.100 municpios, atendendo, em 2005, 6% dos segurados da previdncia social. Por fim, a previdncia complementar tem por objetivo conceder benefcios opcionais complementares aos segurados da previdncia dos empregados do setor privado. 17. Os demais benefcios previdencirios so os auxlios por motivo de doena, acidente ou recluso e o salriomaternidade. Somam-se a eles os benefcios acidentrios, tambm de pequena expresso. 18. Um conjunto de estudos vem se debruando sobre o impacto distributivo desses programas. Ver, entre outros, Soares et al. (2006) e Soares et al. (2007).

14

texto para discusso | 1372 | jan. 2009

ipea

4 POBREZA, POBREZAS E GARANTIA DE RENDA

Do quadro de cobertura j apresentado, destacam-se no apenas a diferenciao do objetivo dos programas contributivos e no-contributivos que compem hoje a proteo social brasileira no campo da garantia de renda, como tambm a diferena de pblico-alvo. De fato, aqueles programas beneficiam populaes distintas no que se refere sua participao no mercado de trabalho. Os benefcios sob responsabilidade da previdncia social, assim como o BPC, visam beneficiar as populaes reconhecidas como dispensadas ou impossibilitadas, temporria ou definitivamente, de arcarem com sua sobrevivncia pelo prprio trabalho. O Bolsa Famlia, por outro lado, alcana principalmente aquelas famlias cujos membros adultos esto em idade economicamente ativa e participam do mercado de trabalho. Assistiu-se, assim, nos ltimos 20 anos, a uma ampliao da cobertura para riscos relacionados perda da capacidade de trabalho, sob o qual se voltam benefcios contributivos e no-contributivos, ao mesmo tempo em que inaugurou-se um novo pilar visando garantia de renda para a populao em situao de ausncia ou insuficincia de renda. Os dois processos de expanso dialogaram com o movimento de esgotamento do modelo histrico de proteo social implantado no pas a partir dos anos 1930 e que, desde a dcada de 1980, via serem minadas as bases sobre as quais se assentava. De um lado, ficava evidente a impossibilidade de universalizao da cobertura de um sistema organizado sobre as bases restritas do seguro social. Chegava ao fim a expectativa de progressiva ampliao dessa cobertura, a ser realizada pelo avano do assalariamento e do crescimento dos postos de trabalho ligados a setores dinmicos da economia, e que garantiriam inclusive o crescimento das remuneraes. De outro lado, tambm se exauria o projeto desenvolvimentista que operava com a promessa de incluso gradativa do conjunto de trabalhadores no mercado de trabalho moderno e protegido, e que, com a manuteno dessa expectativa, atuava como legitimador da excluso presente de expressivos segmentos de trabalhadores (THEODORO, 2003). Efetivamente, o desenvolvimento econmico acenava para a melhoria das rendas a serem obtidas no mercado de trabalho, ao mesmo tempo em que o seguro social pretendia garantir o enfrentamento dos riscos relacionados perda da capacidade de trabalho de um grupo cada vez maior de trabalhadores. Essa perspectiva se alimentava (ao mesmo tempo em que o reforava) de um projeto de sociedade ancorado na dinmica do trabalho e na sua valorizao. A retribuio justa do trabalhador por meio de participao no mercado de trabalho se estenderia, tambm fora dele, pela sua contribuio previdncia social. Se a estagnao econmica que marcou os anos 1980 e 1990 minou parte das promessas que trazia a previdncia social desde sua origem, a legitimidade desta instituio no foi, contudo, abalada. De fato, o seguro social no Brasil se constitui em um mecanismo solidamente ancorado em termos polticos e sociais. Sua fora se baseia na valorizao das relaes assalariadas de trabalho, entendida como parte do processo geral de modernidade e mobilidade social de cada um de seus participantes, bem como no alto grau de legitimidade de um direito social ancorado no pagamento de contribuies. O seguro social pressupe a prvia contrapartida, via cotizao, que assegura o direito ao recebimento do benefcio. Ao lado da contribuio como

