ISSN 1415-4765

TEXTO PARA DISCUSSO N 748

COMBINANDO COMPENSATRIO E REDISTRIBUTIVO: O DESAFIO DAS POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL

Lena Lavinas* Daniele Mano** Eduardo H. Garcia** Mariana Bittar** Mnica Bahia** Renata A. Bezerra**

Rio de Janeiro, julho de 2000

* **

Da Diretoria de Estudos Sociais do IPEA. Assistente de Pesquisa.

MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO Martus Tavares - Ministro Guilherme Dias - Secretrio Executivo

Presidente Roberto Borges Martins DIRETORIA

Eustquio Jos Reis Gustavo Maia Gomes Hubimaier Canturia Santiago Lus Fer nando Tironi Murilo Lbo Ricardo Paes de Barros Fundao pblica vinculada ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, o IPEA fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais e disponibiliza, para a sociedade, elementos necessrios ao conhecimento e soluo dos problemas econmicos e sociais do pas. Inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro so formulados a partir de estudos e pesquisas realizados pelas equipes de especialistas do IPEA.
Texto para Discusso tem o objetivo de divulgar resultados de estudos desenvolvidos direta ou indiretamente pelo IPEA, bem como trabalhos considerados de relevncia para disseminao pelo Instituto, para informar profissionais especializados e colher sugestes. Tiragem: 103 exemplares

SERVIO EDITORIAL Superviso Editorial: Nelson Cruz Reviso: Andr Pinheiro, Elisabete de Carvalho Soares, Isabel Virginia de Alencar Pires, Lucia Duarte Moreira, Luiz Carlos Palhares e Miriam Nunes da Fonseca Editorao: Carlos Henrique Santos Vianna, Juliana Ribeiro Eustquio (estagiria), Rafael Luzente de Lima e Roberto das Chagas Campos Divulgao: Libanete de Souza Rodrigues e Raul Jos Cordeiro Lemos Reproduo Grfica: Edson Soares e Cludio de Souza Rio de Janeiro - RJ Av. Presidente Antonio Carlos, 51 14 andar - CEP 20020-010 Telefax: (21) 220-5533 E-mail: editrj@ipea.gov.br Braslia - DF SBS. Q. 1, Bl. J, Ed. BNDES 10 andar - CEP 70076-900 Telefax: (61) 315-5314 E-mail: editsbs@ipea.gov.br

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IPEA, 2000 permitida a reproduo deste texto, desde que obrigatoriamente citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so rigorosamente proibidas.

SUMRIO
RESUMO

ABSTRACT

1 - INTRODUO ............................................................................................. 1

2 - A MATRIZ DOS PROGRAMAS COMPENSATRIOS E SUA LEITURA NO CAMPO DE SEGURANA ALIMENTAR ........................ 3

3 - ESCOPO DE UM PROGRAMA DE COMBATE CARNCIA ALIMENTAR ............................................................................................... 6

4 - AS EXPERINCIAS NACIONAIS DOS PROGRAMAS DE COMBATE FOME: O CASO DO PRODEA ........................................ 15

5 - COMPARANDO VANTAGENS DE DIFERENTES PROGRAMAS COMPENSATRIOS DE SEGURANA ALIMENTAR ......................... 22

6 - O VAREJO................................................................................................... 24

7 - BREVES CONCLUSES ........................................................................... 28

BIBLIOGRAFIA ............................................................................................... 29

RESUMO
Este artigo tem por finalidade analisar alguns programas compensatrios de segurana alimentar praticados no Brasil, discutindo seu desenho e seus resultados. Como objeto de anlise, elegemos o Programa de Distribuio Emergencial de Alimentos (Prodea), federal, e um outro programa estadual de grande capilaridade, o Cesta do Povo. A idia subjacente a de que programas de transferncia in natura so inefetivos, pois no atendem nem mesmo demanda emergencial de reduzir o grau de insegurana alimentar da populao de risco. H que pensar, portanto, em alternativas a esse tipo de programa. Com base num estudo comparativo, o artigo demonstra que uma transferncia direta na forma de renda monetria populao carente teria maior impacto redistributivo, engendrando tambm maiores nveis de eficincia econmica.

ABSTRACT
The purpose of this article is to analyze several compensatory food security programs implemented in Brazil, discussing their design and results. As the object of analysis, we chose the federal program entitled Prodea and a highly capillary State program called Cesta do Povo (Peoples Foodbasket). The underlying idea is that current program designs are ineffective and inefficient and that a direct income transfer to the poor population would have a greater redistributive impact, in addition to fostering higher levels of economic efficiency.

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1 - INTRODUO As polticas sociais so constitudas de transferncias de renda, seja na sua forma monetria ou por meio da proviso de servios, que independem do poder de barganha individual ou de grupos socioocupacionais. Da entender-se o Estado do bem-estar, ou welfare, como um regime especfico de transferncias sociais, de base fiscal, cujo objetivo promover o bem-estar dos indivduos mediante uma redistribuio da renda e da riqueza (ativos) comprometida com a idia de justia.1 Para Van Parijs (1991), a questo da justia se coloca em razo de os recursos2 serem escassos3 e no prevalecerem em nossas sociedades princpios altrustas e de homogeneidade que orientem o comportamento dos seus membros. Ainda na viso de Van Parijs (1995), h trs modelos ocidentais referenciais de welfare: o primeiro, de inspirao bismarkiana, se baseia num sistema de seguros sociais de carter obrigatrio, que funciona ex-post em favor dos que contriburam, na qualidade de trabalhadores, ao longo da sua vida ativa para um fundo e podem se beneficiar dele em caso de sinistro. um modelo em que prevalece o interesse pessoal com o intuito de reduzir o risco, e no qual no esto presentes a idia de solidariedade nem tampouco a de eqidade. Um segundo modelo, de tipo beveridgeano, assenta-se na idia de transferncias ex-ante e, recorre, portanto, a uma noo de solidariedade mais forte que aquela presente no modelo anterior. Nesse caso, o interesse coletivo predomina sobre o individual, e estende-se a todos a idia de segurana, no por contribuio, mas por direito de cidadania. Por fim, Parijs identifica um terceiro modelo inspirado em Thomas Paine4 e por isso mesmo denominado paineano, em que se transfere incondicionalmente a cada indivduo independentemente da sua condio social ou do fato de ser ou no contribuinte de um sistema de proteo social uma renda bsica, ou salrio de cidadania, de valor uniforme. Aqui a idia de eqidade que sustenta a argumentao. A finalidade consiste em atribuir, a cada um, igual poder de compra para que seja utilizado num mercado competitivo [Van Parijs (1991, p. 70)]. Essa vertente da eqidade tem levado formulao de uma nova matriz conceitual para as polticas sociais neste final de sculo, como alternativa ao sistema da sociedade do bem-estar. Muitos pensadores contemporneos, notadamente aqueles que defendem o princpio de adoo de uma renda mnima ou de um imposto de renda negativo,5 e tambm policymakers,
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Vale lembrar a definio de poltica social de Santos (1987, p. 37): Chama-se de poltica social a toda poltica que ordene escolhas trgicas segundo um princpio de justia consistente e coerente. 2 E sua referncia aqui no se restringe escassez material, citando como exemplo a questo do poder. 3 Somente a escassez condio insuficiente para explicar o surgimento da problemtica da justia. Para Van Parijs (1991, cap. 10), h outras circunstncias necessrias ao aparecimento dessa questo, como o egosmo e o pluralismo. 4 Thomas Paine escreveu, em 1796, The agrarian justice, em que defende que, ao nascer, cada indivduo receba incondicionalmente uma renda derivada do seu no acesso a ativos como terras etc. 5 John Friedmann, Eduardo Suplicy, Antonio Maria, so alguns autores que exploraram o imposto de renda negativo como forma de combater a pobreza e redistribuir a renda. Para entendimento do debate sobre o tema, ver a este respeito Lavinas e Varsano (1997). 1

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vm colocando na agenda social a garantia de direitos de cidadania desvinculados da atividade laboral ou de qualquer outra contrapartida. At porque a sociedade do trabalho reduz-se a cada dia. Esses direitos no dizem respeito apenas garantia de uma renda, mas garantia de poder dispor de um patrimnio inicial comum a todos, como ilustram propostas recentes, entre elas a elaborada por Ackerman e Alstott (1999).6 Essa viso de proteo social quaisquer que sejam seus modelos referenciais , vem, no entanto, sendo contestada desde meados dos anos 80, quando crescentes presses fiscais e demogrficas, por um lado, e a expanso da cobertura assegurada ao pblico-alvo potencial, por outro, levam ao questionamento do princpio de justia enquanto pedra angular dos modelos redistributivos. Em seu lugar, surge um enfoque filosfico distinto, em que a questo no mais a coincidncia entre direito proteo social e direito cidadania, mas sobre a relao que deve existir entre benefcios sociais e responsabilidades cvicas. Nas palavras de Gilbert (1995, p. 66), a pergunta passa a ser formulada da seguinte maneira: at que ponto os direitos sociais concedidos pelo Estado do Bem-Estar implicam responsabilidades individuais? Assim reconfigurado, o debate move-se do campo dos direitos para o campo da responsabilidade individual,7 enquanto ao conceito de justia vem justapor-se o de moral, moral essa que reveste o direito da obrigatoriedade. Em suma, espera-se dos beneficirios de transferncias que honrem os compromissos sociais que lhes forem exigidos, sem o que podem ser objeto de sanes. O direito , agora, condicionado. Logo, no se trata mais de um direito de cidadania, fundado na incondicionalidade. Assim, o debate acerca do melhor regime de transferncias sociais, cujo fundamento o princpio da justia, d centralidade a outro princpio balizador ou valor, desta vez ligado lgica do mercado. Em lugar de ater-se to-somente idia de redistribuio, tentando minimizar seus trade-offs com o bem-estar, torna-se imperioso repensar esse enfoque sob a tica da eficincia redistribuio eficiente de modo a forjar um novo paradigma capaz de enfrentar os desafios colocados pela raridade dos recursos em sociedades capitalistas. Bowles e Gintis (1998, p. 3) lembram que o sucesso de movimentos polticos e ideologias como o socialismo, a democracia radical, a social democracia e outros comprometidos com a idia de igualdade vem do fato de terem traduzido demandas por justia redistributiva em estratgias econmicas. (...) Gastos com distribuio de terras, proteo social, polticas de igualdade
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Os autores pretendem, atravs da atribuio de um patrimnio de US$ 80 mil, transferido em quatro anos a cada indivduo que tenha concludo o segundo grau, assegurar uma verdadeira igualdade de oportunidades, num quadro de livre comrcio e abertura econmica. O princpio que fundamenta essa transferncia o da responsabilidade individual e coletiva em meio liberdade de escolha (cada beneficirio pode usar seu dinheiro para o que quiser: iniciar um negcio, investir em mais educao, comprar uma casa ou educar uma famlia ou ainda poupar para o futuro, p. 5). 7 Vale registrar que o conceito de empregabilidade tambm se apia nesse suporte. responsabilidade do trabalhador aumentar seu grau de empregabilidade, ou seja, incrementar suas caractersticas individuais de aptido ao mercado de trabalho. 2

