Documentos Técnicos de Referencia

Documentos tcnicos de referencia
La finalidad de los documentos tcnicos de referencia de la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin es ofrecer a todos los que intervienen en la preparacin y el seguimiento de la Cumbre informacin con datos y enseanzas obtenidas de la experiencia, que complementen las orientaciones y decisiones encaminadas a mejorar la seguridad alimentaria mundial.
FAO, 1996
Indice
Sntesis
Volumen 1 1. Alimentacin, agricultura y seguridad alimentaria: evolucin desde la celebracin de la Conferencia Mundial de la Alimentacin y perspectivas
Resumen nicamente - Documento completo
2. Los logros de algunos pases en materia de seguridad alimentaria

3. Contexto sociopoltico y econmico para la seguridad alimentaria

4. Necesidades de alimentos y crecimiento de la poblacin

5. Seguridad alimentaria y nutricin
Volumen 2 6. Enseanzas de la revolucin verde: hacia una nueva revolucin verde

7. Produccin de alimentos: funcin decisiva del agua

8. Alimentos para el consumidor: comercializacin, elaboracin y distribucin

9. La funcin de la investigacin en la seguridad alimentaria y el desarrollo agrcola a nivel mundial

10. La inversin en la agricultura: evolucin y perspectivas

11. Produccin de alimentos e impacto ambiental

Volume 3 12. La alimentacin y el comercio internacional

13. Seguridad y asistencia alimentarias

14. Evaluacin de los progresos que es posible lograr en materia de seguridad alimentaria
15. Atlas tcnico
Indice
Prlogo Agradecimiento Alimentacin, agricultura y seguridad alimentaria: evolucin desde la celebracin de la Conferencia Mundial de la Alimentacin y perspectivas
1.
Los logros de algunos pases en materia de seguridad alimentaria

2.
Contexto sociopoltico y econmico para la seguridad alimentaria

3. 4. 5. 6.
Necesidades de alimentos y crecimiento de la poblacin Seguridad alimentaria y nutricin
Enseanzas de la revolucin verde: hacia una nueva revolucin verde

7. 8.
Produccin de alimentos: funcin decisiva del agua comercializacin,
Alimentos para el consumidor: elaboracin y distribucin

9.
La funcin de la investigacin en la seguridad alimentaria y el desarrollo agrcola a nivel mundial

10. 11. 12. 13. 14.
La inversin en la agricultura: evolucin y perspectivas Produccin de alimentos e impacto ambiental La alimentacin y el comercio internacional Seguridad y asistencia alimentarias
Evaluacin de los progresos que es posible lograr en materia de seguridad alimentaria

15.
Atlas tcnico
Prlogo
El presente volumen contiene la recopilacin de los resmenes de los documentos tcnicos de referencia preparados para la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin. La serie de Documentos tcnicos de referencia se inicia ofreciendo un panorama general de la evolucin en los sectores de la alimentacin y la agricultura a nivel mundial y regional desde que se celebr la Conferencia Mundial de la Alimentacin en 1974, y se advierte que hacia el ao 2010 slo se habr conseguido reducir marginalmente la inseguridad alimentaria, a menos que en la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin se tomen medidas extraordinarias. El desarrollo agrcola sostenible, incluyendo la ganadera y las aportaciones insustituibles de los sectores pesquero y forestal, es decisivo para la seguridad alimentaria mundial a fin de garantizar suministros cada vez mayores a precios accesibles y como fuente principal de progreso para los pobres del medio rural (documento No 1, Alimentacin, agricultura y seguridad alimentaria: evolucin desde la Conferencia Mundial sobre la Alimentacin y perspectivas). Se ofrece una muestra de lo que han hecho algunos pases en los ltimos decenios para mejorar la seguridad alimentaria, exponiendo distintas situaciones y polticas que han dado buenos resultados, bajo el impulso comn del crecimiento econmico con equidad, unido a medidas de asistencia alimentaria y de lucha contra la pobreza adaptadas a las circunstancias y modalidades de inseguridad alimentaria de cada pas (documento No 2, Los logros de algunos pases en materia de seguridad alimentaria). La seguridad alimentaria depende de un contexto condicionante que tiene dimensiones polticas, sociales y econmicas a nivel nacional, regional y mundial. Desde que se celebr la Conferencia Mundial de la Alimentacin en 1974, las condiciones de la seguridad alimentaria mundial han cambiado profundamente como se expone en el documento No 3, Contexto sociopoltico y econmico para la seguridad alimentaria, en el que se destaca la importancia decisiva de la paz, la fuerza destructiva de la inestabilidad macroeconmica, y la responsabilidad primordial de la pobreza como causa radical de la inseguridad alimentaria. En el documento No 4, Necesidades de alimentos y crecimiento de la poblacin, se examinan las previsiones que implica el crecimiento de la poblacin, analizndolas en una perspectiva a largo plazo, al ao 2050, en que podra haberse llegado a estabilizar la poblacin mundial, y se estudian en funcin de distintas pautas de consumo de alimentos, as como de los cambios que se produzcan en ellas, para proporcionar un panorama de las exigencias que se impondrn a los recursos de tierras, as como la inventiva humana y el sentido de responsabilidad que las necesidades futuras de alimentos exigen de quienes deben adoptar las decisiones tanto hoy como maana. El anlisis preciso de lo que implica la inseguridad alimentaria no slo en lo que respecta al promedio diario de suministro de energa alimentaria (SEA), sino tambin de las distintas formas de malnutricin que afectan a las personas y las privan de su integridad fsica e intelectual, es el tema del documento No 5, Seguridad alimentaria y nutricin. En l se analizan los mecanismos de la sociedad a causa de los cuales determinados grupos,
especialmente las mujeres y nios, padecen las consecuencias peores, y se destaca la forma en que la malnutricin puede llegar a producir en algunos casos efectos duraderos. Se analiza la gama de polticas, desde las de tipo macroeconmico hasta las especficas de la agricultura, la alimentacin, los servicios sociales y la educacin en nutricin, que determinan las condiciones para mejorar la nutricin, especialmente de las personas vulnerables. Tanto en ste como en otros documentos de antecedentes tcnicos se subraya la funcin decisiva de la mujer como productora y suministradora de alimentos. El documento No 6, Enseanzas de la revolucin verde: hacia una nueva revolucin verde, se inscribe en un grupo de documentos tcnicos que se ocupan ms directamente de los adelantos tecnolgicos, sociales y de poltica que hacen falta para actualizar todo el potencial del sector alimentario y agrcola en la lucha contra la inseguridad alimentaria. Es importante la funcin de la agricultura para alimentar a una poblacin creciente, reducir la pobreza mejorando la suerte de la gran masa de pobres del medio rural y conservar para las generaciones actuales y futuras la capacidad de los recursos biticos, hdricos y de tierras. Hace falta ahora una nueva revolucin verde en la que se tenga en cuenta igualmente la importancia de los determinantes sociales y tcnicos, y en la que se beneficien del progreso todos los segmentos del sector agrcola, en especial los agricultores pobres. Entre los recursos naturales que escasean, el agua (documento No 7, Produccin de alimentos: funcin decisiva del agua) es un factor cada vez ms limitante de la produccin agrcola, que a su vez condiciona el sostenimiento de la vida en las zonas rurales y urbanas. Aunque es preciso mejorar el aprovechamiento de recursos hdricos no utilizados, en particular en Africa donde la regin subsahariana ha quedado muy atrasada, una ordenacin ms eficaz del agua tanto en las zonas de regado como en las de secano podr rendir enormes beneficios utilizando tcnicas de manejo baratas y eficaces que permitan elevar sostenidamente la productividad y estabilizar la produccin irregular de alimentos de forma que tengan acceso a ellos todas las personas. Sin embargo, de nada sirve tener alimentos si no se facilitan al consumidor a precios accesibles, en el lugar y momento oportunos y con el tratamiento deseado. En el documento No 8, Alimentos para el consumidor: comercializacin, elaboracin y distribucin, se exponen las experiencias realizadas en todo el mundo en la gestin econmica de la cadena alimentaria desde el productor hasta el consumidor, incluyendo el tratamiento y el almacenamiento en la misma explotacin agrcola. En el documento No 9, La funcin de la investigacin en la seguridad alimentaria y el desarrollo agrcola a nivel mundial, se analizan las tendencias alarmantes, registradas durante el ltimo decenio en la investigacin agrcola, a una reduccin de la inversin a nivel nacional e internacional tanto en los pases en desarrollo como en los desarrollados. Se exponen los principales temas de la investigacin para las generaciones futuras, comenzando ya desde ahora, as como los requisitos institucionales y financieros necesarios. Ante el desafo de la seguridad alimentaria mundial, es intolerable que se corra el riesgo de perder todos los adelantos conseguidos en la investigacin agrcola en el pasado. El reciente descenso de la inversin en la agricultura (en sentido amplio), y en los sectores conexos de la infraestructura y actividades subsiguientes, ha sido general, por lo que es preciso invertir esta tendencia para progresar hacia un nivel ms alto de seguridad alimentaria (documento No 10, La inversin en la agricultura: evolucin y perspectivas). Aunque la mayor parte de las inversiones debern proceder de fuentes privadas, lo que depende de la
aplicacin de polticas que las propicien, es imprescindible que se hagan grandes inversiones en desarrollo de la infraestructura y los recursos humanos en las zonas rurales y que se d prioridad al sector pblico. Es preciso reconocer asimismo que en el pasado los progresos en el incremento de los suministros alimentarios mundiales se han logrado con altos costos para el medio ambiente, es decir, la tierra, el agua, los bosques, los recursos pesqueros y la biodiversidad (documento No 11, Produccin de alimentos e impacto ambiental). En este documento se examinan los procesos de poltica, tecnologa, institucionales y sociales que influyen en la utilizacin de los recursos naturales, la importancia de la biodiversidad y la funcin decisiva de la mujer en las sociedades agrarias. Se analiza la nueva funcin de los gobiernos para tratar de reducir las distorsiones de las polticas y promover una buena gestin ambiental, y se destacan los vnculos entre las dimensiones ambiental, econmica y social de la seguridad alimentaria. El comercio (documento No 12, La alimentacin y el comercio internacional) permite a los pases reducir la presin del incremento de la produccin alimentaria en los casos en que las condiciones naturales la hacen insostenible, mediante el intercambio de suministros con zonas mejor dotadas. El comercio dentro de las fronteras y a travs de ellas es vital para la seguridad alimentaria. El nuevo sistema comercial surgido de la conclusin de la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales entraa promesas de un intercambio internacional ms fcil y ms justo. Sin embargo, es posible que el reajuste de las polticas internas y de los sistemas econmicos hacia una economa cada vez ms mundializada entrae notables costos sociales, y es preciso seguir de cerca y controlar cuidadosamente su impacto en la seguridad alimentaria. En efecto, la inseguridad alimentaria persistir an en el caso de que, como es de esperar, se consiga ir reducindola durante la prxima generacin (documento No 13, Seguridad y asistencia alimentarias): quienes padecen hambre no pueden esperar a que las promesas de las polticas para mitigar la pobreza les proporcionen los alimentos y la fortaleza que necesitan ahora para cuidar de s mismos. Se necesita asistencia alimentaria en todo momento para quienes precisan de ella, y para quienes padecen desnutricin crnica, las mujeres y los nios en momentos crticos de sus vidas, y las personas damnificadas por catstrofes naturales y de origen humano. La solidaridad nacional, complementada por la ayuda internacional, si las circunstancias lo exigen y permiten, es el ltimo pero indispensable recurso para salvar y conservar muchas vidas. Qu metas realistas pueden proponerse para alcanzar la seguridad alimentaria mundial? La erradicacin del hambre en el plazo de una generacin es una meta ambiciosa; el paso intermedio que podra lograrse en el ao 2010 se analiza en el documento No 14, Evaluacin de los progresos que es posible lograr en materia de seguridad alimentaria. En este documento que concluye la serie se sintetizan las repercusiones de poltica que se derivan de los hechos y de la experiencia compilados en los documentos tcnicos. Tiene por objeto proporcionar los fundamentos para el Plan de Accin mediante el cual los Jefes de Estado y de Gobierno pueden expresar concretamente su compromiso de alcanzar la seguridad alimentaria mundial como resultado de la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin. El documento No 15, Atlas tcnico, completa la serie ilustrando determinados temas tratados en los documentos tcnicos de referencia, en forma de una coleccin de mapas del mundo, que ofrecen una representacin visual de las
importantes dimensiones y determinantes de la inseguridad alimentaria en los albores del siglo xxi.
Agradecimiento
Los documentos tcnicos de referencia para la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin han sido preparados por personal de la FAO y otros especialistas de la comunidad cientfica internacional, teniendo especial cuidado de recurrir a las muchas disciplinas pertinentes a cada uno de los temas tcnicos tratados. Los documentos se han beneficiado de intercambios con un gran nmero de expertos de dentro y fuera de la FAO a travs de un proceso de examen para el que se ha recurrido a centros especializados de todas las regiones del mundo. La FAO agradece en particular la colaboracin prestada en este esfuerzo por las instituciones internacionales que son sus colaboradoras, el Grupo Consultivo sobre Investigacin Agrcola Internacional (CGIAI), el Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola (FIDA), el Instituto Internacional de Investigaciones sobre Polticas Alimentarias (IIPA), el Instituto Internacional de Ordenacin del Riego (IIMI), la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), el Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (FNUAP), el Fondo de las Nacio.nes Unidas para la Infancia (UNICEF), el Banco Mundial, el Programa Mundial de Alimentos (PMA), la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) y la Organizacin Mundial del Comercio (OMC). Varias de estas organizaciones han preparado tambin sus propios documentos como aportacin a las finalidades de la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin. En la preparacin de los documentos han intervenido, como autores y colaboradores para los textos finales o los estudios o borradores preparatorios: N.A. Alexandratos, Departamento Econmico y Social (ES), FAO; M. Allaya, Centro Internacional de Estudios Superiores sobre Agronoma Mediterrnea; S.W. Bie, Direccin de Investigacin, Extensin y Capacitacin (SDR), FAO; E.M. Bridges, Universidad Agrcola de Wageningen, Pases Bajos; A.A. Buainain, Universidad de Campinas, Brasil; M. Chisva, Universidad de Zimbabwe; P. Collomb, Comit de Coordinacin Internacional de las Investigaciones Nacionales sobre Demografa (CICRED); J. du Guerny, Direccin de la Mujer y la Poblacin (SDWP), FAO; L.O Fresco, Universidad Agrcola de Wageningen, Pases Bajos; J. Greenfield, Direccin de Productos Bsicos y Comercio (ESC), FAO, A.A. Grkan ESC/FAO; T.S. Jayne, Universidad del Estado de Michigan, Estados Unidos; A. Kandiah, Direccin de Fomento de Tierras y Aguas (AGL), FAO; H. Kasnakoglu, Universidad Tcnica del Medio Oriente, Turqua; W. Klohn, Direccin de Fomento de Tierras y Aguas (AGL), FAO; J. Y. Lin, Universidad de Beijing, China; A. Matthews, Trinity College, Irlanda; M. M. Mamba ESC/FAO; C.D. Phiri, Direccin de Anlisis del Desarrollo Econmico y la Agricultura (ESA), FAO; N.S. Randhawa, India; T. Reardon, Universidad del Estado de Michigan, Estados Unidos; E. Rossmiller, ESA/FAO; L. Rubey, Universidad del Estado de Michigan, Estados Unidos; K. Savadogo, Burkina Faso; R. Schrmann, Direccin del Centro de Inversiones (TCI), FAO; A.W. Sheperd, Direccin de Sistemas de Apoyo Agrcola (AGS), FAO; Ir. M.H.C.W. Starren, Universidad Agrcola de Wageningen, Pases Bajos; D. Tschirley, Mozambique; J. Tschirley, SDR/FAO;
J. von Braun, Universidad de Kiel, Alemania; M.T. Weber y B. Weisel, Universidad del Estado de Michigan, Estados Unidos; T. K. White, ESA/FAO; H. Wolter, AGL/FAO; los miembros del Grupo de Agricultura, Investigacin y Extensin para el Desarrollo Ecolgicamente Sostenible (ESDAR), Banco Mundial, y del Comit Asesor Tcnico (CAT) y la Secretara (SDRC) del GCIAI. Se han encargado de facilitar la coordinacin en nombre de los organismos colaboradores, as como de ofrecer orientaciones, asesoramiento y aportaciones: H. Alderman, Banco Mundial; D. Alnwick, UNICEF; A. Ayoub, PNUMA; M. Beaudry, UNICEF; R. Bedouin, ESA/FAO; H. Binswanger, Banco Mundial; J. Bruinsma, ESD/FAO; I. Carruthers, Wye College, Universidad de Londres, Reino Unido; H. Carsalade, Departamento de Desarrollo Sostenible (SD), FAO; J.P. Cotier, Direccin de Alimentacin y Nutricin (ESN), FAO; J. Csete, UNICEF; U. Dahbolkar, PNUMA; H. de Haen, Departameto Econmico y Social (ES), FAO; M. de Ons, OMS; T. Feldbrgge, Universidad de Kiel, Alemania; M. Flach, experto de la FAO; A. Gebre-Michael, ESA/FAO; D. Hillel, Universidad de Massachusetts, Estados Unidos; S. Hocombe, TCI/FAO; B. Huddleston, ESA/FAO; M. Immink, consultor de la FAO; J.C. Legoupil, Coordinacin Regional para Africa (CORAF); J. Lupien, FAO/ESN; J. McGuire, Banco Mundial; C. Nishida, OMS; M. Rosegrant, IIPA; M. Satin, FAO/AGS; N. Scialabba, FAO/SDR; R.B. Singh, AGL/FAO; K. Stamoulis, ESA/FAO; J. Stoutjesdijk, consultor de la FAO; M.S. Swaminathan, Fundacin de Investigacin M.S. Swaminathan, India; B. Thompson, ESN/FAO; y V. Timon, SDRC/FAO. Desde el exterior contribuyeron al examen y proporcionaron asesoramiento y sugerencias: A. Adepoju, Instituto Africano de Desarrollo Econmico y Planificacin (IDEP); E. Alves, Empresa Brasilea de Investigacin Agropecuaria (EMBRAPA); K. Anderson, Universidad de Adelaide, Australia; H.L. Angeles, Universidad Central del Estado de Luzn. Filipinas; S. Aziz, Pakistn; R. Barker, IIMI; R. Bautista, IIPA; A. Beattie, Instituto de Recursos Naturales, Reino Unido; A. Beshai, Universidad Americana, El Cairo, Egipto; J. Bongaarts, Consejo de la Poblacin; R. Booth, Centro Internacional de Investigacin Agrcola en las Zonas Secas (ICARDA); N.E. Borlaug, Centro internacional de mejoramiento del maz y del trigo (CIMMYT); E. Boserup, Direccin de Poblacin de las Naciones Unidas; L. Brader, Instituto Internacional de Agricultura Tropical (IITA); L. Brown, Worldwatch Institute, Estados Unidos; P. Bukman, Miembro del Parlamento de los Pases Bajos; J. Chamie, Direccin de Poblacin de las Naciones Unidas; C. Chen, Academia China de Medicina Preventiva, China; M. Cohen, Bread for the World, Estados Unidos; R. Cummings, Agencia para el Desarrollo Internacional (USAID); A. Duncan, Grupo de Estudios sobre la Alimentacin, Universidad de Oxford, Reino Unido; T. Dyson, London School of Economics and Political Science, Reino Unido; C. Eicher, Universidad del Estado de Michigan, Estados Unidos; A. El-Beltagy, ICARDA; A. Erylmaz, Ministerio de Agricultura y de Asuntos Rurales, Turqua; S. Fisher, Fondo Monetario Internacional (FMI); F. Gendreau, CICRED; M.G. Ghersi, Universidad Laval, Canad; C. Gopalan, Nutrition Foundation, India; M. Griffon, Centro de Cooperacin Internacional en Investigaciones Agronmicas para el Desarrollo (CIRAD); L. Haddad, y P. Hazell, IIPA; R.D. Hochleitner, Club de Roma; J. Howell, Instituto de Desarrollo de Ultramar, Reino Unido; S.S. Harris, Instituto Internacional de Ciencias de la Vida (ILSI); G. Hawtin, Instituto Internacional de Recursos Fitogenticos (IIRF); A.N. Hersi, Banco Asitico de Desarrollo (BAsD); T. Jaouadi, Tnez; A. Jorgensen-Dahl, FNUAP; T. Josling, Universidad de Stanford, Estados Unidos;
G.M. Karissa, Banco Africano de Desarrollo; M. Kassas, Universidad del Cairo, Egypto; R. Kerr y colegas, World Vision International; M. Keyzer, Centro de Estudios Mundiales sobre Alimentacin, Pases Bajos; A. Khalifa, FNUAP; A. Khan, Organizacin Internacional del Trabajo (OIT); R. Leemans, Instituto Nacional de Salud Pblica y Medio Ambiente, Pases Bajos; K. Leisinger, Suiza; V. Lim, Consejo Nacional de Agricultura y Alimentacin, Filipinas; M. Lipton, School of African and Asian Studies, Universidad de Sussex, Reino Unido; B. Livernash, Instituto Mundial sobre Recursos (WRI) e IIPA; A. McCalla, Banco Mundial; D. MacLaren, Caritas Internationalis; P.J. Mahler, Francia; L. Marovatsanga, Universidad de Zimbabwe; J. Mora, Universidad Nacional de Costa Rica; Y. Mundlak, Universidad de Jerusaln; N. Myers, Reino Unido; S. Nasser, Universidad del Cairo, Egipto; D. Ouedraogo, Burkina Faso; R. Paarlberg, Universidad de Harvard, Estados Unidos; A. Palloni, Universidad de Wisconsin, Estados Unidos; K. Parikh, Instituto Indira Gandhi de Investigacin para el Desarrollo, India; D. Pascua, Administracin Nacional del Riego, Filipinas; M. Pieiro, Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura (IICA); P. Pinstrup-Andersen, IIPA; B. Popkin, Carolina Population Centre, Estados Unidos; T. Preston, Universidad de Agricultura y Dasonoma, Viet Nam; V. Quinn, UNICEF, Ghana; M. Rai, Consejo Indio de Investigacin Agrcola; M.S. Rao, Universidad de Adelaide, Australia; S. Rao, FNUAP; F. Recalde, Instituto de Cooperacin para el Desarrollo (Fundacin ICD); T.G. Reeves, CIMMYT; C. Robinson, Christian Aid, Reino Unido; S.N. Saigal, ex funcionario del FIDA; P.A. Snchez, Centro Internacional para Investigacin en Agrosilvicultura (ICRAF); G. Scott, Centro Internacional de la Papa, (CIP) Per; D. Seckler, IIMI; A. Siamwalla, Instituto de Investigacin para el Desarrollo de Tailandia; H. Singer, Instituto de Estudios sobre el Desarrollo, Universidad de Sussex, Reino Unido; V. Smil, Universidad de Manitoba, Canad; W.G. Sombroek, Centro Internacional de Informacin y Referencia sobre Suelos, Universidad Agrcola de Wageningen, Pases Bajos; D. Spearman, PMA; D. Steeds, Banco Mundial; R. Tuirn, Centro Nacional de Poblacin, Mxico; R. Uauy Dagach, Instituto de Tecnologa de Alimentacin y Nutricin, Chile; N. Uphoff y colegas, Universidad Cornell, Estados Unidos; A. Valyasevi, Universidad de Thammasat, Tailandia; G. Viatte, Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE); F. Vio, Universidad de Chile; P. Webb, PMA; M.B. Weinberger, Direccin de Poblacin de las Naciones Unidas; D. Winkleman, CAT/GCIAI; F. Wolter, Organizacin Mundial del Turismo (OMT); P.A. Yotopoulos, Universidad de Stanford, Estados Unidos; J. Zaini, Consumers Interna.tional, Malasia; K. Zelenka, Caritas Internationalis. Asimismo, tuvieron la gentileza de contribuir al examen y facilitar observaciones las siguientes instituciones: el Centro de Estudios Mundiales sobre Alimentacin, Pases Bajos; Focus on the Global South, Tailandia; el Centro Internacional de Agricultura, Universidad Agrcola de Wageningen, Pases Bajos; el Comit de enlace de las ONG del Asia sudoriental sobre Seguridad Alimentaria y Comercio Leal, Filipinas; la Unin de Productores de Fertilizantes, Pases Bajos; la Organizacin Meteorolgica Mundial (OMM); y varios gobiernos miembros de la FAO. Se ocup del seguimiento de todo el proceso un comit de lectura, encargado de supervisar la coherencia y criterios conceptuales de la serie, que estuvo integrado por los siguientes funcionarios de la FAO: T. Aldington, Departamento de Agricultura (AG), Vicepresidente; E. Boutrif y S. Cowan, Secretara, Cumbre Mundial sobre la Alimentacin (SWFS); G. Gordillo de Anda y J. Tschirley, Departamento de Desarrollo Sostenible (SD); D. Insull, Departamento de Pesca (FI); L. Trossero y L. Lintu, Departamento de Montes
(FO); F. Viciani, F. Bishay y K. Lpez-Ramrez, Departamento de Cooperacin Tcnica (TC); y J. Vercueil, Departamento Econmico y Social (ES), Presidente. Tambin participaron en los trabajos del comit, J.P. Cortez, V.L. Crowder, G.V. Everett, E.W. Hein, M. Hotta, P. Howard-Borjas, C. Leendertse, M.G. Quieti, J. Rowell, R. Schurmann y U. Wijkstrom. De la edicin y del seguimiento de la produccin de la serie se encarg A. Small (SWFS). La contribucin del personal del Departamento de Asuntos Generales e Informacin de la FAO (redactores, traductores, compaginadores, grficos, personal de impresin de la Direccin de Informacin y de la Direccin de Asuntos de la Conferencia y el Consejo y de Protocolo), de la Direccin de Estadstica y del Grupo de Sistemas de Informacin Geogrfica del Servicio de Fomento de la Investigacin y la Tecnologa, as como del personal de Secretara y apoyo de muchas dependencias de la Organizacin a la produccin de los documentos tcnicos y del Atlas ha sido valiossima y se agradece sinceramente. En cada uno de los documentos se seala la autora exacta y otras formas de colaboracin. La Secretara, a la vez que agradece las contribuciones esenciales recibidas de los colaboradores externos, asume la responsabilidad del contenido de la serie.
1. Alimentacin, agricultura y seguridad alimentaria: evolucin desde la celebracin de la Conferencia Mundial de la Alimentacin y perspectivas
Documentos tnicos de referencia 1-5 Volumen 1 FAO, 1996
1. Introduccin
1.1 La Conferencia Mundial de la Alimentacin (CMA) de 1974 tuvo lugar en el ao mismo en que los precios mundiales del mercado de los cereales haban alcanzado uno de sus puntos ms altos, tras los fuertes
aumentos del ao anterior. Tres aos despus, los precios mundiales no slo haban descendido por debajo de los niveles de 1970, sino que eran ms bajos que en cualquier otro ao desde 1950. 1.2 El temor generalmente expresado en esa poca de que se hubiese entrado en una nueva era en que sera difcil que la produccin creciera al mismo ritmo que la demanda sin que subieran los precios result infundado. De hecho, los primeros aos del decenio de 1970 dieron paso a una fase de nuevos descensos en los precios mundiales de los alimentos. El problema de la alimentacin mundial volvi a plantearse como siempre se haba planteado: incapacidad de la demanda efectiva por parte de las personas insuficientemente nutridas para crecer en la medida necesaria para elevar su consumo hasta niveles compatibles con la eliminacin de la inseguridad alimentaria y la desnutricin. En otras palabras, la evolucin de la situacin en los aos que siguieron a la CMA demostr que el mundo tena globalmente capacidad para aumentar la produccin (sin subir los precios) a un ritmo ms rpido todava que el realmente seguido si el crecimiento de la demanda hubiese sido ms acelerado. 1.3 Esta evolucin descart, al menos temporalmente, la interpretacin neomalthusiana de que la produccin mundial no podra crecer con bastante celeridad para cubrir la demanda efectiva de alimentos de una poblacin mundial en aumento. Se fue abriendo paso la idea de que el problema de la alimentacin mundial no era de produccin sino de demanda y/o de distribucin. Sin embargo, esta idea confunde ms que aclara las cosas y puede inducir a error en cuanto a las respuestas polticas adecuadas. Ello se debe a que se basa en el paradigma de las sociedades adelantadas en las que hay una separacin bastante clara entre la demanda y la oferta de alimentos. En estas sociedades la demanda de alimentos procede en su gran mayora de personas que obtienen sus ingresos mediante otras actividades distintas de la produccin de alimentos. Los agricultores y sus ingresos contribuyen slo con una proporcin minscula a la demanda total de alimentos, y el acceso a alimentos importados no es un problema. En tales circunstancias es natural pensar que todos los problemas actuales de seguridad alimentaria tienen su origen en el crecimiento insuficiente de la demanda y no son un problema de produccin. La situacin es diferente en la mayora de los pases de bajos ingresos en que la mayor parte de la poblacin depende de la agricultura y no hay una neta separacin entre la demanda y la oferta de alimentos. En tales casos, un crecimiento insuficiente de la demanda refleja el aumento insuficiente de los ingresos de la mayor parte de la poblacin, que dependen, a su vez, del desarrollo de la agricultura. Como el problema de la inseguridad
alimentaria se concentra en estos pases, procede plantearlo como un problema de produccin, aunque los mercados mundiales no lo expresen en forma de subidas de precios. 1.4 En conclusin, mientras la esencia del problema de la alimentacin mundial sea la elevada inseguridad alimentaria y la desnutricin precisamente en los pases con escasos suministros de alimentos per cpita y una acusada dependencia de la agricultura, no podr haber respuestas polticas adecuadas si no incluyen medidas decididas que permitan intensificar el desarrollo agrcola y rural para aumentar la demanda y el suministro de alimentos en esos mismos pases, por lo menos en esta fase de su desarrollo. Los datos presentados en el Cuadro 4 pueden dar una idea de los pases que combinan esas caractersticas, es decir, alto porcentaje de la poblacin rural en el conjunto de la poblacin y bajos niveles de suministros alimentarios per cpita. Los pases de este tipo son generalmente los que ocupan la parte superior izquierda del cuadro. 1.5 Este documento, necesariamente breve, describe cmo ha evolucionado la seguridad alimentaria mundial en el curso de los tres ltimos decenios (Seccin 2) y destaca los principales factores que explican los xitos y los fracasos (Seccin 3). A continuacin, indica qu se puede esperar en el perodo que culminar en el ao 2010, dedicando el espacio mnimo necesario para explicar cmo pueden evolucionar las variables esenciales (Secciones 4 y 5). Por ltimo, la Seccin 6 se centra en algunas cuestiones relativas a la sostenibilidad y el medio ambiente, en relacin con la bsqueda de soluciones duraderas para el problema de la seguridad alimentaria mundial. 1.6 Este trabajo es uno de los documentos tcnicos de referencia preparados para la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin (Serie WFS 96/TBD). No abarca las mltiples dimensiones del problema de la seguridad alimentaria ni analiza de forma exhaustiva las cuestiones de las que se ocupa. El lector encontrar un examen ms completo en las 500 pginas del estudio de la FAO titulado Agricultura mundial: hacia el ao 2010 (FAO, 1995) y en los restantes documentos tcnicos de referencia hallar un anlisis de los distintos temas aqu planteados.
2. Evolucin histrica y situacin actual

SEGUIMIENTO DE LA SITUACIN DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA EN EL TIEMPO
2.1 Hay dos variables relacionadas entre s que pueden utilizarse con este objeto:
La primera es la disponibilidad de alimentos per cpita para consumo humano directo (o suministros alimentarios per cpita). Es la nica variable para la que se dispone de datos para todos los pases, por supuesto de calidad variable, entre 1961 y 1992. Puede utilizarse para trazar un cuadro de la distribucin mundial (en los pases) de los suministros alimentarios que indique qu parte de la poblacin mundial vive en pases con niveles determinados de suministros alimentarios per cpita para el consumo directo. Tal informacin hara posible deducir cambios a travs del tiempo. Por ejemplo, puede hacerse el siguiente tipo de afirmaciones: a principios del decenio de 1960, 1 600 millones de personas (la mitad de la poblacin mundial) vivan en pases con suministros alimentarios per cpita muy bajos (menos de 2 100 caloras/da). En la actualidad, esto es, en el promedio trienal 1990/92, slo 410 millones de personas (el 8 por ciento de la poblacin mundial) viven en pases de esta clase. La segunda variable se refiere a la distribucin de los suministros alimentarios dentro de cada pas, es decir, dado el promedio nacional de la variable precedente, qu proporcin de la poblacin de un pas tiene acceso a un nivel determinado de suministros alimentarios per cpita. Uno de estos niveles pertinente para los anlisis de la seguridad alimentaria es el de los suministros de alimentos per cpita (caloras/da) iguales a 1,55 veces la tasa de metabolismo basal (TMB). Si el acceso a los alimentos de una persona es inferior a este nivel, el estado de tal persona puede calificarse de desnutricin crnica. De ah resulta que en 1969-71 podan clasificarse as 900 millones de personas en los pases en desarrollo (35 por ciento de su poblacin total). En 1988-90 la proporcin haba descendido al 20 por ciento, pero hay todava unos 800 millones de personas en esta categora, dado que la poblacin de los pases en desarrollo ha aumentado en el intervalo de 2 600 a 4 100 millones.
2.2 El marco temporal utilizado aqu para presentar la evolucin histrica de la situacin de la seguridad alimentaria se ve influido por dos factores:
Los documentos de la CMA1 describan los aspectos de la situacin de la seguridad alimentaria en relacin con los suministros de alimentos per cpita hasta 1969-71, ltimo promedio trienal para el que se dispona de los datos pertinentes. As pues, el punto de partida para la siguiente descripcin de la evolucin en el perodo posterior a la CMA es el promedio trienal de 1969-71. Tambin es pertinente en esta cuestin describir la evolucin de los suministros alimentarios per cpita en el decenio de 1960, porque ste es el perodo en que se configur el pensamiento sobre los fundamentos de los xitos, fracasos, problemas persistentes y respuestas polticas
necesarias. No se niega con esto que las escaseces de alimentos y los trastornos del mercado mundial que precipitaron la crisis alimentaria en 1972-74 tuvieran una profunda influencia sobre la manera de percibir la problemtica de la seguridad alimentaria. Pero un breve examen de la evolucin durante el decenio precedente a la CMA ayudar a adquirir una perspectiva sobre las diferencias y los contrastes entre los perodos anterior y posterior a la CMA.
Recuadro 1
Suministros per capita para el consumo humano directo: variable utilizada para determinar el grado de inseguridad alimentaria
Para estimar los suministros alimentarios disponibles para el consumo humano directo se utilizan las hojas de balance de alimentos, que se basan en los informes nacionales sobre la produccin y comercio de alimentos. Estos indican que en algunos pases los suministros alimentarios per cpita son totalmente insuficientes para garantizar una nutricin adecuada. Son bien conocidos los parmetros utilizados para juzgar la calidad de la nutricin, que son objeto de controversia. En primer lugar, el suministro de energa alimentaria (SEA), necesario para las funciones del cuerpo humano (respiracin, bombeo de la sangre, etc.), sin tener en cuenta el movimiento o la actividad. El segundo es la tasa de metabolismo basal (TMB) y oscila entre 1 300 y 1 700 caloras al da para los adultos de diferente condicin (edad, sexo, altura y peso corporal). La TMB promedio nacional se establece en funcin de la estructura de edad/sexo y del peso corporal de la poblacin adulta de los diferentes pases en desarrollo. Se estima como promedio nacional por persona la cantidad de energa que sera necesario recibir si toda la poblacin se hallara en estado de reposo, o en cama, en expresin de los especialistas en nutricin, dejando un margen para las necesidades de los nios derivadas del crecimiento. Si se aade un margen para la actividad ligera, que se estima en el 55 por ciento de la TMB aproximadamente, se obtienen unos valores de 1 700 a 1 900 caloras por persona y da para los diferentes pases en desarrollo. Por tanto, los grupos de poblacin en los que la ingesta media por individuo no alcanza ese nivel (umbral) sufren de desnutricin, ya que no ingieren los alimentos necesarios para mantener la salud y el peso corporal y para realizar una actividad ligera. El resultado es un debilitamiento fsico y mental, caractersticas que salen a la luz en los estudios
antropomtricos. Si a ese umbral se aade un margen para la actividad moderada, las necesidades medias nacionales de diferentes pases en desarrollo oscilan entre 2 000 y 2 310 caloras por persona y da. En principio, el pas cuyo SEA per cpita se sita en el nivel promedio nacional no padece problemas de desnutricin, siempre que cada persona reciba el suministro total de alimentos adecuado en funcin de sus necesidades. Sin embargo, eso no ocurre nunca. Algunas personas consumen (o tienen acceso a) ms alimentos de los necesarios para realizar una actividad moderada* y otros consumen menos de lo necesario. Por tanto, para estimar los suministros promedio se ha de prever un cierto margen, de manera que las personas situadas en el extremo de la distribucin reciban una cantidad suficiente de alimentos, pues los situados en el extremo superior consumirn, por definicin, ms de lo que necesitan para su actividad moderada. Los datos empricos indican que incluso cuando los niveles de desigualdad son moderados (un coeficiente de variacin de 0,2, lo que supone que la diferencia promedio de la ingesta de alimentos de las personas con respecto a la media nacional la desviacin estndar es el 20 por ciento de esta ltima) la necesidad media nacional debe aumentarse un 28 por ciento a fin de tener en cuenta este factor de desigualdad en el acceso a los alimentos y garantizar que prcticamente ninguna persona ingiera menos alimentos de los que supone el umbral. Esto sita la necesidad media ajustada en 2 600-2 950 caloras para los diferentes pases en desarrollo, segn el umbral correspondiente a las estructuras de la poblacin (edad/sexo/peso corporal) para 1990/92. As pues, estos nmeros o normas constituyen una primera orientacin para evaluar una dimensin esencial de la inseguridad alimentaria, esto es, la suficiencia o insuficiencia de la disponibilidad de alimentos. En efecto, el SEA es la principal variable utilizada para estimar la incidencia de la desnutricin, segn se explica en otro lugar (FAO, 1996). Muchos pases no alcanzan el nivel de necesidad media ajustada, en muchos casos por un margen considerable. Por consiguiente, an sin poseer otros datos respecto a la incidencia de la desnutricin, la conclusin inevitable es que ha de ser significativa, de moderada a alta o muy alta en los diferentes pases, aun en el caso de que la desigualdad en el acceso a los alimentos sea moderada. Por ello, el progreso en la reduccin o eliminacin de la desnutricin debe manifestarse, en primer lugar, en un aumento del SEA per cpita. Naturalmente, esto no significa que el SEA constituya una variable normativa sobre la cual se
puede incidir directamente, pero las modificaciones de esta variable indican la direccin e intensidad del proceso de mejora o de empeoramiento de la situacin de la seguridad alimentaria. A este respecto, es necesario referirse a la cuestin, tantas veces planteada, de si son fiables los datos que figuran en las hojas de balance de alimentos, que en muchos casos muestran un nivel muy bajo de disponibilidad de alimentos. La respuesta es que son tan fiables como los datos primarios sobre produccin y comercio facilitados por los pases, pues son esos datos los que se procesan y constituyen las hojas de balance de alimentos para obtener los indicadores de los suministros de alimentos per cpita que se han utilizado aqu. A la vista de los datos primarios, la conclusin lgica e inexorable es que muchos pases afrontan una difcil situacin en cuanto a la seguridad alimentaria.
*Incluso los que realizan trabajos pesados; un hombre perteneciente a esta categora necesita 3 500 caloras diarias.
2.3 Por ltimo, conviene sealar que durante todo el perodo que se examina el rpido crecimiento de la poblacin en los pases en desarrollo y un crecimiento muy lento en los pases desarrollados significaron que el 88 por ciento del aumento de la poblacin mundial en los ltimos 30 aos tuvo lugar en los pases en desarrollo, y que la parte correspondiente a los pases en desarrollo en la poblacin mundial aument del 68 por ciento en 1961-63 al 77 por ciento en 1990-92. Lo que tiene ms importancia para la evolucin de la situacin de la seguridad alimentaria son los cambios en las cifras de poblacin en los pases con diferentes niveles de suministros alimentarios per cpita. Los datos del Cuadro 2 presentan esta evolucin, mientras que en el Cuadro 3 pueden verse las estimaciones de la evolucin de la frecuencia de la desnutricin crnica por regiones en desarrollo. LA EVOLUCIN HASTA LA CONFERENCIA MUNDIAL DE LA ALIMENTACIN
La situacin en el decenio anterior a la Conferencia Mundial de la Alimentacin
2.4 A principios del decenio de 1960, los suministros alimentarios per cpita en el mundo para el consumo directo se situaban en 2 300 caloras/da, con una distribucin muy desigual: un promedio de 3 030 caloras para los pases desarrollados y slo 1 960 caloras para los pases en desarrollo (Cuadro 1). La mayora de los pases desarrollados tenan suministros alimentarios per cpita de alrededor de
3 000 caloras/da, pero con algunas notables excepciones, por ejemplo algunos pases de Europa meridional. Pero slo un puado de pases en desarrollo tenan suministros alimentarios per cpita superiores a 2 500 caloras/da y slo unos 100 millones de personas (el 5 por ciento de la poblacin de los pases en desarrollo) vivan en tales pases (Cuadro 2). La gran mayora de la poblacin de los pases en desarrollo (1 600 millones, el 75 por ciento del total) estaba en pases con menos de 2 100 caloras y su promedio era slo de 1 835 caloras. Haba entonces solamente tres pases en desarrollo con una poblacin superior a 100 millones (China, la India e Indonesia, que sumaban en conjunto 1 200 millones de habitantes) y los tres estaban en la categora inferior a 2 100 caloras. El promedio de 1 835 caloras de los 1 600 millones de habitantes de estos pases no es muy superior al nivel de 1,55 TMB utilizado para definir la desnutricin crnica. Se deduce de ello que, aun suponiendo que no hubiese demasiada desigualdad en la distribucin de los alimentos disponibles en estos pases, la mayora de su poblacin deba tener un acceso a los alimentos por debajo del nivel de desnutricin crnica. As pues, incluso sin las estimaciones de la frecuencia de la desnutricin crnica en esa poca, puede deducirse que en los primeros aos del decenio de 1960 tal frecuencia debe haber sido abrumadora, afectando a una elevada proporcin de la poblacin de los pases en desarrollo, quiz por encima del 50 por ciento.
Cuadro 1 Cuadro 2
2.5 En esa poca no eran corrientes como lo son hoy las grandes importaciones de cereales procedentes de los pases desarrollados. La autosuficiencia en cereales de los pases en desarrollo era considerable (97 por ciento) pero a costa de un consumo muy bajo. Las importaciones netas eran de 18 millones de toneladas (alrededor del 2 por ciento de su consumo de cereales, con 8,4 kg por persona para una poblacin de 2 100 millones; estas cifras son hoy de 89 millones de toneladas, 9 por ciento del consumo y 22 kg per cpita para una poblacin de 4 000 millones).
Evolucin hasta los primeros aos del decenio de 1970
2.6 Diez aos ms tarde la situacin de los pases en desarrollo haba mejorado algo, pero no mucho, habiendo subido el promedio de suministros alimentarios per cpita de 1 965 a 2 135 caloras/da. En este perodo el consumo de alimentos en los pases desarrollados creci tambin con bastante rapidez. De hecho, sus suministros alimentarios
per cpita se elevaron en la misma medida que en los pases en desarrollo, aunque su nivel de partida haba sido de 3 030 caloras en los primeros aos del decenio de 1970. El desnivel en los suministros alimentarios per cpita entre los dos grupos de pases se mantuvo en alrededor de 1 000 caloras/da, cifra enorme para esta variable que normalmente no debera oscilar, por razones fisiolgicas, fuera de los lmites 1 700-3 500 para los promedios nacionales. 2.7 El carcter nicamente marginal de los progresos realizados por los pases en desarrollo puede observarse tambin por el hecho de que la parte de su poblacin que viva en pases con un nivel inferior a 2 100 caloras/da se haba elevado a 1 750 millones. China, la India e Indonesia todava los tres nicos pases con una poblacin superior a 100 millones seguan perteneciendo a esta categora. Las estimaciones sobre la frecuencia de la desnutricin para 1969-71 sobre la base del lmite de 1,55 TMB indican que el 35 por ciento (900 millones) de la poblacin de los pases en desarrollo padeca desnutricin crnica. 2.8 El potencial de los pases en desarrollo para importar alimentos de los pases desarrollados haba permanecido a un nivel muy bajo, siendo en 1969-71 la autosuficiencia en cereales todava del 96 por ciento, y siendo las importaciones netas slo ligeramente superiores a las de los primeros aos del decenio de 1970 (20 millones de toneladas) tras haber disminuido de hecho per cpita (7,7 kg). EVOLUCIN DESPUS DE LA CONFERENCIA MUNDIAL DE LA ALIMENTACIN: PASES EN DESARROLLO
El decenio de 1970
2.9 Para varios pases en desarrollo y para tres de las cinco regiones, los aos setenta fueron un decenio de progresos ms rpidos que los logrados en los sesenta o en el decenio ulterior de los ochenta (Cuadro 1). Los suministros alimentarios per cpita aumentaron y algunos pases en desarrollo rozaron los niveles medios-altos. La frecuencia de la desnutricin crnica descendi del 35 por ciento al 27 por ciento de la poblacin, aunque se mantuvo pertinazmente elevada en cifras absolutas a causa del crecimiento de la poblacin total. Entre los pases con una poblacin superior a 100 millones, slo la India no consigui progresar mucho en elevar los suministros alimentarios per cpita ms que marginalmente. En cambio, tanto China como Indonesia realizaron progresos notables, principalmente en la parte final del decenio. El Brasil, que tambin haba realizado progresos, se agreg a
los pases con una poblacin superior a 100 millones a fines de este decenio. 2.10 Pero los aos setenta fueron un decenio en que las diferencias entre pases y regiones en desarrollo, ya evidentes en el decenio anterior, se acentuaron ms. Los suministros alimentarios per cpita se estabilizaron en niveles muy bajos en Asia meridional. Descendieron de hecho en el Africa subsahariana, ya que los descensos en algunos de los principales pases de la regin slo parcialmente se compensaron por las ganancias en algunos pases menores (por ejemplo, Cte dIvoire, Mauricio, el Gabn). En cambio, hubo notables aumentos en los promedios en las otras tres regiones (el Cercano Oriente y Africa del Norte, Amrica Latina y el Caribe y Asia oriental), aunque los suministros alimentarios per cpita de esta ltima estaban todava en un nivel bajo-medio en los ltimos aos del decenio. Pero hubo pases que no consiguieron progresar y permanecieron en niveles muy bajos o experimentaron descensos tambin en estas regiones con mejores resultados: Afganistn y Yemen en la regin del Cercano Oriente y Africa del Norte; Camboya y Viet Nam en Asia oriental; Bolivia, Hait, Honduras y el Per en la regin de Amrica Latina y el Caribe. 2.11 Pero, tal vez, lo que distingue a los aos setenta en comparacin con los decenios anterior y ulterior, es el hecho de que parte de los mejoramientos en los suministros alimentarios per cpita de los pases en desarrollo se debi al rpido crecimiento de las importaciones de alimentos de los pases desarrollados. Las importaciones netas de cereales subieron a ms del triple entre 1969-71 y 1979-81 llegando a 67 millones de toneladas, y la autosuficiencia disminuy del 96 por ciento al 91 por ciento. En la prctica, ms de la quinta parte del aumento en el consumo aparente de cereales en los pases en desarrollo se debi al crecimiento de las importaciones netas.
El decenio de 1980
2.12 El crecimiento de los suministros alimentarios per cpita en el conjunto de los pases en desarrollo continu rpidamente, hasta mitad del decenio de 1980, y a un ritmo algo menor despus. El Africa subsahariana experiment nuevos descensos. No hubo prcticamente progreso alguno en Amrica Latina y el Caribe y slo un modesto progreso, desde una perspectiva histrica, en el Cercano Oriente y Africa del Norte. Pero el progreso continu en Asia oriental y, significativamente, en los ltimos aos ochenta Asia meridional se uni a las regiones que realizaban progresos, ya que tanto la India como el Pakistn salieron de la categora de 2 000-2 200 caloras para pasar a
ms de 2 300 caloras. Los datos preliminares de las hojas de balance de alimentos hasta 1994 indican que en estos pases se han registrado nuevos avances. Los progresos en Asia, la regin ms poblada con 2 800 millones de habitantes (el 70 por ciento del total de los pases en desarrollo) fueron suficientes para traducirse en nuevas ganancias en los indicadores utilizados aqu. La frecuencia de la desnutricin crnica descendi tambin al 20 por ciento de la poblacin, pero slo muy poco en cifras absolutas (Cuadro 3). La rpida tendencia creciente de las importaciones de alimentos en los pases en desarrollo en los aos setenta no se mantuvo en los ochenta. Sus importaciones netas de cereales aumentaron slo hasta 89 millones de toneladas en 1989-91 (22 kg per cpita) y la autosuficiencia se mantuvo al 91 por ciento, igual que en el decenio anterior.
Cuadro 3
2.13 Desde el punto de vista del crecimiento de la produccin alimentaria mundial, los aos ochenta estuvieron marcados por dos cambios significativos: en primer lugar, la produccin mundial de cereales creci mucho ms lentamente en la segunda mitad del decenio y, de hecho, la produccin per cpita que alcanz su cota ms alta a mediados del decenio con una cifra ligeramente superior a los 340 kg disminuy; en segundo lugar, la produccin pesquera mundial correspondiente a la pesca de captura (incluidos los peces, crustceos, moluscos, etc.) disminuy durante el perodo 1989-93 de 89 a 84-86 millones de toneladas, para aumentar nuevamente, a 90 millones de toneladas, en 1994. Mientras que la desaceleracin de la produccin mundial de cereales se debe a varios factores transitorios (que se analizan ms adelante), el estancamiento de la pesca de captura no es un fenmeno temporal, sino que refleja algunas caractersticas estructurales de estos recursos y la forma en que son explotados, en rgimen de acceso abierto o semiabierto. No obstante, el descenso de la pesca de captura con respecto al mximo alcanzado en 1989 se ha compensado en buena medida con los incrementos de la produccin acucola, que en los ltimos diez aos aport alrededor de 1 milln de toneladas anuales a la produccin total de pescado. En definitiva, la produccin global, sumando la pesca de captura y la produccin acucola, fue mayor en 1994 (110 millones de toneladas) que en 1989 (100 millones de toneladas).
La primera mitad del decenio de 1990
2.14 En el momento de redactar el presente documento (mediados de 1996), la situacin de la seguridad alimentaria mundial se caracteriza por el difcil equilibrio entre la oferta y la demanda en el mercado mundial de cereales, el nivel reducido de existencias, los precios elevados y la disminucin de la corriente de ayuda alimentaria. Todo ello ocasiona evidentes dificultades a los pases de bajos ingresos que importan una parte sustancial de los alimentos que consumen, particularmente en aquellos en los que la ayuda alimentaria o las importaciones en condiciones favorables cumplen una funcin importante. Las previsiones para 1996 indican que la cosecha mundial permitir satisfacer las necesidades de consumo del ao que viene, pero que no se producirn excedentes para reponer existencias. Por tanto, si se registran nuevas perturbaciones tal vez se deteriorarn las condiciones, lo que significa que la situacin del mercado mundial continuar planteando dificultades a los pases de bajos ingresos importadores de alimentos. 2.15 Sin embargo, al interpretar los acontecimientos registrados en los ltimos aos, particularmente el descenso de la produccin per cpita mundial de cereales, es necesario adoptar una actitud de cautela, pues no todos ellos son seales de una inversin permanente de las tendencias. En efecto, en muchos casos son la consecuencia de una confluencia de circunstancias especiales, como el descenso de la produccin en los pases de la ex URSS (la produccin media de los tres ltimos aos, 1993-95, fue de 151 millones de toneladas, frente a los 184 millones de toneladas del trienio precedente, 1990-92), las reformas que se han acometido en importantes pases exportadores y que han llevado a abandonar unas polticas que generaban unos excedentes prcticamente estructurales (en la Unin Europea de los 15 la produccin fue de 178 millones de toneladas en 1993-95, frente a los 188 millones del perodo 1990-92) y la coincidencia de descensos de produccin ocasionados por las condiciones meteorolgicas (en los Estados Unidos, la produccin fue de 295 millones de toneladas en 1993-95, frente a los 312 millones de toneladas de 1990-92, incluido el arroz elaborado). Slo uno de esos factores la reforma de una poltica que generaba excedentes casi estructurales en los principales pases exportadores apunta a la inversin permanente de la tendencia tradicional de abundancia de oferta en el mercado mundial de cereales. En las conclusiones que figuran al final del presente documento se analizan con mayor detenimiento las repercusiones que pueden tener a ms largo plazo los acontecimientos ms recientes.
ESTABILIDAD Y DURABILIDAD DE LAS GANANCIAS EN SEGURIDAD ALIMENTARIA 2.16 Adems de los muchos pases en desarrollo que no consiguieron grandes progresos en la elevacin de los suministros alimentarios per cpita por encima del nivel de 1 900-2 200 caloras o que experimentaron claros descensos, hubo los que habiendo realizado progresos notables en algn momento de su desarrollo no lograron mantener estas ganancias. Quizs lo que distingue a los pases desarrollados de los pases en desarrollo es la escasa capacidad de estos ltimos para mantener ganancias anteriores en los suministros alimentarios per cpita frente a perturbaciones (tales como la guerra o situaciones anlogas) o frente a la aparicin de calamidades econmicas ms profundas. La elevada proporcin de los ingresos totales que se dedica a alimentos en estos pases significa que los descensos en los ingresos se traducen en reducciones en la demanda de alimentos. Significa tambin que las escaseces de alimentos y las subidas de precios se traducen en importantes descensos de los ingresos, en un crculo vicioso. CONSIDERACIN DE LAS TASAS DE CRECIMIENTO DE LA PRODUCCIN DE ALIMENTOS Y DE LAS IMPORTACIONES NETAS DE CEREALES EN LOS PASES EN DESARROLLO 2.17 Muchos pases en desarrollo no consiguieron elevar la produccin alimentaria per cpita en el perodo ulterior a la CMA, registrando la mayora de ellos claros descensos en el perodo 1972-92. Las tasas de crecimiento de la produccin alimentaria per cpita en este perodo en los diversos pases se indican entre parntesis en el Cuadro 4. La alta frecuencia de tasas de crecimiento negativas en los pases fuertemente dependientes de la agricultura y con bajos suministros alimentarios per cpita es evidente (parte superior izquierda del Cuadro 4). Al mismo tiempo, pocos de estos pases pudieron compensar los descensos en la produccin mediante importaciones de alimentos. Esto se pone de manifiesto por los niveles generalmente bajos de las importaciones netas de cereales per cpita (incluida la ayuda alimentaria), que se indican tambin entre parntesis en el Cuadro 4. 2.18 En el perodo siguiente a la CMA, los incrementos de la produccin de las principales cosechas alimentarias se debieron sobre todo al crecimiento de los rendimientos, en particular respecto al trigo, el arroz, la soja y, en menor medida, el maz. Pero el rendimiento creci muy poco respecto a los dems cereales secundarios de secano. En el Cuadro 9 se indican los datos correspondientes con las proyecciones.
Adems, en el Cuadro 12 se indican las subidas mximas de los rendimientos en determinados pases. Se indica despus que las diferencias de rendimiento entre los pases aumentaron en el perodo posterior a la CMA, ya que los pases mejor dotados de recursos realizaron progresos ms rpidos, pero esto rara vez ocurri en los pases que haban empezado en los aos setenta con rendimientos muy bajos.
Cuadro 4
EVOLUCIN GENERAL EN LOS PASES DESARROLLADOS 2.19 Como se ha dicho, el conjunto de los pases desarrollados tenan al empezar el decenio de 1960 los suministros alimentarios per cpita algo superiores a 3 000 caloras/da. En este nivel, no deberan plantearse en medida apreciable los problemas de seguridad alimentaria que amenazaban a los pases en desarrollo, es decir los vinculados a la pobreza extrema generalizada y puestos de manifiesto por el nivel muy bajo de suministros alimentarios per cpita. En conclusin, este grupo de pases haban alcanzado ya diez aos antes de la CMA la fase en que los suministros alimentarios totales eran bastantes para asegurar dietas con un contenido suficiente de energa para todos. Haba todava un considerable margen para la diversificacin ms all de los productos bsicos y con una orientacin hacia las dietas caractersticas de las sociedades ricas. Tal fue de hecho el rumbo seguido por el grupo de los pases desarrollados. 2.20 Debe observarse, no obstante, que a pesar de la suficiencia de los suministros alimentarios per cpita en el conjunto de los pases desarrollados existan probablemente, y siguen existiendo, bolsas de pobreza y de seguridad alimentaria insuficiente; y que algunos pases clasificados como desarrollados, principalmente en Europa meridional, tenan suministros alimentarios per cpita todava bastante inferiores a 3 000 caloras/da. Este ltimo problema subsiste hoy, o se ha acentuado, en algunas economas en transicin, en particular en algunos Estados asiticos de la Comunidad de Estados Independientes (CEI). De hecho, la ms reciente clasificacin de los pases en las Naciones Unidas (en el censo demogrfico de 1994) sita en las regiones menos desarrolladas a ocho de las repblicas procedentes de la ex URSS. 2.21 A la progresiva conversin de los pases en desarrollo en importadores netos principales de cereales, en particular en los aos
setenta, correspondi la orientacin progresiva hacia la exportacin de la produccin de cereales en los principales pases desarrollados exportadores, en Amrica del Norte y en Oceana. Esta tendencia se acentu al surgir el grupo de las antiguas economas de planificacin centralizada como gran importador, mientras que el Japn elevaba tambin rpidamente sus importaciones netas. De este modo, entre 1969-71 y 1979-81, la produccin de cereales en Amrica del Norte y Australia aument en 105 millones de toneladas (41 por ciento), de los cuales 95 millones se destinaron a aumentar las exportaciones netas. La produccin australiana se triplic ampliamente. 2.22Paralelamente, Europa occidental haba comenzado a aplicar polticas tendentes a aumentar su produccin y su autosuficiencia y sustituir las importaciones. Estas polticas sentaron las bases para que Europa occidental pasara a ser una regin importante exportadora neta de cereales en el decenio de 1980.2Este hecho demuestra que esas regiones eran capaces de crear la capacidad para aumentar la produccin rpidamente (por supuesto, en muchos casos con fuertes subvenciones de sus contribuyentes y/o de los consumidores) para satisfacer, en un breve perodo de tiempo, los aumentos de la demanda en el mercado mundial ocasionados por el incremento del consumo en aquellos pases en los que ste tena todava un alto potencial de crecimiento que se manifestaba en incrementos de la demanda efectiva cuando lo permitan el aumento de los ingresos y de la capacidad de importacin.3 Esto equivale a decir que hasta el comienzo de los aos noventa, los problemas de inseguridad alimentaria se deban al crecimiento insuficiente de la demanda ms que a las dificultades para aumentar la produccin. Pero esta afirmacin es slo vlida si se considera el mundo como una zona homognea. No es ste el caso, y ya se ha dicho que en muchos lugares son los factores que limitan la produccin los que impiden mejorar la seguridad alimentaria.
3. Principales factores en la evolucin histrica del suministro de alimentos por habitante

LOS FACTORES DEL EXITO EN EL AUMENTO DEL SUMINISTRO DE ALIMENTOS POR HABITANTE 3.1 Las caractersticas principales de la evolucin histrica, que probablemente explican buena parte de los progresos realizados por varios pases en cuanto al aumento del suministro de alimentos per cpita, pueden resumirse del siguiente modo:
Todos ellos han tenido unas tasas de crecimiento econmico superiores al promedio, como indican las tasas de crecimiento de sus ingresos per cpita. Esta es al parecer la caracterstica comn ms destacada de estos pases. En casi todos los pases las importaciones de alimentos registraron un fuerte crecimiento, sobre todo en el perodo en el que el suministro de alimentos per cpita aument ms rpidamente, como lo demuestran los incrementos de las importaciones netas de cereales per cpita. Esto signific un rpido descenso de su autosuficiencia en cereales. Sin embargo, hubo excepciones. En particular, China e Indonesia no siguieron esta pauta, ya que en estos pases el sector agrcola creci lo suficiente como para aportar suministros alimentarios adicionales y, con toda probabilidad, contribuy de modo decisivo a aumentar los ingresos per cpita. Un factor que influy en la mejora nutricional de este grupo de pases fue el hecho, ya sealado anteriormente, de que la agricultura mundial proporcion prontamente y sin muchos aprietos las importaciones de alimentos sobre las que se bas el crecimiento de su consumo, sobre todo en el decenio de 1970. El crecimiento agrcola interior fue un factor fundamental en el proceso de aumento del suministro de alimentos per cpita, a travs de su funcin en lo que respecta a la provisin de suministros, ingresos y empleo, y en apoyo del crecimiento econmico y de la balanza de pagos. La experiencia de China en el perodo posterior a la reforma a partir de 1978 parece adaptarse a esta pauta. El hecho fue menos evidente en aquellos pases donde la agricultura constitua un pequeo sector de la economa general y la poblacin que dependa de ella para vivir una pequea parte de la total, adems de que gran parte del crecimiento econmico y de la capacidad de importacin proceda del sector no agrcola, y en especial de los sectores de productos bsicos no derivados de la agricultura. En varios pases, muchas de las mejoras cuantitativas en el suministro de alimentos per cpita se consiguieron en un perodo de tiempo relativamente breve, que casi siempre oscil en torno a los 10 aos. Sin embargo, como se ha sealado, dichas mejoras no siempre tuvieron un carcter duradero. Existen ejemplos de pases donde los avances y retrocesos del suministro de alimentos per cpita siguen los ciclos de expansin y de la contraccin de las ganancias del sector de los productos bsicos. Por lo tanto, es posible que las mejoras alimentarias y nutricionales tiendan a resultar ms duraderas en los pases donde las circunstancias que las originan forman parte de transformaciones econmicas y sociales ms amplias, como por ejemplo China y la Repblica de Corea. Lo mismo puede decirse probablemente de los pases en que los beneficios procedentes de expansiones sustanciales de las ganancias de los productos bsicos se aprovechan para llevar a cabo tales transformaciones.
FACTORES DEL FRACASO Y DEL RETROCESO
3.2 En el extremo opuesto, el estudio de las experiencias de los numerosos pases que, partiendo de unas condiciones iniciales precarias hace 30 aos, no consiguieron progresar o sufrieron francos descensos, debera dar una idea de las razones del fracaso. El estudio de los datos pertinentes, procedentes de una muestra de estos pases conduce a las siguientes conclusiones:
Por lo que respecta a la gran mayora de estos pases, era de prever que la situacin alimentaria sera realmente mala incluso antes de echar un vistazo a los datos. Muchos de ellos estn situados en el Africa subsahariana, hecho que de por s es muy revelador, teniendo en cuenta el estancamiento econmico y agrcola general en el que est sumida la regin desde hace algn tiempo. Si a esto aadimos que muchos de estos pases, tanto en Africa como en otras partes, han sufrido o estn padeciendo todava graves perturbaciones ocasionadas por las guerras y los disturbios polticos, tenemos en pocas palabras la explicacin del fracaso y del retroceso en el frente de la alimentacin y la nutricin.4 Los datos no hacen ms que confirmar la prediccin basada en estas impresiones (vase el Cuadro 4). En efecto, las caractersticas ms comunes de estos pases son el descenso de los ingresos y de la produccin agrcola per cpita. Estos dos factores no son, por supuesto, independientes el uno del otro. Las importaciones de alimentos per cpita de esos pases crecieron de hecho, a menudo como consecuencia de la ayuda alimentaria. Sin embargo, a diferencia de las experiencias de los pases del grupo anterior, el volumen de las importaciones per cpita de cereales de estos pases sigui siendo por lo general modesto, mientras que la reduccin de la autosuficiencia en cereales se limit en la medida correspondiente, por supuesto a costa de un estancamiento o de una disminucin del suministro de alimentos por habitante.
4. Perspectivas para el ao 2010: demanda, oferta, comercio y nutricin