ipea

texto para discusso | 1372 | jan. 2009

15

participao e esforo individual que garante o direito, o seguro social refora a centralidade do trabalho enquanto valor e prtica social. O surgimento de benefcios monetrios no ancorados na contribuio social ou na comprovao do exerccio do trabalho legtimo faz emergir tenses expressivas no campo da proteo social. Como chama a ateno Morel (1999), a assistncia social, ao contrrio do seguro social, no responde ao princpio da reciprocidade. De fato, alm de estar assentada na separao entre os que pagam e os que recebem, a assistncia social exige a comprovao do estado de necessidade. A ausncia de contrapartida coloca poucos problemas quando os benefcios assistenciais so dirigidos aos idosos cuja contribuio ao desenvolvimento social j teria sido dada , s crianas cuja contribuio ainda ser efetuada e aos doentes ou invlidos para quem tal demanda pode ser suspensa. Mas os problemas so efetivos quando se trata da parte do sistema de proteo social que atende populao em idade ativa e em condies de trabalho. O benefcio sem a contrapartida da cotizao para a populao apta para o trabalho parece questionar a prpria obrigao do trabalho que organiza as sociedades modernas. Ao mesmo tempo, significa um reconhecimento da incapacidade do sistema econmico em prover oportunidades populao. Esses benefcios parecem ainda ameaar a organizao do trabalho ao proteger grupos sociais cuja participao no processo produtivo permanece precria, inclusive devido sua prpria ausncia de motivao, segundo sustentam certos setores. A suspeita que se dirige contra os segmentos de trabalhadores pobres no integrados s relaes formais de trabalho um elemento permanente do debate social e vem atuando ativamente, desde a dcada de 1930, contra as propostas de ampliao da cobertura da proteo social no Brasil (JACCOUD, 2002). Contudo, a longa crise econmica associada reduo da criao de postos de trabalho formais e queda da renda mdia do trabalho permitiu dar corpo instituio de uma poltica de garantia de renda para um espectro ampliado da populao. Entendida como uma medida pontual de luta contra a pobreza, essa nova poltica terminou por efetivar o reconhecimento de novos interesses e a garantia de proteo s parcelas mais vulnerveis da sociedade. Nesse contexto, a assistncia social passou a se responsabilizar por um brao distinto e complementar da proteo social. Atingiu uma populao impossibilitada de obter renda satisfatria via sua insero no mercado de trabalho, bem como de se assegurar, via cotizao, de uma proteo social nas eventualidades da incapacidade para o trabalho. Entretanto, a ampliao do escopo da cobertura dos programas de garantia de renda ainda no est consolidada. A adoo dos benefcios assistenciais depende da clara afirmao de um projeto poltico abrangente, que mobilize um novo patamar de interveno do Estado no campo social. Esse papel reparador ou compensatrio precisa ampliar sua legitimidade ao combater situaes de carncia e limitaes de autonomia consideradas socialmente injustas. Essa, contudo, no uma trajetria simples, como tem mostrado, no caso do Brasil, no apenas os debates em torno da consolidao e ampliao do PBF, como da continuidade da previdncia rural e do BPC.

16

texto para discusso | 1372 | jan. 2009

ipea

5 POBREZA E MERCADO DE TRABALHO

Em que pese a viso uniforme sobre pobre e pobreza que vm marcando o debate em torno do PBF, torna-se importante destacar sua relao com a questo do trabalho. Em um contexto econmico marcado pela expressiva precariedade do mercado de trabalho, e face a um tecido social caracterizado por uma enorme heterogeneidade, avanar no debate sobre o pblico potencial do PBF pode permitir uma clareza maior do papel de proteo social que esse programa exerce e que ainda pode vir a exercer. Visando analisar com mais ateno os domiclios cujos chefes esto em idade ativa e fazem parte da PEA, as tabelas 2 e 3 trazem informaes sobre as ocupaes desses chefes, assim como sobre a renda mdia per capita de seus domiclios no ano de 2006. A tabela 2 permite observar a posio na ocupao do conjunto dos chefes de famlia com idades de 16 a 59 anos pertencentes PEA, segundo a faixa de renda de suas famlias.19 Considerando todas as faixas de renda, v-se que o maior grupo de chefes de famlia est ocupado em empregos com carteira (35%), seguidos pelos conta-prpria (26%) e pelos empregados sem carteira (15%). Apenas 4% so desempregados e menos de 2% trabalhadores sem remunerao. Ao considerar apenas as famlias cuja renda familiar encontra-se abaixo de do SM, observa-se que 40% de seus chefes esto ocupados por conta prpria, 30% so empregados sem carteira (incluindo os domsticos sem carteira) e mais de 17% so desempregados. interessante tambm observar que 6% das famlias cujos chefes esto ocupados em empregos com carteira encontram-se em situao reconhecida como de indigncia. Considerando que, quando a pesquisa da Pnad foi a campo, o SM era de R$ 350, cabe lembrar que o corte de SM equivalia, em valores nominais, a R$ 175. Nesse sentido, boa parte das famlias com renda entre e SM era pblico-alvo do PBF que, desde abril de 2006, utilizava, como valor para acesso, a renda familiar per capita de at R$ 120.20 Nesse grupo, como tambm pode ser visto na tabela 2, altera-se significativamente a ocupao dos chefecs de famlia com relao ao observado no estrato anterior. O maior grupo passa a ser de empregados com carteira (30%), seguidos dos ocupados por conta prpria (29%) e pelos empregados sem carteira (28%). Os chefes de famlia desempregados representam apenas 5% nesse grupo de renda.