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salarial, planejamento central e investimento em capital humano tornam-se atrativos por sugerirem ser possvel vincular a redistribuio de vantagens econmicas melhoria da performance do sistema econmico como um todo. Presume-se que os trade-offs entre esses dois tipos de valores de eqidade e de eficincia sejam compatveis ou contraditrios em funo dos mecanismos usados para engendrar mais eqidade, ou seja, em funo do desenho institucional que leva a fomentar mais ou menos valores redistributivos. Avanar na direo de uma distribuio de ativos mais eqnime no apenas propicia mais igualdade no nvel de bem-estar entre as pessoas, mas, ao incrementar a produtividade, aumenta, na verdade, tambm o bolo a repartir [Wright (1998)]. 2 - A MATRIZ DOS PROGRAMAS COMPENSATRIOS E SUA LEITURA NO CAMPO DE SEGURANA ALIMENTAR Os programas compensatrios integram o arcabouo institucional das polticas sociais. Sua matriz tem origem na prtica assistencialista, inicialmente em mos da igreja. Estruturam-se em valores de solidariedade, indispensveis nas sociedades modernas, fortemente diferenciadas e desiguais,8 pois permitem mitigar os efeitos da pobreza propiciando um aumento do bem-estar comum. Tais programas, todavia, no incorporam forosamente valores de eqidade. Costumam ser, por isso mesmo, focalizados e no universais. Distinguem-se no interior das polticas sociais comprometidas com a busca de maior eqidade, por atenderem a uma clientela especfica, a dos pobres. Na classificao de Abranches (1987), tal seletividade, baseada em critrios de necessidade, uma discriminao positiva. So, em geral, especficos e com durao limitada, tendo carter complementar e residual. Ainda assim, so absolutamente essenciais para seu pblico-alvo, a populao em situao de carncia, qualquer que seja ela, aspecto que por si s questiona o aporte residual que se lhes reconhece. Os programas compensatrios voltados para o combate fome e desnutrio tm longa tradio no Brasil. Valladares (1999) aponta, com base em estudos de Draibe, Castro e Azeredo (1995), um conjunto importante de programas federais criados desde os anos 40 (Programa de Comida para os Trabalhadores) e renovados por muitas dcadas, cujo intuito reduzir os riscos de fome e desnutrio. A distribuio de cestas de alimentos aos mais carentes , sem dvida, a forma institucional mais banalizada do vis compensatrio da segurana alimentar destinada a garantir acessibilidade queles cuja renda insuficiente para a aquisio regular da dieta calrica e protica adequada. Alm deste programa de carter mais emergencial, cuja escala9 denota quo persistente o problema e
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O texto clssico de Marshall, Classe social e cidadania, um dos primeiros a explicitar a vinculao entre poltica social e cidadania. 9 Segundo a Companhia Nacional de Abastecimento (Conab), no seu site informativo, o balano do Programa de Distribuio Emergencial de Alimentos (Prodea) mostra-se positivo, uma vez que o nmero de cestas de alimentos distribudas pelo Comunidade Solidria evoluiu de 3,1 milhes em 1995 para 7,5 milhes em 1996, 14,8 milhes em 1997, alcanando a soma de 29,8 milhes em 1998. Um nmero absolutamente surpreendente, dado tratar-se de uma interveno de carter emergencial. 3

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quo ineficaz sua abordagem, h, neste final dos anos 90, outras formas de interveno pblica nesta rea, de tipo mais estrutural como a merenda escolar, o fornecimento de gneros alimentcios para a rede de sade e assistncia social ou por meio da comercializao subsidiada de alimentos ou refeies.10 Embora persistentes em seus desenhos e modalidades, os programas compensatrios so reconhecidos como pouco eficazes e bastante ineficientes, corroborando evidncias de que o aporte compensatrio pouco agrega ao bemestar dos grupos sociais em situao de risco alimentar e extrema pobreza. Ineficcia que acaba por desacreditar esse tipo de ao, entendida cada vez mais como intil. No entanto, a magnitude da indigncia que ainda hoje compromete o desenvolvimento do pas no permite que se descartem medidas compensatrias que possam verdadeiramente aliviar a pobreza e assegurar um patamar bsico de cidadania. Ao contrrio, urgente e indispensvel dar-lhes consistncia e um novo framework para que possam, de fato, atingir seus objetivos e metas, ganhando em efetividade. Nas democracias ocidentais, as polticas compensatrias permanecem atuais e abrangentes, inquestionavelmente indispensveis, sendo asseguradas na forma de uma transferncia direta de renda s famlias ou aos indivduos. As polticas de renda mnima ou renda de subsistncia, de subsdio moradia e at aquelas destinadas a viabilizar a acessibilidade alimentar, como o Food Stamps Program (FSP)11 norte-americano, so todas voltadas para cobrir dficits de renda. Na sua grande maioria,12 no so implementadas com base na proviso gratuita de um servio13 ou no fornecimento de produtos in natura, mas na atribuio mensal de uma renda monetria vinculada ou no finalidade da concesso do benefcio. J no Brasil, ocorre o inverso, pois a complementao de renda na sua forma monetria limita-se a pouqussimos programas, como o de renda mensal vitalcia com extensa cobertura, verdade, mas elevado grau de ineficincia vertical e outros benefcios distribudos pela Loas (com valores inexpressivos), alm de algumas iniciativas locais de programas bolsa-escola. Os programas voltados para a suplementao alimentar dos grupos sociais em situao de risco adotam, quase que invariavelmente, a distribuio do benefcio in natura ou na forma de refeies.
A metodologia que classifica os programas compensatrios em estruturais, emergenciais ou de comercializao subsidiada encontra-se explicitada no captulo III Avaliao das polticas pblicas descentralizadas de segurana alimentar, de autoria de Maria Regina Nabuco et alii, no relatrio da pesquisa coordenada por Lavinas (1999). 11 bom lembrar que o FSP substituiu um programa de distribuio direta de commodities. 12 Nos Estados Unidos, o FSP e o Special Supplemental Nutrition Program for Women, Infants and Children (WIC) garantem diretamente s famlias beneficirias cupons vinculados estritamente aquisio de alimentos para aumentar seu consumo dirio. Continua vigente um programa intitulado Emergency Food Assistance Program, tambm baseado no subsdio compra de alimentos. J o National School Lunch Program (NSLP), o School Breakfast Program (SBP) e o Child Care Food Program (CCFP) transferem preferencialmente renda para as escolas participantes, e secundariamente para as famlias de baixa renda selecionadas como beneficirias. Ver, a este respeito, Rossi (1998). 13 Como, por exemplo, ofertar moradia gratuita num imvel de propriedade do governo. 4
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O debate acerca da melhor modalidade de benefcio se in natura, tquetes14 ou atribuio de renda ope duas linhas de argumentao, como bem lembram Ohls e Beebout (1993). A primeira delas enfatiza a vantagem do benefcio in natura ou na forma de tquetes sobre a renda monetria, por levar as famlias beneficirias a consumirem maiores quantidades de alimentos, tal como pretende tal poltica assistencial.15 Esse aspecto positivo na medida em que apreendido favoravelmente pelos contribuintes e cidados em geral, que no apreciariam fomentar o consumo de outros bens de menor necessidade, engendrando riscos de vazamento, e tambm porque, ao consumir mais alimentos, as famlias estariam forosamente melhorando seu padro de vida. A nfase desta linha de argumentao a preferncia do contribuinte pelo uso eficiente dos recursos pblicos. Indiretamente, o benefcio in natura contaria igualmente com a preferncia de lobbies do setor agroalimentar. A outra vertente, em favor da atribuio de renda monetria, elenca um conjunto de desvantagens da forma in natura: a) os constrangimentos impostos liberdade de escolha dos beneficirios no uso do recurso que lhes alocado, reduzindo o nvel de bem-estar possvel das famlias; b) o incentivo fraude com o intuito de curto-circuitar os constrangimentos impostos pela forma do benefcio; c) os trade-offs entre benefcio in natura e altos custos administrativos;16 e d) o estigma social que pesa sobre famlias e/ou indivduos identificados como indigentes. Os que defendem a adoo do benefcio na forma de renda consideram que o essencial reduzir o dficit monetrio das famlias mais vulnerveis permitindolhes viver mais confortavelmente, ainda que ao custo de um grande vazamento: segundo estimativas realizadas por estudiosos americanos [citados por Rossi (1998, p. 4)], cada dlar transferido na forma de food stamps leva a um aumento mdio de 30 centavos por dlar das despesas com alimentos, tal razo caindo para 10 centavos por dlar, no caso de transferncia monetria de renda no vinculada. No Brasil, muito embora os estoques reguladores que, no passado, asseguravam baixo custo distribuio de alimentos por parte do governo federal nas frentes de emergncia , tenham se reduzido drasticamente em razo da abertura da economia, onerando, portanto, a aquisio de gros (preos de mercado) para fins da distribuio de cestas bsicas, predomina ainda o benefcio in natura nos programas assistenciais. O custo desta opo jamais foi