4.1 En esta seccin se hace un resumen de las perspectivas futuras para los principales alimentos y variables agrcolas, haciendo referencia en particular a las correspondientes a los pases en desarrollo, tal como se derivan del estudio de la FAO Agricultura mundial: hacia el ao 2010 (FAO, 1995). Los resultados del estudio para el ao 2010 exponen los posibles resultados futuros, ms bien como pueden resultar que como debieran ser, si se alcanzaran algunos objetivos normativos tales como la eliminacin de la desnutricin. Por ejemplo, la conclusin de que es muy probable que persista una considerable desnutricin crnica, se deriva de este criterio positivo, ms bien que normativo, para referirse al futuro. Por lo tanto, las posibles novedades que se exponen
aqu no constituyen objetivos de la estrategia de la FAO, pero sirven para determinar esferas de progreso y de fracaso en el futuro y pueden conformar el debate sobre las intervenciones normativas necesarias que se examinan en los documentos que se adjuntan. CRECIMIENTO CONTINUO, AUNQUE MS LENTO, DE LA POBLACIN MUNDIAL 4.2En el perodo que abarca el estudio, la poblacin mundial puede aumentar a 7 200 millones (o a 7 000 millones, segn las ltimas proyecciones de las Naciones Unidas,5 desde los 5 300 millones de 1990 y los 3 700 millones de hace slo 20 aos. El 94 por ciento, equivalente a 1 800 millones (1 600 en la ltima proyeccin), del incremento total de la poblacin mundial se producir en los pases en desarrollo. Adems, las pautas regionales del crecimiento demogrfico son muy distintas, por ejemplo el 3,2 por ciento anual en el Africa subsahariana (reducido al 2,9 por ciento anual en la ltima revisin de las proyecciones demogrficas) y el 1,2 por ciento anual en Asia oriental. Pero la tasa de crecimiento de la poblacin mundial est descendiendo. Alcanz su punto mximo en 1965-70, con un 2,1 por ciento anual y descendi progresivamente hasta llegar a un 1,6 por ciento anual en la actualidad. Segn las previsiones se producir un ulterior descenso, hasta llegar al 1,3 por ciento en los aos 2005-2010 y a un 1,0 por ciento en los aos 2020-2025 4.3 Las tendencias demogrficas de los pases en desarrollo, unidas a unos niveles todava bajos de consumo de alimentos por habitante, requeriran un fuerte crecimiento continuo de sus suministros alimentarios. No todas estas necesidades adicionales se expresarn como demanda efectiva del mercado. Es muy probable que el aumento total de la disponibilidad de alimentos en los pases en desarrollo sea menos que lo necesario para elevar los suministros medios por habitante a niveles compatibles con la seguridad alimentaria para todos. Esto se debe a que es muy probable que las perspectivas generales de crecimiento dejen a muchos pases en desarrollo y grupos de poblacin con unos ingresos por habitante y unas posibilidades de acceso a los alimentos no muy superiores a los niveles actuales. MEJORES PERSPECTIVAS DE CRECIMIENTO ECONMICO GENERAL EN LOS PASES EN DESARROLLO, CON EXCEPCIONES IMPORTANTES 4.4 En el decenio de crisis de los aos ochenta, todas las regiones en desarrollo experimentaron descensos en sus ingresos por habitante, con
la importante excepcin de Asia, tanto oriental como meridional. Es muy probable que estas tendencias se inviertan en el futuro. La ltima evaluacin del Banco Mundial6 indica que Asia continuar registrando unas tasas de crecimiento econmico relativamente altas, mientras que las perspectivas son ms modestas en lo que respecta a la recuperacin de Amrica Latina y el Caribe y el Cercano Oriente y Africa del Norte. El Africa subsahariana experimentar tambin un aumento de las tasas de crecimiento econmico comparadas con las desastrosas del decenio de 1980 si bien sus ingresos por habitante aumentarn slo ligeramente. En los acontecimientos econmicos que se estn produciendo en todo el mundo se prefiguran ya las perspectivas de que algunas regiones continuarn progresando hacia la seguridad alimentaria y que otras pueden no hacer demasiados progresos. 4.5 Es muy probable que los pases desarrollados occidentales continen como en el pasado. En cambio, las perspectivas para las antiguas economas de planificacin centralizada de Europa son de signo diverso. En 1994 y 1995, mientras que el PIB agregado de las economas de Europa central y oriental registr el crecimiento ms alto de Europa (ms del 4 por ciento), la CEI comenz apenas a superar el estancamiento y experiment un crecimiento del PIB, que haba descendido a la mitad (el 53 por ciento) del de 1989. Es posible que transcurra bastante tiempo antes de que en el conjunto de la regin tenga lugar un crecimiento sostenido que permita que los ingresos per cpita alcancen los niveles del perodo anterior a la reforma. CONTINUAR LA DESACELERACIN DEL CRECIMIENTO AGRCOLA MUNDIAL 4.6 Las evaluaciones de produccin detallada, as como las de la demanda y el comercio, indican que la tasa de crecimiento de la produccin agrcola mundial es de 1,8 por ciento anual (y 0,25 por ciento anual en cifras per cpita)7 y ser inferior en el perodo que va hasta el ao 2010, con respecto al pasado. Esta desaceleracin es ms bien una continuacin de las tendencias histricas a largo plazo. La produccin mundial aument un 3 por ciento anual en los aos sesenta, un 2,3 por ciento anual en los setenta, y un 2,0 por ciento anual en el perodo comprendido entre 1980 y 1992. La desaceleracin no es en s un resultado negativo, en la medida en que refleja una cierta evolucin positiva de la panormica mundial en lo que respecta al crecimiento demogrfico y al desarrollo: el descenso de la tasa de crecimiento demogrfico mundial y el hecho de que cada vez un nmero mayor de pases eleve su consumo de alimentos por habitante a niveles ms all de los cuales no cabe esperar nuevos aumentos. La mayor parte de los
pases desarrollados (que absorben un 50 por ciento aproximadamente del consumo mundial de productos agrcolas) estn incluidos en esta clase y se les estn incorporando gradualmente algunos pases en desarrollo. Para decirlo en trminos sencillos, las personas que tienen dinero para comprar ms alimentos no necesitan hacerlo, si bien probablemente continuarn aumentando sus gastos en alimentos a fin de pagar los mrgenes siempre en aumento de la comercializacin y la elaboracin, envasado y servicios que los acompaan. 4.7 El aspecto negativo de la desaceleracin est relacionado con el hecho de que se ha estado produciendo, y continuar producindose, al mismo tiempo que muchos pases y una parte considerable de la poblacin mundial continan teniendo niveles totalmente insuficientes de consumo y de acceso a los alimentos, con la consiguiente persistencia de los altos niveles de desnutricin. En resumen, la desaceleracin del crecimiento agrcola mundial se debe tambin al hecho de que la poblacin que consumira ms no cuenta con suficientes ingresos para aumentar la demanda de alimentos y hacer que stos se produzcan. Si la demanda efectiva creciera ms rpidamente la produccin mundial podra aumentar a tasas ms altas de las previstas en el estudio. PROGRESOS EN LA ALIMENTACIN Y LA NUTRICIN, AUNQUE NO PARA TODOS 4.8 Las repercusiones de las perspectivas demogrficas y de desarrollo generales, as como las evaluaciones del estudio de produccin, consumo y comercio son que en los pases en desarrollo en su conjunto continuara aumentando el suministro de alimentos per cpita para el consumo humano directo, de 2 500 caloras en 1990-92 a casi 2 800 para el ao 2010 (Cuadro 1). Es muy probable que para el ao 2010, las regiones del Cercano Oriente, Africa del Norte, Asia oriental (incluida China) y Amrica Latina y el Caribe estn cerca o por encima de las 3 000 caloras, progreso considerable sobre todo en lo que respecta a Asia oriental. Tambin Asia meridional puede hacer considerables progresos aun cuando en el ao 2010 se encontrar todava en una posicin intermedia. Sin embargo, las perspectivas para el Africa subsahariana en cuanto al suministro de alimentos per cpita seguirn siendo muy bajas. 4.9 En tales circunstancias, la incidencia de la desnutricin crnica podra descender en las tres regiones con mejores perspectivas (Cuadro 3), hasta afectar nicamente al 10 por ciento, o menos, de la poblacin. Es muy probable que se realicen tambin progresos en Asia meridional,
aun cuando en el ao 2010 podra seguir habiendo unos 200 millones de personas desnutridas en la regin. Previsiblemente, la desnutricin crnica seguir presente en el Africa subsahariana, donde el 30 por ciento de la poblacin (265 millones) continuara padecindola. As pues, el azote de la desnutricin crnica (en nmero total de personas afectadas) tender a desplazarse de Asia meridional al Africa subsahariana. Estas estimaciones no son predicciones precisas, sino rdenes de magnitud aproximados y tendencias relativas, y estn sujetas a las necesarias salvedades. Indican que es muy posible que en los pases en desarrollo en su conjunto persista la desnutricin crnica, tal vez a unos niveles absolutos algo ms bajos, que pueden ser de 680 millones de personas en el ao 2010,8 frente a los 800 millones de personas que la sufren en la actualidad. Por lo tanto, seguir siendo necesario intervenir a fin de abordar el problema y tratar de erradicar la pobreza, que es la verdadera causa de la desnutricin. PERSPECTIVAS PARA LOS PRINCIPALES PRODUCTOS BSICOS
Continuar aumentando la produccin mundial de cereales, aunque no en cifras por habitante
4.10 En el Cuadro 5 se da una visin general del sector cerealstico historia pasada y proyecciones. La produccin de cereales per cpita en el mundo en su conjunto aument de 303 kg en 1969-71 a un mximo de 342 kg en 1984-86, para volver a descender a 327 kg en 1989-91, prcticamente al mismo nivel que 10 aos antes. Es probable que no siga creciendo la media, que seguira siendo de 327 kg en el ao 2010. Sin embargo, esto no debe ser motivo de alarma general por las razones examinadas anteriormente en relacin con la progresiva desaceleracin del crecimiento de la agricultura en el mundo. En particular, las necesidades de consumo para todos los usos en los pases desarrollados (que registran un consumo total de cereales por habitante de 620 kg y representan el 45 por ciento del consumo mundial) aumentan slo lentamente y pueden descender en cifras por habitante. Estos pases producen colectivamente todo lo que necesitan para su propio consumo y para cubrir el aumento de las exportaciones netas a los pases en desarrollo. Podran producir ms si hubiera ms demanda. Estas perspectivas estarn fuertemente influidas por los posibles acontecimientos que se produzcan en las antiguas economas de planificacin centralizada de Europa central y oriental, cuyo consumo total de cereales puede ser realmente ms bajo en el ao 2010 que en el perodo anterior a la reforma. Esta posibilidad se debe a la perspectiva de que el consumo per cpita de productos ganaderos tal vez no recupere plenamente los niveles anteriores a la reforma, a que
se pueden hacer considerables economas en la utilizacin de cereales como pienso y a que se podran reducir bastante las prdidas postcosecha. 4.11 El reciente descenso de la produccin de cereales per cpita en el mundo ha sido interpretado por algunos como una indicacin de cambio estructural a peor en las tendencias mundiales de los alimentos, ocasionado por el aumento de las dificultades que limitan la produccin. Pero ya se ha sealado que las circunstancias que han determinado ese descenso a partir de mediados de los aos ochenta son, en su mayor parte, de naturaleza transitoria y, por tanto, no puede interpretarse como el comienzo de una serie de dificultades para satisfacer el crecimiento de la demanda efectiva. El problema real consiste en un crecimiento demasiado lento de la demanda efectiva en los pases y grupos de poblacin con bajos niveles de consumo de alimentos. 4.12 Lo dicho anteriormente indica que la produccin media mundial por habitante tiene slo un valor limitado para medir las tendencias de la seguridad alimentaria mundial. Puede tambin dar lugar a confusin la idea de que, siendo constante la media mundial, cualquier aumento de la produccin por habitante de un grupo de pases debe ser compensado por un descenso en otro grupo, lo cual puede muy bien no ser as, como no lo fue en los aos ochenta y probablemente tampoco lo ser en el futuro. Se prev un aumento de la produccin por habitante tanto en los pases en desarrollo como en los desarrollados, mientras que la media mundial puede mantenerse en los 327 kg del perodo 1989-91 (Cuadro 5). Esta paradoja se debe al hecho de que los pases en desarrollo comienzan con una escasa produccin por habitante y tienen unas altas tasas de crecimiento demogrfico, mientras que los pases desarrollados se encuentran en la situacin opuesta.
Cuadro 5
4.13 En efecto, se prev que la produccin de cereales per cpita en los pases en desarrollo continuar aumentando, de 214 kg en 1989-91 a 230 en el ao 2010, lo que representa un aumento de 16 kg en 20 aos, que es inferior al obtenido en el pasado: unos 15 kg cada 10 aos en los aos setenta y ochenta. Pero el consumo por habitante para todos los usos puede aumentar ms rpidamente que la produccin y pasar de 237 a 258 kg, parte de los cuales se utilizarn como pienso a fin de sostener el sector ganadero en rpido crecimiento. Esto requerir un ulterior aumento de las importaciones netas procedentes de los pases
desarrollados, que pueden pasar de los 89 millones de toneladas de 1989-91 a unos 160 millones en el ao 2010. A juzgar por los registros histricos, la tasa de crecimiento de las necesidades netas de importacin no es especialmente alta y se aproxima ms a la de los aos ochenta que a la de los aos setenta, en que fue muy alta. La financiacin del aumento de las importaciones de alimentos puede considerarse un rasgo normal de aquellos pases en desarrollo en que aumentan tanto los ingresos como el consumo, sobre todo de los productos ganaderos, y otros sectores producen ganancias en divisas. Pero aquellos pases en desarrollo que no pueden financiar fcilmente el aumento de las importaciones de alimentos debido a la escasez de divisas, tendrn que afrontar una situacin difcil. Es por lo tanto razonable prever que durante largo tiempo seguir desempeando un importante papel la ayuda alimentaria. Si las reformas normativas encaminadas a adoptar un sistema de comercio agrcola internacional ms orientado al mercado limitaran el alcance de la ayuda alimentaria procedente de los excedentes, habra que adoptar otras medidas. A tal efecto, reviste especial importancia la decisin incluida en el Acta Final de la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales, con respecto a las medidas para atenuar los efectos sobre los pases en desarrollo importadores de alimentos de una eventual subida de los precios en los mercados mundiales, creando condiciones para el mantenimiento de existencias que permitan la seguridad alimentaria y que contine la ayuda alimentaria.
Crecimiento moderado en la demanda de las exportaciones de cereales procedentes de las principales regiones desarrolladas exportadoras
4.14 Aun cuando las perspectivas de crecimiento de las exportaciones de cereales procedentes de los principales pases desarrollados exportadores a los pases en desarrollo dejan un cierto margen para que aumente an ms la produccin y las exportaciones de los primeros, las previsiones indican un incremento mucho menor de sus exportaciones netas al resto del mundo. Esas previsiones se basan en la posibilidad de que el grupo de los antiguos pases de planificacin centralizada de Europa dejen de ser grandes importadores netos para pasar a ser, para el ao 2010, exportadores netos de cereales en cuanta moderada (Cuadro 5). Los datos y las previsiones provisionales de que se dispone para el promedio de los bienios 1994/95-1995/96 (julio/junio) indican ya un drstico descenso de sus importaciones netas a slo 2 millones de toneladas. 4.15 Tal vez se registren cambios significativos en la participacin en el mercado de estas exportaciones netas totales de las tres principales
zonas exportadoras de la OCDE: Europa occidental, Amrica del Norte y Oceana. Las reformas normativas previstas y en curso, sobre todo en relacin con las disposiciones del Acuerdo sobre la Agricultura de la Ronda Uruguay, harn probablemente que Europa occidental no incremente sus exportaciones netas con respecto a los niveles de los ltimos aos del decenio de 1980, y que el total de las exportaciones adicionales que se produzcan en los tres grupos, y quizs algo ms, corresponda a Amrica del Norte y Oceana. Al menos esto es lo que indican los resultados de la mayora de los anlisis relativos a los posibles efectos de las reformas normativas. Por supuesto, estas conclusiones estn sujetas a los muchos imponderables que presentan los supuestos y modelos en los que se basan estos anlisis.
Contina el acusado crecimiento del sector ganadero
4.16 Estn llamadas a continuar, aunque de forma atenuada, las pasadas tendencias de una tasa de crecimiento relativamente alta en el sector ganadero de los pases en desarrollo. Una parte del aumento de sus importaciones de cereales se destinar a la produccin y consumo de productos ganaderos. Sin embargo en el ao 2010 el consumo de productos ganaderos en los pases en desarrollo seguir siendo muy inferior al de los pases desarrollados en cifras per cpita. Estos promedios de los pases en desarrollo esconden amplias diversidades regionales y nacionales y tanto en Asia meridional como en el Africa subsahariana, el consumo se mantendr en general a niveles muy bajos. 4.17 El sector ganadero de los pases desarrollados puede crecer tambin aunque a un ritmo mucho menor en comparacin con el pasado, y el consumo per cpita aumentar solamente en el caso de la carne de ave de corral. Este hecho refleja la perspectiva de que en los antiguos pases de economa de planificacin centralizada, la produccin y el consumo per cpita de los productos ganaderos pueden tardar mucho en recuperar los niveles anteriores a la reforma despus de los acusados descensos iniciales, y que los otros pases desarrollados registran en general altos niveles de consumo per cpita. 4.18 El continuo crecimiento del sector ganadero en los pases en desarrollo contribuir a que el uso de cereales como pienso aumente rpidamente y que, para el ao 2010, se haya duplicado con creces hasta alcanzar los 340 millones de toneladas, equivalentes al 23 por ciento aproximadamente de su consumo total. Este aumento del porcentaje de suministros totales de cereales utilizados como pienso de animales en los pases en desarrollo puede ser motivo de preocupacin,
dada la persistencia de la desnutricin. Tal preocupacin estara justificada si el uso de cereales para pienso desviara unos suministros que, en caso contrario, se utilizaran como alimento directo de la poblacin pobre. Si bien tal cosa podra suceder, solamente sera en situaciones donde la demanda adicional de pienso contribuyera a aumentar los precios en lugar de los suministros (ya fueran los procedentes de la produccin nacional o de las importaciones) y desplazara a la poblacin pobre del mercado a causa de los precios. Existen razones para creer que tal situacin es la excepcin y no la regla.
Races, tubrculos y pltanos: continan siendo una parte importante del suministro total de alimentos en los pases de la zona tropical hmeda
4.19 Las races, los tubrculos y los pltanos representan un 40 por ciento aproximadamente del suministro total de alimentos (en caloras) para casi la mitad de la poblacin del Africa subsahariana, donde la disponibilidad general de productos alimenticios es muy escasa. Otros pases de Africa y Amrica Latina y el Caribe dependen tambin en gran medida de estos productos bsicos. La produccin podra aumentar, y as ser, a fin de cubrir las futuras necesidades. Sin embargo, en el pasado las tendencias han sido de descenso del consumo per cpita, al menos en la medida en que puede determinarse dadas las imprecisas estadsticas de este sector. El descenso se ha debido sobre todo a las tendencias a la urbanizacin cuya modalidad de vida hace que descienda la preferencia por estos alimentos muy perecederos y que necesitan mucha mano de obra para su preparacin para el consumo. Con la creciente urbanizacin, cabe esperar que se producirn nuevos aunque moderados descensos en el promedio de consumo por habitante. Sin embargo, seguir siendo alta la dependencia de estos pases de estos productos para cubrir sus necesidades totales de alimentos. La tendencia a que descienda el consumo per cpita podra atenuarse si descendiera la importacin de cereales, lo que cabe muy bien que suceda si las reformas normativas en los pases desarrollados hacen subir los precios y reducen los suministros destinados a ventas en condiciones de favor y a la ayuda alimentaria. Contribuira igualmente a atenuar estas tendencias el que se intensificaran las investigaciones para convertir las races feculentas en productos alimenticios menos perecederos y ms fciles de manejar por la poblacin urbana.
El sector de los cultivos oleaginosos de los pases en desarrollo: perspectivas de que contine el rpido crecimiento
4.20 En los ltimos 20 aos, el sector de los cultivos oleaginosos de los pases en desarrollo ha experimentado un rpido crecimiento y cambios estructurales radicales. La produccin de palma de aceite en Asia oriental y de soja en Amrica del Sur ha crecido de modo espectacular. La parte correspondiente a estos productos y regiones en la produccin total de cultivos oleaginosos ha aumentado rpidamente y, en consecuencia, disminuyeron la de los dems cultivos oleaginosos de los pases en desarrollo (nuez de coco, man, semilla de algodn, ssamo) y la de las otras regiones. 4.21 El aumento de la produccin del sector continuar mantenindose por encima de la media en comparacin con el resto de la agricultura. Continuarn tambin los cambios estructurales aunque a un ritmo mucho menor comparado con el del pasado. La expansin del sector de la palma de aceite seguir siendo la ms rpida, aumentando su cuota de mercado tal vez un 38 por ciento con respecto al 32 por ciento actual, y a slo el 16 por ciento de hace 20 aos. La produccin de soja en Amrica del Sur seguir tambin aumentando rpidamente, aunque no 12 veces como en los ltimos 20 aos, en que el aumento haba comenzado desde niveles muy bajos. Las continuas tasas de crecimiento a niveles relativamente altos en el sector de los cultivos oleaginosos reflejan el rpido aumento de su consumo en los pases en desarrollo, tanto en lo que respecta a los aceites vegetales usados como alimento como a las protenas de las semillas oleaginosas que contribuyen a sostener sus sectores ganaderos en rpido crecimiento. Dichos pases aumentaran an ms sus exportaciones de aceites y en menor medida las de harinas oleaginosas al resto del mundo.
Crecimiento ms lento de las otras principales exportaciones agrcolas de los pases en desarrollo
4.22 Existen razones bien conocidas para que continen las tendencias generalmente desfavorables en las exportaciones netas de los principales productos de exportacin de los pases en desarrollo al resto del mundo. En lo que respecta al azcar, la razn es sobre todo la probable continuacin de las polticas proteccionistas y de apoyo, las restricciones al acceso a los mercados y las exportaciones subvencionadas de los principales pases desarrollados. Adems, los antiguos pases de economa de planificacin centralizada sern en el futuro en mucha menor medida importadores netos, por lo cual es muy probable que continen descendiendo las exportaciones netas a los
pases desarrollados. A pesar de ello, es muy probable que los pases en desarrollo exporta-dores sigan elevando sus exportaciones por la expansin de los mercados en los pases en desarrollo importadores netos, que en los ltimos 20 aos han cuadruplicado casi sus importaciones netas. 4.23 A diferencia del azcar y de algunos otros productos bsicos de exportacin importantes, el caf y el cacao se producen slo en los pases en desarrollo y se consumen en su mayor parte en los pases desarrollados occidentales, donde los niveles de consumo per cpita son ya generalmente altos. Por lo tanto, los esfuerzos de los pases en desarrollo por aumentar la oferta, en competencia mutua, se traducen en pequeos aumentos del volumen de exportacin y en grandes disminuciones de los precios. A un plazo ms largo, cabe esperar una mejora de la situacin, dado el bajo nivel de consumo vigente en los antiguos pases de planificacin centralizada y en los propios pases en desarrollo, pero en los prximos 20 aos es difcil que estas posibilidades se materialicen en forma de un aumento del consumo y de las importaciones. Por lo tanto, es muy probable que se produzca un aumento de las exportaciones netas de un 25 por ciento aproximadamente y de algo ms en la produccin. En lo que respecta al t, existen perspectivas algo mejores para el crecimiento de la produccin, aunque no para las exportaciones, ya que una buena parte de la produccin se consume en los propios pases en desarrollo, donde continuar aumentando el consumo per cpita. Por ltimo, las exportaciones de banano presentan mejores perspectivas que las de las bebidas tropicales ya que en los pases desarrollados todava puede aumentar el consumo per cpita. 4.24 En general, para los artculos que se producen solamente o en su mayor parte en los pases en desarrollo, en competencia mutua, y se consumen sobre todo en los pases desarrollados con unos niveles de consumo casi saturados, las perspectivas de los beneficios de exportacin continuarn estando dominadas por los movimientos de los precios y no de los volmenes. El remedio a muy largo plazo para el descenso de los precios puede ser el crecimiento del consumo en los mercados todava no saturados (antiguos pases con economas de planificacin centralizada y los propios pases en desarrollo) y, en ltima instancia, el desarrollo general de los propios pases productores. Este ltimo factor es importante pues crear otras oportunidades de ingresos y establecer un lmite inferior para el descenso de la remuneracin del trabajo en esos sectores de productos. Si la remuneracin del trabajo llegara a ser inferior a este lmite, esto provocara una contraccin de la oferta y la recuperacin de los precios.
4.25 Por ltimo, las perspectivas para algunas materias primas agrcolas que tradicionalmente exportan los pases en desarrollo ofrecen escasas posibilidades de crecimiento en cuanto a los beneficios netos de exportacin, aunque por razones distintas y no siempre negativas. As pues, las exportaciones netas de tabaco a los pases desarrollados pueden no crecer en absoluto porque su consumo est descendiendo mientras crece rpidamente en los propios pases en desarrollo. Con respecto al algodn, ltimamente los pases en desarrollo han pasado de ser exportadores netos a convertirse en importadores netos, tendencia que aumentar en el futuro. Se trata en su conjunto de un hecho positivo que refleja la buena situacin de su industria textil cada vez ms orientada a la exportacin. Estas tendencias podran hacerse an ms pronunciadas si se redujeran o suprimieran las restricciones a la exportacin de textiles. Consideraciones similares pueden aplicarse al sector de los cueros y pieles y a la consiguiente expansin de las exportaciones de artculos de cuero. Por ltimo, las exportaciones de caucho natural a los pases desarrollados continuarn creciendo si bien tambin en este caso los pases en desarrollo aumentarn gradualmente su participacin en el consumo mundial y puede que, para el ao 2010, absorban ms de la mitad del consumo mundial, frente a una participacin inferior al 25 por ciento de hace 20 aos. Gran parte de la expansin del consumo tendr lugar en Asia oriental.
Estabilizacin casi total de la produccin pesquera correspondiente a la pesca de captura, pero mejores perspectivas para la produccin acucola
4.26 Como ya se ha indicado, la estabilizacin de la produccin pesquera correspondiente a la pesca de captura, que lleg a su nivel ms alto en 1989, no es un fenmeno temporal, sino que puede perdurar y, por tanto, la produccin per cpita procedente de esa fuente puede disminuir a nivel mundial. Las consecuencias de ese hecho sobre el suministro de pescado para consumo humano podrn paliarse si se destina a ese uso una parte de las capturas de pequeas especies pelgicas que ahora se utilizan para la produccin de harina de pescado. Sin embargo, es el desarrollo de la acuicultura el que ofrece mayores posibilidades para evitar el descenso de la produccin per cpita de pescado para consumo humano. Si la produccin acucola continuara aumentando a un ritmo de 1 milln de toneladas anuales, sera posible mantener en los niveles actuales los suministros per cpita mundiales para la alimentacin, siempre que mejoraran las prcticas de ordenacin de la pesca de captura, para evitar que sta disminuya. No obstante, si se tiene en cuenta que la demanda de productos pesqueros aumentar, segn las previsiones, ms rpidamente que la poblacin, particularmente en Asia sudoriental, no bastar que los suministros per
cpita permanezcan invariables para evitar el alza del precio real del pescado. LOS PASES EN DESARROLLO PUEDEN MUY BIEN PASAR DE SER EXPORTADORES AGRCOLAS NETOS A CONVERTIRSE EN IMPORTADORES NETOS 4.27 La posible evolucin expuesta anteriormente con respecto a los principales sectores de productos bsicos indica que las importaciones netas de los pases en desarrollo de productos agrcolas, para los cuales son, o pueden convertirse en importadores netos, aumentarn ms rpidamente que las exportaciones netas de sus principales productos de exportacin. Estas tendencias en los volmenes de importacin y exportacin apuntan decididamente en la direccin de que la balanza comercial conjunta de productos agrcolas de los pases en desarrollo pase del supervit al dficit. Durante algn tiempo en el perodo histrico, se ha hecho evidente un movimiento en esta direccin. En los aos setenta, en que aumentaron muy rpidamente las importaciones de alimentos procedentes de los pases desarrollados, disminuy rpidamente el balance comercial neto positivo de la cuenta de agricultura. Si bien la tendencia se invirti en parte en los aos ochenta, el supervit general fue de slo 5 000 millones de dlares en 1988-90, frente a los 17 500 millones de dlares en 1969-71 (ambos a precios de 1988-90). PERSPECTIVAS PARA LOS PRINCIPALES SECTORES DE PRODUCTOS BSICOS: SU IMPORTANCIA PARA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA 4.28 La anterior exposicin resumida sobre las perspectivas de los principales productos bsicos indica claramente que el papel mltiple que desempea la agricultura en el aumento de la seguridad alimentaria (aumentando los suministros de alimentos, los ingresos y las ganancias procedentes de las exportaciones), estar condicionado por distintos factores, que oscilan entre los efectos ms directos de la produccin local de cereales y de las polticas que influyen en su produccin y comercio a escala mundial, hasta el papel que desempea la urbanizacin como factor determinante en el consumo de alimentos feculentos (races, tubrculos, pltanos) y las perspectivas en el mercado mundial para los principales productos de exportacin, alimenticios y no alimenticios, de los pases que dependen en gran parte de ellos.
5. Perspectivas hasta el ao 2010: los recursos y los rendimientos agrcolas en los pases en desarrollo
TIERRA AGRCOLA Y RIEGO
Situacin general
5.1 La tierra utilizada actualmente para la produccin de cultivos en los pases en desarrollo (con exclusin de China) asciende a unos 760 millones de ha, de los cuales 120 son de regado, incluidos unos 36 millones de ha de tierras ridas y muy ridas hechas productivas gracias al riego. Estos 760 millones de ha representan slo el 30 por ciento de la superficie total de tierras, de diferente calidad, con potencial de produccin de cultivos de secano, que se estima en 2 570 millones de ha, incluidos los 36 millones de ha de tierra muy rida de regado (Cuadro 6). Aunque podra pensarse que los 1 800 millones de ha restantes ofrecen un amplio margen para la expansin de la agricultura, es necesario modificar esa primera impresin si se tienen en cuenta las siguientes limitaciones:
Aproximadamente el 92 por ciento de los 1 800 millones de ha de tierras con potencial de produccin de los cultivos de secano pero an no utilizadas, se encuentran en el Africa subsahariana (44 por ciento) y Amrica Latina y el Caribe (48 por ciento). En contraste, las posibilidades de expansin de la superficie agrcola en Asia meridional y en el Cercano Oriente/Africa del Norte son muy limitadas. Dos tercios de los 1 800 millones de ha de tierra que en la actualidad no se destinan a la produccin agrcola se concentran en un nmero reducido de pases: el 27 por ciento en el Brasil, el 9 por ciento en el Zaire y el 36 por ciento se distribuye en 13 pases (Angola, la Argentina, Bolivia, Colombia, Indonesia, Mxico, Mozambique, el Per, la Repblica Centroafricana, la Repblica Unida de Tanzana, el Sudn, Venezuela y Zambia). Buena parte de esta reserva de tierras se encuentra cubierta de bosques (al menos el 45 por ciento, pero probablemente mucho ms) o en zonas protegidas, debido a lo cual no est disponible, de forma inmediata, para la expansin agrcola. Los bosques tienen una importancia crucial en la conservacin de la base de recursos, por ejemplo, porque contribuyen a la conservacin del suelo y el agua y porque ofrecen un hbitat para la diversidad vegetal y animal. La produccin de madera y de productos madereros y no madereros genera ingresos y empleo y, por tanto, da a las comunidades locales ms posibilidades de obtener o comprar alimentos y otros productos bsicos. Una parte significativa, el 72 por ciento (vase el Cuadro 7), de la superficie agrcola de las dos regiones (el Africa subsahariana y Amrica Latina y el Caribe) que cuentan con el 92 por ciento del total de la
reserva sufre graves limitaciones determinadas por las caractersticas del suelo y del terreno. El porcentaje es mucho mayor que en las dems regiones. En general, el 50 por ciento de los 1 800 millones de ha de la reserva de tierras pertenece a las categoras de tierras hmedas o marginalmente adecuadas para la produccin agrcola (vase infra). Slo el 28 por ciento de la tierra que se cultiva actualmente pertenece a esas dos categoras. Finalmente, los asentamientos humanos y las infraestructuras ocupan parte de la tierra (el 3 por ciento, segn las estimaciones) apta para el cultivo. Este porcentaje aumentara en el futuro, hasta llegar quiz al 4 por ciento en el ao 2010.
Cuadro 6
Cuadro 7
5.2 Todos estos factores deben tenerse en cuenta al analizar las perspectivas de expansin de la tierra dedicada a la produccin agrcola durante los prximos 20 aos. Hasta el momento presente, el rasgo dominante en la evolucin de la agricultura ha sido la expansin hacia nuevas tierras y no hay razn para pensar que en el futuro no ocurrir lo mismo en aquellos pases en los que se conjuga la posibilidad y la necesidad de expansin. El hecho de que en muchos pases no haya mucho margen para la expansin de la tierra agrcola no permite concluir que esa es la situacin que impera en el conjunto de los pases en desarrollo. En las pginas siguientes se intenta cuantificar la extensin de nuevas tierras que pueden dedicarse a la produccin agrcola hasta el ao 2010. El potencial y la necesidad son los dos factores principales que determinarn el ritmo de expansin. El primer paso es estimar el potencial, lo cual se ha realizado utilizando la base de datos de la FAO por zonas agroecolgicas y ubicacin geogrfica. Los resultados se reflejan en el Cuadro 6. Estos datos indican la extensin de tierras que pueden clasificarse como adecuadas, muy adecuadas y de regado (es decir, equivalente a tierras con un elevado potencial).
Posibilidad de aumentar en el futuro la superficie de tierras de secano y de regado dedicadas a la produccin agrcola
5.3 La tierra dedicada a la produccin agrcola en los pases en desarrollo, excluida China,9 puede aumentar de 760 millones de ha en
1988-90 a 850 millones de ha en el ao 2010, lo que representa un incremento de 90 millones de ha, es decir, aproximadamente el 5 por ciento de los 1 800 millones de ha de tierras disponibles (Cuadro 6). La mayor parte del incremento se registrara en el Africa subsahariana y en la regin de Amrica Latina y el Caribe. La otra zona en la que tendra lugar una expansin importante de las tierras de cultivo sera Asia oriental, mientras que el incremento sera muy reducido en Asia meridional y en la regin del Cercano Oriente/Africa del Norte (Cuadro 8). Cabe formular las siguientes observaciones:
Aunque la tierra de labranza podra aumentar unos 90 millones de ha, el incremento de la superficie cosechada podra alcanzar los 124 millones de ha, gracias a la mayor intensidad de cultivo (Cuadro 8). La tendencia a aumentar la intensidad de cultivo y a reducir la duracin de los perodos de barbecho es un fenmeno comprobado (aunque no se dispone de datos completos y sistemticos sobre esta variable para el perodo precedente) que acompaa al proceso de intensificacin agrcola y refleja, entre otras cosas, el aumento de la densidad demogrfica y la parte cada vez mayor que corresponde a las tierras de regado en el conjunto de las tierras cultivadas. En los pases en desarrollo, las tierras de regado pueden registrar un aumento neto de 23 millones de ha, es decir, del 19 por ciento (Cuadros 6 y 8). Ello supondra que las prdidas de las tierras actuales de regado (debidas, por ejemplo, a la escasez de agua o a los efectos de la salinizacin) se compensaran mediante su rehabilitacin o sustitucin por nuevas zonas de riego. No ha sido posible realizar proyecciones sobre el ritmo de desaparicin de tierras de regado. Los escasos datos existentes son demasiado inciertos y aislados y no ofrecen una base slida para sacar conclusiones sobre el futuro. Si se supone que cada ao deber rehabilitarse o sustituirse el 2,5 por ciento de las zonas de regado que existen en la actualidad (es decir, suponiendo que la duracin media de los planes de riego fuera de 40 aos), la inversin en actividades de riego en los pases en desarrollo (excluida China) durante el perodo al que se refiere el estudio deber afectar a unos 85 millones de ha; ms del 70 por ciento de las inversiones se destinara a la rehabilitacin o sustitucin de tierras y el resto a la expansin neta. Las proyecciones sobre el riego se basan en los planes de expansin del riego de los diferentes pases, en la disponibilidad de tierras aptas para la produccin agrcola de regado y en la necesidad de aumentar la produccin de cultivos. En las proyecciones se incluye una cierta expansin del riego informal (comunitario), importante en el Africa subsahariana. Continuara aumentando la intensidad de cultivo en las tierras de regado, sobre todo en las regiones con escasez de tierras. El resultado sera un aumento de 45 millones de ha de la superficie de riego cosechada, frente al incremento previsto de 23 millones de ha de la tierra de labranza bajo riego. Esta expansin es muy inferior a la que se registr en los 20 aos anteriores, de unos 40 millones de ha (Cuadro
8) y es todava ms baja en trminos relativos, pues el crecimiento previsto sera del 0,8 por ciento anual, frente al 2,2 por ciento en los aos setenta y el 1,9 por ciento en los ochenta. Esta desaceleracin se debe a la creciente escasez de recursos hdricos, al costo cada vez ms elevado de las estructuras de riego y, para el conjunto de los pases en desarrollo, al menor ritmo del crecimiento previsto de la produccin agrcola. En algunos pases existen las condiciones fsicas necesarias para conseguir una expansin ms rpida del regado, condiciones que podran explotarse si lo exigiera la situacin socioeconmica [vase el documento 7 de esta misma serie titulado Produccin de alimentos: la funcin decisiva del agua].
Cuadro 8
COMBINACIONES TIERRA-RENDIMIENTO PARA LOS CULTIVOS PRINCIPALES 5.4 Segn las previsiones, la produccin de cultivos aumentar en el conjunto de los pases en desarrollo (excluida China) el 2,4 por ciento anual, frente al 2,9 por ciento en el perodo 1970-90. En la seccin anterior se han explicado las razones de ese descenso de la tasa de crecimiento. El Cuadro 9 recoge las combinaciones de expansin de la superficie cosechada y aumento de los rendimientos en que se basan las proyecciones relativas a los principales cultivos.
Cuadro 9
5.5 Los datos y proyecciones de los Cuadros 8 y 9 pueden ayudar a comprender hasta qu punto las proyecciones sobre la produccin dependen de la expansin ulterior de la tierra en explotacin y del riego, de su utilizacin ms intensiva (mayor intensidad de cultivos) y de que sigan aumentando los rendimientos. En particular, arrojan una cierta luz sobre si el futuro ser o no como el pasado, aunque los datos correspondientes a los perodos anteriores no siempre constituyen una base suficiente para realizar esta comparacin. Es necesario recalcar que estas proyecciones sobre tierras y rendimientos no son extrapolaciones de las tendencias histricas. Se invita al lector a considerar cules habran sido las proyecciones si este estudio se hubiera limitado a extrapolar las explosivas tasas de crecimiento de la superficie registradas en el perodo 1970-90 en el caso de la soja y la
caa de azcar, en un pas importante como el Brasil (el 10,8 y el 7,4 por ciento anual, respectivamente). 5.6 Pueden establecerse las siguientes conclusiones generales. Primero, en lo que se refiere a los cultivos principales (los cereales y la soja), la tasa de crecimiento del rendimiento medio ser muy inferior a la de los ltimos 20 aos, por ejemplo, en el caso del trigo el 1,6 por ciento anual frente al 2,8 por ciento anual en el pasado, y en el del arroz el 1,5 por ciento anual frente al 2,3 por ciento anual (Cuadro 9). Segundo, la expansin de la tierra cultivada seguir siendo un factor importante en el crecimiento total de la produccin agrcola, aunque, como en el pasado, ser mucho menos significativo que el incremento de los rendimientos. Paralelamente, la mayor intensidad de cultivo, principalmente en las zonas de regado, tendr una importancia de primer orden en las regiones con escasez de tierra (Asia meridional, el Cercano Oriente/Africa del Norte). Y tercero, como se ha sealado en la seccin anterior, el ritmo de expansin de la tierra de regado ser probablemente muy inferior al de pocas anteriores.
Combinaciones tierra-rendimiento en el sector de los cereales
5.7 Segn las previsiones, durante el perodo a que se refieren las proyecciones se desacelerar notablemente el crecimiento de la produccin de trigo y arroz con respecto a los dos ltimos decenios. Los cereales secundarios mantendran el ritmo de crecimiento anual, debido en parte al fuerte aumento de la demanda de cereales para pienso. En los pases en desarrollo (excluida China), la parte ms considerable de la produccin de trigo corresponde, con mucho, al Asia meridional y al Cercano Oriente/Africa del Norte (82 por ciento). La produccin de arroz se concentra en Asia meridional y oriental (89 por ciento) y la de cebada se localiza sobre todo en el Cercano Oriente/Africa del Norte. Son regiones donde escasea la tierra y donde la dependencia del regado es superior a la media. Dadas las necesidades y las posibilidades limitadas de incrementar las tierras en explotacin, el aumento de produccin de estos tres cereales deber conseguirse en gran medida mediante el incremento de los rendimientos. El maz y el sorgo se producen principalmente en Amrica Latina y el Africa subsahariana, mientras que la produccin de mijo se distribuye de manera uniforme entre el Africa subsahariana y el Africa meridional. En trminos generales, el predominio de las dos regiones con una abundancia relativa de tierras y agricultura de secano en la produccin de cereales secundarios (excluida la cebada) indica que la expansin de la superficie tendr mayor importancia en el crecimiento de la produccin que en el caso del trigo y el arroz.
5.8 Los datos y proyecciones del Cuadro 9 confirman esta previsin. Por ejemplo, se podra conseguir un aumento del 2 por ciento anual en la produccin de arroz mediante un incremento del 0,5 por ciento anual de la superficie cosechada (y un aumento mucho menor de la superficie de labranza destinada a la produccin de arroz). En contraste, podra conseguirse un crecimiento del 2,5 por ciento anual de la produccin de sorgo con un aumento del 1,4 por ciento anual de la superficie cosechada. El hecho de que la produccin de estos cereales secundarios sea casi totalmente de secano y de que, en el caso del mijo y el sorgo, una parte considerable de la misma se consiga en las dos clases de tierra semirida explica por qu los rendimientos contribuiran menos a aumentar la produccin que en el caso del trigo y el arroz. En el Cuadro 10 se observan las posibles combinaciones de superficie-rendimiento, desglosadas por clases de tierras agroecolgicas, en que se basan las proyecciones sobre la produccin de cereales. CONSIDERACIONES RELATIVAS AL POTENCIAL DE EXPANSIN DEL RENDIMIENTO 5.9 Habida cuenta de que el incremento de la produccin depende en buena medida del aumento de los rendimientos, se plantea muchas veces la cuestin de si en el perodo posterior a la revolucin verde queda todava margen para conseguir nuevos incrementos de los rendimientos. Particularmente importante es dilucidar en qu grado el aumento del rendimiento depender de que el sistema de investigacin agrcola descubra nuevas variedades, que permitan incrementos sustanciales de los rendimientos o que contribuyan a un crecimiento ms lento (evolutivo) del rendimiento, sustituyndose gradualmente las variedades actuales, cuyo potencial de rendimiento est disminuyendo. Este es un aspecto crucial por lo que respecta a las necesidades y prioridades de la investigacin agrcola encaminada a impulsar el crecimiento de la produccin. 5.10 Las caractersticas agroecolgicas con arreglo a las cuales se clasifica la tierra agrcola en categoras en el presente estudio, constituyen una base til para abordar esta cuestin. Su mayor o menor utilidad depende de si las clases de tierra resultantes representan condiciones homogneas de produccin fsica en cuanto a las posibilidades de aumentar el rendimiento. Sin duda, esto no es as. Por ejemplo, las tierras de regado del Punjab en la India no presentan necesariamente las mismas condiciones que las de Mxico; lo mismo puede decirse para las restantes clases de tierra.
5.11 A pesar de estas limitaciones de las clasificaciones agroecolgicas, su utilizacin en el presente estudio para analizar las perspectivas de produccin de cada uno de los cereales, ms que de los cereales o los cereales secundarios en conjunto, contribuye a comprender hasta qu punto el aumento de los rendimientos depender de los nuevos avances de la investigacin. En este sentido, ofrece una base ms slida que la mera comparacin de las diferencias de rendimientos medios entre pases o, con mucha mayor razn, entre grandes grupos de pases, por ejemplo entre los rendimientos medios de pases desarrollados y de pases en desarrollo.
Cuadro 10
5.12 Al examinar las posibilidades de crecimiento de la produccin en el futuro mediante nuevos incrementos de los rendimientos, el factor fundamental es que en la actualidad las posibilidades de aumentar los rendimientos mximos mediante saltos cuantitativos propiciados por la introduccin de nuevas variedades son ms limitadas que en el pasado. Por ello, el aumento de los rendimientos medios se conseguir no tanto aumentando los rendimientos de aquellos pases en los que son ms elevados, sino incremen-tndolos en los pases particularmente los de mayor tamao que ocupan la zona media e inferior en la clasificacin de los rendimientos. Por ello, las proyecciones sobre los rendimientos dan por supuesto que se reducirn las diferencias de rendimiento entre los pases en cada una de las clases de tierras. En el Cuadro 11 se recogen los datos y proyecciones pertinentes desglosados por clases de tierras. 5.13 Son congruentes estas previsiones con la experiencia histrica? La inexistencia de datos pertinentes impide establecer este extremo para cada una de las clases de tierra. Dichos datos slo se refieren a los rendimientos medios (de la totalidad de tierras) en cada pas. Ponen en evidencia que la diferencia entre los pases con rendimientos ms altos y ms bajos (medias simples del decil ms alto y ms bajo de los pases clasificados segn el rendimiento) haba aumentado entre 1969-71 y 1988-90 (Cuadro 11). Ello se debi, en gran medida, al hecho de que los rendimientos de los pases del decil ms alto en 1969-71 crecieron ms que los de los pases del decil ms bajo. Las proyecciones sobre los rendimientos medios (de todas las clases de tierras) indican que la situacin puede cambiar en el futuro y que la diferencia de rendimientos podra reducirse, dado que el margen de aumento de los rendimientos
en los pases del decil superior de 1988-90 es ms limitado que hace 20 aos. 5.14 El Cuadro 12 ilustra esa posible evolucin a travs de los datos sobre el trigo y el arroz en diferentes pases. En el caso del trigo, los pases del decil superior de la distribucin tenan en 1988-90 rendimientos casi dos veces superiores a los de los pases que ocupaban el mismo decil en 1969-71. En cambio, el rendimiento aument mucho menos en los pases del decil ms bajo. Este fenmeno es an ms acusado en el caso del arroz. 5.15 No obstante, no debe exagerarse la relacin existente entre el aumento de la produccin en los pases en desarrollo y la reduccin de la diferencia de rendimiento entre los pases (tal como se cuantifica aqu, es decir, la diferencia del promedio simple de los rendimientos en el decil ms alto y ms bajo de los pases). La razn es que los pases situados en los dos extremos de la distribucin (decil ms alto y ms bajo) representan una parte relativamente reducida de la produccin total de los cultivos examinados. As ocurre aun en el caso de que, como se ha hecho en los Cuadros 11 y 12, se excluyan del anlisis los pases con menos de 50 000 ha de tierras destinadas a un determinado cultivo (y en el caso del Cuadro 10, tambin respecto a una clase determinada de tierra). En la prctica, las previsiones relativas a la produccin total de los pases en desarrollo sern realidad si se cumplen las proyecciones de los rendimientos en los pases que representan el grueso de la superficie dedicada a cada cultivo.
Cuadro 11
5.16 Con este fin, en el Cuadro 12 se recogen tambin los datos de perodos anteriores y las proyecciones del 10 por ciento de los pases con mayor superficie (decil superior de pases clasificados por superficie destinada a un determinado cultivo). Como puede verse: i) los rendimientos de estos pases son menos de la mitad que los de los pases con los rendimientos ms elevados; ii) en lo que se refiere al trigo, su rendimiento medio (simple) aumentar, segn las previsiones, un 43 por ciento, es decir, menos del 62 por ciento de lo que aument en los ltimos 20 aos; iii) en lo que respecta al arroz, los porcentajes correspondientes son el 47 y el 50 por ciento; y iv) aun con esos aumentos, los rendimientos medios (media aritmtica simple) de estos pases, cuyos resultados influyen decisivamente en el total, seran en el ao 2010 aproximadamente la mitad de los previstos para los pases del
decil superior. As pues, si se reduce la diferencia entre los rendimientos medios de los pases, especialmente en el caso del arroz, ser porque los pases del decil ms alto tienen menos margen para aumentar los rendimientos y no porque los grandes pases con rendimientos medios experimenten un crecimiento mayor que en el pasado. 5.17 El prolijo anlisis precedente se ha efectuado con la finalidad de ofrecer al lector suficiente material de reflexin sobre las posibilidades de nuevos aumentos de los rendimientos que permitan que siga creciendo la produccin. Este tema se examina con mayor detalle en la seccin siguiente, pero no se pretende traducir los aumentos de rendimientos proyectados para el ao 2010 en propuestas concretas de investigacin agrcola (magnitud, modalidades y prioridades). Indudablemente, el aumento de los rendimientos, a tasas ms modestas que en el pasado, slo se conseguir si la actividad investigadora contina con la misma intensidad. Se trata simplemente de puntualizar que los efectos de la investigacin sobre el crecimiento de la produccin se pueden manifestar en el futuro de maneras distintas que en el pasado: los aumentos se conseguirn ms como consecuencia de la investigacin evolutiva, aplicada y de mantenimiento, que en forma de saltos cuantitativos en los rendimientos mximos.
Cuadro 12
6. Cuestiones de los recursos agrcolas, el medio ambiente y la sostenibilidad

CONSIDERACIONES GENERALES 6.1 La preocupacin por el medio ambiente y por la cantidad menguante (per cpita) de los recursos de tierra y agua y su degradacin requiere que se amplen las conclusiones del documento para tratar cuestiones como las siguientes: En qu medida pueden la limitacin de recursos y los imperativos ecolgicos condicionar las perspectivas de aumento de los suministros alimentarios y de garanta de alimentos para todos, lo que es la esencia misma de la seguridad alimentaria? Puede lograrse este proceso asegurando al mismo tiempo que los adelantos realizados y el potencial de nuevos adelantos se mantendrn para las generaciones futuras, lo que es la esencia misma de la sostenibilidad? Esta seccin final pretende ofrecer una visin general de todo el problema.
6.2 El documento ha puesto de manifiesto varios factores interdependientes como medios para aumentar los suministros alimentarios per cpita: el crecimiento econmico reductor de la pobreza; el papel mltiple del crecimiento agrcola en la mayora de los pases en desarrollo (para aumentar los suministros alimentarios y para proporcionar empleo y oportunidades de ingresos a los pobres, tanto directa como indirectamente gracias a las vinculaciones de la agricultura con el crecimiento); la mayor capacidad para importar alimentos; y la poltica de las autoridades. La consecuencia es que, por importantes que sean las limitaciones de los recursos agrcolas para condicionar las perspectivas de produccin de alimentos y generacin de ingresos en la agricultura, no son sino uno de los factores de los que dependen las perspectivas de eliminar la desnutricin. Otros factores medioambientales (por ejemplo la capacidad del ecosistema para absorber las consecuencias del mayor uso de energa) pueden condicionar el proceso de crecimiento econmico, reduccin de la pobreza y en ltimo trmino las perspectivas de eliminar la desnutricin. Finalmente, se trata de una cuestin de vas sostenibles para el desarrollo econmico y la eliminacin de la pobreza, y no slo de aumento de la produccin alimentaria de manera sostenible. No obstante, como se ha indicado, en los pases de bajos ingresos fuertemente dependientes de la agricultura, es el potencial para explotar sus recursos agrcolas de manera sostenible lo que predominar durante algn tiempo y hasta que el proceso de desarrollo reduzca esta dependencia. RECURSOS DE TIERRA Y AGUA EN RELACIN CON LA BSQUEDA DE RESPUESTAS SOSTENIBLES AL PROBLEMA ALIMENTARIO 6.3 En el Cuadro 6 se indican para los pases en desarrollo (excluida China) los datos sobre tierras de diversas calidades con potencial para cultivos de secano con diversos niveles de tecnologa. Ya se ha sealado el fuerte contraste entre las regiones. Las diferencias entre pases son todava ms acusadas cuando se considera la densidad de poblacin, y todava ms en cuanto a las hectreas por persona econmicamente activa en el sector agrcola. Esta ltima variable es la primera clave para comprender las fuerzas que pueden definir el futuro en cuanto a equilibrio entre poblacin y recursos. Este equilibrio tiene dos dimensiones principales: la cantidad adicional de alimentos que hay que producir, que se vincula directamente al crecimiento de la poblacin total y al consumo per cpita de alimentos, y el nmero de personas que viven o vivirn de la explotacin de los recursos agrcolas. La variable pertinente aqu es el tamao de la poblacin econmicamente activa en la agricultura.
6.4 El descenso constante de los recursos agrcolas per cpita consiguiente al crecimiento de la poblacin es uno de los principales motivos de preocupacin respecto al equilibrio entre la poblacin y el suministro de alimentos. El otro motivo se refiere al deterioro de la calidad y del potencial de produccin de los recursos. Los datos antes examinados pueden utilizarse para arrojar alguna luz sobre la naturaleza y la significacin del descenso en la relacin recursos/persona (en adelante llamada relacin tierra/persona). Los valores de este ltimo indicador en los diversos pases en desarrollo tienen una gama muy amplia, desde muy bajos hasta muy elevados. Por ejemplo, en el extremo inferior estn pases como Egipto, Mauricio, Rwanda, etc., con ndices de explotacin de la tierra de menos de 0,1 ha/persona respecto a la poblacin total y unas reservas prcticamente nulas para una expansin ulterior. En el otro extremo, pases como la Argentina o la Repblica Centroafricana tienen ndices de explotacin de la tierra cercanos a 1 ha/persona y considerables reservas. 6.5 Al crecer la poblacin, cada vez ms pases se acercarn a los valores de la relacin tierra/persona que caracterizan actualmente a los pases escasos en tierras. Es esto importante para su alimentacin y su nutricin? Para tratar de obtener una primera respuesta parcial se puede considerar si los pases actualmente escasos en tierras tienen una situacin nutricional peor (en disponibilidad de alimentos per cpita) en comparacin con los pases de tierras ms abundantes. El resultado de este examen no ha hecho sino confirmar lo que se saba, es decir que no hay una relacin estrecha evidente entre la relacin tierra/persona y los suministros alimentarios per cpita, incluso teniendo en cuenta las diferencias en la calidad de la tierra. En todo caso, muchos pases con tierras abundantes tienen bajos suministros alimentarios per cpita, mientras que la mayora de los pases con mejor situacin nutricional parecen ser precisamente aqullos en que la tierra es ms escasa. Al mismo tiempo, la mayora de estos ltimos pases tienen considerables importaciones de cereales. 6.6 Hay que interpretar los datos en el sentido de que no se justifica la sensacin de amenaza ante el constante descenso de la relacin tierra/persona? No necesariamente. En primer lugar, la relacin nacional tierra/persona, incluso teniendo en cuenta las diferencias en la calidad de la tierra, es slo uno de los muchos factores que determinan los suministros alimentarios per cpita. Su importancia no puede ponerse de manifiesto sin un anlisis que tenga en cuenta el papel de los otros factores (respetando esencialmente la clusula en igualdad de las dems condiciones). En segundo lugar, los pases escasos de tierras y con alto nivel de nutricin suelen tener una fuerte dependencia de las
importaciones de cereales. Esto significa que para ellos la amenaza de un descenso en la relacin tierra/persona debe comprenderse en un contexto mundial. Es decir, que un descenso en un pas determinado de la relacin tierra/persona puede no ser una amenaza para su propio bienestar alimentario siempre que haya tierras suficientes en otras partes (en los pases exportadores actuales o potenciales) para impedir que la relacin mundial tierra/persona descienda por debajo de valores mnimos crticos (desconocidos); y, evidentemente, siempre que los habitantes del pas escaso en tierras no dependan para su sustento de una manera importante de los recursos locales de tierra y agua. Pases como la Repblica de Corea y Mauricio pertenecen a esta categora. 6.7 De lo anterior resulta que el descenso de la relacin tierra/persona puede amenazar el bienestar alimentario de los pases que padecen escasez de tierras y que dependen de la agricultura de manera importante para su sustento. Y ello con dependencia de que el crecimiento de su propia poblacin pueda no tener una repercusin importante sobre la relacin mundial tierra/persona. Slo una combinacin de una agricultura mucho ms productiva (en la prctica, recurriendo a tecnologas de aumento de la tierra que detuviesen o invirtiesen la tendencia descendente) y un vigoroso crecimiento no agrcola los liberar de la atadura de una relacin tierra/persona en continuo descenso. 6.8 En conclusin, el descenso de la relacin tierra/persona influye ciertamente en los suministros alimentarios per cpita en dos sentidos. En un contexto mundial y para los pases con una elevada dependencia actual o potencial de las importaciones de alimentos, tiene inters principalmente si el descenso amenaza con situar la relacin mundial por debajo de valores crticos (desconocidos), incluso teniendo en cuenta el respiro que pudiera provenir de las tecnologas de aumento de la tierra. Si sucediera esto, los efectos se manifestaran en una elevacin de los precios de los alimentos que afectara principalmente a los pobres. Esto no ha sucedido hasta ahora a pesar de los constantes descensos de la relacin mundial tierra/persona. Si el mundo se acerca a los valores crticos eventuales y si es probable que tales valores se alcancen antes de que se consiga un nivel estacionario de la poblacin y unos suministros alimentarios per cpita aceptables, son cuestiones conjeturales. 6.9 En el contexto local los descensos en la relacin tierra/persona son importantes para los suministros alimentarios, la nutricin y los ingresos, principalmente para los pases con poco acceso a alimentos importados y una fuerte dependencia de la agricultura para el
mantenimiento y el mejoramiento del nivel de vida y, en consecuencia, del bienestar alimentario. Cuando se reduzca tal dependencia, y si ello se consigue, las presiones sobre la relacin mundial tierra/persona adquirirn una importancia creciente tambin para ellos. 6.10 El posible papel de las tecnologas de aumento de la tierra (en la prctica, elevacin del rendimiento) se mencion anteriormente por el respiro que estas tecnologas pueden aportar en relacin con las consecuencias de los descensos inexorables en la relacin tierra/persona. Sin embargo, algunas de las amenazas que pesan sobre el progreso hacia la solucin del problema alimentario se refieren precisamente a los riesgos para el potencial productivo de los recursos agrcolas derivados de la aplicacin de esas mismas tecnologas, por ejemplo prdida de tierras de secano por erosin del suelo, de tierras de regado por salinizacin y anegamiento, prdida de rendimiento y mayor riesgo de malas cosechas por resistencia de los plaguicidas, etc. Adems, los esfuerzos para dedicar al cultivo nuevas tierras o para utilizar ms intensivamente las actuales tierras agrcolas pueden ir a menudo unidos a la degradacin (por ejemplo por reduccin del perodo de barbecho, exposicin a la erosin de suelos frgiles despus de la deforestacin) y pueden no conducir a un aumento permanente del potencial productivo total. A continuacin se intenta presentar los que son hipotticamente los procesos ms fundamentales a travs de los cuales la actividad humana conduce a la degradacin del potencial productivo de los recursos agrcolas. ACTIVIDAD AGRCOLA Y DEGRADACIN DE LOS RECURSOS AGRCOLAS 6.11 Como se ha indicado, hay pruebas suficientes (aunque no completas ni detalladas) de que el potencial productivo de al menos parte de los recursos mundiales de tierra y agua se est degradando como consecuencia de la actividad agrcola (por ejemplo erosin de los suelos, anegamiento y salinizacin de las tierras regadas). Adems, la actividad agrcola produce otros efectos ambientales adversos (por ejemplo amenaza a la diversidad biolgica, contaminacin de las aguas superficiales y subterrneas). Aun reconociendo que la actividad agrcola contribuye muchas veces a mantener o restaurar la capacidad productiva de los recursos de tierra y agua, la respuesta al problema de la degradacin de los recursos obliga a plantearse una reflexin sobre las causas por las que la actividad humana podra terminar destruyendo ms bien que conservando o aumentando esa capacidad. Esto es lo que se intenta a continuacin.
6.12 La opinin ms comn es que estos procesos estn relacionados de alguna manera con el constante crecimiento demogrfico, en un doble sentido. Primero, hay que producir ms alimentos, y para ello se tiende a destinar a usos agrcolas recursos de tierras y aguas anteriormente no utilizados, o a utilizar dichos recursos ms intensivamente; ambos procesos pueden repercutir negativamente sobre la calidad de los mismos recursos, as como el medio ambiente en general. Segundo, en muchos pases en desarrollo el crecimiento de la poblacin va acompaado de un aumento del nmero de personas que viven de la explotacin de los recursos agrcolas, con la consecuencia de un descenso en la cantidad de recursos por persona. 6.13 En el curso normal de los acontecimientos el descenso de los recursos per cpita tendera a aumentar su valor para las personas interesadas (siendo en muchos casos su principal o nica fuente de ingresos) y conducira a su utilizacin ms eficiente, y en particular al mantenimiento y la mejora de su potencial productivo. El hecho de la mejor utilizacin de gran parte de la base de recursos agrcolas por obra de la actividad humana en el perodo histrico es una prueba de este proceso. No obstante, muchas veces se observa tambin que en estas condiciones tiende a quebrarse esta actitud cuidadosa, con el resultado de que los individuos, en vez de conservar y mejorar el potencial productivo de los recursos, lo destruyen. 6.14 Comprender el por qu de ese proceso es imprescindible para responder con polticas que promuevan el desarrollo sostenible. Cuando se observa esta relacin destructiva en condiciones de pobreza, muchas veces se da por descontado que la pobreza explica el comportamiento de las personas ante los recursos. El mecanismo de la hiptesis acta, en jerga econmica, contrayendo el horizonte temporal de las personas pobres. En trminos ms sencillos, significa que en condiciones de absoluta miseria la necesidad de supervivencia inmediata se impone sobre las consideraciones de la supervivencia en el futuro. Los pobres no tienen medios suficientes para subsistir hoy y al mismo tiempo invertir en la conservacin y mejora de los recursos para poder mantenerse maana. 6.15 No obstante, este planteamiento dista mucho de ser una explicacin completa de las fuerzas actuantes que sirva para la formulacin de respuestas planificadas. En primer lugar, hay numerosas pruebas empricas de que este proceso no entra en accin en muchas situaciones de pobreza. El distrito de Machakos en Kenya ofrece un ejemplo del cambio hacia una explotacin ms sostenible de unos recursos agrcolas pobres en condiciones de pobreza y de creciente
presin demogrfica. En segundo lugar, se observa con frecuencia que la degradacin de los recursos agrcolas se produce tambin cuando stos son explotados por personas no pobres (vase ms adelante). El proceso tiene lugar tambin, muchas veces con mayor intensidad, en condiciones en que la pobreza disminuye ms bien que aumenta, por ejemplo cuando la creacin de oportunidades de obtencin de ingresos fuera de la agricultura lleva al abandono (porque ya no valen la pena) de prcticas complejas de conservacin de los recursos, como el mantenimiento de terrazas para conservar pequeas parcelas de tierras de mala calidad en las laderas de las montaas, etc. 6.16 De lo dicho se deduce que intervienen procesos ms complejos, y que plantear una correlacin directa entre pobreza y deterioro ambiental puede ser una simplificacin excesiva. As se reconoce en general, y las investigaciones llevadas a cabo para comprender el papel de otras variables que condicionan la relacin entre pobreza y degradacin del medio ambiente pueden aportar elementos analticos tiles. Estas investigaciones insisten, por ejemplo, en la importancia fundamental de las instituciones que regulan el acceso a los recursos (por ejemplo, la propiedad comn o los recursos de libre acceso) y las presiones a las que se ven sometidas estas instituciones cuando aumenta la densidad demogrfica; el desigual acceso a la tierra y la privacin de ella; las polticas que distorsionan los incentivos volvindolos contra el uso de una tecnologa que contribuira a la conservacin de los recursos, por ejemplo reduciendo la relacin aritmtica entre la produccin y los precios de los fertilizantes y haciendo antieconmico el uso de stos cuando su mayor utilizacin es fundamental para evitar el agotamiento del suelo; y los efectos cumulativos de las polticas que facilitan las interacciones entre la poblacin pobre y la que no lo es en formas que favorecen la degradacin, por ejemplo cuando la deforestacin y la expansin de la agricultura se facilitan mediante incentivos a las operaciones de extraccin maderera que abren rutas de acceso hacia zonas forestales interiormente no accesibles, haciendo posible la explotacin agrcola de suelos que quiz no puedan sostener fcilmente los cultivos. 6.17 La comprensin de la importancia de stas y otras variables determinantes y el abandono de la idea elemental de que la degradacin puede explicarse, sin ms, por la pobreza, son importantes para formular y poner en prctica polticas orientadas a la agricultura sostenible y la conservacin de los recursos. Son importantes porque las polticas del futuro continuarn formulndose en un contexto de presin sobre los recursos agrcolas relacionados, de una u otra manera, con la pobreza rural. De hecho, el nmero de pobres que vivirn de la
explotacin de los recursos agrcolas aumentar probablemente en algunos pases, aunque pueda disminuir en otro. Ya se ha sealado que ambos procesos pueden asociarse a la degradacin de los recursos. Para ello, el problema fundamental para los planificadores consiste en reducir los impactos ambientales negativos de ambos procesos. 6.18 La degradacin de los recursos agrcolas como consecuencia de la pobreza es slo una parte del fenmeno general. Es bien sabido que parte del proceso de degradacin se debe a las acciones de personas que no se incluyen en la categora de los pobres. La cuestin presenta dos aspectos. El primero se relaciona con los niveles y hbitos de consumo de las personas que no son pobres, tanto en los pases en desarrollo como en los desarrollados. Por ejemplo, alrededor de un 30 por ciento de la produccin de cereales se utiliza como alimento para los animales y buena parte de la produccin de soja y otras semillas oleaginosas se destina tambin a la produccin ganadera. La mayor parte de la produccin pecuaria en sistemas basados en la utilizacin de piensos concentrados es consumida por personas de ingresos medianos y altos. En la medida en que la produccin de cereales y semillas oleaginosas es causa de degradacin (como ocurre de hecho en algunos lugares, aunque no en otros), cabe decir que parte de la degradacin se debe a la actuacin de los ricos, no de los pobres. Quiz sera ms correcto decir que se debe a las interacciones entre ricos y pobres. 6.19 El segundo aspecto se relaciona con el hecho de que la degradacin de los recursos est tambin asociada a la agricultura practicada por los agricultores que no son pobres. La erosin de los suelos presuntamente asociada a la produccin de cereales en algunos lugares de Amrica del Norte es un ejemplo; la utilizacin excesiva de fertilizantes y de productos agroqumicos en Europa es otro; y los vertidos derivados de las actividades ganaderas intensivas entran en la misma categora. Todos estos son ejemplos de actuaciones de personas que no son pobres y que tienen efectos negativos sobre el medio ambiente. Todo ello demuestra que asociar la degradacin de los recursos a la pobreza no explica ms que una parte del problema. 6.20 En definitiva, los planificadores tienen que reconocer sobre todo que la degradacin de los recursos tiene consecuencias diferentes para los diversos pases y grupos de poblacin. Para los pases pobres, las consecuencias pueden ser muy graves, ya que su bienestar depende en gran parte del potencial productivo de sus recursos agrcolas. Por ello, desde el punto de vista del desarrollo y del bienestar entendido en su forma tradicional, es justo que la preocupacin por los problemas de degradacin de los recursos se centre fundamentalmente en los pases
en desarrollo. Al mismo tiempo, hay que reconocer que la degradacin de los recursos, no slo en los pases en desarrollo sino en todos los lugares del planeta, sobre todo en los principales pases desarrollados exportadores de alimentos, puede dificultar an ms la solucin de los problemas de seguridad alimentaria de los pobres si reduce el potencial mundial de produccin de alimentos. Por ello, la lucha contra la degradacin de los recursos en los pases ricos adquiere carcter prioritario incluso en las estrategias orientadas fundamentalmente a la seguridad alimentaria de los pobres; y ello independientemente del hecho de que el bienestar de los pases ricos, tal como se cuantifica tradicionalmente, por ejemplo, en funcin de los ingresos per cpita, quiz no se vea gravemente amenazado por una degradacin moderada de sus propios recursos. Hay, naturalmente, otras razones apremiantes para que los pases ricos concedan gran prioridad a la lucha contra la degradacin de sus propios recursos, como objetivo deseable en s mismo. DIMENSIONES FUTURAS 6.21 Las proyecciones sobre produccin, utilizacin de la tierra y rendimiento hasta el ao 2010 que se ofrecen en el presente documento indican una expansin bastante modesta de la tierra destinada a usos agrcolas y una intensificacin ulterior (doble cultivo, reduccin del barbecho y aumento del rendimiento). Como se ha sealado, en el pasado estos procesos han ido asociados a menudo con una degradacin de los recursos y problemas ambientales ms amplios. Por consiguiente, la nica respuesta general que se puede dar a la pregunta de si podr conseguirse un desarrollo agrcola sostenible en el perodo comprendido hasta el ao 2010 es que no cabe suponer que los factores, brevemente examinados en esta seccin, que dieron lugar a resultados insostenibles en el pasado desaparecern de la noche a la maana. De esto se deduce que, al menos durante algn tiempo, el mundo tendr que aceptar una solucin de compromiso entre la necesidad de aumentar la produccin y proveer de medios de sustento a una poblacin rural cada vez ms numerosa, por un lado, y la de conservar el ecosistema y evitar la degradacin de los recursos, por otro. A pesar de esto, es mucho lo que se puede hacer para reducir los perjuicios recprocos y crear las condiciones para que la agricultura siga una va de desarrollo ms sostenible. A continuacin se ofrecen algunos ejemplos:
Es posible aumentar la superficie destinada a la produccin agrcola en 90 millones de hectreas y contener, al mismo tiempo, la deforestacin tropical, que en los aos ochenta alcanz un ritmo anual de unos 15 millones de hectreas. Los errores normativos, institucionales y de desarrollo en general cometidos en el pasado han dado lugar a que la
expansin agrcola haya estado asociada con la deforestacin en mayor grado de lo que lo habra estado en caso contrario. Cabe esperar que una correccin de estos errores, tarea ciertamente laboriosa, permitira seguir conteniendo la deforestacin al mnimo necesario. Los efectos negativos de la mayor utilizacin de fertilizantes y plaguicidas sobre el medio ambiente pueden reducirse al mnimo si este proceso de intensificacin se ordena cuidadosamente en el contexto de las posibilidades que ofrecen mtodos como el manejo integrado de plagas (MIP) y los sistemas integrados de nutricin de las plantas (SINP). Sin embargo, hay que sealar que la potenciacin del uso de fertilizantes es un componente necesario de las medidas para aumentar la sostenibilidad en zonas donde su utilizacin insuficiente est asociada con el agotamiento de los nutrientes y la degradacin del suelo. Esto sucede en numerosos pases del Africa subsahariana, donde existe el riesgo de que las condiciones econmicas y normativas sigan siendo desfavorables a la adopcin de prcticas destinadas a impedir el agotamiento de los nutrientes del suelo. De modo anlogo, existe la posibilidad de que aumente la presin tanto de la agricultura como de los usos industriales y urbanos sobre los recursos de agua dulce, a la que habr que hacer frente, al menos en parte, con una utilizacin ms eficiente del agua, que en muchos casos es un recurso extremadamente precario. Est por ver si las condiciones normativas, econmicas e institucionales sern capaces de adaptarse con suficiente rapidez para paliar las limitaciones impuestas por la creciente escasez de agua dulce.
6.22 Estos son slo unos pocos ejemplos de los aspectos relacionados con la sostenibilidad (o insostenibilidad) del desarrollo agrcola y la necesidad y posibilidad de ofrecer respuestas normativas para reducir al mnimo unos perjuicios recprocos que al parecer sern inevitables durante algn tiempo. Por motivos de concisin, en el presente documento no se examinan otros ejemplos como la desertificacin, la erosin del suelo, etc. Pero es necesario hacer una breve referencia a los efectos mutuos de la agricultura y el medio ambiente mundial.
La expansin e intensificacin de la agricultura contribuirn a intensificar las presiones sobre el medio ambiente mundial. La deforestacin no slo afectar negativamente a las funciones de produccin y proteccin de los bosques, sino tambin a su condicin de hbitat de la biodiversidad y de importante sumidero del carbono. La biodiversidad sufrir tambin probablemente las consecuencias negativas de la desecacin continua de marismas para convertirlas en tierras agrcolas, aun en el caso de que esta conversin afecte slo a una pequea proporcin del total de las marismas. Adems, la agricultura seguir contribuyendo al incremento de los gases de invernadero en la atmsfera (biomasa quemada en el proceso de deforestacin y emisiones de metano del cultivo del arroz y la cra de rumiantes).
Los efectos que llegar a producir el cambio climtico sobre los parmetros fsicos de la agricultura (temperatura, precipitaciones, variabilidad, rendimiento) son todava inciertos, pero, por las pruebas actuales, podran perjudicar en particular a regiones ya expuestas a los cambios actuales del clima, sobre todo el Africa subsahariana. Los efectos de una posible elevacin del nivel del mar seran tambin graves para algunos pases y afectaran a una buena parte de sus recursos de tierras de alta calidad. En el presente y el futuro ms inmediato, el aumento de los niveles de dixido de carbono parece tener efectos positivos sobre la agricultura en general, puesto que contribuye a incrementar el rendimiento al acelerar el crecimiento de la biomasa vegetal y permitir una mejor utilizacin del agua en muchos cultivos. Sin embargo, los efectos de estos cambios sobre la seguridad socioeconmica y alimentaria dependern en definitiva del estado de desarrollo que hayan alcanzado para entonces los pases afectados. Es razonable suponer que si los pases actualmente con bajos ingresos situados en latitudes donde el cambio climtico puede tener consecuencias adversas siguieran teniendo bajos ingresos y padeciendo una pobreza y desnutricin generalizadas y una fuerte dependencia respecto de su agricultura en un futuro ms lejano, los efectos perjudiciales para su seguridad alimentaria seran graves. Es obvio que esto no tiene porque suceder necesariamente. Si estos pases hubieran alcanzado para entonces un nivel superior de desarrollo, dependeran menos de la agricultura y tendran mayor capacidad para resistir a las sacudidas. Por consiguiente, estaran en condiciones de defenderse mejor en una coyuntura mundial con un comercio intensificado, a menos, por supuesto, que los efectos del cambio climtico sobre la agricultura fueran catastrficos a escala mundial. Pero no es esto lo que cabe prever, ya que el aumento de las temperaturas podra acrecentar de hecho el potencial productivo en las latitudes septentrionales.
6.23 Por ltimo, las preocupaciones y el debate en torno a las perspectivas a ms largo plazo deberan tener en cuenta algunos hechos fundamentales: i) la tasa de crecimiento de la poblacin mundial est disminuyendo (reducindose de un 1,5 por ciento anual en 1990-95 a un 1 por ciento en los aos 2020-25 y a un 0,5 por ciento en los aos 2045-50; ii) el crecimiento anual de la poblacin mundial en cifras absolutas est a punto de alcanzar su punto culminante con unos 90 millones de personas en los prximos cinco aos, despus de lo cual podra empezar a disminuir, aunque muy lentamente, por ejemplo a 80 millones de personas en los aos 2020-25 y a 50 millones en los aos 2045-50 (proyeccin de la variante media de las Naciones Unidas); y iii) ser cada vez mayor el nmero de pases que alcanzarn un nivel entre medio y alto de consumo de alimentos per cpita, por encima del cual la posibilidad de conseguir nuevos aumentos disminuye en consonancia.
6.24 Todas estas posibles novedades apuntan a la necesidad de que la produccin agrcola aumente a un ritmo decreciente, y por tanto indican que la presin acumulada de estas fuentes sobre los recursos y el medio ambiente se har menos intensa. De modo paralelo, si en los pases con bajos ingresos se consolida el desarrollo, la conservacin del medio ambiente ocupar un lugar ms destacado entre las prioridades de la poblacin, al tiempo que los medios para invertir en dicha conservacin sern tambin menos escasos. Queda por ver si el mundo ser capaz de emprender una va sostenible para llegar a esta fase de mitigacin de las presiones de origen agrcola sobre los recursos y el medio ambiente. No existe ninguna seguridad de que esto suceda si la falta de desarrollo sigue causando estragos en numerosos pases como ocurre en la actualidad.
7. Conclusiones
7.1 En conclusin, el futuro de la seguridad alimentaria de la humanidad a ms largo plazo no tiene por qu ser pesimista si se toman ahora medidas para modificar los factores polticos, normativos e institucionales responsables de la falta de desarrollo; para invertir en infraestructura y generacin y difusin de tecnologas en orden a acrecentar el potencial productivo de la agricultura de modo sostenible; y para hacer frente a la problemtica poblacin-desarrollo de conformidad con el Plan de Accin de la Conferencia Internacional sobre Poblacin y Desarrollo de 1994. 7.2 Es acaso demasiado optimista el mensaje de que la humanidad puede avanzar en la resolucin de los problemas de seguridad alimentaria del mundo? Tal vez podra formularse el mensaje en forma negativa: ... el futuro de la seguridad alimentaria de la humanidad a ms largo plazo ser pesimista si no se toman ahora medidas .... Pero sea cual sea la formulacin, este documento pone claramente en evidencia que si todo sigue igual existirn durante mucho tiempo graves problemas de inseguridad alimentaria. Este no es ni mucho menos un juicio optimista y el acento se pone en las medidas necesarias para impedir que eso ocurra. Ciertamente, este es el objetivo de la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin. 7.3 Ya se ha dicho que durante los dos ltimos aos los mercados mundiales de cereales han enviado seales (elevacin de los precios) de
que se ha deteriorado el equilibrio mundial entre la oferta y la demanda efectiva. Por ello, no es ocioso preguntarse si ser posible alcanzar incluso el limitado progreso previsto hasta el ao 2010, si todo sigue igual. En otras palabras, se han modificado sustancialmente los principios esenciales? Como este interrogante se plantea bsicamente con respecto al descenso de la tasa de crecimiento de la produccin mundial de cereales, para tratar de responderlo es necesario analizar y comparar las tendencias recientes de la produccin con las proyecciones que se hacan en el estudio Agricultura mundial: hacia el ao 2010 (FAO, 1995), para mediados de los aos noventa. 7.4 La conclusin general que puede extraerse del anlisis ms detallado de esta cuestin que se efecta en el Recuadro 2, es que el descenso de la produccin y la evolucin del mercado mundial en el perodo ms reciente no constituyen una razn de peso para revisar los niveles de produccin de cereales previstos para el ao 2010 en el conjunto del mundo y en las principales regiones. Las causas fundamentales de las divergencias entre el resultado real y las proyecciones pueden ser eliminadas. En cambio, el riesgo de una mayor inestabilidad puede llegar a suponer una modificacin estructural ms permanente en el sistema, que exigir respuestas polticas apropiadas. 7.5 En trminos generales, persiste el problema principal de la seguridad alimentaria: los suministros alimentarios per cpita (esto es, el consumo) de los pobres aumenta demasiado lentamente en los pases en desarrollo en su conjunto y existe un alto riesgo de que en algunos de los pases ms necesitados la situacin no experimente variacin alguna o empeore.
Recuadro 2
Proyecciones para el sector cerealero hasta el ao 2010 desde la perspectiva de mediados de 1996
La evolucin en el perodo 1990-95 El Cuadro 5 recoge las proyecciones del estudio de la FAO Agricultura mundial: hacia el ao 2010 (FAO, 1995) para el sector cerealero. Se prevea que en el 2010 la produccin mundial alcanzara 2 334 millones de toneladas, frente a 1 679 millones en el trienio 1988/90, ao de referencia del estudio. Si la produccin hubiera aumentado a un ritmo uniforme (no era esto lo que prevea el estudio), en 1995 se
habra situado en 1 840 millones de toneladas. De hecho, slo fue de 1 713 millones de toneladas (aunque sera ms apropiado decir que se cifr en 1772 millones de toneladas como promedio en el trienio 1993, 1994 y 1996 (segn las previsiones). Este importante desfase obliga a preguntarse si los niveles proyectados para el ao 2010 siguen siendo realistas. Para responder a este interrogante es necesario desglosar los datos correspondientes a la produccin. As se hace en la Figura, en la que se distinguen tres grupos de pases. Uno de ellos est formado por los pases en desarrollo en su conjunto y los otros dos corresponden a los grupos de pases desarrollados del Cuadro 5. Se aprecia perfectamente que el dficit mundial es imputable en su mayor parte a la regin de Europa oriental y la ex URSS y, en menor medida, al grupo de otros pases desarrollados. Las razones de ese descenso de la produccin y las repercusiones en los precios del mercado mundial y en los niveles de existencia ya se han examinado y no se exponen nuevamente. De la Figura se desprende tambin que la produccin de los pases en desarrollo se ha ajustado estrictamente a las proyecciones; en cuanto a sus importaciones netas para los dos ltimos aos (julio/junio de 1994/95 y previsiones para 1995/96) se estiman en 107 millones de toneladas, ajustadas tambin a la cifra que correspondera para 1995 si se cumplieran las previsiones del estudio sobre las importaciones netas (de 90 millones de toneladas en los aos 1988/90 a 162 millones en el ao 2010). Puede deducirse que tambin el consumo total de cereales (produccin ms importaciones netas) ha evolucionado segn lo indicado en el estudio. Reevaluacin de las perspectivas de produccin mundial para el ao 2010 En qu medida estos acontecimientos recientes justifican una revisin significativa de las proyecciones de la produccin mundial de cereales para el ao 2010 indicadas ms arriba depende de si alguno o todos los factores a los que se ha debido el descenso de la produccin en los ltimos aos (las reformas en las antiguas economas de planificacin centralizada, las perturbaciones meteorolgicas, las reformas polticas en los principales pases exportadores que han hecho disminuir las existencias del sector pblico) pueden ser considerados como indicadores de un cambio estructural permanente en los principios fundamentales de la economa cerealera mundial, por supuesto ms all de los cambios que ya se
contemplan en las proyecciones. Obviamente, los descensos de la produccin en la regin de Europa oriental y la ex URSS no pertenecen a esa categora. Puede afirmarse que su recuperacin situar a la regin en una trayectoria que har que su produccin supere ligeramente los 300 millones de toneladas proyectados para el ao 2010 (Cuadro 5). Sin embargo, una parte del descenso del consumo aparente en la regin (en su mayor parte en piensos y residuos) pueden llegar a ser permanentes y, tal como prevea el estudio, determinar que pase de gran importador neto en el perodo anterior a las reformas a pequeo exportador neto. No existen indicaciones de que los descensos de produccin debidos al mal tiempo vayan a ser ms frecuentes en el futuro de lo que lo han sido hasta ahora, ni que los factores meteorolgicos puedan afectar la tendencia prevista de la produccin. Por ello, no existen razones de peso para asumir que la produccin mundial prevista para el ao 2010 (que ha de entenderse como la media de al menos 3 aos) deba ser revisada por ese nico motivo. Por ltimo, sean cuales fueren las pautas de la fluctuacin meteorolgica en el futuro, su importancia para los mercados mundiales ha de ponderarse conjuntamente con el tercer factor mencionado supra, las reformas de polticas que estn acometiendo los principales pases exportadores para eliminar los excedentes de produccin y reducir las existencias del sector pblico. Este factor puede constituir, sin duda, una alteracin estructural permanente de los principios de la economa cerealera mundial. Existe, cuando menos, el riesgo de que por esa razn los mercados mundiales de cereales pueden ser ms inestables, a pesar del efecto estabilizador que tendr la creciente liberalizacin del sistema comercial. Es difcil precisar en este momento la magnitud del riesgo, pero es una cuestin a la que la FAO presta una especial atencin, as como a las medidas necesarias para salvaguardar la seguridad alimentaria mundial.
PRODUCCIN REAL Y PROYECTADA EN CEREALES (ARROZ EN EQUIVALENTE DE ELABORADO)
Bibliografa
Alexandratos, N. 1996. Chinas Future Cereals Deficits in a World Context Agric. Econ. (en prensa). Banco Mundial. 1996. Global economic prospects and the developing countries 1996. Washington, D.C., Banco Mundial. FAO. 1992. Nutrition and development, a global assessment. Roma, FAO. FAO. 1995. Agricultura mundial: hacia el ao 2010. Nikos Alexandratos, ed. Roma, FAO y Mundi-Prensa Libros, Madrid y Mxico. (Publicado tambin en ingls por Chichester, Reino Unido, John Wiley y Sons Ltd. y en francs por Polytechnica, Pars). FAO. 1996. Sexta encuesta alimentaria mundial. Roma, FAO. Naciones Unidas. 1974. Assessment of world food situation, present and future. Conferencia Mundial de la Alimentacin, Documento E/CONF. 65/3. Nueva York, Naciones Unidas. Naciones Unidas. 1991. World population prospects 1990. Estudios sobre poblacin No 120. Nueva York, Naciones Unidas.
Naciones Unidas. 1993. World population prospects: the 1992 revision. Nueva York, Naciones Unidas. Naciones Unidas. 1994. World population prospects: the 1994 revision. Cuadros anexos. Nueva York, Naciones Unidas.
Notas
Naciones Unidas (1974). La produccin de cereales en los 12 pases de la Comunidad Europea (CE) se elev en 55 millones de toneladas entre los promedios quinquenales de 1968-72 y 1988-92. En el mismo perodo, su posicin comercial neta pas de unas importaciones netas de 21 millones de toneladas a unas exportaciones netas de 27 millones de toneladas, es decir que el 87 por ciento del incremento total de la produccin qued absorbido por los cambios en la posicin comercial neta. Este cambio fue en la prctica menos dramtico de lo que parece a primera vista, porque al mismo tiempo la regin estaba importando cantidades crecientes de sustitutivos de los cereales para su mercado interno de piensos. En cierto sentido, la CE aument sus suministros de cereales al resto del mundo en parte a cambio de mayores cantidades de sustitutivos de cereales, principalmente mandioca y semillas oleaginosas. 3 No obstante, vanse las consideraciones que se hacen en prrafos anteriores y en la seccin final del documento sobre los cambios que estn ocasionando las reformas de las polticas en los principales pases exportadores desarrollados. 4 Si bien es evidente que los conflictos y la inestabilidad poltica constituyen factores importantes para explicar el fracaso endmico del desarrollo y la agravacin de los problemas de la seguridad alimentaria, el aspecto ms interesante es la existencia de un proceso de causa-efecto en la direccin opuesta, es decir, de los fracasos del desarrollo a los conflictos y la inestabilidad, hasta llegar a formarse un crculo vicioso. Si tal fuera el caso (como puede muy bien serlo, aun cuando es muy probable que las relaciones correspondientes estn mediatizadas por unas variables sociopolticas e institucionales complejas), las polticas adoptadas para mejorar las perspectivas del desarrollo que, en muchos pases, significara mejorar los rendimientos agrcolas, constituiran una parte integrante del conjunto de medidas encaminadas a evitar la aparicin de conflictos. 5 Correspondientes a 1994, Naciones Unidas (1994). 6 Banco Mundial (1966). 7 La tasa de crecimiento del consumo per cpita mundial no constituye un buen indicador para juzgar lo que sucede con los problemas de la seguridad alimentaria. Incluso si esta tasa de crecimiento descendiera a cero o se hiciera negativa, seguira siendo compatible con una mejora del suministro de alimentos por habitante para los pases con escasos niveles de nutricin y elevado crecimiento demogrfico, sin que haya descensos compensatorios en los pases con un alto nivel de nutricin (vase la figura, pg. 52). Es por lo tanto importante darse cuenta de que el mundo puede todava progresar hacia la seguridad alimentaria incluso con un escaso crecimiento de la produccin mundial por habitante. 8 Vase la nota del Cuadro 3, donde se explica por qu esta estimacin prevista es ms alta que la del estudio original de 1993. 9 No se ha incluido China al no disponerse de los datos pertinentes, esto es, los referentes a los sistemas de produccin agrcola y a la tierra apta para el cultivo, que es necesario conocer por zonas agroecolgicas para poder realizar el anlisis. Adems, hay indicaciones de que los datos de que se dispone subestiman la extensin de tierras agrcolas y exageran los rendimientos. Si eso es cierto, la produccin agrcola podra aumentar ms de lo que se cree habitualmente. Hasta que se despejen esas incertidumbres no es posible evaluar las perspectivas de la utilizacin de tierras y de los rendimientos en el futuro.
1 2
2. Los logros de algunos pases en materia de seguridad alimentaria

1. Introduccin
1.1 En el presente documento se recogen las experiencias de diversos pases en relacin con la mejora de la seguridad alimentaria. Se exponen brevemente los principales problemas encontrados en cada pas y se analizan de forma sucinta los diferentes planteamientos que se han adoptado a lo largo del tiempo para solucionarlos. La mayor parte de los pases seleccionados han conseguido una mejora significativa y sostenida de la disponibilidad de alimentos y de la seguridad alimentaria familiar desde 1961, o disfrutan actualmente de un alto nivel de seguridad alimentaria. Otros muestran logros en determinados aspectos de la seguridad alimentaria, aunque no una mejora general en la disponibilidad media de alimentos y en la seguridad alimentaria familiar. Finalmente, se presenta un ejemplo de una iniciativa internacional exitosa que permiti impedir una grave crisis de la seguridad alimentaria en el Africa austral para ilustrar el tipo de acciones que pueden evitar una situacin de hambre generalizada despus de una catstrofe natural. 1.2 En el Captulo 2 se examina el marco conceptual de la seguridad alimentaria en el contexto de las estrategias de desarrollo. Tambin se analiza el problema de determinar el estado de la seguridad alimentaria y los progresos realizados en su consecucin con sistemas adecuados de medicin. Dentro de este marco, en el Captulo 3 se ofrece un estudio de las experiencias concretas de algunos pases, mientras que en el Captulo 4 se presenta un resumen final y las conclusiones.
2. Problemas relacionados con la seguridad alimentaria en los pases

2.1 El marco conceptual de la seguridad alimentaria ha sufrido una evolucin considerable, que refleja el modo en que ha cambiado con el tiempo el planteamiento del problema general de la alimentacin en el mundo. A raz de la crisis alimentaria mundial de comienzos del decenio de 1970, el concepto de seguridad alimentaria qued estrechamente asociado a la tesis de que era posible asegurarla en un determinado pas siempre que se dispusiera de existencias ms amplias de cereales a nivel mundial y que las fluctuaciones de los precios internacionales de stos se mantuvieran dentro de unos lmites razonables. 2.2 Por consiguiente, en la estrategia recomendada en la Conferencia Mundial de la Alimentacin de 1974, que se recoge en el Compromiso Internacional sobre Seguridad Alimentaria Mundial, se insisti especialmente en la necesidad de mantener la estabilidad de los suministros para garantizar la disponibilidad material de los alimentos en caso de prdida generalizada de las cosechas, y en particular para sostener el volumen de consumo en los pases ms vulnerables. El Compromiso prevea el mantenimiento en los pases de existencias coordinadas a nivel internacional, as como programas de ayuda alimentaria y otras medidas, entre las que se incluan acuerdos comerciales a largo plazo. Al mismo tiempo, el Compromiso reconoca que, en general, la consecucin de la seguridad alimentaria mundial dependa del crecimiento de la produccin de alimentos, sobre todo en los pases de bajos ingresos con dficit de alimentos (PBIDA). 2.3 Si bien la produccin de alimentos a nivel mundial ha crecido al comps de la poblacin, e incluso ms rpido que sta, persisten todava desequilibrios entre la oferta y la demanda de alimentos, y por consiguiente el hambre y la malnutricin en gran escala, especialmente en los PBIDA. Dado el contexto actual, el Comit de Seguridad Alimentaria Mundial (CSA), en su octavo perodo de sesiones de 1983, modific el concepto de seguridad alimentaria, adoptando una definicin ms amplia segn la cual El objetivo ltimo de la seguridad alimentaria mundial debera ser el de asegurar que todas las personas tengan en todo momento acceso fsico y econmico a los alimentos bsicos que necesitan (FAO, 1983). Se lleg a la conclusin de que para ello deban cumplirse tres condiciones: garantizar la suficiencia o disponibilidad de los suministros de alimentos; asegurar la estabilidad de los suministros;
y garantizar el acceso de las familias, particularmente las familias pobres, a los alimentos. 2.4La Conferencia Internacional sobre Nutricin (CIN), que tuvo lugar en 1992, aadi una dimensin nutricional, al afirmar la necesidad de que todas las personas tengan acceso en todo momento a alimentos inocuos y nutritivos que les permitan mantener una vida sana y activa. Este es el concepto ms difundido en la actualidad. Adems, la preocupacin por que el impulso para acelerar la produccin de alimentos en todo el mundo no se traduzca en una degradacin de los recursos naturales y el medio ambiente exige que este objetivo se consiga sin poner en peligro la capacidad productiva de los recursos naturales, la integridad de los sistemas biolgicos o la calidad ambiental1. 2.5 Para los fines del anlisis, los procesos en que se basa el bienestar nutricional pueden desglosarse en los distintos subsistemas que determinan la cantidad, calidad y naturaleza de los alimentos a los que tiene acceso la familia; su distribucin entre los miembros de sta; su consumo por cada uno de estos miembros; y su utilizacin fisiolgica posterior. Los dos primeros subsistemas constituyen la seguridad alimentaria familiar, mientras que los dos ltimos estn ms relacionados con factores como la higiene, la salud y la sanidad. Estos subsistemas interdependientes estn condicionados por un conjunto comn de procesos tecnolgicos, econmicos, sociales, polticos, jurdicos y culturales que forman parte del desarrollo en el sentido ms amplio. De hecho, independientemente de cuales sean las causas inmediatas de la desnutricin y la inseguridad alimentaria familiar, los factores que obstaculizan su mejora son bsicamente los mismos que dificultan la mitigacin de la pobreza y el desarrollo. 2.6 La mayora de las personas pobres y vulnerables a la inseguridad alimentaria en todo el mundo viven y se ganan la vida en zonas rurales de pases en desarrollo, donde la actividad agropecuaria contribuye en gran medida a su subsistencia diaria y donde casi todas esas personas producen alimentos para cubrir directamente algunas de sus necesidades nutricionales, a pesar de la aceleracin del desarrollo urbano que se observa en la mayor parte de esos pases. Adems, en los menos avanzados de estos pases el nivel de la productividad agropecuaria, el patrimonio relativo de recursos naturales y la disponibilidad de capital material de origen humano y una infraestructura econmica, social e institucional en las zonas rurales limitan considerablemente las oportunidades de empleo e ingresos en todos los sectores, no slo en el sector agropecuario. Para poder
aprovechar ntegramente la capacidad productiva de la poblacin de las zonas rurales y erradicar los focos de inseguridad alimentaria y pobreza que existen en ellas, es necesario eliminar las desigualdades en la distribucin de la tierra, los ingresos y el poder poltico, proporcionar educacin y capacitacin y suprimir las barreras que impiden el acceso a los insumos, servicios y mercados. Si bien es probable que estas medidas resuelvan tambin algunos de los problemas de la poblacin urbana expuesta a la inseguridad alimentaria, al frenar la migracin de las zonas rurales a las urbanas, aumentar la demanda de productos no agrcolas, etc., seguirn siendo necesarias polticas concretas para aliviar la inseguridad alimentaria y la pobreza de las personas vulnerables, cuyo nmero crece rpidamente en las zonas urbanas. 2.7 Siempre que sea posible establecer una distincin entre los efectos de la higiene, la salud y la sanidad, por un lado, y los de la seguridad alimentaria familiar, por otro, los indicadores del estado nutricional constituyen el mtodo ms directo para evaluar la situacin de la seguridad alimentaria a nivel familiar. El mejor sistema para medirla es recurrir a encuestas directas sobre la ingesta alimentaria, acompaadas de normas apropiadas de suficiencia. Estas encuestas suelen ser costosas y no disponibles con anterioridad, especialmente en las regiones y pases ms vulnerables. Sin embargo, existen mtodos aproximados para estimar el nmero de personas que padecen una carencia de determinados micronutrientes en un pas. Por lo general, estas estimaciones no indican la incidencia de la seguridad alimentaria, sino la de la carencia de alimentos, al no tener en cuenta a las personas que, si bien en la actualidad no sufren esta carencia, corren un riesgo relativamente alto de sufrirla como consecuencia de las fluctuaciones en la disponibilidad y accesibilidad de los alimentos (FAO, 1996a).
Recuadro 1
INDICE GLOBAL DE SEGURIDAD ALIMENTARIA FAMILIAR
El ndice global de seguridad alimentaria familiar (IGSAF) se basa en estimaciones de la FAO sobre la prevalencia de la desnutricin en los pases en desarrollo, combinadas con medidas de la amplitud del dficit de alimentos de las personas desnutridas con respecto a las necesidades medias nacionales de energa alimentaria, la desigualdad en la distribucin de los dficit de alimentos y la inestabilidad de la disponibilidad anual de energa alimentaria, que es un indicador bastante imperfecto del riesgo de insuficiencia de alimentos a nivel global. El mtodo utilizado para calcular la prevalencia de la desnutricin (para ms detalles, vase FAO, 1996a) slo refleja el nmero de personas que sufren desnutricin crnica, cuya ingesta de
alimentos a lo largo del ao es inferior como promedio a la necesaria para mantener el peso corporal y desarrollar una actividad ligera. Si bien este mtodo no tiene directamente en cuenta a las personas que padecen una inseguridad alimentaria estacional y aguda, la inclusin de una medida de la variabilidad en la disponibilidad de alimentos permite, hasta cierto punto, representar el riesgo a que se enfrenta el pas. La frmula del ndice es la siguiente: IGSAF = 100-[H(G+(1-G)Ip)+ s{1-H(G+(1-G)Ip)}]100, donde: H es la relacin per cpita que mide la proporcin de personas desnutridas en la poblacin total, y expresa el alcance de la desnutricin; G es el dficit de alimentos que mide el dficit porcentual de la ingesta diaria de energa alimentaria media de las personas desnutridas con respecto a las necesidades nutricionales medias a nivel nacional, y expresa el nivel de desnutricin; Ip es la medida de la desigualdad en la distribucin de los dficit de alimentos; y s es el coeficiente de variacin del suministro de energa alimentaria, que mide la probabilidad de tener que enfrentarse a situaciones temporales de inseguridad alimentaria. Los valores del IGSAF varan entre 0 y 100, representando los valores ms altos los niveles ms altos de seguridad alimentaria. Hay que sealar que el IGSAF es esencialmente un ndice ordinal. Por ello, es difcil atribuir un significado intuitivo a cualquier valor concreto, con excepcin de los dos extremos.
Recuadro 2
EXPLICACIN DE LOS DIAGRAMAS ESTANDAR QUE SE UTILIZAN EN LOS ESTUDIOS DE PAS
Para destacar los rasgos comunes entre las experiencias de los distintos pases en materia de seguridad alimentaria que se exponen brevemente, se presentan dos diagramas estndar que se han elaborado a partir de datos recogidos por la FAO. El primero de ellos resume los elementos principales de las hojas de balance de alimentos realizadas por la FAO sobre la base de los datos que facilitan sus Estados Miembros. A efectos de exposicin, se ponderan la producin, el consumo aparente, el uso total y las importaciones de todos los cultivos alimentarios indicados en funcin de su respectivo contenido de energa, y a continuacin se agrupan y normalizan con arreglo a las estimaciones de la poblacin total para obtener una serie cronolgica en unidades de caloras diarias per cpita para el perodo
1961-1992. El segundo diagrama muestra los valores de dos ndices compuestos similares que miden la situacin de la seguridad alimentaria en los pases en cuestin durante tres perodos diferentes: 1969-1971, 1979-1981 y 1990-1992. El primero de los ndices es el IGSAF, que se describe detalladamente en el Recuadro 1. Sobre la base de las estimaciones ofrecidas por la FAO (FAO, 1994a), se considera que los pases con un ndice superior a 85 disfrutan de un nivel alto de seguridad alimentaria; en el estudio se incluyen 25 pases correspondientes a esta categora. Los pases con un valor inferior a 65 son 7, y se considera que el nivel de su seguridad alimentaria es crticamente bajo. El de otros 35 pases con un ndice comprendido entre 75 y 65 se considera bajo y el de los 26 pases restantes medio. El segundo de los ndices es ms intuitivo y mide la suficiencia de alimentos (SA) en el pas (FAO, 1996a), definida del siguiente modo: SA = [(PDESN(CNECMED-CDESNMED))/(PTOTALCDISPMED ) ]100 donde: PDESN = nmero de personas desnutridas, PTOTAL = poblacin total, CNECMED = necesidades medias de caloras, CDESNMED = disponibilidad media de caloras de la poblacin desnutrida, y CDISPMED = disponibilidad media de caloras. Como puede observarse, este ndice tiene en cuenta no slo la medida de la desnutricin per cpita, sino tambin el dficit de alimentos de la poblacin desnutrida, y expresa, en trminos porcentuales, el total de las caloras necesarias para que toda la poblacin desnutrida alcance un determinado nivel, suponiendo que se hayan seleccionado perfectamente.
2.8 La FAO ha elaborado un ndice global de seguridad alimentaria familiar (IGSAF) basado en los estudios de Sen (1976) y Bigman (1993), que trata de incorporar directamente los tres elementos de la seguridad alimentaria antes mencionados, a saber, la disponibilidad y estabilidad de los suministros alimentarios y el acceso a los alimentos (para ms detalles tcnicos, vase el Recuadro 1). Se ha introducido tambin un indicador, ms interesante desde el punto de vista intuitivo, que mide el grado de insuficiencia de la disponibilidad de alimentos a nivel nacional (para una definicin ms detallada, vase el Recuadro 2), utilizando sus estimaciones de la prevalencia de personas que sufren desnutricin crnica. Estas dos medidas, combinadas con las relativas a la disponibilidad de alimentos que se obtienen a partir de las hojas de
balance de alimentos, proporcionan el marco comn de las experiencias de los distintos pases en materia de polticas, en la medida en que han influido en los factores econmicos y sociales que determinan la seguridad alimen-taria.
3. Resumen de las experiencias de algunos pases en materia de seguridad alimentaria