19. De acordo com a metodologia adotada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), considera-se que existem famlias conviventes no mesmo domiclio. Contudo, devido ao fato de que, em 2006, 72% dos chefes das famlias conviventes eram filhos e 26,7% eram parentes do chefe do domiclio, optou-se, no texto, por tratar indistintamente famlias e domiclios. 20. Observe-se que se decidiu utilizar, neste trabalho, as faixas de renda de , e 1 SM por dois motivos. O primeiro se refere ao fato de que essa classificao tem sido a mais usual nas anlises sobre pobreza e indigncia no Brasil. O segundo se deve a dificuldades metodolgicas e analticas que poderiam advir aqui da utilizao dos valores nominais ento usados pelo PBF. Nesse sentido, deve-se ressaltar que, dadas as caractersticas da Pnad, expressiva a dificuldade de retirar da renda das famlias os valores referentes aos benefcios assistenciais BPC e PBF recebidos. Cabe tambm lembrar o fenmeno da volatilidade da renda das famlias pobres destacada por Soares et al (2009). Esses autores chamam a ateno para o fato de que a renda das famlias beneficirias do PBF marcada pela instabilidade, o que permite que um percentual expressivo dessas famlias cruze constantemente, durante o ano, a linha de pobreza estabelecida pelo programa.

ipea

texto para discusso | 1372 | jan. 2009

17

TABELA 2

Distribuio dos chefes de domicliosa, segundo a posio na ocupao, por estratos de renda domiciliar per capita 2006
(Em %)

Renda domiciliar per capita em SM Posio da ocupao Total de pessoas 0 |-- 1/4 Populao total Domstico sem carteira Domstico com carteira Funcionrio pblico e militar Empregados sem carteira Empregados com carteira Empregador Conta-prpria Sem remunerao Populao desocupada/desempregada 100,00 3,33 1,60 7,20 15,16 35,08 6,19 25,69 1,75 3,99 100,00 5,55 0,44 0,71 23,65 5,94 0,76 39,39 6,91 16,66 1/4|-- 1/2 100,00 5,73 1,70 2,55 22,04 30,07 1,48 29,00 2,11 5,33 1/2|-- 1 100,00 4,14 2,19 4,73 15,74 40,84 2,90 25,27 1,29 2,91 1 ou + 100,00 1,50 1,48 11,74 10,43 39,84 11,01 21,79 0,78 1,43

Fontes: IBGE/Microdados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad) de 2006. Elaborao: Ipea/Disoc Ncleo de Gesto de Informaes Sociais.
a

Participantes da PEA com idade entre 16 e 59 anos.

Visando completar os dados apresentados, a tabela 3 permite visualizar a freqncia das famlias nas diferentes faixas de renda com relao posio na ocupao dos chefes da famlia. Observa-se que, de acordo com a Pnad de 2006, pouco menos de 10% das famlias cujos chefes participavam da PEA estavam em situao de indigncia. Contudo, mais de 40% das famlias cujo chefe estava desempregado se encontravam nesse grupo. Praticamente o mesmo se observa nas famlias onde o chefe trabalha sem remunerao. Nas famlias brasileiras onde os chefes trabalham como domstico sem carteira, 16% esto em situao de indigncia. O mesmo acontece nas famlias onde o chefe trabalha como empregado sem carteira ou por conta prpria. A tabela 3 permite ainda observar que 64% das famlias cujos chefes estavam desempregados mantinham-se com rendas abaixo de SM, assim como 60% das famlias cujo chefe estava trabalhando sem remunerao. Neste mesmo patamar de renda estavam 46% das famlias cujo chefe dedicava-se ao trabalho domstico sem carteira e 20% dos que eram trabalhadores domsticos com carteira. Nas famlias em que os chefes estavam ocupados em outros empregos sem carteira e por conta prpria, o percentual de pobreza era, respectivamente, de 41% e 35%.