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Sejam eles cupons, cartes de crdito ou outra modalidade afim. Vrias pesquisas realizadas nos Estados Unidos convergem para a concluso de que os FSP levam a um aumento do consumo de alimentos. Ver, a este respeito, Rossi (1998), Thomas Fraker (1990) e Fraker, Martini e Ohls (1995). 16 Nos Estados Unidos, estima-se que os custos administrativos do FSP alcancem em 1996 14%, igualmente dsitribudos (50%-50%) entre os governos federal e estadual. Se fosse adotada a transferncia de renda monetria, haveria uma economia anual de US$ 3 milhes, num programa cujo custo anual de US$ 26 bilhes em 1996, atingindo 25,5 milhes de pessoas, isto , aproximadamente 10% da populao americana ou 70% da populao pobre. 5

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corretamente estimado17 em cada uma das modalidades atuais dos programas compensatrios. Pode-se supor, entretanto, que o benefcio aportado por estes programas marginal, alm de ser quase impossvel mensurar seu impacto nutricional. A finalidade deste artigo investigar se, no caso brasileiro, a adoo de benefcios na forma de renda, nos programas voltados para o combate carncia alimentar junto s populaes em situao de risco, deve prevalecer sobre todo e qualquer modelo de distribuio in natura. Para tal, vamos estimar qual o quadro de carncia alimentar existente hoje no Brasil por ser esta a clientela potencial de programas de segurana alimentar, que costumam utilizar benefcios in natura e cruzar tais dados com o custo anual aproximado e o grau de cobertura de programas como o Prodea. Em segundo lugar, vamos tomar como estudo de caso, no Estado da Bahia, um dos programas compensatrios de subsdio comercializao de alimentos de maior cobertura no pas, e de relativa eficcia: o Programa Cesta do Povo [ver Lavinas (1999)]. A idia avaliar qual o aporte desses programas reduo do grau de indigncia do pblico-alvo, contra-argumentando sobre a maior eficcia de se transferir renda clientela preferencial. Finalmente, vamos comparar o custo de distribuio de uma cesta de alimentos do Prodea com seu similar, vendido no varejo alimentar de trs cidades importantes do pas, para o qual dispomos de informaes que permitem tal comparabilidade.

3 - ESCOPO DE UM PROGRAMA DE COMBATE CARNCIA ALIMENTAR O grau de carncia alimentar depende essencialmente do dficit de renda registrado por uma famlia ou indivduo, portanto, variando, bastante em funo da distncia da renda disponvel vis--vis o patamar bsico de aquisio de uma dada pauta de alimentos. Graus agudos de carncia alimentar podem ser sinnimo de fome, mas nem toda carncia alimentar expressa automaticamente tal fenmeno. Para estimarmos o nmero de famlias que sofrem de algum grau de carncia alimentar no pas, faz-se necessrio a criao de uma linha a ser adotada como critrio de seleo deste grupo. As formas de se calcular tal linha podem variar, dependendo da seleo de variveis a serem agregadas (renda, auto-consumo etc.).
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Um estudo do Banco Mundial para o Nordeste, de dezembro de 1998, intitulado Public expenditures for poverty alleviation in Northeast Brazil: promoting growth and improving services, limita-se a afirmar pgina 43 que no existe informao disponvel para se avaliar o grau de eficincia na focalizao dos programas de doao de alimentos (targeted food handouts), evidenciando que, mais uma vez, esse tipo de poltica, na forma implementada, impede qualquer tipo de avaliao acerca das suas qualidades ou falhas. De fato, nem mesmo a Conab que gera e coordena a distribuio das cestas bsicas no programa federal, dispe de uma estimativa rigorosa que considere, alm do custo do benefcio direto, os custos administrativos.

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Neste trabalho, optamos por definir a linha de carncia alimentar tendo por base o consumo de 2.200 kcal dirias, recomendado pela FAO como padro ideal de alimentao. Uma vez definida a quantidade de calorias, calculamos o custo desse consumo a partir do preo dos 13 produtos18 que compem a cesta do Decreto-Lei n. 399, de 1938, cujo levantamento mensal feito pelo Dieese19 para 16 cidades brasileiras.20 Expandimos esses valores para as zonas urbanas dos estados brasileiros, utilizando como aproximao os valores das capitais e, na ausncia de tal valor, imputando o da capital mais prxima ao estado. Para o clculo dos valores da regio rural, reduzimos 30%21 dos valores para a zona urbana. Como esperado, o Nordeste rural a zona que apresenta os menores valores de linhas de indigncia, sendo que o Sul e Sudeste urbanos so as que apresentam os maiores (ver Tabela 1). importante ressaltar que o clculo do total Brasil foi feito tendo como base as diferenas de preos regionais (por estado e reas rural e urbana). Logo, trata-se de um total ponderado regionalmente. A partir da definio das linhas de carncia alimentar, estimamos a proporo de indigentes, o gap mdio per capita (distanciamento da renda de cada indigente com relao ao valor da linha), nmero mdio de membros nessas famlias, nmero de famlias, o total de pessoas e o pblico-alvo potencial de um eventual programa de erradicao da fome. Como podemos observar na Tabela 2, o Nordeste a regio mais crtica, isto , a que apresenta a maior proporo de famlias em situao de carncia alimentar, junto com o Estado do Tocantins. No Brasil como um todo, cerca de 21% da populao no tm renda para adquirir as calorias necessrias, o que pode ser visualizado no Grfico 1. O nmero de famlias consideradas alvo chega a sete milhes. O pblico beneficirio estimado para esse programa seria, aproximadamente, de 32 milhes de indivduos. Uma vez estimado o pblico-alvo de um programa nacional de combate carncia alimentar, cabe calcular seu custo mensal. Calculamos o benefcio a ser dado por famlia, pois acreditamos que um programa de distribuio de renda
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Os 13 produtos levantados pelo Dieese so: acar, caf, carne bovina sem osso, arroz, po francs, banana, tomate, feijo, leo, margarina, leite, batata, farinha de trigo e farinha de mandioca. 19 Optamos pelo Dieese, em lugar de outras referncias possveis, por se tratar de um ndice de preos com cobertura metropolitana que oferece longa srie intertemporal (mensal), o que permitiu seu uso em outros estudos e pesquisas por ns realizados. Tais valores servem como proxy do custo mensal de aquisio a preos de mercado de calorias baratas e de alta representao no padro alimentar das camadas mais pobres da populao brasileira. 20 O Dieese levantou os preos dos 13 produtos nas seguintes cidades brasileiras: Florianpolis, Belo Horizonte, Joo Pessoa, Curitiba, Porto Alegre, Rio de Janeiro, Salvador, So Paulo, Braslia, Goinia, Fortaleza, Recife, Belm, Vitria, Natal e Aracaju. 21 Com base em tabulaes especiais (POF 86/PNAD 97) de Snia Rocha, com clculos das linhas de pobreza urbana e rural de algumas regies, arbitramos um valor mdio para zonas rurais inferior em 30% ao estimado nas zonas urbanas. Segundo a referida autora, esse diferencial varia, em 1997, entre 27% no Rio de Janeiro, 40% no Nordeste e 33% no Sul. 7

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Tabela 1

Custo Mensal de Aquisio Diria de 2.200 Calorias a Preos da Cesta Bsica,a pelo Levantamento do Dieese 1997b
(Em R$)
Custo do Consumo de 2.200 Calorias Regio Unidade da Federao Rural Urbano

Centro-Oeste

Distrito Federal Gois Mato Grosso Mato Grosso do Sul Alagoas Bahia Cear Maranho Paraba Pernambuco Piau Rio Grande do Norte Sergipe Acre Amap Amazonas Par Rondnia Roraima Tocantins Esprito Santo Minas Gerais Rio de Janeiro So Paulo Paran Rio Grande do Sul Santa Catarina

40,05 35,81 35,81 35,81 35,12 34,23 33,01 33,01 33,35 35,28 33,01 35,50 35,12

57,22 51,15 51,15 51,15 50,18 48,90 47,15 47,15 47,65 50,41 47,15 50,72 50,18 53,27 53,27 53,27 53,27 53,27 53,27 53,27 52,21 58,74 58,24 63,65 61,47 59,74 52,60

Nordeste

Norte

37,29 36,55 41,12 40,77 44,56 43,03 41,82 36,82

Sudeste

Sul

Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) 1997. Notas: a Cesta bsica do Decreto-Lei n. 399/38, que contempla: no Nordeste, 3kg de acar, 0,3kg de caf, 4,5kg de carne bovina sem osso, 3,6kg de arroz, 6kg de po francs, 7,5 kg de banana, 12kg de tomate, 4,5kg de feijo, 0,9l de leo, 0,75kg de margarina, 6l de leite, 3kg de farinha de mandioca e, nas outras regies, 3kg de acar, 0,6kg de caf, 6kg de carne bovina sem osso, 3kg de arroz, 6kg de po francs, 7,5kg de banana, 9kg de tomate, 4,5kg de feijo, 0,9l de leo, 0,75kg de margarina, 6l de leite, 1.5kg de farinha de trigo, 6kg de batatas. b Preos coletados para as capitais, em valores correntes de 1997.

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deva ter como objetivo a famlia, e no apenas o indivduo.22 Assim, estimamos inicialmente o gap per capita a partir do nmero mdio de membros nas famlias. Como podemos observar na Tabela 3, para um benefcio mdio por famlia de R$ 95,60, o custo mensal do programa seria de R$ 706 milhes, despendendo anualmente perto de R$ 8,5 bilhes.