3.1 Ningn pas puede afirmar que ha eliminado por completo el hambre crnica y la inseguridad alimentaria. Por consiguiente, no existe todava un pas que pueda presentarse como ejemplo de un logro total a este respecto. Aun en el caso de que existiera, lo ms probable sera que el mtodo seguido para alcanzar tal logro no fuera aplicable o apropiado para otros pases, habida cuenta de la complejidad de la problemtica de la seguridad alimentaria ya mencionada y la diversidad de sus dimensiones, causas y consecuencias. No obstante, las importantes y significativas correlaciones observadas a nivel mundial entre la situacin de la seguridad alimentaria y el grado de desarrollo econmico y social indican que son muchos los logros que pueden citarse. 3.2 Los logros pueden referirse a experiencias concretas de pases que han mejorado algunos aspectos de su seguridad alimentaria, aunque no siempre todos ellos, e ir acompaados de deficiencias en otros aspectos, habiendo tenido incluso que recurrir a soluciones de compromiso con objetivos en pugna no necesariamente relacionados con la consecucin inmediata de la seguridad alimentaria. En la presente seccin se exponen los logros de algunos pases en materia de seguridad alimentaria, subrayando en caso necesario las deficiencias e incluso los fracasos rotundos, que pueden resultar igualmente instructivos. 3.3 Los diversos casos que aqu se presentan ejemplifican experiencias normativas de pases pequeos y grandes de diversas regiones y con distintas orientaciones polticas, en los que la produccin interna, las importaciones comerciales y la ayuda alimentaria han contribuido en diferentes grados a garantizar la seguridad alimentaria y cuya economa depende en mayor o menor medida del sector agropecuario.
BURKINA FASO2
3.4 Uno de los principales objetivos que se ha fijado Burkina Faso ha sido alcanzar la seguridad alimentaria. La vulnerabilidad del pas a las condiciones climatolgicas se puso claramente de manifiesto a raz de la sequa que asol la regin del Sahel desde finales de los aos sesenta hasta mediados de los setenta. Desde entonces, se han adoptado diversas medidas para resolver el problema, entre ellas polticas macroeconmicas (reestructuracin de las finanzas pblicas), de conservacin del suelo y recogida de aguas, de colonizacin de nuevas tierras y de generacin y transferencia de ingresos a las familias, que han contribuido a superar la inseguridad alimentaria y promover el bienestar humano.
Figura 1
Figura 2
3.5 La disponibilidad de energa diaria per cpita a nivel nacional durante el perodo de 1961-1992 ascendi a unas 1 800 caloras como promedio y registr un crecimiento anual moderado (0,9 por ciento), aunque tambin sufri importantes fluctuaciones. Se pueden distinguir tres perodos. De 1961 a 1967, la disponibilidad de energa per cpita aument ligeramente. Este aumento fue seguido de una tendencia descendente entre 1968 y 1974, perodo de la grave sequa del Sahel. Durante el perodo de 1975-1991 se observ una tendencia al alza con fuertes oscilaciones de un ao a otro (Figura 1). Esta evolucin de la disponibilidad de alimentos fue muy similar a la de la productividad de la mano de obra rural. Por ejemplo, la produccin total de cereales per cpita de la poblacin que vive de la agricultura aument de unos 180 kg en 1961 a ms de 300 kg en 1991, aunque con notables fluctuaciones interanuales.
3.6 Sin embargo, desde principios de los aos setenta (perodo posterior a la sequa) la importancia de las importaciones de alimentos aument tambin, debido en parte a los cambios en las modalidades de consumo de arroz y trigo de la poblacin urbana. Durante todo ese perodo, la contribucin de la produccin interna al aumento de la disponibilidad de alimentos fue algo mayor de la mitad, superando slo ligeramente a las importaciones. Las mayores variaciones se registraron en las importaciones comerciales (en particular de arroz y trigo), lo que indica que este es el principal factor que se modifica cuando se quiere mantener el suministro total en un determinado nivel. Los cambios en el volumen de las importaciones comerciales dependern en el futuro de
los ingresos y los precios. Aunque todava no resulta evidente, la reciente devaluacin de la moneda nacional (en 1994), unida al aumento de los precios en los mercados mundiales de cereales, podra dar lugar a una subida de los precios relativos en frontera e inducir a los consumidores urbanos a adquirir de nuevo cereales de produccin interna. Hay datos que apuntan a una firme respuesta de la produccin rural siempre que exista una poltica favorable del gobierno en lo que respecta al suministro de insumos e infraestructura (Savadogo, Reardon y Pietola, 1994). 3.7El nivel de la seguridad alimentaria en Burkina Faso ha sido siempre bastante bajo. El IGSAF y el ndice de insuficiencia de alimentos indican (Figura 2) que hasta comienzos de los aos noventa este pas se enfrentaba a graves problemas en ese mbito, con un dficit de energa de casi un tercio de las necesidades nacionales. Desde entonces, la situacin ha mejorado notablemente y se considera que su nivel de seguridad alimentaria familiar ha dejado de ser crticamente bajo: el valor del IGSAF se aproxima a 70 y la insuficiencia de alimentos se ha reducido a una dcima parte de las necesidades nacionales3. 3.8La tendencia de la seguridad alimentaria antes sealada es el resultado neto de numerosos factores, entre los que destacan la reestructuracin de las finanzas pblicas en favor del sector rural; los cambios en el sector agrcola y las polticas de seguridad alimentaria; y los factores demogrficos y la emigracin de unas zonas rurales a otras, de carcter espontneo o impulsada por el Gobierno4. 3.9 Durante el perodo de 1983-1989, el Gobierno emprendi importantes polticas macroeconmicas y sectoriales encaminadas a restaurar el equilibrio macroeconmico. Se estableci un sistema de redistribucin del gasto para poder financiar los programas sectoriales, entre ellos el agrcola, sin perder de vista el objetivo de reducir el dficit pblico. Con este fin, se aplicaron recortes presupuestarios que afectaron sobre todo a los sueldos de los funcionarios (60 por ciento del presupuesto total), con lo que entre 1984 y 1990 se realizaron economas por un valor de unos 14 000 millones de francos CFA, es decir el 4 por ciento de las entradas, por un importe de 300 000 millones de francos CFA, acumuladas en ese mismo perodo (Zagr, 1992; Savadogo, 1994). La combinacin de estas medidas de estabilizacin dio lugar a una reduccin del dficit del presupuesto pblico de 24 500 millones de francos CFA en 1984 a 4 500 millones en 1985, lo que permiti de hecho financiar el sector rural segn se ha examinado anteriormente.
3.10 La grave sequa sufrida desde finales de los aos sesenta hasta mediados de los setenta hizo que Burkina Faso cobrara conciencia poltica de su vulnerabilidad a las catstrofes naturales y realizara un creciente esfuerzo por estabilizar y aumentar la productividad de la tierra. Por consiguiente se introdujeron medidas de conservacin de los suelos (consistentes sobre todo en el uso de abono natural y compuesto y la construccin de diques de piedra para reducir la escorrenta del agua) mediante el suministro por el gobierno de camiones y la ejecucin de programas de alimentos por trabajo. Esas medidas se haban iniciado en los aos sesenta, pero se aceleraron durante el perodo de ajuste autoimpuesto de 1983-1989 (Sanders et al., 1987; Savadogo y Wetta, 1992). Las polticas de conservacin dieron lugar a un aumento del rendimiento en los suelos dagradados de la meseta central, con el crecimiento y estabilizacin consiguientes de la produccin (Cleaver, 1993). 3.11 Por lo que respecta a los cambios demogrficos, la poblacin urbana ha crecido mucho ms deprisa que la rural, la cual se ha caracterizado por importantes migraciones desde la meseta central, con un potencial bajo, a las zonas sudoccidentales. La consecuencia del aumento de la poblacin urbana ha sido un cambio en los hbitos alimentarios a nivel nacional. En el curso de los aos ochenta, la parte correspondiente a los cereales no tradicionales (arroz y trigo) en las importaciones totales de cereales creci a expensas de los cereales tradicionales (sorgo, maz). El cambio demogrfico ms importante ha consistido pues en la migracin masiva de la meseta central, densamente poblada y con un bajo potencial, a las tierras agrcolas ms frtiles, pero infectadas por la oncocercosis, de las cuencas del sur y el sudoeste del Volta. Esta migracin haba comenzado a principios de los sesenta, pero se aceler desde finales de los setenta hasta principios de los ochenta una vez controlado el simlido vector de la oncocercosis gracias a un importante programa de salud pblica patrocinado por la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) (McMillan y Savadogo, 1996). La necesidad de desbrozar nuevas tierras fue una consecuencia inmediata de la sequa de 1968-1974, acentuada por la grave sequa que afect de nuevo al pas en 1984. Los emigrantes se mostraron ms dispuestos que la poblacin local a adoptar tecnologas mejoradas, lo que dio lugar a un aumento de la produccin agrcola por habitante y por unidad de tierra a nivel nacional (Savadogo, 1990). 3.12 A pesar de estos notables logros en materia de seguridad alimentaria, estudios realizados entre las familias revelan que sigue dominando la inseguridad alimentaria estacional, lo que plantea la cuestin de la escasez interestacional de alimentos. La necesidad de
dinero contante suele obligar a las familias a vender cereales en la poca de la cosecha para volver a comprarlos cuando los precios estn altos. Los ingresos no agrcolas parecen ser una forma de salir de este crculo vicioso, pero las familias pobres de las zonas rurales, que son las ms expuestas a la inseguridad alimentaria, carecen tambin de bienes financieros y materiales no agrcolas. El programa de generacin de ingresos no agrcolas que lleva a cabo el gobierno desde 1993 tiene como finalidad resolver este problema aumentando los ingresos y mejorando as el acceso a los alimentos.
CHINA5 3.13 China ha recibido grandes elogios por su capacidad para alimentar a ms de una quinta parte de la poblacin mundial pese a que slo cuenta con una quinceava parte de la tierra cultivable. Partiendo de 1 500 caloras diarias per cpita a comienzos de los aos sesenta, China ha incrementado su disponibilidad de alimentos a ms de 2 700 caloras a comienzos de los aos noventa, debindose ese logro casi exclusivamente al incremento de la produccin interna. La experiencia de China, en especial las reformas iniciadas en 1978, demuestra la importancia de ofrecer incentivos y crear un marco institucional favorable para obtener el mximo rendimiento de la infraestructura agrcola, as como de desarrollar una labor adecuada de investigacin sobre nuevas tecnologas y asegurar su difusin. En el curso de los aos, China ha afrontado con xito el problema de conseguir la seguridad alimentaria universal para una poblacin en aumento. 3.14 Tras el establecimiento de la Repblica Popular de China en 1949, su economa devastada por la guerra fue reconstruida mediante una estrategia de desarrollo orientada hacia la industria pesada. Para facilitar la rpida acumulacin de capital necesaria, y dada la baja tasa de ahorro interno, se aplic una poltica de transferencia de excedentes de la agricultura a la industria manteniendo muy bajos los salarios de los trabajadores industriales. Una poltica de esta ndole requera el establecimiento de precios bajos para los alimentos, la energa, el transporte y otros bienes y servicios de primera necesidad. En el caso de los alimentos, para conseguir ese resultado se recurri a la compra obligatoria de cereales y a rigurosas polticas de racionamiento alimentario. 3.15 Sin embargo, ciertos factores, tales como el incremento de la poblacin, la creciente demanda de alimentos de los sectores urbanos e
industriales, una hambruna que ocasion la muerte por malnutricin de millones de personas entre 1958 y 1961, y la escasez de divisas, crearon preocupacin por la seguridad alimentaria e impulsaron la bsqueda de la autosuficiencia alimentaria. Esta preocupacin hizo que el gobierno adoptara una estrategia destinada a fomentar el desarrollo simultneo de la agricultura y la industria. La estrategia aplicada a la agricultura consisti en un programa masivo de inversiones en riego, saneamiento de tierras y regulacin de aguas, con un coeficiente elevado de mano de obra. Al mismo tiempo, se promovi la investigacin en variedades de alto rendimiento y prcticas de cultivo mejoradas y se foment su difusin. La agricultura colectivizada fue considerada el sistema ideal para coordinar estas actividades y proceder a la compra de cereales y otros productos considerados necesarios para la aplicacin de la estrategia de desarrollo industrial (Lin, 1995).
Figura 3
3.16 Esta estrategia dio resultados satisfactorios en la medida en que permiti a China eliminar el hambre y alimentar hasta un punto razonable a su poblacin. Dos encuestas sobre el consumo de alimentos en todo el pas, realizadas en 1959 y 1982, muestran que durante este perodo la ingesta calrica aument de 2 060 caloras diarias per cpita en 1959 a 2 485 en 1982, mientras que la de protenas aument de 57 gramos diarios per cpita a 67. Ambos aumentos se atribuyeron a un incremento de la produccin de cereales, dado que estos productos suministran una proporcin muy alta de las caloras y las protenas (71 por ciento y 78 por ciento, respectivamente, en 1982).
3.17 En la Figura 3 se indica la evolucin de la seguridad alimentaria en China. La produccin de alimentos y la disponibilidad total de alimentos per cpita siguieron una trayectoria similar, dadas las dimensiones relativamente pequeas de las importaciones de alimentos, que ascendieron como promedio a un 2,5 por ciento aproximadamente de la disponibilidad per cpita hasta mediados del decenio de 1970 y a un 3,5 por ciento aproximadamente a partir de entonces. La disparidad creciente entre la disponibilidad de alimentos para todos los usos y para el consumo humano refleja tambin el cambio tendencial de la estructura de la demanda hacia un aumento del consumo de carne y, por consiguiente, de productos alimenticios. El crecimiento de la produccin per cpita de caloras fue de un 7 por ciento anual como promedio entre 1961 y 1966, disminuyendo de modo acusado a partir de entonces (hasta 1992) a un 3 por ciento aproximadamente. Durante el perodo intermedio, el crecimiento se estabiliz entre 1967 y 1977 y aument en un 6 por ciento anual entre 1977 y 1984 y en menos de un 0,5 por ciento anual entre 1985 y 1992.
Figura 4
3.18 Teniendo en cuenta los aspectos relacionados con la distribucin, la situacin de la seguridad alimentaria familiar en el pas desde comienzos de los aos setenta, medida por el IGSAF y el grado de insuficiencia de alimentos, experiment una mejora anloga (Figura 4) a la registrada en la disponibilidad media de alimentos a nivel nacional. China ha pasado de ser un pas con un nivel de seguridad alimentaria considerado bajo en 1969-1971 a ser clasificado como un pas con un
nivel alto. Esto queda perfectamente claro con el ndice ms intituitivo de la insuficiencia de alimentos, que mide esencialmente el nivel y el alcance de la desnutricin en el pas. El dficit total en las necesidades de energa de las personas desnutridas, que era de casi un 15 por ciento a comienzos del perodo examinado, descendi a menos de un 5 por ciento en los ltimos aos. Los resultados de dos amplias encuestas realizadas a nivel nacional en 1975 y 1985 confirman este hecho. Una comparacin de datos de las dos encuestas muestra una mejora de la situacin nutricional durante este perodo. Los nios observados eran ms fuertes y ms altos en 1985 que en 1975, lo que indica una mitigacin de la malnutricin tanto aguda como crnica (Capital Institute Paediatrics, 1985).
Importancia de los cambios en la estructura institucional de la agricultura
3.19 A raz del perodo de crisis y hambre de 1959-1961, se introdujeron una serie de reformas. Los estrictos controles del rgimen de comunas sobre la agricultura se relajaron para dar paso a un sistema de administracin ms descentralizado. Prosiguieron las inversiones en infraestructura, acompaadas de notables esfuerzos y logros en el sector de la mejora de semillas. Como resultado de la combinacin de un sistema descentralizado de investigacin con unos servicios eficaces de extensin, a finales de los aos setenta el 80 por ciento de las variedades tradicionales de arroz y trigo se haban sustituido por variedades enanas modernas. Durante ms de un decenio, China fue el nico pas del mundo que produca comercialmente arroz hbrido. Tambin se introdujeron y promovieron en los decenios de 1960 y 1970 variedades modernas de maz, algodn y otros cultivos. El ritmo de mecanizacin se aceler asimismo a partir de 1965, y especialmente durante los aos setenta. 3.20La combinacin de desarrollo infraestructural, mecanizacin y difusin de insumos modernos y semillas permiti a China eliminar el hambre y mantener una ingesta calrica razonable, pero el aumento de la produccin de cereales fue apenas superior al crecimiento demogrfico. Entre 1952 y 1978, el crecimiento per cpita de la produccin de cereales fue de un 0,4 por ciento, incrementndose la disponibilidad per cpita de cereales slo un 10 por ciento en un cuarto de siglo, mientras que despus de 30 aos de revolucin socialista no se haban conseguido mejoras notables en el nivel de vida. A pesar del espectacular aumento de los insumos modernos en los aos sesenta y setenta, en el decenio de 1980 la productividad total de los factores de produccin en la agricultura china seguan estando un 20 por ciento por debajo del nivel alcanzado antes del movimiento de colectivizacin
(Wen, 1993). La escasa recompensa del esfuerzo laboral tuvo efectos negativos sobre los incentivos al trabajo, y esto, unido a una administracin ineficiente y un uso antieconmico de los recursos, contribuy a la baja rentabilidad tcnica de la agricultura china6. 3.21 Los dirigentes chinos, frustrados por la incapacidad de elevar apreciablemente el nivel de vida despus de 30 aos de revolucin socialista, iniciaron en 1979 una serie de reformas radicales en el sector agrcola, que incluan mayores incentivos en forma de precios de compra estatal ms altos, y diversas reformas institucionales, como por ejemplo la diversificiacin de la economa rural, la especializacin de la produccin, la ampliacin de los derechos a la tierra, el aumento de la flexibilidad en la eleccin de empleo, la seleccin de los cultivos con arreglo a las ventajas comparativas de las regiones y la potenciacin del papel de los mercados. Sin embargo, el cambio ms importante fue la aparicin y finalmente el predominio del sistema de responsabilidad familiar, que restableci la primaca de la familia en lugar del sistema de trabajo colectivo en equipo como unidad bsica de produccin y administracin en la China rural. 3.22 La relajacin de los controles sobre la iniciativa del sector privado y de los mercados liber el potencial de la agricultura china. Mientras que la poblacin creci un 1,3 por ciento al ao, como promedio, entre 1979 y 1984, el valor de la produccin agrcola y la produccin de cereales crecieron un 11,8 y un 4,1 por ciento al ao, respectivamente, en ese mismo perodo. Se ha demostrado empricamente que aproximadamente la mitad del aumento de la produccin agrcola en 1978-1984 puede atribuirse a la mejora del sistema de incentivos como resultado de los cambios institucionales del sistema colectivo al rgimen familiar. Al duplicarse con creces el valor de la produccin agrcola china desde 1978, los ingresos rurales per cpita se incrementaron rpidamente, reducindose en dos tercios el nmero de personas que vivan en la pobreza absoluta. El crecimiento ms rpido de los ingresos rurales per cpita se registr entre 1979 y 1984, perodo en que fue de un 15 por ciento al ao como promedio (FAO, 1994b). La poblacin pobre rural descendi de 260 millones de personas en 1978 a 100 millones en 1990 (es decir, de un 33 por ciento de la poblacin rural total a un 12 por ciento aproximadamente).
Perspectivas y problemas de la agricultura china para mantener el ritmo de crecimiento
3.23 Aunque la produccin agrcola sigui creciendo notablemente una vez completada la reforma del sistema de responsabilidad familiar, la produccin de cereales disminuy y luego se estanc durante varios
aos en el perodo 1984-1989. Este estancamiento se debi principalmente al hecho de que, una vez implantado dicho sistema, las familias dispusieron de ms autonoma para producir, por lo que comenzaron a asignar mayores recursos a los cultivos que no estaban sometidos a control y rendan beneficios ms altos. Tal vez obedeci tambin a que la comercializacin de los cereales no se haba liberalizado an plenamente. Los agricultores se ven obligados todava a vender al gobierno determinados contingentes de cereales a precios inferiores a los del mercado, por lo que no tienen incentivos para producirlos. Un crecimiento ulterior de la produccin de cereales a fin de cubrir la demanda creciente para el consumo humano y la alimentacin animal requerir en el futuro la liberalizacin de los obstculos al mercado an existentes y un fuerte apoyo del gobierno a la investigacin agrcola. 3.24 La mitigacin de la pobreza seguir siendo un problema preocupante en China. Si bien el fuerte crecimiento del sector rural desempe una funcin importante en la reduccin de los niveles de pobreza durante la primera mitad del decenio de 1980, la desaceleracin posterior del crecimiento agrcola despus de 1985 coincidi con una estabilizacin de esos niveles. En 1978, la mayora de las personas pobres vivan en zonas donde eran posibles rpidos aumentos de la productividad gracias a un mayor uso de insumos agrcolas y semillas hbridas. Sin embargo, en 1985 las personas pobres que quedaban en China se concentraban en las zonas de secano menos productivas. Aunque en estas zonas con pocos recursos se han conseguido ciertos aumentos de la productividad, es necesario realizar un ulterior esfuerzo, ya que los datos disponibles indican que hasta ahora el crecimiento demogrfico ha contrarrestado en gran medida el crecimiento del sector agrcola.
COSTA RICA7 3.25 A lo largo de todo el perodo examinado, la seguridad alimentaria en Costa Rica ha mejorado constantemente, tanto desde el punto de vista de la disponibilidad y produccin de alimentos per cpita como de los indicadores directos de la situacin de la seguridad alimentaria familiar. Ello se debe en parte a la gran importancia concedida a las polticas de mitigacin de la pobreza. Aunque se afrontaron problemas macroeconmicos y se realizaron ajustes normativos que redujeron la produccin de algunos cultivos tradicionales, la reorientacin hacia el crecimiento basado en las exportaciones permiti aumentar las
importaciones para mantener la disponibilidad de alimentos per cpita, que en la actualidad es ligeramente inferior a 3 000 caloras diarias. 3.26 Durante casi tres decenios, hasta comienzos de los aos ochenta, la economa de Costa Rica registr unas elevadas tasas de crecimiento, a pesar de su base de exportacin relativamente reducida, que consista sobre todo en productos tropicales tradicionales (bananos y caf). Contrariamente a lo que sucedi en muchos pases de Amrica Latina, el rpido crecimiento econmico fue acompaado de un considerable desarrollo social, reducindose la incidencia de la pobreza a un 20 por ciento aproximadamente a finales de los aos setenta. Sin embargo, a principios de los aos ochenta la economa del pas se vio gravemente afectada por una relacin de intercambio en rpida disminucin y condiciones desfavorables en los mercados financieros internacionales. Las reformas institucionales para abrir la economa a la competencia externa, reducir las perturbaciones de los precios y la intervencin del sector pblico y diversificar las exportaciones en respuesta a la crisis permitieron a la economa adaptarse al nuevo contexto sin necesidad de pagar elevados costos sociales. 3.27Durante los decenios de 1960 y 1980, el gobierno de Costa Rica aplic una serie de polticas eficaces para promover el crecimiento agrcola, prestando especial atencin al aumento de la produccin de alimentos. Para ello se utiliz un conjunto de instrumentos que inclua la fijacin de precios mnimos, la subvencin de los tipos de inters y los insumos y la prestacin de servicios de extensin agraria y asistencia tcnica. Estas medidas resultaron sumamente eficaces para fomentar la produccin de alimentos bsicos (en la Figura 5 no se aprecia este hecho a causa de la preponderancia de la produccin de bananos en el sector alimentario). Por consiguiente, la tendencia al aumento de las importaciones de alimentos per cpita de los aos sesenta se invirti a principios de los setenta. Sin embargo, el programa agrcola fue el primero en sufrir las consecuencias de la grave crisis con que se enfrent el pas, dado que en 1982 su costo ascenda al 30 por ciento del gasto pblico total. El orden de prioridades se modific, optndose por el crecimiento sostenible basado en las exportaciones, en lugar de la sustitucin de importaciones, la autosuficiencia alimentaria y el crecimiento con endeudamiento. Aunque la produccin de los cultivos tradicionales disminuy durante este perodo, la produccin y las exportaciones de los cultivos no tradicionales crecieron rpidamente, permitiendo que las importaciones per cpita aumentaran hasta casi el 30 por ciento de la disponibilidad total de alimentos como resultado de esta reorientacin de las polticas8.
Figura 5
Figura 6
3.28 El resultado neto de los acontecimientos susodichos fue un incremento medio anual de la disponibilidad de alimentos per cpita de casi un 1 por ciento, pasando de unas 2 200 caloras en 1961 a unas 2 900 en 1992. Si bien existen importantes diferencias regionales en la ingesta alimentaria dentro del pas, las mejoras del IGSAF y la suficiencia de los alimentos han ido acompaadas de mejoras similares en la disponbilidad media a nivel nacional. La situacin de la seguridad
alimentaria familiar pas de un nivel medio a uno alto, al tiempo que el dficit de alimentos, que era de algo menos del 6 por ciento de las necesidades nutricionales medias, pas a ser de un 2 por ciento aproximadamente durante ese mismo perodo (Figura 6). 3.29 Aunque la autosuficiencia alimentaria no es ya un objetivo que ha de alcanzarse a cualquier costo, la dependencia persistente y en aumento respecto de las importaciones de alimentos induce a preguntarse si Costa Rica cuenta con una base de exportacin suficientemente slida para hacer frente al costo total cada vez ms alto de las importaciones y mejorar la seguridad alimentaria en los aos venideros. Es necesario estudiar esta cuestin teniendo en cuenta la relacin de intercambio internacional tradicionalmente desfavorable entre pases desarrollados y en desarrollo, en particular los que tienen un sector importante de exportacin de productos primarios, el grado de endeudamiento y la reciente inestabilidad financiera a nivel mundial.
ECUADOR9 3.30 Aunque los principales indicadores de la seguridad alimentaria en Ecuador revelan una mejora constante durante los tres decenios que se examinan en el presente documento, la produccin y disponibilidad de alimentos per cpita han seguido una trayectoria similar a la de los indicadores y polticas macroeconmicos. Los cambios en las polticas macroeconmicas y sectoriales tuvieron repercusiones especialmente acusadas en los suministros alimentarios per cpita, que disminuyeron con el creciente desequilibrio macroeconmico antes de los aos ochenta y mejoraron posteriormente con la aplicacin de medidas de estabilizacin y polticas estructurales. 3.31 Ecuador pas por fases de relativo estancamiento antes de los aos setenta, registr un crecimiento excepcional durante ese decenio y una crisis a principios de los aos ochenta, y ha conocido una recuperacin econmica inestable desde mediados de ese decenio. Tambin ha experimentado una variedad de arreglos institucionales y polticos y de estrategias de desarrollo. La estrategia de desarrollo autrquico basada en la sustitucin de importaciones y orientada al sector industrial de los aos sesenta dej paso a la campaa de exportacin de petrleo de los aos setenta, gradualmente reemplazada por la estrategia de desarrollo del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial en el ltimo decenio al disminuir bruscamente el crecimiento econmico. Durante los aos setenta, Ecuador haba
registrado unas tasas asombrosas y sin precedente de crecimiento del PIB (aproximadamente un 18 por ciento al ao entre 1972 y 1981). En unos 30 aos, pas de ser uno de los pases ms pobres de Amrica Latina, con un PIB per cpita de unos 200 dlares EE.UU. en 1961, a ser un pas de ingresos medios, con un PIB per cpita de unos 1 200 dlares a principios de los noventa.
Figura 7
3.32 La evolucin bastante desigual del crecimiento de Ecuador fue acompaada de importantes cambios estructurales en su economa. Ecuador, que en buena parte de los aos cincuenta y sesenta era un tpico pas exportador de frutas tropicales, con una economa tradicional de carcter rural, ha pasado a ser en los aos noventa una tpica economa latinoamericana de carcter urbano e industrial. La parte correspondiente a la agricultura en el PIB disminuy de un 26,4 por ciento a principios de los sesenta a menos de un 15 por ciento a principios de los noventa, perodo en que las actividades industriales (incluidos la extraccin y el refinado de petrleo) representaba casi el 35 por ciento del valor aadido total. 3.33 Esta evolucin se bas en un impulso caracterizado por una coyuntura macroeconmica que no era especialmente favorable al crecimiento agrcola, en particular durante los decenios de 1960 y 1970. La sobrevaloracin del sucre ecuatoriano y la pesada carga fiscal sobre los cultivos tradicionales de exportacin, es decir el caf y los bananos, redujeron la competitividad del sector en su conjunto. Como resultado de ello, las exportaciones se estancaron al tiempo que se fomentaba la
importacin de materias primas ms baratas. Las importaciones de alimentos se subvencionaron, especialmente durante los perodos en que los precios internacionales eran elevados, para garantizar el suministro de alimentos baratos a los consumidores urbanos. Aunque hubo pocas en que se impusieron gravmenes a las importaciones de alimentos para fomentar la produccin local de cultivos alimentarios, en general el resultado de esas polticas fue una disminucin de la produccin de alimentos per cpita, expresada en equivalente en energa, de un 2,8 por ciento al ao como promedio entre 1961 y 1983 (Figura 7). La ganadera, la pesca (cultivo de camarones) y la produccin de arroz fueron los nicos sectores alimentarios que mostraron cierto dinamismo durante ese perodo. La produccin de maz, trigo, cebada y papas, al igual que la de bananos y caf, disminuy a causa de una extraordinaria expansin de los pastizales a sus expensas. Esta reorientacin de la asignacin de recursos se debi a una reduccin de los incentivos a la produccin agrcola y de las iniciativas de los grandes terratenientes para obstaculizar la reforma agraria.
Figura 8
3.34 El agravamiento de los desequilibrios macroeconmicos a principios de los aos ochenta hizo necesaria la aplicacin de medidas de estabilizacin y ajuste estructural. A partir de 1984, el gobierno renunci a los intentos de regular la economa. Se liberalizaron el comercio internacional, los mercados financieros y las inversiones extranjeras; se introdujo un sistema de tipos de cambio variables; se
desreglamentaron los mercados internos y las relaciones de trabajo; y en la poltica agrcola se dio preferencia a la asistencia a los mercados, en lugar de la intervencin directa en ellos, para favorecer una mayor participacin del sector privado. Aunque el gobierno sigui controlando algunos mercados agrcolas, como los del arroz, la soja y el sorgo, la tendencia negativa de la produccin de alimentos per cpita se invirti, pasando de -2,8 por ciento al ao antes de 1983, como se seal anteriormente, a un 4,1 por ciento a partir de esa fecha. Paralelamente, la parte correspondiente a las importaciones en la disponibilidad total de alimentos para el consumo humano (expresada en equivalente en energa), que haba crecido del 8 por ciento en los aos sesenta a casi un 20 por ciento a principios de los ochenta, se ha estabilizado desde entonces en torno a ese nivel (Figura 7). 3.35 La evolucin de la economa brevemente descrita en los prrafos anteriores se ha reflejado tambin en la disponibilidad de alimentos durante ese mismo perodo. La disponibilidad diaria de alimentos per cpita creci un 0,7 por ciento al ao como promedio entre 1961 y 1992, pasando de algo menos de 2 000 caloras en la primera de esas fechas a unas 2 600 caloras en la segunda. Hay que sealar que desde 1983 se ha registrado un crecimiento anual de un 1,1 por ciento, significativamente mayor que el 0,6 por ciento estimado para el perodo anterior a 1983. Por lo que respecta a la seguridad alimentaria, actualmente se considera que el nivel de Ecuador es alto, con un IGSAF superior a 85 y una insuficiencia de alimentos inferior al 5 por ciento (Figura 8). Sin embargo, dentro del grupo de personas expuestas a la inseguridad alimentaria las mujeres embarazadas, las madres lactantes y los nios menores de cinco aos siguen siendo especialmente vulnerables. 3.36 A pesar de los progresos realizados en materia de seguridad alimentaria, la prevalencia de la malnutricin sigue siendo alta entre los grupos marginales, tanto de zonas rurales como urbanas. La carencia de micronutrientes (en particular hierro, yodo y vitamina A) est muy extendida. El gobierno, en colaboracin con organizaciones no gubernamentales (ONG) est aplicando actualmente un mtodo intersectorial para mejorar la seguridad alimentaria vinculado al sistema existente de vigilancia de la alimentacin y la nutricin. Este mtodo combina programas generales de desarrollo con intervenciones orientadas a grupos marginales, e incluye la diversificacin de la produccin de alimentos para el consumo nacional, la prevencin de prdidas postcosecha, medidas para garantizar la calidad e inocuidad de los alimentos, la mejora de los sistemas de distribucin de los mismos, el fomento de las relaciones entre la industria de alimentos y las
instituciones que se ocupan de la nutricin, el enriquecimiento de alimentos, la educacin nutricional y la comunicacin para aumentar la sensibilizacin a todos los niveles (en la familia, la comunidad y la escuela) sobre las cuestiones relacionadas con la alimentacin y la nutricin. El apoyo a los grupos marginales se centra en el aumento y la diversificacin de la produccin y el consumo de alimentos en las familias y el fomento de las actividades que generan ingresos. Se presta especial atencin a la capacitacin y organizacin de grupos de mujeres.
INDIA10 3.37 La India es un vasto pas que abarca una superficie total de ms de 297 millones de hectreas, con una poblacin de algo ms de 935 millones de personas. Est considerado como un pas de bajos ingresos, con un producto nacional bruto (PNB) per cpita de unos 300 dlares EE.UU segn las estimaciones ms recientes. Desde principios de los aos ochenta ha experimentado un crecimiento econmico moderadamente alto, de un 5,2 por ciento al ao aproximadamente, muy superior a la tasa media anual de crecimiento demogrfico en ese mismo perodo, de algo ms de un 2 por ciento. A pesar de la variabilidad bastante apreciable de la disponibilidad de alimentos per cpita desde el decenio de 1960, la India ha realizado un esfuerzo decidido por conseguir la autosuficiencia y mejorar la seguridad alimentaria familiar a lo largo de ese perodo. La disponibilidad de alimentos per cpita se cifra actualmente en 2 400 caloras diarias y la prevalencia de la pobreza sigue siendo relativamente alta, aunque el amplio recurso a medidas selectivas contra la pobreza ha reducido la vulnerabilidad al hambre y mantenido la situacin de la seguridad alimentaria en el pas. 3.38 La India sigue teniendo una economa agraria, con una contribucin de la agricultura al PIB ligeramente inferior a un tercio. Los resultados de la economa de la India han estado condicionados en gran medida por la doctrina econmica y poltica de sus fundadores, firmemente enraizada en los principios democrticos, y encuentran su expresin en el entorno de una economa mixta. 3.39 Poco despus de obtener su independencia a mediados del decenio de 1950, la India inici una ambiciosa poltica de industrializacin que daba prioridad a la sustitucin de las importaciones y reservaba un lugar
central al sector pblico, del que se esperaba que tomara el mando de la economa mediante inversiones en la industria pesada y la infraestructura social. A lo largo de este perodo, la industria estuvo fuertemente protegida por tipos de cambio sobrevalorados, restricciones cuantitativas y aranceles aduaneros a las importaciones. Aunque la produccin agrcola recibi un apoyo directo mediante la subvencin de insumos como por ejemplo fertilizantes, riego, energa, semillas, etc., la proteccin concedida al sector industrial supuso para ella una considerable fiscalidad indirecta. Por ejemplo, durante el trienio que finaliz en 1992/93, el total de los impuestos indirectos aplicados al sector agrcola se estim en un 28 por ciento aproximadamente del valor bruto de su produccin, mientras que las subvenciones fueron ligeramente superiores al 5 por ciento. Pese a ello, el sector creci un 3 por ciento anual como promedio desde la independencia, superando al crecimiento anual de la poblacin. De hecho, el crecimiento medio anual de la produccin de alimentos per cpita, expresado en equivalente de energa, fue de un 0,7 por ciento entre 1961 y 1992 (Figura 9). Desde 1980, la tasa de crecimiento se ha duplicado hasta un 1,4 por ciento anual. Las mejoras tecnolgicas (con rendimientos significativamente ms altos) han sido el principal motor de este crecimiento, que se ha traducido en una autosuficiencia casi total en alimentos. La parte correspondiente a las importaciones en la disponibilidad de alimentos para el consumo humano directo se sita actualmente en torno a un 1 por ciento, mientras que a comienzos de los aos sesenta era de un 6 por ciento aproximadamente. 3.40 Aunque la disponibilidad media de alimentos per cpita es en la actualidad ligeramente inferior a 2 400 caloras diarias, frente a unas 2 000 caloras a principios de los aos sesenta, y tanto la suficiencia de alimentos como el ndice global de seguridad alimentaria familiar han alcanzado niveles respetables (Figura 10), la prevalencia de la pobreza sigue siendo relativamente alta, situndose en torno al 40 por ciento. Esto significa que las mejoras en el consumo de alimentos per cpita no han sido uniformes en todas las familias. La preocupacin por esta vulnerabilidad, que se ve agravada por la variabilidad anual relativamente amplia de la disponibilidad de alimentos, ha dado lugar a la creacin de instrumentos normativos directamente orientados a los grupos ms expuestos. El Programa integrado de desarrollo rural, el Programa nacional de empleo rural y el Plan de seguridad en el empleo, ms reciente, junto con otras polticas relacionadas con los sectores de la salud y la nutricin, han permitido realizar progresos en la eliminacin del hambre y se han traducido en una disminucin de los casos de malnutricin proteinoenergtica grave y moderada, una notable reduccin del kwashiorkor (enfermedad causada por deficiencia de
protenas en la dieta), una rara presencia de enfermedades debidas a la carencia de micronutrientes como el beri beri y la pelagra, y un descenso significativo de la incidencia de la ceguera de origen nutricional.
Figura 9
Figura 10
3.41 Las carencias de micronutrientes como la vitamina A o el hierro siguen planteando problemas de salud pblica importantes en el pas,
especialmente para los grupos vulnerables de las zonas marginales. Las polticas de desarrollo actuales subrayan la necesidad de un enfoque integrado e intersectorial. El plan sectorial para la agricultura incluye la diversificacin de la produccin alimentaria para cubrir las necesidades nutricionales, la prevencin de las prdidas postcosecha, la promocin de proyectos locales de horticultura para mejorar la nutricin, la educacin nutricional, la capacitacin y la organizacin de las campesinas. El sistema de distribucin pblica se esfuerza por garantizar la seguridad alimentaria familiar mediante la distribucin de alimentos bsicos a las zonas desfavorecidas. Se alienta a las industrias de elaboracin de alimentos, a todos los niveles, a que preparen y suministren a los mercados una variedad de alimentos inocuos y listos para el consumo, prestando especial atencin a los alimentos tradicionales, y que enriquezcan los alimentos comunes que elaboran. Los programas de asistencia social tratan de afrontar las necesidades bsicas, incluidos los alimentos, de los sectores desfavorecidos de la sociedad.
Reduccin de la vulnerabilidad al hambre en la India11
3.42 Tras la conquista de la independencia en 1947, la India consigui evitar hambrunas de gran envergadura. Aunque el aumento de la productividad y la produccin en el sector alimentario y un amplio sistema pblico de distribucin de alimentos han sido elementos importantes en este empeo, el factor decisivo que diferencia a la India de otros pases que sufren con frecuencia las consecuencias drsticas del hambre es su experiencia en materia de planes de empleo rural. Estos planes tienden a variar de un estado a otro del pas, pero todos ellos tienen por objeto proporcionar empleo a los campesinos pobres que estn dispuestos a realizar un trabajo manual no especializado a destajo. La autoseleccin suele ser automtica, ya que no se ofrecen otras opciones de trabajo, los salarios tienden a ser inferiores a los agrcolas y los trabajadores tienen que recorrer en ocasiones una larga distancia para participar en los planes. Los planes elegidos tienen habitualmente un coeficiente elevado de mano de obra y sirven para crear bienes productivos. Por ejemplo, en Maharashtra, que cuenta con una mano de obra rural de 20 millones de personas, un plan puede proporcionar hasta unos 100 millones de das-persona de empleo en un ao normal (Gaiha, 1995). 3.43 Se ha observado que el grado de participacin general en los planes est relacionado con la situacin econmica en los estados en cuestin, aumentando en pocas de dificultad y disminuyendo cuando la situacin mejora. A pesar de que el sistema de pago a destajo puede no
ser apropiado para todos los pobres, como por ejemplo las personas fsicamente dbiles o las mujeres si tienen que recorrer largas distancias, la mejora del bienestar puede ser considerable para los participantes durante los perodos de escasez e inactividad. Las autoridades de la India, estimuladas por la presencia de instituciones democrticas, han manifestado su voluntad poltica de asignar los recursos necesarios para apoyar estos planes, especialmente en pocas de crisis graves de seguridad alimentaria asociadas con una rpida prdida de los derechos a recibir alimentos, con miras a reducir, o incluso eliminar por completo, la mortalidad ocasionada por el hambre. Este es el aspecto ms notable de la experiencia de la India en comparacin con las de otros pases. Por supuesto, la India tiene que recorrer an un largo camino para erradicar totalmente la pobreza y la desnutricin crnica.
INDONESIA12 3.44 Desde finales de los aos sesenta y comienzos de los setenta, Indonesia ha aplicado de modo perseverante una poltica para conseguir la autosuficiencia en arroz, que es el principal alimento bsico del pas, y mejorar as su seguridad alimentaria. En ambos casos ha obtenido resultados satisfactorios, ya que la disponbilidad de alimentos per cpita aument a unas 2 700 caloras diarias a principios de los aos noventa, frente a algo menos de 2 000 caloras a finales de los sesenta, y la situacin de la seguridad alimentaria familiar mejor notablemente durante ese mismo perodo. El xito se debe en parte a que el gobierno adopt un enfoque integrado, en el que las intervenciones en el sector de la comercializacin se complementaban con la investigacin, divulgacin y suministro de variedades de arroz de alto rendimiento y conjuntos de insumos modernos. 3.45 Tras haber disfrutado durante casi tres decenios de un rpido crecimiento econmico unido a una situacin de estabilidad macroeconmica, poltica y social, Indonesia se ha hecho acreedora del calificativo de tigre, junto con los dos pases asiticos donde los altos rendimientos han llegado a la segunda generacin, a saber Malasia y Tailandia. Aunque Indonesia est clasificada entre los pases de ingresos medios bajos, con un PNB per cpita de 740 dlares EE.UU. en 1993, ha conseguido una tasa de crecimiento medio anual de ms del 6 por ciento en los tres ltimos decenios, frente a un crecimiento anual de slo un 2
por ciento durante el perodo de 1955-1966. El mecanismo que activ este proceso fue la aplicacin de medidas de estabilizacin durante el perodo de 1966-1972, en particular las relacionadas con los ajustes de los tipos de cambio y la liberalizacin de los flujos de capital extranjero. El perodo de alza del petrleo comprendido entre 1973 y 1982 fue favorable a las mejoras al incrementarse los ingresos de exportacin y las inversiones.
Figura 11
3.46 El sector agrcola, y en particular el subsector arrocero, recibieron ayudas importantes durante este perodo alcista. Se realizaron inversiones considerables en riego, infraestructura, investigacin, extensin y enseanza. Estas inversiones fueron acompaadas de programas de apoyo y estabilizacin del mercado a travs de BULOG, el Organismo Nacional de Logstica de carcter paraestatal, cuya misin era apoyar y estabilizar los precios y garantizar la seguridad alimentaria, mientras que otros organismos pusieron en prctica programas de intensificacin que incluyeron la divulgacin de variedades de alto rendimiento y el suministro de insumos modernos. El apoyo directo prestado al sector, que se ha manifestado en unas tasas positivas de proteccin nominal y efectiva para muchos de los principales cultivos, coloca a Indonesia entre el pequeo nmero de pases en desarrollo donde la agricultura recibe ayudas reales. 3.47 En la Figura 11 se ilustran los efectos de estos acontecimientos. La produccin y la disponibilidad de alimentos per cpita, estancadas a principios de los aos sesenta, experimentaron un notable incremento,
pasando de un retroceso medio anual del 2 por ciento aproximadamente a un aumento anual del 2 por ciento en lo que respecta a la produccin de alimentos, y de un crecimiento nulo a un crecimiento anual de un 1,5 por ciento aproximadamente en lo que se refiere a la disponibilidad de alimentos para el consumo humano. El volumen global de las importaciones de alimentos es todava considerable, ascendiendo como promedio a un 6 por ciento de la disponibilidad total de alimentos per cpita durante el perodo de 1988-1992. Sin embargo, como resultado de la especial atencin concedida al sector arrocero la produccin de arroz se duplic con creces en el curso de dos decenios y medio, con lo que Indonesia pas a ser un pas exportador de arroz aunque siga importndolo cuando es necesario.
Figura 12
3.48 Como consecuencia de estos hechos, la situacin de la seguridad alimentaria del pas mejor notablemente. Indonesia ha logrado pasar de un bajo nivel de seguridad alimentaria a un nivel alto (su IGSAF se aproxima a 90). De hecho, el dficit medio de alimentos por persona desnutrida, que era ligeramente inferior al 10 por ciento a principios del perodo examinado, ha disminuido al 2 por ciento aproximadamente en los ltimos aos (Figura 12). Las piedras angulares de este xito han sido el enfoque integrado que ha aplicado Indonesia al desarrrollo agrcola y los ajustes oportunos y eficaces en sus polticas y programas macroeconmicos frente a la aparicin de nuevos retos.
3.49 Una encuesta sobre los programas de nutricin aplicados, realizada en 1973, revel que el consumo medio de caloras era de 1 528 caloras diarias per cpita y el de protenas de 42,8 g. Datos de las encuestas sobre gastos familiares de 1980, 1981 y 1984 cifran el consumo medio diario de caloras per cpita en 1 800 y el de protenas en 43 g. Aunque estas ingestas bajas, considerablemente inferiores a las cifras nacionales correspondientes a la disponibilidad de alimentos (unas 2 500 caloras), ponen de relieve que en el pas existen problemas de inseguridad alimentaria, el susodicho aumento de la ingesta de alimentos ha ido acompaado de una mejora documentada del estado nutricional. Un estudio prolongado en el que se comparan los resultados de encuestas realizadas en 1979 y 1986 en 27 provincias entre nios menores de cinco aos muestra una disminucin de la tasa de malnutricin severa (< 70 por ciento del peso estndar segn la altura), que pas del 5,9 por ciento en 1979 al 4,2 por ciento en 1986. Sin embargo, el rgimen alimenticio nacional de Indonesia est fuertemente desequilibrado: los cereales, races y tubrculos, nueces y semillas oleaginosas aportan el 82 por ciento de la energa alimentaria, mientras que el 8,5 por ciento de la energa procede de las protenas, el 15 por ciento de los aceites y grasas totales y el resto de los carbohidratos. Es necesario que los planificadores agrcolas examinen la posibilidad de mejorar la disponibilidad de productos pecuarios, aceites y grasas, legumbres y frijoles y frutas y hortalizas. 3.50 En su Plan de Accin Nacional para la Nutricin, el Gobierno de Indonesia seala con preocupacin la prevalencia de la desnutricin entre los pobres, y en particular los ancianos, y subraya la necesidad de la voluntad poltica y la descentralizacin, as como de centrarse en el bienestar de los agricultores, y preconiza un enfoque intersectorial para mitigar la pobreza. Se presta especial atencin a la mejora de la seguridad alimentaria familiar y la nutricin como parte integrante de la poltica de desarrollo. En las provincias propensas a la escasez de alimentos se estn implantando tambin sistemas de alerta e intervencin oportuna.
Polticas de precios al productor para el arroz13
3.51 Desde su creacin en 1967, el Organismo Nacional de Logstica (BULOG) se ha encargado de aplicar las polticas de precios para los principales cultivos alimentarios en Indonesia. Mientras que los diversos programas de intensificacin fueron decisivos para la divulgacin de la nueva tecnologa que permiti a Indonesia alcanzar la autosuficiencia en arroz, la finalidad de las actividades del BULOG en materia de comercializacin y distribucin de este cereal fue complementar las
polticas aplicadas en el sector de la produccin con el establecimiento de un sistema eficaz de incentivos. Estas iniciativas se emprendieron en una poca de extrema desorganizacin de los canales de comercializacin y desintegracin del sistema de transporte y otras infraestructuras de comercializacin. El BULOG no slo se hizo cargo del control del comercio internacional de arroz sino que tambin se ocup de apoyar y estabilizar sus precios internos. A travs de su vasta organizacin a nivel provincial y de distrito, el BULOG compr, almacen y distribuy arroz aplicando precios mnimos para apoyar a los productores y precios mximos para proteger a los consumidores. Aunque el sector privado controlaba el 90 por ciento de la produccin de arroz, sus operaciones estaban limitadas por los mrgenes de comercializacin del BULOG, determinados a su vez por sus recursos financieros y su disponibilidad a intervenir en el mercado del arroz. 3.52 Inicialmente, el principal logro del Organismo fue la estabilizacin de las fluctuaciones interanuales e interestacionales de los precios del arroz. Tambin se encarg de distribuir arroz a las fuerzas armadas y a los funcionarios pblicos, lo que puede que en ocasiones le obligara a actuar como organismo de compras orientado hacia determinados beneficiarios. A principios del decenio de 1970, los precios del arroz se mantenan por debajo de la paridad de las importaciones y el consumo del arroz estaba subvencionado. El impuesto resultante sobre los productores se suprimi gradualmente para fomentar el aumento de la productividad, generar empleo y mitigar la pobreza en las zonas rurales. Entre mediados de los aos ochenta y comienzos de los noventa, los precios del arroz en Indonesia estuvieron por encima de la paridad mundial, o en torno a ella, ejerciendo inevitablemente presiones sobre el presupuesto del gobierno al competir por unos recursos limitados que deban servir para alcanzar mltiples objetivos. Puede que la evolucin con el tiempo de la estructura del mercado del arroz y de la economa en general modificara considerablemente los costos y beneficios de las operaciones. Por ejemplo, la mejora general de la infraestructura del transporte y la informacin permiti al BULOG orientar principalmente sus intervenciones hacia las zonas del pas que no habran podido seguir el ritmo de esta evolucin. Tambin se pudo alterar la distribucin del arroz de manera que slo se dirigiera a las personas vulnerables a la inseguridad alimentaria. Dentro de lo que es polticamente viable, las autoridades estn introduciendo ya nuevos instrumentos normativos que tienen en cuenta los cambios en el entorno econmico de Indonesia.
MOZAMBIQUE14
3.53 Casi un decenio despus del comienzo de la liberalizacin econmica y casi cuatro aos despus de la conclusin de la guerra civil que asol el pas, Mozambique sigue siendo uno de los pases ms pobres del mundo. El hambre es an un elemento habitual en la vida de muchas familias. A pesar de las condiciones adversas, en los ltimos aos se han realizado progresos espectaculares en la consecucin de la seguridad alimentaria sostenible. Este progreso presenta tres aspectos evidentes: primero, aumento de la disponibilidad de caloras per cpita, pese a la drstica reduccin de la ayuda alimentaria; segundo, descenso y estabilidad de los precios del principal producto bsico de produccin nacional, el maz blanco; y tercero, implantacin de un sistema alimentario que ofrece a los consumidores una gama ms amplia de productos bsicos de bajo costo. En la Figura 13 se muestra el considerable descenso tanto de la produccin como de la disponibilidad de alimentos per cpita, a pesar del aumento de las importaciones per cpita, casi todas ellas en forma de ayuda alimentaria, desde principios del decenio de 1970. La notable disminucin del IGSAF (que sita a Mozambique entre los cinco pases con menor seguridad alimentaria del mundo en desarrollo) y el aumento de la insuficiencia de alimentos contribuyeron a la penosa situacin de la seguridad alimentaria en el pas hasta el final de las hostilidades (Figura 14). Lo que no aparece en la figura es el hecho de que la produccin total de cereales y la disponibilidad per cpita de caloras derivadas de los cereales se incrementaron considerablemente en Mozambique en los ltimos aos, mientras que la contribucin de la ayuda alimentaria a la disponibilidad de alimentos se ha reducido de forma drstica. Se pronostica que en 1996/97 la produccin duplicar con creces a la de 1989 y ser un 25 por ciento mayor que en 1995/96. En 1996, la disponibilidad per cpita de caloras derivadas de todos los cereales ser igual o mayor que la de cualquier otro ao al menos desde 1989. Asimismo, se prev que en 1996 la contribucin de la ayuda alimentaria disminuir a slo un 2 por ciento, frente al 72 por ciento durante la sequa que afect al Africa austral en 1992 y un promedio del 49 por ciento durante los tres aos que precedieron a la sequa.
Figura 13
3.54 El aumento de la disponibilidad ha ido acompaado de unos precios ms bajos y estables de los alimentos bsicos en los principales centros urbanos. El precio medio del maz blanco (principal cultivo alimentario) en la capital, Maputo, durante el perodo posterior a la sequa, comprendido entre marzo de 1993 y enero de 1996, fue un 40 por ciento inferior al precio correspondiente para el perodo anterior a la sequa, comprendido entre marzo de 1990 y marzo de 1992. Dada la excelente produccin de cereales prevista en toda la regin del Africa austral para este ao, los precios del maz blanco en Maputo descendern probablemente por debajo de los mnimos histricos o se situarn en torno a stos. A la mejora de la disponibilidad y la reduccin y estabilizacin de los precios del maz blanco para los consumidores urbanos se ha aadido una continua disponibilidad de productos alimenticios bsicos de bajo costo, como las harinas integrales (99 por ciento) de maz amarillo y blanco, que suelen ser las preferidas por los consumidores de bajos ingresos cuando pueden elegir.
Figura 14
Condiciones para la mejora de la seguridad alimentaria
3.55 La conclusin de la guerra fue una de las condiciones para la mejora de la seguridad alimentaria. Sin embargo, los rpidos progresos que ha realizado el pas en los ltimos tres o cuatro aos se deben a algo ms que el final de la guerra. Las polticas escogidas antes de los acuerdos de paz crearon las condiciones para una rpida recuperacin tras el cese de las hostilidades. Los cambios decisivos estn relacionados con la poltica general de comercializacin de alimentos y con polticas concretas de monetizacin de la ayuda alimentaria en maz amarillo. 3.56 En 1987, el pas inici un programa de reforma econmica financiada por donantes, en el marco del Programa de Rehabilitacin Econmica, que suprimi las limitaciones a los movimientos de productos a travs de las fronteras provinciales y de distrito y puso fin a los monopolios geogrficos de los comerciantes privados inscritos en un registro. Esto permiti la rpida incorporacin de nuevos comerciantes, que en 1992 dominaban el sistema de comercializacin de alimentos en Maputo. Estos comerciantes, casi todos los cuales carecan de licencia, manipulaban la mayor parte de la produccin interna que llegaba a la ciudad y llevaban normalmente a sta harina de maz y de trigo, azcar, aceite vegetal y otros productos alimenticios procedentes de Swazilandia y Sudfrica. Contemporneamente a la desintegracin del sistema de tiendas de raciones y la aparicin del sector comercial no estructurado, los donantes buscaban medios para distribuir la ayuda alimentaria monetizada que estuvieran ms orientados al mercado. A partir de los envos de mediados de 1991, los donantes acordaron con el Gobierno de
Mozambique que los cereales se vendieran directamente en las ciudades portuarias, a precios fijos, a mayoristas privados inscritos en un registro (llamados consignatarios). Estos consignatarios vendan luego los cereales en el mercado no estructurado, sumamente competitivo. La liberalizacin de los mercados alimentarios, unida a un sistema comercial competitivo, contribuy decisivamente a la mejora de la seguridad alimentaria, dado que: se estableci un enlace entre las zonas rurales y urbanas por medio de las corrientes comerciales, se ofreci mayores incentivos a los productores y se canaliz el maz a travs del sector de la elaboracin en pequea escala, lo que garantiz el acceso de los consumidores pobres de las zonas urbanas (y, cada vez ms, de las rurales) a harinas integrales baratas de maz blanco y amarillo y les permiti sacar mayor provecho de su limitado poder adquisitivo, y se puso en marcha un activo comercio transfronterizo de productos alimenticios (en su mayor parte importados) que tuvo una importancia decisiva para frenar los aumentos de precios en el sur de Mozambique durante la crisis del hambre de 1995/9615. 3.57 A pesar de estos impresionantes progresos, para poder seguir avanzando hacia una seguridad alimentaria sostenible quedan por resolver importantes problemas, entre los que destacan los siguientes: consolidacin de las reformas en el sector comercial; inversin en infraestructura de comercializacin para reducir los costos; e inversin en la capacidad del pas para identificar y divulgar tecnologas mejoradas de produccin.
TAILANDIA16 3.58 Una orientacin decidida, una situacin de estabilidad macroeconmica, una estrategia de desarrollo orientada al exterior y un sistema de enseanza primaria universal fueron algunos de los ingredientes del xito econmico de Tailandia, que permiti que su economa creciera constantemente durante los tres ltimos decenios a un ritmo de un 7 por ciento al ao. El crecimiento de la produccin de alimentos fue paralelo al desarrollo econmico general, aunque durante un largo perodo ni la disponibilidad de alimentos per cpita ni la seguridad alimentaria familiar mejoraron espectacularmente. De hecho, la disponibilidad de alimentos per cpita se mantuvo en algo ms de 2 000 caloras diarias hasta finales del decenio de 1980, perodo en que
aument a cerca 2 500 caloras. El incremento de la produccin fue posible gracias a la ampliacin de la superficie cultivada. Quedan por abordar las importantes cuestiones de la intensificacin y diversificacin de los cultivos y la reduccin de la pobreza. 3.59 La evolucin del sector agrcola determin el crecimiento en los tres decenios anteriores, al que contribuyeron una gestin macroeconmica estable, el desarrollo de la infraestructura y la mejora de la integracin social. La espectacular expansin de las tierras de labranza fue el factor decisivo para el crecimiento agrcola y econmico general, el cual contribuy a su vez a la estabilidad de la unidad monetaria de Tailandia, el baht, durante este perodo. El crecimiento del sector agrcola prosigui tras la crisis del petrleo de 1972 con el aumento de los precios agrcolas internacionales, pese a la subida de los precios de la energa y al creciente endeudamiento. Sin embargo, para 1979, cuando se produjo la segunda crisis del petrleo, la tasa de expansin de la superficie agrcola se haba desacelerado al haberse alcanzado el lmite de las tierras, por lo que se introdujo una reorientacin hacia una estrategia de desarrollo basada en la industria. Una vez completada la reestructuracin de la economa, con el descenso de los precios de la energa y la depreciacin del dlar estadounidense a mediados de los aos ochenta, la industria experiment un auge sin precedente que hizo posible que las exportaciones de productos manufacturados superasen por vez primera a las de productos agrcolas.
Figura 15
Figura 16
3.60 Estos acontecimientos influyeron tambin en el sector alimentario, donde la produccin de alimentos per cpita se mantuvo relativamente estable durante los aos sesenta, aument rpidamente hasta mediados de los ochenta en ms de un 3 por ciento anual y se estanc de nuevo a partir de entonces. La Figura 15 muestra claramente la situacin de las exportaciones de alimentos de Tailandia. Otra cosa que se observa en esta figura es que la evolucin de la produccin de alimentos no fue paralela a la de la disponibilidad, al menos hasta comienzos de la fase de desarrollo industrial de mediados del decenio de 1980. La tasa media de crecimiento anual de la disponibilidad de alimentos para el consumo humano durante el perodo inicial fue inferior al 0,5 por ciento, pero aument a ms del 1,5 por ciento en el perodo posterior. La divergencia cada vez mayor entre la disponibilidad de alimentos para todos los usos y la disponibilidad de alimentos para el consumo humano es tambin una indicacin de los cambios en las modalidades de consumo como resultado de la rpida industrializacin durante este perodo17. Sin embargo, el hecho de que la disponibilidad media per cpita para el consumo humano siguiera siendo inferior a 2 500 caloras todava en 1992 indica posibles problemas de inseguridad alimentaria en el pas. 3.61 Recientes estimaciones, que cifran la pobreza en torno al 25 por ciento de la poblacin, concentrada en su mayor parte en las zonas rurales, confirman estos datos. Por lo que respecta a la seguridad alimentaria familiar, las estimaciones del IGSAF y de la insuficiencia de alimentos revelan un panorama similar: el primero indica que la situacin de la seguridad alimentaria en Tailandia se ha mantenido justo por encima de la de los pases donde el nivel se considera bajo, aunque
la insuficiencia de los alimentos no ha excedido del 8 por ciento de la disponibilidad nutricional media (Figura 16). 3.62 Reconociendo que la malnutricin representaba un importantante problema social, el gobierno elabor dos planes socioeconmicos nacionales en los que se daba la mxima prioridad a la mejora del estado nutricional. En el decenio de 1980, Tailandia consigui reducir espectacularmente la incidencia de la malnutricin aplicando un enfoque integrado. Como resultado de ello, las cifras del programa de vigilancia del crecimiento nacional (medido por patrones de Tailandia) del Ministerio de Sanidad indicaron una mejora del estado nutricional de los nios de 0 a 60 meses de edad en todo el pas. El porcentaje de nios con un peso por edad inferior al 75 por ciento, aplicando los patrones del pas, descendi del 15,1 por ciento en 1978-1982 al 2,8 por ciento en 1986. Entre los factores que determinaron estos logros destacaron el compromiso poltico y el reconocimiento de que la alimentacin y la nutricin son elementos indispensables del desarrollo humano. Indiscutiblemente, el entorno econmico favorable facilit tambin estos resultados, pero la eliminacin del problema de la pobreza se consider un requisito previo del desarrollo global. 3.63 El Plan de Accin para la Nutricin de Tailandia (1994) pone de manifiesto la preocupacin por la persistencia de enfermedades debidas a carencia de micronutrientes, como los trastornos por falta de yodo entre nios de corta edad y mujeres en edad reproductiva de algunas zonas rurales y por falta de hierro en las zonas rurales de todo el pas. El objetivo bsico que se persigue con ahnco es fortalecer la integracin multisectorial y adaptar los mtodos tradicionales de planificacin y presupuestacin de programas. Se da prioridad a los programas nutricionales de carcter comunitario y al Plan de mitigacin de la pobreza (que combina la creacin de empleo rural, programas de produccin agrcola, proyectos o actividades de desarrollo de las aldeas y el suministro de servicios bsicos) para reducir las carencias de micronutrientes. Las polticas de desarrollo rural conceden gran importancia a las zonas con una alta concentracin de pobreza y a la participacin popular. Se fomentan la elaboracin, conservacin y distribucin de alimentos como medios importantes para mejorar la seguridad alimentaria familiar. Se han iniciado programas para ofrecer proteccin a los consumidores y promover hbitos alimentarios apropiados. Se est prestando especial atencin a los grupos ms vulnerables, como los nios pequeos y los ancianos. 3.64 Otra cuestin igualmente preocupante para la seguridad alimentaria del pas es el problema de la sostenibilidad, que ha salido a
la luz como resultado del modo en que se consiguieron en el pasado los aumentos de la produccin agrcola. La fuente principal de ese crecimiento, como ya se ha sealado, fue la ampliacin de la superficie destinada a la agricultura, lograda mediante una deforestacin en gran escala. 3.65 La cubierta forestal disminuy del 60 por ciento de la superficie total de las tierras a comienzos de los aos cincuenta a un 30 por ciento aproximadamente a finales de los ochenta. Los rendimientos, especialmente los del arroz que es el principal producto bsico, siguen siendo muy inferiores a los de los competidores de Tailandia en los mercados internacionales. Por consiguiente, la diversificacin, la sostenibilidad, la mitigacin de la pobreza, el aumento de la productividad y el desarrollo desequilibrado son problemas que han de tenerse en cuenta si se quiere mejorar en el futuro la seguridad alimentaria.
Resumen de las polticas arroceras aplicadas en Tailandia18
3.66 Durante los aos ochenta, el arroz represent el 40 por ciento del PIB agrcola y el 30 por ciento de las exportaciones agrcolas, as como dos tercios de las caloras en la dieta de Tailandia. De hecho, el 98 por ciento de los 4 millones de familias campesinas del pas, que representaban el 55 por ciento de la poblacin nacional y el 66 por ciento de la mano de obra, se dedicaban al cultivo del arroz. Por otra parte, el arroz era el ms importante de los bienes salariales que determinaban el costo de la vida para los consumidores del pas. Por consiguiente, las polticas de fijacin de precios y comercializacin del arroz tuvieron especial importancia antes de mediados de los aos ochenta. 3.67 La caracterstica ms destacada de las polticas de esa poca fue la aplicacin de diversos impuestos implcitos y explcitos a las exportaciones de arroz. Los diferentes instrumentos utilizados para intervenir en los precios del arroz tuvieron en ltimo extremo el efecto de reducir el precio para los productores. Esto tuvo a su vez consecuencias apreciables sobre los salarios reales en las zonas urbanas y sobre la direccin y magnitud de las transferencias intersectoriales. Las fbricas, los puntos de venta al por menor, la industria en general y los consumidores finales se beneficiaron directamente y en diversos grados del descenso de los precios del arroz, aunque el objetivo real de las polticas era estabilizar los precios internos, reduciendo en primer lugar los precios mximos. La tendencia de estas polticas a favor de los consumidores se hizo ms acusada con la aplicacin hasta mediados de
los aos setenta de un programa de ventas de arroz a bajo precio, financiado con impuestos sobre las exportaciones. El aumento de la produccin de arroz se mantuvo gracias a la expansin de la superficie cultivada, a pesar de los fuertes gravmenes impuestos a los productores de arroz. 3.68 Al llegar a su lmite la expansin de la superficie, la poltica arrocera se reorient hacia el aumento de los precios al productor, sobre todo para fomentar la intensificacin y promover el incremento del rendimiento. Sin embargo, las subvenciones a los productores resultaban costosas y eran en gran medida contraproducentes, porque se financiaban con impuestos sobre las exportaciones de arroz. Este hecho, unido a un menor recurso a los ingresos procedentes de los impuestos sobre las exportaciones de arroz y la debilitacin de los mercados internacionales de este producto, dio lugar a una liberalizacin total de las exportaciones de arroz en 1986.
TNEZ19 3.69 La seguridad alimentaria en Tnez ha mejorado muy rpidamente desde comienzos de los aos sesenta. La disponibilidad de alimentos per cpita ha aumentado de unas 2 000 caloras diarias en esa poca hasta casi 3 500 caloras diarias en la actualidad (Cuadro 17). Este alto nivel de disponibildiad de alimentos se ha conseguido esencialmente mediante importaciones, que han sido necesarias como consecuencia de las graves limitaciones naturales con que se enfrenta la produccin agrcola. La intervencin del gobierno ha logrado que el aumento de la disponibilidad de alimentos se tradujera en una mejora de la seguridad alimentaria para la mayor parte de la poblacin gracias al establecimiento de amplios sistemas de proteccin social a nivel familiar. Adems, como resultado de las polticas para frenar el crecimiento de la poblacin, Tnez es el primer pas de Africa que ha conseguido unas tasas de crecimiento demogrfico inferiores al 2 por ciento.
Figura 17
3.70 A raz de la independencia del pas, el sector pblico pas a desempear una funcin de gradual importancia en la economa. A finales del decenio de 1980, los funcionarios pblicos representaban un 25 por ciento aproximadamente de todos los asalariados; la parte correspondiente al sector pblico en el total de las inversiones fijas era casi del 60 por ciento y su contribucin al valor aadido casi del 50 por ciento, mientras que el gasto de las empresas pblicas era superior al 40 por ciento del PIB. Al mismo tiempo, el gasto del Estado en polticas sociales era mayor que en casi todos los pases de ingresos medios. El resultado de ello es que actualmente la tasa de alfabetizacin se sita en el 65 por ciento, la esperanza de vida es de 68 aos y la desigualdad de los ingresos ha disminuido, aunque persisten importantes disparidades regionales (Banco Mundial, 1995). Las estimaciones de la pobreza derivadas de encuestas sobre el gasto en consumo indican que su incidencia es en la actualidad bastante baja, ligeramente inferior al 7 por ciento de la poblacin total, frente a un 22 por ciento en 1975. 3.71 La considerable reduccin de la incidencia de la pobreza trajo consigo importantes mejoras en la situacin de la seguridad alimentaria familiar, como lo indica el aumento del valor del IGSAF durante el perodo de 1961-1992. Asimismo, la insuficiencia de los alimentos es actualmente inferior al 1 por ciento (Figura 18). Durante ese mismo perodo, la disponibilidad media de alimentos per cpita aument de unas 2 000 caloras diarias a casi 3 500, lo que represent una tasa de crecimiento medio ligeramente mayor del 1,5 por ciento (Figura 17). El estado nutricional, tanto de los nios como de los adultos, ha mejorado tambin de forma gradual.
Figura 18
3.72 El aumento de las importaciones de alimentos, incluida la ayuda alimentaria, ha contribuido en gran medida a estos logros. La parte correspondiente a las importaciones en la disponibilidad de alimentos para el consumo humano ha aumentado, como promedio, en un 1 por ciento al ao durante el perodo examinado. Sin embargo, desde 1971 la ayuda alimentaria recibida ha representado como promedio un 8,5 por ciento (llegando hasta un 50 por ciento) de las disponibilidades de alimentos para el consumo humano. La ayuda alimentaria se suministr para compensar en parte los efectos de las sequas. La vulnerabilidad de Tnez a la sequa se debe principalmente a sus graves limitaciones de tierras y aguas. Se prev que a finales de este siglo los recursos hdricos disponibles sern objeto de un aprovechamiento ntegro. Aunque slo el 6 por ciento de las tierras de labranza reciben riego, la agricultura de regado representa el 30 por ciento de la produccin sectorial. Por otra parte, la degradacin del suelo afecta al 60 por ciento de los recursos de tierras aprovechables del pas y ocasiona cada ao la prdida permanente de un 0,5 por ciento de las tierras agrcolas (Banco Mundial, 1995). 3.73 Se estn haciendo ulteriores intentos por mejorar la seguridad alimentaria familiar y diversificar la alimentacin, que incluyen la redefinicin de la poltica agrcola para satisfacer las necesidades de alimentos locales de la poblacin y reducir el consumo de alimentos importados. Se considera que el fomento de la industria alimentaria es un medio esencial para crear empleo y producir alimentos de gran aceptacin. Se han iniciado actividades para mejorar la comercializacin, distribucin y control de calidad de alimentos. Se presta especial
atencin a la educacin nutricional como medio para influir en el consumo. Paralelamente, se estn llevando a cabo intervenciones integradas a nivel local (por ejemplo para ofrecer proteccin social y aliviar la pobreza) con el fin de prestar ayuda a los grupos vulnerables de la poblacin. Tambin se estn elaborando programas para mitigar los efectos de las catstrofes naturales (como la sequa).
Compatibilidad entre el ajuste estructural y las preocupaciones relativas a la seguridad alimentaria20
3.74 A mediados de los aos ochenta, la amplia participacin del sector pblico en la actividad econmica haba ocasionado la aparicin de desequilibrios bastante acusados en las cuentas internas y externas, la reavivacin de las tendencias inflacionarias y una desaceleracin del crecimiento econmico. Las polticas de estabilizacin y ajuste estructural adoptadas a partir de 1986 estaban concebidas para corregir esos desequilibrios insostenibles mediante la reduccin del gasto pblico y la demanda. La privatizacin y liquidacin de las empresas pblicas, las reformas bancarias y la liberalizacin del comercio internacional y de los mercados internos permitieron alcanzar un grado notable de estabilidad macroeconmica, una reduccin de la inflacin a niveles similares a los registrados en los pases de la Unin Europea y un aumento de la tasa de crecimiento del PIB per cpita de un promedio anual del 1,2 por ciento en el perodo de 1981-1986 al 2,4 por ciento en el perodo de 1987-1994. 3.75 El cambio en la orientacin de las polticas se reflej tambin en la agricultura. Las subvenciones a los fertilizantes, piensos, plaguicidas y herbicidas, semillas, riego y servicios mecanizados se han reducido considerablemente desde 1989. Aunque la Caisse Gnrale de Compensation (CGS), organismo creado en 1971 para sostener los precios de los alimentos tanto para los consumidores como para los productores sigue funcionando, su dficit, que haba contribuido a la crisis financiera de mediados de los aos ochenta, est ahora bajo control. Por otra parte, se ha producido un cambio notable en la estructura del apoyo ofrecido por la CGS, destinndose una cantidad relativamente mayor de recursos al sostenimiento del consumo de cereales. Tambin se han elaborado programas de lucha contra la pobreza orientados a las personas vulnerables, que utilizan los centros de maternidad y salud, los comedores escolares, los centros regionales de empleo para la juventud rural, etc. ya existentes. Tnez es uno de los pocos pases de Africa que ha establecido sistemas de proteccin social paralelamente a los programas de ajuste estructural. Por lo que repecta a los productores, se han liberalizado por completo los precios
de algunos productos, como la carne de aves de corral y de bovino, mientras que los mercados de trigo, aceite de oliva, azcar, t, caf y leche reconstituida siguen estando controlados por organismos paraestatales. 3.76 La constante presencia del gobierno en el sector alimentario y el importante cambio en las prioridades normativas parecen ser los principales factores que explican la tendencia positiva de la disponibilidad de alimentos y la seguridad alimentaria en Tnez. No obstante, la extremada inestabilidad de la produccin agrcola21 es an un motivo de preocupacin, y seguir sindolo en el futuro mientras persistan las limitaciones de tierras y aguas. En consecuencia, la diversificacin (no slo en el sector agrcola, sino tambin en el conjunto de la economa) ser crucial para el futuro de la seguridad alimentaria en Tnez.
TURQUA22 3.77 Turqua es un pas en desarrollo que ha mantenido un nivel relativamente alto de disponibilidad de alimentos y seguridad alimentaria desde los aos sesenta. Muchas de las mejoras en este mbito tuvieron lugar antes de esa fecha, gracias a la amplia intervencin del sector pblico en todos los aspectos de las operaciones en los mercados agrcolas ms importantes. En la actualidad, los problemas de seguridad alimentaria estn ms relacionados con la consecucin de una alimentacin equilibrada desde el punto de vista nutricional que con el aumento o mantenimiento de la disponibilidad de energa. Sin embargo, a pesar de la intensificacin de los esfuerzos por liberalizar los mercados agrcolas, la intervencin del sector pblico sigue siendo importante, por lo que el presupuesto y los niveles generales de los precios se ven sometidos a fuertes tensiones. 3.78 Turqua inici muy pronto sus tentativas de industrializacin. Es habitual comparar la modernizacin de Turqua con la de Japn, ya que los esfuerzos conscientes por alcanzar ese objetivo comenzaron ms o menos en la misma poca en ambos pases. Sin embargo, la base de recursos naturales de Turqua era bastante amplia y ya en las fases iniciales del proceso de industrializacin se opt por una va de desarrollo que implicaba la persecucin del objetivo de la autosuficiencia agrcola y la sustitucin de las importaciones, en lugar de un desarrollo econmico basado en la exportacin. Aunque lo que se buscaba con la autosuficiencia en el sector agrcola era la seguridad desde el punto de
vista estratgico, esta autosuficiencia proporcion tambin una buena base para la industrializacin. De hecho, las primeras fbricas creadas a principios de la poca republicana eran de carcter agroindustrial. 3.79 El impulso hacia la autosuficiencia agrcola se puso en marcha con el apoyo a los precios del trigo, que era el principal cultivo bsico, ya a comienzos de la Gran Depresin, en los primeros aos del decenio de 1930. El programa de apoyo se ampli posteriormente a ms de 20 cultivos. El consiguiente aumento de la produccin agrcola, que ascendi como promedio a ms de un 3,5 por ciento anual, fue muy superior al crecimiento demogrfico y se bas primero en la ampliacin de la superficie cultivada y ms tarde en la mejora del rendimiento. Aunque el crecimiento de la produccin de alimentos per cpita para el perodo de 1961-1992 (menos del 0,5 por ciento como promedio) fue modesto, la disponibilidad de alimentos para el consumo humano, que era ya muy alta (ms de 2 800 caloras per cpita) a principios del perodo, sigui subiendo hasta llegar a unas 3 400 caloras en 1992 (Figura 19).
Figura 19
3.80 La evolucin de la seguridad alimentaria familiar ha sido paralela a la de los suministros, ya que Turqua ha figurado de modo sistemtico entre los pases con un alto nivel de seguridad alimentaria durante los ltimos veinticinco aos (Figura 20). Gracias a la conclusin del importante proyecto de riego para la regin sudoriental del pas, no es probable que se enfrente en el futuro a problemas importantes de inseguridad alimentaria.
3.81 Aunque las hojas de balance de alimentos indican una disponibilidad de alimentos satisfactoria a nivel global, las desigualdades en la distribucin por grupos socioeconmicos, edades y sexos, los hbitos alimentarios inadecuados y la calidad deficiente de los alimentos a causa de la contaminacin siguen siendo un problema en muchas zonas. La prevalencia de la malnutricin ha disminuido en los diez ltimos aos, pero es todava elevada en algunas pequeas zonas del pas, extremadamente pobres. Persisten las carencias de micronutrientes, en particular hierro, calcio y riboflavina, atribuidas a una ingesta insuficiente de leche y productos lcteos, carne y productos crnicos y huevos. Se han emprendido iniciativas para aumentar la proteccin de los consumidores reforzando la legislacin alimentaria, aplicando programas de control y ofreciendo informacin adecuada a los consumidores. Se est fomentando el enriquecimiento de los alimentos con arreglo a las necesidades locales. Se estima que la mejora de los sistemas de distribucin de alimentos, y en particular los que se venden en la va pblica, es uno de los medios para facilitar el acceso a una alimentacin sana y diversificada. El uso sostenible de los recursos naturales, mediante prcticas agrcolas ms apropiadas, se considera una condicin previa para garantizar en el futuro la segurdiad alimentaria. Se han establecido zonas de desarrollo prioritario para promover el desarrollo autosostenido en las regiones desfavorecidas. Se ha prestado especial atencin a la prevencin de catstrofes tanto naturales como de origen humano. 3.82 Turqua ha suministrado alimentos de producin nacional a otros pases en pocas de necesidad urgente y est aplicando una poltica cuyo objetivo es compartir con ellos su experiencia terica y prctica y otros recursos. Turqua sigue apoyando los esfuerzos de los pases con dficit de alimentos de Africa, el Cercano Oriente, los Balcanes y el Cucaso para conseguir la seguridad alimentaria por medio de la capacitacin, la educacin y el aumento de su produccin y su productividad.
Panorama general de las polticas de ayuda a la agricultura en Turqua
3.83 Para conseguir objetivos que van desde la estabilidad de los ingresos y los precios a la mejora de la balanza de pagos, pasando por el fomento de la produccin y la satisfaccin de la demanda, se ha recurrido en Turqua a todo tipo de medidas, como precios de sostenimiento de la produccin, subvenciones de insumos y crditos, contingentes, aranceles aduaneros, impuestos, distribucin de tierras, inversiones en infraestructura, servicios de extensin, etc. Cinco ministerios y unos 20 organismos semiautnomos, entre ellos empresas
y monopolios estatales y uniones de cooperativas (de ventas, de crdito y mixtas) han participado en la formulacin y aplicacin de polticas de fijacin de precios agrcolas. A principios del decenio de 1980, casi todos los principales productos agrcolas, con excepcin de las frutas y hortalizas frescas, reciban algn tipo de apoyo pblico, que representaba ms del 90 ciento del valor total de la produccin agrcola. Asimismo, el gobierno produca, distribua o fijaba los precios de casi todos los insumos modernos. A travs de inversiones en infraestructura, proyectos de riego, fomento y conservacin de tierras y servicios de extensin, se sigue proporcionando a la agricultura insumos gratuitos o a precios subvencionados. 3.84 Aunque estas medidas no obedecieron slo a preocupaciones relacionadas con la seguridad alimentaria, es innegable que contribuyeron en un alto grado a su consecucin. En concreto, gracias a esas medidas se han fomentado la adopcin y el uso de nuevas tecnologas, mientras que tambin han aumentado la demanda de mano de obra agrcola, la productividad agrcola y los ingresos (Kasnakoglu, Akder y Grkan, 1990). No obstante, estos logros han tenido un costo muy elevado. Los datos indican que en 1991-1993, el gasto pblico en agricultura a travs de las medidas de sostenimiento de los precios represent un 35 por ciento aproximadamente del PIB agrcola, alcanzando un punto mximo de 8 900 millones de dlares EE.UU. en 1992 (FAO, 1996b). Los responsables de la formulacin de poltcas reconocen la presin ejercida por esta intervencin masiva sobre los recursos presupuestarios del gobierno y, posteriormente, sobre el nivel de los precios, por lo que se estn haciendo esfuerzos para reducir el grado de intervencin a fin de eliminar las perturbaciones del mercado y orientar mejor la ayuda hacia los grupos que ms la necesitan.
Figura 20
ZIMBABWE 3.85 En Zimbabwe no se han registrado mejoras importantes en la disponibilidad media de alimentos y la seguridad alimentaria familiar en los ltimos tres decenios, lo que sita al pas entre los que pueden ser considerados vulnerables. La productividad del sector alimentario ha disminuido desde principios de los aos setenta. Los desequilibrios econmicos y financieros que se crearon a raz de la plena independencia nacional en 1980 hicieron necesaria la aplicacin de un programa de ajuste estructural a principios del decenio de 1990. Aunque el pas se enfrent a dos graves sequas durante el mismo perodo (1991-1992 y 1994-1995), estas crisis se resolvieron sin que se produjera una situacin de hambre y malnutricin en gran escala, gracias a la ayuda de la comunidad internacional y a una coordinacin notable de las actividades con otros pases de la subregin del Africa austral. Por otra parte, los cambios estructurales introducidos a partir de 1993 en la comercializacin del maz, principal cultivo alimentario, eliminaron algunas de las limitaciones de los mercados. Tambin se tradujeron en una considerable mejora de la situacin de la seguridad alimentaria de los grupos ms vulnerables de la poblacin, al reducir el precio del cultivo alimentario bsico.
Figura 21
3.86 Zimbabwe adquiri la plena independencia en 1980. El nuevo gobierno, limitado por las condiciones impuestas en la Constitucin de Lancaster House, en virtud de la cual se haba concedido la independencia al pas, y por la necesidad de consolidar su base poltica, no modific inmediatamente las polticas agrcolas aplicadas por la administracin de la minora blanca en los aos anteriores. Durante los primeros aos de independencia, el Gobierno dedic buena parte de sus recursos y esfuerzos al crecimiento de la produccin agrcola en las zonas comunitarias existentes (las antiguas reservas nativas). En los cinco primeros aos se incrementaron las facilidades de crdito, los servicios de extensin, los programas para la agricultura y las oportunidades de comercializacin (en particular el nmero de almacenes). Como resultado de ello, entre 1980 y 1985 la contribucin de las zonas comunitarias a la produccin de maz comercializada en el pas aument del 7 al 50 por ciento, aunque no se registr una mejora perceptible de las tendencias subyacentes en la produccin per cpita. En 1985, los agricultores comunitarios producan y vendan ms algodn que las grandes explotaciones agrcolas.
Figura 22
3.87 A partir de 1985, el partido dirigente adquiri mayor dominio e introdujo algunas de las polticas socialistas que haba preconizado en la poca anterior a la independencia. El gobierno intervino los precios del maz y se establecieron subvenciones. La Junta de Comercializacin de Cereales (GMB) controlaba rigurosamente la compra de maz, siendo mnima la funcin desempeada por los comerciantes privados. Aunque se suministraron ms insumos a las zonas rurales comunitarias y remotas, se impusieron graves restricciones a la comercializacin del maz, el cual no poda ser trasladado a zonas comunitarias que no fueran contiguas ni comercializado en ellas. El maz blanco, en particular, no poda cruzar las fronteras comerciales y comunitarias. Slo la GMB poda vender maz a precios oficiales subvencionados. Esto limitaba el desplazamiento de los excedentes de cereales a las zonas deficitarias, por lo que a menudo el maz deba recorrer una distancia considerable desde el punto de compra hasta el lugar de almacenamiento antes de ser transformado en harina superrefinada en una de las cuatro grandes empresas elaboradoras. Estas empresas suministraban casi toda la harina de maz disponible a escala comercial tanto a las zonas urbanas como a las rurales. El objetivo de la intervencin del gobierno en el mercado de los cereales era garantizar un suministro constante de harina de maz a las zonas urbanas a unos precios que pudieran ser controlados y, en caso necesario, subvencionados. Un sistema de esta ndole implicaba el transporte del maz vendido por los agricultores comunitarios a las zonas urbanas para ser elaborado, y su transporte de vuelta a las zonas rurales para ser vendido de nuevo. Este tipo de organizacin de la comercializacin demostr ser sumamente ineficaz.
3.88 En la Figura 21 pueden observarse los resultados de estas polticas. Durante la mayor parte del perodo de 1961-1992, Zimbabwe fue capaz de producir ms alimentos de los que se consuman en el pas. A pesar de ello, la disponibilidad media de energa y la situacin de la seguridad alimentaria familiar (Figura 22) no fueron muy notables ni mejoraron significativamente en el curso del perodo. La disponibilidad media de alimentos se ha mantenido en torno a 2 100 caloras diarias per cpita y el nivel de la seguridad alimentaria familiar en el pas ha sido bajo durante gran parte de ese perodo. Pese a las amplias oscilaciones, la produccin de alimentos per cpita registr un importante crecimiento, de un 2,5 por ciento al ao aproximadamente, entre 1961 y 1974. Sin embargo, desde entonces, y hasta 1992, la produccin de alimentos per cpita ha disminuido como promedio en un 4 por ciento al ao, con la excepcin de algunos aumentos de breve duracin. Este descenso se acentu como consecuencia de la sequa de 1991/92.
Mejora de la seguridad alimentaria familiar mediante la reforma del mercado23
3.89 A principios de los aos noventa, el Gobierno de Zimbabwe reconoci que la economa presentaba graves desequilibrios. Durante cierto nmero de aos, Zimbabwe haba importado ms de lo que haba exportado, y haba acumulado una importante deuda externa. El constante endeudamiento era necesario para financiar los dficit del sector pblico. Unos dficit fiscales de un 10 por ciento aproximadamente de los ingresos nacionales impedan la afluencia de inversiones privadas y creaban presiones inflacionarias. Durante el primer decenio que sigui a la independencia, la economa se estanc de hecho, permaneciendo invariados los ingresos reales per cpita. 3.90 En octubre de 1990 se anunci el inicio del programa econmico de ajuste estructural (PEAE). Las medidas adoptadas fueron similares a las aplicadas en otros pases: liberalizacin de la economa, reduccin del dficit fiscal, reduccin y restructuracin del personal del sector pblico y creacin de las condiciones para atraer inversiones extranjeras. Los recortes del gasto pblico causaron penalidades, especialmente para los pobres. Con el fin de abordar este problema, el gobierno estableci en noviembre de 1991 el Programa sobre las dimensiones sociales del ajuste, inspirado en el Fondo de Desarrollo Social24. 3.91 La suavizacin de las restricciones, en particular las relativas a la comercializacin del maz, tuvo efectos positivos importantes sobre la seguridad alimentaria familiar. Las subvenciones a la harina de maz
antes del PEAE se limitaban exclusivamente a la harina refinada producida por las grandes empresas, las cuales consideraban que la harina de maz integral no refinada, ampliamente consumida en las zonas rurales y fabricada de encargo con el maz producido por los propios agricultores, era un producto ordinario del que haba poca demanda. En consecuencia, no producan harina integral. 3.92 Cuando se pusieron a disposicin de los consumidores suministros de cereales, pequeas fbricas que trabajaban por encargo empezaron a producir harina integral. Por ejemplo, en 1991 pequeas fbricas de Harare elaboraron el 8 por ciento de las necesidades de harina de maz de la ciudad (Jayne et al., 1991), mientras que, antes de la aplicacin del PEAE, los pequeos fabricantes que trabajaban por encargo y los consumidores urbanos tenan dificultades para procurarse las cantidades de maz necesarias para la produccin de harina integral a causa de las polticas restrictivas. La harina de maz integral deja unos mrgenes brutos notablemente menores que la harina refinada25. 3.93 Las investigaciones llevadas a cabo antes de la liberalizacin del mercado alimentario predecan que la eliminacin de los controles sobre el transporte de maz a las zonas urbanas mejorara considerablemente el acceso de los pequeos fabricantes y las familias urbanas de bajos ingresos a este producto. Datos de encuestas realizadas entre familias indicaban tambin que la demanda de harina integral era mucho mayor que el consumo efectivo, debido a las polticas vigentes que restringan el acceso de los consumidores al maz. Teniendo en cuenta estos resultados, el Ministerio de Agricultura preconiz la eliminacin de los controles sobre el transporte de maz desde las pequeas explotaciones a las zonas urbanas en junio de 1993. Por esa misma poca, se suprimi la subvencin a la harina refinada, que costaba al gobierno el equivalente anual del 2 por ciento del PIB. El precio de la harina refinada sin la subvencin aument rpidamente en un 53 por ciento. 3.94 Los consumidores urbanos fueron exhortados pblicamente a que evitaran los efectos de la supresin de las subvenciones comprando el maz en grano y llevndolo a las pequeas fbricas locales para que lo transformaran en harina integral. Estudios realizados despus de las reformas revelaron que: primero, en un plazo de dos aos, la proporcin de harina de maz adquirida a travs de canales de distribucin no estructurados haba aumentado vertiginosamente, pasando del 8 al 50 por ciento aproximadamente; segundo, las reformas del mercado permitieron a las familias urbanas comprar harina de maz al 60-70 por ciento del costo de la harina de maz fabricada por las grandes empresas; y tercero, el ahorro para los consumidores equivala al 7-13
por ciento de los ingresos medios familiares entre el quintilo de ingresos ms bajos de la capital, Harare (Rubey, 1995; Jayne et al., 1995). Las autoridades competentes y el pblico en general consideran que estas reformas del mercado de maz son uno de los aspectos ms satisfactorios del programa de ajuste estructural aplicado en Zimbabwe.
LA SEQUA EN EL AFRICA AUSTRAL 3.95 El Africa austral sufre peridicamente los efectos de las sequas, las ms recientes de las cuales datan de 1991/92 y 1994/95. Sin embargo, la sequa de 1991/92, que tuvo consecuencias devastadoras para la produccin agrcola de la subregin y elev las necesidades de importacin a un nivel sin precedente ser recordada probablemente como la ms grave de los ltimos decenios. Como resultado de esta catstrofe, la produccin global de cereales de la subregin se redujo a menos del 50 por ciento de la cosecha normal. Las necesidades de importacin de cereales de la subregin se duplicaron con creces y unos 18 millones de personas se vieron enfrentadas al espectro de la inanicin. Por suerte, gracias a un sistema de alerta eficiente, a la rpida coordinacin regional y al apoyo internacional fue posible evitar la escasez generalizada de alimentos y la amenaza del hambre.
Evolucin de la crisis de 1991/92
3.96 La estacin de las lluvias de 1991/92 comenz puntualmente en varios pases de la subregin (en octubre de 1991), pero las precipitaciones posteriores fueron inferiores a la media, lo que ocasion un fuerte retraso en el desarrollo de los cultivos, especialmente en Sudfrica, Zimbabwe y zonas del centro y el sur de Mozambique. Hasta principios de enero de 1992, las condiciones de los cultivos fueron satisfactorias en Angola, Malawi, Namibia, la Repblica Unida de Tanzana y Zambia, y normales en otras partes. No obstante, las condiciones prolongadas de tiempo clido y seco en enero y febrero, durante las fases cruciales de la polinizacin, afectaron gravemente al crecimiento de los cultivos en toda la subregin, con la excepcin de Angola y la Repblica Unida de Tanzana, causando prdidas generalizadas de las cosechas o reduciendo fuertemente su rendimiento potencial. Si bien las lluvias registradas en marzo llegaron demasiado tarde para salvar los cultivos en la mayora de los pases, en algunos de ellos beneficiaron a los pastos y limitaron los efectos de la sequa en el sector ganadero, pero en casi todas las zonas los cultivos alimentarios y el ganado haban sufrido ya daos irreversibles.
3.97 En diciembre de 1991, el sistema de alarma de la regin, que recibe apoyo de la FAO, haba detectado ya seales de que se estaban creando las condiciones para la sequa. A finales de febrero de 1992, se confirm que la situacin era crtica. Adems de la grave escasez de alimentos, la sequa representaba un peligro para los suministros de agua, ya reducidos, el sector ganadero y el bienestar general de la poblacin. 3.98 Mozambique fue el pas ms gravemente afectado, dado que la sequa agudiz los efectos negativos de varios aos de guerra civil sobre la produccin de alimentos. La prdida casi total de las cosechas en muchas zonas del pas se tradujo en desplazamientos en gran escala de personas afectadas por la sequa y desplazadas por la guerra, en busca de alimentos y agua, mientras que unos tres millones de personas quedaron expuestas al hambre. La escasez de alimentos creada por la sequa se vio agudizada por el bajo nivel de las existencias de cereales en la subregin. La mayor parte de los dficit de cereales secundarios de los pases de la subregin se han cubierto tradicionalmente con exportaciones de Sudfrica y Zimbabwe y, en una medida muy inferior, de Malawi, Zambia y Tanzana. Sin embargo, tras las mediocres cosechas de 1991, Sudfrica y Zimbabwe haban agotado sus existencias de maz, y adems se haban visto afectados tambin por la sequa. El resultado fue que estos pases exportadores se enfrentaron a la perspectiva de tener que importar cantidades apreciables de maz en 1992/93. Las cosechas fueron algo mejores en Tanzana, pero este pas no dispona de excedentes para la exportacin.
Medidas adoptadas y resultados obtenidos: la sequa de 1991/92
3.99 A raz de las primeras seales de alerta sobre la inminente sequa, varias misiones conjuntas de la FAO y el Programa Mundial de Alimentos (PMA) de evaluacin de las cosechas y los suministros alimentarios visitaron la regin en marzo/abril de 1992, cuando los cultivos estaban llegando a su madurez. Estas misiones, en cooperacin con los gobiernos y la Comunidad para el Desarrollo del Africa Austral (SADC), examinaron los resultados de la cosecha de cereales de 1992 y evaluaron las necesidades de importacin de cereales y de ayuda alimentaria para el ejercicio comercial de 1992/93. Tambin llevaron a cabo una amplia evaluacin logstica de todos los principales puertos de la regin, incluidos los de Sudfrica. 3.100 Las misiones confirmaron que la sequa, la peor en varios decenios, haba tenido efectos devastadores para los cultivos de casi todos los pases de la regin. Las necesidades globales de importacin
de cereales de los diez pases de la SADC se estimaron en 6,1 millones de toneladas, frente a unos 2 millones de toneladas en un ao normal. Adems, se consider que Sudfrica (que en esa poca no era miembro de la SADC) necesitara importar 4,5 millones de toneladas de maz y 1 milln de toneladas de trigo. Las necesidades totales de ayuda alimentaria, de 4 millones de toneladas, incluan 1,6 millones de toneladas en concepto de asistencia urgente, mientras que eran necesarias otras 232 000 toneladas de alimentos complementarios para programas de alimentacin de grupos vulnerables. 3.101 Era evidente que la mayora de los pases afectados no estaban en condiciones de comprar en forma de importaciones comerciales el volumen sin precedente de alimentos que necesitaban para el perodo de 1992/93. Las misiones FAO/PMA llegaron a la conclusin de que slo una iniciativa internacional de socorro en gran escala poda evitar una escasez generalizada de alimentos y una situacin de hambre posteriormente. Dado que la atencin internacional estaba centrada en el deterioro de la situacin alimentaria en la ex Unin Sovitica, Europa oriental y el Cuerno de Africa, hubo que realizar esfuerzos especiales a fin de movilizar la asistencia internacional necesaria para el Africa austral. 3.102 La consiguiente alerta especial lanzada por el Sistema Mundial de Informacin y Alerta de la FAO en abril de 1992 hizo que la comunidad de donantes cobrara conciencia de la gravedad de la sequa y sirvi de base para preparar un llamamiento unificado Naciones Unidas-SADC. 3.103 Los pases de la SADC reaccionaron prestamente en abril de 1992 creando un grupo de accin regional para coordinar sus actividades de socorro, incluidos la compra, distribucin y transporte de los alimentos importados. Se constituyeron seis grupos encargados de los servicios de transporte a travs de puertos, ferrocarriles, carreteras y otros medios, con la participacin del sector privado, cuya tarea era coordinar los esfuerzos para hacer llegar a la regin el volumen masivo de importaciones destinadas a aliviar los efectos de la sequa. Adems, se estableci un Centro regional de asesoramiento sobre logstica, con la participacin del PMA y financiacin de varios donantes, para recoger y divulgar sistemticamente informacin sobre todas las cuestiones relacionadas con las actividades portuarias y de transporte de la regin y evitar congestiones de trfico y otros problemas conexos. 3.104 La colaboracin entre las Naciones Unidas y la SADC para evaluar las necesidades de ayuda alimentaria de emergencia y de ayuda no alimentaria y planificar las operaciones de entrega culmin en el
Llamamiento unificado Naciones Unidas-SADC en favor del Africa austral, realizado en 1992. En estas iniciativas participaron tambin el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y diversas ONG. 3.105 El llamamiento logr sensibilizar a la opinin pblica mundial sobre la difcil situacin en que se encontraba la regin. Se pidi asistencia internacional por un total de 4,1 millones de toneladas de ayuda alimentaria, incluidos 1,8 millones de ayuda alimentaria selectiva, y 2,3 millones de toneladas de ayuda alimentaria para programas. El llamamiento incluy tambin 223 millones de dlares EE.UU. de ayuda no alimentaria para suministrar agua, asistencia sanitaria e insumos agropecuarios, as como asistencia para coordinar el transporte y la logstica. 3.106 La respuesta de los donantes al llamamiento Naciones UnidasSADC fue muy positiva, ya que las ofertas cubrieron el 82 por ciento de la ayuda alimentaria selectiva solicitada y el 89 por ciento de la ayuda alimentaria para programas. Las contribuciones para el transporte y la logstica fueron ms que suficientes, ya que se recibi el doble del volumen que haban pedido los pases de la SADC, y muchos donantes, ONG e instituciones interesadas participaron activamente en las diversas actividades de socorro. En consecuencia, las tasas de entrega de los productos fueron en general satisfactorias, aunque se advirti que el costo de la distribucin habra podido reducirse si se hubieran organizado mejor las operaciones de planificacin, programacin y transporte. 3.107 La peticin de ayuda no alimentaria para el suministro de agua, asistencia sanitaria e insumos agrcolas, as como para actividades de rehabilitacin, fue acogida con menos inters, pero las iniciativas para movilizar recursos destinados a este tipo de ayuda se prolongaron hasta mucho despus de 1992 y se recibieron fondos de varias fuentes bilaterales y multilaterales. Los prstamos en condiciones muy favorables de instituciones como el Banco Mundial permitieron a los pases realizar importaciones de carcter comercial. 3.108 En general, la crisis ocasionada por la sequa en el Africa austral se resolvi y la amenaza del hambre se despej gracias a la eficaz coordinacin entre los pases de la subregin y con el sistema de las Naciones Unidas, as como a la reaccin muy positiva de los donantes.
Enseanzas adquiridas: la sequa de 1994/95
3.109 Como resultado de la experiencia de la crisis de 1991/92, los efectos de la sequa de 1994/95 en el Africa austral fueron importantes pero mucho menos devastadores que los de la sequa anterior. La sequa tuvo consecuencias graves en Lesotho, donde se destruy prcticamente toda la produccin, y serias en Sudfrica, Zambia y Zimbabwe, tanto desde el punto de vista del dficit de produccin interna de alimentos como de las prdidas de exportaciones. Otros pases sufrieron tambin en diversos grados los efectos de la sequa. 3.110 Diversos factores favorables contribuyeron a amortiguar las consecuencias de la sequa de 1994/95 para la situacin de los suministros alimentarios en los pases de la subregin. 3.111 Las alertas especiales del Sistema Mundial de Informacin y Alerta de la FAO en diciembre de 1994 y enero de 1995 dieron a conocer la crisis a la comunidad mundial. Estas alertas fueron seguidas de una serie de misiones conjuntas FAO/PMA de evaluacin de las cosechas y los suministros alimentarios, en cooperacin con los gobiernos y la SADC, que visitaron la subregin durante marzo y abril de 1995. Estas misiones confirmaron las advertencias anteriores y facilitaron estimaciones cuantitativas de las necesidades de alimentos de la subregin. 3.112 Los gobiernos de los pases afectados y la comunidad internacional prestaron atencin a estas seales de alerta sobre el inminente dficit de alimentos y elaboraron planes oportunos y adecuados para afrontar la situacin. Las grandes existencias remanentes de la cosecha excepcional del ao anterior que tenan en su poder las juntas nacionales de comercializacin, los agricultores y los sectores comerciales de varios pases, en particular Sudfrica y Zimbabwe, constituyeron un amortiguador eficaz entre la recoleccin y la llegada de las importaciones. 3.113 La FAO y el PMA tomaron la iniciativa de anticipar la aprobacin de las operaciones de emergencia para los pases gravemente afectados con el fin de evitar probables retrasos en la movilizacin de la asistencia de socorro. Los pases de la subregin adoptaron diversas medidas para prevenir las prdidas causadas a los cultivos por plagas y enfermedades. 3.114 En junio de 1995, la SADC hizo un llamamiento internacional a los donantes para combatir la grave sequa en ciertas partes del Africa austral y superar la escasez de alimentos prevista en sus pases
miembros. Varios donantes respondieron generosamente a esta peticin de asistencia. Los donantes, en colaboracin con los gobiernos, organismos de las Naciones Unidas, ONG y otras partes interesadas a nivel local, adoptaron una variedad de medidas en toda la regin para ayudar en particular a los grupos vulnerables, algunos de los cuales todava no se haban recuperado plenamente de los efectos de la sequa de 1992. 3.115 Desde la crisis de la sequa de 1991/92, se han registrado tambin en la subregin diversos cambios institucionales y econmicos positivos. Sudfrica entr a formar parte de la SADC en 1994. Angola y Mozambique consiguieron la paz y varios pases han instaurado polticas de mercado ms liberales. Estos acontecimientos estn contribuyendo a una firme recuperacin de la produccin de alimentos y facilitando notablemente la comercializacin y el comercio en la subregin.
4. Conclusiones
4.1 En esta breve coleccin de estudios monogrficos se exponen los diversos modos en que una variedad de pases con diferentes estructuras econmicas y sociales, patrimonios de recursos naturales y sociales y orientaciones polticas han conseguido resolver algunos de los problemas que plantea la inseguridad alimentaria nacional y familiar. Estos ejemplos ilustran la contribucin del entorno normativo a la configuracin de los procesos econmicos y sociales que, en definitiva, determinan la situacin de la seguridad alimentaria de la poblacin de cualquier pas. Pese a la diversidad de las polticas concretas aplicadas en diferentes pases y en diferentes pocas, es evidente que las medidas para garantizar la seguridad alimentaria a la poblacin vulnerable implican siempre una compensacin entre ventajas e inconvenientes. Adems, en ltima instancia, la multitud de objetivos que han de perseguir las polticas en cualquier contexto deben ser viables desde el punto de vista poltico, social y econmico si se quiere que tengan posibilidades de xito. 4.2 Sin embargo, en cualquier perodo son los obstculos que los encargados de formular polticas en un pas consideran insoslayables los que tienden a determinar la orientacin y el carcter de las polticas aplicadas. Para casi todos los pases que se examinan en el presente documento, el decenio de 1980 fue un perodo en que los obstculos financieros y econmicos condicionaron el programa de las polticas. Algunos de estos pases, como China, Turqua e Indonesia, que han
concedido siempre gran importancia a las medidas encaminadas a aumentar la productividad en los sectores agrcola y alimentario, promoviendo la investigacin, la extensin y la adopcin de nuevas tecnologas de produccin, han mejorado considerablemente la situacin de su seguridad alimentaria. No obstante, ha habido otros, como Tailandia, Tnez y Costa Rica, donde el camino hacia el fortalecimiento de la seguridad alimentaria ha implicado la adopcin de medidas directamente orientadas a la poblacin vulnerable. Y por ltimo otros pases, aun siendo relativamente ms vulnerables que los ya mencionados, como por ejemplo Mozambique, Zimbabwe y Burkina Faso, han sido capaces de aliviar las preocupaciones relativas a la seguridad alimentaria de los grupos vulnerables, en particular, eliminando algunas de las polticas que se oponan a un funcionamiento ms libre de los mercados alimentarios. 4.3 En trminos generales, entre principios del decenio de 1960 y el de 1990, casi todos los pases examinados en el presente estudio tuvieron que afrontar en algn momento desequilibrios financieros y macroeconmicos que pusieron en peligro la sostenibilidad de su gasto pblico y afectaron a sus resultados econmicos. En algunos de ellos, la fuerte proteccin concedida a los productores agrcolas y/o a los consumidores de alimentos contribuy de manera considerable a la aparicin de esos desequilibrios. Las experiencias relativas a la aplicacin de programas de ajuste estructural y liberalizacin econmica para corregir esos desequilibrios parecen haber sido contradictorias. En la medida en que estas polticas reducen el apoyo prestado a los productores y consumidores vulnerables, es probable que sus efectos iniciales sobre la seguridad alimentaria sean negativos. Sin embargo, el aumento de la eficiencia econmica puede tener ms adelante efectos beneficiosos sobre la seguridad alimentaria en general. Las experiencias de Burkina Faso, Costa Rica, Ecuador, Mozambique, Tnez y Zimbabwe antes descritas indican que programas de ese tipo han mejorado realmente la seguridad alimentaria. Adems, cuando se complementan con polticas apropiadas que ofrecen sistemas de proteccin a las personas vulnerables, las mejoras tienden a ser ms apreciables. De hecho, las polticas destinadas a la poblacin vulnerable, como los programas de alimentos por trabajo en la India, tienden a reducir tambin las distorsiones y los desequilibrios.
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Notas
Acuerdo de Cooperacin FAO/PNUD, septiembre de 1994. 2 En esta seccin se ofrece una versin corregida y resumida de un estudio de la FAO (FAO, 1996c). 3 Hay que sealar que la vulnerabilidad no es uniforme en todo el pas. Segn datos del Instituto Internacional de Investigacin de Cultivos para las Zonas Tropicales Semiridas (ICRISAT), recogidos en 1985 (que fue un ao bueno), en la populosa meseta central, zona de carcter agrcola pero degradada, el suministro diario de caloras per cpita (2 000) era menor, como promedio, que en la regin meridional del Sahel, propensa a la sequa y dedicada a la ganadera (3 200). Adems, la variabilidad, y por consiguiente la vulnerabilidad, era mayor en la meseta central. Diez aos ms tarde, datos del CEDRES basados en una comparacin entre esta zona y la regin sudanoguineana, ms productiva, confirmaron esta disparidad. El promedio anual del consumo de caloras de la zona guineana (2 900) era superior al de la meseta central (2 500). En general, los datos indican un mayor acceso a los suministros de energa, pero no discrepan de los datos nacionales, y subrayan la necesidad de tener en cuenta los factores tanto regionales como estacionales al formular programas de seguridad alimentaria. 4 El perodo examinado en este estudio (1961-1991) es anterior a la firma, en 1991, de un programa de ajuste con el Fondo Monetario Internacional/Banco Mundial, por lo que no se se han tenido en cuenta los posibles efectos del nuevo entorno macroeconmico sobre la seguridad
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alimentaria. Asimismo, el gobierno ha emprendido recientemente (1993) programas concretos de seguridad alimentaria para reducir la pobreza en determinadas zonas rurales, con apoyo del Banco Mundial. Las actividades encaminadas a generar ingresos se dirigen sobre todo a las mujeres, en el supuesto de que los ingresos que controlan servirn para aumentar la seguridad alimentaria en mayor medida que los ingresos controlados por los hombres. Sin embargo, es demasiado pronto para evaluar los efectos netos de estos programas. 5 En esta seccin se ofrece una versin corregida y resumida del estudio de Lin (1995). 6 Dada la dificultad de supervisar el trabajo agrcola en equipo, el xito de una colectividad agrcola depende de la disciplina que se imponga, la cual slo puede mantenerse si la formacin del equipo es voluntaria. Antes del movimiento de las comunas en otoo de 1958, la participacin de los agricultores en las colectividades agrcolas era voluntaria, pero una vez iniciado se hizo obligatoria. El resultado fue que el contrato autoimpuesto no pudo mantenerse y la productividad agrcola sufri una cada vertical (Lin, 1990, 1993, 1995). 7 En esta seccin se ofrece una versin resumida y corregida del estudio de la FAO (FAO, 1995c). 8 Un aspecto interesante de las importaciones de alimentos en Costa Rica es la importancia de la ayuda alimentaria. Durante el perodo comprendido entre 1971 y 1991, la ayuda alimentaria en cereales constituy ms de un cuarto de las importaciones de alimentos expresadas en su equivalente en caloras. Aunque esta proporcin ha disminuido recientemente (1990-1992) a un 23 por ciento, la ayuda alimentaria en cereales representa todava un 6 por ciento de la disponibilidad de alimentos per cpita para el consumo humano. 9 En esta seccin se ofrece una versin resumida y corregida de un estudio de la FAO (FAO, 1995d). 10 En esta seccin se ofrece una versin resumida y corregida de un estudio de la FAO (FAO, 1995h). 11 En esta seccin se ofrece un resumen muy esquemtico de las conclusiones del estudio de Drze y Sen (1989). 12 En esta seccin se ofrece una versin resumida y corregida de un estudio de la FAO (FAO, 1995i). 13 Texto basado en el estudio del Banco Mundial (1992). 14 Esta seccin se basa en un estudio de la FAO (FAO, 1996e). 15 Es importante sealar que antes de finales de los aos ochenta no existan en Mozambique mercados privados libres . Tanto bajo el rgimen colonial como bajo el FRELIMO (Frente de Liberacin de Mozambique), el comercio privado estuvo sometido a un fuerte control, que inclua el mantenimiento de precios fijos en todos los niveles del sistema. 16 En esta seccin se ofrece una versin resumida y corregida de un estudio de la FAO (FAO,1995g). 17 Hay que sealar que el acusado aumento de la produccin de yuca para uso industrial y para pienso contribuy tambin a la evidente disparidad entre la disponibilidad de alimentos para todos los usos y para consumo humano. 18 Para preparar esta seccin se ha hecho amplio uso de los estudios del Banco Mundial (1984) y de Siamwalla y Setboonsarng (1992). 19 En esta seccin se ofrece una versin muy corregida y resumida de un estudio de la FAO (FAO, 1995b). 20 Esta seccin se basa en los estudios del Banco Mundial (1995) y de Khaldi y Naili (1995). 21 El coeficiente de variacin de la produccin de alimentos per cpita en Tnez, expresada en equivalente de energa, es de un 30 por ciento aproximadamente. Entre los pases incluidos en el presente estudio, el coeficiente ms alto que viene a continuacin corresponde a Turqua, con un 7,5 por ciento. El coeficiente de variacin es la relacin entre la estimacin de la desviacin tpica de la produccin de alimentos per cpita en torno a una lnea tendencial compleja y su media para el perodo de 1961-1992. 22 En esta seccin se ofrece una versin resumida y corregida de un estudio de la FAO (FAO, 1996c). 23 En esta seccin se ofrece una versin resumida y corregida del estudio de Jayne et al. (1995). 24 Es de lamentar que el pas haya sufrido dos graves sequas desde la introduccin del PEAE. Aunque la respuesta a las primeras advertencias de la sequa fue tarda en ambos casos, el pas logr aplicar varios programas de ayuda alimentaria que evitaron sufrimientos e inanicin a la poblacin, gracias en gran medida al sistema de almacenamiento de cereales de la Junta
paraestatal de comercializacin. Sin embargo, ha sido difcil distinguir entre los efectos del PEAE y los de la sequa. 25 Las cantidades limitadas de maz de fuentes oficiales de que se dispona en las zonas urbanas para su elaboracin por las pequeas fbricas se complementaba con cantidades adicionales de maz llevadas ilegalmente a esas zonas.
1. Introduccin y panorama general