18

texto para discusso | 1372 | jan. 2009

ipea

TABELA 3

Distribuio dos chefes de domicliosa, segundo estratos de renda domiciliar per capita, por posio na ocupao 2006
(Em %)

Renda domiciliar per capita em SM. Posio da ocupao Total de pessoas 0 |-- 1/4 Populao total Domstico sem carteira Domstico com carteira Funcionrio pblico e militar Empregados sem carteira Empregados com carteira Empregador Conta-prpria Sem remunerao Populao desocupada/desempregada
Fontes: IBGE/Microdados da Pnad de 2006. Elaborao: Ipea/Disoc Ncleo de Gesto de Informaes Sociais.
a

1/4|-- 1/2 17,46 30,01 18,48 6,19 25,39 14,97 4,17 19,71 21,11 23,29

1/2|-- 1 26,50 32,92 36,18 17,40 27,52 30,86 12,39 26,07 19,55 19,33

1 ou + 46,25 20,77 42,64 75,44 31,82 52,52 82,24 39,22 20,67 16,57

100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00

9,79 16,31 2,70 0,97 15,27 1,66 1,21 15,01 38,67 40,82

Participantes da PEA com idade entre 16 e 59 anos.

Como mostra a tabela 3, em 2006, 27,25% dos chefes de famlia economicamente ativos e na faixa de idade de maior atividade entre 16 e 59 anos pertenciam a famlias cuja renda mensal mdia no alcanava a metade do SM. Os dados da Pnad mostram com clareza a relao entre o desemprego do chefe da famlia e as condies de pobreza e indigncia da famlia. Paralelamente, aponta-se uma ntida vinculao entre pobreza e indigncia e a insero em certas ocupaes. Observa-se que o fato de trabalhar no diminui necessariamente o risco de pobreza, devido precariedade das ocupaes e a sua fraca remunerao. essa populao de trabalhadores pobres e suas famlias que esto sendo includos no sistema de proteo social pelo PBF. Circulando entre situaes de desemprego, trabalho sem remunerao, ocupaes incertas, empregos precrios e rendas insuficientes, a populao em situao de pobreza est submetida a vrios tipos de vulnerabilidade. Na seo 6 a seguir, procurar-se- aprofundar sobre os pilares contributivo e no-contributivo da proteo social brasileira e seu papel no enfrentamento das situaes de risco social e de efetiva destituio vivenciadas no pas por parte significativa de sua populao.

6 PROTEO SOCIAL E MERCADO DE TRABALHO

A proteo social brasileira ampliou sua cobertura nas ltimas duas dcadas, passando, como foi visto, a atender no apenas aos trabalhadores vinculados a contratos formais de trabalho, mas, tambm, aos trabalhadores rurais em regime de economia rural, idosos e deficientes em situao de indigncia e, por fim, por meio de um benefcio diferenciado, s famlias em situao de extrema pobreza. Contudo, a

ipea

texto para discusso | 1372 | jan. 2009

19

consolidao da proteo social enquanto instrumento de garantia de renda ainda , no Brasil, um processo incompleto. No que se refere ao sistema contributivo de cobertura de riscos relacionados perda da capacidade de trabalho, mantm-se a excluso dos trabalhadores desempregados, empregados rurais e urbanos sem carteira, assim como praticamente todo o rol de trabalhadores vinculados a atividades autnomas. Paralelamente, parcelas dos trabalhadores formais esto submetidas ao risco de perda da condio de segurado devido a dificuldades de cumprir, ao longo do tempo, as regras previdencirias. A cobertura parcial da previdncia social tem sido largamente explicada pela configurao do mercado de trabalho nacional e de sua incompatibilidade parcial com o modelo de seguro social, que deu origem e ainda se mantm como pilar central de nossa proteo social. Como conseqncia desse quadro de desproteo, observa-se um amplo espectro de segmentos para os quais a perda da capacidade de trabalho significa a passagem ou o agravamento de situaes de carncia ou ausncia de renda. No outro espectro da proteo social, a garantia de renda implantada pelos programas assistenciais tambm opera em dilogo permanente com o mercado de trabalho. Os beneficirios idosos do BPC so antigos participantes do mercado de trabalho (e seus dependentes) que no mantiveram vnculos contributivos com a previdncia social. Como visto na seo anterior, so tambm as famlias de trabalhadores desempregados, empregados sem carteira, trabalhadores autnomos e trabalhadores sem remunerao o pblico privilegiado do PBF. A reproduo de pobreza e desigualdade no mbito do mercado de trabalho configura-se, assim, no centro do debate sobre a proteo social. A imagem do pobre como o incapacitado ou excludo do mundo do trabalho no seno um reflexo parcial da realidade. O prprio exerccio do trabalho suscita a produo e a reproduo de situaes de pobreza, que impedem tanto a obteno de renda suficiente para o acesso aos bens bsicos ou mesmo indispensveis sobrevivncia, como o acesso proteo social de natureza contributiva que permitir enfrentar os problemas decorrentes da perda da capacidade de trabalho. O duplo papel dos sistemas pblicos de garantia de renda disponibilizao de uma renda mnima aos cidados e enfrentamento das situaes de ausncia de renda por perda da capacidade de trabalho assume, assim, diante da precariedade do mercado de trabalho no Brasil, um carter ainda mais estratgico do que em pases mais desenvolvidos. o que tm revelado os estudos que buscam avaliar o impacto das transferncias de renda previdencirias e assistenciais no quadro de pobreza e indigncia no pas. As estimativas apontam que, na ausncia de tais transferncias, o patamar de indigncia no pas dobraria, assim como cresceria de forma expressiva os percentuais de pobreza.21 Sem os benefcios operados pela seguridade social, a pobreza ultrapassaria a metade da populao em algumas regies e a indigncia dobraria em todas elas (JACCOUD, (2006). No apenas no Brasil o papel preventivo das polticas de proteo social tem sido destacado. Um exemplo pode ser dado pelos estudos realizados na ltima dcada
21. Ver a respeito, entre outros, Delgado (2005), Ipea (2007), Ipea (2007a) e Lavinas e Cavalcanti (2007).