Grfico 1 Distribuio da Populao segundo Renda Familiar per capita em Calorias Dirias com Base na Cesta Bsica Levantada pelo Dieese PNAD 1997
80 000 70 000 RFPC em kcal/dia 60 000 50 000 40 000 30 000 20 000 10 000 0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 % da Populao
RFPC em kcal/dia 2.200 kcal/dia per capita

Como o atendimento integral dos indigentes representa um custo muito elevado, fizemos algumas simulaes, para que pudssemos ter idia das diferentes combinaes de grau de atendimento das necessidades calricas vis--vis o custo do programa para, em seguida, definir qual a melhor relao custo-benefcio. O Grfico 2 permite-nos visualizar a distribuio da populao-alvo ao longo das

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A opo por uma transferncia de renda individual ou familiar no trivial nem tampouco automtica. Os programas de garantia de renda mnima em vigor na Europa, por exemplo, calculam o valor do benefcio com base na composio da famlia (estrutura e nmero de pessoas) e na renda familiar per capita. Em princpio, atribudo o valor per capita integral do benefcio ao chefe, e frao dele aos demais membros da famlia at um determinado limite. Somente Portugal atribui igual valor do benefcio a cada indivduo, rompendo com o princpio da solidariedade familiar para a renda e o consumo. Nossa opo distinta das duas formas de clculo anteriores, por estimarmos o gap mdio per capita para todos os membros da famlia, embora considere a famlia como ncleo solidrio. Tal opo apoia-se no trade-off entre elevada intensidade e abrangncia da pobreza, por um lado, e baixa disponibilidade oramentria, por outro. A individualizao do benefcio deveria ser, em tese, o critrio mais adequado no nosso entender, embora julguemos que ele hoje seja de difcil aplicao no Brasil. 9

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Tabela 2

Pblico-Alvo Potencial de um Programa de Combate Carncia Alimentar (2.200 kcal) PNAD-1997*

Regio Proporo GAP Nmero Mdio de Nmero de Pblicode Famlias Mdio per Alvo Famlias Membros nas Unidade da Federao capita Indigentes Famlias Indigentes Indigentes Aproximado (R$) (%)

Brasil Centro-Oeste Distrito Federal Gois Mato Grosso Mato Grosso do Sul Nordeste Alagoas Bahia Cear Maranho Paraba Pernambuco Piau Rio Grande do Norte Sergipe Norte Acre Amazonas Amap Par Rondnia Roraima Tocantins Sudeste Esprito Santo Minas Gerais Rio de Janeiro So Paulo Sul Paran Rio Grande do Sul Santa Catarina

17,20 9,42 13,41 13,63 13,25 28,19 27,18 30,39 39,23 27,39 28,74 37,82 26,09 29,11 24,21 22,80 25,88 27,56 13,07 8,67 30,64 15,89 16,72 9,19 9,10 16,09 11,45 7,22 33,98 23,19 21,74 24,59 22,28 19,25 20,06 19,81 19,36 21,63 20,55 22,19 22,14 32,07 26,42 31,60 26,44 25,63 26,67 23,53 23,77 24,95 29,84 33,98 22,65 27,95 24,53

4,36 3,90 3,89 4,37 4,14 4,62 4,73 4,80 4,83 4,51 4,49 4,61 4,51 4,34 3,96 5,13 4,55 4,55 4,29 4,46 4,66 4,21 4,49 3,83 3,65 3,99 4,00 4,07

7.447.535 32.474.575 48.676 181.759 86.635 74.547 194.505 903.310 532.040 500.208 240.559 554.786 252.774 171.051 120.184 21.488 98.511 21.941 209.217 27.113 3.778 148.192 127.692 779.152 383.989 901.569 421.337 341.223 101.299 189.597 707.521 378.778 308.704 899.502 4.269.070 2.553.755 2.417.150 1.086.054 2.489.946 1.165.490 771.213 521.109 85.019 505.406 99.728 951.318 116.296 16.852 690.178 537.797 3.499.327 1.471.715 3.286.228 1.680.233 1.364.599 411.991

Fonte: PNAD-1997. * Preos coletados para as capitais, em valores correntes de 1997.

diversas faixas de carncia alimentar: 4% da populao brasileira no atingem sequer o consumo de 550 kcal/dia, ou seja, no conseguem suprir nem 25% do requerimento ideal. Esse percentual eleva-se para 8% quando aumentamos o requerimento calrico para 50% do ideal, atingindo 14,5% da populao carente ao expandirmos o requerimento para 1.650 kcal/dia (ou seja 75% do requerimento dirio ideal). A Tabela 4 mostra custos e cobertura para dois nveis de requerimento. Essa tabela-resumo permitiu-nos concluir que a cobertura de 75% do requerimento calrico considerado padro pela FAO seria bem razovel, uma vez que o grau de cobertura elevado (praticamente 70% do pblico-alvo do programa integral ou 5 milhes de famlias) e seu custo ainda representaria a metade do custo de um programa destinado ao suprimento das necessidades calricas de toda a demanda.

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Tabela 3

Custo Aproximado de um Programa Nacional de Combate Carncia Alimentar (2.200 kcal) PNAD-1997a
Regio Unidade da Federao Relao do Custo Mensal Nmero de Beneficio Mdio por Benefcio sobre o Estimado por Famlias UF(R$) Indigentes Famlia (R$)b Salrio Mnimoc

Brasil Brasil ano Centro-oeste

7.447.535 Distrito Federal Gois Mato Grosso Mato Grosso do Sul Alagoas Bahia Cear Maranho Paraba Pernambuco Piau Rio Grande do Norte Sergipe Acre Amazonas Amap Par Rondnia Roraima Tocantins Esprito Santo Minas Gerais Rio de Janeiro So Paulo Paran Rio Grande do Sul Santa Catarina 48.676 181.759 86.635 74.547 194.505 903.310 532.040 500.208 240.559 554.786 252.774 171.051 120.184 21.488 98.511 21.941 209.217 27.113 3.778 148.192 127.692 779.152 383.989 901.569 421.337 341.223 101.299

95,56 113,49 81,31 82,76 91,53 93,45 84,25 91,70 92,49 84,15 90,12 91,72 89,02 90,70 113,88 120,00 120,00 107,11 100,64 92,45 98,26 90,25 103,32 97,83 113,09 87,48 101,59 83,89

0,80 0,95 0,68 0,69 0,76 0,78 0,70 0,76 0,77 0,70 0,75 0,76 0,74 0,76 0,95 1,00 1,00 0,89 0,84 0,77 0,82 0,75 0,86 0,82 0,94 0,73 0,85 0,70

711.701.294 5.524.142 14.778.461 7.169.826 6.823.436 18.176.298 76.103.868 48.789.132 46.262.237 20.243.521 49.995.650 23.184.431 15.227.473 10.900.689 2.446.989 11.821.320 2.632.920 22.409.442 2.728.571 349.265 14.561.198 11.524.714 80.501.985 37.566.796 101.958.438 36.858.561 34.664.162 8.497.771 8.540.415.523

Nordeste

Norte

Sudeste

Sul

Custo Anual Brasil

Fonte: PNAD-1997. Notas: a Preos coletados para as capitais, em valores correntes de 1997. b Quando o valor do benefcio mensal estimado ultrapassa o valor do salrio mnimo fica estabelecido que o benefcio fixado em um salrio mnimo. c O valor do salrio mnimo, em setembro de 1997, era de R$ 120.

Partindo, assim, da escolha de atender a 75% do requerimento calrico das famlias em situao de carncia alimentar, elaboramos duas tabelas sintticas do programa ajustado linha de 1.650 kcal (ver Tabela 5). A proporo de famlias cai, assim, para 11%. O pblico-alvo, por sua vez, diminui de 32 milhes para 21 milhes.

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Grfico 2 Distribuio da Populao-Alvo segundo Renda Familiar per capita em Calorias Dirias com Base na Cesta Bsica Levantada pelo Dieese PNAD 1997
2.400 2.200 2.000 1.800 1.600 1.400 RFPC em kcal/dia 1.200 1.000 800 600 400 200 0 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 % da Populao
550 kcal/Dia per capita 25% do Requerimento 1.100 kcal/Dia per capita 50% do Requerimento 1.650 kcal/Dia per capita 75% do Requerimento 2.200 kcal/Dia per capita

100 % do Requerimento
RFPC em kcal/Dia

Tabela 4

Resumo
Requerimento (%) Quantidade Calrica (kcal) Nmero de Famlias Custo Anual (R$)

75 100

1.650 2.200

5.043.746 7.447.535

4.612.956.107 8.544.383.814

Com relao ao benefcio mdio mensal transferido s famlias, h uma reduo de quase 20% do seu valor, caindo para R$ 76,22. J o custo total do programa reduzido mensalmente para R$ 381 milhes, e o anual, para R$ 4,6 bilhes. Ou seja, atender-se-ia a 70% da demanda com pouco mais de 50% dos recursos necessrios a uma cobertura integral (Tabela 7). Resta saber qual seria o impacto de um programa como este sobre o dficit pblico, considerando-se a possibilidade de que viesse a ser implementado antes mesmo que se promovesse a desativao de outros programas afins, menos eficazes e altamente ineficientes, e cujos recursos poderiam ser realocados (talvez num fundo) com vistas transferncia direta de renda monetria ao pblico-alvo.

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Tabela 5

Pblico-Alvo Ajustado (75%) de um Programa de Combate Carncia Alimentar (1650 kcal) PNAD-1997*
Regio Proporo Nmero Mdio Nmero de PblicoGAP Mdio de Famlias de Membros Unidade da Federao Alvo Famlias per capita Indigentes nas Famlias Indigentes Aproximado (R$) (%) Indigentes

Brasil Centro-Oeste Distrito Federal Gois Mato Grosso Mato Grosso do Sul Nordeste Alagoas Bahia Cear Maranho Paraba Pernambuco Piau Rio Grande do Norte Sergipe Norte Acre Amazonas Amap Par Rondnia Roraima Tocantins Sudeste Esprito Santo Minas Gerais Rio de Janeiro So Paulo Sul Paran Rio Grande do Sul Santa Catarina

11,65 7,31 7,85 8,45 8,78 19,55 18,12 21,33 28,55 19,22 19,01 28,11 17,12 19,94 19,30 15,25 18,43 17,95 8,35 6,01 20,37 10,57 12,06 6,43 5,96 9,32 7,97 4,48

27,71 23,08 20,21 21,73 18,44 15,33 16,00 15,44 14,98 18,11 15,87 19,37 18,26 24,34 22,59 27,72 22,71 21,87 22,55 19,44 20,65 18,89 25,40 33,04 20,81 22,80 24,46

4,30 3,58 3,76 4,22 4,03 4,59 4,76 4,88 4,93 4,64 4,55 4,63 4,48 4,38 3,98 5,05 4,28 4,40 4,43 4,00 4,56 4,13 4,43 3,51 3,52 4,07 3,84 3,78

5.043.746 21.815.917 37.785 135.353 106.429 400.413 53.727 226.996 49.379 198.787 134.874 619.189 602.087 2.864.315 373.384 1.821.371 364.076 1.796.639 168.791 783.303 367.049 1.670.469 187.879 869.269 112.222 503.272 82.312 360.544 17.128 68.195 15.628 78.852 65.899 281.787 136.292 599.580 17.311 76.763 2.616 10.462 98.522 448.873 84.966 351.174 562.250 2.489.013 268.682 942.109 590.067 2.077.077 243.994 993.165 237.583 911.271 62.814 237.676

Fonte: PNAD-1997. * Preos coletados para as capitais, em valores correntes de 1997.