1.1 El mundo hace tan slo un decenio est evolucionando de manera notable e imprevista; los cambios experimentados tienen consecuencias importantes para la seguridad alimentaria. Nuevos Estados, nuevos problemas y nuevas instituciones estn alterando las formas de las relaciones internacionales en los rdenes poltico, econmico y ambiental, aun cuando las antiguas, aunque atenuadas, subsistan de algn modo. Sin embargo, las nuevas tendencias son claras: la mayora de los pases buscan polticas econmicas ms orientadas hacia el mercado; desean una ms amplia cooperacin internacional y un desarrollo sostenible, junto con las estructuras polticas adecuadas para promoverlos y apoyarlos. 1.2 Los cambios en el contexto sociopoltico y econmico se caracterizan por los elementos siguientes:
En primer lugar, muchos pases en desarrollo haban llegado al decenio de 1980 tras haber contrado una deuda externa muy voluminosa en el decenio de 1970 a tipos de inters real bajos y a menudo negativos. A comienzos de los aos ochenta, su situacin econmica se haba invertido a causa de unas tasas de crecimiento ms lentas, unos tipos de inters real en aumento y una apreciacin del dlar estadounidense en el que se expresaba prcticamente toda la deuda externa. No les era ya posible mantener la pesada carga de la deuda; de hecho, muchos de ellos no eran ni siquiera capaces de hacer frente al pago de su servicio. Apretarse el cinturn e introducir reformas en las polticas se convirtieron en medidas absolutamente necesarias, con arreglo a las condiciones impuestas por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI), las cuales exigan una reduccin del gasto pblico, una disminucin de la intervencin del gobierno
en los mercados, la privatizacin de los antiguos organismos paraestatales y la correccin de los tipos de cambio sobrevalorados, es decir, fijar los precios de forma realista. En segundo lugar, muchos pases, especialmente en el mundo desarrollado, estimaron que el costo presupuestario de la ayuda a la agricultura se haba hecho intolerable. Se inici un proceso de reforma de las polticas para limitar la exposicin presupuestaria orientando con ms precisin los beneficios de aqullas, disminuyendo la cuanta de las ayudas, desconectando los pagos en concepto de ayuda de la produccin corriente y reduciendo en general la presencia del gobierno. En tercer lugar, con el derrumbamiento de las economas de direccin y control centralizados de Europa central y oriental y de la ex Unin Sovitica, se puso en marcha un proceso difcil y penoso de transicin a economas ms abiertas y orientadas al mercado. Este proceso alter las modalidades tradicionales de comercio, redujo drsticamente los ingresos per cpita, provoc la cada de la demanda y trastorn los sistemas de produccin, elaboracin y distribucin, cuya recuperacin no se ha efectuado todava. En este proceso, ha habido que crear incluso las instituciones jurdicas y econmicas ms elementales para permitir y alentar al sector privado a actuar como parte integrante de una economa de mercado eficaz. En cuarto lugar, incluso los pases que no pueden clasificarse en ninguna de las tres categoras anteriores se han visto arrastrados por el movimiento en favor de la reduccin de la presencia del sector pblico y la liberalizacin de los mercados y del comercio.
1.3 La bsqueda de nuevas polticas para dar forma a las instituciones contemporneas tiene lugar paralelamente a un examen ms amplio del papel bsico de los gobiernos, que se reduce respecto al que tena en el pasado. Ello se ha debido en parte a la necesidad de los propios gobiernos de aumentar la eficiencia de los recursos frente a unos dficit crecientes y en parte a las demandas de los contribuyentes, cuyos ingresos reales permanecen estancados y que culpan a los gobiernos de los insatisfactorios resultados econmicos. Las relaciones internacionales cambiantes y una situacin econmica mundial profundamente alterada lanzan nuevos desafos a la estabilidad nacional y mundial; mientras tanto, los problemas y los conflictos locales no se resuelven1. Todas estas cuestiones condicionan la seguridad alimentaria. 1.4 Seguridad alimentaria significa esencialmente que todas las personas tengan en todo momento acceso a alimentos sanos y nutritivos para mantener una vida sana y activa. Esta definicin contiene
tres dimensiones de la seguridad alimentaria, a saber, disponibilidad, acceso y estabilidad en los diversos niveles de la colectividad (mundial, nacional, familiar e individual). Dado este marco multidimensional, es obvio que el logro de la seguridad alimentaria universal a nivel individual, que supone su alcance en los niveles superiores, se ve dificultado o facilitado por una combinacin de condiciones sociales, polticas y econmicas. Y est claro que la influencia de esas condiciones sobre la seguridad alimentaria en un nivel de colectividad no se limita al estado de las condiciones en ese mismo nivel. As por ejemplo, la capacidad para lograr la seguridad alimentaria en un pas puede verse afectada por las condiciones (econmicas, polticas, sociales, etc.) de otros pases; a medida que la economa mundial avanza en la integracin es ms difcil que un pas se asle de las decisiones y acciones de otros. Al mismo tiempo, esa misma integracin abre la posibilidad de repartir por el mundo los efectos de las insuficiencias de produccin de un pas, reduciendo as considerablemente el impacto negativo sobre la seguridad alimentaria de cualquier pas. 1.5 En la medida en que afectan al sector agropecuario, los cambios mundiales, nacionales y locales en las relaciones y estructuras polticas y econmicas de las naciones repercuten en la seguridad alimentaria. Primeramente, la produccin y la distribucin de los alimentos son cuestiones fundamentales en las economas nacionales y dan lugar a debates constantes sobre la reestructuracin de los sistemas econmicos y polticos. 1.6 En segundo lugar, la transformacin de la tecnologa agrcola vincula cada vez ms el mercado de insumos a otros sectores de la economa, mientras que el comercio internacional une a los productores nacionales con los consumidores del mundo. 1.7 En tercer lugar, ningn otro sector tiene efectos tan amplios sobre la sostenibilidad del medio ambiente y los recursos naturales: la agricultura y la ganadera afectan a los bosques, los suelos, el agua y la pesca en el mundo entero. 1.8 Por ltimo, la guerra y la paz, la hostilidad y la distensin, la confrontacin y la cooperacin en las relaciones polticas condicionan el medio ambiente mundial e influyen sobre la seguridad alimentaria. Un importante beneficio del final de la Guerra Fra debera haber sido el desarme, del cual podra haberse derivado un dividendo de paz, ya que caba prever que los pases de ingresos elevados redujeran en cierta medida sus gastos militares, siendo razonable esperar un aumento del desarrollo econmico y la seguridad alimentaria. Lamentablemente,
existen pocas pruebas de que este dividendo de paz, difcil de apresar, haya sido utilizado para promover un desarrollo sostenible y equitativo. Adems, la proliferacin de conflictos regionales y civiles en las regiones afectadas hace que las probabilidades de que aumenten los gastos militares sean mayores de las que disminuyan. Por otra parte, el final de la Guerra Fra ha reducido el incentivo para que los pases desarrollados utilicen la asistencia econmica con el fin de atraer al mundo en desarrollo hacia una determinada ideologa. 1.9 El contexto poltico mundial influye sobre el nivel y el destino de los flujos de recursos, incluidos el comercio internacional de alimentos y la asistencia a la agricultura y a la produccin de alimentos. 1.10 A nivel nacional, la poltica interna configura las prioridades de los gobiernos. Las decisiones finales sobre los objetivos a veces contrapuestos de desarrollo, estabilizacin, seguridad nacional y equidad social reflejan el poder respectivo de las varias facciones polticas de un pas y la forma en que se llega a un consenso nacional. La responsabilidad primaria del nivel de seguridad alimentaria en cualquier pas radica en las opciones polticas de sus autoridades. Un mal gobierno engendra inseguridad alimentaria, not acertadamente el representante de Uganda en el Consejo de la FAO en noviembre de 1994. 1.11 En el presente estudio se examina la forma en que las relaciones internacionales, las estructuras econmicas, los sistemas polticos y los problemas mundiales se relacionan con la seguridad alimentaria. Tras considerar la situacin poltica global desde la Conferencia Mundial de la Alimentacin de 1974, se analiza el contexto econmico contemporneo y la influencia que las tendencias liberalizadoras del mercado en las economas en transicin y el ajuste estructural en los pases en desarrollo e industriales estn teniendo sobre la produccin y el consumo de alimentos a nivel nacional. Tambin se hace referencia a las repercusiones para la seguridad alimentaria de la recin concluida Ronda Uruguay del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) y de las tendencias mundiales hacia los bloques comerciales regionales, as como a problemas de recursos naturales y medio ambiente. Finalmente, se deducen las consecuencias en cuanto a las medidas propias para lograr la seguridad alimentaria y se apuntan previsiones de futuro.
2. Perspectiva histrica del contexto poltico
2.1 Los dos decenios transcurridos desde la Conferencia Mundial de la Alimentacin de 1974 han trado transformaciones enormes en el escenario poltico mundial. A mediados del decenio de 1970, el fin de la guerra de Viet Nam contribuy a atenuar las tensiones polticas en todo el mundo, y ms especialmente entre las superpotencias y una avalancha de tratados en los aos setenta redujo considerablemente las tensiones Este-Oeste en Europa. 2.2 Aunque haba una amplia divergencia entre pases y regiones, los aos sesenta y setenta fueron un perodo positivo de crecimiento econmico general para muchos pases en desarrollo. Entre 1965 y 1973, el crecimiento econmico en el mundo en desarrollo fue del 3,9 por ciento anual, lo que constituy un rcord histrico; esta cifra baj al 2,9 por ciento en el perodo 1973-80 a causa en buena medida de las crisis del petrleo. En el perodo 1980-90, caracterizado por el problema de las deudas elevadas, se registr un rpido descenso de la tasa de crecimiento econmico hasta el 1,2 por ciento. 2.3 Los aos setenta presenciaron tambin la reafirmacin del papel de los pases en desarrollo en el escenario econmico y poltico mundial. A raz del embargo del petrleo en 1973 por la Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo (OPEP) y de las polticas de precios consiguientes, muchas naciones en desarrollo, en especial las poseedoras de petrleo, renovaron sus esfuerzos por reducir su dependencia poltica y econmica con los pases industrializados, por organizarse mejor y por ejercer ms poder en la direccin de los asuntos mundiales. Los pases ricos en petrleo intentaron tambin utilizar su poder econmico recin descubierto para fijar las condiciones y formular las reglas relativas al comercio, la transferencia de tecnologa y la asistencia extranjera. Las ideas de un Tercer Mundo unido, acariciadas por el primer ministro indio Nehru y otros lderes legendarios, ganaron terreno, lo mismo que el concepto de un Nuevo Orden Econmico Internacional (NOEI) ms justo, el no alineamiento y la autosuficiencia econmica. 2.4 De las reuniones de pases en desarrollo celebradas en Argel en 1973 y en Sri Lanka en 1976 surgieron varias iniciativas de accin comn, que llevaron a la Cooperacin Tcnica entre Pases en Desarrollo (CTPD) y a la Cooperacin Econmica entre Pases en Desarrollo (CEPD). Pero para conseguir la seguridad alimentaria en la mayora de los pases en desarrollo y actualmente en las economas en transicin sern necesarias importantes transformaciones sociales. La eliminacin del hambre requiere la erradicacin de la pobreza por medio de un crecimiento equitativo y sostenible, el cual exige a su vez cambios
notables en las relaciones sociales, las estructuras de produccin y las tecnologas. Es necesario que las decisiones a nivel macroeconmico y microeconmico que afectan a la acumulacin, la produccin y el consumo se ajusten al objetivo de la seguridad alimentaria. Esto slo puede suceder si existe una voluntad poltica para efectuar una difcil eleccin econmica y modificar las instituciones existentes o crear otras nuevas para alcanzar ese fin. 2.5 Antes del decenio de 1980, en una poca de crecimiento econmico rpido y casi universal, la estrategia de desarrollo se centr en la redistribucin de los beneficios del crecimiento de manera que llegaran a las personas desfavorecidas. A mediados del decenio de 1970 apareci tambin un nuevo planteamiento del desarrollo, basado en estudios empricos que demostraban la posibilidad de que las economas experimentasen un crecimiento rpido y alcanzasen al mismo tiempo una distribucin ms equitativa de los ingresos. Se dio una alta prioridad durante un tiempo a las consideraciones de equidad, as como a la satisfaccin de las necesidades bsicas en las economas en desarrollo. Pero en el decenio de 1980, el crecimiento negativo en muchos pases, especialmente de Amrica Latina y Africa, dej poco espacio para la redistribucin. Por consiguiente, la reciente insistencia por los mercados libres, la liberalizacin del comercio y la reduccin al mnimo de la intervencin gubernamental lleva consigo la esperanza de que estos planteamientos reanimen y estimulen de algn modo el crecimiento econmico. Lamentablemente, no se dispone todava de datos que confirmen esta esperanza, con la consiguiente mejora de la seguridad alimentaria, y mientras tanto el nfasis puesto en la redistribucin parece haberse desvanecido. 2.6 La idea de un mundo en desarrollo seguro de s mismo y unido, capaz de resistir la intervencin externa por cualquiera de los dos bloques polticos dominantes de entonces qued frustrada por los acontecimientos que condujeron a una creciente diversidad entre los pases en desarrollo y por los enfrentamientos ideolgicos y polticos entre ellos. A menudo, aunque proclamando la solidaridad, los pases tomaron iniciativas no coordinadas, a veces en sintona con diversos patrones exteriores, a veces no; entre tanto, se hizo cada vez ms evidente que no haba atajos para la formacin de una nacin prspera y para el desarrollo autnomo, ni una receta para la constitucin de un fuerte bloque de pases en desarrollo. 2.7 A partir de 1980 retornaron las tensiones de la Guerra Fra. El conflicto en Afganistn, los conflictos regionales en Oriente Medio y en Amrica Central, las extensas guerras civiles en Angola y Mozambique,
la prolongada guerra entre Iraq y la Repblica Islmica del Irn y los conflictos internos de Camboya son algunos ejemplos. Las tensiones produjeron una renovada y extravagante carrera armamentista. Hasta el da de hoy, los pases en desarrollo siguen aumentando sus gastos militares. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) calcula que las economas en desarrollo han elevado sus gastos de defensa en un 8 por ciento anual desde 1960 y que el Africa subsahariana, la regin que menos podra permitrselo, ha aumentado la parte de su Producto Interno Bruto (PIB) dedicada a gastos militares desde alrededor del 0,7 por ciento en 1960 hasta alrededor del 3 por ciento en la actualidad. La mayor parte de estos fondos no se utilizan para proteger al pas contra ataques exteriores, sino para combatir contra las facciones de sus propios ciudadanos. Cada dlar gastado para actividades militares es un dlar menos para promover el desarrollo econmico y la seguridad alimentaria. Los enfrentamientos ideolgicos y los conflictos abiertos estn en la base de muchas inseguridades alimentarias. 2.8 En Europa central y oriental y en la URSS de los aos ochenta, los objetivos paralelos de la fuerza militar y del progreso socioeconmico resultaron cada vez ms difciles de alcanzar simultneamente. Las tensiones resultantes sobre los sistemas de economa centralmente planificada precipitaron en las grandes transformaciones que se iniciaron al final del decenio. 2.9 Entre tanto, en muchos de los pases desarrollados, la recesin mundial de los primeros aos ochenta fue seguida por un perodo inhabitualmente largo de crecimiento sostenido, estabilidad e integracin que reforz su posicin en los asuntos mundiales. 2.10 Los acontecimientos de los ltimos aos ochenta y primeros noventa fueron de los ms transcendentales del siglo. En corto tiempo, transformaciones polticas y econmicas radicales precipitaron por toda Europa oriental y las repblicas de la ex URSS. Se abandonaron los principios de la gestin econmica de planificacin centralizada en favor de un enfoque orientado hacia el mercado. Las complejidades polticas de la transicin se agravaron por el carcter revolucionario y sin precedentes del cambio institucional y la ausencia de un marco conceptual poltico y econmico que sirviera de apoyo. Para la mayor parte de estas economas, antes planificadas centralmente, la fase inicial de la reforma se tradujo en rupturas profundas y polarizantes. 2.11 Algunos creen que ya se ha tocado fondo. Hasta la fecha, la privatizacin ha ido acompaada de desempleo, reduccin de la
produccin, falta de crdito y de subvenciones para el consumidor y el productor, inestabilidad poltica y desigualdades crecientes en la distribucin de los ingresos y los recursos. Estos fenmenos son un peligro para la seguridad alimentaria en la regin. Los problemas derivados de la transicin, especialmente en la ex URSS, han requerido la movilizacin de recursos humanos y financieros y han ocupado un lugar predominante en las preocupaciones de la comunidad internacional. Adems, han hecho que se desven fondos antes destinados al Africa subsahariana, donde los programas de desarrollo han hecho poca cosa, el crecimiento demogrfico ha desbordado constantemente al crecimiento econmico y la seguridad alimentaria se ve ms amenazada. 2.12 Las experiencias en Europa central y oriental y en Asia central contrastaron fuertemente con la de China, donde las reformas econmicas se iniciaron en 1978. Aunque la tierra se mantuvo en poder del Estado, el Sistema de Responsabilidad Familiar (SRF) dividi las comunas en explotaciones agrarias individuales y, con un importante cambio ideolgico, impuls a buscar los mayores beneficios. El SRF (junto con algunas medidas complementarias tomadas al mismo tiempo) contribuy a sacar de la pobreza a millones de familias en los aos ochenta, cuando la gente comprob que se le permita consumir e invertir los productos de su trabajo en lugar de cederlos al Estado. En consecuencia, la produccin agropecuaria se elev rpidamente ayudando en ltimo trmino a impulsar el auge econmico a mediados y finales del decenio de 1980 y en los aos noventa. 2.13 Para la mayor parte de Africa y Amrica Latina y el Caribe, los aos ochenta fueron un decenio de crisis econmica y financiera. En efecto, un largo perodo de recesin y ajuste sigui al reconocimiento por parte de Mxico de que haba contrado prstamos excesivos y realizado inversiones insuficientes en los aos setenta; en 1982 no pudo seguir pagando su deuda. La crisis de la deuda se extendi rpidamente a otros pases, revelando que gran parte de Amrica Latina estaba en apuros financieros similares; la fragilidad poltica se uni a los problemas econmicos. Muchos gobiernos perdieron la capacidad de resistir a la presin poltica y econmica externa, y el margen de maniobra poltica interior lleg a estrecharse considerablemente. Los apremios financieros de cada da obligaron a muchos pases a relegar los objetivos a largo plazo de desarrollo, equidad y mitigacin de la pobreza que tan luminosas esperanzas haban suscitado en el decenio de 1970. Al mismo tiempo, el proceso de cooperacin e integracin regional moder, se fren o qued por completo paralizado.
3. Las relaciones mundiales y los problemas de la seguridad alimentaria en el decenio de 1990

3.1 A partir de 1990, empez a conformarse un nuevo modelo de relaciones internacionales. Aunque el final de la Guerra Fra redujo las tensiones polticas entre las superpotencias y condujo a algn recorte de los gastos militares en las economas desarrolladas y en las que abandonaron la planificacin centralizada, los recursos as economizados no se aplicaron a los esfuerzos de crecimiento de los pases en desarrollo. 3.2 Un nmero creciente de pases han adoptado principios democrticos, la participacin popular en el ejercicio del poder y la liberalizacin econmica. Se suele suponer que la participacin popular equivale a la democracia participativa sin exclusin de grupos ni clases. Lamentablemente, con frecuencia esto no es as. De todos modos, segn informaciones de las Naciones Unidas, en 1993 hubo elecciones en 45 pases y casi el 75 por ciento de la poblacin mundial vive ahora en pases con regmenes democrticos y relativamente pluralistas. El final del apartheid y la introduccin del gobierno de la mayora en Sudfrica es el acontecimiento reciente ms destacado de este proceso. 3.3 La primera mitad del decenio de 1990 ha presenciado tambin la aparicin o el agravamiento de otras tendencias e influencias. Se multiplican los pequeos Estados, que requieren nuevas formas de arreglos extranacionales y de asistencia para el desarrollo. Conflictos como los de Bosnia-Herzegovina y Chechenia son manifestaciones recientes y dramticas de brotes de nacionalismo que han creado nuevos problemas y han exacerbado los antiguos en los mbitos poltico, econmico, religioso y tnico. La violencia y la guerra han continuado incontenidas en varias partes del mundo en desarrollo. De los 82 conflictos armados registrados entre 1989 y 1992, slo tres fueron entre antiguos Estados soberanos; el resto consistieron en luchas civiles de uno u otro tipo en las que se perturbaron la produccin, la distribucin, el comercio y el consumo de alimentos. 3.4 As como los conflictos violentos engendran a menudo una grave inseguridad alimentaria, las dificultades sociales a su vez estn en la raz de muchos conflictos armados nacionales. Las tragedias de las guerras civiles de Rwanda y Somalia, con su secuela dramtica de sufrimiento humano, problemas de refugiados y hambrunas, son ejemplos de ello. En 1994, unos 14 pases africanos estaban en estado
de guerra y otros 18 experimentaban una violencia sistemtica.2 Con frecuencia se necesitan envos alimentarios de emergencia a raz de esos conflictos armados para mantener cierto nivel de seguridad alimentaria. 3.5 Estas convulsiones continuarn sacudiendo la estabilidad mundial y poniendo a prueba la capacidad de los donantes -y su resolucin, dado que la fatiga de los donantes es un fenmeno real- para prestar la ayuda necesaria. En algunos casos, las tensiones tnicas y polticas son profundas: si se analizan, se descubren en ellas las races de muchos problemas de desigualdad de ingresos y recursos, falta de acceso a la tierra y escasez de oportunidades de empleo. Los hechos que se hicieron pblicos en Chiapas (Mxico) despus de enero de 1994 son un ejemplo, lo mismo que la creciente presin reclamando justicia por parte de los pueblos indgenas de Bolivia y Ecuador. 3.6 Las corrientes de asistencia exterior han venido descendiendo continuamente. La asistencia oficial para el desarrollo (ODA), que representa las dos terceras partes de los recursos destinados a los pases de bajos ingresos, descendi de un 0,35 por ciento del PIB de los donantes en 1983 a 0,29 en 1994, que es el ndice ms bajo alcanzado en ms de 20 aos. Esta desgraciada tendencia, que probablemente contine en los prximos aos, refleja la presin que ejerce la consolidacin fiscal en los pases donantes; una menor justificacin poltica para la asistencia oficial despus de la cada del muro de Berln, y un cambio de opinin en cuanto al papel que juega la ayuda al desarrollo frente a la financiacin privada en la actual poca de liberalizacin econmica. 3.7 La agricultura se ha visto particularmente afectada por la reduccin de la corriente de asistencia. En 1994 las cantidades totales comprometidas para la agricultura eran un 11 por ciento inferiores a las del ao anterior y no menos de un 23 por ciento respecto a las de 1990. La parte correspondiente a la agricultura de toda la AOD descendi del 13 por ciento en 1990 a un 10 por ciento aproximadamente en los ltimos aos. 3.8 El consumo ilcito de drogas y la influencia delictiva y corruptora de las organizaciones y personas que practican en el trfico de drogas, ha surgido como otro de los principales problemas contemporneos que tienen efectos negativos para la seguridad alimentaria individual y colectiva. Cada vez se extiende ms el consumo ilcito de drogas y en varios pases los drogadictos se cuentan por millones. Dicho consumo arruina o pone en peligro su propia salud fsica y mental, su capacidad
para contribuir al bienestar de la sociedad y las posibilidades de su familia para aspirar a una vida mejor. El comercio ilcito de drogas, que mueve miles de millones de dlares, desva los recursos, da poder a los corruptores y desestabiliza regiones enteras o segmentos de las sociedades. La produccin de los cultivos de los que se extrae la droga genera beneficios relativamente altos para los productores, lo cual supone una gran dificultad para las medidas nacionales y para la cooperacin internacional destinadas a contener y a reducir la produccin de drogas. 3.9 Se ha documentado repetidas veces que existen ya los recursos y las tecnologas para eliminar la pobreza extrema y erradicar el hambre. Lo nico que falta es la voluntad poltica de hacerlo. Seguir habiendo hambre en los pases tanto desarrollados como en desarrollo mientras que los gobiernos no estn dispuestos y capacitados polticamente para eliminar el hambre, y la pobreza que es su causa bsica. Para ello ser necesario conquistar el apoyo generalizado de los grupos de inters que poseen actualmente poder e influencia, y potenciar tambin el papel de los grupos que, por falta de control sobre los recursos o de acceso a una participacin poltica efectiva, estn marginados de la vida econmica, poltica y social.
4. Cambios demogrficos y seguridad alimentaria

4.1 El crecimiento demogrfico3 es probablemente la ms importante de las tendencias mundiales que influyen sobre la seguridad alimentaria. Se precis casi un milln de aos para que la poblacin humana de la tierra llegase a mil millones. Durante los prximos diez aos, se sumarn otros mil millones de personas. Las tasas de crecimiento de la poblacin y el desarrollo econmico son factores que se condicionan mutuamente. Unas tasas rpidas de crecimiento demogrfico dificultarn ciertamente la expansin del desarrollo econmico y el aumento de los ingresos per cpita. Pero se ha demostrado que los factores que ms frenan el crecimiento demogrfico son los relacionados con un desarrollo econmico de base amplia: el aumento de los ingresos per cpita; el incremento del nivel educacional; las oportunidasdes de empleo, especialmente para la mujer; la seguridad en el acceso a los alimentos, los servicios sanitarios y otras necesidades bsicas. 4.2 Las caractersticas estructurales de la poblacin mundial estn tambin cambiando de una forma que influye sobre la seguridad alimentaria. En la actualidad, ms de 800 millones de personas padecen
subnutricin crnica por falta de alimentos. Hace 20 aos, el 80 por ciento de la poblacin de los pases en desarrollo viva en zonas rurales. A comienzos del decenio de 1970, slo una ciudad del Africa subsahariana tena ms de 500 000 habitantes; en 1990, el 10 por ciento de la poblacin de la regin viva en ciudades de ms de un milln de habitantes. En el ao 2 000 casi el 40 por ciento de la poblacin vivir en zonas urbanas. 4.3 En un plazo de 30 aos, los habitantes de las ciudades de los pases en desarrollo se cuadruplicarn, pasando de mil a cuatro mil millones de personas. Esta impresionante urbanizacin del mundo requiere una transformacin de las instituciones, los mercados, las infraestructuras y las polticas alimentarias. Estos cambios estructurales hacen tambin que se modifique la disponibilidad de mano de obra rural y plantea grandes problemas a la seguridad alimentaria. Por ejemplo, en el Africa subsahariana la constante migracin de los hombres hacia las ciudades y otras zonas en busca de salarios o empleos en el sector no estructurado hace recaer sobre las mujeres la responsabilidad principal del trabajo agrcola. Las mujeres producen el 75 por ciento de los alimentos de la regin.4 Para elevar la produccin y el rendimiento del sector agropecuario y mejorar la seguridad alimentaria en los hogares es preciso que tanto los donantes como los gobiernos presten ms atencin a las mujeres campesinas, lo que supone reformas en las polticas para dar a la mujer un ms fcil acceso a la tierra y al crdito, ms capacidad para contratar jornaleros y disponibilidad para adoptar medios tecnolgicos y utilizar la asistencia tcnica.
5. La seguridad alimentaria en un mundo cambiante: el contexto econmico

5.1 En el perodo transcurrido desde la Conferencia Mundial de la Alimentacin de 1974 cabe distinguir tres fases en cuanto al funcionamiento de la economa de los pases en desarrollo: intenso crecimiento a mitad de los aos setenta; crisis en los ltimos aos setenta y casi todos los ochenta, con la excepcin de Asia; y recuperacin parcial en los noventa. 5.2 El primer perodo de intenso crecimiento durante los aos setenta haba empezado al final de la Segunda Guerra Mundial y se atribuy bsicamente al efecto locomotora del crecimiento de los pases desarrollados sobre los pases en desarrollo a travs de las vinculaciones del comercio internacional. Este largo perodo se vio marcado tambin
por la relativa estabilidad de precios de los productos bsicos, la creciente sustitucin de importaciones, mientras que aumentaba la asistencia oficial a los pases en desarrollo. 5.3 La economa mundial experiment un cambio radical con las crisis del petrleo de 1973 y 1979, la primera de las cuales coincidi con las prdidas provocadas por los monzones en Asia meridional, las malas cosechas de cereales en los Estados Unidos, Europa y la ex URSS, y un fuerte aumento de las importaciones alimentarias de esta ltima. Los pases desarrollados intentaron superar los efectos de las alteraciones de los precios del petrleo y los productos bsicos elevando sus suministros de dinero. La liquidez mundial aument an ms cuando los principales bancos comerciales reciclaron los petrodlares depositados por los pases de la OPEP. En consecuencia, los tipos reales de inters bajaron considerablemente. 5.4 Muchos pases en desarrollo importadores de petrleo maniobraron para reducir los efectos potencialmente negativos de los sobresaltos petroleros y mantener sus niveles generales pblicos y privados de consumo e inversin contrayendo fuertes emprstitos en condiciones favorables. Ello les permiti crecer a un ritmo relativamente elevado pese al contexto internacional adverso. 5.5 Sin embargo, algunos gastos realizados con los fondos de los emprstitos no eran financieramente rentables; otros como los de infraestructura no eran propios para producir una afluencia de ingresos a corto plazo. De hecho, una parte notable de ellos se realizaron con tan poco juicio que su rendimiento fue escaso, y los ingresos que generaron no pudieron cubrir el servicio de la deuda. Mientras tanto los prstamos continuaron a un ritmo rpido, y tanto los pases en desarrollo como los desarrollados eludan (o aplazaban) el ajuste a la primera crisis del petrleo. 5.6 Tras la segunda crisis del petrleo en 1979 los pases de la OCDE, capitaneados por los Estados Unidos de Amrica cambiaron radicalmente su planteamiento macroeconmico, optando por polticas monetarias estrictas (con una poltica fiscal mucho ms permisiva) para controlar la inflacin. Subieron los tipos de inters y se revaloriz el dlar estadounidense. En consecuencia, muchos pases en desarrollo se encontraron atrapados entre una grave e inesperada contraccin de los flujos de capital y un aumento tambin importante de los pagos externos que deban realizar con un dlar revalorizado. Como la reciente ampliacin de la deuda externa se haba hecho bsicamente con
prestamistas privados a corto plazo y con un tipo fluctuante (a diferencia de perodos anteriores en que los prestamistas eran sobre todo oficiales, en condiciones favorables y a largo plazo), la subida de los tipos de inters precipit la crisis de la deuda. En 1982, muchos pases en desarrollo estaban pagando en servicio de la deuda ms de lo que reciban en flujos de capital. 5.7 Adems, unas polticas inadecuadas en gran nmero de pases en desarrollo, incluidas polticas fiscales y monetarias insostenibles y estrictas rigideces econmicas derivadas de viejas estrategias de desarrollo interno, impidieron que sus economas se ajustaran a las conmociones externas de los ltimos aos setenta y primeros ochenta. 5.8 Las polticas de desarrollo interno, basadas en gran parte en la industralizacin para sustituir importaciones (ISI), estrategia de desarrollo entonces dominante, estaban en baja antes de la crisis. Una caracterstica destacada de la ISI era el desdn relativo, y en algunos casos la discriminacin, de la agricultura tanto en lo tocante a incentivos de precios frente a otros sectores como respecto a la asignacin de inversiones pblicas. Las polticas macroeconmicas (tipos de cambio sobrevalorados) y las polticas comerciales (proteccin fronteriza de la industria) eran discriminatorias contra los productores agrcolas en cuanto planteaban lejos del sector agrcola la relacin interna de intercambio. Las polticas sectoriales encaminadas a subvencionar a los productores agrcolas eran en general incapaces de compensar los efectos negativos de polticas macroeconmicas y comerciales desfavorables.5 5.9 La crisis econmica tuvo efectos negativos para las vctimas de la inseguridad alimentaria. La recesin econmica asociada a la crisis priv de oportunidades de empleo a los ms desvalidos. Mientras tanto, un sector pblico ya excesivo no pudo alcanzar sus objetivos de desarrollo y de seguridad social frente a la disminucin del ahorro nacional y las constantes salidas de dinero para pagar el servicio de la deuda. 5.10 Para muchos pases, especialmente en el Africa subsahariana y en Amrica Latina, la pobreza creci en los aos ochenta, invirtindose la tendencia de los 20 aos anteriores. Aunque la mayora de los indicadores del nivel social (tasas de alfabetizacin, erradicacin o al menos reduccin de enfermedades, longevidad, matrcula en la enseanza secundaria, mortalidad infantil y tasas de crecimiento de la poblacin) siguieron mejorando para el conjunto de los pases en desarrollo, para algunos se deterioraron, especialmente en el Africa subsahariana.
5.11 La pobreza, por otra parte, sigui azotando ms gravemente a las zonas rurales de los pases en desarrollo, siendo los campesinos sin tierra o con tierras mnimas el grupo ms numeroso de los afligidos por la pobreza. Unos 30 millones de personas en los pases en desarrollo carecen de tierras y otros 138 millones poseen superficies mnimas, creciendo los de esta categora en todo el mundo en desarrollo, especialmente en Asia meridional. La privacin y la escasez de tierras son determinantes bsicos de la inseguridad alimentaria en las zonas rurales. Los recursos para dar cabida a los pobres merman cuando las tierras cultivables crecen a un ritmo inferior al de crecimiento de las poblaciones rurales.
Recuadro 1 La reforma agraria en America Latina En general, las reformas agrarias de la ltima parte del siglo XX en Amrica Latina han sido esfuerzos limitados que pocas veces desafiaron a las minoras de terratenientes. A menudo se emprendieron cuando las quejas de los campesinos hambrientos de tierra eran clamorosas, y con gran alarde de publicidad y fanfarria. Pero una vez distribuida la tierra no solan suministrarse otros insumos en condiciones accesibles para los nuevos propietarios y los crditos a los productores se retraan. Aunque algunos estudios mostraron que la produccin en las tierras entregadas a los campesinos estaba a un nivel igual o superior al anterior a la reforma, la mayor parte de los progresos de la produccin tendan a realizarse en las reservas menores de terratenientes que emprendieron la intensificacin de sus programas de cultivo con miras a mantener sus ingresos. Tambin se realizaron reformas en el sector comercial en el que generalmente no se expropi a los agricultores si eran buenos productores. As pues, las instituciones de la poca no facilitaron a los nuevos propietarios de tierras un comienzo muy propicio de sus carreras de agricultores. Adems, la tierra se reparta generalmente entre los trabajadores residentes en las granjas, los de nivel social ms elevado en la agricultura latinoamericana, mientras que
los campesinos sin acceso alguno a la tierra raramente obtenan propiedades, con lo cual se reduca el efecto de la reforma agraria en cuanto a la distribucin de los ingresos. Por aadidura, estos nuevos propietarios estaban menos dispuestos que los anteriores terratenientes a contratar a campesinos sin tierras como jornaleros. 5.12 Algunos planificadores latinoamericanos pensaron en los aos sesenta y setenta que si los gobiernos respondan a las demandas de reforma agraria de los campesinos podra promoverse la seguridad alimentaria en diversos pases. En Asia oriental, los ltimos aos cuarenta y los cincuenta trajeron amplias reformas agrarias en Japn, la Repblica de Corea y Taiwn, lo que contribuy a estimular la produccin (los arrendatarios pasaron a ser propietarios, con lo que pusieron ms inters en la produccin) y a promover la equidad. Se afirm que en Amrica Latina el efecto sera anlogo. Anteriormente haba habido en Amrica Latina reformas en Mxico, Bolivia y Guatemala, pero el ejemplo de Cuba y ciertas polticas de ayuda exterior de los Estados Unidos de Amrica que condicionaban la ayuda a la reforma agraria y fiscal volvieron a poner de actualidad la cuestin, que sigui siendo objeto de atencin en los siguientes decenios. A partir de 1990, los planteamientos de una reforma agraria dirigista fueron desplazados por la idea de que el mercado de la tierra podra proporcionar a los campesinos la propiedad necesaria, y se hicieron algunos esfuerzos (iniciados por Mxico en 1992) para comercializar el sector de la reforma agraria. Actualmente los organismos internacionales, preocupados al ver que de hecho son muy pocas las tierras que pasan en poder de los campesinos, se percatan de que pueden ser necesarias algunas subvenciones directas para la compra de tierras. 5.13 Adase que los gobiernos a menudo malograron los efectos de la reforma agraria sobre los ingresos haciendo que la relacin interna de intercambio actuara contra la agricultura o incurriendo en despilfarros para la reforma sin los necesarios ahorros oficiales para sostener las compras de tierras y los apoyos administrativos y tcnicos de la reforma agraria. Este populismo econmico tendi a instigar la inflacin, que redujo los ingresos de los pobres rurales y urbanos. En general, las reformas agrarias recientes en los pases en desarrollo han aumentado la seguridad alimentaria, pero la mayora de los aumentos no han venido del sector de agricultores que recibieron las tierras.6
6. Cambio del paradigma econmico

6.1 El paradigma de desarrollo econmico que se impuso en el pensamiento de los pases en desarrollo desde el final de la Segunda Guerra Mundial hasta los ltimos aos ochenta recalcaba las insuficiencias de los mercados en la asignacin de los recursos y el papel de un gobierno activo en la planificacin y el control de la mayora de los aspectos de la vida econmica. Varias fuerzas relacionadas entre s contribuyeron al abandono de este paradigma.7 Ante todo, en los pases industrializados, el fracaso de las polticas activistas de gestin de la demanda para contrarrestar los efectos negativos de la crisis del petrleo sobre el crecimiento y el empleo plante graves interrogantes sobre la capacidad de los gobiernos para generar un crecimiento sostenible. En segundo lugar, los resultados decepcionantes alcanzados por la mayora de los pases en desarrollo durante los ltimos aos setenta y primeros ochenta revelaron la vulnerabilidad de sus economas frente a factores externos y la debilidad de las polticas concebidas para administrarlas. 6.2 La apremiante necesidad de superar la crisis econmica y financiera oblig a reevaluar la capacidad comparada de los gobiernos y de los mercados para asignar los recursos con eficiencia y para crear las condiciones de un desarrollo sostenible. Se decidi abrumadoramente que unos mercados ms libres promueven una mayor eficiencia y ofrecen mejores perspectivas de crecimiento. Al mismo tiempo, las presiones fiscales asociadas a la crisis y las instituciones internacionales de prstamo obligaron a muchos gobiernos a reducir o reorientar el papel del sector pblico en la actividad econmica. Hoy da, el paradigma de desarrollo ampliamente aceptado insiste en el equilibrio macroeconmico y en la asignacin de recursos determinada por el mercado. 6.3 Cuando se celebr la Conferencia Mundial de la Alimentacin en 1974, el entorno econmico y social tras el primer impacto de los precios del petrleo y la recesin subsiguiente fue tal que se estim necesario y conveniente un dilogo mundial y fundamental una intervencin de los gobiernos, individual y colectivamente, para hacer frente a lo que se consideraba como el problema mundial de la alimentacin. Actualmente, en el contexto de la liberalizacin econmica, la merma de la intervencin del sector pblico y la orientacin de las polticas hacia el mercado, la utilidad de un dilogo entre los gobiernos parece ms limitada. Esto se aplica en particular a los problemas que, si bien son comunes a muchos pases, no
transcienden las fronteras nacionales, por lo que su solucin no requiere la coordinacin y cooperacin internacionales. 6.4 En este contexto, la funcin de los gobiernos se ha visto limitada considerablemente, aun cuando haya aumentado la interdependencia mundial. En la actualidad los gobiernos estn facultados para negociar cdigos de conducta, protocolos de comportamiento, acuerdos sobre regulacin del mercado, cuanta de la asistencia multilateral, etc., en caso de que falle el mercado internacional. Pueden llegar a acuerdos de cooperacin para actuar contra amenazas internacionales como la delincuencia y el terrorismo. Pueden llegar a acuerdos sobre las reglas del juego y el uso de procedimientos para la solucin de controversias en foros como la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) o los tribunales internacionales. Pero cuando se trata de la asignacin de recursos bsicos, la acumulacin, la produccin y el consumo dentro del marco as establecido, los gobiernos han renunciado, en principio, a sus principales atribuciones en favor de los mecanismos del mercado, conservando al mismo tiempo la competencia para velar por que existan y funcionen las instituciones oficiales y extraoficiales que son necesarias para que estos mecanismos acten con libertad y de modo equitatitivo. Para que se complete esta transformacin, ser necesario que prosiga la liberalizacin econmica, comercial y poltica, y, lo que es igualmente importante, el desarrollo institucional. 6.5 Qu significa todo esto para la seguridad alimentaria? En primer lugar, significa que la seguridad alimentaria es una tarea de carcter nacional, local e individual. Slo los gobiernos nacionales estn capacitados para crear el contexto poltico, macroeconmico, jurdico y reglamentario estable en el que pueden prosperar las actividades del sector privado. Es a los gobiernos a quienes incumbe, si bien con la asistencia de los organismos internacionales y las organizaciones no gubernamentales, proporcionar las redes de seguridad necesarias para proteger a los grupos vulnerables de la sociedad que no tienen acceso a los recursos que precisan para mantenerse.
7. Tratamiento de la crisis: ajustes de polticas y seguridad alimentaria