20

texto para discusso | 1372 | jan. 2009

ipea

sobre a relao entre crescimento do desemprego e crescimento da pobreza. Atkinson (1998), por exemplo, analisando as taxas de crescimento da pobreza e desemprego em diversos pases da Europa, mostra que a correlao no positiva onde os benefcios e a cobertura dos programas de garantia de renda so amplos. Analisando a pobreza no sul e no norte da Itlia, Paugam (2005) observa que ela mais forte no sul, mesmo entre os desempregados. A explicao encontrada na cobertura do segurodesemprego dos trabalhadores do norte, em geral vinculados aos ramos industriais. A variao encontrada entre pases, e mesmo em diferentes regies de um mesmo pas na evoluo da pobreza em quadros de ampliao do desemprego, aponta para a influncia efetiva dos instrumentos e polticas de proteo social. De fato, o papel dos sistemas de proteo social no se limita nem pode se limitar a beneficiar os indivduos em situao de pobreza. Seu papel preventivo, operado pelos programas de seguro social, tem permitido enfrentar a insegurana e a precariedade relacionadas aos riscos de a populao trabalhadora e de suas famlias carem em situao de pobreza na medida em que suas condies de trabalho estivessem comprometidas pela idade, doena, invalidez ou desemprego. Contudo, esse papel no pode resumir o conjunto da interveno pblica no campo da garantia de renda. Os inmeros exemplos de programas que beneficiam os trabalhadores ativos e suas famlias nos diversos pases ganham progressivo destaque num mundo do trabalho em rpida mudana. Esse debate ainda mais relevante no Brasil onde tais transformaes se associam reproduo de formas tradicionais de insero precria no mercado de trabalho e a uma sempre surpreendente resistncia desconcentrao das rendas nacionais, dentro e fora do mbito do trabalho.

7 CRISE SOCIAL E PROTEO SOCIAL

Compartilha-se neste artigo da compreenso de que a proteo social significa a implantao de um sistema que visa ultrapassar tanto as restries impostas pelo moralismo da filantropia quanto os limites da garantia de renda ancorada na aquisio de propriedades ou poupana quando esgotada ou limitada a possibilidade de acesso renda do trabalho (CASTEL, 1998). Nesse sentido, a proteo social implica a instituio de seguranas dadas ao indivduo em decorrncia de sua participao em um coletivo social, seja ele de natureza corporativa ou nacional. O pressuposto de tal garantia a existncia de um compromisso entre diferentes setores da sociedade em torno da implantao de um regime de solidariedade garantido pelo Estado e tendo como objetivo a reduo da vulnerabilidade, da insegurana e do risco da pobreza. Contudo, cabe lembrar que o tema que ocupa o lugar central no debate sobre o formato da proteo social no o da pobreza em si. O cerne desse debate se refere questo da integrao social nas sociedades modernas, ancoradas, de um lado, na centralidade do trabalho e na criao de riquezas e, de outro, na igualdade poltica e civil dos indivduos. Assim, no apenas da pobreza, mas tambm, da capacidade de integrao e interao entre os diversos segmentos e setores da sociedade brasileira que se trata. Tal debate no implica a anulao ou o no reconhecimento do conflito social em seus diversos matizes como fenmeno e dinmica social. Ao contrrio, ele demanda sua identificao, assim como o estabelecimento de instncias de negociao