Como podemos verificar na Tabela 6, a implantao do programa, cujo custo atualizado em reais de 1999 alcanaria R$ 5 bilhes anuais, representaria 6% do dficit de R$ 80 bilhes previsto em 1999, ou provocaria uma elevao do dficit pblico de 8% para 8,5% do PIB.

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Tabela 6

Estimativa de Impacto da Implantao do Programa de Distribuio de Renda no Dficit Pblico Esperado para 1999
PIB Estimado para 1999 Dficit Pblico Esperado para 1999 como Proporo do PIB Dficit Pblico Esperado para 1999 em Valores Monetrios Custo de Implantao do Programa de Distribuio de Renda para o Atendimento de 75 do Requerimento Calricoa Impacto do Programa de Distribuio de Renda no Aumento do Dficit Pblico R$ 1 trilho 8% R$ 80 bilhes R$ 5 bilhesb 0,5%

Fontes: PIB; analistas de mercado; dficit; analistas de mercado; programa de renda, Lavinas e equipe, do IPEA. Notas: a O requerimento calrico dirio per capita determinado pela FAO. b Valores atualizados pelo IGP-M da FGV para junho de 1999.

Tabela 7

Custo Aproximado de um Programa Nacional Ajustado (75%) de Combate Carncia Alimentar (1.650 kcal) PNAD-1997a
Regio Unidade da Federao Relao do Custo Mensal Nmero de Beneficio Mdio por Benefcio sobre o Estimado Famlias Indigentes Famlia (R$) Salrio Mnimob por UF (R$)

Brasil Brasil ano Centro-Oeste

5.043.746 Distrito Federal Gois Mato Grosso Mato Grosso do Sul Alagoas Bahia Cear Maranho Paraba Pernambuco Piau Rio Grande do Norte Sergipe Acre Amazonas Amap Par Rondnia Roraima Tocantins Esprito Santo Minas Gerais Rio de Janeiro So Paulo Paran Rio Grande do Sul Santa Catarina 37.785 106.429 53.727 49.379 134.874 602.087 373.384 364.076 168.791 367.049 187.879 112.222 82.312 17.128 15.628 65.899 136.292 17.311 2.616 98.522 84.966 562.250 268.682 590.067 243.994 237.583 62.814

76,22 85,60 75,80 71,37 76,20 72,78 63,24 70,61 70,51 63,63 71,55 69,46 72,23 71,77 79,88 99,69 98,40 84,95 79,45 66,70 75,14 73,90 74,12 75,91 104,20 75,81 77,64 76,57

0,64 0,71 0,63 0,59 0,63 0,61 0,53 0,59 0,59 0,53 0,60 0,58 0,60 0,60 0,67 0,83 0,82 0,71 0,66 0,56 0,63 0,62 0,62 0,63 0,87 0,63 0,65 0,64

384.413.009 3.234.434 8.067.425 3.834.496 3.762.433 9.815.590 38.075.982 26.365.764 25.669.178 10.740.003 26.261.989 13.049.136 8.105.907 5.907.450 1.368.185 1.557.955 6.484.396 11.577.733 1.375.376 174.474 7.403.337 6.279.242 41.672.283 20.395.113 61.483.801 18.495.965 18.445.944 4.809.417 4.612.956.107

Nordeste

Norte

Sudeste

Sul

Custo Anual Brasil

Fonte: PNAD-1997. Notas: a Preos coletados para as capitais, em valores correntes de 1997. b O valor do salrio mnimo, em setembro de 1997, era de R$120.

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4 - AS EXPERINCIAS NACIONAIS DOS PROGRAMAS DE COMBATE FOME: O CASO DO PRODEA Existem no Brasil programas que visam a reduzir a carncia alimentar de grupos sociais em situao de risco, e cujo desenho guarda um vis de cunho emergencial. Um deles o Prodea , do governo federal. Na perspectiva de estimar sua eficcia na reduo dos nveis de carncia alimentar no Brasil, tomamo-lo como objeto de avaliao no mbito deste artigo. O Prodea foi criado em 1993 em carter emergencial com a finalidade de socorrer a populao carente atingida pela seca no norte de Minas e no Nordeste. Posteriormente, a seleo dos municpios a serem beneficiados foi ampliada com base no mapa da fome, elaborado pelo IPEA (1993). Em 1995, o Prodea passou a fazer parte do Comunidade Solidria, que, desde ento, junto com a Conab, responsvel por sua execuo. Cabe Conab a operacionalizao do programa. Entre as suas funes, esto: definir a localizao das unidades armazenadoras (PRDs) de onde os alimentos so levados para os municpios; prestar todo apoio logstico, desde a aquisio dos produtos at a sua distribuio nos municpios, e realizar o controle de qualidade desses produtos. A Conab tambm acompanha e executa as deliberaes da Conex, rgo superior de acompanhamento do Prodea que conta com representantes do governo federal. Alm da Conab, participam das operaes do programa as prefeituras e a sociedade civil, representada em cada municpio pela comisso municipal. Em regra, a comisso municipal que realiza a seleo e o cadastramento das famlias a serem beneficiadas, alm de elaborar relatrios mensais para a Conex. ainda funo da comisso organizar a distribuio das cestas. Quanto s prefeituras, suas principais atribuies so a criao das comisses municipais e o transporte dos alimentos das centrais de armazenamento da Conab at o local onde feita a distribuio no municpio. Para ser beneficirio do programa, so exigidas algumas contrapartidas, que, em geral, esto ligadas rea de educao (por exemplo, participar de programas de alfabetizao, matrcula dos filhos na escola etc.), rea de sade (apresentao de carteira de vacinao dos filhos etc), realizao de trabalhos comunitrios, entre outras. De cunho compensatrio, o Prodea atua na distribuio de cestas de alimentos. A sua composio sofreu alteraes desde o incio do seu funcionamento, sobretudo em funo de dificuldades na liberao dos estoques pblicos. Como mostra a Tabela 8, de 1995 para 1997 foram agregados mais dois alimentos no mix oferecido na cesta: farinha de mandioca e macarro. Apesar disso, ocorre uma reduo na sua quantidade e sobretudo nas kcal proporcionadas, que tiveram uma

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variao negativa prxima a 20% entre 1995 e 1996, permanecendo praticamente inalterada entre 1996 e 1997.23
Tabela 8

Composio da Cesta Prodea

(Em kg e kcal)
1995 kg kcal kg 1996 kcal kg 1997* kcal

Arroz Feijo Farinha de Mandioca Flocos de Milho Macarro Total por Cesta

10 5 15 -

35.686 16.359 53.100 105.145

10 5 5 5 -

35.686 16.359 17.700 17.700 87.445

10 5 2 5 3

35.686 16.359 7.080 17.700 11.070 87.895

Fontes: Conab e Estudo Multicntrico (Unicamp). Elaborao Lavinas e equipe, do IPEA. * Passou a vigorar em abril de 1997.

A Tabela 9 traz o aporte calrico per capita mdio proporcionado pela cesta do Prodea em cada unidade da Federao, no ano de 1997, com base no nmero de membros das famlias pobres, segundo os dados da PNAD-1997. Pode-se observar que no Cear o nmero adicionado de calorias menor (15 mil kcal/ms), ao passo que em So Paulo alcana valor mais favorvel (19 mil kcal/ms). Para o Brasil, esse valor de 16.647 kcal/dia. Ora, se em 1995 a cesta do Prodea oferecia cerca de 105 mil kcal/ms e passou a oferecer, em 1997, aproximadamente 88 mil kcal/ms, isso implicou uma reduo do aporte calrico da ordem de 17 mil kcal, o que quase equivale ao aporte mdio per capita Brasil. Isso significa que houve a reduo de um indivduo, em termos de suplementao familiar no que tange ao atendimento da demanda. No tocante abrangncia do programa, o perodo 1995/98 marcado por um acentuado processo de expanso das suas atividades. Como mostra a Tabela 10, os municpios atendidos passaram de 583 em 1995, para 2.254 em 1998, ou seja, um crescimento mdio anual de aproximadamente 57%. Mais intenso foi o crescimento do volume de cestas distribudas: em 1995, 3,1 milhes, chegando em 1998 a quase 28,5 milhes, incremento anual prximo a 110%. Cresce tambm o pblico-alvo, agregando comunidades indgenas e acampamentos de sem-terra, bem como o quantitativo de cestas a eles destinadas. Mas em que magnitude o programa vem conseguindo atingir o seu pblico-alvo? A Tabela 11 traz os nmeros de cobertura do programa nacionalmente.24 Considerando seu foco o quantitativo de famlias que, segundo a PNAD-1997,

23

Em 1998, houve nova variao da composio da cesta, que passou a ser constituda de 5kg de arroz, 5kg de feijo, 5kg de flocos de milho, 3kg de macarro,1 kg de farinha de mandioca, 1kg de acar e duas latas de leo. Em termos de calorias, essas ficaram na faixa de 84 mil kcal.