7.1 La presin de las principales instituciones financieras de prstamo, entre ellas el Banco Mundial y el Fondo Monerario Internacional (FMI), obligaron a muchos pases recalcitrantes a adoptar polticas de liberalizacin econmica. Las organizaciones prestatarias condicionaron
sus prstamos a la adopcin de polticas de austeridad macroeconmica y devaluacin de la moneda. Se impusieron adems una serie de medidas estructurales para eliminar los obstculos econmicos a la libre oferta, tales como la supresin de controles de precios de insumos y productos y reducciones drsticas o eliminaciones de subvenciones para varios sectores, entre ellos el agropecuario. Muchos pases en desarrollo siguen aplicando los programas de estabilizacin y ajuste estructural iniciados en los aos ochenta. 7.2 A mediados y finales del decenio de 1980, las condiciones impuestas por el FMI y el Banco Mundial para conceder prstamos con fines de estabilizacin y ajuste estructural y sectorial se consideraron severas, rgidas e inflexibles. Las medidas de austeridad consiguientes fueron a menudo acompaadas de un penoso descenso de los ingresos reales y los niveles de vida, que perjudic sobre todo a los menos capacitados para adaptarse. Algunos pases se rebelaron contra la severidad de las medidas de ajuste impuestas por el FMI y el Banco Mundial, a menudo en respuesta al malestar social causado por la austeridad. A principios del decenio de 1990, el Banco Mundial y el FMI empezaron a mostrar ms flexibilidad en su planteo de la estabilizacin y el ajuste estructural y sectorial, reconociendo que era poco probable que las reformas se aplicaran durante un perodo de tiempo lo suficientemente largo como para que surtieran efecto si no se adaptaban a las condiciones especficas y se prestaba la debida atencin a los aspectos sociales a fin de ganarse el apoyo poltico de la poblacin. 7.3 El problema de la deuda sigue atormentando a pases de todas las regiones, y de hecho se est agudizando a pesar de todos los esfuerzos por racionalizar la deuda. La situacin ms preocupante se registra en el Africa subsahariana donde la deuda externa es la ms baja de las regiones en desarrollo en cifras absolutas, pero la ms elevada como proporcin del PIB (110 por ciento en 1993) y sigue aumentando. 7.4 El problema de la deuda, no resuelto todava a pesar de las numerosas iniciativas para aliviarla y reducirla, tiene repercusiones nocivas para la seguridad alimentaria. Las obligaciones que supone el servicio de la deuda reducen la capacidad de los pases para importar productos alimenticios o de otro tipo, que podra dedicarse a aumentar la produccin y el consumo nacional de alimentos, e imponen limitaciones a los recursos de los que, en caso contrario, podra disponerse para financiar los planes de desarrollo y bienestar social. El problema de la deuda ha evolucionado en cuanto a su naturaleza y caractersticas. La crisis de los aos ochenta, que ha golpeado sobre todo a los pases de renta media, afectaba en un principio a la deuda
comercial y, como tal, se perciba como una amenaza a la estabilidad del sistema financiero mundial. La financiacin privada desapareci prcticamente durante varios aos antes de recuperarse con energa, aunque de forma mucho ms selectiva, en los aos noventa. El Plan Brady, entre otras iniciativas, contribuy a mitigar la carga de la deuda en una serie de pases. En los aos noventa se ha producido un tipo distinto de problema de la deuda, que tiene tambin su origen en los aos ochenta, cuando los pases de bajos ingresos reciban prstamos de los gobiernos de los pases desarrollados y de los acreedores multilaterales. Muchos de estos prstamos se hicieron para ayudar a los pases pobres a hacer frente al descenso de los precios de los productos de exportacin, a la subida de las tasas de inters mundiales y a la intensificacin de los planes de reembolso a los bancos comerciales. Es especialmente preocupante el continuo empeoramiento de la carga de la deuda en muchos pases de Africa (25 de los 32 pases de bajos ingresos con fuerte endeudamiento se encuentran en el Africa subsahariana). Si bien en Amrica Latina y el Caribe y en Asia ha habido un mejoramiento general, algunos pases de estas regiones estn experimentando tambin graves dificultades. 7.5 Las polticas de ajuste estructural tienen distintas repercusiones sobre la seguridad alimentaria nacional:
las polticas se centran en la eficiencia econmica y la prudencia fiscal, lo que implica una preferencia por intervenciones orientadas hacia determinados objetivos que no causan perturbaciones, en oposicin a medidas que afectan a toda la economa y alteran los precios; las polticas reducen la intervencin del sector pblico en la produccin, el almacenamiento y la distribucin de alimentos (por ejemplo, organismos paraestatales y otros canales de distribucin estatales) y potencian el papel de los mercados y de las ONG en la ejecucin de medidas de seguridad alimentaria; y el papel sustitutivo del Estado (principalmente para estimular las inversiones pblicas) se concentra en las actividades que ofrecen ms posibilidades de promover el crecimiento general.
7.6 Los efectos de estas reformas normativas sobre las personas pobres y las expuestas a la inseguridad alimentaria sern probablemente distintos a corto y a largo plazo. Que cada persona resulte beneficiada o perjudicada depender de sus ingresos, sus recursos y su nivel de preparacin. A corto plazo, los efectos estabilizadores dominan. Las reducciones de las redes de seguridad social (incluidos los recortes en las nminas de funcionarios y en los programas sociales que benefician
a los pobres) y las subidas de precios de artculos importados (entre ellos productos bsicos como alimentos, medicinas y combustible) a causa de la devaluacin tienen efectos nocivos a corto plazo sobre los sectores ms dbiles de la poblacin. Estos cambios tambin pueden transferir recursos del sector agropecuario nacional y dejar a los agricultores pobres sin crdito para la produccin. Es evidente que en muchos pases los agricultores son consumidores netos de alimentos comprados, y tanto ellos como los consumidores urbanos se ven afectados por las subidas de precios de artculos necesarios. 7.7 Factores importantes para determinar quin y en qu medida pierde con la estabilizacin son el que tanto lo pobres como los ms acomodados posean o al menos tengan acceso a recursos productivos, que puedan aprovechar las oportunidades en los mercados laborales estructurados o no estructurados, y que tengan acceso a subvenciones oficiales u otros programas. Por ejemplo, los residentes en zonas urbanas con bajos ingresos que dependen directa o indirectamente del empleo en el sector pblico pueden perder su seguridad alimentaria como resultado de reducciones en los programas de obras pblicas o de recortes en subvenciones de alimentos y otros bienes y servicios (por ejemplo, combustible, electricidad y servicios sanitarios). 7.8 Para los pobres de las zonas rurales la situacin es a menudo todava ms compleja que para los urbanos. Aunque se espera que los efectos de conjunto de los programas de reforma en el sector agrcola sean positivos, principalmente al pagarse precios ms altos a los productores agrcolas, la distribucin de ganancias y prdidas entre los campesinos depende de que sean compradores o vendedores netos de alimentos, de que produzcan cultivos de exportacin o de subsistencia, y de que tengan acceso a la tierra, a la fuerza de trabajo, al crdito, a los insumos y a los mercados.8 7.9 A medio y largo plazo, los efectos de las reformas estructurales se determinan por la medida en que contribuyen a que se reanude el crecimiento. 7.10 Las repercusiones de las condiciones externas, los factores y las presiones institucionales y polticas, y el grado de crisis econmica y de perturbaciones producidas antes de la reforma por polticas monetarias y fiscales inadecuadas varan de un pas a otro. Hay asimismo diferencias en la decisin de cambio y en la voluntad poltica de realizar reformas a menudo impopulares que se oponen a intereses muy arraigados. A veces las presiones nacionalistas impiden que los
gobiernos parezcan ceder a las presiones de una organizacin internacional. 7.11 Los pases estn en distintas fases en sus procesos de ajuste y reforma. Varios han superado la fase de estabilizacin y estn aplicando reformas estructurales. Algunos pases han adoptado polticas macroeconmicas crebles y han conseguido atraer prstamos extranjeros e inversiones privadas. Algunos han logrado generar un crecimiento general, pero segmentos importantes de la poblacin no participan todava en sus beneficios. 7.12 El conjunto de reformas normativas incluido en los programas de ajuste estructural ha variado con el tiempo. La experiencia demuestra qu es lo que funciona y cunto tiempo se requiere para el cambio. Actualmente se presta ms atencin a las repercusiones sociales de las reformas y a la ayuda destinada a crear las condiciones necesarias para el crecimiento (inclusive infraestructura de financiacin, educacin, extensin y capacitacin, y creacin de instituciones de comercializacin, como sistemas de informacin sobre el mercado y redes de comunicaciones). No obstante, estos programas siguen estando orientados bsicamente hacia un contexto macroeconmico estable, una mayor confianza en la actividad del mercado y regmenes comerciales ms abiertos. 7.13 Los efectos del ajuste estructural sobre la seguridad alimentaria, tanto a nivel nacional como familiar, dependen de la fase de las reformas y de las repercusiones sobre los diversos grupos sociales. En las fases iniciales de ejecucin es probable que las repercusiones sobre la seguridad alimentaria sean negativas, ya que la correccin de las perturbaciones econmicas tender a elevar los precios y a reducir los ingresos reales. Cuando la reforma se afiance y se recupere el crecimiento sobre una base ms sostenible, la situacin de la seguridad alimentaria mejorar en general, aunque algunos de los grupos ms vulnerables pueden quedar rezagados. 7.14 A medida que la economa avance hacia la liberalizacin y apertura del mercado como consecuencia de la reforma de las polticas, los recursos se asignarn de modo ms eficiente, con el tiempo se crear empleo, se propiciar el crecimiento econmico y se promover la seguridad alimentaria, en la mayora de los casos al menos en el plano nacional. Para garantizar una mejora de la seguridad alimentaria en el plano familiar sern a menudo necesarios polticas y programas complementarios que fomenten una distribucin ms equitativa de los ingresos y del acceso a los recursos productivos y al empleo.
8. Crisis y ajuste en los pases desarrollados y consecuencias para los pases en desarrollo
8.1 La adopcin de los principios del mercado y la aspiracin a equilibrios macroeconmicos sostenibles no se limitan a los pases en desarrollo. Tambin las polticas de los pases desarrollados se han orientado progresivamente hacia la reduccin de desequilibrios fiscales, la privatizacin de empresas pblicas y la exposicin de sus mercados a la competencia extranjera. 8.2 Como en los pases en desarrollo, las reformas apuntan a mejorar la eficiencia de los recursos y a reducir el riesgo de una crisis financiera. Las reformas se emprenden a menudo bajo la presin de un electorado cada vez ms informado que est descontento con los fuertes impuestos y la distribucin de la carga fiscal, as como con el rendimiento del sector pblico que se considera, en el mejor de los casos, como excesivamente burocrtico y, en el peor, como irremediablemente irresponsable e ineficiente. En los pases desarrollados preocupa cada vez ms la asignacin intertemporal del capital financiero y natural, y la equidad intergeneracional. Como subir los impuestos es polticamente arriesgado y disuade las inversiones, los gobiernos estn ms dispuestos a intentar reducir los dficit presupuestarios recortando los gastos pblicos mediante la privatizacin de las empresas pblicas, la venta de otros activos estatales y la reduccin de los programas de asistencia pblica (y a veces de educacin, salud e infraestructura). En algunos pases industrializados se han operado profundas reformas estructurales en los ltimos aos, mientras que en otros se han proyectado reformas y/o reducciones aunque no se han introducido todava. 8.3 El final de la Guerra Fra, la creciente integracin del sistema econmico mundial y la reduccin de los desequilibrios macroeconmicos y de los gastos pblicos en los pases industrializados seguirn teniendo repercusiones econmicas y sociales importantes en cuestiones de seguridad alimentaria. Las reducciones tanto de la proteccin comercial como de las subvenciones han hecho que declinen varias industrias antes consideradas como estratgicas. Adems de la agricultura, tambin los sectores de energa, defensa, aviacin y recursos naturales han experimentado las consecuencias de las nuevas realidades polticas y econmicas. Algunos han pasado a ser el centro de conflictos comerciales entre los propios pases industrializados.
8.4 Como ocurre con los programas de reformas en los pases en desarrollo, las naciones industrializadas se encuentran en diferentes fases de estabilizacin y ajuste estructural. Algunos pases no han logrado todava el consenso poltico para realizar los ajustes necesarios. Otros estn empezando a ver los dividendos del crecimiento, producto de anteriores esfuerzos de reestructuracin, a menudo ganados con algn coste social, especialmente el desempleo. Lo que no se sabe todava es si la prdida de puestos de trabajo es un fenmeno momentneo o si se convertir en un problema crnico.9 8.5 Los cambios en las polticas de los pases industrializados pueden acarrear a corto plazo efectos negativos para los pases en desarrollo (por ejemplo, las restricciones de gastos en los pases desarrollados afectarn probablemente al nivel de ayuda al exterior). A la larga, no obstante, los pases en desarrollo saldrn ganando del previsible auge econmico en los pases de ingresos elevados, principalmente al aumentar el comercio y al promover el desarrollo consiguiente un nivel ms alto de seguridad alimentaria. 8.6 El movimiento ms radical hacia la reforma econmica orientada hacia el mercado ha sido el emprendido en los ltimos aos en las antiguas economas de planificacin centralizada de Europa central y oriental y en la ex URSS. En las fases iniciales de la reforma surgieron situaciones locales de inseguridad alimentaria, al combinarse el descenso de los ingresos reales con la retirada de la mayora de las subvenciones y los controles de precios de los alimentos y con la prdida de las redes de seguridad social que eran parte integrante de la industria socializada. Los problemas de esos pases se agravaron con el descenso del comercio regional que sigui a la extincin y el desmantelamiento del Consejo de Asistencia Econmica Mutua. 8.7 Las perspectivas econmicas a medio y largo plazo en estos pases son inciertas y sern tambin desiguales. Algunos pases de Europa oriental y central estn ms adelantados que otros en el alcance de sus reformas. Estos pases han puesto los cimientos de la recuperacin econmica y han reemprendido el crecimiento. En general, las perspectivas parecen ms inciertas para los pases de la ex URSS, a cuyas complejidades de transicin econmica se han aadido problemas polticos y la persistencia de formas colectivas de organizacin econmica. 8.8 Otra dificultad importante para el proceso de transicin, especialmente en la agricultura, es la insuficiencia de la infraestructura jurdica e institucional necesaria para apoyar el funcionamiento de
mercados competitivos. Los mercados no pueden funcionar en el vaco. Requieren informacin, reglas que regulen la conducta de los participantes, y el establecimiento y aplicacin de categoras y normas. La mayora de las economas en transicin han dedicado grandes esfuerzos a la privatizacin y la distribucin o restitucin de tierras. En algunos casos, el proceso escogido ha desembocado en estructuras de propiedad de la tierra incompatibles con una produccin agrcola eficiente. En diversos casos, los mercados de bienes races no han evolucionado por deficiencias institucionales o jurdicas (no expedicin de ttulos, parcelas no delimitadas ni inscritas en registro). Los mercados de productos bsicos han sido con frecuencia lentos para traspasar los lmites locales, porque la falta de categoras y normas uniformes y obligatorias hace imposible comprar o vender sin que ambas partes y la mercanca estn presentes en el mismo lugar. La informacin mercantil es todava limitada, porque los organismos de la administracin tienen que terminar la transformacin que va de la realizacin por ellos mismos de las funciones del mercado al ofrecimiento de los servicios necesarios para que quienes las realicen sean firmas privadas. En los pases en transicin, las perspectivas de recuperacin de la produccin alimentaria nacional a medio y largo plazo dependen de la medida en que las reformas sean completas y efectivas y del tiempo que se invierta en la transformacin general de la economa. Los cambios resultantes en la demanda y la oferta nacionales condicionarn tanto la produccin agropecuaria como la participacin en los mercados mundiales de alimentos.
9. Cambios en las relaciones econmicas mundiales: aspectos financieros y comerciales internacionales

9.1 La tendencia hacia la mundializacin, la liberalizacin y la integracin se ha extendido a los mercados financieros mundiales que desempean una importante funcin en la seguridad alimentaria. Se ha registrado una expansin sin precedente del nmero y volumen de transacciones internacionales, mucho mayor de hecho que la liquidez necesaria para nivelar el comercio. El Banco de Pagos Internacionales estima que el monto diario de las transacciones en divisas se aproxima actualmente a 1,3 billones de dlares EE.UU.10 A nivel nacional, estas corrientes son una importante indicacin del modo en que el mercado y los inversores nacionales e internacionales valoran lor resultados de la poltica macroeconmica y la estabilidad poltica.
9.2 Los movimientos transfronterizos de capital a corto plazo (inversiones de cartera) responden a las diferencias previstas de las tasas de rendimiento de los instrumentos de la deuda y los valores en los diversos pases y al riesgo que conllevan tales instrumentos. As pues, a nivel nacional, los movimientos de capital dependen de los tipos reales de inters, los tipos de cambio actuales y previstos, y la confianza de los inversionistas en la capacidad del gobierno para mantener un contexto macroeconmico estable. La experiencia reciente revela la incapacidad de los gobiernos actuando por separado (o en conjunto) para controlar los movimientos de los tipos de cambio; incluso las intervenciones masivas en los mercados financieros surten poco efecto. La credibilidad de los gobiernos y de sus polticas (siendo la estabilidad poltica un elemento importante) es pues un factor clave para la estabilidad del mercado financiero. Poco pueden hacer los gobiernos para detener la salida de capitales a corto plazo si se tambalea la confianza de los inversionistas. 9.3 Por otra parte, el volumen de las inversiones directas, privadas, extranjeras y nacionales refleja la confianza en el funcionamiento general que se espera a largo plazo de las economas y de las polticas oficiales. Las inversiones exteriores directas son mucho menos voltiles que las inversiones de cartera a corto plazo, que pueden literalmente retirarse de la noche a la maana produciendo una crisis financiera. 9.4 Cuando grandes volmenes de capital a corto plazo cruzan las fronteras, mientras la economa est sometida a un programa de liberalizacin, puede resultar comprometida la libertad de los gobiernos para utilizar los instrumentos monetarios y fiscales para alcanzar objetivos nacionales. Pero esta falta de independencia no es necesariamente un fenmeno negativo. Los mercados tienden a recompensar las polticas econmicas liberales y prudentes y la estabilidad poltica y econmica. Los pases que alcanzan la estabilidad se benefician a menudo de mayores corrientes financieras que les ayudan a aliviar las dificultades de la balanza de pagos. 9.5 La movilidad del capital (incluida la posibilidad de fuga de capitales) exige prudencia en las polticas fiscales, monetarias y de tipos de cambio. Los gobiernos disponen de un margen muy estrecho para cometer errores de poltica macroeconmica, especialmente cuando el capital que entra en esos pases se invierte en instrumentos lquidos y a corto plazo que pueden modificar rpidamente la direccin. Por otra parte, las economas pueden ganar mucho con esas entradas de capital si se siguen polticas coherentes en materia de intereses y tipos de
cambio y si los inversionistas creen que la situacin financiera de un pas es previsible y estable. 9.6 Durante 1990-93 aumentaron espectacularmente las corrientes de capital privado dirigidas a los pases en desarrollo, para estabilizarse despus de la crisis mexicana y del aumento de las tasas de los tipos de inters en los Estados Unidos, antes de recuperar su tendencia al alza. Estas corrientes han contribuido a aliviar las dificultades financieras creando oportunidades de crecimiento y desarrollo en los pases receptores. Sin embargo, al haberse concentrado sobre todo en un nmero limitado de pases de Asia y de ingresos medios de Amrica Latina y el Caribe, no cabe esperar que puedan compensar la reduccin de la ayuda oficial a los pases de bajos ingresos. Adems, la crisis mexicana y la experiencia de varios pases receptores pusieron de manifiesto el posible riesgo de que se acumulase una excesiva deuda exterior ante la inestabilidad de los mercados financieros, as como que se produjera el no deseado efecto colateral de grandes corrientes de capital en forma de presin inflacionaria y de prdida de competitividad externa debida a la sobrevaloracin de la moneda. 9.7 El sistema actual de tipos de cambio fluctuantes, combinado con movimientos libres de capital, ha dado lugar a perodos de gran inestabilidad cambiaria (adems del ruido inmediato en el movimiento de los tipos de cambio nominales), especialmente en el perodo 198087. Prosiguen an los debates sobre un sistema central de control de cambios. Para que tal sistema funcione, se precisa una autoridad central facultada para imponer una coordinacin macroeconmica. Es improbable, no obstante, que los Estados nacionales estn dispuestos a coartar su independencia poltica aceptando una autoridad central.11
10. Liberalizacin del comercio internacional: pasos significativos

10.1 La tendencia a la liberalizacin del mercado se ha manifestado en el comercio internacional12 por medio de varios acuerdos bilaterales y multilaterales que culminaron en la conclusin de la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales. Dos de las disposiciones incluidas en la Ronda Uruguay del GATT tienen un efecto directo sobre la seguridad alimentaria: el Acuerdo sobre la Agricultura y la Decisin sobre las medidas relativas a los posibles efectos negativos del programa de reforma en los pases menos adelantados y en los pases en desarrollo importadores netos de productos alimenticios.
10.2 El Acuerdo sobre la Agricultura establece las normas de las polticas que afectan directa o indirectamente a la produccin y el consumo de alimentos y al comercio internacional de productos agrcolas.13 Tales normas pueden clasificarse en tres grandes categoras:
normas que influyen en el acceso al mercado de proveedores extranjeros, entre ellas conversin de las barreras no arancelarias (como contingentes, gravmenes variables, precios mnimos de importacin, medidas de comercio estatal, etc.) en sus equivalentes arancelarios y reduccin de stos, y la creacin de condiciones para el acceso mnimo de las importaciones cuando no hay actualmente importaciones apreciables; normas referentes a las polticas de apoyo interno a la agricultura. (Se excluyen de este conjunto de normas una amplia variedad de medidas, las cuales se considera que no causan perturbaciones y no existen lmites al aumento de este tipo de apoyo. Pueden citarse como ejemplos los servicios generales a la agricultura, las existencias de seguridad alimentaria, la ayuda alimentaria interna y los pagos desconectados a los productores); normas que determinan los lmites (en trminos monetarios y por cantidad) de las subvenciones a las exportaciones (normas sobre la competencia de las exportaciones).
10.3 En virtud del Acuerdo sobre la Agricultura, los pases en desarrollo reciben un trato especial y diferenciado, el cual implica reducciones menores tanto de los aranceles aduaneros como de la ayuda interna y las subvenciones a la exportacin que causan perturbaciones y perodos de aplicacin ms largos. (A los pases muy pobres se les aplican menos medidas restrictivas.) Cuando los pases aplican polticas de liberalizacin comercial en virtud de programas de ajuste estructural, las disposiciones de tales programas suelen ser ms severas que las del acuerdo del GATT.14 10.4 Aunque el Acuerdo sobre la Agricultura es un paso hacia un mercado ms libre de los productos agropecuarios, es slo un acuerdo de liberalizacin parcial; la proteccin contina. Las reducciones de los apoyos agrcolas son modestas y se reparten a lo largo de varios aos, pero el Acuerdo inicia un proceso hacia un comercio agrcola ms transparente y algo menos protegido. 10.5 Uno de los efectos del Acuerdo sobre la Agricultura en los pases en desarrollo consistir en la variacin en los precios de los productos de la zona templada en relacin con los productos tropicales. Se prev un fortalecimiento de los precios mundiales de los productos de la zona
templada en comparacin con aumentos menores o incluso descensos en los precios de los productos tropicales. Los precios ms elevados de los alimentos de la zona templada y las reducciones en las subvenciones a la exportacin harn que los importadores netos de alimentos (la mayora de los pases en desarrollo) tengan que pagar ms caras las importaciones, lo que se notar ms en los pases de bajos ingresos acostumbrados a importar alimentos a precios subvencionados. Mientras tanto, es probable que los ingresos procedentes de las exportaciones tropicales permanezcan estacionarios o desciendan, lo que comprometer la seguridad alimentaria. 10.6 La Decisin sobre las medidas relativas a los posibles efectos negativos del programa de reforma en los pases menos adelantados y en los pases en desarrollo importadores netos de productos alimenticios tiene como finalidad paliar los posibles problemas derivados de la subida de precios de importacin de los alimentos durante la aplicacin del programa de reforma para liberalizar el comercio agrcola. Aunque las disposiciones de la Decisin tendrn posiblemente una gran importancia para los pases en desarrollo que pueden verse perjudicados por el Acuerdo de la Ronda Uruguay, las modalidades de aplicacin no estn claras y debern examinarse ms detenidamente.15 10.7 La mayor liberalizacin y el menor apoyo a los precios pueden dar lugar a una reduccin de las existencias alimentarias mantenidas por los gobiernos, y no se sabe con seguridad si stas sern sustituidas por existencias del sector privado. Sin embargo, en el Acuerdo sobre la Agricultura se ha excluido el apoyo a las existencias de seguridad alimentaria realizado de una manera prescrita. Mientras que los pases industrializados pueden permitirse la constitucin de amplias existencias pblicas, esta actividad es con frecuencia demasiado cara para los pases en desarrollo. La probable reduccin de las existencias oficiales en los pases industrializados influir sobre la disponibilidad de ayuda alimentaria. Aunque otros factores estn reduciendo las cantidades de cereales disponibles para la ayuda alimentaria, no hay razn para creer a priori que la ayuda alimentaria de buena fe se ver perjudicada por el acuerdo. 10.8 Las consecuencias globales del Acuerdo sobre la Agricultura para los pases en desarrollo dependen de la posicin comercial neta de stos, de la ejecucin de medidas compensatorias para contrarrestar la subida de los precios mundiales de los alimentos y de los efectos a largo plazo de un crecimiento general posiblemente mayor despus de la liberalizacin comercial. El crecimiento global de los ingresos atribuible a la Ronda Uruguay vara entre 109 000 y 510 000 millones de
dlares EE.UU. segn estimaciones del GATT, y asciende a 213 000 millones de dlares EE.UU. segn estimaciones del Banco Mundial y la OCDE. 10.9 Los pases cuyas exportaciones agrcolas reciben un trato preferencial pueden esperar una reduccin de esos mrgenes como consecuencia de la aplicacin de aranceles ms bajos en virtud de la clusula de nacin ms favorecida (NMF). (Suponiendo que no cambien los aranceles aplicados con arreglo a los planes preferenciales vigentes, el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP), la Convencin de Lom, Togo, y la Iniciativa para la Cuenca del Caribe.) La FAO calcula que el valor potencial de las preferencias concedidas por la Unin Europea, los Estados Unidos de Amrica y el Japn atribuibles al sector agrcola en 1992 fue de 1 900 millones de dlares EE.UU. Se prev que este valor disminuir en 800 millones de dlares como resultado de la reduccin de las tasas arancelerias de NMF prevista en la la Ronda Uruguay.16 10.10 Otra consecuencia del Acuerdo sobre la Agricultura para la produccin de alimentos en los pases en desarrollo se relaciona con los riesgos a que se enfrentan los productores debido a la variabilidad de los precios del mercado internacional. Al reducirse las existencias a causa de las reformas de las polticas internas, el efecto de las conmociones del mercado sobre los precios ser probablemente mayor al principio. Sin embargo, al ser ms numerosos los pases que abren sus mercados a las seales de los precios mundiales a travs de la arancelizacin como resultado de la Ronda Uruguay, las sacudidas ocasionadas por insuficiencias inesperadas de la produccin o por cosechas excepcionales quedaran absorbidas por el mayor nmero de mercados nacionales, amortigundose as los efectos de tales sacudidas sobre los precios mundiales. Una reduccin del riesgo gracias a la atenuacin de movimientos de precios caprichosos e imprevisibles puede ser un incentivo para aumentar la produccin de alimentos en los pases en desarrollo, donde los agricultores tienen pocos instrumentos, cuando los tienen, para protegerse contra el riesgo.17
11. Perspectivas de integracin econmica regional
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11.1 Una nueva caracterstica importante del sistema mundial de comercio es la expansin de los acuerdos comerciales regionales (ACR). Ejemplos de ello son la concertacin del Mercado Unico Europeo en enero de 1993, el protocolo entre la Comunidad Econmica Europea (CEE) y la Asociacin Europea de Libre Comercio (AELC) para formar el
Espacio Econmico Europeo (EEE) y la extensin en enero de 1994 a Mxico del TLC, el Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos y Canad. Otros pases latinoamericanos estn negociando la libertad de comercio con los miembros del TLC o reforzando y ampliando tratados comerciales entre ellos mismos. Los Estados Unidos de Amrica proponen una Iniciativa Empresa de las Amricas que liberalizara el comercio y las corrientes de inversiones en Norteamrica, Centroamrica y Sudamrica. 11.2 En parte, la reanimacin de los bloques comerciales es un reflejo del final de la Guerra Fra y de la menor importancia en la rivalidad entre las superpotencias y de las consideraciones de seguridad en el comercio. El resurgimiento de los ACR es una manifestacin de la rivalidad en la inversin de fondos y refleja tambin la constante mundializacin de la industria, las manufacturas y los servicios. Durante algn tiempo los ACR fueron una respuesta de los pases deseosos de libertad comercial que consideraban que las conversaciones del GATT progresaban con excesiva lentitud. Hasta ahora, los acuerdos ms logrados han tenido lugar entre pases desarrollados, pero hay avances prometedores en los ACR entre pases desarrollados y pases en desarrollo. 11.3 Una cuestin importante que plantea la proliferacin de los ACR es su papel para subrayar o deshacer de algn modo la disciplina impuesta a las polticas de cada pas por el Acuerdo de la Ronda Uruguay. Aunque en principio los ACR (especialmente las asociaciones de libre comercio) podran establecer y mantener disposiciones de comercio abierto con otros pases o bloques (regionalismo abierto), existe el peligro de que se escriban reglas para servir a los intereses ms estrechos de los pases signatarios de esas disposiciones a expensas de los que queden fuera de ellas. En tales casos, la liberalizacin dentro del bloque desva el comercio en lugar de fomentarlo. Tales prcticas no se permiten segn las normas del GATT, que disponen que los ACR no deben crear ni elevar barreras contra otros miembros del GATT. Por consiguiente, la cuestin se reduce a la capacidad de la recin constituida OMC para hacer observar tales normas. 11.4 Para los pases en desarrollo, la participacin en los ACR puede ser un beneficio dudoso. Los pases en desarrollo pequeos y econmicamente dbiles que formen bloques comerciales con pases desarrollados no tendrn probablemente mucho peso para establecer las reglas. Por otra parte, la experiencia de los ACR en que participan nicamente pases en desarrollo no ha sido muy alentadora, dada su
estructura econmica generalmente dbil y su falta de poder competitivo. 11.5 Hay amplias diferencias entre los ACR por su manera de tratar la agricultura. En Europa, 15 pases tienen una poltica agrcola comn y un mercado regional libre y absorben gran parte del comercio agrcola mundial. Por su parte, el TLC promete una unin aduanera en 10 aos. En la actualidad la agricultura se trata slo parcialmente en muchos ACR19, ya que las concesiones comerciales a menudo entran en conflicto con objetivos de poltica interna. Pese a este problema, no parece probable la desviacin del comercio en gran escala. Hay espacio para aumentar el comercio intrarregional en el MERCOSUR y en la Asociacin de Naciones del Asia Sudoriental (ASEAN) eliminando barreras comerciales internas, mientras que en otros continentes es limitada la sustitucin fuera de los suministros interregionales. 11.6 En general, los efectos directos de la organizacin de los ACR sobre la seguridad alimentaria, por sus repercusiones sobre la agricultura, dependern de la medida en que los acuerdos dominen el comercio agrcola mundial y de su comportamiento frente a otras regiones o pases. Si contina la tendencia a la proliferacin de ACR, se originarn presiones para definir marcos de polticas ms aceptables (internas y comerciales) para tratar la agricultura dentro de los ACR. Esta evolucin repercutir en el comportamiento de cada uno de los miembros del bloque frente a los no miembros (en el caso de una zona de libre comercio) o del bloque en conjunto (en el caso de uniones aduaneras). En consecuencia, si los ACR se liberalizan el resultado global ser beneficioso a nivel mundial. 11.7 El efecto de los ACR sobre la seguridad alimentaria depender, al menos en parte, de que sirvan para promover (liberalizar) el comercio y contribuyan as al uso eficiente de los recursos mundiales y al aumento de los ingresos. Si lo hacen, su existencia aumentar como mnimo las posibilidades de ampliar el acceso a los alimentos. Si se convirtieran en un medio para burlar las reformas convenidas multilateralmente en el GATT/OMC, tendrn el efecto contrario sobre la seguridad alimentaria. No es posible generalizar ms respecto a los efectos de los ACR sobre la seguridad alimentaria.
12. Los recursos naturales y el medio ambiente
12.1 Durante el perodo transcurrido desde la Conferencia Mundial de la Alimentacin de 1974, la atencin internacional se ha dirigido hacia las cuestiones relativas a los recursos naturales y el medio ambiente, en los niveles nacional e internacional. Para los pases en desarrollo, las presiones sobre los recursos naturales (degradacin de la tierra, erosin, escasez de agua, deforestacin, pesca irresponsable) podran comprometer gravemente el crecimiento agrcola y la seguridad alimentaria. La opinin pblica es cada vez ms consciente de los problemas mundiales del medio ambiente. Por ejemplo, la conservacin de la diversidad biolgica o la disminucin de la capa de ozono son problemas ambientales mundiales, mientras que las corrientes fluviales transfronterizas pueden afectar solamente unos pocos pases. Los pases se percatan cada vez ms de que un solo pas o grupo no puede resolver la mayor parte de estos problemas, los cuales transcienden las fronteras nacionales, difundiendo la inestabilidad y el sufrimiento por toda la regin y en el mundo entero. Con demasiada frecuencia, no se ha emprendido la accin concertada necesaria. 12.2 El carcter transfronterizo y mundial de muchos recursos naturales y problemas del medio ambiente ha hecho necesario coordinar la accin a varios niveles en busca de solucin. Como resultado de ello, se han firmado varios acuerdos sobre el uso compartido de los bienes de la naturaleza y la conservacin de los recursos mundiales, en virtud de los cuales, mediante un sistema de negociacin, compensacin y penalizacin para los no participantes, los pases convienen en adoptar polticas que responden a las preocupaciones comunes. 12.3 La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD) de 1992 representa una importante manifestacin del reconocimiento de estas cuestiones por la comunidad internacional. En muchos lugares del mundo en desarrollo, el crecimiento de la poblacin y la escasez de tierras frtiles, agua y bosques estn contribuyendo a que los campesinos abandonen la agricultura, con lo que se est creando una categora de refugiados ambientales.20 12.4 Los acuerdos internacionales negociados para aliviar los problemas ambientales y las cuestiones comerciales influyen finalmente en las decisiones de los productores con respecto a la produccin y en las de los hogares con respecto a las compras. Por ejemplo, la gran mayora del comercio pesquero mundial se realiza desde los pases en desarrollo a los desarrollados. La Conferencia de las Naciones Unidas de 1995 sobre las poblaciones de peces cuyos territorios se encuentran dentro y fuera de las zonas econmicas exclusivas y las poblaciones de peces
altamente migratorias representa un firme esfuerzo de los pases para reconciliar los intereses mundiales en relacin con la pesca en alta mar. 12.5 Algunos convenios internacionales, como los relativos a la diversidad biolgica, el sector forestal y el cambio climtico, por importantes que sean, pueden tener repercusiones negativas para el suministro mundial de alimentos, al menos a corto plazo. Por ejemplo, el convenio sobre el cambio climtico plantea la posibilidad de establecer impuestos sobre las emisiones de carbono, los cuales redundaran en un aumento de los costos de la energa, nuevas combinaciones de insumos y modificaciones en las tecnologas. Todo ello implicara un incremento de los costos de produccin para los productores de alimentos y de los precios para los consumidores, lo cual tendra como consecuencia un empeoramiento de la seguridad alimentaria. Por otra parte, teniendo en cuenta que la mayor parte de la deforestacin en los diez ltimos aos correspondi a la transformacin de terrenos forestales en tierras agrcolas, los acuerdos internacionales que limitan la reconversin forestal alterarn las posibilidades de producir alimentos en el futuro. 12.6 La seguridad alimentaria depende tambin en gran medida del suministro de agua21, y los recursos hdricos son con frecuencia una causa importante de litigio, especialmente cuando escasean. El valor creciente del agua, la preocupacin por su calidad y los problemas de acceso a ella han hecho de la poltica hdrica un tema de inters internacional. En Africa, Asia y Amrica Latina, las cuencas compartidas de ros y lagos cubren como mnimo el 60 por cierto de la superficie total de las tierras22. Los conflictos suscitados por el agua no harn sino intensificarse a medida que aumente el nmero de usuarios. 12.7 En la actualidad, el desarrollo lleva implcito los conceptos de equidad y justicia entre generaciones. Por vez primera en la historia de la humanidad, la comunidad mundial est intentado colectivamente comprender cmo afectarn las actividades del presente a los ecosistemas del planeta dentro de cien aos en el nuevo milenio. Incorporar esta amplia variedad de valores en la produccin sostenible de alimentos es una tarea atractiva y necesaria, pero dfcil de poner en prctica. La pregunta que se plantea con frecuencia es la de cmo se pueden utilizar hoy los recursos para mejorar en alto grado la seguridad alimentaria sin que disminuya su capacidad para que las generaciones futuras puedan obtener el mismo volumen de produccin. 12.8 A nivel nacional, se presiona a los gobiernos para que ofrezcan incentivos a fin de que los recursos naturales y ambientales se ordenen
de manera sostenible. Las medidas normativas adoptadas varan de un pas a otro, segn la ndole de los problemas que se enfrentan. 12.9 Tanto los aspectos nacionales como los internacionales de los problemas relativos al medio ambiente y a los recursos naturales condicionan notablemente la aplicacin de las polticas de desarrollo en general y la seguridad alimentaria en particular. A nivel nacional, los problemas de los recursos y el medio ambiente pueden forzar a los gobiernos a opciones difciles entre el presente y el futuro del crecimiento y la seguridad alimentaria. Las opciones pueden ser particularmente penosas en el sector agropecuario (incluidas la silvicultura y la pesca), donde se concentran muchos de los problemas referentes a los recursos de los pases en desarrollo. Adems, los acuerdos internacionales limitan las posibilidades de accin de los gobiernos para influir sobre el uso de los recursos naturales. 12.10 A la larga no hay conflicto entre el uso sostenible de los recursos naturales y la seguridad alimentaria, puesto que en un futuro previsible la produccin alimentaria depender de los recursos de tierra y agua. Si se degradan estos recursos se reducir la capacidad productiva futura, y con ella mermar la seguridad alimentaria a nivel mundial y posiblemente tambin en un plano nacional y local. 12.11 A corto plazo, los planteamientos e incluso las polticas escogidos para cubrir las necesidades de alimentos y de ingresos en el presente pueden tener efectos negativos sobre la base de recursos y sobre el medio ambiente en general. Inversamente, las medidas para proteger la base de recursos y el medio ambiente pueden reducir la produccin y los ingresos, con la consiguiente merma de la seguridad alimentaria. 12.12 En definitiva, es necesario que las polticas se basen en el reconocimiento de que la degradacin de los recursos tienen diferentes consecuencias para los diferentes pases y grupos de la poblacin. Para los pases pobres, las consecuencias pueden ser muy graves, ya que su bienestar depende en gran medida del potencial productivo de sus recursos agrcolas. Al mismo tiempo, hay que reconocer que la degradacin de los recursos en cualquier lugar del planeta, especialmente en los principales pases en desarrollo exportadores de alimentos, puede dificultar la solucin de los problemas relacionados con la seguridad alimentaria de los grupos pobres si reduce el potencial mundial de produccin de alimentos.
13. Problemas del empleo y mercados de trabajo

13.1 El desempleo y el subempleo han sido caractersticas (o al menos as lo han supuesto los economistas en general) de los pases en desarrollo y en especial de sus sectores agrcolas desde los comienzos de la era postcolonial. Por lo menos un modelo temprano de desarrollo se bas en el supuesto de que haba exceso de mano de obra en el sector agrcola. Lo que es nuevo en los aos noventa es la aparicin de tasas relativamente elevadas de desempleo en varios pases muy industrializados y en todas las economas en transicin. 13.2 La presencia de desempleados y subempleados tiene efectos negativos para la seguridad alimentaria. En general, son recursos potencialmente productivos que no contribuyen a la produccin global. Este despilfarro de recursos reduce los ingresos globales y, por supuesto, deja a los individuos afectados y a sus familias sin ganancias, limitando as el acceso a los alimentos a nivel nacional y familiar. En la medida en que la mayor proporcin de estos desempleados y subempleados corresponde a la agricultura, se reduce la disponibilidad global de alimentos. Obviamente, una reduccin de los ingresos nacionales limita la capacidad para importar alimentos. En consecuencia, la infrautilizacin de la fuerza de trabajo (o de cualquier otro recurso) puede reducir la disponibilidad de alimentos cualquiera que sea el sector del que dependa la ventaja comparativa. 13.3 No hay un consenso total sobre las causas y los remedios del desempleo, pero en algunos aspectos hay acuerdo general. En los pases desarrollados, las polticas y las instituciones establecidas durante muchos aos para proteger los intereses de los trabajadores han introducido rigideces en el mercado de trabajo y han elevado el costo del factor trabajo. Al integrarse progresivamente y hacerse ms competitivos los mercados mundiales y al introducirse cambios estructurales, los mercados de trabajo carecen de flexibilidad y eficiencia suficientes para redistribuir la mano de obra y el resultado es el desempleo estructural. El cambio de las polticas y de las instituciones est siendo un proceso lento y polticamente penoso en la mayora de los pases, debindose recurrir a mecanismos de proteccin social para mitigar entre tanto los problemas de inseguridad alimentaria. 13.4 Los pases en transicin han experimentado una reestructuracin econmica y poltica sin precedentes, casi siempre con polticas o instituciones inadecuadas para facilitar el funcionamiento de un mercado de trabajo eficiente. No es de extraar, por consiguiente que el resultado sea un desempleo masivo. Ello ha dado lugar a su vez a una
inseguridad alimentaria y una subnutricin graves en muchos de esos pases. 13.5 Los problemas del empleo en los pases en desarrollo, especialmente en el Africa subsahariana y Asia meridional, son en muchos aspectos ms complejos y espinosos, y ms directas y graves sus consecuencias para la seguridad alimentaria. El desempleo y el subempleo son rurales y agrcolas en mucha mayor proporcin, lo que hace que tengan una incidencia negativa directa sobre la seguridad alimentaria en sus aspectos de disponibilidad y acceso a los alimentos. Mientras que los trabajadores del campo estn desempleados o subempleados gran parte del ao, el factor trabajo dificulta gravemente la produccin agrcola por el carcter acentuadamente estacional de las tecnologas empleadas. Los mercados de trabajo no estn bien desarrollados, pero al mismo tiempo se han adoptado, en los sectores industrial y de servicios estructurados, algunas de las polticas e instituciones que hacen que los mercados de trabajo en los pases desarrollados sean rgidos y el trabajo sea caro. Esto limita, para los habitantes de zonas rurales, las oportunidades de empleo estacional o a tiempo completo fuera del sector agrcola. 13.6 Las polticas macroeconmicas de muchos pases (tales como tipos de cambio sobrevalorados y crditos e insumos subvencionados) han incentivado en algunos casos la adopcin de tecnologas de sustitucin del trabajo. Por ltimo, la mayora de estos pases han invertido muy poco en servicios de educacin o salud para aumentar el valor productivo y la movilidad de sus recursos humanos. Casi ninguno ha reconocido, adems, que una buena nutricin es no slo un gasto de consumo corriente sino una inversin en capital humano.
14. Un contexto econmico mundial cambiante: consecuencias polticas

14.1 Las consecuencias que los cambios del contexto econmico mundial tienen para la seguridad alimentaria de los pases en desarrollo dependen de la medida en que condicionen las opciones polticas de tales pases. En la economa mundial, las polticas nacionales y sus instrumentos de aplicacin van a estar cada vez ms condicionados, directa o indirectamente, por acontecimientos o presiones exteriores de mundializacin, integracin econmica, tratados sobre el medio ambiente y recursos naturales, as como por el proceso de liberalizacin econmica.
14.2 Por ejemplo, los prstamos condicionados a reformas de polticas imponen directamente opciones fundamentales en muchos pases en desarrollo. Aun cuando no sean explcitas las condiciones exigidas por los pases donantes, la amenaza de una crisis econmica y financiera fuerza a los gobiernos de los pases en desarrollo a tomar medidas para reducir el dficit presupuestario y la deuda pblica recortando los gastos pblicos y/o aumentando los impuestos. Los gobiernos tienen as que hacer opciones polticas difciles para que las reducciones en los gastos se repartan entre los diversos sectores de la poblacin. En gran medida, la distribucin de la carga depender de la presin relativa que cada grupo social pueda ejercer sobre el gobierno. 14.3 Para combatir la pobreza y la inseguridad alimentaria, los gobiernos pueden recurrir a tipos limitados de intervencin. Consideraciones de austeridad presupuestaria y de eficiencia harn que se limiten estrictamente o se abandonen por completo los programas generales de subvenciones y asistencia que distorsionan los incentivos del mercado. Como se ha comprobado que estas polticas han resultado contraproducentes, se utilizarn otras polticas y otros instrumentos con el objetivo preciso de promover la seguridad alimentaria. Para aplicar estas polticas aceptables ser preciso suprimir obstculos institucionales y mejorar la eficiencia de la administracin del sector pblico. 14.4 Adems, el papel de las organizaciones no gubernamentales (ONG) y del sector privado en la realizacin de programas de seguridad alimentaria habr de promoverse, frente a la reduccin de los presupuestos y servicios pblicos. Las ONG han proliferado en los ltimos aos y muchas de ellas han asumido importantes papeles en la prestacin de servicios y en la ejecucin de polticas y programas antes reservados al mbito gubernamental. Si bien la mayora de las ONG son entidades serias y responsables, no hay que pensar que son siempre fiables para sustituir al Estado. 14.5 A medida que la economa mundial avanza en el camino de la cooperacin y la integracin, las polticas nacionales se vern obligadas a acatar las disciplinas de los acuerdos regionales o internacionales de los que formen parte (incluidos los referentes a los recursos naturales y el medio ambiente). Por otro lado, las polticas nacionales utilizables sern ms limitadas y dejarn menos margen a las manipulaciones y consideraciones coyunturales. En cuanto a la agricultura, esos acuerdos imponen una disciplina respecto a cualquier poltica agrcola nacional que pretenda manejar la estructura de los precios en favor de la agricultura. El problema que se plantea a los pases es encontrar
mtodos baratos y desconectados que impulsen la productividad del sector agrcola. Puede tratarse de intervenciones para mejorar la infraestructura, los servicios de investigacin y de extensin, y la ayuda para la creacin de mercados e instituciones de crdito en las zonas rurales. 14.6 La acentuacin de los desequilibrios demogrficos y econmicos dentro de los pases y entre ellos, las guerras civiles y los desastres naturales, la prdida de empleos durante la transicin a otros sistemas econmicos y polticos, as como la aparicin y reforzamiento de planes de cooperacin e integracin econmica, han afectado enormemente a la movilidad internacional de la mano de obra y a las modalidades de migracin. Actualmente, hay ms de 80 millones de personas que viven permanentemente fuera de su pas y otros 18 millones que han emigrado por problemas polticos o catstrofes naturales. Todos los aos, un milln de personas aproximadamente emigra definitivamente y otro milln trata de obtener asilo poltico. La acentuacin de los desequilibrios econmicos entre las zonas rurales y las urbanas ha dado tambin lugar a migraciones del campo a la ciudad dentro de las fronteras, que han adquirido proporciones inquietantes en muchos pases. 14.7 Las migraciones tienen importantes repercusiones sobre la seguridad alimentaria para los propios emigrantes y, a travs de ellos, (de forma positiva o negativa), para los sectores econmico y agrcola de las regiones de los receptores y de los donantes. En muchos casos, la migracin ha contribuido de forma importante al crecimiento agrcola y general de los pases receptores; las remesas de fondos de los trabajadores emigrantes han representado una fuente considerable de ingresos, moneda extranjera y capital rural y los emigrantes que vuelven a sus pases han aportado los conocimientos tcnicos y los ahorros adquiridos en el extranjero. Por otra parte, a pesar de la aparente paradoja, la migracin ha creado tambin en muchos casos escasez de mano de obra y reduccin de la actividad agrcola en los pases o zonas de origen. Esto ha ocurrido en parte porque los que emigran suelen tener un nivel de educacin, conocimientos tcnicos y dinamismo ms alto que la media de la poblacin. La migracin creciente ha planteado problemas difciles de integracin econmica y social en muchos pases receptores. 14.8 La creciente gravedad de estos problemas apunta a la urgente necesidad de un cambio de poltica, tratando de atacar las races de los mismos en lugar de reaccionar a los efectos. La adopcin de medidas para acelerar el progreso hacia una seguridad alimentaria mundial, unos
suministros de alimentos suficientes, la estabilidad de la produccin y el acceso a los alimentos, as como las medidas destinadas a crear oportunidades sostenibles de la actividad comercial y empleo, pueden contribuir a reducir las fuertes prdidas de recursos humanos de los pases en desarrollo y ayudar tambin a contener los enormes gastos realizados por los pases receptores para reducir las corrientes de emigrantes.
15. Mirando hacia el pasado y el futuro

15.1 Qu enseanzas cabe deducir de la experiencia de los ltimos 20 aos? El mundo es muy distinto del que era en la poca de la Conferencia Mundial de la Alimentacin, en 1974. Sin embargo es oportuno revisar, por el inters que presentan hoy, algunos rasgos del viejo orden poltico y las ideologas en que se sustentan. El llamamiento a la solidaridad con los pases en desarrollo, la autosuficiencia y un nuevo orden econmico ms justo se manifiestan ahora de maneras distintas. El principio de solidaridad se ha ampliado hasta una dimensin mundial al crecer la conciencia de la interdependencia de los intereses econmicos. Puede considerarse que la solidaridad y la autosuficiencia han desembocado en una perspectiva ms amplia de colaboracin e integracin intrarregional. Un orden econmico ms justo, por lo menos en el comercio, era la finalidad de las recin concluidas negociaciones de la Ronda Uruguay del GATT y de la fundacin de la OMC. Al mismo tiempo, sin embargo, la asistencia oficial al desarrollo ha quedado rezagada respecto a las crecientes necesidades. Los compromisos oficiales de asistencia exterior a la agricultura, y por consiguiente la seguridad alimentaria, han decado cuantitativamente en los ltimos aos. 15.2 Algunos acontecimientos polticos han impuesto tambin perspectivas radicalmente diferentes de las que existan en 1974. El principio de no alineamiento ha perdido relevancia en el contexto actual de relaciones Este-Oeste y Norte-Sur. Ya no hay dos superpotencias que se disputan la hegemona en los pases en desarrollo. La solidaridad con ellos ha dado lugar a un enfoque ms pragmtico en el que el propio inters juega un papel ms importante en las alianzas y los acuerdos. Ejemplo de este nuevo enfoque es el Grupo Cairns, cuyos pases miembros, desarrollados y en desarrollo, se han esforzado en conjunto por alcanzar objetivos comunes de liberalizacin comercial.
15.3 El acercamiento Norte-Sur se puso tambin de manifiesto en la firma de acuerdos de libre comercio entre pases con niveles muy distintos de desarrollo econmico y de ingresos. El ms notable de estos procesos es el TLC; actualmente estn en curso negociaciones para ampliar su mbito y crear otras formas de acuerdos econmicos y comerciales. Los desacuerdos entre el Norte y el Sur se han moderado tambin por el hecho de que varios pases en desarrollo, en proceso de rpida industrializacin, pueden ahora aspirar a ser considerados como pases desarrollados en algunos aspectos importantes. 15.4 La situacin poltica general ha tendido hacia un modelo menos polarizado de influencias dominantes, que refleja el creciente peso relativo de un Japn muy industrializado, una Europa ms integrada y una Asia oriental y sudoriental dinmica, desempeando China un papel de importancia creciente en el escenario poltico y econmico mundial. 15.5 Estas tendencias revelan en general mejores relaciones entre pases y mejores perspectivas para la seguridad alimentaria mundial. Sin embargo, las posibilidades de una mejor seguridad alimentaria a nivel de los pases y de los hogares son ms problemticas en este contexto mundial. El mejoramiento de la seguridad alimentaria de cada pas depende en gran medida de su capacidad para integrar su economa en la comunidad internacional y para competir en un mundo interdependiente. A nivel de los hogares, la seguridad alimentaria depende de la capacidad de los miembros de cada familia para lograr un ms fcil acceso a los alimentos. Tal acceso requiere a su vez oportunidades de empleo y participacin en los beneficios de una economa creciente y dinmica. Los hogares pobres y sin perspectivas necesitan programas de proteccin social para disfrutar de seguridad alimentaria. 15.6 Al mismo tiempo, el mundo se enfrenta con problemas sumamente complejos asociados con las tendencias nacionalistas de los pases en transicin y los trastornos causados por los conflictos polticos, religiosos y tnicos. Este proceso acenta los problemas de inseguridad alimentaria en especial y de seguridad en general. El desmantelamiento de un arsenal nuclear con un poder destructivo que excede toda racionalidad, que ha de hacerse sin riesgo y evitando su proliferacin en los Estados de reciente creacin y en otros pases, no es sino uno de los aspectos del problema. Otro es la realizacin y utilizacin de los recursos conseguidos como dividendo de la paz de maneras productivas que permitan a los pases, entre otras cosas, mejorar su situacin en materia de seguridad alimentaria. Otro imperativo consiste en ayudar a los nuevos Estados a estabilizar y consolidar su situacin poltica y
econmica. Es fundamental que los ltimos 50 aos de paz por el temor den paso a un nuevo perodo de paz por la riqueza compartida. 15.7 El contexto internacional es ahora ms favorable que en 1974 para el crecimiento econmico. La liberalizacin del comercio y del mercado de capitales junto a su movilidad han incitado tanto a los pases en desarrollo como a los desarrollados a mejorar su posicin creando oportunidades crebles de inversin. Pero los requisitos previos son estabilidad poltica, instituciones estables y polticas macroeconmicas que eviten desequilibrios profundos y prolongados. Cada pas ha de afrontar la tarea de crear tal ambiente. 15.8 Hay oportunidades especiales para realizar inversiones provechosas en los pases en desarrollo que tienen una ventaja comparativa en lo que respecta a las actividades con alta densidad de mano de obra poco especializada. Pese a las mayores tendencias proteccionistas de los pases desarrollados bajo la presin de los problemas de ajuste del mercado de trabajo, estas oportunidades deben continuar, ya que cada vez ms pases se presentan como lugares de inversin crebles y estables. Mayores oportunidades de empleo y de ganancias, especialmente para los trabajadores poco especializados, no pueden sino contribuir a los esfuerzos de los pases en desarrollo para combatir la inseguridad alimentaria. 15.9 No todos los pases en desarrollo podrn, al menos en un futuro prximo, aprovechar las mayores oportunidades ofrecidas por la economa mundial. Algunos pases estn buscando el consenso poltico necesario para emprender reformas econmicas que pueden, a corto plazo, causar perjuicios a algn inters nacional; otros luchan por reconstruir sus economas y crear instituciones e infraestructuras adecuadas. Algunos pases tendrn que confiar ms en sus propios esfuerzos, los recursos (ahorros) generados internamente y la asistencia oficial durante varios aos. 15.10 Las obligaciones asumidas en virtud de tratados internacionales y la creciente influencia sobre las polticas internas de los acontecimientos en los mercados internacionales seguirn limitando las polticas nacionales para resolver los problemas internos. Aunque los pases podran en principio aislarse de tales influencias, es improbable que lo hagan dadas las consecuencias catastrficas de tales polticas en el pasado. 15.11 En un mundo ideal, cul sera el contexto sociopoltico y econmico ms propicio para eliminar la inseguridad alimentaria y la
subnutricin, es decir, para asegurar alimentacin para todos? Puede ser difcil llegar a un acuerdo sobre todos los elementos de tal contexto ideal, pero seguramente algunos de ellos seran los siguientes:
los pases adoptaran en general sistemas polticos participativos y pluralistas en el marco de los cuales los gobiernos rendiran cuentas y seran responsables ante el pueblo; los gobiernos encontraran medios pacficos para resolver los conflictos internos y, con la asistencia de una organizacin eficaz de las Naciones Unidas o de otras organizaciones legtimamente encargadas de mantener la paz, los conflictos con otros gobiernos; los gobiernos dedicaran sus recursos limitados a hacer aquellas cosas que los mercados no hacen bien y que son necesarias para el funcionamiento eficiente y prctico de la economa y la sociedad (entre ellas, pero no exclusivamente, el suministro de mecanismos de proteccin como cupones para alimentos destinados a quienes tienen un acceso limitado o nulo al mercado, la garanta de niveles socialmente ptimos de inversiones en bienes pblicos, el ofrecimiento de incentivos adecuados para el uso sostenible de los recursos naturales y del medio ambiente, y el establecimiento de una estructura jurdica, reglamentaria e institucional que asegure las condiciones de un mercado competitivo); los mercados nacionales e internacionales se liberalizaran para que los recursos pudiesen emplearse en todo el mundo con el fin de elevar al mximo el nivel sostenible y la tasa de crecimiento de la actividad econmica; y se encontraran medios nacionales e internacionales para ayudar eficazmente a los grupos pobres a aumentar su capacidad de produccin, acortando as la distancia entre ricos y pobres sin reducir indebidamente el incentivo para que los ricos sean productivos.
15.12 En ltima instancia, la seguridad alimentaria en cualquier pas debe ser competencia del gobierno nacional, en conjuncin con las autoridades locales y en colaboracin con los grupos y miembros de la sociedad interesados. Es necesario asegurar la coordinacin y el enlace a nivel internacional. La comunidad y las organizaciones internacionales pueden ser tiles, pero no pueden reemplazar las intervenciones y la voluntad poltica necesarias en el propio pas para conseguir la seguridad alimentaria.
Bibliografa
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Notas
Para un anlisis del caso de los Estados Unidos de Amrica, vase Cassidy (1995). Smith (1994). 3 Vase tambin el documento paralelo de la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin titulado Necesidades de alimentos y crecimiento de la poblacin (WFS/96/TBD/5). 4 Saito (1994). 5 Vanse tambin Krueger, Schiff y Valds (1991) y Schiff y Valds (1992). 6 Thiesenhusen (1995). 7 Para un anlisis ms detallado, vase FAO (1993). Vase tambin FAO (1995). 8 Binswanger (1989); tambin Bond (1983). 9 La necesidad de reestructuracin en los pases desarrollados no siempre ha sido el resultado de modificaciones en las polticas. Los rpidos cambios tecnolgicos y el envejecimiento consiguiente de ciertas industrias han sido a menudo la causa de la decadencia de algunas de ellas. Estos cambios pueden ocasionar tambin un desempleo estructural, al aumentar el nivel de especializacin del trabajo en las industrias. 10 The Economist (7-13 de octubre de 1995), pg. 12. 11 Fondo Monetario Internacional (1994). 12 Vase tambin el documento de la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin titulado La alimentacin y el comercio internacional. 13 Para un anlisis ms detallado, vase el Captulo 8 de Agricultura mundial: hacia el ao 2010 (FAO, 1995). Para un estudio de los posibles efectos sobre las regiones en desarrollo y sobre los principales productos bsicos, vase Impact of the Uruguay Round on Agriculture. Informe presentado al Comit de Problemas de Productos Bsicos, 16 perodo de sesiones, FAO, Roma, 3-7 de abril de 1995. 14 Para una comparacin de las disposiciones especficas del Acuerdo sobre la Agricultura con las de los programas de ajuste estructural, vase Konandreas (1994). 15 Vase tambin el documento paralelo de la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin titulado La alimentacin y el comercio internacional (WFS 96/TBD/13). 16 Para ms detalles sobre la disminucin del valor de las preferencias por regiones y productos bsicos, vase el documento Impact of the Uruguay Round on Agriculture, (op. cit.). 17 No se sabe con seguridad si se reducir o no la variabilidad de los precios como resultado de las sacudidas de la oferta. Las simulaciones basadas en el Modelo Alimentario Mundial de la FAO no han puesto de manifiesto una reduccin de la variabilidad de los precios como resultado de la Ronda Uruguay. Lo que s se ha observado es que ...en ausencia de existencias suficientes, una dficit de produccin har que los precios suban rpidamente... y que ...ser necesario vigilar cuidadosamente en el futuro el problema persistente de la inestabilidad de los precios internacionales de los alimentos y evaluar la funcin de las existencias privadas frente a las pblicas. Para ms informacin sobre los resultados de la simulacin, vase FAO (1995). 18 Vanse Josling (1994) y FAO (1995).
1 2
El Tratado de Estrechamiento de Relaciones Econmicas entre Australia y Nueva Zelandia constituye una excepcin en cuanto incluye plenamente la agricultura. 20 Vase Homer-Dixon, Boutwell y Rathjens (1993). 21 Vase el documento de la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin titulado Produccin de alimentos: la funcin decisiva del agua. 22 Vase Barrett (1994).
19
4. Necesidades de alimentos y crecimiento de la poblacin

1. Introduccin
PODR LA HUMANIDAD HACER FRENTE AL CONTINUO CRECIMIENTO DE SU POBLACIN? 1.1 Segn las proyecciones de las Naciones Unidas (variante media), la poblacin mundial aumentar en un 72 por ciento entre 1995 y el ao 2050. Es de esperar que, para entonces, se haya reducido el dficit alimentario, haya aumentado el consumo de alimentos per cpita en los pases que padecen escasez y se hayan diversificado los regmenes alimenticios de las poblaciones, con la consiguiente eliminacin de las deficiencias especficas. Todos estos cambios tendrn un gran peso en los sistemas de produccin de alimentos, en los recursos naturales y en el medioambiente. 1.2 El principal problema que se plantea es si el aumento necesario de la produccin de alimentos y los recursos naturales disponibles ser suficiente para hacer frente a este crecimiento demogrfico de forma sostenible hasta el ao 2050, fecha en la que se prev una estabilizacin de la poblacin mundial. La distribucin de los recursos naturales necesarios para la produccin agrcola no se corresponde con la
distribucin geogrfica de la poblacin, y las corrientes migratorias no compensan necesariamente esta diferencia de distribucin, que provoca aun ms dificultades. Este problema se plantea a nivel local, nacional, regional e internacional.
OBJETIVO DEL DOCUMENTO 1.3 El presente documento se centra en la importancia relativa de las tendencias de tres factores: los factores demogrficos que determinan las necesidades de energa alimentaria1, la superacin de las diferencias existentes en las necesidades energticas, y la diversificacin de las modalidades de rgimen alimenticio a fin de satisfacer mejor las necesidades nutricionales. Desde esta perspectiva, la poblacin no es solamente una suma de personas con caractersticas demogrficas o socioeconmicas propias, sino un conjunto de individuos con necesidades nutricionales distintas debido a variables tales como sexo, altura, edad, grado de actividad fsica y calidad de la alimentacin. 1.4 El presente documento utiliza por lo tanto sobre todo las necesidades mnimas de energa como base para estimar la energa derivada de las plantas necesaria para hacer frente a las mismas. Estas necesidades energticas se evalan para el ao 2050 teniendo en cuenta varios supuestos demogrficos y nutricionales y su influencia mutua. 1.5 Naturalmente, la importancia relativa de estos tres factores demogrficos y nutricionales (identificados anteriormente) depende de los supuestos adoptados. El cambio de los supuestos modificara los resultados. Las proyecciones sobre poblacin de las Naciones Unidas presentan tres hiptesis muy diferenciadas que demuestran la importancia de los factores demogrficos. Como contraste, los supuestos nutricionales adoptados en lo que respecta a superar las diferencias de necesidades energticas y diversificar el tipo de alimentacin son moderados: el nivel de energa alimentaria alcanzada por los pases en desarrollo en el ao 2050 sera el previsto por la FAO para Asia oriental en el ao 2010, y el nivel de diversificacin de la dieta adoptado no se diferencia mucho del previsto por la FAO en todo el mundo para el ao 2010. 1.6 Tales hiptesis facilitan la evaluacin de las consecuencias de los distintos supuestos en lo que respecta a los cambios demogrficos y
nutricionales en el ao 2050, y han sido adoptados por las siguientes razones:
Las proyecciones demogrficas de las Naciones Unidas llegan hasta el ao 2050 y cubren un perodo suficientemente largo para que se manifieste plenamente la influencia de los factores demogrficos. A partir del ao 2050 se espera que el crecimiento demogrfico experimente una estabilizacin generalizada. Por supuesto, desde una perspectiva de equilibrio entre poblacin y alimentos, el problema de alcanzar el desarrollo sostenible tendr que estar resuelto para el ao 2050, o preferiblemente antes.
1.7 Estos resultados darn una idea de la magnitud de los problemas demogrficos con respecto a la produccin de alimentos para satisfacer las necesidades nutricionales en el ao 2050, sin tener en cuenta otras fechas anteriores. En consecuencia, el documento ampla a la esfera de la nutricin las previsiones demogrficas de las Naciones Unidas. 1.8 Es evidente que el documento no puede considerarse como una ampliacin de las proyecciones demogrficas al sector econmico. 1.9 Habr que tener tambin en cuenta que, al centrarse en el desarrollo sostenible durante un perodo que corresponde aproximadamente a dos generaciones, se pone de manifiesto la importancia del desarrollo del capital humano, y las polticas que afectan a ms de una generacin.
LAS CLASIFICACIONES UTILIZADAS 1.10 Adems de utilizar la distincin comn entre pases desarrollados y en desarrollo (es decir, de carcter socioeconmico), o por continentes (es decir, de carcter geogrfico), es tambin til tratar de clasificar a los pases segn las principales fuentes de energa que utiliza en la dieta su poblacin. Los tres modelos de clasificacin pueden considerarse complementarios. 1.11 Al determinar el nmero de regmenes alimenticios debe encontrarse un punto de equilibrio entre la precisin derivada de establecer un elevado nmero de modalidades de alimentacin, y la estabilidad de la clasificacin a largo plazo. Por supuesto, al elegir la opcin de la estabilidad y reducir as el nmero de modelos, pueden presentarse algunas anomalas, que se examinarn a su debido tiempo.
1.12 Debido al pequeo nmero de modelos adoptados en el presente documento, se registrarn probablemente pocos cambios en las modalidades de alimentacin. Aun cuando algunos pases tengan que importar cereales, para aumentar sus suministros de alimentos (es decir tengan que comprar trigo en lugar de estructurar de manera diferente su rgimen alimenticio), estas importaciones tendrn que ser en una gran escala a nivel nacional si se quiere cambiar el modelo de alimentacin de un pas. 1.13 Implcitamente, se acepta un importante supuesto: las poblaciones que consumen sobre todo races y tubrculos (yuca, ame, colocasia, etc.) no cambiarn ese modelo radicalmente. Este hecho puede explicarse recurriendo a tres observaciones: los pases interesados pueden intensificar esos cultivos sin daar los suelos; ellos cuentan todava con considerables reservas de tierra para la agricultura de secano; y, debido a su gran pobreza, tal vez no sean capaces de importar cereales suficientes para introducir algn cambio en el tipo de dieta antes de que pasen varios decenios.
POSIBILIDADES Y LIMITACIONES 1.14 La previsibilidad de los distintos aspectos que intervienen en la cuestin alimentacin-poblacin vara considerablemente. 1.15 Entre estos factores, los cambios demogrficos son tal vez los menos difciles de predecir. Poco despus de la segunda guerra mundial, las Naciones Unidas pudieron prever la poblacin mundial para el ao 2000 y han elaborado proyecciones subsiguientes sin que se hayan producido cambios sustanciales en los resultados (Cuadro 1).
Cuadro 1
1.16 Debido a las corrientes migratorias internas e internacionales, provocadas a menudo por cambios econmicos, la observacin realizada sobre las proyecciones se verifica mejor para las zonas geogrficas ms extensas que para otras ms reducidas. 1.17 Resulta difcil prever los cambios que se vayan a introducir en las prcticas agrcolas como puedan ser los cambios tecnolgicos, el desarrollo de nuevos cultivares, la seleccin de nuevas especies animales, el xito de investigaciones sobre la adaptacin de sistemas de
cultivo al medio ambiente o de ste a los sistemas de cultivo (riego, etc.), la difusin de los conocimientos tcnicos y las innovaciones, etc. 1.18 Adoptar un marco cronolgico de 50 aos, o incluso de 20, plantea dificultades debido al carcter imprevisible de algunas variables exgenas tales como: las inversiones pblicas en infraestructura que puedan influir en el desarrollo de la agricultura; el suministro de insumos agrcolas; la regulacin de los mercados agrcolas; y la eficacia de las polticas de ajuste estructural que influyan en factores tales como los ingresos o las deudas de los agricultores. Sin embargo, limitndose a proyecciones demogrficas relativamente slidas y a los aspectos nutricionales, se pueden sortear en cierta medida estas dificultades.
Las proyecciones se basan en la labor realizada por las organizaciones internacionales
1.19 Las proyecciones utilizadas en el presente documento se fundamentan en una serie de proyecciones preparadas por las organizaciones internacionales. 1.20 Se han examinado las tres hiptesis de las Naciones Unidas para las proyecciones demogrficas hasta el ao 2050, a fin de calcular la importancia relativa o absoluta de algunos factores demogrficos para las necesidades de energa en los cambios dietticos que influyen en la demanda de alimentos. Incluso detenindose a este nivel, se puede observar ya que la magnitud de los cambios en lo que respecta a la produccin de alimentos es imprevisible y plantea problemas importantes con respecto a posibles soluciones, segn los distintos criterios, como puede ser la mejora de la productividad, la sostenibilidad, los costos ambientales, etc. 1.21 Las proyecciones para la alimentacin y la agricultura hasta el ao 2010, elaboradas por la FAO, han servido de marco para realizar este estudio. As pues, el documento se basa en Agricultura mundial: hacia el ao 2010 (FAO, 1995b), para sus resultados a nivel nacional y para sus supuestos en lo que respecta a las tendencias hasta el ao 2025. 1.22 Los procedimientos para evaluar las necesidades energticas han sido elaborados por la FAO. 1.23 La utilizacin combinada de estas tres fuentes ha permitido una proyeccin a largo plazo de las necesidades de energa y de los factores demogrficos y nutricionales que determinan esas necesidades.
1.24 Hay que sealar que, segn las hiptesis utilizadas en este documento, para hacer frente a los problemas de la magnitud en l descritos se requiere lo siguiente:
estrategias holsticas que utilicen esfuerzos nacionales e internacionales por una parte, y movilicen recursos humanos, tcnicos y financieros por la otra; un cambio importante y sin precedentes en la escala de la seguridad alimentaria y el desarrollo del capital humano, que incluya la resolucin de aquellos problemas demogrficos y relativos al gnero que influyen en la seguridad alimentaria.
1.25 En el Captulo 2 se examina el equilibrio histrico entre poblacin y produccin alimentaria y se clasifican los pases segn su nivel de desarrollo, el continente al que pertenecen y sus modalidades de alimentacin, y se extraen algunas enseanzas de las tendencias observadas. 1.26 En el Captulo 3 se examinan algunas hiptesis que se utilizarn en el futuro para ilustrar el efecto relativo sobre las necesidades energticas del crecimiento demogrfico y de otros factores afines como la urbanizacin. Se pasa seguidamente a exponer la importancia de suprimir las actuales diferencias de necesidades energticas y las nuevas que surjan al cambiar los hbitos alimentarios. Por ltimo, se examina en l la suma de efectos de los factores anteriormente mencionados y se sacan algunas conclusiones. Hay que sealar que cada uno de los factores se presenta como coeficiente multiplicador de la energa derivada de las plantas. La suma de los efectos se obtiene multiplicando cada uno de los coeficientes.
2. Equilibrio entre la poblacin y la produccin de alimentos desde 1950

2.1 En primer lugar se examinan las tendencias demogrficas que pueden haber influido en las necesidades energticas de las poblaciones y que, por lo tanto, pueden haber condicionado los suministros de alimentos que se necesitan para satisfacer esas necesidades. Las variaciones en los suministros de alimentos se describen ms adelante. Por ltimo, se examina si los suministros de alimentos han sido suficientes para atender estas necesidades.
CAMBIOS DE POBLACIN 2.2 Los cambios de poblacin que se han registrado desde la segunda guerra mundial y que afectan a los suministros de alimentos pueden resumirse como sigue:

La mortalidad ha descendido en todos los continentes. La fecundidad ha disminuido o est disminuyendo, con algunas excepciones en determinadas regiones. Como consecuencia de estas tendencias, ha tenido lugar o se est produciendo una transicin demogrfica: la poblacin mundial se ha duplicado entre 1950 y 1990; el incremento mximo, medido en ndices de crecimiento, se registr en los aos sesenta; el crecimiento mximo del nmero de habitantes se est registrando en los aos noventa; la poblacin mundial seguir creciendo durante varios decenios; las estructuras de la poblacin han comenzado ha decrecer, si bien en forma escalonada. Hay una concentracin masiva de poblacin en las ciudades. Han surgido 15 megalpolis con una poblacin de ms de 10 millones de habitantes cada una. Se prev que la poblacin rural seguir creciendo hasta el ao 2015 en todas las regiones en desarrollo, excepto Amrica Latina, pero a un ritmo menor. En los pases menos adelantados, se prev que la poblacin rural seguir creciendo hasta despus del ao 2025 (Naciones Unidas, 1995a). La densidad de la poblacin rural se ha incrementado. La migracin es una cuestin particularmente compleja, en la que resulta difcil hacer proyecciones. Hay varias cuestiones de este sector que es preciso subrayar. Si bien la seguridad alimentaria es con frecuencia un factor importante de la migracin, por ejemplo la hambruna padecida en Irlanda por la crisis de la papa, con frecuencia los desplazamientos de poblacin se deben a una combinacin de factores. Por ello, en trminos ms generales la distribucin desigual de los recursos y las oportunidades dentro de los pases y entre ellos ha contribuido de manera importante a las migraciones humanas a lo largo de la historia. La migracin puede tener consecuencias positivas y negativas para los lugares de origen y de destino (por ejemplo, la introduccin de nuevas ideas y conocimientos, o la escasez de mano de obra) y para los inmigrantes y sus familias (por ejemplo, las remesas), que pueden modificar el desarrollo de las comunidades, segn las circunstancias. Como se ha indicado ya, la falta de seguridad alimentaria, especialmente cuando va acompaada del agotamiento de los recursos naturales, es un factor importante en el desencadenamiento de las corrientes migratorias. Las catstrofes naturales, la sequa, los conflictos civiles y la guerra tambin originan migraciones.
El volumen de las migraciones ha aumentado en general a lo largo de los ltimos decenios, y la reciente revolucin de las comunicaciones y el transporte est creando condiciones que permiten desplazamientos rpidos en gran escala de la poblacin: de unas zonas rurales a otras para desmontar y colonizar tierras todava disponibles, del medio rural al urbano, de unas zonas urbanas a otras y de un pas a otro. Hay que sealar que la migracin internacional ya no se limita a los desplazamientos Sur-Norte, ya que en la actualidad existen tambin movimientos Sur-Sur, debido a que han ido en aumento las diferencias en el grado de desarrollo de los propios pases en desarrollo.
Por consiguiente, de acuerdo con estas observaciones cabe esperar un aumento del volumen de desplazamientos de poblacin y una diversificacin de los destinos. Ser necesario aplicar polticas nacionales e internacionales adecuadas para velar por que los efectos de las migraciones sean positivos. A este respecto, hay que tener en cuenta que las polticas concebidas meramente para frenar las corrientes migratorias, tanto internas como internacionales, en lugar de tener xito sern con frecuencia contraproducentes, si no se aplican polticas de desarrollo eficaces en las zonas de origen de los inmigrantes.
EFECTOS DE LOS CAMBIOS CUANTITATIVOS O ESTRUCTURALES DE LA POBLACIN SOBRE LAS NECESIDADES DE ENERGA 2.3 Adems de las lgicas repercusiones del propio crecimiento de la poblacin, todos los cambios estructurales que se han sealado hasta ahora han afectado en distinta medida a las necesidades de energa de las poblaciones. 2.4 El aumento de la esperanza de vida contribuye al crecimiento de la poblacin de todas las edades. Adems, la mejora de la alimentacin de los nios permite aumentar su talla y peso, incrementando as sus necesidades medias de energa cuando sean adultos. 2.5 La reduccin de la fecundidad genera dos efectos contrapuestos. De una parte contribuye al descenso de las necesidades medias de energa de la poblacin, porque las necesidades de las mujeres de la misma edad son ligeramente mayores cuando estn embarazadas. De otra parte contribuye a elevar las necesidades de energa, porque comporta una disminucin del porcentaje del componente ms joven de la poblacin, cuyas necesidades de energa son menores. Sin embargo, a largo plazo, la disminucin de la fecundidad contribuye a elevar las
necesidades, debido a que aumenta el porcentaje de la poblacin de edad ms avanzada, aunque el efecto neto no es significativo. 2.6 La actividad fsica aumenta las necesidades, tendiendo a ser su nivel mayor en las zonas rurales que en las urbanas. En cambio, las poblaciones urbanas cambian su rgimen de alimentacin y adoptan hbitos alimenticios que en general requieren ms caloras de origen vegetal (caloras). 2.7 En el presente documento se describen los efectos concretos de estos factores demogrficos sobre las necesidades de energa.
CAMBIOS EN LOS SUMINISTROS DE ALIMENTOS 2.8 Desde 1971, la FAO ha venido perfeccionando un sistema integrado e informatizado para compilar y mantener, en forma de registros de suministros/utilizacin, estadsticas agrcolas actuales sobre 30 productos alimenticios bsicos de los sectores de la agricultura y la pesca y 310 productos elaborados derivados de los anteriores en alrededor de 200 pases y territorios, con series de datos desde 1961 hasta 1990. 2.9 Si se suma la cantidad total de productos alimenticios obtenidos en un pas a la cantidad total de alimentos importados se obtiene una cifra que, una vez ajustada de acuerdo con los posibles cambios que puedan haberse registrado desde el comienzo del perodo de referencia, indica los suministros disponibles durante dicho perodo. Por lo que respecta a la utilizacin, se distingue entre cantidades exportadas, utilizadas como pienso o como semillas, destinadas a usos industriales o de otro tipo no alimentario o que se pierden durante el almacenamiento y el transporte, y suministros de alimentos disponibles para el consumo humano vendidos al por menor, es decir, la forma en que los alimentos forman o dejan de formar parte de los suministros de alimentos para el consumo (FAO, 1993a). 2.10 Es importante sealar que las cantidades de alimentos disponibles indican la cantidad que llega al consumidor, pero no necesariamente la de los alimentos consumidos realmente. Esta puede ser inferior a la sealada debido a las prdidas de alimentos comestibles y de nutrientes en el hogar durante el almacenamiento, la preparacin y la coccin (que afectan ms al contenido de vitaminas y minerales que al de caloras, protenas o grasas), las sobras de la comida, las cantidades destinadas a
alimentar animales domsticos o de compaa o los alimentos que se desechan (FAO, 1993a). 2.11 Por consiguiente, segn la evaluacin de la FAO, los suministros de alimentos en 1992 se cifraron como promedio (descontando las prdidas) en 2 718 caloras/per cpita/da, de las cuales 2 290 eran de productos vegetales y 428 de productos pecuarios.
Los suministros de alimentos han registrado un considerable aumento
2.12 En conjunto, los suministros de alimentos del planeta se han duplicado con creces durante los 40 ltimos aos. Esto ha supuesto que el crecimiento de los suministros mundiales de alimentos haya sido ms rpido que el de la poblacin, lo que ha comportado una elevacin considerable de los suministros medios de alimentos per cpita en caloras. Los datos disponibles indican que entre 1962 y 1991 los suministros diarios medios de alimentos per cpita subieron ms de un 15 por ciento, aunque estos promedios mundiales ocultan importantes variaciones regionales. 2.13 En los pases en desarrollo se ha registrado un importante aumento de los suministros de alimentos per cpita, subiendo de casi 1 990 caloras en 1962 a 2 500 caloras en 1991, mientras que al mismo tiempo la poblacin total prcticamente se duplic, pasando de 2 200 millones de habitantes a ms de 4 200 millones. Hay que sealar que durante el mismo perodo los suministros de alimentos de los pases desarrollados se elevaron de 2 000 caloras en 1962 a un mximo aproximado de 3 300 en 1982, para luego disminuir a unas 3 150 caloras en 1991. Este aumento fue especialmente importante en Asia, donde se aprovecharon plenamente las ventajas de la revolucin verde, y en Amrica Latina, que se benefici en gran medida de los avances tecnolgicos, como ocurri con las variedades hbridas de maz. 2.14 No obstante, hay tres tipos de pases que no siguen estas tendencias. En primer lugar, los pases europeos redujeron sus suministros entre 1982 y 1992, mientras que los pases de Amrica del Norte incrementaron enormemente los suyos. En los pases africanos, especialmente en los que la poblacin consume yuca, ame o colocasia, se registr un descenso de los suministros de alimentos durante el mismo perodo. Esta evolucin de Africa se debe considerar en particular como una consecuencia de la imposibilidad de llevar a cabo una revolucin verde en este continente. Hay que sealar que, durante el mismo perodo (1982-92), en las poblaciones que satisfacen la mayor
parte de las necesidades energticas con el maz se registr tambin una disminucin de sus suministros.
Usos distintos del consumo humano de la produccin cerealera
2.15 Tan slo la mitad de los cereales que se producen se destinan al consumo humano: en 1969-71 fue el 48 por ciento y en 1988-90 el 50 por ciento (FAO, 1995a). 2.16 La mayor parte de los cereales que no se destinan al consumo humano se utilizan como piensos. En el perodo de 1988-90 se us como pienso algo ms del 20 por ciento de la produccin mundial de cereales (el 15 por ciento en 1969-71). Los pases en desarrollo destinaron algo menos del 20 por ciento a la ganadera en 1988-90 (algo ms del 10 por ciento en 1969-71) (FAO, 1995a). El resto se utiliza como reserva de semillas (se estima que se necesita alrededor de un 5 por ciento para semillas) (James y Schofield, 1990), se pierde entre la recoleccin y la venta al por menor. (Resulta difcil evaluar las proporciones, por lo que el nico modo de hacerlo es observar las cantidades restantes.)
Prdidas de alimentos
2.17 Nadie conoce con exactitud las prdidas de las cosechas registradas entre las fases de produccin y de venta al por menor. Existen estudios de casos que se concentran en las prdidas de rendimiento debidas a las plagas, si bien resulta difcil generalizar (FAO, 1993b). En la evaluacin por parte de los suministros de alimentos de la FAO se tienen en cuenta diversas prdidas. Durante el almacenamiento de los alimentos, las prdidas pueden ser considerables. Se han observado prdidas importantes en Amrica Latina (SOLAGRAL, 1995). Algunos autores las cifran entre un 10 y un 20 por ciento, mientras que otros elevan las estimaciones hasta un tercio de la cantidad producida (Erlich y Erlich, 1991). En cualquier caso, no es inusual que los almacenes comerciales registren unas prdidas del 10 al 15 por ciento (James y Schofield, 1992) (vase el prrafo 3.61). 2.18 Para comparar las necesidades nacionales con los suministros de alimentos per cpita, se debe aadir a la evaluacin de las necesidades un porcentaje correspondiente a las prdidas de alimentos que se producen entre la venta al por menor y el consumo en los hogares (en la fase de preparacin o de consumo). Con frecuencia se citan unas prdidas del 5 al 10 por ciento (James y Schofield, 1990). Estas prdidas son mayores en los pases desarrollados que en los pases en
desarrollo, y en stos hay mayores prdidas en las zonas urbanas que en las rurales. 2.19 Tambin hay que tener presentes las prdidas en las existencias de seguridad familiar, normalmente acumuladas en las zonas rurales por los propios agricultores. Estas prdidas son mayores cuando las reservas son ms abundantes y cuando se mantienen durante perodos superiores a un ao. En las zonas rurales con frecuencia se obtienen malas cosechas. Las existencias estn expuestas al deterioro o la destruccin por plagas, moho, etc. Son mayores en los pases en desarrollo que en los desarrollados. En los primeros, son superiores en las zonas rurales que en las urbanas. Las existencias son menores en las sociedades rurales con un nivel de vida ms alto. 2.20 Las cifras disponibles no se pueden utilizar como estadsticas, puesto que son muy poco precisas y hacen referencia especfica a determinados casos. Sin embargo, en ausencia de datos ms precisos, cabe sealar que las prdidas debidas a la acumulacin de existencias y las que se registran entre la venta al por menor y el consumo domstico pueden llegar a ser del 10 al 40 por ciento de los suministros totales de alimentos de una familia (Uvin, 1995).
CONSUMO PARA SATISFACER LAS NECESIDADES ENERGTICAS 2.21 Las evaluaciones de los suministros de alimentos per cpita no pueden considerarse evaluaciones de las necesidades de energa. La evaluacin de las necesidades energticas humanas ha estado a cargo de los nutricionistas. En un manual destinado a los encargados de la planificacin de la alimentacin y los nutricionistas se exponen los conocimientos actuales y se proponen mtodos de evaluacin a escala nacional2 (James y Schofield, 1990). 2.22 Hay que recordar que es necesario distinguir entre necesidades energticas y demanda de alimentos. Todas las personas consumen alimentos para satisfacer sus necesidades de energa y nutrientes, que varan en funcin de la edad, el sexo, la estatura, el peso, etc. Sin embargo, la demanda de alimentos para satisfacer estas necesidades vara en funcin de los suministros, as como de los gustos de los consumidores, sus ingresos, los precios relativos, etc. El crecimiento de la poblacin y los cambios de su estructura, sobre todo en la edad y el sexo, ocasionan cambios en las necesidades, especialmente de energa, de acuerdo con los parmetros que se han sealado, pero esas
necesidades se pueden satisfacer con numerosas combinaciones de productos alimenticios. 2.23 Por lo tanto, cules son los factores que ms afectan a las necesidades energticas? Con una poblacin constante, corresponde a la estatura y el peso el 49 por ciento de la asignacin nacional media de energa, a la estructura de edades el 35 por ciento y a la urbanizacin el 15 por ciento (James y Schofield, 1990). Los principales factores que hay que tener en cuenta son los siguientes:

estructura de la poblacin por edades; peso, que depende en gran medida de la edad, la estatura y el sexo (si todos estos factores son iguales, el grado de sus necesidades no parece variar en funcin del sexo); emaciacin (habra que definir un indicador); crecimiento deseable, que corresponde a la evaluacin de las necesidades de los nios segn la edad, incluidas las necesidades que dependen del peso, la emaciacin y el crecimiento (por consiguiente, bastara tomar como referencia las necesidades energticas de un modelo de poblacin) (James y Schofield, 1990); grado de actividad fsica.
Tendencias de las necesidades energticas
2.24 La evaluacin retrospectiva de las necesidades energticas pone de manifiesto que stas varan enormemente segn los pases. En los pases desarrollados son mayores que en los pases en desarrollo. 2.25 Las necesidades energticas de los pases de Amrica del Norte son de casi 2 400 caloras/per cpita/da, es decir, algo superiores a las necesidades de las poblaciones europeas. En el otro extremo de la escala, las necesidades ms bajas de energa son las de las poblaciones de Africa (menos de 2 150 caloras), que estn algo por debajo de las poblaciones de Asia y Amrica Latina (casi 2 150 caloras) (vase la Figura 1). Las clases de alimentacin se definen en los prrafos 2.42 a 2.48.
Figura 1
2.26 En general, las poblaciones con una alimentacin a base de arroz, maz, trigo, mijo o yuca (Figura 2, Clases 1, 2, 3, 5 y 6, respectivamente), en su mayor parte de los pases en desarrollo, tienen unas necesidades energticas casi en 10 por ciento inferiores a las de los pases desarrollados, cuya alimentacin es ms rica en productos animales.
Figura 2
2.27 Las necesidades de energa de la poblacin han aumentado en general desde 1970 (tras el descenso registrado durante los decenios anteriores) y han llegado a un nivel de 2 220 caloras/per cpita/da. Esto es aplicable a las necesidades de los pases desarrollados, que han aumentado con mayor rapidez desde 1970. Las necesidades de los pases en desarrollo han crecido de manera an ms rpida que las de los pases desarrollados. Esto se debe al rpido incremento de las necesidades energticas de los pases asiticos, sobre todo los que consumen principalmente arroz, y a las mayores necesidades de los pases de Amrica Latina. Desde 1970, estas necesidades han aumentado mucho ms rpidamente que las de los pases desarrollados (Figura 1). 2.28 En Africa, las tendencias son distintas (Figura 1). Las necesidades medias de energa per cpita han disminuido muy ligeramente desde 1960, debido a la pequea reduccin de las necesidades de las poblaciones que consumen sobre todo mijo o sorgo, as como las de las poblaciones que consumen yuca, ame, colocasia o pltanos (Figura 2, Clases 5 y 6, respectivamente). Hay que sealar que tambin ocurre esto en las poblaciones que consumen maz. Los cambios observados en las necesidades medias de energa se deben sobre todo a las variaciones de las estructuras de la poblacin por edades.
Tendencias de los suministros de alimentos
2.29 Comparando los suministros de energa alimentaria con el valor de las necesidades evaluadas anteriormente, se observa que a lo largo de
la dcada de 1960 mejor con rapidez la capacidad para satisfacer las necesidades energticas de la humanidad. Esta progresin, sin embargo, redujo su ritmo considerablemente durante los aos setenta. En la dcada de 1980 incluso disminuy el ndice medio de satisfaccin de las necesidades. Esto no significa que la situacin alimentaria de los pases en desarrollo empeorase durante el mismo perodo. Es en los pases desarrollados donde ha disminuido el consumo en relacin con las necesidades constantes de energa. An cuando los progresos sean ahora ms lentos, la situacin alimentaria de los pases en desarrollo considerados en conjunto han mejorado. 2.30 Los suministros de alimentos de los pases desarrollados superan cada vez en mayor medida sus necesidades energticas. Con un ndice de satisfaccin de las necesidades que ya en 1980 era superior a 1,35 y en 1990 se acercaba a 1,5, las poblaciones de Amrica del Norte parecen tener garantizados casi en su totalidad los suministros de alimentos aunque se registren prdidas masivas durante la fase de produccin, antes o despus de la venta al por menor. Sus suministros son en la actualidad casi un 50 por ciento superiores a sus necesidades (Figura 3). En cambio, en los pases europeos se estn reduciendo los suministros. La tasa de satisfaccin de sus necesidades ha pasado de 1,4 en 1980 a 1,36 en 1990 (Figura 3). Dado que las prdidas que probablemente se producen entre la fase de produccin y la de consumo domstico de productos alimenticios son moderadas, la situacin alimentaria sigue siendo sin duda excedentaria para la mayora de la poblacin.
Figura 3
2.31 La situacin de la satisfaccin de las necesidades en los pases en desarrollo ha mejorado enormemente, pasando de un dficit del 6 por ciento en 1962 a un supervit del 17 por ciento en 1990. 2.32 La mejora fue especialmente apreciable en Asia. La tasa de satisfaccin de las necesidades energticas pas de poco ms de 0,9 en 1962 a algo menos de 1,2 en 1990, lo que supone una rpida progresin durante todo el perodo. En los pases de Amrica Latina, donde la situacin alimentaria no es por trmino medio tan favorable como en los asiticos, la tasa de satisfaccin de las necesidades retrocedi ligeramente entre 1980 y 1990, tras un acusado aumento entre 1962 (1,10) y 1990 (1,25). Ms adelante se explica con mayor detalle la manera de interpretar estas cifras. 2.33 Estos resultados confirman la alarmante situacin de los pases de Africa. Con unos suministros que en 1962 no eran suficientes para satisfacer sus necesidades, y que nunca han llegado a superar stas en ms de un 8 por ciento (los ndices de satisfaccin de las necesidades se han mantenido por debajo de 1,06), la situacin alimentaria es evidentemente inadecuada en la mayor parte del continente africano (Figura 3). Es indudable que en algunos pases la situacin es ms grave de lo que indican las cifras medias. Los pases de Africa del Norte, donde el trigo constituye una parte importante de la alimentacin, pueden importar este cereal para satisfacer sus necesidades. En cambio, debido a que Africa del Norte forma parte de la media, la situacin tiene que estar por debajo del valor medio en algunas partes del Africa subsahariana.
Zonas crticas
2.34 A pesar de la mejora de la relacin entre los suministros y las necesidades para las poblaciones que satisfacen la mayor parte de sus necesidades energticas a base de mijo y de sorgo, incluso en 1990 los primeros no eran suficientes para satisfacer las segundas (tasas de satisfaccin de las necesidades inferiores a 1,00) (Figura 4, Clase 5).
Figura 4
2.35 Aunque la calidad de los datos sea escasa, la tendencia de las poblaciones que consumen sobre todo races o tubrculos, yuca, ame o colocasia vara con respecto a la de otros tipos de rgimen alimenticio. Su situacin alimentaria est empeorando y sus suministros de alimentos fueron inferiores a sus necesidades en 1980 y 1990 (Figura 4, Clase 6). 2.36 La situacin alimentaria de las poblaciones del Africa subsahariana es totalmente distinta de la que tienen las que cultivan arroz. Entre 1962 y 1990, el ndice de satisfaccin para las Clases 5 y 6 pas de 0,89 y 1,02 a 1,00 y 0,98, respectivamente, mientras que para la Clase 1 (arroz) creci de 0,88 a 1,18 (Figura 4). Si se tienen en cuenta las prdidas de alimentos posteriores a la venta al por menor, que suelen ser considerables en los pases pobres, se constata que con frecuencia estas poblaciones se encuentran en una situacin crtica.
2.37 En los pases en desarrollo, las clases comprenden un nmero elevado de pases (con excepcin de la Clase 5, que es pequea). Representan, pues, valores medios y ocultan situaciones locales. Hay que sealar que Africa no es el nico continente que tiene que hacer frente a una escasez grave de alimentos a escala nacional. Pases como Etiopa, Mozambique, la Repblica Centroafricana, Sierra Leona y Somalia (FAO, 1995b), se encuentran efectivamente en esta situacin, pero tambin lo estn algunos pases asiticos, como el Afganistn, o incluso Mongolia y Nepal. Los boletines de la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) ponen de manifiesto que tambin hay otros pases, como Bangladesh, Camboya y Myanmar, que sufren de desnutricin crnica (Erlich y Erlich, 1991). Hay asimismo casos de dficit crnico a escala subnacional en otros dos pases del continente, la India y China. Este es el motivo de que la desnutricin crnica siga representando un problema importante en Asia oriental y meridional (FAO, 1992). 2.38 El nmero de personas que siguen padeciendo desnutricin crnica es elevado. Segn la FAO, en 1969-71 sufran desnutricin 918 millones de personas, en 1979-81 eran 906 millones y en 1988-90 la cifra era de 841 millones (FAO/OMS, 1992). 2.39 Existen desigualdad en la distribucin de los suministros de alimentos tanto en pequea como en gran escala. Hasta ahora no se ha hecho referencia a las desigualdades generalizadas en cuanto al acceso de la poblacin a los alimentos, que se producen independientemente del grado de satisfaccin de las necesidades de toda la poblacin. Se da por descontado que las mujeres no siempre tienen el mismo grado de acceso que los hombres a los alimentos, con lo cual no slo se ve afectada su salud, sino tambin el desarrollo y el crecimiento de sus hijos en el futuro. Tambin se sabe que la alimentacin de los nios puede llegar a ser un 20 o un 30 por ciento inferior a sus necesidades (FAO, 1987) y que, en caso de escasez de alimentos, en ocasiones los hombres tienen acceso preferente a ellos. Es indudable asimismo que las desigualdades econmicas pueden provocar una distribucin desigual de los suministros de alimentos. 2.40 En el planteamiento que se ha presentado aqu se ha dado por supuesto hasta ahora que los alimentos se distribuyen a los individuos exactamente de acuerdo con sus necesidades. Esto rara vez ocurre. Mediante una distribucin ms equitativa de los suministros de alimentos, probablemente se eliminara la desnutricin en su mayor parte. Ahora bien, de igual modo que se requiere un aumento de los suministros de alimentos como compensacin de las prdidas aceptadas entre la venta al por menor y el consumo domstico, cuando la
distribucin es desigual los suministros de alimentos deberan ser muy superiores a las necesidades, a fin de que haya una cantidad suficiente para satisfacer las necesidades de energa de quienes ocupan el ltimo lugar en la distribucin (vase el prrafo 3.62). El aumento de los suministros de alimentos es una condicin que puede facilitar una mejor distribucin slo si va acompaado de polticas apropiadas (vase el prrafo 3.58). El efecto de filtracin no se produce automticamente. 2.41 Las diferencias entre los pases van en aumento. La combinacin de las diferencias en pequea y gran escala en la distribucin explica la persistencia del elevado nmero de personas desnutridas, a pesar de la mejora general. Las tendencias actuales de la poblacin y la pobreza agravan esta situacin en muchos pases en desarrollo.
ALIMENTACIN DE LAS POBLACIONES DEL MUNDO: CLASIFICACIN DE LOS PASES 2.42 Para clasificar las principales modalidades de consumo de alimentos del mundo y sus dimensiones socioculturales se ha utilizado la misma informacin de los pases que sirvi para el anlisis de los principales componentes del consumo diario per cpita. Se han definido seis clases utilizando una clasificacin jerrquica ascendente de 151 pases sobre los que la FAO tena informacin. Se han excluido otros 32 pases, por no disponer de suficiente informacin. Sin embargo, estos 32 pases representan en total nicamente el 0,4 por ciento de la poblacin mundial, por lo que su exclusin tiene unas repercusiones mnimas. 2.43 En estas seis clases estn comprendidas 16, 25, 25, 27, 5 y 21 pases, respectivamente (Cuadro 2). Cabe preguntarse por la utilidad de incluir un grupo con slo cinco pases. Ahora bien, incluso en una tipologa programada con cinco clases en lugar de seis se mantendra este pequeo grupo, puesto que, como se ver ms adelante, sus caractersticas son muy importantes. En el caso de una reduccin a cinco clases, se unificara la Clase 1 y la Clase 2, aunque estn compuestas por poblaciones que consumen sobre todo arroz y maz, respectivamente.
Cuadro 2
2.44 Para simplificar esta tipologa, cada clase ha recibido un nombre de acuerdo con el producto alimenticio que mejor caracteriza su rgimen de alimentacin. As, la Clase 1 se denomina arroz, la Clase 2 maz,
la Clase 3 trigo, etc. Pero esta simplificacin no se debe tomar al pie de la letra. En cada clase figuran pases con estructuras de la alimentacin semejantes segn las hojas de balance de alimentos de la FAO. Es importante no olvidar que en este proceso de clasificacin solamente se tienen en cuenta los aspectos energticos de cada elemento de la alimentacin con objeto de comparar las estructuras. No se tienen presentes los aspectos cualitativos, como las protenas procedentes del pescado o los glcidos del trigo. Debido a que cada alimento se conoce solamente por el valor energtico en la estructura de la alimentacin, cada pas figurar en una clase concreta si tiene una estructura anloga de rgimen alimenticio, aunque difiera en un elemento importante. Las pocas anomalas que han surgido en el proceso de clasificacin tienen un inters notable, como el caso del Japn, que se explica con cierto detalle ms adelante. Las diferencias entre algunas de las estructuras pueden ser relativamente pequeas. Por ejemplo, la estructura de la alimentacin de la Clase 1 (consumidores de arroz) es ms parecida a la de la Clase 2 (consumidores de maz) que a cualquiera de las otras. De esta manera, si slo se hubieran definido cinco clases, los pases que consumen sobre todo arroz estaran agrupados con los que consumen principalmente maz. La alimentacin de este grupo combinado es muy distinta del rgimen de alimentacin de los pases que consumen sobre todo trigo, puesto que en stos tambin hay otra fuente de energa. En cambio, si se hubieran programado ms de seis clases habra que separar algunos pases, como el Japn, para formar clases independientes. En la divisin en seis clases, el Japn est agrupado con los pases que consumen principalmente maz, a pesar de que su poblacin no come maz. Este hecho puede explicarse por tres razones: el Japn no se ha clasificado dentro del grupo de pases de altos ingresos (Clase 4) porque su nivel de consumo de energa es menor que el de aqullos; el consumo de carne en el Japn es bajo; y el consumo de arroz del Japn es escaso en comparacin con otros pases de la Clase arroz. Por consiguiente, el consumo de productos vegetales distintos del arroz sita al Japn en una clase distinta de la de los pases que consumen sobre todo arroz (Clase 1). El escaso consumo de carne, especialmente de vacuno u ovino, coloca al Japn en una clase distinta de la de los pases que consumen principalmente trigo (Clase 3). Para Malasia podra darse una explicacin parecida. 2.45 En esta tipologa se distinguen seis tipos principales de rgimen de alimentacin (Cuadro 3):
Las tres primeras clases comprenden pases que consumen sobre todo arroz, maz y trigo, respectivamente.
La Clase 4 est formada por los pases cuya alimentacin se caracteriza por un elevado contenido de productos pecuarios, principalmente lcteos y a base de carne porcina, as como trigo. Esta clase corresponde a los pases desarrollados. Las dos ltimas clases comprenden casi todos los pases del Africa subsahariana. Las poblaciones de la Clase 5 consumen sobre todo mijo o sorgo. En la Clase 6 estn agrupadas las poblaciones que consumen principalmente races y tubrculos (excluidas las papas).
2.46 Las clases establecidas en esta tipologa estn estrechamente relacionadas con las principales plantas de las distintas civilizaciones del mundo, a saber, el arroz, el trigo, el maz, el mijo (al que se pueda aadir el sorgo) y la yuca (a la que se pueden aadir el ame y la colocasia). Los efectos de la diversificacin de la alimentacin se pueden observar nicamente en los pases desarrollados que han introducido numerosos productos pecuarios en sus regmenes de alimentacin (Clase 4). 2.47 Hay que sealar que en la Clase 4 hay tres pases en desarrollo junto con los desarrollados. Sin embargo, se trata de Arabia Saudita, Israel y el Lbano, pases en desarrollo que estn en la cuenca del Mediterrneo o en sus proximidades y estn considerados por el Banco Mundial como pases de altos ingresos. Su situacin econmica ha permitido a sus poblaciones diversificar la alimentacin (Banco Mundial, 1994). 2.48 Esta clasificacin no es muy diferente de la que se obtiene utilizando datos anteriores. Incluso con informacin ms antigua es probable que se hubieran obtenido resultados parecidos. Las diferencias habran consentido probablemente en los tres pases antes mencionados y en algunos pases desarrollados, como Francia, que hasta hace poco consuman una proporcin mucho mayor de cereales. Por consiguiente, existe una cierta estabilidad en la alimentacin en los pases en desarrollo, aunque pueden observarse algunos cambios en sus modalidades a medida que los pases se desarrollan.
Cuadro 3
Relaciones entre las caractersticas sociodemogrficas de las poblaciones y su clasificacin en funcin de la alimentacin
2.49 En la clasificacin de los pases en funcin de sus hbitos alimenticios tambin se los organiza de acuerdo con caractersticas demogrficas importantes relativas a las necesidades de energa de sus poblaciones. Estas relaciones son asociativas, no causales. Adems,
dichas clasificaciones corresponden a situaciones alimentarias distintas (vase el Cuadro 3):
Los pases de la Clase 1 (arroz) se caracterizan por una densidad de poblacin alta. Como promedio, su tasa de mortalidad, especialmente la infantil, se ha mantenido muy por encima de la media mundial. Se prev un aumento de la esperanza de vida, que conducir, con un nmero constante de nacimientos, a un crecimiento del tamao de la poblacin. El valor energtico de los suministros de alimentos es el nmero de caloras realmente consumidas. Los productos pecuarios de este tipo de alimentacin requieren muchas ms caloras de origen vegetal que las que consumen las personas. La conversin de estos suministros de alimentos procedentes de productos vegetales confirma, en este caso, que todava es escasa la diversificacin de la alimentacin en esos pases. Los pases de la Clase 2 (maz) no deberan en conjunto experimentar el mismo tipo de escasez de tierra que las sociedades que cultivan arroz, aunque hay grandes diferencias en la distribucin de su tierra cultivable. La capacidad potencial de sustento de la poblacin que tiene las tierras (y los recursos hdricos) de los pases de Amrica del Sur debe ser considerablemente superior a la densidad de poblacin actual, especialmente en una hiptesis de utilizacin de niveles medios de insumos agrcolas, tal como est definida en un estudio de la FAO (1982). Sin embargo, 6 de estos 25 pases, sobre todo de Amrica Central, estn experimentando probablemente una fuerte superpoblacin (FAO, 1982). En general, la fecundidad de esas poblaciones esta prxima al promedio mundial, mientras que la mortalidad, especialmente la infantil, es muy inferior a los valores mundiales. En los pases consumidores de trigo, la transicin demogrfica est como promedio muy adelantada. La relativamente baja densidad de poblacin media de los pases de la Clase 3 encubre una grave escasez de agua y de tierra, que afecta a 15 de los 25 pases. En la Clase 4, a la que pertenecen la mayora de los pases desarrollados del mundo, la nica observacin es que los ndices de fecundidad, mortalidad y crecimiento demogrfico siguen siendo muy inferiores a los promedios mundiales. Los pases cuya alimentacin se compone fundamentalmente de mijo y sorgo (Clase 5) se caracterizan por un crecimiento demogrfico elevado, una fecundidad alta, una esperanza de vida baja y unos suministros de alimentos muy cercanos al promedio mundial. En 1980, la FAO comprob que casi todos esos pases tenan recursos de tierras escasos, a pesar de su baja densidad de poblacin (FAO, 1982). Casi todas las poblaciones cuya situacin alimentaria es ms crtica y sigue empeorando, pertenecen a los pases de la Clase 6, que consumen sobre todo races y tubrculos, yuca, ame, colocasia, etc. Sin embargo, esas poblaciones tienen la mayor parte de las reservas mundiales de tierra cultivable no explotada. Su situacin no es alentadora ni para el
futuro, debido a la elevada pobreza, las deficiencias de su infraestructura, los elevados ndices de fecundidad y mortalidad y el rpido crecimiento demogrfico. Pases sin seguridad alimentaria
2.50 Aun cuando las mejoras en la satisfaccin de las necesidades de energa de los pases en desarrollo hayan sido considerables, se han producido de manera demasiado lenta. Como se ha indicado ms arriba, el aumento de los suministros de alimentos per cpita de los pases en desarrollo ha sido notable, pasando desde casi 1990 caloras en 1962 a ms de 2 500 en 1991, lo que representa un nmero superior a sus necesidades (2 160 caloras en 1990). En muchos pases estas mejoras no han repercutido en la poblacin pobre. 2.51 Sin embargo, las prdidas de alimentos que tienen lugar entre la venta al por menor y el consumo en el hogar han constituido un factor destacado en la reduccin de esas diferencias, ya que pueden ser cuantiosas, sobre todo en el caso de los cereales o las hortalizas. Las prdidas de races y tubrculos son escasas, debido a que se consumen en pases con mercados relativamente pequeos (por lo que hay pocas prdidas durante el transporte y el almacenamiento), ya que pueden dejarse en la tierra hasta que se necesitan sin que se produzcan demasiados daos. Estas prdidas son mayores cuando los hogares se ven obligados a acumular reservas como garanta frente a las malas cosechas o a las catstrofes debidas al clima, las inundaciones o los problemas de suministro. Cuanto ms tiempo se mantienen estas reservas, ms vulnerables son. Con prdidas anuales medias del 10 por ciento aumentara el promedio de los suministros de alimentos necesarios a 2 380 caloras, cifra no muy inferior a los suministros de alimentos disponibles en los pases en desarrollo en 1988-90 (2 470 caloras). 2.52 La desigualdad en la distribucin de los alimentos dentro de los pases tambin hace aumentar las diferencias entre las necesidades medias y los suministros de alimentos que necesitan las poblaciones. Como se ha sealado, en los pases en los que existen las mayores desigualdades en la distribucin, los suministros de alimentos per cpita deben ser de un 20 a un 30 por ciento superiores a las necesidades medias para que desaparezca la malnutricin (FAO, 1995a). Sin embargo, dicho aumento no soluciona automticamente el problema de la distribucin, por lo que las polticas en este sector son fundamentales. 2.53 Es comprensible, por tanto, que los suministros de alimentos de los pases que consumen sobre todo arroz (alrededor de 2 520 caloras)
sean insuficientes y que, debido a que representan a la mayora de la poblacin, la mayor parte de las personas de todo el mundo que sufren malnutricin vivan en esos pases. Pero la escasez ms grave de alimentos es la de los pases que consumen principalmente yuca, ame o colocasia. Sus suministros de alimentos, que en 1990 ascendan a 2 090 caloras, no son suficientes para satisfacer sus necesidades nutricionales medias. En esta clase estn incluidos muchos pases con inseguridad alimentaria, que probablemente representarn a la mayora de la poblacin que sufra desnutricin en el ao 2010 (FAO, 1995a). Tambin son pases con un crecimiento demogrfico rpido.
FACTORES QUE AFECTAN AL EQUILIBRIO ENTRE LAS NECESIDADES ENERGTICAS Y LOS SUMINISTROS DE ALIMENTOS 2.54 La definicin de los factores que determinan el aumento de los suministros de alimentos no entra en el mbito del presente estudio. En realidad, no es mucho lo que se sabe acerca de esos factores. Sin embargo, de los resultados expuestos cabe deducir las condiciones que en el pasado ha favorecido el aumento de la produccin de alimentos. En parte son de carcter demogrfico, puesto que el crecimiento de la poblacin conduce casi automticamente a un aumento de las necesidades nutricionales totales. En parte son tambin de tipo econmico.
Desarrollo econmico general y reduccin de la pobreza
2.55 Desde la segunda guerra mundial, las poblaciones que producen sus propios alimentos mediante la agricultura, en la que encuentran empleo y tienen su medio de vida, han disminuido de manera constante en relacin con la poblacin total, pero todava son la mayora. Sin embargo, las poblaciones ms pobres siguen encontrndose en general en las zonas rurales (Banco Mundial, 1990). Se puede observar que el mayor crecimiento demogrfico se registra en los pases con un consumo escaso de alimentos. Esto pone de manifiesto la importancia de estudiar las interacciones entre el aumento de las necesidades y el crecimiento de la demanda. Se pueden apreciar los perjuicios causados en la formulacin de polticas por el conocimiento insuficiente de dichos vnculos. Con todo, el crecimiento econmico general y la reduccin de la pobreza, con el consiguiente aumento de la demanda de productos alimenticios, parecen ser los principales factores para conseguir satisfacer con xito las crecientes necesidades energticas de muchos
pases en desarrollo. Las polticas relativas a la rapidez del crecimiento demogrfico tambin pueden contribuir de manera importante a esos factores.
Desarrollo rural derivado de la intensificacin de la agricultura
2.56 Se ha observado un aumento considerable de los suministros de alimentos, posibilitado por una mayor productividad y en menor medida por el aumento de la superficie cultivada. Segn la FAO (1995a), el 69 por ciento del aumento de la produccin vegetal durante 1970 y 1990 se debi a un rendimiento mayor y el 31 por ciento a la ampliacin de la superficie cultivada. 2.57 Dicho aumento de la productividad se obtuvo sobre todo en el trigo (2,8 por ciento al ao), el arroz (2,3 por ciento al ao) y en menor medida el maz (1,8 por ciento al ao) y el sorgo (1,5 por ciento al ao). El rendimiento de la cebada, el mijo y la yuca aument slo un 1 por ciento al ao (FAO, 1995a). La intensificacin se vio favorecida asimismo por el riego, gracias al cual, adems de aumentar directamente el rendimiento mediante el uso de variedades de alto rendimiento de cereales (hbridos, etc.), ha permitido obtener un nmero mayor de cosechas. En 1988-90, en los pases en desarrollo (excluida China), haba 123 millones de ha de tierra cultivable de regado, de los cuales 35 millones de ha eran de tierras ridas o muy ridas (FAO, 1995a). Aunque no se han hecho estudios detallados sobre este tema, tambin contribuyeron a elevar la produccin de alimentos la sustitucin de cultivos de bajo rendimiento por otros de alto rendimiento y el cambio de productos vegetales. 2.58 Los cambios tecnolgicos han abaratado los productos alimenticios y esto ha permitido aumentar el consumo humano. Los pases en desarrollo tambin han comenzado a utilizar como pienso para el ganado productos inicialmente destinados al consumo humano, debido a sus menores costos. El crecimiento de la demanda ha generado innovaciones tecnolgicas cuyo uso a su vez se ha abaratado. La creciente concentracin de poblacin ha estimulado probablemente la produccin, como consecuencia de un consumo masivo, aunque todava no se ha demostrado esta hiptesis. 2.59 A pesar del aumento, la produccin de los pases en desarrollo no ha sido suficiente para satisfacer las necesidades. Si se exceptan algunos grandes pases productores de arroz, en particular China, los pases en desarrollo han tenido que importar cereales. Estas importaciones han sido especialmente cuantiosas, puesto que los precios
eran anormalmente bajos debido a las subvenciones concedidas por algunos pases a la agricultura. 2.60 La tendencia a largo plazo ha sido de un descenso de los precios de los alimentos. Esto obedece en parte al hecho de que, a escala mundial, no existe probablemente ningn obstculo a que la produccin de alimentos aumente hasta satisfacer la demanda. El descenso mundial de la produccin de cereales per cpita durante los 10 ltimos aos solamente se puede explicar por una disminucin de la produccin de los principales exportadores. 2.61 Se est tratando de alcanzar dos objetivos de polticas que son incompatibles. El primero consiste en reducir la pobreza y ayudar a los pobres a mejorar el acceso a los alimentos, con el consiguiente aumento de la demanda. El segundo consiste en mantener los precios a un nivel suficientemente atractivo para estimular la produccin de los grandes exportadores de cereales, lo cual conduce a que se deje tierra en barbecho y se limite el aumento de los suministros de alimentos disponibles per cpita. 2.62 El aumento de la produccin de alimentos y de la productividad agrcola son los principales mecanismos para reducir la pobreza y mejorar la situacin alimentaria de los pases en desarrollo. La causa ms importante de la desnutricin crnica ha sido la incapacidad para reducir la pobreza en dichos pases. Las posibilidades de aumento de la produccin, por ejemplo en Africa, siguen siendo considerables, pero se requieren unas polticas apropiadas y eficaces. Mediante dichas polticas es necesario mejorar la situacin de las mujeres del medio rural, que desempean la principal funcin en la produccin de alimentos, pero que, en ausencia de los hombres, tienen que reducir a menudo el nmero de tareas o el tiempo destinado a cada una de ellas, lo cual puede provocar, entre otras cosas, la degradacin de la tierra.
Aumento de las importaciones de alimentos en los pases en desarrollo
2.63 La inmensa mayora de los pases en desarrollo han aumentado, en diversa medida, sus importaciones de cereales durante los ltimos decenios. Los principales exportadores han satisfecho sin dificultades el aumento de la demanda. El apoyo prestado a la agricultura en los pases exportadores explica en parte el crecimiento de las importaciones de los pases en desarrollo. Sin embargo, este apoyo est comenzando a disminuir.
2.64 A medida que las diferencias entre la produccin nacional y las necesidades de energa han ido en aumento, los pases pobres han pasado a depender cada vez ms de las importaciones de cereales. Sin embargo, el volumen de las importaciones depende de la solvencia del pas: los efectos del tamao de la poblacin sobre esas importaciones se ponen de manifiesto nicamente si los pases son solventes. 2.65 Por encima de un cierto nivel de progreso econmico, que puede favorecer inicialmente un descenso de la fecundidad, las importaciones de cereales crecen a medida que desciende la fecundidad y el crecimiento demogrfico son menores. Bsicamente, se observa que cuanto ms prosperan los pases ms disminuye la fecundidad y mayores son las importaciones de cereales. 2.66 Esto no ocurre cuando la fecundidad es alta. La situacin de los pases del Africa subsahariana es distinta por dos motivos. En primer lugar, las importaciones son menores cuando el crecimiento demogrfico es rpido, lo cual probablemente se debe a la escasa solvencia de los pases con un ndice de fecundidad elevado. En segundo lugar, cuanto ms alta es la presin demogrfica sobre la superficie cultivada en los pases que consumen yuca, ame o colocasia, menores son las importaciones de cereales per cpita. Esto pone de manifiesto la extraordinaria inseguridad de los suministros de alimentos en esos pases (Collomb, 1988, 1989). No pueden importar suficientes cereales para alimentar a su poblacin. 2.67 Una observacin especfica en relacin con los pases rabes es que cuanto mayor es el ndice de fecundidad o el crecimiento demogrfico ms elevadas son las importaciones de cereales (la pendiente de las curvas de regresin es pronunciada) (Collomb, 1988, 1989). Probablemente tales importaciones sean posibles gracias a los ingresos procedentes del petrleo y el turismo.
LECCIONES APRENDIDAS 2.68 La principal leccin es que la pobreza es el factor econmico ms importante que impide que mejore el acceso a los alimentos, situacin que se ve agravada por un crecimiento demogrfico rpido. 2.69 En los pases en desarrollo puede observarse una mejora general en la satisfaccin de las necesidades energticas mediante los suministros de alimentos. El caso ms ilustrativo es el de Asia, con un
ndice de cobertura cada vez mayor durante el perodo de 1962-92. En un perodo ms reciente, el ritmo de mejora disminuy en Amrica Latina. 2.70 Africa constituye una excepcin en cuanto a estas tendencias positivas, sin mejora en la satisfaccin de las necesidades durante el perodo de 1962-92. En la Clase 6 hubo una disminucin efectiva de la satisfaccin de las necesidades durante el perodo de 1970-80. 2.71 Se puede considerar que esas tendencias son consecuencia de la revolucin verde en Asia y en menor medida en Amrica Latina. La ausencia de dicha revolucin verde en Africa resulta evidente. Estos resultados tendrn consecuencias sobre la situacin en el futuro. 2.72 El desarrollo insuficiente del capital humano est probablemente relacionado con esto. La salud y la satisfaccin de las necesidades energticas de las poblaciones son evidentemente condiciones preliminares para el desarrollo rural y agrcola. La humanidad dista mucho de garantizar la salud para todos para el ao 2000, como se estableci en Alma Ata (URSS). El elevado ndice de analfabetismo y la falta de informacin sobre las nuevas tcnicas y las innovaciones dificultan el desarrollo. Est demostrado el efecto positivo de la capacitacin sobre la produccin y la productividad. Sin embargo, los efectos en el producto interno bruto varan mucho de un pas a otro. Cuanto ms alto es el nivel inicial de educacin, ms productivas son las inversiones en la enseanza. Al parecer, el Africa subsahariana constituye una excepcin a esta regla, debido probablemente a la falta de infraestructura e instituciones apropiadas (Banco Mundial, 1990). 2.73 Debido a esto, la garanta de que los pases que sufren dficit de alimentos puedan realizar progresos en sus polticas demogrficas y de desarrollo de manera sostenible, lo cual es condicin necesaria para mantener el orden social en el mundo, representa un gran desafo para la produccin agrcola. Tambin constituye un importante reto para el desarrollo general de los pases en los que los factores demogrficos, aislados de los efectos del rgimen de alimentacin o combinados con ellos, desempean una funcin importante, como se demostrar en el resto del presente documento. Estos factores ponen de relieve el plazo de tiempo necesario para el desarrollo, que puede llegar a ser de dos generaciones.
Cont.
Notas
En el ttulo del documento, se ha utilizado la expresin necesidades de alimentos que, en sentido estricto, debera sustituirse por la expresin demanda de alimentos. Dado el significado econmico del trmino demanda se ha preferido la expresin necesidades de alimentos, que abarca las necesidades de nutrientes, que comprenden la energa, las protenas y los micronutrientes. 2 Vase tambin el documento No 5 de la CMA, tituladoSeguridad alimentaria y nutricin.
1
1. Introduccin
1.1Con el fin de encontrar soluciones eficaces y eficientes para mejorar el bienestar nutricional, es necesario examinar una variedad de polticas y medidas directa e indirectamente encaminadas a superar los diferentes problemas nutricionales que pueden existir en circunstancias sumamente diversas. El presente documento se centra en las polticas relacionadas con la nutricin, pero lo hace desde una perspectiva amplia que pone de relieve el carcter complementario de las medidas indirectamente relacionadas con la nutricin (como por ejemplo las polticas sociales, econmicas, agrarias) y alimentarias, y las polticas y programas directamente relacionados con la nutricin, como las consideraciones nutricionales en programas agrcolas de carcter selectivo y en programas integrados de nutricin y salud1. 1.2 En el documento se describirn y estudiarn los vnculos entre la seguridad alimentaria, la agricultura y la nutricin; se indicarn las repercusiones de determinadas polticas alimentarias y de desarrollo agrario y nutricin para la seguridad alimentaria y la nutricin; y se formularn recomendaciones para aumentar los beneficios nutricionales derivados del desarrollo social, econmico y agrcola, as como de polticas y programas directamente orientados a la nutricin. El documento se centra sobre todo en los problemas nutricionales de los sectores pobres de la poblacin de los pases de bajos ingresos. En medida limitada, aborda tambin los problemas nutricionales y las posibilidades de intervencin existentes en las economas en transicin y en los pases de altos ingresos.
PERSPECTIVAS COMPLEMENTARIAS DE LA NUTRICIN 1.3 Si se quiere conseguir la seguridad alimentaria y el bienestar nutricional para todos, es importante que los encargados de planificar y formular polticas en todos los sectores sean conscientes de los efectos que pueden tener sus decisiones y medidas sobre la nutricin. Al mismo tiempo, es necesario que las perspectivas bsicas de los problemas de la nutricin estn claras. La nutricin puede considerarse desde tres perspectivas diferentes: en primer lugar, como un derecho humano bsico; en segundo lugar como sntoma de problemas ms amplios de pobreza y desarrollo; y, en tercer lugar como causa de estos problemas.
La nutricin como derecho humano
1.4 Considerar el bienestar nutricional como un derecho humano de todo individuo significa que, en principio, no es aceptable ningn trmino medio en lo que respecta al derecho a los alimentos. En el Pacto internacional de derechos econmicos, sociales y culturales, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1966, se defina y precisaba el derecho a los alimentos como un derecho humano bsico mencionado ya en la Declaracin universal de derechos humanos de las Naciones Unidas de 1948. En 1989, 85 pases haban firmado el Pacto. Aunque los pases siguen ratificando el derecho a los alimentos, no han traducido este derecho en obligaciones jurdicas especficas, ni existen mecanismos nacionales o internacionales para supervisar su aplicacin2. 1.5 Esto no significa que su declaracin como derecho humano carezca de importancia. El consenso que suscita este derecho y su codificacin proporcionan una base para preconizarlo y ejercer una presin poltica en los pases firmantes del pacto o de declaraciones conexas.
La nutricin como sntoma de pobreza
1.6 Considerar la desnutricin como un sntoma de problemas de pobreza y desarrollo (es decir, como un resultado de los mismos) es suponer que la disponibilidad de alimentos y el acceso a ellos (que dependen sobre todo de la situacin estructural y de los cambios en los ingresos, la agricultura y el comercio) junto con las condiciones de salud y saneamiento y el comportamiento y los conocimientos humanos, contribuyen a determinar el estado nutricional. En tal caso se requiere una poltica que permita superar las limitaciones en cualesquiera de estos mbitos.
1.7 Cuando la disponibilidad de alimentos disminuye y los precios aumentan, se plantea un problema para muchas personas que adquiere dimensiones crticas sobre todo para los sectores pobres de la poblacin. Por este motivo, cuando los problemas de disponibilidad se convierten en problemas de acceso (por ejemplo cuando los precios suben), ya sea a nivel nacional o familiar, es necesario evaluar la disponibilidad de alimentos en el contexto de la pobreza. 1.8 Aumentar los ingresos de los hogares en los que hay personas malnutridas permite mejorar su acceso a los alimentos. El aumento de los ingresos est estrechamente relacionado con el consumo de alimentos no bsicos, en particular carne3.
La nutricin como condicin previa para el desarrollo
1.9 Suponer que el bienestar nutricional es una condicin previa para el desarrollo equivale a decir que las deficiencias de productividad (en sentido amplio) son en parte consecuencia de la malnutricin. Por consiguiente, el bienestar nutricional de los sectores pobres de la poblacin no es un mero resultado del desarrollo, sino una condicin previa de ste. Los vnculos entre ambos son de naturaleza directa e inmediata, pero tienen adems un carcter indirecto y a largo plazo en virtud del cual el desarrollo est tambin estrechamente relacionado con el crecimiento demogrfico. 1.10 La mejora de la nutricin de los adultos se traduce en un aumento de la productividad fsica y de la productividad en el mercado de trabajo4. La desnutricin redunda en prdidas de productividad importantes, por ejemplo a causa de las tasas elevadas de morbilidad y trastornos del desarrollo cognos-citivo5 (Mason, Jonsson y Csete, 1995; Scrimshaw, 1994). 1.11 Adems de sus ingresos ordinarios, los hogares pobres recurren a ingresos adicionales para constituir su base de activos. Estos ltimos ingresos constituyen uno de los vnculos principales entre seguridad alimentaria y nutricin a corto y largo plazo. Una base de activos ampliada reduce la vulnerabilidad de los hogares a las contracciones a corto plazo de los flujos de ingresos; en pocas de penuria se puede liquidar parte de esa base, lo que permite mantener la seguridad alimentaria de los hogares6. 1.12 Los esfuerzos de los hogares expuestos a la inseguridad alimentaria por adquirir alimentos pueden tener tambin repercusiones importantes para el medio ambiente y el uso de los recursos naturales.
Muchas familias pobres y expuestas a la inseguridad alimentaria viven en zonas ecolgicamente vulnerables (Leonard, 1989), donde unas prcticas de aprovechamiento de la tierra inapropiadas o desesperadas pueden causar un deterioro ambiental que merma ulteriormente sus medios de subsistencia y los de las generaciones futuras. 1.13 La bsqueda del bienestar nutricional puede tener tambin repercusiones importantes para la situacin demogrfica de una regin, especialmente si redunda en una migracin a corto o largo plazo hacia otras zonas en busca de empleo e ingresos o, en casos extremos, en busca de socorro alimentario de urgencia. Esta emigracin puede dar lugar a un aumento del nmero de unidades familiares encabezadas por mujeres, una tasa de dependencia ms alta en la zona de origen y modificaciones en la dinmica del mercado de trabajo. Las zonas de destino, en su mayor parte barrios de tugurios de las ciudades, experimentan dificultades considerables en lo que respecta a la seguridad alimentaria debido a la afluencia de inmigrantes. 1.14 La nutricin y el crecimiento demogrfico mantienen entre s una relacin compleja y a largo plazo. Slo a medio plazo esta relacin implica en parte una competencia entre la disponibilidad de alimentos y el crecimiento demogrfico. A largo plazo, la mejora de la nutricin, al ser un elemento del bienestar humano, puede contribuir a frenar el crecimiento de la poblacin. Es evidente que existen relaciones estrechas y positivas, por una parte, entre la mejora de la nutricin y el desarrollo econmico, y (Fogel, 1994), por otra parte, entre el desarrollo econmico y la transicin de la poblacin de una tasa de natalidad alta y una esperanza de vida baja a una esperanza de vida mayor y, ms adelante, a una tasa de natalidad ms baja. Por consiguiente, en la medida en que la mejora de la nutricin promueve el desarrollo econmico, es tambin un elemento fundamental para aliviar el problema cada vez ms grave del crecimiento demogrfico. 1.15 En el presente documento se consideran igualmente vlidas las tres perspectivas (la nutricin como derecho humano, como sntoma de pobreza y como condicin previa para el desarrollo), en lugar de oponerlas entre s. Puede que este criterio facilite la formacin a nivel internacional y nacional de coaliciones ms numerosas e influyentes, que permitan mejorar rpidamente la nutricin.
2. Dimensiones actuales y futuras del problema de la nutricin
2.1 El problema de la nutricin presenta diversos aspectos, algunos de los cuales se superponen o forman parte de una problemtica ms amplia relacionada con la nutricin y la alimentacin.En este captulo se abordan las cuestiones siguientes:

Cuntas personas sufren malnutricin? Dnde viven y quines son estas personas? Cules son los problemas y riesgos futuros para la nutricin derivados de la presin del crecimiento demogrfico y de otros factores de cambio?
CUNTAS PERSONAS PADECEN HAMBRE Y/O MALNUTRICIN? 2.2 Es difcil saber cuntas personas padecen problemas de nutricin, inclusive hambre y malnutricin, dadas las dificultades de definicin y medicin y la insuficiencia de los datos. Otros problemas de medicin son el resultado de las desigualdades a nivel regional, comunitario, familiar e intrafamiliar, y de unas dinmicas que son difciles de cuantificar. Muchas regiones del mundo no han estado nunca en condiciones de efectuar la considerable inversin necesaria para implantar sistemas de informacin que permitan evaluar de forma detallada la malnutricin crnica. Por otra parte, el bienestar nutricional de una poblacin puede cambiar rpidamente, mientras que la vigilancia de la inseguridad alimentaria y la malnutricin en zonas afectadas por catstrofes y conflictos armados es limitada por razones dovias. Sin embargo, la falta de datos precisos no debera ser un obstculo para formular y aplicar polticas y programas destinados a mejorar la nutricin y la seguridad alimentaria.
Medicin de la malnutricin
2.3 En lugar de recurrir a aproximaciones generales, debemos tratar de acercarnos lo ms posible a alguna forma de medicin de la situacin nutricional efectiva de la poblacin. Las medidas antropomtricas sirven perfectamente para este fin (vase el recuadro infra). Estos indicadores aproximados del estado nutricional no permiten efectuar distinciones entre riesgos nutricionales concretos, como por ejemplo la alimentacin y las carencias de nutrientes, por lo que son necesarios diferentes datos y criterios para llegar a las causas de la desnutricin. No obstante, se considera que la prevalencia de la insuficiencia ponderal es un indicador importante de muchos problemas relacionados con la nutricin a nivel individual y de poblacin (Mason, Jonsson y Csete, 1995; FAO y OMS, 1992e).
Recuadro 1 MEDICION DEL ESTADO NUTRICIONAL

Se puede evaluar el estado nutricional de una persona utilizando uno o ms parmetros antropomtricos para determinar la probabilidad de que est perfectamente alimentada, desnutrida o sobrealimentada. Este mtodo permite realizar mediciones objetivas de las dimensiones corporales y la composicin del organismo, como indicadores aproximados del estado nutricional. Las medidas ms utilizadas para evaluar el estado nutricional son el crecimiento y desarrollo en los nios y la composicin del organismo en los adultos. A continuacin se indican las medidas antropomtricas utilizadas para evaluar el estado nutricional de nios y adultos: peso y talla (por ejemplo la relacin entre peso y talla y, en el caso de los nios, entre peso y edad) y todos estos indicadores en relacin con la edad y con puntos de referencia especficos para cada sexo (umbrales). Aplicando este criterio, la proporcin entre la talla y la edad mide el retraso del crecimiento, mientras que la proporcin entre el peso y la talla indica la emaciacin, y el peso ajustado en funcin de la edad puede significar que un nio corre el riesgo de tener un peso insuficiente. Por lo que respecta a los adultos, actualmente se considera que el ndice de masa corporal o IMC (peso/talla2) es el mejor indicador antropomtrico de la desnutricin o la sobrealimentacin (vase FAO, 1994a; OMS, 1995a).
Medicin de la seguridad alimentaria
2.4 En su forma ms bsica, la seguridad alimentaria se define como el acceso de todas las personas a los alimentos que necesitan para llevar en todo momento una vida sana (FAO y OMS 1992b). La inseguridad alimentaria es una causa bsica de la desnutricin. Teniendo en cuenta las mltiples formas que reviste la inseguridad alimentaria (crnica, transitoria, a corto plazo y a largo plazo) no puede haber un slo indicador para medirla (Maxwell y Frankenberger, 1992). Los indicadores propuestos estn relacionados de diferentes modos con la seguridad alimentaria en los hogares. Esta relacin puede ser temporal (indicadores previos, simultneos o posteriores), conceptual (consumo, nutricin, estrategias para afrontar los problemas, indicadores relacionados con los recursos y medidas no aplicables a las familias), y/o de definicin (acceso, suficiencia, vulnerabilidad y sostenibilidad) (Csete y Maxwell, 1995).
La seguridad alimentaria a nivel nacional (la capacidad de obtener alimentos suficientes para cubrir las necesidades de todos los ciudadanos) puede vigilarse, hasta cierto punto, utilizando indicadores relacionados con las necesidades y los suministros, es decir,
comparando las cantidades de alimentos disponibles con las necesidades. La seguridad alimentaria a nivel familiar puede medirse mediante estudios directos de la ingesta alimentaria (con respecto a normas apropiadas de suficiencia). Estos datos resultan costosos dado que su recoleccin y procesamiento exigen un tiempo considerable7. El valor de variables socioeconmicas y demogrficas como por ejemplo las escalas de sueldos reales, el empleo, las relaciones de precios y la migracin, y los cambios en estas variables, debidamente analizados, pueden servir como indicadores aproximados del estado de la seguridad alimentaria y de los cambios en ella8.
Estimaciones ptimas del estado de nutricin
2.5 A continuacin se indican los aspectos que deben destacarse en cualquier panorama general de los principales problemas nutricionales:
Se estima que 841 millones de personas, es decir el 20 por ciento de la poblacin de los pases en desarrollo, padecen hambre (carencias de alimentos-energa) (Cuadro 1). Esta cifra no incluye las personas que sufren hambre en los pases industrializados o en los pases con economas en transicin. Unos 190 millones de nios presentan una insuficiencia ponderal, 230 millones de nios padecen un retraso del crecimiento y 50 millones de nios sufren emaciacin. Esta ltima cifra no indica tal vez con exactitud la magnitud del problema, porque representa nicamente los problemas agudos actuales, que pueden empeorar en determinadas estaciones o circunstancias (OMS, 1995c; de Ons et al., 1993). (Cuadro 2). Cada ao nacen unos 20 millones de nios con peso bajo. En los pases en desarrollo, los problemas nutricionales que dan lugar a una falta de peso son tambin prevalentes entre adultos y adolescentes. Por ejemplo, el 12,5 por ciento de los adultos en China y el 48,6 por ciento en la India tienen un ndice de masa corporal (IMC) menor de 18,5, que es el lmite inferior de la normalidad (FAO, 1996). Se considera que en los pases en desarrollo los problemas nutricionales de los nios (peso bajo para su edad) afecta a ms de la mitad de todas las muertes infantiles. La mayora de ellas son atribuibles a una malnutricin leve o moderada, en contraposicin a una malnutricin grave (Pelletier et al.,1995).
Cuadro 1
2.6 Unos 40 millones de nios padecen carencia de vitamina A, que es un problema de salud pblica en 60 pases como mnimo (OMS y UNICEF, 1995); unos 251 millones de nios sufren carencias graves o moderadamente subclnicas (Naciones Unidas, CAC/SCN, 1989)9. Unos 1 600 millones de personas (el 29 por ciento de la poblacin mundial)
corren el riesgo de sufrir carencia de yodo (OMS, UNICEF y CILTCY, 1993). En todo el mundo, la carencia de hierro afecta a unos 2 000 millones de personas, siendo especialmente proclives a ella las mujeres y los nios en edad preescolar. 2.7 Al problema de la desnutricin se aaden crecientes problemas de salud pblica asociados con el exceso de peso y la obesidad, no slo en pases ricos, sino tambin en pases de ingresos medios y bajos, y especialmente en las zonas urbanas. 2.8 En el Cuadro 2 se ofrece un panorama de la prevalencia de la insuficiencia ponderal de nios menores de cinco aos de pases en desarrollo en 1990. Desde entonces, es decir en la primera mitad de los aos noventa, cierto nmero de pases africanos han registrado un preocupante aumento de la malnutricin entre los nios en edad preescolar (por ejemplo Etiopa, Kenya, Madagascar y Rwanda). En la India se ha verificado tambin un ligero incremento de 1989 a 1992, mientras que recientemente se han sealado mejoras en Bangladesh, China y Brasil (Naciones Unidas, CAC/SCN, 1994).
Cuadro 2
2.9 Adems de los factores antes esbozados, el estado nutricional est determinado por la inocuidad de los alimentos, que es especialmente importante para una nutricin adecuada en los pases en desarrollo, aunque los alimentos en malas condiciones plantean tambin problemas en los pases industrializados (por ejemplo la salmonelosis). El acceso a alimentos inocuos y de buena calidad est estrechamente relacionado con los factores socioeconmicos, especialmente en los pases en desarrollo. Estos factores comprenden desde las condiciones de almacenamiento y elaboracin de los alimentos hasta el saneamiento, la calidad del agua y la infraestructura de control de los alimentos. No se conoce con certeza la incidencia de las enfermedades transmitidas por los alimentos, ya que en la mayora de los casos no se notifican o no se relacionan con el hecho de que los alimentos estn en malas condiciones. Se estima que hasta el 70 por ciento de los 1 500 millones de casos de diarrea, en nios menores de cinco aos de edad, que causan unos 3 millones de muertes, son de origen alimentario (FAO y OMS, 1992c).
Prevalencia de la inseguridad alimentaria
2.10 La inseguridad alimentaria grave que degenera en hambre muestra una tendencia decreciente. En la actualidad, a diferencia de lo
que suceda a finales de los aos sesenta y principios de los setenta, o incluso en los ochenta, los sntomas del hambre slo son evidentes en varios pases de Africa como Sudn, Etiopa y Mozambique, y se localizan en zonas afectadas por la guerra. Sin embargo, el riesgo de hambre contina existiendo a causa de las conmociones polticas, econmicas y ambientales, as como de una capacidad de intervencin insuficiente, sobre todo a nivel nacional (Drze y Sen, 1989; Teklu, von Braun y Zaki, 1991; y Webb y von Braun, 1994). 2.11 Aunque a nivel mundial se ha registrado un aumento de la disponibilidad de energa, protena y grasa, las cantidades disponibles de estos dos ltimos elementos no se han incrementado en los pases menos adelantados (Cuadros 3 a 5). Esto indica cierta mejora mundial en la disponibilidad de alimentos, pero no necesariamente en su consumo entre las personas pobres. Por lo menos, la proporcin de personas que consumen una cantidad insuficiente de alimentos-energa ha disminuido en todas las regiones con excepcin del Africa subsahariana (Cuadro 1). 2.12 Estas estimaciones dan una idea aproximada de la prevalencia del dficit de alimentos entre los sectores pobres de la poblacin, pero no de la seguridad o inseguridad alimentaria tal como se definieron anteriormente. Estas estimaciones no tienen en cuenta las oscilaciones y riesgos que afectan a la disponibilidad de alimentos y al acceso a los mismos. Las estimaciones de la insuficiencia de alimentos durante cierto perodo de tiempo, como por ejemplo un determinado ao, subestiman la prevalencia de la inseguridad alimentaria10, aunque no se conoce con exactitud el grado de esta subestimacin.
Cuadro 3 Cuadro 4 Cuadro 5
Deficiencias de micronutrientes
2.13 Durante el ltimo decenio, la combinacin de mtodos ms sensibles y ms accesibles para la medicin del estado de los nutrientes, ms y mejores estudios sobre la calidad epidemiolgica y los adelantos en la bioqumica, la inmunologa, etc., ha permitido tomar mayor conciencia de la importancia decisiva de los micronutrientes, es decir, los ingredientes de los alimentos distintos de las protenas, la energa, las grasas y la fibra. La importancia de micronutrientes como la vitamina
A, el hierro, el yodo, el cinc, el cobre y el selenio para una amplia variedad de funciones vitales es ya constatada, y es cada vez ms clara la relevancia de las deficiencias marginales. Esto no slo tiene inters para los pases de bajos ingresos. 2.14 En el mbito internacional, recientemente se ha prestado bastante atencin a la vitamina A. Ahora se reconoce que es fundamental una cantidad suficiente de esta vitamina en todas las etapas del desarrollo y el funcionamiento del organismo (por ejemplo, la diferenciacin celular, el funcionamiento adecuado del sistema inmunitario, el funcionamiento ptimo de los ojos). La poblacin de los pases en desarrollo obtiene la mayor parte de su vitamina A de los carotenoides de origen vegetal, cuya absorcin y utilizacin depende de un contenido suficiente de grasas, protenas, hierro y cinc en la alimentacin. Las causas de la deficiencia de vitamina A pueden atribuirse a diversos factores: factores ecolgicos, por ejemplo la falta de recursos como el agua para el cultivo de alimentos ricos en vitamina A; las prcticas de alimentacin, por ejemplo cuando los alimentos contienen una cantidad insuficiente de vitamina A o cuando su utilizacin se ve limitada por un consumo insuficiente de los nutrientes antes mencionados; la influencia de algunos tipos de enfermedades: por ejemplo, se ha observado que la deficiencia de vitamina A (DVA) aumenta como consecuencia de las enfermedades diarreicas y respiratorias (OMS y UNICEF, 1995). 2.15 El trastorno por deficiencia de yodo (TDY) es la causa aislada ms importante de daos cerebrales prevenibles y de retraso mental en el mundo. La deficiencia de yodo durante el embarazo puede ocasionar daos cerebrales irreversibles en el feto. Otras manifestaciones graves en los nios son la capacidad reducida de aprendizaje y el retardo psicomotor. La deficiencia de yodo en las mujeres embarazadas, especialmente en el primer trimestre, puede dar lugar a un aumento de la frecuencia de muertes prenatales, abortos espontneos y anomalas congnitas (OMS, UNICEFM, CILTCY, 1993; Sullivan et al., 1995; Mannar y Dunn, 1995). El problema del TDY no se limita al mundo en desarrollo, sino que existe tambin en muchos pases europeos. Los cultivos de las regiones con deficiencia de yodo tienen tambin un contenido escaso de este elemento. El consumo de alimentos con suficiente yodo (en particular productos alimenticios marinos), como la sal o de sal enriquecida con yodo pueden prevenir el TDY incluso en las regiones cuyos suelos tienen deficiencia de yodo. 2.16 La deficiencia de yodo est relacionada no slo con el consumo bajo de hierro, sino tambin con la falta de factores en la dieta como por ejemplo la vitamina C, que potencia la utilizacin del hierro no hmico.
En todo el mundo hay ms de 2 000 millones de personas afectadas por deficiencia de hierro. Las mujeres y los nios en edad preescolar son particularmente propensos a esta deficiencia; en algunas zonas hay ms de un 50 por ciento de mujeres y nios anmicos. En los nios, la anemia est asociada con el retraso del desarrollo fsico y cognoscitivo. Tambin provoca una disminucin de la resistencia a las infecciones. En los adultos, la deficiencia de hierro puede causar fatiga y una reduccin de la capacidad de trabajo y alterar gravemente las funciones de la reproduccin. En las mujeres, alrededor del 20 por ciento de la mortalidad materna se debe a la anemia, puesto que sta predispone el organismo a las hemorragias y a las infecciones antes, durante y despus del parto. La anemia durante el embarazo puede inducir un retraso del crecimiento del feto, bajo peso al nacer y un aumento de la tasa de mortalidad perinatal (FAO y OMS, 1992f). 2.17 Es cada vez ms manifiesta la deficiencia generalizada de cinc en los pases en desarrollo y hay nuevas pruebas de que esta deficiencia contribuye de manera importante a reducir el crecimiento y la resistencia a las enfermedades infecciosas y a aumentar la incidencia de la mortinatalidad, y posiblemente a una alteracin del desarrollo cognoscitivo. Se ha comprobado en varios pases que el suministro de suplementos de cinc a los nios pequeos es claramente beneficioso. La deficiencia de cinc est relacionada con un consumo escaso de productos animales, que son la fuente ms rica de cinc biodisponible. El perfeccionamiento de las tcnicas de elaboracin de los alimentos puede mejorar la biodisponibilidad de cinc en los cereales y las legumbres. Este nutriente ha estado algo olvidado, debido a que no se dispona de mtodos apropiados de evaluacin del estado de la poblacin en relacin con l (Informacin de D. Alnwick).
DNDE SE ENCUENTRAN Y QUINES SON LOS QUE PADECEN INSEGURIDAD ALIMENTARIA Y MALNUTRICIN?
En determinadas regiones y en el medio rural
2.18 Bsicamente, todas las estimaciones coinciden en que la mayor proporcin de nios con insuficiencia ponderal de la poblacin malnutrida del mundo en desarrollo est en Asia meridional, particularmente en la India y Bangladesh, seguida del Africa subsahariana (Cuadro 2). La frecuencia de la deficiencia de alimentos expresada como deficiencia estimada de energa alcanza su nivel ms alto en Africa y Asia meridional, y es considerablemente inferior en Asia
oriental y en Amrica Latina y el Caribe. Mientras el porcentaje de personas con deficiencia de energa alimentaria en las poblaciones de Asia meridional ha disminuido, el nmero absoluto en Asia meridional y en el Africa subsahariana ha aumentado (Cuadro 1). 2.19 Con respecto a la ubicacin de la poblacin con deficiencia de energa alimentaria por zonas agroecolgicas (ZAE), se observa que la deficiencia tiende a predominar menos en las zonas hmedas y ser ms acentuada en las zonas ridas (Broca y Oram, 1991). Por regiones, la mayor parte de la poblacin pobre del Africa subsahariana est en la zona rida. En la mayora de los casos, la distribucin de la poblacin pobre refleja la distribucin de la poblacin general en las ZAE (Garca et al., 1995). 2.20 En las distintas zonas, los hogares con inseguridad alimentaria tambin pertenecen a distintos grupos socioeconmicos y demogrficos, en funcin de factores como las caractersticas agroecolgicas, el acceso a la tierra, la diversidad de las fuentes de ingresos y la situacin del desarrollo de la economa. Los hogares con deficiencia de alimentos tienden a ser mayores y a tener un nmero mayor de personas dependientes y de componentes jvenes (von Braun y Pandya-Lorch, 1991)11. El predominio de la inseguridad alimentaria tiende a ser superior entre los hogares sin tierras o casi sin tierras, que dependen en una medida mucho mayor de fuentes de ingresos menos seguras que las fincas y de la diversificacin de la economa rural12.
En las zonas urbanas
2.21 En las zonas urbanas, la seguridad alimentaria familiar est fundamentalmente en funcin de la escala real de sueldos (es decir, en relacin con los precios de los alimentos) y del nivel de empleo. El predominio de la deficiencia de alimentos y la malnutricin tiende a ser inferior en las zonas urbanas que en las rurales. Ahora bien, las deplorables condiciones higinicas del medio urbano pobre y determinados aspectos del sistema de vida de las ciudades hacen que la situacin nutricional urbana sea cualitativamente distinta de la rural. La inseguridad alimentaria y la malnutricin urbanas sern un problema cada vez ms importante en el futuro, debido a que la tasa de urbanizacin aumenta, y con ella los problemas derivados de la higiene, la calidad de la alimentacin y la seguridad alimentaria en el medio urbano (von Braun et al., 1992; UNICEF, 1994b). Para el ao 2025, por ejemplo, el 57 por ciento de la poblacin de Africa podra ser urbana, en contraposicin a slo el 34 por ciento en 1990. En Asia meridional, esta
cifra puede ser del 52 por ciento. En Amrica Latina ya se haba alcanzado el 72 por ciento en 1990 (Naciones Unidas, 1991).
Entre los refugiados y las personas desplazadas
2.22 Ante la imposibilidad de asegurarse los medios de vida o una cantidad suficiente de alimentos, a menudo como consecuencia de conflictos armados y de la discriminacin, hay un nmero enorme de personas pobres que emigran hacia zonas ms pacficas de su propio pas o de los vecinos. Se estima que hay ahora 20 millones de refugiados, adems de unos 30 millones de personas desplazadas dentro de los pases, lo que hace un total de 50 millones (PMA, 1995). Otros 35 millones de personas han salido de su propio pas en busca de empleo (Chen, 1992; Russell, Jacobsen y Stanley, 1990). Estos desplazamientos van acompaados de problemas de aumento de la inseguridad alimentaria entre los refugiados y las personas desplazadas y de problemas nutricionales concretos (Naciones Unidas/ACC/SCN, 1994).
En las economas en transicin
2.23 Debido al mal funcionamiento de los mercados, la falta de redes de seguridad y el subempleo, a comienzos de los aos noventa han aumentado considerablemente los grupos de poblacin con inseguridad alimentaria de algunas economas en transicin. Se ha incrementado la pobreza absoluta, y los sntomas de deficiencias nutricionales estn particularmente extendidos en los pases de Asia central y en algunas partes de Rusia. Segn estimaciones preliminares, en 1993 el 3,6 por ciento de los nios menores de dos aos de Rusia tenan un peso inferior al normal y el 21 por ciento tenan un crecimiento retrasado. En el mismo perodo se detect un predominio considerable de obesidad entre los adultos rusos (por ejemplo, el 20 por ciento de las personas en edades comprendidas entre los 30 y los 59 aos) (Mroz y Popkin, 1995). La importancia del acceso a la tierra para la seguridad alimentaria familiar aument. En Rusia, por ejemplo, 25 millones de hogares obtienen la mayor parte de los alimentos bsicos de huertos familiares. Los ingresos obtenidos en efectivo y en especie de los huertos familiares representa, por ejemplo, alrededor del 26 por ciento en la Rusia occidental, por lo que la aportacin a las caloras de la familia es abundante. A diferencia de cuanto se podra esperar, el 25 por ciento ms pobre de las familias estn obteniendo no slo absolutamente sino tambin relativamente menos alimentos e ingresos de sus parcelas familiares (8 por ciento de los ingresos) que el 25 por ciento ms alto en la distribucin de ingresos (32 por ciento)(von Braun et al.,1996).
En los pases industrializados
2.24 En los pases de ingresos altos y entre los grupos de ingresos elevados de los pases de ingresos bajos y medianos, las causas primordiales de una alimentacin no sana son las opciones de comportamiento y tipo de vida, la estratificacin social y la ignorancia (FAO y OMS, 1992d). Sobre todo en los pases industrializados, a lo largo de los 40 ltimos aos ha ido en aumento el convencimiento de que determinadas enfermedades crnicas no transmisibles estn estrechamente relacionadas con la alimentacin y el tipo de vida, por ejemplo el estrs emocional, la reduccin de la actividad y el uso del tabaco. Estos factores son particularmente importantes en relacin con la obesidad, las enfermedades cardiovasculares, la hipertensin, los ataques de apopleja, la diabetes mellitus (no dependiente de la insulina), diversas formas de cncer, las enfermedades hepticas y las enfermedades gastrointestinales. A estas enfermedades se debe ms del 70 por ciento de todas las muertes en los pases desarrollados (FAO y OMS, 1992f). Los problemas de la alimentacin y los efectos correspondientes sobre la salud acarrean costos muy elevados para la sociedad, habindose estimado, por ejemplo, en unos 50 000 millones de dlares EE.UU. al ao para Alemania (Kohlmeier et al., 1993). A lo largo de los aos ochenta y noventa, a medida que la distribucin de los ingresos en los pases industrializados de Amrica del Norte y Europa se ha desplazado progresivamente y los gastos de los servicios sociales se han reducido al crecer el desempleo, la necesidad de ayuda alimentaria para los grupos de bajos ingresos ha ido en aumento (Feichtinger, 1995). Las personas sin hogar son especialmente vulnerables a la inseguridad alimentaria.
DESAFOS QUE PLANTEAN DE CARA AL FUTURO LA PRESIN DEMOGRFICA Y EL CAMBIO ECONMICO 2.25 Las proyecciones preparadas con realismo sobre la malnutricin indican que los objetivos de la Cumbre Mundial en favor de la Infancia y de la CIN, es decir, conseguir una reduccin sustancial de la desnutricin entre los nios para el ao 2000 (FAO y OMS, 1992a), no se pueden alcanzar con los criterios y los niveles de compromiso actuales. En una hiptesis optimista, para el ao 2020 habr todava 100 millones de nios en edad preescolar desnutridos. Si se parte de una hiptesis pesimista, esta cifra se elevara a unos 200 millones de nios para el ao 2000 y se mantendra en este nivel hasta el 2020 (Garca, 1994). Segn la hiptesis optimista, el nmero absoluto de
nios en edad preescolar desnutridos disminuir en todas las regiones en desarrollo, con la excepcin del Africa subsahariana. Debido sobre todo al crecimiento demogrfico, el nmero de nios malnutridos se elevar a unos 34 millones para el ao 2020, incluso aunque no cambie la tendencia. Las proyecciones indican una mejora para China y Asia sudoriental, donde el nmero de nios con peso inferior al normal se supone que descender de 44 millones en 1990 a seis millones en el ao 2020 (Garca, 1994). Por consiguiente, podrn alcanzarse las metas establecidas para estas regiones y algunas otras. 2.26 En un mundo cada vez ms integrado por medio de vnculos comerciales y politicoeconmicos entre los pases, la disponibilidad de alimentos suficientes en todo el mundo tiene una importancia creciente para la seguridad alimentaria familiar y la nutricin. Hasta ahora, la produccin mundial ha seguido el ritmo de crecimiento de la poblacin (FAO, 1996). Sin embargo, no se puede dar por descontada la disponibilidad mundial de alimentos a largo plazo, a la vista del constante crecimiento demogrfico, la escasez cada vez mayor de tierra y las enormes dificultades para conseguir un aumento sostenible del rendimiento de los cultivos alimentarios (Pinstrup-Andersen, 1994). Para el ao 2025, se supone que el mundo tendr una poblacin de 8 470 millones de habitantes, de los cuales el 61 por ciento vivirn en grandes ciudades (Bongaarts, 1995), con muchos de los campesinos asentados en tierras marginales de escasa productividad. 2.27 Las proyecciones indican que el crecimiento demogrfico absorber alrededor del 90 por ciento de la tasa de aumento de la demanda mundial de alimentos (cereales) hasta el ao 2010 (FAO, 1995c). Sin embargo, los cambios en los hbitos alimenticios desempearn una importante funcin en el crecimiento de la demanda de alimentos en muchos pases en desarrollo, tal como se expone en otros documentos de referencia13. La elevacin de los ingresos, el aumento de la urbanizacin, las mejoras en la eficacia de la comercializacin, los precios competitivos y la creciente disponibilidad de una amplia variedad de alimentos abrirn el camino a una diversificacin de la alimentacin, que dejar de depender de un pequeo nmero de productos alimenticios a favor de una mayor variedad. En los pases en desarrollo, se estima que el consumo aumentar entre un 2,2 y un 2,4 por ciento al ao durante el perodo de 1990-2010. Esto hara ascender el consumo anual de cereales por habitante a 250-255 kg, en comparacin con los 237 kg entre los aos 1989 y 1991, y se prev que este aumento se deber sobre todo a la demanda indirecta, es decir, el consumo como piensos. Por otra parte, las previsiones indican que el consumo humano de cereales se mantendr relativamente estable.
Cuadro 6 Cuadro 7 Cuadro 8
2.28 Las proyecciones de la FAO relativas a los suministros alimentarios por regin indican que los problemas alimentarios futuros se concentrarn en el Africa subsahariana y el Asia meridional. Por lo que respecta a las disponibilidades de las dems regiones, las proyecciones indican que llegarn a ser suficientes para el ao 2010, puesto que se espera que la produccin agrcola aumente a niveles que se adecuen al crecimiento de las necesidades alimentarias. En las proyecciones de la FAO, que figuran en el Cuadro 6, se estima que en el ao 2010 el suministro diario de caloras por habitante ser de 2 730 en los pases en desarrollo (FAO, 1995c). En estos pases, la desnutricin crnica afectara al 11 por ciento de la poblacin, es decir, 637 millones de personas. Esta cifra mundial encubre importantes diferencias regionales. En tres regiones (Cercano Oriente/Africa del Norte, Asia oriental y Amrica Latina/Caribe), las proyecciones indican un suministro aproximado de 3 000 caloras al da. La desnutricin crnica afectara al 4-6 por ciento de la poblacin. Se supone que Asia meridional (2 450 caloras/da) y especialmente el Africa subsahariana (2 170 caloras/da) sern las regiones con el menor suministro de caloras por habitante para el ao 2010. 2.29 La situacin alimentaria y nutricional en el futuro no es de ninguna manera un elemento inmutable, sino que est en funcin de las medidas que se vayan adoptando. Esto se observa fcilmente cuando se derivan consecuencias en cuanto a la disponibilidad de alimentos de hiptesis alternativas en las que intervienen distintas polticas en materia de poblacin e inversin. Los resultados de tales hiptesis, preparados por el Instituto Internacional de Investigaciones sobre Polticas Alimentarias (IFPRI), con respecto a la disponibilidad de alimentos y la malnutricin proyectadas entre los nios en edad preescolar figuran en el Cuadros 7 y 8. Segn una hiptesis bsica, la disponibilidad de alimentos aumentar en todos los pases en desarrollo, excepto en el Africa subsahariana. Como consecuencia de la mayor disponibilidad de alimentos, ser menor la proporcin de nios con peso inferior al normal. Esto pone de manifiesto la importancia decisiva que tiene la inversin en una productividad agrcola sostenible, cuestin que se aborda ms adelante. Asimismo, en una perspectiva de 25 aos se pondr tambin de manifiesto un efecto positivo, en forma de reduccin
del crecimiento demogrfico (Rosegrant, Agcaoili-Sombilla y Prez, 1995).
3. Medidas normativas basadas en la comprensin de las causas de la malnutricin

CAUSAS Y VNCULOS 3.1 En esta seccin se presenta un esquema general de las causas de la malnutricin antes de proceder a un examen ms concreto de los vnculos entre agricultura, seguridad alimentaria y nutricin. La pobreza, inclusive la vulnerabilidad asociada a las calamidades naturales o causadas por el hombre, es una de las causas fundamentales del hambre y la malnutricin. Sin embargo, la pobreza y su dinmica pueden considerarse como un resultado endgeno de unos recursos humanos y naturales limitados y de las polticas desacertadas que se analizaron anteriormente. Si no se abordan las causas fundamentales de la malnutricin, como las insuficiencias normativas, la pobreza y el crecimiento demogrfico, tanto los programas pblicos como las actividades privadas (por ejemplo, las estrategias de las familias) tendrn una eficacia limitada para mejorar la nutricin de manera sostenible. 3.2 En la fila superior de la Figura se muestran las causas bsicas: las estrategias y polticas econmicas en interaccin con la discriminacin y los conflictos sociales; el patrimonio de recursos y su relacin con el clima y con acontecimientos catastrficos que influyen en el grado de pobreza y en la disponibilidad de alimentos; y el crecimiento demogrfico. Estos factores afectan directamente al xito de cualquier intervencin por medio de polticas y programas (como por ejemplo subvenciones y distribucin de activos). La Figura pretende poner de relieve la importancia de abordar las causas bsicas de los problemas nutricionales, debido al predominio de los vnculos en sentido descendente. De lo contrario, las medidas pblicas en los mbitos que se indican en la segunda fila de la figura (servicios, transferencias, etc.) sern slo remedios parciales. 3.3 Las intervenciones en materia de polticas (como las polticas salariales) y de proyectos (como los programas de empleo para reducir la pobreza) y los mercados de capital, trabajo y productos se influyen recprocamente. Estas relaciones determinan los precios y las
condiciones de intercambio con que se enfrentan los pobres, y por consiguiente el poder adquisitivo real de stos. 3.4 El bienestar nutricional est vinculado con los mercados de trabajo y con la produccin (a travs de sus efectos sobre la productividad) y la produccin (a travs de la mortalidad, la fecundidad y la migracin) y puede estar condicionado por intervenciones directas (servicios, en particular sanitarios, sociales y educativos, transferencias y subvenciones). A continuacin se examinan brevemente estos vnculos y sus repercusiones sobre las polticas de desarrollo. As pues, el bienestar nutricional est determinado por cierto nmero de factores microeconmicos relacionados entre s, que se indican en la parte inferior de la Figura:
disponibilidad de alimentos, a travs del mercado y de otros canales, que depende de la produccin, la constitucin de existencias y las oportunidades comerciales; acceso a los alimentos, es decir capacidad de los hogares para adquirir cualesquiera alimentos disponibles, que depende de los ingresos familiares (incluida la base de recursos para la agricultura de subsistencia); comportamiento y conocimientos, que en ciertas condiciones de disponibilidad y acceso predisponen a las personas a comprar alimentos concretos o a cultivarlos para el consumo familiar y que influyen en su preparacin y distribucin entre los miembros de la familia, en particular para satisfacer las necesidades especiales de alimentacin, por ejemplo de los nios pequeos, y que afectan a la lactancia materna y a aspectos generales de la prestacin de asistencia; el estado de salud de las personas, que est determinado por factores como las condiciones sanitarias e higinicas a nivel familiar y comunitario, y el comportamiento y la prestacin de asistencia, as como por el propio estado nutricional (por ejemplo, vnculos madrehijo/insuficiencia ponderal al nacer), que constituye una relacin circular.
Figura MALNUTRICIN EN UN CONTEXTO AMPLIO: CAUSAS BSICAS Y VNCULOS
3.5 Entre los factores del bienestar nutricional ms directamente vinculados con la alimentacin, ha de prestarse especial atencin a la cantidad y calidad del rgimen alimenticio, su variedad y composicin, en particular la disponibilidad de productos de origen animal y otros alimentos ricos en micronutrientes y energticos, el modo de elaboracin y preparacin de los alimentos, la frecuencia de la alimentacin y, en el caso de los lactantes, la amplitud de la alimentacin natural. Entre los factores menos directamente relacionados con la alimentacin se incluyen, por ejemplo, la distribucin del tiempo de la mujer y sus conocimientos, que pueden tener efectos nutricionales importantes por medio de los cambios en la lactancia materna, la atencin infantil y factores sanitarios e higinicos. 3.6 Si bien el aumento de los ingresos familiares mejora el acceso a los alimentos, no siempre contribuye directamente a mejorar el bienestar nutricional de todos los miembros de la familia. La toma de decisiones dentro del hogar desempea una funcin importante (Alderman et al., 1995), al igual que los conocimientos y la atencin. Aunque las modalidades de gasto y consumo familiares parezcan racionales para el jefe de la familia, puede que no sean ptimas desde el punto de vista nutricional. La nutricin es slo una de las consideraciones que se tienen
en cuenta al adoptar decisiones sobre el gasto y el consumo familiares. La falta de conocimientos con respecto a las necesidades nutricionales de los miembros de la familia puede dar lugar a que no se proporcionen los alimentos necesarios, aun en el caso de que estn disponibles. Una informacin incorrecta de fuentes externas al hogar y la promocin de productos alimenticios inapropiados pueden agravar este problema. Por otra parte, la calidad de los cuidados afecta considerablemente al estado sanitario y nutricional de los nios (UNICEF, 1995b). 3.7 Aunque las mujeres cumplen una funcin decisiva en cuanto a la proteccin de la seguridad alimentaria del hogar y la nutricin de los nios y desempean muchas tareas econmicas y reproductivas relacionadas con la alimentacin en el hogar, con frecuencia no ejercen un control proporcionado sobre los recursos o carecen de una autoridad en consonancia para adoptar decisiones. Esta es una de las causas de la mayor vulnerabilidad de las mujeres pobres a los riesgos nutricionales.
VNCULOS ENTRE LA AGRICULTURA, LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y LA NUTRICIN 3.8 El vnculo ms evidente entre la agricultura y la nutricin es que la primera (junto con la acuicultura) proporciona prcticamente todos los alimentos que consume la humanidad. Para mantener una alimentacin saludable se requiere una produccin local diversificada de productos perecederos (por ejemplo, hortalizas frescas obtenidas en los mercados o producidas en los huertos familiares), as como la disponibilidad regional o internacional de productos alimenticios comercializados. Por consiguiente, las necesidades alimentarias han de abordarse, en relacin con sus aspectos de fomento de la produccin, las polticas tecnolgicas y el comercio. La atencin al fomento de los recursos tecnolgicos no ha de centrarse nicamente en el volumen de los alimentos bsicos sino tambin en las diversas necesidades alimentarias de la poblacin pobre, (por ejemplo la disponibilidad de legumbres en las regiones donde constituyen parte importante de la alimentacin). Aqu se presta especial atencin a los vnculos menos obvios entre la agricultura y la nutricin relacionados con el carcter de la tecnologa utilizada en la agricultura. Estos vnculos deben examinarse en dos contextos claramente diferenciados: cuando se dispone de una nueva tecnologa agrcola y cuando no se dispone de ella. El primero de estos contextos se centra en las tecnologas aplicadas a la regulacin del agua, las semillas y la proteccin y nutricin de las plantas, mientras que el segundo corresponde a la expansin agrcola en zonas marginales.
3.9 En el primer caso, cuando se dispone de una nueva tecnologa agrcola, la expansin de la agricultura por medio de la utilizacin de la tecnologa apropiada suele ir acompaada de un aumento de los ingresos y del gasto en bienes y servicios, tambin en sectores no agrcolas. Por consiguiente, los efectos beneficiosos del crecimiento agrcola se difunden por toda la economa. Es necesario subrayar de nuevo estos efectos favorables sobre el consumo para los productores y consumidores de los pases de bajos ingresos. La creacin y divulgacin de tecnologas agrcolas que promueven la nutricin sigue constituyendo un reto, y en la Seccin 4 se examinan medidas para satisfacer las necesidades de consumo presentes y futuras. 3.10 Sin embargo, aparte de los efectos sobre el consumo, nuestros conocimientos acerca de los efectos de la tecnologa agrcola sobre la nutricin y la salud son incompletos. Las preocupaciones nutricionales estn relacionadas con los efectos indirectos de los ingresos y el empleo sobre el consumo (por ejemplo cuando la tecnologa agrcola no llega a los sectores pobres de la poblacin) y con los efectos de la tecnologa sobre la salud. Entre las preocupaciones relativas a la salud que suscitan los conjuntos de tecnologas aplicables a la regulacin del agua, las semillas y la nutricin y proteccin de las plantas, ocupan un lugar dominante las enfermedades, las transmitidas por el agua y los plaguicidas. En el Cuadro 9 se examinan los vnculos correspondientes.
Cuadro 9
3.11 En el segundo caso, el crecimiento agrcola sin una mejora tcnica slo es posible durante un tiempo limitado mediante la extraccin excesiva de recursos y la ampliacin de la superficie cultivada (cuando existe un exceso de tierra y mano de obra). Este crecimiento no aumenta los ingresos ni es sostenible, y suele dar lugar a una degradacin de los recursos. Sin embargo, los hogares expuestos a la inseguridad alimentaria no degradan deliberadamente su base de recursos; por el contrario, suelen ser plenamente conscientes de que una amenaza para su medio ambiente es tambin una amenaza para su seguridad alimentaria (Davies, Leach y David, 1991). Gran parte de los daos ambientales, como la deforestacin y la erosin del suelo, puede atribuirse a la lucha de los pobres por alimentarse (Vosti y Scherr, 1994). Se estima que la mitad de los agricultores pobres de Africa viven en un entorno con una base de recursos naturales sumamente vulnerable. En Amrica Latina, esta cifra se acerca al 80 por ciento (Leonard, 1989). Asimismo, en las zonas marginales una tecnologa agrcola apropiada puede contribuir en gran medida a estabilizar la disponibilidad de alimentos y facilitar su acceso a los pobres. La
expansin de la agricultura en zonas marginales o la explotacin excesiva de los recursos puede tener efectos primarios y secundarios en lo que respecta a la degradacin del medio ambiente (vase Cuadro 10).
Cuadro 10
3.12 Presin agrcola sobre el desierto: La desertificacin amenaza a amplias superficies en zonas ridas. Tradicionalmente, las zonas limtrofes de desiertos expuestas a la sequa son utilizadas sobre todo por pastores nmadas, pero existe una gran variedad de sistemas de aprovechamiento de la tierra y de riesgos ambientales especficos de cada sistema. En los ltimos decenios, los pastores han visto cada vez ms reducido su espacio entre una agricultura ms extensiva, por un lado, y el avance del desierto, por otro. Durante este proceso, ha aumentado la vulnerabilidad nutricional de la poblacin que vive del pastoreo (Webb y Reardon, 1992). 3.13 Presin agrcola sobre terrenos accidentados: Muchas regiones escarpadas de pases con bajos ingresos tienen un coeficiente elevado persona/tierra y estn orientadas a la agricultura de subsistencia debido a su infraestructura limitada, a la falta de mercados y a los riesgos para la seguridad alimentaria. A pesar de ello, los terrenos escarpados constituyen un factor importante en la agricultura tropical. Los vnculos a nivel local estn estrechamente relacionados con la productividad del tiempo dedicado a la produccin de bienes domsticos de inters para la salud y la nutricin, y en especial para la adquisicin de agua y combustible. Una reduccin del combustible o del tiempo disponibles para cocinar podra dar lugar a que se consumieran ms alimentos recalentados o sin cocer, con el consiguiente aumento de los riesgos nutricionales. 3.14 Presin agrcola sobre bosques higrofticos tropicales: la agricultura se expande en zonas de bosques higrofticos de diversos modos: en forma de pastos, cultivos arborcolas, agricultura migratoria o rotacin de tierras por agricultores sedentarios. Cualquiera que sea la forma que reviste, la expansin de la agricultura en zonas de bosques higrofticos puede afectar a la salud y la nutricin tanto de la poblacin que se desplaza a ellas como de la poblacin indgena que vive ya all. La malnutricin en las comunidades que viven en bosques higrofticos est estrechamente relacionada con enfermedades infecciosas y transmitidas por vectores. Por ejemplo, los colonos que se desplazan al Amazonas sufren una tasa de malaria desproporcionadamente alta, al carecer de la inmunidad a esta enfermedad de las personas que residen desde hace tiempo (Vosti y Loker, 1990).
3.15 Para resumir, diferentes tipos de riesgos nutricionales afectan a diferentes grupos de hogares y de personas de diferentes modos, como se indica en el Cuadro 11. Los problemas nutricionales ms graves surgen cuando los resultados negativos de dos o ms riesgos inciden simultneamente sobre los miembros vulnerables de los hogares. Las posibles combinaciones son numerosas. Con el fin dew mejorar la nutricin, es necesario determinar los riesgos especficos que se plantean y establecer medios eficaces para reducirlos.
Cuadro 11
4. Polticas y medidas necesarias para mejorar la nutricin