ipea

texto para discusso | 1372 | jan. 2009

21

que possam publiciz-lo e process-lo. Nas sociedades modernas, somente o Estado tem se mostrado a instituio capaz de assegurar a mediao entre os conflitos e a interveno sobre a sociedade em torno da garantia de reconhecimento dos diversos grupos e seus interesses. Sendo parte da sociedade, mas, ao mesmo tempo, exterior a ela, por meio do Estado e das polticas pblicas que os interesses privados podem ser negociados e integrados em prol de um patamar de sociabilidade comum. Numa sociedade com os nveis de desigualdade como a brasileira, o carter deletrio dos interesses privados se agua devido escassez das oportunidades e ampliao das expectativas de consumo, de um lado, e fragilizao do Estado democrtico, de outro. A desresponsabilizao dos atores privados em torno do nvel de desigualdades sociais e suas conseqncias (em especial as relacionadas ruptura dos laos sociais causada pela violncia, pelo isolamento social, pela perda de controle de territrios por parte de poderes pblicos e sua conquista por poderes privados, mas tambm pela perda de vnculos estveis de emprego e ocupao, perda de vnculos familiares ligados ausncia de renda, entre outros) s pode ser combatida pelo exerccio do poder pblico a partir do aprofundamento de um projeto comum que garanta o reconhecimento de direitos e seu efetivo exerccio s mais diferentes parcelas da populao. Compreende-se aqui, portanto, que a proteo social deve ser entendida como uma proteo contra o risco de fragmentao e mesmo de ruptura social que o processo de diferenciao social introduz na medida em que avana. Esse risco ainda mais presente na sociedade brasileira, pesando, inclusive, sobre a ordem democrtica, como j apontou Caldeira (2000). Em seu estudo sobre a violncia de So Paulo, ela nos ensina o quanto a lgica de um ciclo de violncia o oposto da lgica de uma ordem democrtica. O aumento dos abusos, da privatizao da proteo pblica e das formas paralelas de vingana privada esvazia a legitimidade do Estado democrtico, sua expanso ou consolidao. Os ciclos de violncia refletem, assim, a incapacidade de certos Estados se estabelecerem como autoridades legtimas, que provem justia e garantem o Estado de Direito. O fracasso em consolidar instncias de mediao legtima dos conflitos esvazia o espao pblico e sua capacidade de atuar. A dificuldade de estruturao da ordem pblica democrtica est, assim, relacionada manuteno de amplos espaos da vida social na esfera estrita do privado. Da mesma forma, pode-se afirmar que a manuteno da resoluo dos conflitos distributivos no campo das relaes pessoais e dos espaos privados tambm impacta no esvaziamento do espao pblico e de suas instituies. A consolidao de um Estado democrtico no pode mais prescindir da garantia, pelo poder pblico, do exerccio e usufruto de direitos, inclusive os sociais. O campo da proteo social o campo da solidariedade social, tendo como finalidade a constituio de um acesso mais igualitrio aos recursos coletivos. Institui, assim, valores comuns que possam reunir os indivduos para alm de suas diferenas. Esse um desafio do Estado, mas no apenas dele. Recusar a excluso social um desafio que demanda a abertura de um processo contnuo de negociao, onde os diferentes atores estejam presentes em torno dos objetivos da estabilidade, segurana e justia, e reforando o sentimento dos indivduos de pertencimento sociedade.