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Tabela 9

Aporte Calrico Proporcionado pela Cesta Prodea

Unidade da Federao Nmero de Membros nas Famlias Pobres Prodea kcal Total Ms Prodea kcal per capita Ms Prodea kcal per capita Dia

AC AL AM AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT PA PB PE PI PR RJ RN RO RR RS SC SE SP TO Brasil

4,89 5,75 6,33 5,55 5,73 5,83 4,71 5,00 4,59 5,87 5,33 5,02 5,30 5,58 5,44 5,39 5,47 4,82 4,70 5,45 5,27 5,17 4,76 4,94 5,23 4,51 5,67 5,28

87.895 87.895 87.895 87.895 87.895 87.895 87.895 87.895 87.895 87.895 87.895 87.895 87.895 87.895 87.895 87.895 87.895 87.895 87.895 87.895 87.895 87.895 87.895 87.895 87.895 87.895 87.895 87.895

17.975 15.287 13.880 15.828 15.342 15.068 18.680 17.579 19.132 14.980 16.504 17.521 16.585 15.754 16.148 16.305 16.078 18.254 18.712 16.120 16.678 16.996 18.467 17.804 16.792 19.478 15.512 16.647

599 510 463 528 511 502 623 586 638 499 550 584 553 525 538 544 536 608 624 537 556 567 616 593 560 649 517 555

Fontes: PNAD-1997, Conab e Estudo Multicntrico (Unicamp). Elaborao: Lavinas e equipe, do IPEA.

no possuam renda suficiente para a aquisio das 2.200 kcal per capita/dia, o grau de cobertura (Total 1) do Prodea de 15,93% (razo entre o nmero mdio de cestas distribudas por ms e o nmero de famlias em situao de risco alimentar). Desconsiderando-se os atendimentos realizados em comunidades indgenas e acampamentos de sem-terra, na Amaznia Solidria e outros atendimentos especiais, esse percentual sobe para 16,61% (Total 2), ainda muito aqum da demanda potencial.25
24

Optamos por calcular dois totais, em virtude do nmero mdio de famlias indigentes, estimadas a partir da PNAD, de no coleta de dados no meio rural da regio Norte. 25 Entretanto, como sabemos que o Prodea no tem abrangncia nacional, atuando apenas em alguns municpios, estimamos sua cobertura levando em conta apenas os municpios onde as cestas so de fato distribudas. Para isso, construmos um grau de cobertura com a seguinte aproximao: consideramos o total de famlias beneficiadas por municpio para o ltimo ano que temos informao disponvel (1998) em relao ao nmero de famlias com renda familiar per capita inferior ao custo de 2.200 kcal em 1991. No dispomos de dados mais recentes do que 1991 (data de realizao do ltimo Censo) para o clculo da renda familiar per capita nos municpios. No clculo do grau de cobertura, dos 1.353 municpios beneficiados em 1998, consideramos apenas 1.042, devido a problemas na compatibilizao entre os municpios existentes em 1991 e 1998. O grau de cobertura nacional do programa elevou-se, assim, para cerca de 50% nesses municpios. Dadas as incompatibilidades de data de referncia, julgamos mais correto abandonar tal aproximao, uma vez no ser possvel estim-la com mais rigor. 17

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Tabela 10

Atendimentos do Prodea
Nmero de Atendimentos 1995 1996 1997 1998 Taxa Anual (%)

Municpios Comunidades Indgenas Acampamento de Sem-Terra Seringueiros Amaznia Solidria Outros* Total

583

1.094 200 283

1.344 386 903

2.254 705 824

57 88 71

583

1.577

2.633

3.783

87
Taxa Anual (%)

Nmero de Cestas Distribudas 1995 1996 1997 1998

Municpios Comunidades Indgenas Acampamento de Sem-Terra Seringueiros Amaznia Solidria Outros* Total

3.073.365 4.075 25.086

3.102.526

7.240.227 14.236.551 28.660.563 100.703 180.291 284.999 252.945 416.433 797.744 7.418 31.218 28.510 7.593.875 14.840.693 29.803.034

110 312 217 321 113

Fontes: Gepre/Supri/Dipdri Conab. * Atendimentos especias s famlias vtimas dos incndios em Roraima, do derramamento de cido do navio Bahamas em So Jos do Norte (RS) e da exploso de fogos de artifcios em Santo Antnio de Jesus (BA).

Tabela 11

Grau de Cobertura
1997 Total 1a Total 2b

Nmero de Famlias Indigentes Nmero Mdio de Cestas Distribudas/Ms Grau de Cobertura (%)

7.447.535 1.186.379 15,93

7.447.535 1.236.724 16,61

Fonte: Supri/Dipri/Conab e Lavinas. Elaborao: Lavinas e equipe, do IPEA. Notas: a Total 1 exclui as cestas distribudas em comunidades indgenas, acampamentos de sem-terra e seringueiros na Amaznia Solidria. b Total 2 considera as cestas distribudas em comunidades indgenas, acampamentos de sem-terra e seringueiros na Amaznia Solidria.

De modo a estimar a eficcia e eficincia do programa, consideramos a sua estrutura de custos. Para a distribuio das cestas, a Conab afirma ter gasto em 1997 um valor aproximado de R$ 296 milhes. Na Tabela 12, em que esto arrolados os valores e percentuais da execuo oramentria da Companhia com o Prodea, nota-se que na rubrica pessoal est concentrado o maior peso dos gastos do programa. Em seguida aparece a remisso (gasto com alimentos do estoque regulador da empresa), a aquisio (gasto com a compra de alimentos no mercado local) e o custeio (gastos com fretes, armazenagem etc). Como o Prodea est inserido no conjunto de uma estrutura administrativa maior, que possui outras atividades alm da distribuio de cestas de alimentos, nem todo pessoal alocado na empresa executa atividades diretamente ligadas operacionalizao do programa. Para estimar a despesa com pessoal adotou-se o seguinte procedimento, utilizando informaes da prpria Conab para
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contabilizar os gastos com pessoal: enquanto nas regionais da Companhia h claro envolvimento dos funcionrios com o programa, isso no ocorre na mesma intensidade com os funcionrios lotados no escritrio central de Braslia. Dessa forma, para uma aproximao mais exata do valor realmente despendido com pessoal no funcionamento do Prodea, calculamos o salrio mdio dos empregados da empresa, excluindo em seguida da rubrica gasto com pessoal o montante correspondente ao escritrio do Distrito Federal.26

Tabela 12

Custos da Conab com o Prodea

(Em R$ de dez./97)
1997

Custeio Aquisio Equalizaesa Pessoal (Exceto Braslia) Custo Total sem Pessoal Custo Total com Pessoal (Exceto Pessoal de Braslia)b

4.515.424 35.517.575 113.555.413 142.385.736 153.588.412 295.974.148

Fontes: Supri/Dipri/Conab e Lavinas 1999. Elaborao: Lavinas e equipe, do IPEA. Notas: a Equalizaes dos estoques reguladores da Conab: representam as transferncias de recursos para equalizar os preos dos alimentos em estoques (que consideram as AGF, custos de armazenagem e juros) com os de mercado. b Estimativa do custo do Programa considerando o total de empregados nas regionais da Conab excluindose os funcionrios de Braslia.

Com base nos custos totais estimados, calculamos o custo unitrio por cesta distribuda no ano de 1997. Os valores encontram-se na Tabela 13 e mostram que, sem imputarmos o custo global das despesas com pessoal em 1997, o governo federal gastou R$ 10,35 por cesta distribuda. Adicionando a rubrica pessoal, esse custo unitrio quase dobra, passando para R$ 19,94. Alm dos gastos federais com o programa, constatou-se durante pesquisa de campo realizada no Estado da Bahia no mbito do projeto Segurana Alimentar e Descentralizao [ver Lavinas (1998)], a existncia de despesas municipais com o transporte dos alimentos entre os armazns da Conab e o local da sua distribuio. Em mdia, estas podem ser avaliadas num montante de R$ 400/ms. Assim, acrescentamos ao custo total do Prodea o valor desse transporte multiplicado pelo nmero de municpios atendidos pelo programa. Os valores encontrados esto na Tabela 14 e elevaram o valor anteriormente calculado em cerca de apenas 0,2%.

26

Essa aproximao no ideal mas serve aos propsitos desta metodologia. 19

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Tabela 13

Custo por Cesta Distribuda

(Em R$ de dez./97)
1997

Custo Total do Prodea sem Pessoal Custo Total do Prodea com Pessoal (Exceto Braslia)* Nmero de Cestas Distribudas Custo da Cesta sem Pessoal Custo da Cesta - com Pessoal

153.588.412 295.974.148 14.840.693 10,35 19,94

Fontes: Supri/Dipri/Conab e Lavinas (1999). Elaborao: Lavinas e equipe, do IPEA. * Estimativa do custo do Programa considerando o total de empregados nas regionais da Conab, excluindo-se os empregados em Braslia.

Tabela 14

Custo por Cesta Distribuda mais com Custo dos Municpios

(Em R$ de dez./97)
1997

Custo Total do Prodea sem Pessoal Custo Total do Prodea com Pessoala Custo Total dos Municpiosb Nmero de Cestas Distribudas Custo da Cesta sem Pessoal Custo da Cesta com Pessoal

153.588.412 295.974.148 524.500 14.840.693 10,38 19,98

Fontes: Supri/Dipri/Conab e Lavinas (1999). Elaborao: Lavinas e equipe, do IPEA. Notas: a Estimativa do custo do programa considerando o total de empregados nas regionais da Conab excluindo-se os empregados em Braslia. b Estimativa dos gastos de todos os municpios com a distribuio das cestas do Prodea. O valor foi calculado com base na pesquisa de campo em municpios da Bahia do projeto Segurana alimentar e descentralizao: novos rumos para as polticas pblicas, Finep/IPEA/SBE.

Esses dados revelam que o preo final estimado de uma cesta de alimentos distribuda pelo governo federal atravs do Prodea em 1997 foi de R$ 19,98. Logo, gastou-se praticamente o dobro do valor dos alimentos doados com a sua distribuio, o que revela custos elevadssimos de ineficincia. Mas qual o grau de eficcia do Prodea no que tange reduo do gap alimentar das famlias beneficiadas? O grau de eficcia de difcil estimao, sobretudo porque no dispomos de uma avaliao especfica sobre as formas de focalizao do programa que variam de municpio para municpio. Logo, no h como supor que o programa realmente atenda queles que esto em situao de maior risco alimentar, nem tampouco pode-se identificar o lugar de cada famlia de beneficiados ao longo da curva de distribuio (ordenada por renda) do pblico-alvo potencial. Consciente desse constrangimento, resolvemos, ainda assim, estimar o que seria o impacto da focalizao ideal no acrscimo do aporte calrico levado s famlias, que de 555 kcal/dia/per capita para o Brasil, em mdia.