INICIATIVAS INTERNACIONALES ANTERIORES 4.1 La convocacin de la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin en 1996 ha estado determinada por el estado insatisfactorio de la nutricin en el presente y los riesgos en el futuro. Por ello parece justo preguntarse qu iniciativas internacionales se adoptaron en el pasado para abordar la seguridad alimentaria y el bienestar nutricional y qu enseanzas pueden extraerse de ellas. Este planteamiento nos permite basar las nuevas iniciativas sobre las experiencias adquiridas, sacar provecho del capital institucional para mejorar la nutricin y afirmar que los compromisos asumidos en el pasado con respecto a la nutricin se estn respetando y renovando. 4.2 Varias conferencias e iniciativas anteriores han subrayado la importancia de eliminar el hambre y la malnutricin y mejorar la seguridad alimentaria de toda la poblacin. Durante los ltimos cincuenta aos, de estas iniciativas internacionales han surgido un conjunto plausible de propuestas. En el Anexo se ofrece un breve resumen de los objetivos principales de varias conferencias e iniciativas importantes relativas a la nutricin. 4.3 Aunque muchas de las primeras iniciativas se centraron en el problema del hambre y la malnutricin, no todas consiguieron traducir en medidas concretas la preocupacin por mejorar el bienestar nutricional. Adems, aunque todas atrajeron una atencin considerable cuando se plantearon, con demasiada frecuencia hubo poca relacin entre los compromisos adquiridos de mejorar la nutricin y los mecanismos para ponerlos en prctica. A raz de la Cumbre Mundial en
favor de la Infancia y de la CIN se adoptaron algunas medidas explcitas de vigilancia de los Planes de Accin relacionados con los objetivos nutricionales. Si bien es posible perfeccionar an ms estos mecanismos, hay que sealar que entre los organismos internacionales competentes, en particular el UNICEF (1994a), la FAO (1995a) y la OMS (1995b), as como entre las ONG, existe por lo general una tendencia positiva a adoptar sistemas ms concretos de seguimiento en el caso de las iniciativas internacionales que se refieren a la nutricin. 4.4 En los cinco ltimos decenios, se han celebrado tambin cierto nmero de conferencias y foros cientficos y pragmticos que aqu no se enumeran pero que han tenido sin duda una influencia sobre la concepcin y la orientacin tcnica de los principales acontecimientos descritos anteriormente. Iniciativas internacionales sobre los aspectos sociales (Cumbre Social, Copenhaguen, Dinamarca, 1995) y los derechos de la mujer (Conferencia Mundial sobre la Mujer, Beijing, China, 1995), as como el Programa 21 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Rio de Janeiro, Brasil, 1992), tambin han tenido que ver con el problema de la pobreza y la nutricin. 4.5 Es evidente que en los cinco ltimos decenios han aumentado notablemente los conocimientos relativos a las medidas apropiadas para acabar con el hambre y la malnutricin. La atencin se ha orientado hacia el bienestar nutricional de las generaciones futuras, las necesidades alimentarias de una poblacin mundial en aumento y soluciones ecolgicamente sostenibles al problema de la alimentacin. Ahora se comprende mejor la importancia de un marco normativo adecuado, la funcin decisiva de los recursos humanos y el derecho de los seres humanos a mejorar su nutricin, pero estos temas tienen todava que incorporarse en los programas mundiales. Aunque se reconoce por lo general la complejidad de los problemas nutricionales, es necesario un compromiso renovado para emprender las intervenciones en la escala precisa.
EFECTOS DE DISTINTOS PROGRAMAS Y POLTICAS 4. 6 No existe un nico conjunto general de polticas que sea claramente idneo para conseguir el bienestar nutricinal de toda la poblacin, sino que hay una amplia variedad de opciones en materia de polticas entre las que se puede elegir una vez que se han cumplido una serie de requisitos previos. Las polticas y los programas que se
proponen a continuacin estn estructurados en torno a los principales factores de la malnutricin que se indicaron anteriormente. 4.7 A la hora de optar por una poltica, es necesario considerar varias caractersticas del problema de la nutricin, entre las que figuran su prevalencia y gravedad, su duracin breve o larga, su posible relacin con una carencia determinada o con la malnutricin en general, su distribucin (es decir, si afecta a un grupo especfico de la poblacin o est ms extendida) y la importancia relativa de los diversos factores que la determinan. Tal informacin es necesaria para orientar a los formuladores de las polticas y evaluar las medidas para las que se requiere elaborar sistemas de vigilancia de la alimentacin y nutricin de aplicacin peridica. Tambin han de tenerse en cuenta la capacidad institucional del pas en cuestin y los costos econmicos, polticos y fiscales de las diversas opciones. 4.8 Los participantes en la CIN debatieron estas cuestiones al examinar los temas Incorporacin de objetivos, consideraciones y componentes nutricionales en las polticas y programas de desarrollo, Evaluacin, anlisis y seguimiento de intervenciones nutricionales y Mejora de la seguridad alimentaria en los hogares como parte de las estrategias y medidas concertadas para mejorar la nutricin. Las medidas estudiadas comprendieron desde las polticas macroeconmicas (es decir la correccin de las polticas inadecuadas) hasta actividades concretas de programas nutricionales, pasando por diversas polticas agrcolas y de rentas. Algunas de ellas no eran de hecho opciones sino condiciones previas para un desarrollo que permitiera reducir la pobreza, como por ejemplo un marco apropiado para la poltica macroeconmica o, en los pases con bajos ingresos, una atencin adecuada a la funcin de la agricultura.
Funcin decisiva de las polticas estratgicas, macroeconmicas y comerciales
4.9 Los efectos a largo plazo de estrategias alternativas de desarrollo sobre el crecimiento y la reduccin de la pobreza han demostrado la notable importancia que tiene la eleccin de la estrategia. Anlogamente, en el decenio de 1980, los efectos a corto plazo de los desajustes estructurales sobre los sectores pobres de la poblacin de los pases con bajos ingresos pusieron de relieve la importancia de las polticas macroeconmicas para la nutricin (Pinstrup-Andersen, 1990). En consecuencia, es necesario tener en cuenta los efectos que tienen sobre las necesidades nutricionales tanto las polticas alimentarias y agrcolas como las polticas no agrcolas aplicables a toda la economa.
4.10 Las experiencias de China, Sri Lanka, Costa Rica y Kerala en la India (Drze y Sen, 1989) por ejemplo, han demostrado que una intervencin pblica a nivel nacional puede contribuir notablemente a reducir la malnutricin aun cuando los ingresos per cpita del pas sean bajos. La sostenibilidad de la intervencin pblica depende, sin embargo, de la existencia de un entorno macroeconmico y comercial que favorezca el crecimiento. Aunque los fondos pblicos estn garantizados, no siempre es necesario que sean organismos pblicos los que proporcionen bienes y servicios relacionados con la nutricin. Debe haber una divisin adecuada de responsabilidades y funciones entre las diversas instancias gubernamentales, las ONG y el sector privado (Streeten, 1994), as como una complementariedad entre las fuerzas del mercado y las actividades nacionales planificadas. Tambin debe fomentarse la cooperacin entre los sectores pblico y privado. Para alcanzar los objetivos nutricionales han de tenerse en cuenta estas consideraciones estratgicas. 4.11 La disponibilidad regional, nacional o local de alimentos viene determinada primordialmente por la produccin, la constitucin de existencias y el comercio en cualesquiera de estos niveles. Las oscilaciones de cualesquiera de estos parmetros puede contribuir a la inseguridad alimentaria. Por ejemplo, se ha comprobado que un aumento de las oscilaciones en la produccin de cereales a nivel regional y nacional somete a graves tensiones el consumo de alimentos. Se pueden adoptar polticas para atenuar estas oscilaciones, pero la capacidad de atenuacin depender del estado de desarrollo del pas de que se trate (Sahn y von Braun, 1989). Actualmente (1995/96), los aumentos de los precios mundiales de los alimentos tienen efectos perjudiciales, por lo menos a corto plazo, sobre los sectores pobres de la poblacin de los pases de bajos ingresos con dficit de alimentos. Es necesario prestar mayor atencin a las polticas de almacenamiento y comercio de alimentos, teniendo en cuenta las condiciones en rpido cambio del comercio internacional y regional. Los encargados de formular polticas suelen estar convencidos de que el almacenamiento de ciertas cantidades de alimentos bajo control pblico es esencial para la seguridad alimentaria. Las oscilaciones de la produccin, la infraestructura, la localizacin y la diversificacin sectorial son factores que determinan en gran medida las cantidades que necesita almacenar un pas para conseguir la estabilizacin deseada de los suministros de alimentos y de sus precios. Es necesario que los intentos de estabilizacin estn en consonancia con los riesgos concretos para la produccin del pas (por ejemplo, si las zonas agrcolas son propensas a sequas o inundaciones) y para su comercio (por ejemplo, si el pas tiene o no litoral) (Sarris, 1985). Hay que tener en cuenta los costos
administrativos y de oportunidad de los recursos destinados a la estabilizacin14. Los beneficios se manifiestan tambin en forma de un entorno ms estable para la inversin y de una reduccin a corto plazo de la presin del ajuste sobre los hogares15. Sin embargo, hay tambin datos que justifican un planteamiento minimalista en la estabilizacin de los precios (Knudsen y Nash, 1990). 4.12 Las oscilaciones en la capacidad de un pas para importar alimentos (que depende de los ingresos de exportacin, los precios mundiales y las obligaciones del servicio de la deuda, entre otras variables) contribuyen tambin a la inseguridad alimentaria. Para muchos pases con dficit de alimentos y de divisas, el recurso al mercado internacional es limitado y la ayuda alimentaria representa una forma importante de acceso a los alimentos. Las variaciones estacionales de la produccin y los precios estacionalmente elevados de los alimentos pueden redundar en un deterioro de la nutricin (Sahn, 1989). Esta es una cuestin a la que han de hacer frente las polticas nacionales. 4.13 La oferta y la demanda mundiales de ayuda alimentaria y su distribucin entre los pases estn motivadas por factores complejos, que no se limitan a las fuerzas del mercado y la beneficencia sino que incluyen tambin elementos polticos. Si bien ha desempeado una funcin decisiva para algunos pases en momentos de crisis, la ayuda alimentaria no es una fuente segura de alimentos para los pases de bajos ingresos en los que stos son deficitarios; se ha comprobado que cuando los precios del mercado mundial suben, la ayuda alimentaria suministrada por los donantes por lo general disminuye. Esta correlacin se observ de nuevo a mediados de los aos noventa, cuando las polticas de los pases industrializados se modificaron al mismo tiempo que creci la demanda (por ejemplo en Asia oriental) y se redujo la oferta (por ejemplo en Europa oriental); los precios de los cereales en los mercados internacionales aumentaron entre un 30 y un 40 por ciento y en 1995 los suministros de ayuda alimentaria se redujeron a la mitad aproximadamente de su volumen sin precedentes de 1992/93 (FAO, 1995b)16.
Polticas y programas para aumentar la produccin agrcola y mejorar la comercializacin
4.14 Los programas cuya finalidad es aumentar la produccin agrcola alimentaria y no alimentaria tienen efectos favorables sobre la nutricin si aumentan o estabilizan, directa o indirectamente, los ingresos reales y el consumo de alimentos de las personas expuestas a la inseguridad
alimentaria. Las repercusiones de estas polticas estn condicionadas por las variaciones en los precios de los alimentos y los ingresos y sometidas a la influencia de las polticas comerciales que se examinan en otros documentos de referencia17. El potenciamiento de la produccin agrcola estimula el crecimiento y desarrollo econmico general, en particular en los pases cuya economa depende en gran medida de la agricultura. En tales pases, el desarrollo agrcola y rural acta como motor del desarrollo econmico sostenible y como alivio de la pobreza. No obstante, ello no quiere decir necesariamente que el objetivo debiera ser lograr una mayor autosuficiencia alimentaria, si bien se reconoce que el aumento de los suministros de alimentos tiene un doble efecto sobre la seguridad alimentaria, es decir de reducir los precios de los alimentos, lo cual beneficia a las familias de las zonas rurales y urbanas que los compran, y promover el empleo. 4.15 Las innovaciones tecnolgicas apropiadas en la agricultura reducen los costos unitarios de produccin y comercializacin y permiten obtener ganancias econmicas al estimular el crecimiento agrcola, mejorar las oportunidades de empleo y aumentar los suministros de alimentos, resultados que afectan y benefician a los productores y consumidores pobres y contribuyen a reducir la inseguridad alimentaria. La Revolucin Verde, es decir el conjunto de programas de riego, semillas, fertilizantes y lucha contra las plagas del arroz y el trigo, en particular, aument la produccin, el empleo y los salarios agrcolas y no agrcolas, contribuyendo de ese modo a la seguridad alimentaria (Hazell y Ramasamy, 1991)18. Las organizaciones agrcolas y los sistemas de investigacin nacionales e internacionales, en particular, son las fuerzas que impulsan la innovacin tecnolgica requerida para conseguir el crecimiento agrcola sostenible que pondr a disposicin de la poblacin mundial en aumento los alimentos necesarios. Son precisas nuevas medidas para acelerar la innovacin tecnolgica en muchas regiones del mundo donde predominan los pequeos agricultores con el fin de alcanzar los objetivos nutricionales directa e indirectamente19. 4.16 La inclusin de consideraciones nutricionales en las polticas y programas de produccin permite evitar los efectos negativos antes sealados y fomentar el bienestar nutricional. La investigacin en el sector de la fitogentica puede tener efectos positivos sobre la calidad de la alimentacin, por ejemplo cuando se mejoran cultivos bsicos con micronutrientes escasos (Bouis, 1995) o cuando se aumenta la capacidad de almacenamiento de los cultivos. La investigacin agrcola internacional desempea tambin una funcin decisiva a este respecto, y una financiacin suficiente para esta investigacin es un objetivo prioritario para conseguir la seguridad alimentaria y la mejora
nutricional. Elaborar y ensayar tecnologas apropiadas para las diversas zonas agroecolgicas seguir siendo una tarea fundamental en los prximos decenios. Es necesario reducir los riesgos que plantea el cambio tecnolgico para la salud y la nutricin mediante un diseo apropiado de las tecnologas. Existe un margen considerable para que los investigadores y otras personas que se ocupan de la agricultura, la salud pblica y la nutricin colaboren en la formulacin de los programas agrcolas con miras a mejorarlos. 4.17 La comercializacin de los productos agrcolas contribuye con frecuencia a mejorar la seguridad alimentaria mediante el aumento de los ingresos y la generacin de empleo. El incremento de los ingresos reales como resultado de la comercializacin suele traducirse en un incremento del consumo de alimentos y del bienestar nutricional. Los beneficiarios pueden adquirir ms alimentos, reducir su volumen de trabajo y por consiguiente cuidar mejor de sus hijos, mejorar sus condiciones de higiene y vivienda reduciendo as su exposicin a enfermedades infecciosas, mejorar tanto la cantidad como la calidad de su abastecimiento de agua y fortalecer la demanda efectiva de atencin sanitaria tanto preventiva como curativa. Adems, cuando los recursos familiares son menos limitados, los miembros de la familia estn en mejores condiciones para utilizar los conocimientos existentes o nuevos acerca de la mejora nutricional. El aumento de los ingresos tiene habitualmente efectos positivos e importantes sobre la nutricin20. 4.18 Los pequeos agricultores se esfuerzan a menudo por mantener una produccin alimentaria de subsistencia paralelamente a la nueva produccin comercial, a pesar de que el rendimiento de la tierra y la mano de obra que producen los cultivos comerciales es mayor. Los campesinos pobres se ven obligados a adoptar esta estrategia en mayor medida que los dems. Dada la incertidumbre de su entorno econmico y la falta de un mercado de seguros, contar con sus propios suministros de alimentos puede ser una estrategia econmica acertada. La poltica agrcola puede apoyar eficazmente esta estrategia promoviendo mejoras tecnolgicas en la produccin y manipulacin de alimentos de subsistencia, por ejemplo, mejorando la conservacin de alimentos, en particular de los que se disponen slo en determinadas estaciones del ao. De este modo se crean tambin mayores oportunidades para la especializacin en la explotacin agrcola y los pequeos agricultores puden sacar mayor provecho de su integracin en el mercado. 4.19 La creacin de mercados financieros y de seguros sera una medida complementaria que podra resultar rentable en cuanto a los beneficios derivados de la comercializacin. Para que la estrategia de
comercializacin sea viable y satisfaga las exigencias de los pequeos agricultores, son imprescindibles polticas de investigacin y extensin y suministros de insumos tales como semillas y fertilizantes para los cultivos de subsistencia. La incorporacin de servicios de extensin en los planes de comercializacin de nuevos cultivos o ganado puede ayudar a los agricultores a evitar errores en la gestin. A este respecto, es necesario hacer expreso hincapi en la inclusin de la mujer, ya que lo normal es que las agricultoras participen menos en los planes de comercializacin si no se presta especial atencin a este tema. 4.20 Sin embargo, en ciertos casos el cambio tecnolgico o la comercializacin no beneficia a los agricultores pobres o incluso los perjudica. Estos efectos negativos suelen ser atribuibles a polticas errneas, como el desahucio de arrendatarios21, la produccin obligatoria o las compras forzosas. La rectificacin de estas polticas sigue siendo importante en general, pero no es una cuestin especficamente relacionada con la comercializacin de la agricultura. 4.21 Aunque las familias que poseen tierras suelen ser las que ms se benefician de los efectos directos del crecimiento agrcola sobre los ingresos, los campesinos sin tierras y los pequeos agricultores con dficit de alimentos suelen ser los que ms se benefician de los efectos indirectos sobre la generacin de empleo no agrcola. El mejoramiento de la infraestructura potencia estos efectos indirectos sobre el empleo, que favorecen a las familias ms pobres (Ahmed y Hossain, 1990). El desarrollo de la infraestructura rural es un objetivo prioritario tambin desde el punto de vista de la seguridad alimentaria y la nutricin, ya que es una condicin previa para que los servicios rurales sean eficaces. Tambin se ha de procurar reducir los gastos elevados de comercializacin mejorando la infraestructura (por ejemplo en la mayor parte del Africa subsahariana).
Programas de generacin de ingresos y empleo para mejorar la nutricin
4.22 La malnutricin puede reducirse no slo mediante polticas y programas orientados a mejorar la cantidad y la calidad de la produccin agrcola, sino tambin mediante programas para generar empleo e ingresos y para diversificarlos y para aliviar la pobreza. Aunque estos programas estimulan o estabilizan la demanda de alimentos, no siempre amplan directamente su suministro. Aqu se examinarn dos medidas de este tipo: los programas de empleo al servicio de la seguridad alimentaria y el crdito a los pobres para favorecer la estabilizacin del consumo y el empleo por cuenta propia. Otros programas que generan
ingresos, como la horticultura y la ganadera domsticas, pueden ser tambin importantes. 4.23 Los programas de empleo al servicio de la seguridad alimentaria permiten abordar simultneamente tres problemas bsicos con los que se enfrentan actualmente muchos pases de bajos ingresos: la inseguridad alimentaria, el desempleo en aumento y la infraestructura deficiente (von Braun, 1995). Hay que conceder prioridad a la inversin pblica que promueve el desarrollo a travs de programas de desempleo, y por consiguiente a la creacin de bienes productivos como la mejora de carreteras y sistemas de agua y tierra. Los programas de empleo pueden ser un instrumento viable para prevenir el hambre, como lo ha demostrado el Plan de garanta del empleo de Maharashtra, India22. La garanta de empleo del plan se basa en obras de socorro ya existentes a nivel local que pueden activarse rpidamente en caso necesario, en lugar de tener que crearlas de la nada en una situacin de crisis. Esta caracterstica permite tambin abordar crisis locales que de lo contrario podran parecer demasiado insignificantes para provocar una intervencin del gobierno (enseanza importante para afrontar el problema de las situaciones localizadas de hambre en Africa). Gracias a diversos mecanismos y rasgos distintivos del diseo, entre los que se incluyen una poltica de escala salarial, una orientacin regional y la seleccin de determinadas familias (por ejemplo, las familias desplazadas) y de determinados miembros de stas (por ejemplo, las mujeres) se consigue llegar al grupo beneficiario de los programas de empleo, que est constituido por las personas vulnerables a la inseguridad alimentaria. Las mujeres participan con frecuencia intensamente en los programas de obras pblicas que mejoran la nutricin de manera mensurable. Es necesario sealar a la atencin internacional el potencial de este tipo de programas y las oportunidades de intercambiar las experiencias adquiridas en muchos pases en los decenios de 1980 y 1990. 4.24 El crdito para favorecer la estabilizacin del consumo y el empleo por cuenta propia es un mecanismo de creciente importancia para mejorar la nutricin en las economas rurales cada vez ms diversificadas de muchos pases de ingresos medios y bajos. Se ha comprobado que los programas ms eficaces para generar empleo por cuenta propia para personas pobres y estabilizar su consumo son los que combinan el crdito en pequea escala con la motivacin colectiva, el asesoramiento tcnico y la asistencia en la creacin de instituciones como el Banco Grameen de Bangladesh23. La experiencia de programas similares en diversos pases ha demostrado tambin que facilitar el acceso de las personas pobres a los servicios financieros puede
contribuir notablemente a la estabilizacin del consumo de alimentos (estacionalmente y en el curso de los aos), mejorando de este modo la nutricin. Esto ltimo se consigue tambin promoviendo el acceso de las personas pobres a otros insumos pertinentes para la nutricin, como los servicios de salud y los medicamentos, en pocas de necesidad (Zeller, 1995). No obstante, es necesario trabajar ms para crear mecanismos de salvaguardia para el reembolso de crditos, especialmente para los agricultores pobres, ya que las prdidas de cosechas a causa de la sequa o de la escasez de precipitaciones no son ocasionales en algunas partes de Africa, con el resultado final de que los agricultores pobres se ven incapaces de reembolsar sus prstamos con el consiguiente emperoramiento de su situacin de seguridad alimentaria. Tambin son dignas de mencin las iniciativas del Banco Mundial y de otras fuentes en relacin con sistemas de fortalecimiento del crdito a nivel internacional (Binswanger y Landell-Mills, 1995).
Subvencin de alimentos, racionamiento y cupones para alimentos
4.25 La transferencia de ingresos relacionada con los alimentos es un medio ampliamente utilizado para mejorar la nutricin. Aqu se examinarn dos tipos de programas: la subvencin del precio de los alimentos y el racionamiento, y los cupones para alimentos.
La subvencin generalizada de los precios de los alimentos es mucho ms costosa desde el punto de vista fiscal y econmico que la subvencin de acceso limitado y es tambin mucho ms regresiva en su distribucin de los beneficios econmicos. Por lo general, los programas que proporcionan raciones de una cantidad fija consiguen llegar a los grupos de la poblacin a los que estn destinados. Sin embargo, las experiencias registradas en Egipto, Filipinas y Sri Lanka ilustran la dificultad de lograr la seguridad alimentaria de alcance universal en los hogares por medio de la distribucin racionada de alimentos y la transferencia selectiva de ingresos dentro de un nico programa y de manera eficaz en funcin de los costos (Pinstrup-Andersen, 1988; Garca, 1988). Con el tiempo, los objetivos iniciales suelen diluirse, al utilizar el programa de subvenciones grupos de inters poderosos, sobre todo de la clase media urbana, en su propio beneficio. Se puede utilizar una combinacin de mtodos para orientar los programas hacia determinados beneficiarios. En los programas de acceso limitado se puede recurrir a encuestas sobre los medios econmicos. Se puede conseguir que los programas se orienten por s solos, en cierta medida, utilizando productos considerados inferiores con arreglo a las preferencias de los consumidores y por consiguiente ms abundantes en las pautas de gasto de los sectores ms pobres de la poblacin. Se puede recurrir a la orientacin geogrfica dirigiendo los programas a zonas deficitarias en alimentos con una poblacin pobre
(incluidos barrios urbanos). Aunque los costos son inferiores a los de los planes de subvencin generalizada de los precios, los programas de acceso limitado suelen suscitar problemas de prdidas y corrupcin que es necesario supervisar y abordar. Los programas de cupones para alimentos se utilizan de forma creciente como medio para proporcionar ingresos a los hogares pobres. Se espera que estos programas conserven los efectos de las transferencias de ingresos basadas en los alimentos, consistentes en el aumento del consumo de stos, y reduzcan la labor administrativa y los costos asociados con la manipulacin y transporte de los alimentos. Las experiencias en programas de cupones para alimentos han dado resultados diversos, ya que no son fciles de administrar. Es posible proporcionar la infraestructura necesaria para aplicarlos cuando el gobierno tiene en cuenta los incentivos habituales del mercado para los comerciantes. Sin embargo, incluso la experiencia en mayor escala de cupones para alimentos en un pas de altos ingresos como los Estados Unidos no consigui llegar a una proporcin considerable de los hogares que reunan los requisitos necesarios (Davis y Senauer, 1986). Para que sean eficaces en funcin de los costos, los programas de cupones para alimentos han de dirigirse a las personas que los necesitan. No parece conveniente hacer un llamamiento general en favor de cupones para alimentos orientados a las personas muy pobres, pero es preciso sealar las posibilidades que ofrecen estos programas en condiciones perfectamente definidas.
4.26 No se puede realizar una evaluacin econmicamente idnea de los sistemas pblicos de distribucin de alimentos basndose nicamente en los costos y beneficios que se registran en aos normales. En los pases y regiones que sufren con frecuencia una grave escasez de alimentos, la existencia de un sistema pblico de distribucin facilita el traslado de los suministros urgentes a las regiones y hogares que los necesitan con el fin de mejorar la seguridad alimentaria de los grupos ms pobres. El mantenimiento de los niveles de seguridad alimentaria y nutricin de los grupos muy pobres en pocas de sequa en la India se ha atribuido a la disponibilidad de programas de distribucin de alimentos de esta ndole (Drze, 1988). No es fcil restablecer un sistema de este tipo una vez que se ha desmantelado. Sin embargo, otra opcin eficaz en funcin de los costos, aunque exige un mayor esfuerzo de organizacin, es la combinacin de programas de empleo y actividades directas en materia de nutricin que se examina a continuacin.
Actividades directas en materia de nutricin
4.27 Las actividades directas en materia de nutricin que tienen como finalidad afrontar problemas inmediatos en este mbito funcionan mejor
cuando en ellas participan activamente los grupos directamente afectados. Estas actividades estn orientadas a resolver los problemas asociados con el acceso a los alimentos (por ejemplo, mediante programas de alimentacin suplementaria o de alimentacin selectiva), a combatir determinadas deficiencias de nutrientes (por ejemplo, mediante programas de micronutrientes), a impartir conocimientos acerca de la nutricin y el comportamiento, a superar los efectos perjudiciales de una concatenacin entre nutricin y salud (por ejemplo, mediante programas de salud e higiene) o a abordar combinaciones de estos problemas (por ejemplo, mediante programas integrados de nutricin). En el ltimo decenio, se ha conseguido aumentar considerablemente la eficacia de las actividades directas en materia de nutricin. Es necesario destacar el mbito de actuacin para seguir impulsando las prcticas ms idneas de estos programas y las posibilidades que ofrecen para lograr rpidamente una mejora nutricional.
Programas selectivos de alimentacin suplementaria
4.28 Estos programas suelen estar orientados a los que son especialmente vulnerables a la malnutricin, habitualmente nios y mujeres en edad de procrear con un nivel bajo de ingresos. La orientacin de los programas de alimentacin y de distribucin de alimentos hacia determinados beneficiarios se consigue por diversos medios. Tambin se utilizan encuestas sobre los medios econmicos y la vulnerabilidad24. Los programas de alimentacin suelen ser ms aceptables desde el punto de vista poltico y social como medio para llevar a cabo un programa de transferencia selectiva de ingresos. La experiencia de tales programas con relacin al mejoramiento nutricional es, sin embargo, mixta. 4.29 Los programas de alimentacin en la escuela estn orientados tanto a los problemas de escolaridad (participacin) como de nutricin de los nios en edad escolar. Muchos pases aplican eficazmente estos programas, combinados con planes de educacin nutricional y horticultura escolar. En los pases de bajos ingresos, donde el nmero de alumnos no abarca toda la poblacin infantil en edad escolar, puede que los programas de alimentacin en la escuela no lleguen a los ms necesitados. El Programa de alimentos para la educacin aplicado en Bangladesh ha demostrado que stos pueden ser muy eficaces para aumentar el nmero de alumnos inscritos, promover la asistencia a la escuela y reducir el coeficiente de desercin escolar, mejorando con ello los efectos nutricionales a largo plazo a travs de la educacin, y pueden tambin ser un instrumento muy eficaz en funcin de los costos
para llevar a cabo transferencias selectivas basadas en los alimentos (Ahmed y Billah, 1994).
Programas de micronutrientes
4.30 En el ltimo decenio se han adoptado medidas importantes y eficaces para superar las deficiencias de los micronutrientes. Las actividades coordinadas a nivel internacional han dado resultados positivos en este mbito. Sin embargo, hay que intensificar los esfuerzos para superar las deficiencias de los micronutrientes y sus efectos perjudiciales. Es necesario adoptar una combinacin de medidas con respecto a la disponibilidad de alimentos ricos en micronutrientes, la promocin de tcnicas adecuadas de elaboracin y conservacin de los alimentos, la educacin en materia de alimentacin y nutricin, la diversificacin de la alimentacin mediante la produccin y consumo de alimentos ricos en micronutrientes, la promulgacin y aplicacin de normas sobre alimentos enriquecidos y alimentacin suplementaria, y medidas apropiadas de salud pblica (FAO y OMS, 1992a). Aunque pueda parecer que, por ejemplo en el caso de la deficiencia de vitamina A, la intervencin apropiada a corto plazo consiste en el enriquecimiento y a largo plazo en la mejora del rgimen alimenticio, la eleccin efectiva de las medidas oportunas y su secuencia cronolgica dependen en gran medida de las circunstancias de la poblacin y de la capacidad de organizacin, as como de las caractersticas de la economa alimentaria. Se ha emprendido una iniciativa mundial que ha tenido un xito generalizado para reducir la deficiencia de yodo mediante la yodacin de la sal. 4.31 En el mbito de los micronutrientes, diversos foros han establecido objetivos concretos. Con el fin de alcanzar estos objetivos, ha de prestarse especial atencin a los aspectos siguientes. En primer lugar, es preciso recurrir a campaas normativas, a ventas subvencionadas y a la publicidad comercial para aumentar la demanda de consumo de alimentos enriquecidos y con alto contenido de micronutrientes. En lo que respecta al enriquecimiento de alimentos, han de ofrecerse ms incentivos a la industria privada para que cumpla los requisitos en la mayor medida posible. El establecimiento de instituciones competentes para hacer cumplir las normas forma parte de esta medida. Es preciso mejorar la eficacia y el alcance de los sistemas de distribucin de productos farmacuticos en cooperacin con la industria. Por ltimo, es necesario elaborar y aplicar programas descentralizados y sostenibles, potenciando al mismo tiempo la capacidad institucional y los recursos humanos. Estas actividades debern vigilarse teniendo en cuenta la informacin sobre la gestin (Banco Mundial, 1994).
Promocin de regmenes alimenticios y modos de vida sanos por medio de la educacin
4.32 La promocin de hbitos alimentarios mejores y comportamientos positivos para la salud es una de las tareas ms arduas en los esfuerzos generales por mejorar la nutricin. Adems del acceso a una variedad de alimentos inocuos y asequibles, la poblacin necesita informacin exacta sobre lo que constituye un rgimen alimenticio sano y cmo cubrir sus necesidades nutricionales. Aparte la educacin, las estrategias para promover regmenes alimenticios sanos deben proporcionar una motivacin y crear oportunidades para que las personas cambien su comportamiento teniendo en cuenta sus preferencias, modos de vida y limitaciones de tiempo (FAO y OMS, 1992d). 4.33 En algunos pases los gobiernos y las organizaciones privadas han publicado directrices alimentarias. Adems, instituciones cientficas han establecido ingestas recomendadas para la poblacin. Tradicionalmente, las ingestas recomendadas tenan por objeto educar a las poblaciones en materia de prcticas alimentarias y se limitaban a indicar las cantidades suficientes para evitar carencias y cubrir las necesidades de casi toda la poblacin. Estas ingestas se han utilizado ampliamente para planificar y ofrecer suministros de alimentos a subgrupos de la poblacin, establecer normas para programas de alimentacin y servir como base para el etiquetado nutricional. Ms recientemente, gobiernos y organizaciones privadas han publicado orientaciones alimentarias que reflejan la creciente preocupacin por la prevencin de enfermedades no transmisibles relacionadas con la alimentacin. En las orientaciones alimentarias se ofrece asesoramiento adaptado a la poblacin del pas sobre el modo de elegir una alimentacin equilibrada y se fomentan comportamientos adecuados en relacin con el modo de vida para promover la salud, entre ellos la lactancia materna. Las directrices alimentarias son sumamente tiles cuando sirven de base y proporcionan el principio rector de mensajes de amplia difusin entre el pblico sobre educacin nutricional. 4.34 El etiquetado en materia de alimentacin y nutricin puede ayudar al pblico a elegir un rgimen alimenticio sano. La informacin sobre el contenido de nutrientes que se proporciona en la etiqueta de los alimentos puede facilitar la aplicacin de las directrices alimentarias. La Comisin FAO/OMS del Codex Alimentarius ha preparado directrices para los gobiernos sobre etiquetado nutricional que se aplican a todos los alimentos preenvasados y a los alimentos destinados a servicios de comidas. La industria alimentaria puede contribuir al fomento de una alimentacin sana sobre todo mediante la elaboracin y comercializacin
de una variedad de alimentos inocuos y de buena calidad (FAO y OMS, 1992f). 4.35 El fomento de la lactancia materna y las prcticas de destete mejoradas entraan una importancia primordial. La educacin en materia de nutricin forma parte integrante de las medidas necesarias para lograr este objetivo. La educacin en materia de alimentacin y nutricin no consiste slo en facilitar informacin, sino tambin en cambiar comportamientos (Berg, 1987). En algunos casos, las familias parecen debidamente alimentadas, pero algunos de sus integrantes no lo estn. En tales casos, la malnutricin puede ser consecuencia de una distribucin inadecuada de los alimentos dentro de la familia, prcticas inapropiadas de lactancia materna, alimentos inapropiados para nios, comidas poco frecuentes, diarrea u otras causas y prcticas de asistencia infantil relacionadas con la salud, muchas de las cuales pueden modificarse mediante un cambio de comportamiento. En el Plan de Accin para la Nutricin de la CIN se peda que se aplicaran programas de educacin nutricional de carcter comunitario (FAO y OMS, 1992a). Entre tanto, se ha demostrado que estas medidas pueden tener efectos muy amplios y ser eficaces en funcin de los costos25. Las actividades de la FAO en materia de educacin nutricional a todos los niveles incluyen el uso de medios de informacin, escuelas primarias y secundarias, programas de participacin comunitaria y educacin y capacitacin a nivel superior. La publicacin (FAO, 1994b), Saque el mximo provecho de los alimentos que consume forma parte de estas actividades. Sin embargo, hay que tener tambin presente las limitaciones de la educacin nutricional. Muchos cambios de comportamiento deseables exigen recursos (incluido tiempo) de las familias para que la respuesta sea apropiada. Por consiguiente, puede que la educacin nutricional sea ms eficaz si va acompaada de otras medidas para reducir la pobreza y mejorar la nutricin. El prestar mayor atencin a la nutricin de nios pequeos constituye tambin un elemento de la iniciativa OMS/UNICEF, titulada Iniciativa hospitales amigos de los nios, que abarca ms de 4 000 hospitales de todo el mundo.
Proteccin de los consumidores mediante la mejora de la calidad e inocuidad de los alimentos
4.36 Un suministro seguro de alimentos y agua de calidad adecuada es esencial para una buena nutricin. El suministro de alimentos debe tener un contenido de nutrientes apropiado y estar disponible en cantidad y variedad suficientes. No debe contener contaminantes qumicos, biolgicos y de otro tipo que pongan en peligro la salud de los
consumidores y debe presentarse de un modo que se ajuste a la realidad. El control de la calidad e inocuidad de los alimentos asegura la conservacin de las caractersticas deseables de stos durante todo el proceso de produccin, manipulacin, elaboracin, envasado, distribucin y preparacin. De este modo se promueve una alimentacin sana, se reducen las prdidas de alimentos y se fomenta el comercio alimentario a nivel nacional e internacional. La calidad de los alimentos incluye la composicin bsica de stos y los aspectos relacionados con su inocuidad. Los consumidores tienen derecho a recibir un suministro de alimentos inocuos y de buena calidad, y los gobiernos y la industria alimentaria han de adoptar medidas para garantizarlo. Son imprescindibles programas eficaces de control de la calidad e inocuidad de los alimentos, que pueden abarcar diversas medidas, como por ejemplo leyes, reglamentaciones y normas, as como sistemas eficaces de inspeccin y vigilancia del cumplimiento de los requisitos, incluidos anlisis de laboratorio.
Programas en materia de salud y nutricin y programas integrados de nutricin
4.37 Dado que la nutricin es un problema multifactico, parece lgico formular polticas y programas que tambin lo sean para conseguir una mejora efectiva de la nutricin. Uno de los mtodos ms eficaces para determinar y orientar las intervenciones en materia de salud y nutricin es vigilar el crecimiento de un nio. La CIN en 1992 pidi a los gobiernos que elaboraran y consolidaran sistemas de vigilancia y promocin del crecimiento y de supervisin de la nutricin dentro de los programas de atencin primaria de salud. Aunque esta vigilancia por s sola no cambia necesariamente el estado nutricional, s proporciona informacin de inters que puede utilizarse en caso necesario para actividades como alimentacin suplementaria, educacin nutricional y envo de casos mdicos (UNICEF, 1994a; Miller Del Rosso, 1992). Por ejemplo, en el Proyecto integrado de nutricin Tamil Nadu la vigilancia universal del crecimiento de los nios pequeos y el asesoramiento a sus madres en materia de nutricin van acompaados de intervenciones selectivas (alimentacin sobre el terreno, reconocimientos mdicos y servicios) para nios considerados nutricionalmente vulnerables26. 4.38 En el decenio de 1980, Tailandia consigui reducir espectacularmente el alcance de la malnutricin (la malnutricin moderada y grave descendi de un 15 por ciento a menos de un 1 por ciento) aplicando un enfoque integrado para satisfacer las necesidades bsicas mnimas (Tontisirin, 1994). El compromiso poltico, la formacin de personal sanitario y la adopcin de medidas concretas para fomentar la colaboracin y la planificacin intersectorial, integrar la nutricin en
las actividades de desarrollo social y sanitario y elaborar programas que mejoraran la vida de la poblacin mediante la participacin de los miembros de la comunidad como agentes del cambio y no slo como receptores de los servicios gubernamentales, fueron factores determinantes del xito. Indudablemente, este resultado se vio facilitado por una coyuntura econmica favorable, pero la supresin del problema nutricional se consider tambin un requisito previo para el desarrollo. Las enseanzas de este y otros enfoques integrados de la mejora nutricional aplicados con resultados satisfactorios indican que el problema de la nutricin no se puede abordar eficazmente con criterios sectoriales estrictos, centrados exclusivamente en la salud, la agricultura o la educacin. Otras enseanzas son que es necesario hacer hincapi en la colaboracin con los gobiernos locales, que son los que mejor pueden evaluar las actividades y adaptarlas a las prioridades locales, y en la planificacin y capacitacin del personal dentro de un programa integrado pero ejecutado de manera sectorial.
Prevencin y socorro en casos de urgencia
4.39 Las situaciones de urgencia ejercen una presin creciente sobre los recursos nacionales e internacionales para las actividades mencionadas en favor de una mejora duradera de la seguridad alimentaria y la nutricin. Las emergencias alimentarias suelen indicar una falta de preparacin y de compromiso poltico. El concepto bsico de preparacin entraa un compromiso pblico para intervenir de manera eficaz y oportuna, fortalecer la capacidad institucional a nivel internacional, nacional, regional y local, detectar y diagnosticar indicadores inmediatos del peligro, preparar programas y proyectos de forma continua y ejecutar planes de desarrollo y socorro en momentos de necesidad. Existen ya sistemas internacionales de alerta eficaces, como los que utilizan la FAO, el Comit Permanente Interestatal para la Lucha contra la Sequa en el Sahel (CILSS) y la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), lo que representa un progreso considerable con respecto a la situacin dominante en el decenio de 1970. 4.40 La preparacin para situaciones de urgencia a nivel nacional se aplica sobre todo a emergencias naturales y econmicas, mientras que en el caso de los conflictos armados la prevencin debe efectuarse a nivel internacional. Las medidas relativas a la constitucin de existencias, la poltica comercial y la utilizacin de la ayuda alimentaria (incluidos los programas de empleo con fines de socorro) que se examinaron anteriormente forman parte integrante de la capacidad de intervencin y respuesta a situaciones de urgencia. Para que esta
respuesta sea eficaz, el socorro urgente requiere alimentos, capital y capacidad institucional. Las organizaciones no gubernamentales contribuyen con frecuencia de manera decisiva a superar las insuficiencias institucionales, ya sea estableciendo estructuras paralelas para operaciones de urgencia ante la ineficiencia gubernamental o formando parte integrante de las organizaciones pblicas existentes. 4.41 Una gestin eficaz del socorro entraa el establecimiento por el gobierno de un mecanismo con poderes ejecutivos para adoptar las medidas apropiadas respecto de la manipulacin y distribucin de alimentos (incluida la ayuda alimentaria de urgencia suministrada por donantes) y con una red que abarque los planos regional, provincial y local. Tambin es importante una legislacin sobre socorro perfectamente estructurada, que incorpore los principios bsicos a los que adhieren tanto el gobierno central como el local. Pueden formar parte de las medidas de socorro todas las actividades que tienen efectos a corto plazo sobre la seguridad alimentaria en los hogares, como los programas de alimentacin selectiva, la distribucin nacional de alimentos, el aumento de las importaciones de alimentos por medio del comercio y de la ayuda alimentaria, los programas de fomento del empleo y el acceso de los hogares al crdito. En situaciones de urgencia resulta difcil orientar con precisin el socorro hacia beneficiarios especficos (Buchanan-Smith, 1990). Si no se abordan eficazmente, las crisis alimentarias se traducen normalmente en crisis sanitarias y dan lugar a un deterioro nutricional (Drze y Sen 1989; Webb y von Braun, 1994).
CONSIDERACIONES RELATIVAS A LOS COSTOS 4.42 La malnutricin no puede solucionarse sin unos gastos fiscales considerables a nivel nacional. Sin embargo, si ese problema no se supera, la magnitud de los costos econmicos ser mucho mayor. Desde el punto de vista econmico, el problema de la malnutricin representa claramente el mayor despilfarro a nivel mundial de recursos econmicos potenciales, a saber la vida de millones de personas potencialmente productivas ahora y en los prximos decenios, y es probablemente el ms grave defecto de funcionamiento del mercado que queda todava por resolver. Por tanto, toda consideracin relativa a los costos ha de tener tambin en cuenta los beneficios que dejaran de percibirse en caso de que no se adoptara medida alguna. Si se presta atencin al gasto (fiscal) y se pasan por alto los beneficios resultantes, se obtiene una imagen que induce a error.
4.43 Al considerar los aspectos de la mejora de la nutricin relacionados con los costos, es preciso guiarse por el principio de la consecucin rpida, pero duradera, de los objetivos nutricionales por medio de los instrumentos normativos que menos cuesten. La aplicacin de este principio de eficacia en funcin de los costos se traducir en el uso de las combinaciones ptimas de medidas, y no en la perfeccin de un nico instrumento normativo y el recurso excesivo a intervenciones a breve plazo. Los enfoques integrados han resultado especialmente rentables en el contexto de un marco macroeconmico orientado al crecimiento. El xito de estos enfoques depende en gran medida de la inversin pblica en capacidad de investigacin y organizacin en relacin con programas y polticas de alimentacin y nutricin.
PRIORIDADES Y CRITERIOS APLICABLES A LAS ACTIVIDADES RELACIONADAS CON LAS POLTICAS DE NUTRICIN 4.44 La compleja tarea de establecer prioridades no consiste slo en decidir qu es lo ms importante, sino tambin en determinar cmo han de alcanzarse los objetivos con las limitaciones existentes. Por supuesto, estas limitaciones, as como los medios para superarlas o soslayarlas, han de ser tambin objeto de una accin coordinada a nivel internacional y nacional. Para resolver el problema del cmo, es necesario conceder la mxima prioridad al fortalecimiento de la capacidad de actuacin y organizacin del gobierno y al fomento de la participacin de las comunidades.
Establecimiento de objetivos y planificacin de su aplicacin
4.45 Nuestro conocimiento prctico de las causas de los problemas nutricionales de los pobres y de los riesgos para su seguridad alimentaria, as como de los instrumentos para resolverlos, es actualmente lo bastante profundo para que podamos establecer objetivos concretos y ambiciosos para mejorar la nutricin y la seguridad alimentaria en los hogares durante el decenio de 1990 y posteriormente. Puede que sea conveniente revisar o incluso adoptar nuevamente las metas fijadas en anteriores reuniones internacionales sobre este tema, entre las que se incluyen especialmente los objetivos establecidos para el ao 2000 en la Cumbre Mundial en favor de la Infancia en 1990 y en la CIN en 1992. 4.46 Sin embargo, la suscripcin de estos objetivos ambiciosos requiere compromisos polticos y recursos a nivel nacional e internacional. No se
puede conseguir una mejora duradera de la seguridad alimentaria y la nutricin con unas cuantas intervenciones poco costosas. Puede que un proceso amplio y creble (es decir, independiente) de seguimiento de la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin sea un factor que contribuya a promover el cumplimiento de los compromisos asumidos. En este sentido, es necesario considerar la posibilidad de continuar la vigilancia en curso de las actividades complementarias para alcanzar los objetivos establecidos en los Planes de Accin por medio de las iniciativas que se indican en el prrafo 4.45. 4.47 Las dimensiones, causas y consecuencias de la malnutricin difieren de un pas a otro e incluso dentro de un mismo pas. El fortalecimiento de la capacidad de diagnstico del problema de la seguridad alimentaria y la nutricin en cada pas no slo forma parte de la solucin, sino que es de hecho una condicin previa para una intervencin eficaz. En el caso de pases pequeos, puede que sea conveniente impulsar la cooperacin regional para garantizar dicha capacidad.
Combinacin de actividades nutricionales a corto y largo plazo
4.48 La combinacin habitual de problemas crnicos y transitorios de seguridad alimentaria y nutricin que existe en los hogares pobres exige un conjunto de medidas perfectamente definidas en ambas esferas. Estas medidas deben basarse en evaluaciones de los problemas (es decir, de la naturaleza de los problemas nutricionales y de los riesgos para el futuro) y en los instrumentos disponibles, que estn condicionados por la capacidad institucional. Al formular nuevos programas, es aconsejable basarse en las experiencias de otros pases. Con el fin de conseguir unos resultados ptimos, a menudo es necesario aadir a las polticas y programas de nutricin medidas complementarias, entre las que se incluyen la creacin de una infraestructura de mercado adecuada y la adopcin de polticas que no obstaculicen el comercio. Sin embargo, las reformas normativas necesarias implican a menudo cambios en la organizacin, privatizaciones y nuevos procedimientos jurdicos, todos los cuales requieren un tiempo que vara para las distintas actividades optativas. 4.49 Como se indic anteriormente, los riesgos para la seguridad alimentaria y la nutricin pueden tener diferentes causas, y la eficacia de las medidas para hacer frente a esos riesgos a corto y largo plazo puede variar. Por ejemplo, puede que un programa para aumentar el rendimiento de cultivos alimenticios no tenga efectos notables a corto plazo sobre la seguridad alimentaria en los hogares, mientras que un
plan de alimentacin a corto plazo, por s solo, puede no tener grandes efectos a largo plazo. En el Cuadro 12 se muestran las relaciones de los riesgos para la seguridad alimentaria y la nutricin con las polticas y programas examinados en las secciones anteriores, y se indica el tiempo necesario para que surtan efecto.
Esferas de atencin prioritaria
4.50 Desde el principio, las actividades para mejorar la nutricin han de tener en cuenta los vnculos perjudiciales que existen y se refuerzan mutuamente entre inseguridad alimentaria, enfermedad, falta de higiene, educacin deficiente, falta de cuidados y desnutricin. De lo contrario, los progresos realizados mediante la aplicacin exclusiva de medidas agrcolas o sanitarias concretas tendrn un efecto limitado sobre la mejora nutricional. A continuacin se indican las esferas a las que es necesario prestar atencin prioritaria.
Interrupcin del ciclo malnutricin-mortalidad
4.51 El principal problema del hambre en el sentido amplio de la palabra, es decir, la insuficiencia tanto de macronutrientes como de micronutrientes en la alimentacin de las personas pobres de las zonas rurales y urbanas, requiere toda la atencin de las autoridades nacionales y la comunidad mundial. En este contexto, es importante abordar el problema de la malnutricin moderada en gran escala porque influye notablemente sobre la mortalidad infantil (Pelletier et al., 1995). La vigilancia participativa de los problemas nutricionales a nivel comunitario es una condicin previa para que una intervencin selectiva alcance este objetivo. El xito de los programas de nutricin bien aplicados/administrados puede repetirse con mayor rapidez. Es necesario seleccionar las polticas y programas con arreglo a las circunstancias de los pases interesados y la naturaleza especfica del problema. Por ejemplo, han de tenerse en cuenta las subvenciones orientadas a determinados beneficiarios, los programas de alimentacin (inclusive en escuelas) y las actividades relacionadas con los micronutrientes (mejora del rgimen alimenticio, enriquecimiento de alimentos y alimentacin suplementaria) (Cuadro 12).
Cuadro 12
Fomento de los recursos humanos y crecimiento demogrfico
4.52 La proteccin y promocin de los recursos humanos (alfabetizacin, especialmente de la mujer, y educacin sanitaria)
forman parte integrante de la mejora nutricional. En este contexto, la reduccin del crecimiento demogrfico para estabilizar rpidamente la poblacin mediante polticas sociales, sanitarias y educativas apropiadas debe ocupar un lugar destacado entre las prioridades a largo plazo. La mejora nutricional puede contribuir a esa reduccin, en lugar de limitarse a depender de que se solucione el problema del crecimiento demogrfico. Una mejora de la nutricin lograda hoy mediante una intervencin pblica producir beneficios a largo plazo, ya que los pobres se vern liberados de la necesidad de conseguir la seguridad alimentaria de forma privada por medio de familias extensas y podrn evitar los nacimientos con fines de sustitucin y garanta.
Crecimiento que genera empleo para fomentar la seguridad alimentaria por medio de programas de agricultura y obras pblicas
4.53 La aceleracin renovada de un crecimiento que genere empleo y est ampliamente distribuido sigue siendo un requisito previo de la seguridad alimentaria en los hogares. Las tasas elevadas de crecimiento demogrfico, los recursos de tierras cada vez ms limitados y la dependencia de una gran parte de la poblacin rural expuesta a la inseguridad alimentaria respecto del empleo y los ingresos agrcolas exigen, como base para esta respuesta, tecnologas e incentivos no desvirtuados para el sector agrcola. Sin embargo, para muchas zonas rurales de pases con ingresos bajos y medios se pueden sugerir adems programas de empleo en gran escala que atraigan a los grupos pobres de la poblacin.
Promocin de tecnologa agrcola y alimentaria idnea para el medio ambiente
4.54 Sistemas nacionales e internacionales eficaces de investigacin agrcola son una condicin previa para que en la investigacin se tengan en cuenta los aspectos nutricionales y pueden ser considerados tambin como un mecanismo mundial para asegurar los alimentos en el futuro. La investigacin, extensin e informacin sobre tecnologas alimentarias apropiadas (por ejemplo, en materia de elaboracin o de alimentos para destete) requieren nuevas formas de cooperacin entre los sectores pblico y privado, dado que en ste ltimo las oportunidades que ofrecen las nuevas biotecnologas son cada vez mayores. Los gobiernos pueden facilitar esa cooperacin.
Fomento de la autoayuda comunitaria y familiar al servicio del bienestar nutricional
4.55 Las familias, y las mujeres/madres en particular, suelen estar deseosas de mejorar la nutricin de sus miembros vulnerables, y a
menudo poseen tambin los conocimientos necesarios. Lo que les impide conseguirlo es la falta de recursos, y en particular el hecho de no tener voz en las decisiones pertinentes de la comunidad. Por consiguiente, es necesario favorecer la plena participacin de las personas vulnerables en las actividades relacionadas con la nutricin. Esta participacin se puede fomentar directa e indirectamente asignando a las mujeres recursos y tareas directivas en los programas nutricionales de carcter comunitario, o prestndoles orientacin y asistencia para que formen grupos y asegurando la transferencia selectiva de conocimientos a estos grupos. 4.56 La intervencin pblica entraa no slo iniciativas gubernamentales para entregar recursos a la poblacin beneficiaria, sino tambin una participacin activa de sta, tanto a nivel individual como a travs de las ONG. La participacin pblica puede tener efectos positivos y apreciables en las actividades tanto de colaboracin como de oposicin que influyen en las polticas del gobierno. La colaboracin es esencial en las campaas de salud pblica, por ejemplo en el mbito de la educacin nutricional, y en la evaluacin participativa de los problemas nutricionales de la comunidad, cuyo xito requiere una labor cooperativa (Pinstrup-Andersen, Pelletier y Alderman, 1995). Por otra parte, suele ser la funcin de oposicin desempeada por la opinin pblica la que seala los problemas a la atencin del gobierno y exige que se solucionen. Una intervencin exigida a travs del activismo poltico, la presin periodstica y una crtica fundamentada puede contribuir a identificar el riesgo de hambre persistente. No es casual que los pases que han conseguido prevenir el hambre sean los que aplican polticas ms pluralistas y disponen de cauces abiertos para la comunicacin y la crtica (Drze y Sen, 1989). La ausencia de oposicin poltica y de libertad de expresin ha contribuido considerablemente a la malnutricin en Africa y en otras partes. 4.57 Entre los aspectos relacionados con el control de los recursos, el acceso aunque slo sea a una pequea extensin de tierra (por ejemplo parcelas para huertos cultivados por mujeres) constituye un componente importante de la seguridad alimentaria en los hogares de muchos pases con ingresos bajos y medios, y lo es tambin cada vez ms en varias economas en transicin de Europa oriental y Asia central. Es necesario prestar renovada atencin a los problemas de la reforma agraria y su relacin con la seguridad alimentaria en los hogares. Cabe proponer a muchos pases que se enfrentan a problemas de empleo y desarrollo del mercado de crdito que impulsen, por lo menos a corto plazo, un acceso amplio a parcelas para huertos (tambin en las zonas
periurbanas) y proporcionen servicios agrcolas apropiados para este subsector.

Prevencin del hambre
4.58 La prevencin del hambre en los pases que estn todava expuestos a este grave problema, habitualmente causado o empeorado por conflictos armados, debe abordarse a nivel internacional, ya que es evidente el continuo fracaso de los esfuerzos realizados a nivel nacional. El hambre provocada por un conflicto armado es una cuestin que debe examinarse en el plano poltico ms elevado y ser tambin objeto de constantes esfuerzos diplomticos. Adems, es necesario reconocer los xitos logrados en la prevencin del hambre desde los aos sesenta y setenta, por ejemplo en el Sahel, en partes del Africa austral (como Botswana y Zimbabwe) y la India, y subrayar el apoyo que se les sigue prestando. Merecen atencin los mecanismos con competencia para adoptar decisiones relativas a una intervencin internacional para prevenir las situaciones de hambre que estn causadas por conflictos armados o que se utilizan como instrumentos de guerra. An no se han sacado las consecuencias de los acontecimientos registrados en Somalia, Rwanda, Sierra Leona y Sudn en el decenio de 1990.
Fortalecimiento de la capacidad de organizacin
4.59 Slo si la urgencia y la transcendencia de la situacin de la seguridad alimentaria y la nutricin son claramente visibles se adoptarn las medidas apropiadas y se mantendr el apoyo internacional a estas medidas. La capacidad de organizacin es un requisito previo para vigilar los cambios en la situacin nutricional, evaluar los efectos de los programas y polticas de nutricin y modificar estos programas y polticas para adaptarlos a las nuevas circunstancias. El mtodo del aprendizaje por la prctica, que con tanta eficacia se ha aplicado en algunos pases, ha de considerarse una alternativa viable a una planificacin completa antes de la intervencin. 4.60 Es indispensable que los organismos pblicos, en particular los ministerios, as como todos los intereses no gubernamentales que participan en actividades relacionadas con la mejora nutricional estn perfectamente coordinados a nivel nacional. Aunque las organizaciones internacionales pueden estimularla, esta coordinacin suele carecer de un marco bien definido. Es necesario elaborar estrategias nacionales que abarquen todos los intereses alimentarios y agrcolas, con el fin de asegurar que las actividades relacionadas con la mejora de la seguridad alimentaria y la nutricin tengan un carcter sostenido y sistemtico.
Los progresos y la aplicacin de la estrategia se reforzarn cuando todos los esfuerzos por mejorar la nutricin estn coordinados por una estructura de gestin centrada y ligera orientada a la solucin de problemas en que se reconozca que la iniciativa de mejorar y mantener un estado nutricional adecuado para todas las personas en todo momento depende en gran medida de los protagonistas que actan en la arena no gubernamental, y en particular de los productores de alimentos. 4.61 La capacidad de organizacin es importante en la medida en que facilita la aplicacin eficaz de las polticas y programas nutricionales. Muchos programas fracasan en esta fase crtica por su defectuoso diseo operacional, su falta de capacidad o su falta de supervisin. Es imprescindible incorporar una gestin eficaz a las tareas destinadas a mejorar la nutricin.
Establecimiento de alianzas y modificacin de las actitudes
4.62 El problema de la malnutricin puede considerarse como una cuestin de derechos humanos, como una cuestin humanitaria o como el principal obstculo al desarrollo que es necesario superar. Actualmente existen pruebas abundantes de que la mejora nutricional es una buena poltica econmica y social. Las recompensas se obtienen a corto y largo plazo, y pueden ser incluso intergeneracionales, ya que el bienestar nutricional da lugar a un aumento sostenible de la productividad de las sociedades. Al subrayar estos hechos bsicos, la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin ofrece la oportunidad de ampliar y fortalecer las alianzas (gubernamentales y no gubernamentales) para mejorar la seguridad alimentaria y la nutricin dentro de los pases y en el plano internacional27. 4.63 Los llamamientos a la voluntad poltica tienen efectos muy limitados. Una modificacin de la actitud hacia el problema de la nutricin en las mximas instancias decisorias -no considerndolo un asunto lamentable de bienestar sino una cuestin de derechos y una condicin previa para el desarrollo humano y econmico- puede ser ms pertinente que promesas efmeras de recursos para programas concretos. Esta modificacin requiere ciertos instrumentos: un sistema mundial de vigilancia nutricional transparente y respetado para medir los progresos realizados por los pases en la consecucin del bie-nestar nutricional (es decir, la reduccin de la proporcin y el nmero de desnutridos y otros indicadores apropiados) contribuira a crear los incentivos polticos idneos para la aplicacin de las medidas antes indicadas. Una opinin pblica nacional e internacional cada vez mejor
documentada respondera a esa informacin y supeditara de modo creciente la aprobacin nacional y el apoyo internacional a los progresos realizados en la consecucin del bienestar nutricional. Las medidas de aplicacin de compromisos internacionales anteriores, como la Cumbre Mundial en favor de la Infancia y la CIN, han ido en la direccin correcta, por lo que se debera insistir en este planteamiento.
Cont.
Notas
El presente documento ha de examinarse junto con otros documentos tcnicos de referencia de la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin, en particular los documentos Nos 2, 3, 6, 8, 12 y 14. 2 En la Declaracin universal sobre la erradicacin del hambre y la malnutricin, aprobada en la Conferencia Mundial de la Alimentacin de 1974, se declara: Todos los hombres, mujeres y nios tienen derecho inalienable a no padecer de hambre y malnutricin... (Naciones Unidas, 1974). 3 Por consiguiente, los efectos de los ingresos sobre el consumo de micronutrientes que se encuentran principalmente en la carne, como el hierro, son apreciables, mientras que sus efectos sobre el consumo de micronutrientes que proceden sobre todo de las hortalizas, como la vitamina A, son ms limitados. Una encuesta realizada entre familias campesinas de Filipinas revel que la elasticidad de la demanda de hierro en funcin de los ingresos era de 0,44, mientras que la elasticidad de la demanda de vitaminas A u C no difera significativamente de cero (Bouis, 1991). 4 Estudios empricos han demostrado que el estado nutricional y la productividad laboral, medida por los salarios o por la produccin de las explotaciones agrcolas, o por ambos parmetros, estn relacionados positivamente (Strauss, 1986; Sahn y Alderman, 1988). Por consiguiente, en unas condiciones en las que la productividad fsica es importante, cabe prever prdidas considerables a lo largo de la vida de los adultos que han sufrido un retraso del crecimiento como resultado de una salud y una nutricin deficientes durante la infancia. 5 Un estudio innovador realizado en Guatemala localiz, al cabo de 14 aos, a casi todos los nios que en edad escolar haban recibido alimentacin suplementaria en el marco de un proyecto y comprob que, aunque no se haban producido otras intervenciones en este sentido, los nios que haban recibido suplementos conservaban la ventaja en cuanto a la estatura y obtenan mejores resultados en las pruebas de aprovechamiento (Martorell et al., 1991). Adems de los efectos negativos de la carencia de yodo sobre el desarrollo cognoscitivo, la malnutricin proteinocalrica y la carencia de hierro tienen tambin consecuencias negativas para la capacidad de aprendizaje y para el comportamiento en materia de conocimiento (Scrimshaw, 1994). 6 Por ejemplo, durante un perodo de hambre en Etiopa, los hogares incluidos en el tercil de ingresos ms altos de la poblacin de una encuesta pudieron obtener 15 dlares EE.UU. de la venta de activos, mientras que los hogares del tercil de ingresos ms bajos slo pudieron obtener 5 dlares EE.UU., dado que los primeros posean rebaos mayores y otros activos (Webb y Reardon, 1992). 7 La elaboracin de un ndice de la seguridad alimentaria en los hogares con el fin de vigilar la seguridad alimentaria a nivel nacional es actualmente objeto de investigacin. Dado el gran nmero de factores que influyen en la seguridad alimentaria de los hogares, no puede haber un nico indicador que refleje con exactitud la situacin. Por consiguiente se ha propuesto utilizar un ndice compuesto por el suministro de energa alimentaria (SEA) por persona y da como indicador de la disponibilidad global de alimentos, el PNB per cpita expresado en unidades de paridad de poder adquisitivo (PPA) como medida del poder adquisitivo real general y el coeficiente de variacin de la distribucin de los ingresos como indicador aproximado de la igualdad o desigualdad en la distribucin de los ingresos. Se ha sealado la necesidad de seguir investigando sobre los datos y la elaboracin del ndice (FAO, 1993).
1
En un estudio del IFPRI se describi un conjunto de indicadores relativamente sencillos de la seguridad alimentaria y nutricional (Haddad, Kennedy y Sullivan, 1994), entre ellos el nmero de alimentos singulares que se consuman, la regin, la relacin de dependencia, el tamao de la familia, las habitaciones per cpita, la incidencia de enfermedades, el estado de vacunacin, el abastecimiento de agua potable, las instalaciones sanitarias, etc. Estos indicadores se utilizaron por separado o conjuntamente. El estudio lleg a la conclusin de que estos indicadores sencillos sirven perfectamente para localizar las personas expuestas a la inseguridad alimentaria y nutricional. Se observ que la combinacin ideal de indicadores dependa de las caractersticas locales. 9 Hay que sealar que estas estimaciones no tienen en cuenta intervenciones recientes de carcter generalizado. En ms de 70 pases se procede actualmente a la yodacin de ms del 75 por ciento de la sal que se consume. Por consiguiente, la incidencia de los trastornos por deficiencia de yodo est disminuyendo, aunque todava no se ha cuantificado. Anlogamente, unos 20 pases aplican programas en gran escala de administracin de suplementos vitamnicos. 10 Por ejemplo, en un estudio sobre Filipinas se indica que, de 323 hogares con un consumo medio de caloras superior al 80 por ciento de las necesidades (es decir, no deficitarios en alimentos con carcter crnico), 197 haban descendido por debajo del 80 por ciento una vez como mnimo durante un perodo de 16 meses (Haddad, Sullivan y Kennedy, 1991). 11 Por ejemplo, los hogares con inseguridad alimentaria de la zona saheliana de Burkina Faso tenan un tamao medio de 11 miembros y una razn de dependencia de 0,51, en comparacin con un tamao de ocho miembros y una razn de 0,40 para los hogares con seguridad alimentaria (Reardon, 1991). 12 Durante el ao de sequa de 1982/83, por ejemplo, se produjo deficiencia de alimentos en el 73 por ciento de los hogares sin tierras de Arcot septentrional, India, frente al 61 por ciento de los hogares con fincas (Yohannes, 1991). 13 Vase tambin el documento de la CMA No 4, titulado Necesidades de alimentos y crecimiento de la poblacin. 14 En lo que respecta a las experiencias y propuestas normativas de los pases, vase, por ejemplo, la obra de Ravallion (1987) sobre Bangladesh. 15 Es de suma importancia evitar variaciones drsticas en los precios. Cuando en 1985 los precios reales de los cereales se multiplicaron por ms de tres y las relaciones de intercambio cereales-ganado se multiplicaron por ocho en Sudn, la prevalencia de la malnutricin entre los nios (es decir, la proporcin de nios con un peso para la talla inferior en un 80 por ciento al normal) aument del 5 al 20 por ciento en Kordofan (Teklu, von Braun y Zaki, 1991). 16 Un examen detenido de las cuestiones relacionadas con las polticas de ayuda alimentaria podr encontrarse en el documento No 13 de la CMA, titulado Seguridad y asistencia alimentarias. 17 Vanse, en particular los documentos No 7, Produccin de alimentos: funcin decisiva del agua, y No 10, La inversin en la agricultura: evolucin y perspectivas. 18 Vase tambin el documento No 6 de la CMA, titulado Enseanzas de la revolucin verde: hacia una nueva revolucin verde. 19 En tres estudios monogrficos realizados en Gambia, Guatemala y Rwanda, se comprob que un aumento de un 10 por ciento en unos ingresos de 100 dlares EE.UU. por habitante daba como resultado un aumento de un 3,5 a un 4,9 por ciento en el consumo familiar de alimentos y energa y un incremento de un 1,1 a un 2,5 por ciento en el peso para la edad de los nios (von Braun y Kennedy, 1994). Datos ms amplios sobre cierto nmero de pases en desarrollo indican que una duplicacin de los ingresos por habitante de 300 a 600 dlares EE.UU. ira acompaada de una reduccin de un 40 por ciento aproximadamente en la proporcin de nios con un peso para la edad inferior al normal (von Braun y Pandya-Lorch, 1991). 20 Un aumento de un 10 por ciento en unos ingresos de 100 dlares EE.UU. por habitante (es decir, de 100 a 110 dlares) en un entorno en el que se haba organizado la comercializacin de la agricultura tuvo por efecto una mejora de la nutricin infantil comprendida entre un 1,0 y un 4,9 por ciento (von Braun y Kennedy, 1994). 21 Por ejemplo, en una zona de Filipinas donde slo se concertaban contratos para cultivar caa de azcar con propietarios de tierras, y no con arrendatarios, se observ un aumento del nmero de campesinos sin tierras y un empeoramiento de la situacin de los arrendatarios en las cercanas de la azucarera (von Braun y Kennedy, 1994).
8
Este plan prev una garanta ilimitada de empleo a todos los adultos de las zonas rurales de Maharastra que estn dispuestos a trabajar a cambio del sueldo establecido (para un examen detallado, vase Dev, 1995). 23 El Banco Grameen opera en 34 000 aldeas y en la actualidad concede prstamos a 1 700 000 personas, de las que el 94 por ciento son mujeres. El capital acumulado por las personas pobres ha aumentado considerablemente. Se ha generado empleo, en particular para mujeres pobres. La tasa de reintegro excede del 98 por ciento (Yunus, 1994). 24 Las encuestas sobre los medios econmicos suelen ser difciles de realizar y a menudo se basan en la identificacin de los beneficiarios a nivel comunitario. Las encuestas sobre la vulnerabilidad se basan en indicadores de la salud o la nutricin y se han utilizado para ensear a los progenitores las ventajas de mejorar la ingesta alimentaria de las mujeres y los nios. 25 Un proyecto ejecutado con asistencia del Banco Mundial para mejorar prcticas de lactancia materna en Indonesia y actividades conexas para alentar a las madres a aadir hojas verdes a una papilla habitual a base de arroz se tradujo en una mejora considerable del estado nutricional del 40 por ciento de los nios al llegar a dos aos de edad. El costo anual por participante fue de unos cuatro dlares EE.UU. en la fase inicial y se estim en unos dos dlares en la ampliacin posterior (Berg, 1993). 26 El Proyecto Tamil Nadu capacita y supervisa a tcnicos en nutricin comunitaria, que son madres locales de hijos sanos y gozan por consiguiente de crdito entre otras madres e incluye actividades sistemticas de vigilancia y evaluacin. Este proyecto ha atendido a 2 millones de mujeres y nios de 6 a 36 meses de edad de 20 000 aldeas y ha logrado reducir la incidencia de la malnutricin grave en un 55 por ciento, con un costo de unos 11 dlares EE.UU. por nio (Miller Del Rosso, 1992).27 Intentos fructferos en este sentido han sido iniciativas no gubernamentales como la de Superar el hambre en el decenio de 1990, con su Declaracin de Bellagio de diciembre de 1989, as como las actividades complementarias. 27 Intentos fructferos en este sentido han sido iniciativas no gubernamentales como la de "Superar el hambre en el decenio de 1990", con su "Declaracin de Bellagio" de diciembre de 1989, as como las actividades complementarias.
22
6. Enseanzas de la revolucin verde: hacia una nueva revolucin verde

Documentos tnicos de referencia FAO, 1996
1. Introduccin
1.1 Los conocimientos histricos actuales indican que hace slo unos 100 000 aos unas 3 500 generaciones que el hombre abandon las sabanas del Africa oriental para extenderse por todo el planeta. Desde que los cazadores y recolectores se asentaron hace 10 000 aos
(350 generaciones) y comenzaron a vivir de los alimentos producidos por la agricultura, se ha observado un constante aumento de la productividad tanto de los cultivos como de los animales domsticos. Estos progresos son resultado de la interaccin entre la seleccin natural y la eleccin deliberada de semillas para la campaa siguiente y de animales para la reproduccin. Se deben tambin a una comprensin cada vez mayor de la realidad de la agricultura, que ha permitido mejorar las tcnicas de gestin. La produccin de alimentos aument tambin como consecuencia de la roturacin de nuevas tierras. Mientras las poblaciones humanas fueron poco numerosas, el aumento de la demanda de alimentos se pudo atender tambin destinando nuevas tierras a la produccin agrcola y ganadera. Ha sido una combinacin de estas estrategias lo que ha permitido satisfacer la demanda mundial de alimentos. 1.2 En los tres ltimos decenios, la productividad de los principales cereales (arroz, trigo y maz) han aumentado como resultado de la incorporacin de los progresos cientficos a la fitogentica junto con tecnologas que han permitido aprovechar al mximo el rendimiento potencial de los cultivos, en las condiciones a que estn sometidos los agricultores en los pases en desarrollo. Estos aumentos son lo que se conoce como revolucin verde. Los progresos cientficos se han visto favorecidos por un notable crecimiento de los sectores comerciales que suministran insumos a la agricultura. Al mismo tiempo, las infraestructuras han mejorado, llegando a los grandes y pequeos agricultores que antes permanecan al margen de las innovaciones tecnolgicas. 1.3 A pesar de los esfuerzos por desacelerar el crecimiento demogrfico a nivel mundial, la poblacin humana sigue aumentando, y crece tambin la presin sobre la tierra agrcola existente. La superficie disponible para una expansin agrcola idnea se reduce en todos los continentes. No obstante, en Africa y Amrica Latina quedan todava grandes superficies que podran dedicarse a la agricultura. Los elevados costos que ello tendra para la poblacin autctona que vive en los bosques, as como para la diversidad biolgica y la vegetacin forestal y de la sabana, han disuadido a muchos gobiernos de aplicar esa estrategia. La adopcin del Programa 21 y de la Declaracin de Rio durante la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD) de 1992 por todos los Estados Miembros de las Naciones Unidas ha confirmado la preocupacin mundial por el medio ambiente natural y sus habitantes. En casi todas las regiones, para aumentar la produccin de alimentos y la seguridad alimentaria se habrn de buscar en el futuro procedimientos distintos de la conversin
en gran escala de hbitat naturales frgiles en tierras de cultivo. Como consecuencia de la entrada en vigor de los convenios inspirados en los principios del Programa 21 (por ejemplo, los relativos a la diversidad biolgica, el cambio climtico y la desertificacin), las naciones han aceptado compromisos jurdicamente vinculantes en favor del desarrollo sostenible. 1.4 La capacidad conjunta de aplicar esos convenios a fin de asegurar un entorno estable y previsible para la produccin agrcola es fundamental para la decisin de responder al desafo de la seguridad alimentaria mundial y poder atender las necesidades crecientes de los consumidores de alimentos en todo el mundo.
2. Mejorar la seguridad alimentaria de los pobres: alternativas disponibles

2.1 La poblacin expuesta a la inseguridad alimentaria no produce de forma habitual alimentos suficientes para mantenerse ni tiene capacidad adquisitiva para comprar alimentos a otros productores. Durante los perodos de hambre, muchas veces no hay alimentos, a ningn precio. Dado que la preocupacin por la integridad del hbitat natural limitar una expansin significativa de la superficie destinada a la agricultura, hay que buscar otras estrategias para alimentar a una poblacin mundial que puede superar los 7 000 millones de habitantes en el ao 2010. Se han formulado varias hiptesis alternativas (McCalla, 1994). Pueden dividirse en dos grupos distintos. 2.2 La primera hiptesis, apoyada por algunos analistas y basada en el actual crecimiento econmico del Asia sudoriental, supone un desarrollo significativo de la economa mundial despus de la conclusin del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT). Segn esta hiptesis, el crecimiento continuado del comercio mundial permitir a los pases del Sur con dficit de alimentos producir y exportar bienes y servicios industriales, lo que les dara la posibilidad de adquirir cantidades significativas de alimentos de los pases del Norte con excedentes alimentarios. Muchos de estos pases desarrollados ricos tienen un considerable potencial de produccin no aprovechado, debido a su experiencia tecnolgica y a sus infraestructuras de comercializacin. Estos mtodos de produccin intensiva se estn adaptando a las necesidades actuales del desarrollo sostenible. Para que estos alimentos lleguen a los pases pobres expuestos a la inseguridad alimentaria ser necesario formular polticas nacionales eficaces de
seguridad alimentaria. Estas polticas deben asegurar a la poblacin pobre tanto rural como urbana mayores derechos a los alimentos mediante un acceso ms amplio a stos gracias a la generacin de ingresos y a las posibilidades de empleo. Aunque el comercio Norte-Sur puede mejorar la seguridad alimentaria nacional de los pases en desarrollo, ello no significa necesariamente que vaya a mejorar la seguridad alimentaria familiar de la poblacin pobre de esos pases, en cuanto grupo, ni a permitir un mayor acceso a los alimentos en las localidades ms remotas. 2.3 En la segunda hiptesis, que muchos analistas consideran ms realista, se supone que los pases pobres del Sur deben aumentar de forma significativa su propia produccin alimentaria, y hacerlo en tal manera que contribuya especficamente a mitigar la inseguridad alimentaria. Para ello, se pueden aplicar varios mecanismos:
intensificacin de las actividasdes de investigacin y desarrollo agrarios con el fin de aumentar la productividad por hectrea de tierra y unidad de trabajo; mejorar los servicios de extensin, a travs de canales gubernamentales y no gubernamentales, lo que permitir a los agricultores utilizar los resultados de la investigacin y recabar los beneficios del progreso tecnolgico; mejorar los mecanismos socioeconmicos e infraestructurales, incluida la formulacin de polticas favorables (por ejemplo, las relativas a cuestiones fiscales, tenencia de tierras, sistema de gobierno, participacin popular, planes de crdito y desarrollo de las instituciones) que permitan a todos los sectores de la comunidad contribuir al aumento de la produccin.
2.4 Actualmente, parece demostrado que la disponibilidad de los agricultores a aumentar la produccin alimentaria en muchos pases en desarrollo est estrechamente vinculada a la existencia de mercados para sus productos1. De la misma manera, la adopcin por los pequeos agricultores de tcnicas mejoradas de gestin en sus explotaciones parece producirse cuando tienen fcil acceso a los suministros de insumos y disponen de mercados seguros con precios equitativos y previsibles para sus productos (Crosson y Anderson, 1995). 2.5 La aplicacin de los acuerdos de la Ronda Uruguay en la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) es objeto de estrecha atencin tanto en los pases en desarrollo como en los desarrollados. A pesar del considerable volumen de alimentos adquiridos en el Norte por los pases en desarrollo, es todava demasiado pronto para saber hasta
qu punto se har realidad la primera hiptesis (la inversin en las corrientes de productos industriales y agrcolas), y si el Norte (incluidos los pases de la ex Unin Sovitica) acabar teniendo la capacidad y la voluntad poltica de producir en forma sostenible un mayor volumen de alimentos para la exportacin. [Algunos mantienen que los actuales volmenes de produccin agrcola en el Norte no son totalmente sostenibles (Ehrlich et al., 1993; Pimentel et al., 1994), pero en el Norte se estn introduciendo cambios en las polticas encaminados a promover una agricultura sostenible para el medio ambiente.] Tampoco es seguro si el desarrollo nacional de los pases del Sur permitir a los pobres y expuestos a la inseguridad alimentaria obtener el debido acceso a los alimentos importados (dilema entre la seguridad alimentaria nacional y la familiar). Se requerir un esfuerzo concertado de los pases del Norte y del Sur en todos los sectores de sus economas para conseguir que esa hiptesis se haga realidad. De lo expuesto se deduce que esa hiptesis no puede ser la base de los esfuerzos mundiales por mejorar rpidamente la seguridad alimentaria de los pobres. La produccin de alimentos debe crecer tambin en los propios pases amenazados por la inseguridad alimentaria. 2.6 Las experiencias acumuladas a travs de los estudios sobre el desarrollo en general y el examen de la anterior revolucin verde demuestran que las fuerzas generales del mercado y las intervenciones gubernamentales en ste cuentan ms que los avances tecnolgicos. La tecnologa, por s sola, no puede asegurar la produccin de alimentos ni el acceso a los mismos, como tampoco pueden conseguirlo las polticas por s solas. La adopcin de la tecnologa disponible depende en gran parte de los incentivos que los agricultores perciben en su utilizacin, y dichos incentivos estn estrechamente vinculados a los mercados. Por ello, son tareas esenciales:
Comprender, desde el punto de vista de los agricultores, su necesidad de tecnologas y polticas mejoradas, recurriendo a sus conocimientos locales en el proceso de aplicacin; demostrar la existencia de tecnologas econmica y ecolgicamente sostenibles para aumentar la productividad de los pases y regiones con escasa seguridad alimentaria, tanto en lo que se refiere a la productividad por unidad de superficie como por unidad de trabajo; promover en los pases en desarrollo cambios relacionados con las polticas, mercados, toma de decisiones e instituciones, de manera que el potencial tecnolgico de incrementar la produccin se aproveche de forma sostenible y permita aumentar la seguridad alimentaria.
La mayor fiabilidad de la agricultura de subsistencia puede ser importante para los sectores de la poblacin rural con menos seguridad alimentaria, pero la poblacin pobre de todo el mundo se ha integrado en las economas monetarias; toda familia se ve obligada a formar parte de ellas. La produccin primaria debe satisfacer tambin estas necesidades. La aversin tradicional a asumir riesgos en los sistemas de produccin en pequea escala refleja los precarios equilibrios econmicos de las comunidades campesinas. La estabilizacin de las economas nacionales, y en particular la de las monedas nacionales, alentar las inversiones de los pequeos agricultores en tecnologas que aumenten los rendimientos y reduzcan los costos.
3. La revolucin verde y el nuevo paradigma de la investigacin