22

texto para discusso | 1372 | jan. 2009

ipea

8 CONCLUSO: OS DESAFIOS DA PROTEO SOCIAL

Aps considerada a trajetria recente de avanos da proteo social no Brasil, no que se refere garantia de renda, destacado seu formato inconcluso e expostos alguns de seus graves problemas, fica para a concluso a tarefa de citar alguns desafios atuais no enfrentamento das questes da pobreza, da desigualdade, da vulnerabilidade e dos riscos sociais a partir das polticas de previdncia e assistncia social. No que se refere segurana de renda para as situaes relacionadas perda da capacidade de trabalho, o desafio maior ainda o da universalizao da cobertura previdenciria no pas. Dada a fragilidade relativa da capacidade contributiva de parte expressiva da populao economicamente ativa, propostas vm sendo apresentadas e merecem ser destacadas. Alm dos esforos j citados de iniciativa do Ministrio da Previdncia Social no sentido da ampliao da cobertura aos trabalhadores de micro e pequenas empresas e aos autnomos e domsticos, ganham relevo as propostas de instituio de um piso universal, de eliminao do tempo mnimo de contribuio para acesso aos benefcios e de instituio de subvenes para alquotas contributivas. Defendida por Matijascic, Kay e Ribeiro (2007), a proposta de um piso bsico financiado com recursos do oramento da seguridade social, visa incluir de forma ampla as populaes pobres na proteo dos riscos sociais. Articulada a esse piso e visando combater o carter regressivo em termos de distribuio de renda para quem transita muito entre a formalidade e a informalidade, os autores sugerem a instituio de um sistema onde toda contribuio, independentemente do tempo pelo qual ser realizada a cotizao ou do seu valor, tenha como contrapartida um acrscimo no valor futuro do benefcio. Cabe destacar a relevncia da proposta do piso bsico previdencirio como uma possibilidade de integrao do BPC ao RGPS. A dissociao entre os dois sistemas exclui da proteo social os trabalhadores que no tm contribudo para a previdncia social (cerca de metade da PEA), mas que, na idade da aposentadoria no se encontrem em situao de indigncia. A universalizao da cobertura previdenciria deve caminhar para uma integrao maior entre o benefcio assistencial e o benefcio previdencirio nos casos de velhice e invalidez, sob pena de perda de organicidade do sistema. Visando expanso da formalizao das relaes de trabalho e ampliao da cobertura previdenciria, Delgado (2007) prope a instituio de subvenes, financiadas por tributos, para alquotas contributivas de modo a garantir acesso aos benefcios mnimos. No mesmo sentido, Cardoso Jr. e Magalhes (2007) propem a ampliao do conceito de segurado especial de modo a incluir, alm dos trabalhadores rurais de economia familiar, os trabalhadores ocupados na autoconstruo, no autoconsumo ou na pequena economia familiar urbana. Tambm visando ampliar a incluso do sistema previdencirio, Lcio (2007) prope a criao de mais faixas de alquotas de contribuio e elevao do teto de contribuio, desvinculando-o do teto do benefcio. Permite-se, dessa forma, a ampliao da contribuio dos salrios mais elevados e do sistema de solidariedade entre os participantes do RGPS, como ocorre hoje em outros pases. Quanto garantia de renda populao em situao de extrema pobreza, novas propostas tambm merecem ser discutidas. A necessidade de aumento no valor do benefcio do PBF tem sido levantada em vrios fruns de debates. Efetivamente,

ipea

texto para discusso | 1372 | jan. 2009

23

segundo a Pnad, estima-se que em 2006 existiam 21,7 milhes de pessoas vivendo em situao de indigncia, ou seja, com uma renda familiar per capita mensal abaixo de do SM. Dada a ampla cobertura do programa e sua boa focalizao, reconhecida em diversos estudos e avaliaes22 pode-se sustentar a hiptese de que o baixo valor do benefcio no esteja permitindo a sada de um nmero expressivo de beneficirios da situao de indigncia. Cabe lembrar que a experincia de outros pases tem demonstrado que a regra de perda integral do benefcio em funo de ter-se alcanado o teto mximo de renda para acesso pode ser um problema para a expanso dessa medida de garantia de renda. Uma proposta passvel de discusso seria o aumento do valor mximo do benefcio associado a um teto de renda onde o valor a ser efetivamente recebido seria calculado pela diferena entre a renda existente na famlia e o teto de renda a ser garantido pelo Estado. ainda importante lembrar a necessidade de instituio de um mecanismo de indexao do valor do benefcio do PBF. Propostas existem e apresentam alternativas diversas e efetivas visando universalizao da proteo social e consolidao da seguridade social no pas. Mais do que necessrio, urgente fazer avanar esse debate, tendo como objetivo reforar o papel desse novo regime de polticas sociais na ampliao da solidariedade e da incluso social.