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O Grfico 3 apresenta a distribuio da renda familiar per capita convertida em kcal/dia, bem como o acrscimo de calorias proporcionado pelo Prodea. Se tomarmos como hiptese que a focalizao a ideal, isto , que os 20% do pblico-alvo beneficiado pelo Prodea esto, de fato, concentrados na cauda inferior da distribuio, a distncia mdia dos indivduos em relao linha de 2.200 kcal/dia cairia de 45% para 39%, uma reduo de cerca de 13% no grau de carncia alimentar dessa populao. Entretanto, sabemos que tal estimao no corresponde realidade, pois a focalizao raramente adequada. Alm disso, h que se cogitar a possibilidade de desvios dos alimentos destinados aos beneficirios, bem como o desperdcio no consumo dos gros doados, o que reduziria tal aporte calrico suplementar. De fato, existem crticas quanto qualidade dos alimentos distribudos (arroz e feijo), de difcil cozimento, o que induz a desperdcios.27 O mais provvel que o pblico beneficirio do Prodea se encontre disperso ao longo de toda a distribuio (curva vermelha) do Grfico 3, o programa tendo, portanto, resultados distintos e de menor eficcia, do que aqui apresentado. Resumidamente, observamos neste exerccio importantes ineficincias de distribuio, baixa eficcia e baixa cobertura, como indicadores da pouca efetividade do programa como meio de combate misria.

Grfico 3 Reduo Ideal do GAP Alimentar Propiciado pelo Prodea a partir da Distribuio da Populao-Alvo segundo RFPC em kcal/Dia com Base na Cesta Bsica Levantada pelo Dieese PNAD 1997
2.600 2.400 2.200 2.000 1.800 1.600 1.400 1.200 1.000 800 600 400 200 0 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 % da Populao

RFPC em kcal/dia (Dieese)

RFPC em kcal/dia

2.200 kcal/dia per capita

RFPC em kcal/dia + Prodea

27

Comentrios baseados na pesquisa de campo do projeto Segurana alimentar e descentralizao: novos rumos para as polticas pblicas, realizada em municpios da Bahia. 21

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5 - COMPARANDO VANTAGENS DE DIFERENTES PROGRAMAS COMPENSATRIOS DE SEGURANA ALIMENTAR Para refletir sobre o grau de eficincia do Prodea, estabelecemos um parmetro de comparao, dada a no-compatibilidade entre a pauta de alimentos distribuda pelo Prodea e a do Decreto-Lei n 399/38. Estudaremos o caso da Bahia, onde existe um programa compensatrio de segurana alimentar com base na venda subsidiada de alimentos, o Cesta do Povo. Apesar de no se tratar de um programa gratuito, nem focalizado, possui efeito regulatrio importante no mercado varejista de alimentos do estado, alm de compensatrio. O Cesta do Povo um programa do governo do Estado da Bahia, inserido na linha das polticas compensatrias, que realiza a venda subsidiada de alimentos, produtos de limpeza e higiene pessoal em nvel estadual. Foi implantado em 1979 com o objetivo de atender populao de baixa renda, atravs da comercializao direta dos gneros citados, que deveriam ser vendidos a preos inferiores queles praticados pelo mercado. Existem em operao 409 lojas fixas do Cesta do Povo na Bahia, sendo 64 localizadas na Grande Salvador e 345 no interior do estado, cobrindo desta forma a grande maioria dos municpios baianos (341 no total dos 415 municpios do estado). Com este nmero de pontos de comercializao e abrangncia geogrfica, o programa garante alta capilaridade enquanto rede de abastecimento alimentar. Estima-se que o Cesta do Povo atinja cerca de 1 milho de famlias, o que corresponde a aproximadamente 1/3 da populao do estado. Embora concebido para atender populao de baixa renda, o programa dispensou a focalizao do pblico-alvo, tornando-se aberto populao em geral. Na prtica, as caractersticas de sua infra-estrutura, a pouca convenincia28 e o mix reduzido29 agem como mecanismo de focalizao. Em algumas cidades do interior, o Cesta do Povo assume importncia ainda maior que na capital, por representar quase a nica opo de grande varejo para compra de gneros alimentcios e de higiene e limpeza. Nesses municpios prevalece uma estrutura de comercializao pouco diversificada, em que dominam pequenos armazns que vendem fiado ou a crdito, com margens elevadas e juros embutidos, muitas vezes, extorsivos.30
28 29

No h fornecimento de embalagens. So comercializados cerca de 93 produtos: 57 alimentos e o restante dividido entre higiene pessoal, limpeza e utenslios domsticos. 30 Na pesquisa citada, foi constatado um esvaziamento do perfil compensatrio do programa. Isso ocorreu em virtude da aproximao entre os preos praticados na rede e os do mercado varejista, levando conseqente reduo da sua atratividade. Aos poucos, o Cesta deixou de garantir um melhor nvel de acessibilidade alimentar sua clientela, sobretudo no caso dos alimentos bsicos. De fato, o que provocou essa distoro foi a m focalizao do subsdio transferido pelo governo estadual rede, uma vez que este passou a ser canalizado para produtos pouco freqentes na pauta alimentar da populao carente. A administrao do programa corrigiu em janeiro de 1999 tal distoro, melhorando sua performance do ponto de vista do benefcio transferido. 22

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A partir da Tabela 2, possvel fazer uma caracterizao do pblico-alvo potencial de um programa baiano de combate carncia alimentar. A proporo de indivduos com algum grau de carncia alimentar na Bahia de 35%, o que gera um pblico-alvo potencial de 4,3 milhes de indivduos ou 745.190 famlias, com base no clculo da PNAD para 1997. O Prodea, por sua vez, atendeu, segundo dados de 1997, a 220.238 famlias em 98 municpios baianos, o que representaria perto de 30% da populao-alvo. Quanto custa adquirir os alimentos distribudos pelo Prodea na rede Cesta do Povo? A Tabela 15 apresenta em paralelo os custos da cesta de alimentos do Prodea vis-vis os do Cesta do Povo. Constata-se ser cerca de R$ 3,50 mais barato adquirir a mesma pauta de alimentos na rede baiana. Em termos calricos, em dezembro de 1997, gastando R$ 19,98 em uma loja do Cesta do Povo, uma famlia teria acesso a 24% mais calorias da pauta de alimentos distribuda pelo Prodea.

Tabela 15

Aporte Calrico Prodea a Preos do Cesta do Povo

Custo da Cesta Prodea (R$) Custo da Cesta Prodea a Preos do Cesta do Povo (R$) Calorias Oferecidas pela Cesta Prodea Calorias da Cesta do Prodea Compradas se R$19,98 Fossem Gastos no Cesta do Povo Aporte Calrico em Valores do Cesta do Povo vis--vis o Prodea (%)
Fontes: Conab e Ebal.

19,98 16,15 87.895,43 108.739,99 24

Isso representa, em termos per capita/dia, um acrscimo de 122 calorias para a populao-alvo do programa da Bahia. O benefcio do Prodea d 512 kcal/dia per capita, considerando-se o nmero mdio de membros nas famlias da Bahia. Se a mesma cesta fosse comprada no Cesta do Povo, este aporte calrico atingiria 634 calorias. Assim, se a distribuio de alimentos do Prodea fosse substituda pelo seu equivalente em renda, o governo federal estaria transferindo um maior benefcio no acesso alimentar s famlias beneficirias que alocassem essa renda no Cesta do Povo. Usando, portanto, a linha do requerimento calrico (2.200 kcal/dia) a proporo de pessoas abaixo da linha de carncia alimentar permanece inalterada, mas a intensidade do dficit cai de 42% para 36%. Acrescentando o diferencial calrico proporcionado pelo Cesta do Povo, esse nmero chega a 35%, evidenciando acrscimo residual.

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Tabela 16

Efeito da Distribuio das Cestas Bsicas do Prodea sobre a Reduo do Dficit Calrico da Populao Carente do Estado da Bahia PNAD-1997a
Proporo de Indivduoas Abaixo do Nvel de 2.200kcal/Dia (P0) Insuficincia Mdia de Renda per capita (P1)

Em Relao a Linha de 2.200 kcal

RFPC em kcal/Diab RFPC em kcal/Dia + Calorias do Prodeac RFPC em kcal/Dia + Calorias do Prodea + Diferencial Cesta do Povod

0,35 0,35 0,35

0,42 0,36 0,35

Fonte: PNAD-1997. Notas: a) Preos coletados para as capitais, em valores correntes de 1997. b) Renda familiar per capita convertida com base nos preos da cesta bsica levantados pelo Dieese. c) Renda familiar per capita em kcal/dia, acrescida das calorias proporcionadas pela cesta do Prodea d) Renda familiar per capita em kcal/dia, acrescida das calorias proporcionadas pela cesta do Prodea e do diferencial calrico adquiridas no Cesta do Povo.

Essa diferena entre o aporte calrico obtido atravs do Cesta do Povo e o obtido pelo Prodea muito pequena, verdade. Entretanto, h outras vantagens ofertadas pelo Cesta do Povo em comparao com o Prodea: a) H uma reduo do grau de ineficincia porque o gasto do Prodea tem alto custo administrativo (praticamente 100% sobre o custo de aquisio de alimentos), o que no se verifica no caso do Cesta do Povo. b) A alocao do benefcio, atravs da compra no Cesta do Povo ser melhor por causa do maior grau de liberdade dos beneficirios na escolha do produto que mais lhes convm, reduzindo, portanto, o desperdcio e aumentando o bem-estar. Quanto s desvantagens, sem dvida a mais relevante diz respeito utilizao de dois subsdios, um pelo lado do Cesta do Povo e outro pela transferncia de renda. Dois benefcios quase idnticos na sua finalidade, levando, pois, a uma elevao ainda maior do gasto social. A pergunta que se coloca, portanto, se seria adequado manter esses dois subsdios. Talvez na Bahia fosse possvel manter ambos, dadas as caractersticas do Cesta do Povo que, alis, refocalizou recentemente o subsdio pblico nos produtos bsicos, aumentando o benefcio transferido populao. Mas o caso baiano no pode se estender a todo o pas. Assim, resta saber se, na hiptese de uma desativao do Prodea e sua substituio por uma transferncia direta de renda, a acessibilidade seria garantida no varejo em geral, ou se haveria perda do benefcio, dado o valor elevado dos preos. 6 - O VAREJO Nesta seo, comparamos o custo estimado da cesta do Prodea com os preos de mercado pesquisados em trs capitais, com o objetivo de verificar se um
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benefcio cedido na forma de renda monetria, em vez de cestas de alimentos, conseguiria garantir o mesmo grau de acessibilidade alimentar. Isso seria possvel por ter a estabilizao econmica levado a uma forte reduo dos diferenciais de preos entre o varejo e os equipamentos pblicos subsidiados. A Tabela 17 mostra os preos no varejo de trs capitais selecionadas (Curitiba, Belo Horizonte e Salvador) dos mesmos produtos que so distribudos nas cestas do Prodea. Para cada capital, calculamos o preo total a ser despendido por indivduo na tentativa de adquirir as mesmas calorias dos produtos oferecidos pela cesta do Prodea.

Tabela 17

Preo da Cesta do Prodea no Varejo de Capitais Selecionadas*

Quantidades (kg) Curitiba (R$) Belo Horizonte (R$) Salvador (R$)

Arroz Feijo Macarro Farinha de Mandioca Flocos de Milho Total Diferencial com a Cesta do Prodea

10 5 2 5 3 25

8,30 3,25 3,12 3,00 1,23 18,90 1,08

9,20 3,95 3,24 4,10 1,17 21,66 1,68

9,50 3,40 3,16 2,95 1,20 20,21 0,23

Fontes: Curitiba: Disque Economia/SMAB. Belo Horizonte: Departamento de Acompanhamento de Preos/ SMAB. Salvador: Cesta do Povo/Ebal. Elaborao: Lavinas (1999) e equipe, do IPEA. * Preos mdios no perodos set./96 a set./97. Valores em reais de setembro de 1997.

Nessas capitais, fica evidente que o varejo oferece preos muito similares ao custo das mesmas calorias no Prodea. Em Belo Horizonte, onde encontramos o maior diferencial com relao cesta do Prodea, o preo dos alimentos ficou apenas R$ 1,68 mais caro, enquanto em Curitiba pode-se constatar que a aquisio das mesmas calorias da cesta do Prodea no varejo local era R$ 1,08 mais barata. O diferencial no grande varejo baiano irrelevante, equalizando praticamente preos e custos. Fica assim evidenciada a vantagem na transferncia de renda monetria, pois permitiria adquirir os mesmos alimentos sem gerar ineficincias na administrao do programa. O benefcio em forma de renda permitiria ainda que as pessoas priorizassem, com livre escolha, o suprimento de suas carncias alimentares, o que certamente traria aumento de seu bem-estar e barateamento das despesas com alimentao, uma vez que seria possvel otimizar o uso do recurso identificando alimentos em oferta ou cujo preo tem queda sazonal. Sabemos, entretanto, que ao transferir renda monetria a uma famlia ou indivduo sem impor constrangimentos na sua alocao, haveria o risco de o benefcio ou a renda da famlia no ser integralmente comprometido no suprimento das carncias alimentares, embora o contrrio tenha sido a hiptese aventada at agora, por questes metodolgicas. Tal comprometimento parcial,
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posto haver outras carncias a serem supridas em carter imediato, sobretudo entre famlias indigentes. Coloca-se, ento, como questo: qual o percentual de renda que famlias em situao de carncia alimentar costumam comprometer, em mdia, com alimentao? Segundo a Pesquisa de Oramento Familiar (POF),31 de 1996 para a regio metropolitana de Salvador, o percentual da despesa com alimentao das famlias cujos membros se encontram abaixo do requerimento calrico mnimo (2.200 kcal/dia) gira em torno de 43%. A fim de mensurarmos o real deslocamento da renda das famlias-alvo de um programa de combate carncia alimentar, imputamos como acrscimo de renda o valor relativo a uma transferncia de cerca de R$ 78,32 bem como o valor relativo a 43% deste montante, pelas razes j expostas. O Painel 1 apresenta, para as reas rural e urbana,33 a distribuio da renda familiar per capita (linha vermelha), a distribuio da renda acrescida do benefcio concedido s famlias referente a 75% das 2.200 kcal/dia, ou seja, cerca de R$ 7834 por famlia (linha azul) e a renda familiar per capita acrescida do que seria o gasto presumido com alimentao, supondo que as pessoas estivessem comprometendo apenas 43% de sua renda com alimentao (linha pontilhada). Pode-se constatar que o impacto do benefcio sobre a reduo das carncias diferente entre as reas urbana e rural. Na rea urbana, a reduo do percentual de pessoas em situao de carncia alimentar (linha pontilhada) seria de cerca de 20%, enquanto na rea rural esta reduo seria aproximadamente de 25%.35 No entanto, a transferncia de renda integral (benefcio de R$ 78 linha azul) retiraria perto de 60% da populao rural da Bahia da indigncia e 42% daquelas vivendo nas reas urbanas. Isso s vem confirmar que o uso mltiplo deste benefcio estaria, de fato, atendendo a um conjunto mais amplo de necessidades no-satisfeitas dessas famlias e, por isso mesmo, aumentando em muito o grau de bem-estar da populao mais desassistida do estado.

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Observando a estrutura de gastos das famlias que possuem rendimento mensal familiar at dois salrios mnimos na regio metropolitana de Salvador, pela POF/96, podemos constatar que elas gastam cerca de 39,41% com alimentao, 22,42% com habitao, 10,05% com transporte, 5,70% com vesturio, 5,29% assistncia sade, 1,64% com educao e 15,49% com outras despesas. 32 Conforme os valores expressos na Tabela 6 para o Estado da Bahia. 33 Cabe ressaltar que o Estado da Bahia apresenta cerca de 4.269.278 pessoas vivendo abaixo da linha de 2.200 kcal/dia, ou seja, em torno de 35% da populao do estado, sendo 43% do total em rea rural e 57%, em rea urbana. 34 Cumpre ressaltar que optamos pelo mesmo benefcio dentro do estado, a fim de evitar o possvel estmulo mobilidade entre municpios. 35 A linha de 2.200 kcal/dia cerca de 30% menor na rea urbana. 26

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Painel 1 Distribuio dos 35% mais Pobres da Populao do Estado da Bahia segundo Renda Familiar per capita, RFPC mais Benefcio per capita Famlia e Gasto Presumido com Alimentao PNAD 1997 rea Rural
60
RFPC

50 40 RFPC

RFPC + Benefcio

30 20
RFPC+ Gasto com Alimentao

10
Linha de 2.200 kcal/Dia

0 0 10 20 30 40 50 60 70 % da Populao-Alvo em rea Rural 80 90 100

rea Urbana
60
RFPC

50 40 RFPC 30 20 10
Linha de 2.200 kcal/Dia RFPC+ Gasto com Alimentao

RFPC + BENEFCIO

0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 % da Populao-Alvo em rea Urbana

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7 - BREVES CONCLUSES A distribuio de alimentos in natura pelo Prodea revelou deficincias na complementao (550 kcal/dia per capita) dos requerimentos calricos necessrios s famlias em situao de risco alimentar. O custo final da cesta do Prodea mostrou ineficincias do ponto de vista econmico, posto que, se a mesma quantidade de renda fosse integralmente transferida s famlias, estas teriam como adquirir mais calorias (diferenciais de preo Prodea/varejo). Por fim, a cobertura do programa manteve-se bastante limitada ante o passivo existente. No fossem todas essas constataes suficientes por si ss para sublinhar o perfil inadequado de um programa como o de distribuio de alimentos para indigentes, haveria ainda uma questo das mais relevantes a ser levantada. Programas como esse no conseguem vencer sua dimenso assistencial-emergencial, rompendo seu efeito residual para atuar de forma mais abrangente por meio de redistribuio de ativos, ou seja, promovendo a eqidade, e de forma eficiente. Estes pontos orientaram as colocaes da parte inicial deste trabalho, em que procuramos enfatizar as mudanas em curso na compreenso do papel das polticas compensatrias em tempos de vulnerabilidade crescente e instabilidade. Dar renda em vez de dar alimentos uma forma, das menos onerosas e das mais eficazes, de se renovar as polticas sociais de carter compensatrio, para que passem a agir eficientemente no s sobre o combate de curto prazo pobreza, mas tambm sobre a desigualdade, causa maior da misria no Brasil. Redistribuir renda, em valores condignos com a situao de extrema precariedade de grande parte da populao deste pas, a maneira mais certeira e mais rpida de se dar incio a uma verdadeira reforma social assentada na reduo dos elevados nveis de desigualdade. Isso implica reconhecer a centralidade que ganham as polticas de transferncia direta de renda monetria s famlias carentes na realizao desta meta. Assim, agrega-se ao efeito solidariedade algo mais do que apenas uma colaborao pontual. Amplia-se a condio de cidado, condio essa que impede que se vincule a este tipo de benefcio qualquer contrapartida pelo lado dos beneficirios, seno aquelas obrigaes que so responsabilidades constitucionais.36 Transferir renda no significa que estejamos fadados a criar no Brasil um sistema de workfare, que nos levaria a reatar a ideologia prevalecente no incio do sculo, que fazia de cada pobre um vadio, um resistente tica do trabalho, um ocioso responsvel pela prpria pobreza. No intil registrar que a taxa de atividade37 dos chefes de famlia que compem os 21% da populao carente brasileira eleva-se a 75%, quase idntica, portanto, dos chefes em geral, sem corte de renda. A solidariedade incondicional. E a populao pobre brasileira que sempre foi excluda de direito das polticas sociais destinadas na sua grande maioria aos trabalhadores, em particular queles do setor formal aguarda que a renovao do sistema de proteo social brasileiro possa, enfim, se fazer com base em
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Como, por exemplo, a obrigatoriedade de concluso do primeiro grau para toda criana. PNAD-1997 (Brasil, exceto a rea rural da regio Norte).

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princpios de eqidade, at hoje ausentes tanto do ponto de vista do desenho das polticas quanto da sua institucionalidade. Sem essa prerrogativa, o compromisso com a erradicao da pobreza manter-se- letra morta.

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