22. Ver, por exemplo, Soares (2007).

24

texto para discusso | 1372 | jan. 2009

ipea

REFERNCIAS
ATKINSON, T. La pauvret et lexclusion en Europe. In: Pauvret et exclusion. Paris: La Documentation Franaise, 1988. CALDEIRA, T. Cidade de muros: crime, segregao e cidadania em So Paulo. So Paulo: Editora 34/Edusp, 2000. CAMPOS, A.; POCHMANN, M. Mercado de trabalho e previdncia social no Brasil. Carta Social e do Trabalho, n. 7, Cesit/Unicamp, 2007. CARDOSO JR., J. C.; MAGALHES, H. Trabalho, previdncia e proteo social no Brasil: bases para um plano de benefcios adequado realidade nacional. Carta Social e do Trabalho, n. 7, Cesit/Unicamp, 2007. CASTEL, R. As metamorfoses da questo social. Petrpolis: Vozes, 1988. CLEMENTE, L. Medidas especficas que podem favorecer o crescimento de empregos formais no Brasil. Carta Social e do Trabalho, n. 7, Cesit/Unicamp, 2007. DELGADO, G. Poltica social e distribuio de renda no Brasil. In: BALTAR, P. et al. (Orgs.). Salrio mnimo e desenvolvimento. Campinas: Instituto de Economia, Unicamp, 2005. ___________. Critrios para uma poltica de longo prazo para a previdncia social. Carta Social e do Trabalho, n. 7, Cesit/Unicamp, 2007. DUFOUR, P.; BOISMENU, G.; NOEL, A. Laide au conditionnel: la contrapartie dans les mesures envers les personnes sans emploi en Europe et en Amrique du Nord. Montral: Presses de lUniversit de Montreal, 2003. FAGNANI, E. Seguridade social no Brasil (1988-2006): longo calvrio e novos desafios. Carta Social e do Trabalho, n. 7, Cesit/Unicamp, 2007. FRESSINET, J. Lindemnisation du chmage en Europe: entre lactivation des dpenses pour lemploi et la garantie de minima sociaux. In: Pauvret et exclusion. Paris: La Documentation Franaise, 2007. IPEA. Polticas Sociais: acompanhamento e anlise. Edio Especial, n. 13, 2007. Disponvel em: <(www.ipea.gov.br/sites/000/2/publicacoes/bpsociais/bps_13/BPS_13_completo.pdf)>. _________. Pnad 2006: primeiras anlises. Braslia, 2007a. _________. Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, n. 14, 2007b. _________. Estado de uma Nao. Braslia, Ipea, 2008. No prelo. JACCOUD, L. Pauvret, dmocratie et protection sociale au Brsil. Tese (Doutorado) Paris: EHESS, 2002. __________. Indigncia e pobreza: efeitos dos benefcios previdencirios, assistenciais e transferncias de renda. In: PELIANO, A. M. (Org.). Desafios e perspectivas da poltica social. Braslia: Ipea, 2006 (Texto para Discusso, n. 1.248). __________. Garantia de renda na perspectiva dos direitos assistenciais. Caderno de Textos da VI Conferncia Nacional de Assistncia Social, Braslia: CNAS, 2007.

ipea

texto para discusso | 1372 | jan. 2009

25

LAVINAS, L.; CAVALCANTI, A. O legado da Constituio de 1988: possvel incluir sem universalizar? Carta Social e do Trabalho, n. 7, Cesit/Unicamp, 2007. MATIJASCIC, M.; KAY, S. E.; RIBEIRO, J. O. Aposentadorias, penses, mercado de trabalho e condies de vida: o Brasil e os mitos da experincia internacional. Carta Social e do Trabalho, n. 7, Cesit/Unicamp, 2007. MOREL, S. De l'assurance chmage l'assistance chmage: la dgradation des statuts. Revue de lIRES, n. 30, 1999/2. __________. Les logiques de la reciprocit, les transformations de la relation dassistance aux Etats Unis et en France. Paris: PUF, 2000. PAUGAM, S. Les formes lmentaires de la pauvret. Paris: PUF, 2005. PROCACCI, G. Gouverner la misre. Paris: Seuil, 1993. SOARES, F. et al. Programas de transferncia de renda no Brasil: impactos sobre a desigualdade. Braslia: Ipea, 2006 (Texto para Discusso, n. 1.228). SOARES, S. et al. Programas de transferncia condicionada de renda no Brasil, Chile e Mxico: impactos sobre a desigualdade. Braslia: Ipea, 2007 (Texto para Discusso, n. 1.293). SOARES, S.; RIBAS, R. P.; SOARES, F. V. Focalizao e cobertura do programa Bolsa Famlia: qual o significado dos 11 milhes de famlias? Braslia: Ipea, 2009. Mimeografado. THEODORO, M. Populao e trabalho: evoluo do mercado de trabalho no Brasil. In: LESTIENNE, B.; MILESI, R.; GUERTECHIN, T. L. (Orgs.). Populao e pobreza. So Paulo: Edies Loyola, 2003.

26

texto para discusso | 1372 | jan. 2009

ipea

 Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada -- Ipea 2009

EDITORIAL
Coordenao

Iranilde Rego
Superviso

Andrea Bossle de Abreu

Reviso e Editorao

Equipe Editorial

Livraria SBS -- Quadra 1 -- Bloco J -- Ed. BNDES, Trreo -- 70076-900 -- Braslia -- DF Fone: (61) 3315-5336 Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Tiragem: 130 exemplares