3.1 El progreso tecnolgico de la agricultura moderna se basa en la experiencia adquirida en el curso de casi 150 aos de actividad cientfica. La revolucin verde en el trigo, el arroz y el maz forma parte integrante de este proceso. Tiene su fundamento en la capacidad tecnolgica, basada en principios cientficos, para modificar el medio ambiente de manera que se creen condiciones para la agricultura y la ganadera ms idneas que las que ofrece la propia naturaleza (por ejemplo, si el clima es seco, se emplea el riego; si la fertilidad del suelo es baja, se aplican fertilizantes; si las plagas y malas hierbas invaden los cultivos, se pulveriza; si las enfermedades amenazan al ganado, se administran vacunas y medicamentos, o, si se necesita ms energa para roturar la tierra, se recurre a la mecanizacin y al uso de combustibles fsiles). El aumento de los rendimientos en los sistemas agrcolas de los pases indus-trializados durante los ltimos 150 aos se puede interpretar como la realizacin de este paradigma. La revolucin verde de los aos sesenta y setenta se bas precisamente en eso: las variedades mejoradas de arroz y trigo pudieron beneficiarse del uso de insumos externos que garantizaban buenas condiciones de crecimiento para aprovechar el potencial gentico de las nuevas variedades. La creacin de entornos socioeconmicos favorables, que hicieron posible la utilizacin de esos insumos y crearon mercados para la venta de los productos, constituy parte integrante de este cambio. 3.2 Al examinar la aplicacin ulterior de las tecnologas de la revolucin verde, surgen nuevas oportunidades (Snchez, 1994) de obtener variedades de cultivos resistentes a condiciones edficas adversas (arroz resistente a la sal, maz adaptado a suelos muy cidos, sorgo y mijo
ms resistentes a la sequa); introducir nuevos cultivos, por ejemplo en zonas marginales (batata y yuca en lugar de maz); potenciar los ciclos de los nutrientes del suelo (con especies arbreas seleccionadas para recuperar los nutrientes lixiviados por debajo de la zona radicular de los cultivos); aprovechar lo ms posible las fuentes orgnicas de nutrientes, incluida la fijacin biolgica del nitrgeno, complementadas con fertilizantes qumicos aplicados selectivamente; utilizar la resistencia gentica a las plagas y enfermedades en sustitucin, parcial o total, de la lucha qumica y mecnica contra las plagas; intensificar el uso de la diversidad biolgica funcional, favoreciendo activamente a los depredadores y otros agentes naturales de lucha contra las plagas y enfermedades mediante el mantenimiento de complejos ecosistemas dentro de las explotaciones agrcolas y en sus proximidades; aumentar la produccin de vacunos y pequeos rumiantes que resisten naturalmente a la tripanosomiasis, lo que puede reducir la necesidad de erradicacin de la mosca tsets. Amplios sectores de la poblacin rural no tienen ascceso al crdito y a los mercados y viven en zonas donde no son inminentes cambios estructurales. No pueden beneficiarse de las estrategias convencionales de produccin de alimentos y necesitan mtodos alternativos pero basados en principios cientficos. 3.3 Para alcanzar el objetivo de aumentar la productividad por unidad de superficie y de trabajo ser necesario recurrir a muchos de los instrumentos tecnolgicos de la revolucin verde ya existentes, adaptados a las necesidades de la poblacin rural expuesta a la inseguridad alimentaria. Ello permitir a los agricultores que viven en tierras frtiles o de alguna manera aprovechables aprender a aumentar la productividad agrcola de manera sostenible. Tambin se intenta atraer a un mayor nmero de agricultores pobres hacia una agricultura sostenible de elevada produccin basada en un uso considerable de insumos como medio de mitigar la pobreza y de aumentar la seguridad alimentaria en las zonas rurales. La revolucin verde tiene tambin en cuenta a los agricultores de las zonas ms marginales y a los que, en el futuro prximo, no podrn beneficiarse de una mayor utilizacin de insumos. Su bienestar puede mejorarse creando entornos fiscales y normativos que les alienten a utilizar germoplasma comprobado o mejorado procedente de recursos locales , o especialmente desarrollado para sus condiciones particulares. Otra posibilidad es crear sistemas agrcolas mixtos ms productivos de agricultura y ganadera, cultivos de cobertura a base de leguminosas y la introduccin de nuevos cultivos, en particular comerciales. Son tambin elementos importantes, tanto para las mujeres como para los hombres, los mecanismos que garantizan la seguridad en la tenencia de la tierra y el acceso al crdito.
3.4 Se ha de tener en cuenta que:
el aumento de la produccin alimentaria debe proceder ante todo de las zonas mejor dotadas, con objeto de reducir la necesidad de seguir destinando a la agricultura tierras marginales y fcilmente degradables; gracias a las experiencias de la revolucin verde, se dispone de tecnologas y conocimientos que pueden adaptarse a nuevas zonas, con otros cultivos, as como a la ganadera y a la pesca; la intensificacin sostenible en zonas ms frtiles no slo ayudar a mitigar la situacin de los agricultores ms pobres sino que contribuir a contener los precios de los alimentos en beneficio de los sectores pobres de la poblacin urbana y de los campesinos pobres sin tierras; es probable que una mayor atencin a la creacin de tecnologas y entornos propicios para las zonas menos frtiles, donde se encuentra gran parte de la poblacin pobre y privada de seguridad alimentaria, ofrezca nuevas oportunidades de aumentar la produccin de alimentos, reducir la pobreza y disminuir los riesgos de degradacin ambiental.
Aunque las actuales investigaciones ofrecen perspectivas solamente moderadas de una intensificacin generalizada, se estn preparando nuevas tcnicas que puedan asegurar rendimientos ms estables en zonas sujetas con frecuencia a condiciones atmosfricas variables. Ello puede reducir el riesgo de escasez peridica de alimentos y de degradacin temporal o ms permanente de las tierras. Es tambin importante reducir las prdidas posteriores a la cosecha. Sin embargo, se ha de tener presente que las ltimas migraciones pueden haber obligado a algunas personas a asentarse en zonas donde sea imposible realizar mejoras agrcolas significativas. A ms largo plazo, estos asentamientos pueden resultar inviables a menos que se creen oportunidades de empleo no agrcola. Ha habido tambin casos en que el aumento de la presin demogrfica ha ido acompaado de la adopcin de nuevos sistemas de explotacin agrcola ms productivos, como por ejemplo en Kenya.
4. Enseanzas de la revolucin verde

4.1 La revolucin verde consisti en un conjunto de tecnologas integradas por componentes materiales, como las variedades de alto rendimiento (VAR) mejoradas de dos cereales bsicos (arroz y trigo), el
riego o el abastecimiento controlado de agua y la mejora del aprovechamiento de la humedad, los fertilizantes y plaguicidas, y las correspondientes tcnicas de gestin. La utilizacin de este conjunto de tecnologas en tierras idneas y en entornos socioeconmicos propicios tuvo como resultado un gran aumento de los rendimientos y los ingresos para muchos agricultores de Asia y de algunos pases en desarrollo de otros continentes. Dichos agricultores tenan ya una gran experiencia en sistemas agrcolas de regado. Los rendimientos de estos dos cereales y del maz se multiplicaron aproximadamente por dos entre los aos sesenta y noventa (vase el Recuadro 1). La revolucin verde ha representado un importante logro tecnolgico, y sus consecuencias han sido duraderas. Afect no slo a los productores de trigo y arroz de Asia sino tambin a los de otros cultivos y a otros contextos socioeconmicos, as como a algunas zonas de Africa (Goldman y Smith, 1995). Eicher (1995) seala que los agricultores comerciales en el territorio que ahora es Zimbabwe comenzaron una revolucin verde del maz en 1960, cinco aos antes de la revolucin verde de la India, y que Zimbabwe repiti la experiencia con una segunda revolucin verde en favor de los pequeos propietarios en la primera mitad del decenio de 1980. Se han utilizado con xito variedades de trigo de alto rendimiento en la Repblica de Sudfrica, Zimbabwe y Kenya. Por ello, no es totalmente cierto que Africa perdi la oportunidad de la revolucin verde. Los xitos de las tecnologas, tanto en Asia como en Africa o Amrica Latina, estuvieron estrechamente vinculados a la existencia de entornos socioeconmicos e institucionales favorables, en los que las posibilidades de un mercado activo desempearon una funcin importante. 4.2 Las tecnologas de la revolucin verde no dejaron de plantear problemas. Aunque las VAR sustituyeron a menudo a variedades locales ms antiguas, no es seguro que el mundo haya sufrido de hecho una erosin gentica significativa. La necesidad de un amplio recurso a la lucha agroqumica contra plagas y malas hierbas ha suscitado preocupacin por sus efectos sobre el medio ambiente y la salud humana. A medida que se ampliaba la superficie de las tierras de regado, la ordenacin del agua exiga conocimientos prcticos que no siempre existan. Se modificaron los papeles en funcin del sexo. Hubo que hacer frente a nuevos retos cientficos. 4.3 Puede que los principales beneficiarios de la revolucin verde hayan sido los consumidores. Los precios reales de los alimentos en Asia, y a decir verdad en todo el mundo, han disminuido constantemente durante los ltimos 30 aos como consecuencia de la aplicacin de tecnologas que aumentan el rendimiento y reducen el costo, cuyos componentes
son semillas mejoradas, fertilizantes y mtodos de lucha contra las malas hierbas. El descenso de los precios reales de los alimentos beneficia relativamente ms a las personas pobres que a las ricas, ya que aqullas gastan una parte mayor de sus ingresos disponibles en alimentos. Las tecnologas de la revolucin verde se han traducido tambin en un aumento de los ingresos rurales. Las trilladoras fijas, los pozos entubados y los molinos de harina han aliviado el pesado trabajo de las mujeres. La incorporacin a un entorno con una mayor volumen de insumos favoreci naturalmente a los agricultores que tenan capital y conocimientos prcticos, los cuales consolidaron su importancia en la sociedad, a veces a expensas de los grupos peor dotados. En el mbito de la revolucin verde se ha constatado tambin la existencia de diferencias relacionadas con el sexo. La nueva tecnologa y las nuevas estructuras econmicas pusieron en entredicho el papel tradicional de la mujer en los sistemas agrcolas. Los intentos de introducir la nueva tecnologa olvidaron con frecuencia los derechos de la mujer a beneficiarse tambin de los avances tecnolgicos y redujeron su capacidad de influencia (Siva, 1991; Serageldin, 1995). 4.4 Es fcil ver, retrospectivamente, los profundos y, con frecuencia, imprevistos efectos que las tecnologas de la revolucin verde tuvieron en muchas comunidades campesinas, ms all de los sectores de la produccin propiamente dicha. En este sentido, la revolucin verde presenta las mismas ventajas e inconvenientes de muchos de los avances tecnolgicos que han cambiado y creado las modernas sociedades globales. Ha habido ganadores pero tambin perdedores. La revolucin verde evit sin duda una grave crisis alimentaria en Asia, y sirvi de base al sorprendente crecimiento econmico de China y Asia meridional y sudoriental. Inspir posteriormente el desarrollo de mtodos ms ecolgicos, por ejemplo, para la lucha contra las plagas del arroz. Los precios del trigo y del arroz han continuado disminuyendo en el mercado mundial, que ofrece alimentos ms baratos para todos, incluido el enorme nmero de personas pobres que viven en las ciudades de los pases en desarrollo. 4.5 Las experiencias relacionadas con la revolucin verde son muy diversas. En un examen (Freebairn, 1995) de ms de 300 estudios sobre la revolucin verde durante el perodo de 1970-89 se llega a la conclusin de que los autores de pases occidentales desarrollados, que analizan regiones integradas por numerosos pases, suelen sealar un recrudecimiento de las desigualdades en lo que respecta a los ingresos. En cambio, los autores de origen asitico, especialmente aquellos cuyo campo de estudio abarca India y Filipinas, y que utilizan mtodos propios de estudios monogrficos, suelen indicar que el aumento de las
desigualdades en cuanto a los ingresos no est relacionado con la nueva tecnologa. En ms del 80 por ciento de los estudios examinados por Freebairn se llega a la conclusin de que el resultado haba sido una mayor desigualdad. En cambio, varios autores y, en particular, un crtico moderado de la revolucin verde como Lipton (Lipton y Longhurst, 1989), reconocen que algunas de las afirmaciones ms habituales sobre la disminucin del bienestar como consecuencia de la revolucin verde tienen poca base emprica. De los estudios monogrficos de Goldman y Smith (1995) sobre aldeas de la India y el norte de Nigeria se desprende que la aparente adopcin de nuevas tecnologas agrcolas ha estado asociada a fenmenos amplios de cambio que se refuerzan mutuamente. Los resultados relativamente satisfactorios del cultivo del maz en Zimbabwe tanto por explotaciones comerciales como por pequeos agricultores (Eicher, 1995) se debieron en gran medida a las infraestructuras institucionales y a los incentivos econmicos (quiz insostenibles). Las soluciones tecnolgicas han constituido un elemento necesario pero no suficiente para reducir la inseguridad alimentaria. 4.6 Los numerosos estudios y la experiencia adquirida por las organizaciones de desarrollo han hecho posible, no obstante, una nueva concepcin de los problemas sociolgicos y de los aspectos cientficos y tecnolgicos. Partiendo de esa base, y del conocimiento de que hay todava casi 800 millones de personas en situacin de inseguridad alimentaria que necesitan apoyo en forma de iniciativas en favor de una revolucin verde, los objetivos principales de estas nuevas iniciativas deben ser los de crear mejores condiciones para el aumento de la produccin agrcola y el fortalecimiento de la seguridad alimentaria nacional, y lograr que las personas privadas de seguridad alimentaria puedan beneficiarse de esos aumentos de la produccin. 4.7 Si bien los aumentos de la productividad del arroz y el trigo en Asia han sido significativos, los agricultores que cultivan otros productos en otros lugares del mundo en desarrollo han respondido tambin durante los tres ltimos decenios a la intensificacin de la demanda de alimentos por parte de una poblacin cada vez ms numerosa con aumentos de la productividad de una cierta cuanta. Con la posible excepcin del maz, estos aumentos no se han basado en la aplicacin en gran escala de las tecnologas de la revolucin verde. Es evidente que ha sido escasa la labor de investigacin dedicada a cultivos con menor importancia mundial que el arroz y el trigo. Puede que esto explique por qu los aumentos de la productividad han sido menores en muchos cultivos secundarios de Africa (Naciones Unidas, 1995). Mareida y Eicher (1995), utilizando como ejemplo las investigaciones relativas al trigo, han sealado tambin la necesidad de revisar la distribucin de los fondos
entre las instituciones internacionales y nacionales de investigacin. Tribe (1994) y Swaminathan (1994) defienden la importancia de la investigacin como medio de sostener el crecimiento de la productividad. En particular, mantienen que la investigacin no debe limitarse a los cereales bsicos convencionales, sino que debe concentrarse cada vez ms en otros cultivos y en la ganadera, las aves de corral y el pescado, todos ellos elementos importantes para que la poblacin pobre tenga acceso a una alimentacin equilibrada. Muchas de las personas expuestas a la inseguridad alimentaria podran beneficiarse de sistemas de explotacin mixta ms productivos, que han recibido menos atencin de los investigadores. 4.8 Otros productos agrcolas y pecuarios no han respondido hasta ahora en la misma medida a las investigaciones para potenciar el rendimiento, pero de todas formas ha aumentado la produccin hortofrutcola y pecuaria. La existencia de un entorno menos propicio al aumento de los rendimientos puede explicar tambin el lento progreso de los sistemas agrcolas basados en otros cultivos y animales. Se ha concedido especial importancia a los cereales, que constituyen aproximadamente el 60 por ciento de los alimentos destinados al consumo humano, prestndose una atencin relativamente menor a las hortalizas y los productos pecuarios y pesqueros. Las estadsticas suelen ser de mbito nacional, por lo que no es posible determinar con precisin los cambios registrados a nivel familiar.
Recuadro 1
LOS CULTIVOS BASICOS EN LOS PAISES EN DESARROLLO: LA PRODUCCIoN TOTAL AUMENTA MAS RaPIDAMENTE QUE LOS RENDIMIENTOS POR HECTAREA
Durante el perodo de 1963-83 (aos importantes de la revolucin verde) la produccin total de arroz, trigo y maz en los pases en desarrollo aument un 3,1, 5,1 y 3,8 por ciento anual. Durante el decenio siguiente (1983-1993) los aumentos de la produccin anual descendieron al 1,8, 2,5 y 3,4 por ciento, respectivamente. Los rendimientos por hectrea crecieron de forma menos pronunciada respecto a los tres cereales durante 1963-83: 2,1, 3,6 y 2,9 por ciento, descendiendo a 1,5, 2,1 y 2,5 por ciento durante 1983-93. Ello se explica en parte por el hecho de que se empezaron a explotar tierras menos productivas y por las dificultades de mantener el aumento de los rendimientos con prcticas de cultivo ms intensivas. Aunque la
aportacin de Africa al total de la produccin mundial de cereales es menor que la de Asia y Amrica Latina, el aumento del total de la produccin anual de Africa ha sido mayor en el caso del arroz y del trigo que el promedio correspondiente al conjunto de los pases en desarrollo, en especial durante el ltimo decenio (6,0 y 6,6 por ciento, respectivamente), pero ligeramente inferior en el del maz (producto importante para muchos pases), cuyo crecimiento fue del 2,9 por ciento. En lo que respecta al sorgo y al mijo, productos de que se alimentan muchas personas que habitan en tierras ridas expuestas a la inseguridad alimentaria, los agricultores africanos han registrado aumentos de la produccin anual total superiores al promedio de los pases en desarrollo durante los ltimos decenios (+1,8 por ciento frente a -1,5 por ciento en el caso del sorgo y +2,5 por ciento frente a -0,4 por ciento en el del mijo). No obstante, mientras que en el perodo de 1963-83 los agricultores africanos tuvieron aproximadamente el mismo rendimiento por hectrea que el promedio de los pases en desarrollo, no han conseguido aumentar la productividad durante los ltimos aos en comparacin con otras regiones en desarrollo: los rendimientos medios del arroz, el trigo y el maz en el perodo de 1991-93 fueron de 2 029 kg/ha, 1 731 kg/ha y 1 369 kg/ha, respectivamente, mientras que el promedio global de los pases en desarrollo fue de 3 488, 2 420 y 2 627 kg/ha. Muchos agricultores africanos no se beneficiaron de la revolucin verde en la misma medida que los de otros continentes.
4.9 En Africa y Amrica Latina el aumento de la produccin de alimentos se ha basado principalmente en la ampliacin de la superficie cultivada, a menudo en tierras ms marginales con menor potencial de rendimiento. Con frecuencia los agricultores se han visto obligados a explotar tierras marginales como consecuencia de la presin demogrfica que ha intensificado las prcticas tradicionales de la agricultura migratoria. De este modo se ha reducido la estabilidad de la produccin. Hasta hace poco, en muchos pases africanos no se han ofrecido incentivos para intensificar la produccin. Los agricultores que tienen escaso acceso a las tecnologas, el capital o los conocimientos necesarios para poner en prctica los nuevos sistemas de explotacin agrcola se han limitado a aplicar sus mtodos agrcolas de eficacia comprobada a las nuevas tierras. La productividad de la mano de obra ha sido baja, y el acceso a la mecanizacin y la energa para aumentar dicha productividad muy limitado. El creciente desarrollo urbano, y la expansin paralela de los mercados, as como la mayor conciencia poltica de un sector creciente de la poblacin rural y urbana de Africa expuesta a la inseguridad alimentaria parecen ofrecer ahora un entorno ms favorable para el desarrollo y aplicacin de tecnologas agrcolas nuevas y eficaces (Goldman y Smith, 1995). Los cambios polticos
registrados en Europa oriental y en otros pases con economas en transicin plantean nuevos desafos a los sistemas productivos, lo que permite prever una mayor diversificacin. 4.10 Puede que los recientes cambios en el contexto poltico mundial y la reduccin de los obstculos al comercio internacional de alimentos ofrezcan incentivos para el desarrollo de prcticas agrcolas ms sostenibles en los pases en desarrollo de Africa, Asia y Amrica Latina, as como en los pases desarrollados. Un requisito para mejorar la seguridad alimentaria es un acceso ms amplio y ms equitativo a las tecnologas para todos los agricultores, hombres y mujeres. Los servicios pblicos de extensin deben asumir una funcin rectora creando condiciones que alienten a las organizaciones no gubernamentales (ONG), agroindustrias, medios de comunicacin, instituciones docentes y grupos de agricultores a elaborar sistemas complementarios de divulgacin de las innovaciones y de los conocimientos tradicionales recuperados. Hay que formular y aplicar planes innovadores que fomenten la eficiencia y pertinencia de los servicios de extensin en los pases en desarrollo. 4.11 Ser necesario que los polticos garanticen la disponibilidad de las tecnologas con miras a su aplicacin en los lugares donde puedan contribuir de manera decisiva a la mejora de la seguridad alimentaria. Las cuestiones relativas a la equidad entre las distintas generaciones y dentro de cada unas de ellas, las preocupaciones ambientales (incluida la diversidad biolgica) y la propiedad de las instituciones nacionales son elementos decisivos para el desarrollo y aplicacin de nuevas tecnologas. Durante la revolucin verde, en algunos pases no se tuvo en cuenta la variedad de mecanismos institucionales sostenibles necesarios para apoyar los cambios tecnolgicos (Eicher, 1989), pero en otros se crearon estructuras institucionales slidas. Ahora se cuenta con una generacin de agricultores que tienen experiencia en el desarrollo agrcola. Con esta visin histrica es posible ofrecer nuevas posibilidades a regiones y grupos de personas que no se beneficiaron de los progresos obtenidos mediante la revolucin verde.
5. Objetivos relativos a la productividad

5.1 Gracias a la labor de los centros internacionales de investigacin agraria adscritos al Grupo Consultivo sobre Investigacin Agrcola Internacional (GCIAI) y centros de investigacin avanzada de los pases en desarrollo y desarrollados, se conoce bastante bien el potencial
gentico de las actuales generaciones de material reproductor de cultivos y animales. En lo que respecta al arroz, algunos agricultores del Asia sudoriental han empezado a alcanzar rendimientos semejantes a los de las estaciones de investigacin, pero en los otros cultivos hay grandes diferencias entre los rendimientos en uno y otro caso. Normalmente, los agricultores de tierras secas obtienen entre una dcima parte y dos tercios de los rendimientos obtenidos anualmente en un centro de investigacin, y la mayor parte de los agricultores suelen conseguir menos de la mitad (vase el Recuadro 2).
Recuadro 2
DIFERENCIA DE RENDIMIENTOS EN LAS TIERRAS SECAS DE LA INDIA
En el Instituto Internacional de Investigacin de Cultivos para las Zonas Tropicales Semiridas (ICRISAT) de Andhra Pradesh, en la India, los investigadores del GCIAI han logrado obtener aproximadamente 6 toneladas de sorgo o maz ms legumbres (garbanzos o guand) al ao por hectrea en un sistema de doble cultivo en vertisoles. Los sistemas tradicionales de cultivo nico en esa regin suelen producir nicamente 0,6 t de sorgo o 1,2 t de garbanzos por hectrea. Se han observado diferencias semejantes tambin en Amrica Latina pero sobre todo en Africa, incluso en condiciones de cultivo comparables, entre las parcelas experimentales y las explotaciones de los agricultores. Son elementos decisivos no slo el acceso a los insumos sino la capacidad de gestin. Los organismos de investigacin pueden aumentar enormemente los rendimientos; sin ambargo es necesario encontrar mecanismos que permitan a los agricultores reducir la diferencia de rendimiento.
5.2 Estas diferencias de rendimiento son muy frecuentes y no pueden explicarse nicamente por causas relacionadas con los suelos y el clima. Los cambios en el entorno socioeconmico de los agricultores, incluido el acceso a los conocimientos, podran favorecer un enorme aumento de los rendimientos de distintos cultivos en las condiciones normales de produccin. Muchas veces no ha habido incentivos para reducir estas diferencias, en especial el acceso a los mercados para la venta del excedente de produccin. La superacin de esa diferencia en el caso del arroz representa para el Instituto Internacional de Investigacin sobre el Arroz (IRRI) un objetivo de produccin de 15 toneladas/hectrea/ao (el rendimiento mundial medio es de 3,5 toneladas/hectrea/ao).
5.3 Segn Brown y Kane (1994), la desaparicin de la diferencia de rendimientos demostrara que la ciencia agrcola est quedndose sin ideas nuevas sobre la manera de aumentar la productividad. No obstante, las pequeas diferencias de rendimiento en el caso del arroz revelan que la investigacin y la extensin pueden funcionar en otros contextos socioeconmicos favorables. Esta situacin constituye un nuevo desafo a la investigacin. Es lgico suponer que, en ltimo trmino, se tropezar con un lmite, pero es tambin claro que las instituciones de investigacin consiguen todava aumentos notables de los rendimientos con los medios de investigacin convencionales, que la biotecnologa permite ahora disponer de nuevos instrumentos y que muchas variedades de cultivos, animales y peces no han sido objeto hasta ahora de una importante labor de mejora gentica. Un decenio de actividades de mejoramiento gentico con especies cticas, como el salmn del Atlntico y la tilapia africana, ha conseguido aumentar los rendimientos entre un 45 y un 75 por ciento (vase la Figura). El mejoramiento de las especies arbreas slo ha comenzado hace muy poco. 5.4 Un objetivo claro de la revolucin verde es reducir las actuales diferencias de rendimiento sin degradar la base de recursos naturales. En un mundo de 800 millones de personas en situacin de inseguridad alimentaria, la aplicacin por parte de los agricultores de los progresos conseguidos por los investigadores es un objetivo creble. Es realista concebir que, si los rendimientos medios agrcolas anuales por hectrea se aproximan a los dos tercios de los obtenidos en los centros de investigacin en condiciones climticas comparables, no habr problemas de disponibilidad de alimentos. La elevacin de los rendimientos agrcolas hasta ese nivel y la reduccin de las cuantiosas prdidas producidas durante la cosecha y despus de ella (prdidas que pueden reducir fcilmente los alimentos disponibles para el consumo entre una dcima parte y un tercio, segn la cosecha, el entorno y los mercados) son dos objetivos alcanzables. Los principales instrumentos para poner en prctica la revolucin verde sern las nuevas modalidades de comunicacin con los agricultores, el rejuvenecimiento de los sistemas de extensin y los cambios en las polticas orientadas a ese fin. En particular, las actividades encaminadas a reducir la pobreza alentarn a los agricultores que disponen de escasos recursos a invertir en medidas de conservacin del suelo y el agua. Asimismo, hay que seguir persiguiendo los buenos resultados conseguidos por la extensin gracias a los planes de incentivos orientados especficamente a los extensionistas.
5.5 Los instrumentos clsicos para la mejora del germoplasma constituyeron la columna vertebral de la revolucin verde. Los recientes progresos de la biotecnologa, no disponibles todava en el momento del arroz mgico y el trigo mgico, incluida la ingeniera gentica, deben hacerse todava patentes en variedades y razas al alcance de los pequeos propietarios tropicales. Aunque se trate en gran parte de iniciativas de laboratorio, sometidas an a intensos debates internacionales en relacin con los problemas ticos, de bioseguridad y de derechos de propiedad intelectual, lo ocurrido hasta la fecha permite pensar que estas innovaciones tardarn en llegar a los agricultores entre 10 y 20 aos. Las importantes inversiones que la industria del sector privado est realizando en la actualidad en los pases en desarrollo en el mbito de la biotecnologa, en particular en ingeniera fitogentica, indican claramente su percepcin de la evolucin en el futuro. TENDENCIA DEL INCREMENTO DE PRODUCTIVIDAD EN LA CRIA DE ANIMALES DE GRANJA
Fuente: Centro internacional para la ordenacin de los recursos acuticos vivos (ICLARM, 1991). Nota: La productividad de los animales destinados a la produccin de carne y leche ha aumentado notablemente durante los 50 ltimos aos gracias a las mejoras introducidas en las prcticas de cra y ordenacin. La mejora gentica y los modernos mtodos de la acuicultura han provocado un significativo aumento de la productividad del salmn del Atlntico noruego durante los 20 ltimos aos. La mejora gentica de los peces tropicales en el sector de la acuicultura no ha hecho ms que comenzar.
5.6 Siempre que se sigan criterios de precaucin, las perspectivas de la biotecnologa continuarn siendo favorables, en particular los esfuerzos
realizados por dotar a las variedades agrcolas y ganaderas tiles de resistencia gentica a las plagas y enfermedades. Las prdidas de cultivos y animales constituyen una parte significativa de la reduccin de los rendimientos experimentada por los pequeos agricultores, si bien su acceso a los productos agroqumicos destinados a evitar dichas prdidas sigue siendo limitado. El bajo nivel de formacin de muchos pequeos propietarios hace que stos muchas veces no comprendan debidamente los riesgos tanto ambientales como sanitarios asociados al uso de los productos agroqumicos. La vinculacin del uso de la resistencia gentica a los mtodos de lucha integrada contra las plagas puede resultar muy productiva, particularmente si se tienen en cuenta los buenos resultados logrados en el cultivo del arroz en el Asia sudoriental. Es fundamental que stos y otros progresos de la biotecnologa redunden tambin en beneficio de los agricultores expuestos a la inseguridad alimentaria. Es posible que la resistencia a las enfermedades y los insectos no sea suficiente, pero la introduccin de nuevas combinaciones de resistencia puede hacerse de forma mucho ms rpida que con los mtodos de mejoramiento convencionales. 5.7 Gran parte de las investigaciones avanzadas sobre biotecnologa se centran actualmente en los problemas de los pases desarrollados y no se orientan especficamente a ayudar a los agricultores tropicales. Es muy importante evitar que la comunidad mundial adopte polticas y procedimientos que excluyan a los agricultores y pastores tropicales de los beneficios conseguidos gracias a los progresos de la biotecnologa. Es ms, deber realizarse un esfuerzo concertado por alentar la rpida transferencia de nuevas tecnologas seguras y vlidas a las personas ms necesitadas. Como el acceso a abundantes reservas genticas es importante para los esfuerzos biotecnolgicos encaminados a obtener variedades y cultivos mejorados, es necesario conservar la gran diversidad gentica de las reservas actuales. Ello alentar probablemente la formulacin de mtodos de distribucin de variedades y razas mejoradas distintos a los empleados durante la revolucin verde. Es probable que los agricultores que seleccionen, en ltimo trmino, activamente el material que consideren ms adecuado a las condiciones locales. Con ese fin, deber revisarse la funcin de stos en cuanto administradores y selectores del material gentico. Ello requerir nuevas polticas y procedimientos para dar soluciones viables y equitativas a los nuevos problemas. 5.8 No obstante, no es probable que la biotecnologa y el mejoramiento gentico consigan, por s solos, elevar la produccin en forma tal que aumente la seguridad alimentaria. Por ejemplo, los datos relativos a la reciente sequa del Africa austral indican que aproximadamente dos
tercios del aumento de los rendimientos obtenidos gracias a variedades de sorgo mejoradas procedentes de material del ICRISAT se han debido a la adopcin de tcnicas ms acertadas de gestin en las explotaciones, incluso durante una poca de grave sequa. Las actividades de extensin que acompaan a la distribucin de semillas mejoradas de elevado rendimiento son al menos tan importantes como el material gentico en cuanto tal, tambin en los casos de baja utilizacin de insumos. Un reciente estudio del GCIAI sobre los progresos de la agricultura marginal en el Africa occidental revela que se han conseguido tambin xitos apreciables en zonas de bajo potencial. Ello es muy importante para la estabilidad social y poltica de las regiones menos dotadas, en las que se encuentra una gran proporcin de la poblacin privada de seguridad alimentaria. En estas zonas, donde existen limitaciones biolgicas fundamentales para la produccin agrcola, los esfuerzos deben centrarse en la formacin y en las oportunidades de empleo no agrcola para reducir la presin sobre la tierra. 5.9 En lo que se refiere a algunos productos pecuarios, la ciencia moderna dista mucho de haber hecho realidad todo el potencial gentico de las especies productoras (vase la Figura, en la que se recogen esquemticamente algunos datos sobre el perodo de 50 aos transcurrido desde 1940 en relacin con los pollos, vacas de leche, ganado porcino y salmn del Atlntico cultivado). En la acuicultura tropical las mejoras genticas de algunas especies de carpa y de la tilapia durante los 10 ltimos aos han permitido aumentar los rendimientos en las explotaciones entre un tercio y la mitad en los cinco ltimos aos, lo que da motivo para prever una mayor disponibilidad de protenas a precio ms bajo en el futuro. En cuanto a las especies cticas y algunos tipos de ganado, las investigaciones se han centrado en un rpido aumento de la productividad. El mantenimiento y aprovechamiento de los recursos genticos animales para conseguir, adems de una mayor productividad, la resistencia a las enfermedades adquiere mayor importancia en la revolucin verde. Se ha de comprobar tambin los progresos obtenidos en el contexto de los sistemas de produccin, ya que los pequeos agricultores practican muchas veces una agricultura mixta como estrategia de seguridad alimentaria. Asimismo, deben abordarse cuestiones relativas a la nutricin y la salud.
6. Objetivos de la revolucin verde realtivos a la sostenbilidad
6.1 Desde 1992 se han registrado notables progresos en la definicin del desarrollo sostenible en trminos operativos. Una cuestin de inters es la divisin del capital total que se debe mantener (o aumentar), dentro de cada generacin y entre generaciones, en cuatro componentes distintos: capital de la naturaleza, capital humano, capital institucional y capital social. Este concepto (vase Serageldin, 1995) supone que los componentes pueden cambiar de magnitud, lo que significa que puede ser legtimo (si se acta con prudencia) dejar que se reduzca el capital de la naturaleza a fin de incrementar, por ejemplo, el capital humano o el institucional. 6.2 Por ello, el desarrollo agrcola sostenible supone que las iniciativas adoptadas deben aumentar la suma total de los componentes, aun cuando pueden variar sus proporciones relativas. Aunque todava se est buscando la manera de cuantificar cada uno de los componentes, este planteamiento puede servir como orientacin ms directa para determinar si las intervenciones calificadas de sostenibles contribuyen realmente a aumentar el capital total. 6.3 El concepto actual de revolucin verde trata de asegurar el fortalecimiento de cada uno de los cuatro componentes del capital total, de tal forma que cada uno de ellos refuerce a su vez a los dems. Han surgido nuevos medios de comunicacin que ofrecen formas innovadoras de difundir los conocimientos en apoyo de los cambios en los sistemas de explotacin agrcola. 6.4 El concepto de desarrollo sostenible presupone tambin el apoyo popular a los principios del buen gobierno. Las cuestiones relacionadas con la equidad son fundamentales para el desarrollo sostenible, tanto dentro de cada generacin como en la relacin entre ellas, lo que hace que sean sumamente importantes. La adopcin de planteamientos basados en la participacin debe considerarse como requisito imprescindible para la introduccin de sistemas agrcolas con potencial ms elevado, con el fin de conseguir que los grupos ms vulnerables de la comunidad en particular los jvenes, los ancianos y las mujeres participen de forma ms equitativa en los cambios previstos. 6.5 Durante la revolucin verde se observ que la falta de conocimientos tcnicos de los agricultores haba constituido una cortapisa para la adopcin de sistemas de explotacin agrcola ms productivos. Debe mejorarse la productividad de la mano de obra para aumentar los ingresos. La introduccin de animales de tiro constituye un elemento importante para incrementar la productividad. Teniendo presentes las enseanzas de la primera revolucin verde, cabe esperar
que, una vez que se disponga de las nuevas semillas y fertilizantes, los agricultores adoptarn las tecnologas agrcolas modernas y generarn fondos para seguir mejorando la productividad, por ejemplo, construyendo pozos entubados para el riego. 6.6 Los monocultivos genticamente homogneos de la revolucin verde aumentaron el peligro de ataques masivos de plagas y enfermedades en el arroz y el maz, lo que, a su vez, indujo a la aplicacin en gran escala de los plaguicidas clsicos. En los ltimos aos, las enseanzas aprendidas de las fases iniciales de la revolucin verde han dado lugar a planteamientos inno-vadores que permiten combatir las plagas en forma ms integrada. Una gran variedad de tcnicas, entre ellas la lucha biolgica, est sustituyendo a la aplicacin masiva de productos agroqumicos, sobre todo en la produccin de arroz y en relacin con los pequeos agricultores tropicales. La FAO ha desempeado un papel decisivo en la introduccin de dichas tcnicas en el Asia sudoriental. La revolucin verde toma como punto de partida el manejo integrado de plagas y analiza ms a fondo las interrelaciones entre los ecosistemas naturales y adyacentes y las tierras agrcolas. Una de las bases del nuevo planteamiento consiste en mantener un gran nmero de opciones de lucha contra las plagas, enfermedades y malas hierbas. Asegurando una amplia variabilidad natural entre los organismos patgenos y las plagas se puede reducir el riesgo de crear resistencia a medidas especficas de lucha. Otra manera de ampliar las posibilidades de lucha es conseguir una mayor variacin gentica. Se ha visto ya el desarrollo del concepto de gestin integrada de sistemas de cultivo, que incluye el manejo integrado de plagas y la gestin integrada de los nutrientes. 6.7 El mantenimiento de abundantes reservas genticas de los cultivos importantes, in situ y ex situ, ocupar un lugar prioritario en el programa de la revolucin verde. La comunidad internacional, en estrecha cooperacin con los organismos nacionales y al amparo de acuerdos internacionales, buscar activamente nuevos avances de la cooperacin internacional con ese fin. La base del desarrollo, que hasta ahora se ha centrado sobre todo en el arroz, el trigo y el maz, se ampliar a otros cultivos, incluidos los indicados por el GCIAI. Hay nuevas posibilidades de exploracin del potencial gentico en orden a una mayor productividad, incluso cuando los insumos externos son bajos, por ejemplo obteniendo variedades agrcolas resistentes a medios salinos o suelos cidos, o que puedan aprovechar ms eficientemente algunos nutrientes del suelo fuertemente retenidos. Es preciso continuar las investigaciones sobre la resistencia a la sequa y la resistencia gentica a las enfermedades, plagas y malas hierbas y su posible incorporacin a las nuevas variedades para uso de los agricultores.
6.8 Hay una demanda cada vez mayor de productos pecuarios, debido tanto al crecimiento demogrfico como a los cambios en los hbitos alimentarios impulsados por la mayor prosperidad de muchas regiones, entre ellas Asia. Si bien gran parte de la poblacin pobre tiene todava una alimentacin fundamentalmente vegetariana, el potencial gentico de los grandes y pequeos rumiantes, ganado porcino, aves y pescado contribuir tambin en forma notable a mejorar la nutricin humana en el futuro. Tambin ser muy importante mantener y utilizar con prudencia los recursos genticos animales e cticos. En cuanto a la cra de ganado en los pases desarrollados, conveniene prestar especial atencin a la supervivencia de las razas locales y de los recursos genticos que ellas representan. Se han de mejorar las razas autctonas, en consonancia con los perfeccionamientos en materia de nutricin animal y la ganadera para explotar las posibilidades de rendimiento de las razas mejoradas establecidas. La implantacin de sistemas mixtos sostenibles de agricultura-ganadera constituye un factor importante para aumentar la produccin animal. 6.9 La mejor comprensin de la relacin entre suelos y plantas ha sentado nuevas bases para el ciclo de los nutrientes, lo que permite reducir la necesidad de aplicaciones masivas de fertilizantes, tan frecuentemente asociadas con la revolucin verde. En los sistemas agrcolas intensivos, la escorrenta de las tierras agrcolas ha provocado problemas de contaminacin tambin en los pases en desarrollo donde el uso de fertilizantes es, por lo dems, bajo. Pero en 1992 el consumo medio de fertilizantes por hectrea de tierra de cultivo en Africa fue de unos 20 kg de nitrgeno, fosfato y potasio (NPK), frente a 300 kg en China y unos 100 kg en los pases desarrollados. En la prctica, los pequeos agricultores de Africa aplican comnmente menos de 5 kg por hectrea en sus cultivos alimentarios bsicos. Un mayor acceso y una utilizacin ms prudente de los fertilizantes son elementos importantes de la revolucin verde. No es posible negar las graves deficiencias de fosfato en muchos suelos africanos ni la necesidad de mejorar los suelos fuertemente cidos de Africa y Amrica Latina para obtener aumentos significativos de los rendimientos. Al mismo tiempo, hay tecnologas que permiten un mayor aprovechamiento del nitrgeno atmosfrico mediante una mejor nodulacin de las leguminosas y las prcticas de agrosilvicultura promovidas, por ejemplo, por los institutos del GCIAI, el Centro Internacional de Investigaciones Agroforestales (ICRAF) y el Instituto Internacional de Agricultura Tropical (IITA). Si bien la incorporacin de la fijacin efectiva del nitrgeno a otros cultivos importantes puede resultar tecnolgicamente viable en el futuro, no es probable que tenga resultados decisivos para los pequeos agricultores tropicales durante el prximo decenio. Para la fijacin
biolgica del nitrgeno por las plantas de cultivo y la utilizacin de abono verde y de leguminosas arbreas se requieren recursos de agua y nutrientes por los cuales pueden competir otras plantas de cultivo. En algunos sistemas de explotacin agrcola, pueden emplearse complementos a los fertilizantes minerales, en lugar de sustituirlos. Un mejor aprovechamiento de las acumulaciones subsuperficiales de nitrgeno (que ahora slo contribuyen, en muchos casos, a agravar la contaminacin de las aguas subterrneas), mediante el reciclado con cultivos arbreos de sistemas radiculares profundos, puede llegar a formar parte del planteamiento promovido por la revolucin verde. 6.10 La degradacin de los suelos es un fenmeno grave en muchas zonas, tanto en regiones altamente productivas como en tierras ms marginales. Las tierras muy erosionadas tienen costos de rehabilitacin sumamente elevados. Las medidas preventivas son mucho ms eficaces en funcin de los costos. Las buenas prcticas de cultivo son un elemento fundamental de la revolucin verde. Las investigaciones sobre la conservacin de los suelos han ofrecido nuevas posibilidades de aprovechamiento sostenible de la tierra tambin en zonas marginales, entre las que cabra citar las tcnicas de cultivo en terrazas de bajo costo y de fcil aplicacin para los agricultores, el uso de lindes vegetativos y las tcnicas agroforestales. De igual modo, el laboreo de conservacin, en el que se empleen herbicidas no perjudiciales para el medio ambiente, puede desempear una importante funcin para luchar contra la erosin del suelo, mejorar la conservacin de la humedad y aumentar la materia orgnica. Adems, ello supone el empleo de tecnologa que ahorra mano de obra. Estos planteamientos alternativos requieren menos concentracin de mano de obra que las tcnicas anteriores, que los campesinos consideraban muchas veces insostenibles en sus sistemas de produccin. 6.11 La ordenacin acertada de los recursos hdricos es otra de las claves para aumentar la productividad en muchos sistemas agrcolas tropicales y sub-tropicales. Los decepcionantes resultados de muchos planes de riego en gran escala, en funcin de su economa, han obligado a replantearse el problema de la funcin de la agricultura de regado2 en una revolucin verde. Los fracasos anteriores se han debido a problemas en el diseo tcnico, por ejemplo, falta de drenaje; sistemas arbitrarios de fijacin de precios, que alientan la utilizacin inadecuada de los recursos hdricos; deficiencias generales en los sistemas de mantenimiento y gestin de la infraestructura fsica, e insuficiente transferencia de conocimientos a agricultores con poca experiencia de riego.
6.12 Es probable que contine pendiente el problema de la ordenacin de los recursos hdricos en las zonas tropicales y subtropicales con elevada evapo-transpiracin e irregular calidad del agua. 6.13 La ampliacin, en trminos moderados, de las zonas de riego, mediante planes de gran intensidad y bajo costo especialmente en Africa, constituir un elemento importante de las actividades de la nueva revolucin verde. Es tambin importante velar por que se consiga un reparto equitativo de los recursos de tierras y aguas para las comunidades que practican sistemas de explotacin agrcola diferentes. Habr que reducir la competencia por el agua y la tierra entre, por ejemplo, las poblaciones dedicadas a actividades pastoriles y al riego. En asociacin con la expansin del riego debe fomentarse una nueva y mejor comprensin del papel que los recursos hdricos pueden tener en la propagacin de enfermedades humanas, y de la manera en que la buena gestin y la sensibilizacin de la opinin pblica sobre los peligros para la salud pueden ayudar a reducir la incidencia de enfermedades. Se ha establecido una estrecha cooperacin sobre estos temas entre la FAO, la Organizacin Mundial de la Salud (OMS), el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y el Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos: Hbitat. 6.14 Los agricultores en situacin de inseguridad alimentaria tratan de evitar los riesgos distribuyndolos en numerosas actividades. Pueden aceptar con mayor facilidad que se aliente una mayor integracin de cultivos, animales y cultivos arbreos en los sistemas de produccin en pequea escala con el fin de acomodarse a la concepcin de las formas de vida sostenible que suele prevalecer en las comunidades econmicamente marginadas. Pero no se puede olvidar la importancia que los nuevos cultivos comerciales pueden tener para los pequeos propietarios: los xitos conseguidos con la produccin de palma de aceite en el Asia sudoriental y con la produccin de soja para aceite y protena en la India constituyen buenos ejemplos de sistemas de explotacin agrcola con posibilidades de desarrollo sostenible. La produccin no maderera ofrece un potencial todava mayor de aprovechamiento sostenible, en el que se combinaran los efectos de una posible mejora en la ordenacin de cuencas hidrogrficas y de una mayor contribucin a las necesidades de alimentacin.
7. Zonas idneas para la revolucin verde
7.1 Es ms probable que los beneficios derivados de una revolucin verde se pongan de manifiesto antes y en mayor medida en las zonas ms frtiles; es decir, es ms importante concentrar los esfuerzos en las zonas mejor dotadas de las regiones con dficit real de alimentos. El aumento de la produccin alimentaria, tambin con destino al mercado, provoca una intensificacin de las actividades econmicas, con los consiguientes efectos positivos, sobre todo el aumento de los ingresos y del empleo, en beneficio tambin de los pobres. El aumento de la produccin conseguido en las zonas ms frtiles mejorar, en primer lugar, la seguridad alimentaria nacional, pero tambin la seguridad alimentaria familiar de los campesinos pobres que viven en esas zonas. La ordenacin de las tierras frtiles reduce la presin para dedicar al cultivo de nuevas zonas vulnerables. 7.2 Es tambin previsible que la ordenacin eficaz de las zonas mejor dotadas aliente la inversin en tierras ms marginales. Estas no son siempre tierras vulnerables (por ejemplo, las zonas de suelos cidos de Amrica del Sur y el Africa austral), pero quiz ofrezcan menos perspectivas de conseguir una rentabilidad rpida y elevada de las inversiones. No obstante, la introduccin de pequeas mejoras en la produccin de las zonas marginales puede redundar en beneficio de muchas de las familias privadas hasta ahora de seguridad alimentaria y hacerlo en forma ms directa que los efectos de extensin previstos de las inversiones en las zonas de elevado potencial. Hay que tener tambin en cuenta las zonas menos dotadas a fin de evitar la creacin de desequilibrios sociales y polticos a nivel nacional o regional. Dado el crecimiento de la demanda de los mercados urbanos en expansin y la posibilidad de que en la alimentacin de la poblacin urbana se conceda cada vez mayor importancia a los productos agrcolas de mayor valor, el mercado puede ofrecer a quienes hoy estn privados de seguridad alimentaria la posibilidad de ingresar, en calidad de productores, en economas en crecimiento o de encontrar oportunidades de ingreso no agrcola promovidas por el fenmeno general de la expansin econmica. 7.3 Para la poblacin urbana expuesta a una situacin de inseguridad alimentaria, un aspecto que reviste especial inters es el potencial de la agricultura periurbana (normalmente produccin de hortalizas y animales pequeos) como complemento de los alimentos bsicos producidos en las zonas rurales. El desarrollo de las actividades agrcolas y forestales urbanas y periurbanas tiene una ventaja competitiva, dada su breve distancia de un grupo de consumidores con capacidad adquisitiva superior a la media. La silvicultura y la agricultura periurbana ofrecen un potencial todava desaprovechado tanto en lo que
respecta a la generacin de empleo como a la produccin de alimentos y combustibles. Los precios locales de la tierra que se registren en la prctica o el valor de la tierra en otros trminos pueden afectar a esta nueva posibilidad.
8. Nuevos instrumentos de la revolucin verde

8.1 La revolucin verde ha enseado que los avances cientficos no pueden por s solos resolver los problemas de la seguridad alimentaria de los pases en desarrollo. Los dirigentes polticos deben crear un entorno socioeconmico o institucional propicio. Por otra parte, el acceso al crdito y a los mercados contribuye en forma decisiva a aumentar la productividad. El aumento de la produccin de alimentos no conduce necesariamente a una mayor equidad. La introduccin de una agricultura caracterizada por la gran utilizacin de insumos y la elevada produccin, as como la vulnerabilidad de las tierras de alto y bajo potencial cuando se producen cambios importantes en los sistemas de explotacin agrcola pueden tener consecuencias ambientales no desdeables. El progreso sostenible casi siempre supone una mayor participacin popular, que permite a los interesados escoger entre las nuevas herramientas y combinarlas con las circunstancias tecnolgicas, sociales, culturales y econmicas creadas por sus sistemas tradicionales. 8.2 Los pases que han conseguido mayor seguridad alimentaria nacional y familiar, tambin en beneficio de los pobres, han demostrado en el pasado un fuerte inters poltico por la agricultura, una atenta consideracin de los incentivos econmicos a la produccin agrcola; estos pases han hecho inversiones humanas y econmicas en investigacin, extensin y capacitacin. 8.3 Consciente de todo ello, la comunidad mundial puede contribuir a respaldar los esfuerzos de los pases pobres y de la comunidad de donantes para asegurar que los resultados de la investigacin puedan transferirse a los agricultores y para que las diferencias de rendimiento existentes entre las prcticas comprobadas en la investigacin y en centros experimentales, por un lado, y en las explotaciones de los campesinos, por el otro, se puedan reducir significativamente. No obstante, es preciso promover las iniciativas nacionales e internacionales de investigacin para evitar que el desfase cronolgico entre el comienzo de una investigacin y la posibilidad de que los agricultores puedan beneficiarse de sus resultados limite las nuevas
exigencias que se plantearn a la produccin de alimentos de aqu al ao 2010 y en lo sucesivo. 8.4 Con este fin ser necesario:
Asesorar y apoyar a los gobiernos de los pases expuestos a una situacin de inseguridad alimentaria para que den mayor prioridad a la formulacin de polticas agrcolas acertadas y su ajuste a los nuevos regmenes comerciales internacionales. En particular, el logro de un acceso ms abierto a los mercados y la fijacin de precios equitativos sern elementos importantes para aumentar la produccin. Estas polticas deben ocuparse de mejorar los sistemas de suministro de los insumos necesarios para incrementar la productividad (semillas, fertilizantes, productos qumicos para proteger los cultivos y suministros veterinarios). Revitalizar los servicios nacionales de extensin agraria, capacitacin e investigacin, incluidas las universidades nacionales, y los mecanismos necesarios para que la ayuda llegue hasta los pobres y hasta la poblacin sin seguridad alimentaria, incluidas las mujeres, muchas veces olvidadas en las estrategias nacionales. Deben fortalecerse tambin las relaciones entre la investigacin y la extensin. Proporcionar asesoramiento a los organismos nacionales de extensin e investigacin con el fin de crear sistemas agrcolas ms sostenibles desde el punto de vista ambiental, con mayor atencin a los mtodos que puedan aumentar la produccin alimentaria y a las zonas y grupos de agricultores que siguen teniendo un acceso limitado a los insumos externos. Tambin sern importantes los mtodos participativos aplicados a la extensin y a la formulacin de nuevos programas de investigacin. Promover la cooperacin con los organismos internacionales de investigacin agraria, especialmente el GCIAI, para velar por que las iniciativas internacionales de investigacin estudien los efectos de la produccin en las explotaciones agrcolas. Es preciso continuar perfeccionando algunos mtodos, en particular la nueva biotecnologa, que tan buenos resultados han dado en la revolucin verde, y aplicar la lucha biolgica contra plagas y malas hierbas y la lucha integrada contra las plagas, que pueden ofrecer rendimientos ms elevados y ms compatibles con el medio ambiente sin necesidad de muchos insumos, incluidos los que pueden adaptarse a las zonas vulnerables y marginales con menos potencial inmediato.
Buscar un consenso entre todas las partes interesadas, tanto entre los pases destinatarios como entre los donantes, a fin de conseguir que la seguridad alimentaria reciba gran prioridad en las polticas nacionales de desarrollo.
9. Conclusiones
9.1 Es necesario dar un nuevo impulso a la revolucin verde con el fin de atender las necesidades legtimas de las personas expuestas a la inseguridad alimentaria, tanto a nivel nacional como familiar. La presin del crecimiento demogrfico en muchos pases agrava esta urgencia. El objetivo principal es ayudar a los agricultores de los pases en desarrollo a reducir y, si es posible, eliminar la diferencia entre los rendimientos que obtienen ellos y los que se consiguen en los centros experimentales. 9.2 Es tambin menester aumentar las inversiones en investigacin agraria, con fondos tanto nacionales como de la comunidad internacional de donantes. La biotecnologa, la lucha integrada contra las plagas y la elaboracin de los productos despus de la cosecha ofrecen considerables perspectivas a ms largo plazo que requieren decididos esfuerzos, sobre todo para la formulacin de alternativas encaminadas especficamente a la poblacin sin seguridad alimentaria. Se requieren tambin renovados esfuerzos de investigacin agraria para poder aumentar los rendimientos de algunos cultivos cuya produccin real se aproxima bastante a la obtenida en los centros de investigacin (en particular el arroz y el trigo), y conseguir nuevos aumentos de la producti-vidad de la ganadera y acuicultura. 9.3 La revolucin verde deber realizarse de acuerdo con los principios del desarrollo sostenible. Los polticos deben conseguir una mayor equidad dentro de cada generacin y entre generaciones, incluso por lo que respecta a su seguridad alimentaria, dado que ello constituye el fundamento para aplicar este cambio tecnolgico. Es necesario considerar globalmente la grave falta de compromiso poltico con el desarrollo agrcola en muchos pases que deben hacer frente a situaciones de inseguridad alimentaria, as como en la comunidad de donantes.
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Notas
Vase tambin el documento N 8 de la CMA, titulado Alimentos para el consumidor: comercializacin, elaboracin y distribucin.
1
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2
Vase el documento N 7 de la CMA, titulado Produccin de alimentos: funcin decisiva del agua.
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7. Produccin de alimentos: funcin decisiva del agua
Documentos tnicos de referencia Resumen FAO, 1996
1. Introduccin
1.1 Es un hecho bien sabido que la tierra y el agua son los dos recursos primarios, no slo de la agricultura, sino de toda la vida que existe sobre la tierra. Cuando el abastecimiento de agua es suficiente y los suelos son frtiles, la agricultura puede sostener la vida humana civilizada, a condicin de que el clima sea favorable. En cambio, la falta del agua necesaria, incluso temporalmente, impide las faenas agrcolas y desencadena la inseguridad alimentaria. En este momento, en que la poblacin del mundo y las necesidades de alimentos estn aumentando a un ritmo sin precedentes, es cada vez ms difcil incrementar el suministro de agua para los agricultores. La presin cada vez mayor de que son objeto los recursos vulnerables de aguas y tierras hace urgente y esencial conseguir una gestin eficaz. 1.2 El agua dulce es un recurso limitado, disponible en muchos lugares, aunque no en todas partes, sensible a las influencias externas y a la degradacin ambiental, difcil de ordenar debido a su movilidad y costoso de regular. El crecimiento demogrfico y el desarrollo socioeconmico determinan un incremento de la demanda y, al mismo tiempo, los cambios que estn acaeciendo a nivel mundial y la geopoltica internacional no hacen sino crear una mayor incertidumbre con respecto al agua. El agua est comenzando a escasear al mismo tiempo que aumentan su utilizacin para actividades diversas. La necesidad y la motivacin para ordenar estos recursos no cesar de aumentar. La escasez de agua amenaza aspectos fundamentales de la seguridad humana: la produccin de alimentos, la salud del medio acutico y la estabilidad social y poltica. 1.3 En el problema de ordenar unos recursos de agua dulce limitados existen aspectos cuantitativos y cualitativos. Los ros son desviados de sus cursos naturales y los acuferos sobreexplotados; arroyos, lagos, estuarios y acuferos se utilizan para absorber los productos residuales de una gestin descuidada y los suministros de agua adecuada que an subsisten sufren la amenaza de degradacin. Todos estos males han de ser remediados. El agotamiento y la degradacin no son inevitables, se cuenta con los conocimientos y recursos necesarios para alimentar a la humanidad de forma sostenible. La tarea que se afronta consiste en
poner a contribucin los conocimientos y la voluntad para mejorar lo que de otra forma puede convertirse en una crisis. 1.4 Si bien es cierto que existen diferentes opciones de poltica para la gestin de los recursos hdricos, el tema del agua es un tema sensible y la reforma del comportamiento pblico a este respecto es una tarea difcil que entraa costos polticos y administrativos elevados. Tal vez no ser posible alcanzar la perfeccin y los cambios de poltica tienen consecuencias a largo plazo y siempre dan lugar a la existencia de ganadores y perdedores. Por ello, aunque los beneficios puedan ser sustanciales, es posible que los cambios no sean aceptables para todas las partes interesadas. 1.5 Hay que tener en cuenta que aplicar medidas lleva tiempo. Las decisiones deben basarse en las tendencias probables, tanto a nivel mundial como local, de factores como el crecimiento demogrfico, la urbanizacin, la mun-dializacin, la evolucin de la tecnologa y la informacin, la modificacin de las influencias culturales y la degradacin del medio ambiente. Conseguir que las polticas hdricas y las medidas necesarias para aplicarlas sean aceptadas exige tiempo, que tambin se debe conceder tanto a quienes impulsan como a quienes rechazan esos cambios. 1.6 La agricultura es la actividad que utiliza un mayor volumen de agua, ms de las dos terceras partes de la que proporcionan los ros, lagos y acuferos del planeta. A medida que aumenta la poblacin y crecen las economas, el agua va convirtindose en un recurso ms escaso y valioso. En muchos pases, la competencia entre la agricultura, la industria y los ncleos urbanos por los recursos hdricos est limitando ya las iniciativas de desarrollo. Pero, paradjicamente, aunque el agua es cada vez ms escasa, en muchas zonas se utiliza todava de forma muy ineficaz. En algunos lugares hasta el 60 por ciento del agua desviada o bombeada para el riego no llega a la zona de cultivos y en las ciudades se distribuye el agua a travs de sistemas que registran fugas y a unos consumidores que pagan una cantidad insuficiente (o que no pagan nada) por este recurso. Algunas prdidas son inevitables pero una parte de ellas son recuperables y reutilizables. Las industrias, las ciudades y la agricultura permiten que el agua sea contaminada y, aunque un cierto grado de polucin es inherente a la utilizacin misma del agua, grandes cantidades de este recurso se pierden por efecto de una contaminacin irrecuperable. 1.7 El despilfarro en la aplicacin del riego no slo entraa la prdida de agua, de valor inapreciable, sino que adems ocasiona problemas de
anegamiento y de salinizacin. Ms del 10 por ciento de la superficie mundial de regado est afectada, en diferentes grados, por la salinizacin, un fenmeno de amplitud y gravedad crecientes. El vertido de residuos urbanos e industriales y la evacuacin de residuos qumicos de la agricultura est deteriorando la calidad del agua superficial, y las aguas subterrneas no slo son contaminadas por elementos procedentes de la superficie, sino que sufren un dao irreparable como consecuencia de la intrusin de agua marina. Tambin resultan afectados los ecosistemas acuticos de los cursos de agua y de los estuarios que reciben agua en cantidad insuficiente y de escasa calidad. 1.8 En este momento se est cuestionando la primaca tradicional de la agricultura en la asignacin de los recursos hdricos. Se han alzado voces crticas que reclaman a los gobiernos y donantes que reconsideren las consecuencias econmicas, sociales y medioambientales de los proyectos de regulacin del agua financiados y administrados por el sector pblico. Pese a las cuantiosas inversiones y subvenciones, el funcionamiento del riego no siempre ha estado a la altura de las expectativas en cuanto al incremento de los rendimientos y la eficiencia en la utilizacin del agua. La agricultura no slo es el sector que utiliza un mayor volumen de agua, sino que adems tiene un valor relativamente bajo y escasamente eficiente en cuanto al uso del agua, y adems est muy subvencionado. La constatacin de los lmites del volumen de agua dulce renovable que puede producir el ciclo hidrolgico obliga a evitar que esta situacin contine en el futuro. 1.9 En muchos casos, la agricultura no puede competir econmicamente por los escasos recursos de agua disponibles. Dado que las ciudades e industrias estn en condiciones de pagar cantidades ms elevadas por el agua y obtener una tasa de rendimiento econmico ms elevada por unidad de volumen, el sector agrcola tiene que demostrar que los suministros de agua que recibe se utilizan adecuadamente para garantizar la seguridad alimentaria. De otro modo, el sector agrcola tendr que renunciar progresivamente al agua, que se destinar a otros usos, de mayor valor, en las ciudades e industrias. La irona reside en el hecho de que se espera que en el futuro la agricultura de regado consiga una produccin mucho mayor con un menor volumen de agua. Todava no se han evaluado con precisin las consecuencias que tendr para la produccin de alimentos la desviacin de recursos hdricos de la agricultura a los ncleos urbanos. 1.10 La seguridad alimentaria est estrechamente relacionada con la seguridad hdrica. Entre el 30 y el 40 por ciento de los alimentos del mundo procede de las tierras de regado (el 17 por ciento del total de
tierras cultivadas) y una quinta parte del valor total de la produccin de pescado corresponde a la acuicultura de agua dulce. En el prximo siglo, la seguridad y estabilidad de los suministros de alimentos guardarn una estrecha relacin con el xito en la regulacin del agua. La regulacin de la humedad a nivel del sistema radicular permite maximizar y estabilizar la produccin, garantizando que las fluctuaciones en el rgimen de precipitaciones no repercuta negativamente en los cultivos, lo que permite obtener todos los beneficios derivados de la introduccin de variedades de alto rendimiento y de sistemas de nutricin y proteccin de las plantas. Para conseguir resultados satisfactorios no bastar con construir ms presas y ms canales y nivelar y regar superficies ms extensas, sino que cada vez ser ms necesario mejorar la gestin: rehabilitar los sistemas ineficientes y sustituir los sistemas tradicionales propios de una era de abundancia por otros que utilicen una tecnologa ms desarrollada. Para ello habr que disponer de fondos y de agricultores y de gestores capaces y cualificados. 1.11 La Cumbre Mundial sobre la Alimentacin ofrece la oportunidad de reflexionar sobre los vnculos indisolubles entre los recursos hdricos y la seguridad alimentaria; de examinar cmo se utiliza en la actualidad el agua en la agricultura; y de impulsar la reflexin crtica, la investigacin y la actuacin de cara al futuro. Al examinar los recursos hdricos ser necesario tener en cuenta todos los aspectos, tanto materiales, como econmicos y sociales.
2. Problemas relacionados con el agua a nivel mundial

El agua, un recurso limitado 2.1 El gran volumen de agua contenida en los mares, en los casquetes de hielo y en los glaciares de la Antrtida y de Groenlandia, as como en las profundidades subterrneas, no es accesible para poder utilizarla en la agricultura. El agua dulce destinada al consumo humano y a la agricultura procede bsicamente de las precipitaciones que recibe la tierra. Sin embargo, la cantidad de agua que se precipita desde la atmsfera no puede ser mayor que la que se evapora en la superficie de la tierra y el agua, incluido el mar. El agua se recicla constantemente como consecuencia de la evaporacin producida por la energa solar, y
las lluvias y el caudal de los ros dependen del ciclo anual de las estaciones. 2.2 Las precipitaciones anuales sobre la tierra son, en promedio, de 110 000 km3, de los cuales 70 000 km3 se evaporan y vuelven a la atmsfera. A la parte de agua que se evapora se le denomina en ocasiones agua verde, que es el suministro de agua destinado a la vegetacin que no recibe agua de riego, incluidos los bosques y espacios arbolados, las praderas y los cultivos de secano. Alrededor del 26 por ciento de esa agua verde (18 000 km3) es utilizado ya por los seres humanos, principalmente para la agricultura. El 74 por ciento restante (unos 52 000 km3) sirve para satisfacer las necesidades de agua de todas las dems especies y comunidades naturales asentadas en la tierra. 2.3 Una vez descontada la evaporacin de las precipitaciones que caen sobre la tierra, quedan 40 000 km3 anuales de agua dulce en lagos, embalses y cursos de agua, as como en los acuferos, que registran un activo intercambio con las aguas superficiales. Esa agua azul est distribuida de forma desigual en el espacio y en el tiempo y tiene una presencia efmera ya que fluye sin cesar para desembocar en un sumidero de agua, como el mar o las marismas. Mientras permanece en la superficie est sometida a un proceso permanente de evaporacin. No toda esa agua es accesible: los remotos cursos de agua del Amazonas, el Zaire-Congo y los ros del Polo Norte, alejados de las zonas donde existe demanda de agua, acumulan aproximadamente el 20 por ciento de todo el volumen del agua azul. Una gran parte de la escorrenta no est disponible cuando se necesita y es difcil de aprovechar, ya que se trata de agua de inundaciones (Figura 1). 2.4 Se estima que el caudal de agua realmente accesible para uso humano es de 9 000 km3, a los que hay que aadir 500 km3 de escorrenta regulada por los embalses existentes, lo cual supone una escorrenta anual de 12 500 km3. La regulacin del resto de las aguas azules (27 500 km3) para que est disponible donde y cuando se necesita resulta difcil y costoso a causa del relieve, el alejamiento de los centros de poblacin y desarrollo y las consecuencias sociales y medioambientales de la construccin de presas y otras obras para el aprovechamiento del agua. Figura 1: PROPORCION DE LAS PRECIPITACIONES ANUALES SOBRE LA TIERRA QUE CONSTITUYE EL AGUA AZUL ACCESIBLE
2.5El volumen de agua utilizado anualmente en la agricultura, la industria y los servicios municipales, y el correspondiente a las prdidas registradas en los embalses es, en total, de 4 430 km3, de los cuales el 54 por ciento (2 285 km3) se utiliza para el consumo, mientras que el 46 por ciento restante vuelve a ser agua disponible, aunque de menor calidad. Una parte del agua superficial disponible debe seguir su curso natural para asegurar la dilucin de los efluentes y salvaguardar la conservacin del ecosistema acutico. El caudal exacto de agua que debe permanecer en los ros vara en funcin de la poca del ao y de muchos otros factores especficos de cada una de las cuencas fluviales. A reserva de que se comprenda mejor el complejo funcionamiento ecolgico de los ros, esas necesidades se estiman en 2 350 km3. El agua apropiada para uso humano, incluida la que se capta y la que ha de permanecer en los cursos de agua, totaliza 6 780 km3 anuales, es decir, el 54 por ciento de la escorrenta accesible (Figura 2)1. 2.6 As pues, ms de la mitad de los recursos hdricos a los que puede accederse fcilmente ya se estn utilizando. Teniendo en cuenta las proyecciones relativas a la poblacin y a la demanda de agua, las cifras de los recursos hdricos mundiales indican que la situacin empeorar. Como el agua y la poblacin estn distribuidas de forma desigual, algunos pases y regiones se encuentran ya en una situacin crtica y zonas cada vez ms extensas de todo el mundo estn sufriendo las consecuencias de la escasez de agua dulce y est aumentando la competencia entre los usuarios. A continuacin se analiza la situacin en relacin con los recursos hdricos per cpita.
Figura 2: PROPORCION DE AGUA VERDE Y AGUA AZUL YA ASIGNADA PARA USO HUMANO
Utilizacin del agua para la produccin de alimentos 2.7 Desde hace mucho tiempo, la mayor parte del agua consumida por el hombre se destina a la agricultura, que actualmente absorbe alrededor del 70 por ciento del agua extrada en el mundo. El 30 por ciento restante se destina a usos domsticos, municipales e industriales. El clima y la economa influyen en la utilizacin del agua que se extrae de los cursos naturales. As, los pases industriales de las regiones hmedas y templadas dedican una proporcin menor de agua a la agricultura que los pases en desarrollo de los trpicos ridos. En estos ltimos, la agricultura puede llegar a absorber ms del 90 por ciento de los recursos hdricos, mientras que en los primeros se dedica a estos usos menos del 30 por ciento del agua disponible. El modelo de utilizacin del agua puede servir como indicador del desarrollo: a medida que aumenta la riqueza, aumenta tambin el trasvase de agua extrada desde la agricultura a la industria y al sector domstico. 2.8 La mayor parte del agua utilizada en la agricultura se destina al riego de los 250 millones de ha que existen aproximadamente en el mundo. El agua utilizada en la produccin se evapora en el proceso biolgico de produccin del cultivo. El agua destinada al riego pero que, por diferentes razones, no es absorbida por la planta, emerge en su mayor parte como agua de drenaje y recarga el manto fretico. El riego influye en la calidad del agua extrada, pero no consumida, al aumentar
la concentracin salina y la contaminacin debida al uso excesivo de fertilizantes y plaguicidas. 2.9 Se estima que la agricultura de regado produce casi el 40 por ciento de los alimentos y de los productos agrcolas en todo el mundo, en el 17 por ciento de las tierras agrcolas, lo cual atribuye una importan-cia desproporcionada a las zonas de regado en el contexto de la seguridad alimentaria mundial. La tecnologa de la regulacin del agua consigue en formas diversas este notable incremento de la productividad. Por lo general, el riego proporciona agua suficiente a las plantas durante todo el perodo de crecimiento, facilitando as la obtencin de elevados rendimientos. En los trpicos y en las zonas que gozan de un clima adecuado, la regulacin del agua puede garantizar una segunda (y a veces una tercera) cosecha anual, si se dispone de agua suficiente. En las regiones hmedas, la agricultura de regado tan slo complementa la humedad del suelo que proporcionan las lluvias. Segn el clima, las especies cultivadas y la intensidad de cultivo, el volumen de agua utilizado para el riego oscila entre 2 000 y 20 000 m3/ha/ao. Teniendo en cuenta que existen amplias variaciones debidas al clima y a la estacin, puede estimarse de forma aproximada que el agua azul aporta la mitad de la humedad absorbida por los cultivos. Esta es una estimacin de la media mundial; en las regiones muy ridas, toda la humedad del suelo absorbida por la planta se suministra por medio del riego. 2.10No es posible sustituir al agua en los procesos de produccin biolgica. En el Estado de California (Estados Unidos), por ejemplo, la produccin de trigo requiere 1,3 m3/kg, la de aceite de soja 22 m3/kg, la de bovinos 16 m3/kg y la de aves de corral 5,8 m3/kg. Estas cifras pueden presentar alguna oscilacin en funcin del clima y de los mtodos de produccin aplicados en las diferentes regiones. Para la produccin de una dieta tpica en el Estado de California se necesitan 2 200 m3/per cpita/ao, el 64 por ciento de los cuales se utilizan en la produccin de carne. En Tnez, esa cifra es de 1 100 m3/per cpita/ao, el 27 por ciento de los cuales se destinan a la produccin de carne. En el Estado de California, se estima que el riego aporta ms del 70 por ciento del agua, y en Tnez casi el 60 por ciento. Naturalmente, muchas regiones, incluidas las dos que se han mencionado como ejemplo, importan y exportan alimentos y, por consiguiente, el agua que stos llevan2. 2.11 El agua azul accesible, el 50 por ciento de la cual ya se destina a diversos usos en todo el mundo, no es sustituible en algunas de sus funciones: para beber las personas y abrevar los animales, para la
higiene, el lavado, el saneamiento y los servicios municipales, para los procesos industriales, as como para los peces, la vida acutica y el medio ambiente. Por esta razn, tiene mayor valor que el agua verde, en tanto que bien escaso, y su aplicacin es especialmente eficiente para complementar la humedad del suelo cuando faltan las lluvias o stas son insuficientes. Cuando el agua escasea, los esfuerzos se centrarn en recoger una mayor proporcin del agua de lluvia, para suministrarla al sistema radicular de las plantas, con objeto de salvaguardar el agua azul, ms escasa. La situacin hidrolgica por regiones y pases 2.12 El Cuadro 1 pone de manifiesto que la tercera parte de toda la esco-rrenta continental procede de Asia. Sin embargo, si en vez de la escorrenta absoluta se considera el caudal especfico (escorrenta por km2), se aprecia que Amrica del Sur tiene una mayor riqueza de recursos hdricos que otros continentes. Estas cifras globales, que se obtienen sumando los datos procedentes de amplias zonas, entre las cuales hay regiones muy hmedas y desiertos, pueden resultar engaosas. As, al desglosar las cifras correspondientes a Oceana y a Australia se aprecia que este ltimo continente tiene una gran escasez de recursos, mientras que Indonesia, por ejemplo, posee agua abundante. La tendencia en la evolucin de los recursos hdricos per cpita entre 1960 y el ao 2000 refleja el crecimiento demogrfico. Asia y Africa se hallan en una situacin prxima a la escasez. En cambio, la situacin en Europa es bastante estable, mientras que Africa slo posee actualmente la tercera parte del agua per cpita que dispona en 1960. En los principales pases asiticos, el agua disponible por persona es prcticamente la correspondiente a un indicador biolgico significativo: el volumen de agua (en forma de humedad del suelo) necesario para producir la dieta anual per cpita (aproximadamente 2 000 m3). En China, con 2 300 m3/per cpita/ao, la agricultura de regado aporta en la actualidad el 70 por ciento de la produccin de alimentos aproximadamente, y en la India, con 2 000 m3/per cpita/ao, ms de la mitad del total. 2.13 Las cifras promedio que se ofrecen en el Cuadro 1 no muestran las situaciones crticas que, como se sabe, existen particularmente en Africa del Norte y en el Cercano Oriente. En el Cuadro 2 se enumera una serie de pases en los cuales la disponibilidad de agua per cpita ser escasa en el ao 2000 y que, por consiguiente, se enfrentan (o podrn enfrentarse) a una situacin crtica. En algunos de esos pases, el agua disponible procede de su propio territorio, mientras que otros pases dependen fuertemente del caudal de ros transfronterizos. La lista es
incompleta, pues existen otros pases en los que la disponibilidad de agua per cpita es muy reducida. Adems, en algunos pases donde la media es elevada, existen regiones con una escasa disponibilidad. La crisis del agua no afecta al mismo tiempo al conjunto del planeta, sino que se est extendiendo gradualmente por las regiones ridas y con una gran densidad de poblacin.
Cuadro 1: Distribucion de los recursos hidricos por continentes Cuadro 2: Paises que, previsiblemente, sufriran escasez de recursos hidricos en el ao 2000
2.14 En el Cuadro 3 se indica el volumen de agua utilizado por continentes, descontados la evaporacin que se registra en los embalses y el volumen que debe conservarse en las cuencas fluviales. Pone de manifiesto que, como ya se ha indicado, la agricultura absorbe ms de las dos terceras partes del agua utilizada en el mundo. Ahora bien, mientras que en Africa y en Asia la actividad agrcola acapara el 85 por ciento del agua utilizada, slo absorbe el 33 por ciento en Europa; en efecto, en este continente pequeo y muy industrializado, ms del 50 por ciento de los recursos hdricos utilizados se destinan al sector industrial. Es Amrica del Norte la regin donde se utiliza un mayor volumen de agua per cpita, lo que refleja el fuerte desarrollo agrcola e industrial de esta regin. En el extremo opuesto se encuentra Africa (con el consumo per cpita ms reducido), donde la infraestructura de aprovechamiento del agua est subdesarrollada y donde no se han movilizado los recursos.
Cuadro 3: Utilizacion de agua por continentes (1990)
2.16 En condiciones de escasez de agua, la agricultura ha de competir por unos suministros limitados con otros usuarios el suministro de agua urbano y municipal, la industria que tienen un mayor potencial y ms peso econmico. En las sociedades rurales tradicionales, la adaptacin a una situacin de escasez creciente de agua y de recurso cada vez ms frecuente al comercio para garantizar la seguridad alimentaria puede entraar dificultades. El proceso de implantacin de un nuevo modelo de actividad econmica y social en las sociedades rurales requiere tiempo, en ocasiones el paso de varias generaciones. Muchos pases que ya sufren escasez de agua o que ven cmo se aproxima esa situacin, deben apresurarse a formular las polticas y
estrategias y a establecer el marco institucional y jurdico adecuados, as como conseguir la capacidad de gestin necesaria. 2.17 La ordenacin de los recursos hdricos con el fin de hacer frente a la escasez exige comprender en qu forma el sector del agua est vinculado a la economa nacional. Tambin es importante comprender cmo influyen en estos recursos los instrumentos de poltica econmica en todos los sectores, as como en los planos local, regional y nacional y al nivel de las familias, las explotaciones agrarias y las empresas. Las polticas macroeconmicas y las polticas sectoriales cuyo objeto no es especficamente el sector hidrolgico pueden tener efectos estratgicos sobre la asignacin de los recursos y sobre la demanda agregada en la economa. 2.18 La adopcin de medidas para hacer frente a la escasez de agua tropieza con una serie de limitaciones bsicas. En efecto, no slo existe premura de tiempo para afrontar las necesidades crecientes de agua, sino que son pocas las medidas que pueden adoptarse para conseguir aumentar el volumen de agua disponible y cada vez existe mayor competencia por los fondos necesarios para financiar esas medidas. Las iniciativas en vigor son insuficientes y redundan en la prdida de un tiempo y unos recursos de valor inapreciable para conseguir el agua necesaria. La informacin de que se dispone, la concientizacin y la intervencin a nivel internacional pueden no resultar eficaces porque los grupos de presin polticos, econmicos y ambientales slo intervienen para corregir las prcticas de utilizacin insostenibles y desarrollar el potencial de futuros suministros cuando los problemas y conflictos se plantean a nivel nacional y local. 2.19 La poltica de gestin de los recursos hdricos debe afrontar una multiplicidad de problemas, entre los que destacan los siguientes:

la gestin de los suministros (para aumentar la disponibilidad de agua en el tiempo y en el espacio); la gestin de la demanda (eficiencia en la utilizacin del agua, interacciones sectoriales con las actividades econmicas); el equilibrio de la demanda de los diferentes sectores (urbanorural, fases iniciales y posteriores del proceso de produccin, mbito federal-estatal), y la preservacin de la integridad de los ecosistemas que dependen del agua.
2.20 La unidad natural de aprovechamiento del agua es la cuenca fluvial. Las fuentes de agua en una cuenca fluvial son las precipitaciones
actuales y anteriores que se han almacenado (la nieve, el hielo y el agua superficial y subsuperficial almacenada en embalses, lagos, el perfil del suelo y los acuferos); los trasvases desde las cuencas excedentarias a las que padecen problemas de escasez; y el agua desalada. Los procesos debido a los cuales el agua deja de estar disponible son los siguientes: el trasvase del agua a la atmsfera en forma de vapor (evaporacin y evapotranspiracin); la salinizacin debido a la mezcla en una masa de agua salada (ocanos, lagos salados y acuferos salinos); y la contaminacin del agua por sales y elementos txicos que impiden su utilizacin. 2.21 La mayor parte de las veces, el agua extrada de una cuenca hidrogrfica retorna, parcial o totalmente, despus de haber sido utilizada, al sistema superficial o subterrneo, para convertirse en una fuente secundaria de suministro. La calidad del suministro secundario de agua de drenaje es inferior siempre a la del suministro primario, porque al ser utilizada el agua incorpora sustancias contaminantes y porque el proceso de evaporacin a que est sometida ocasiona la concentracin de las sales existentes. As pues, el volumen y la concentracin de contaminantes en el agua aumenta sustancialmente a medida que es reciclada en la cuenca fluvial a travs de las fases sucesivas. Debido a la complejidad del proceso, las cifras de almacenamiento y extraccin de agua pueden resultar engaosas. 2.22 La posibilidad de aumentar la eficiencia del agua a nivel de la cuenca fluvial depende de una administracin estricta del proceso mediante el cual el agua deja de estar disponible. He aqu algunos de los objetivos que hay que conseguir:
Aumentar la produccin por unidad de agua evaporada. La cantidad de agua que se aplica a los cultivos alimentarios difiere segn las zonas climticas. En las regiones ridas y clidas hace falta ms agua que en las hmedas y ms frescas para conseguir el mismo rendimiento. Por consiguiente, en los climas hmedos la eficiencia del uso del agua es mayor que en las regiones ridas. Reducir las prdidas de agua que va a parar a la atmsfera y las masas de agua salada. En la mayor parte de las cuencas fluviales, grandes cantidades de agua se pierden en el mar o los lagos salados durante las crecidas. Para aumentar el volumen de agua azul accesible es necesario retener el agua de las crecidas para que no se pierda en los depsitos superficiales o subterrneos. Los embalses construidos en perodos anteriores representan un volumen de almacenamiento total de unos 6 000 km3, pero muchos de esos embalses, entre ellos algunos de los de
mayor extensin, no se llenan todos los aos. La construccin de nuevos embalses es cada vez ms costosa porque los sitios ms adecuados ya se han utilizado y en el futuro debern tenerse en cuenta los costos sociales y ambientales de la planificacin del aprovechamiento hdrico. Una parte del agua almacenada en los embalses superficiales se pierde por efecto de la evaporacin y, por tanto, cuando existen son preferibles los depsitos subterrneos (acuferos). Sin embargo, el bombeo excesivo de las aguas subterrneas supone que los acuferos estn muy mal gestionados. Reducir la contaminacin del agua. Es necesario proteger el agua del peligro de que cualquier usuario, sea industrial, urbano o agrcola, pueda introducir en ella sales diversas o algn producto txico. Por lo que respecta a la industria, esto significa mantener el agua contaminada en un circuito cerrado. Ese agua que transporta productos txicos no debe ser destinada a un uso secundario. En el aprovechamiento del agua urbana, se ha de evitar que el agua destinada al consumo se mezcle con el drenaje de tormentas y con desechos industriales. En la actividad agrcola, es importante que la aplicacin de nutrientes de las plantas y los sistemas de proteccin de las mismas no den como resultado un transporte excesivo de productos qumicos o de sedimentos por el agua. Reasignar el agua de usos de menos valor a otros ms valorados. Desde la celebracin en Dubln (Irlanda), de la Conferencia Internacional sobre el Agua y el Medio Ambiente (ICWE), en 1992, se admite que el aprovechamiento del agua como un bien econmico es una forma importante de conseguir un uso eficiente y equitativo, as como de estimular la conservacin y proteccin de los escasos recursos hdricos. A medida que aumenta la poblacin y crece la economa, los costos financieros y ambientales de conseguir nuevos suministros de agua comienzan a exceder los beneficios econmicos de los usos menos productivos (marginales) de los suministros existentes. La reasignacin de los suministros existentes, antes que la captura de otros nuevos, es el mtodo menos costoso de maximizar los beneficios.
2.23 Aumentar la eficiencia del riego el porcentaje de agua extrada que es absorbida por las races de la planta no entraa necesariamente aumentar el volumen de agua disponible en la cuenca fluvial. El agua subterrnea y el agua de drenaje procedente de los sistemas de riego establecidos, de bajo costo y escasa eficiencia, puede ser una fuente de abastecimiento para usuarios situados aguas abajo. La eficiencia de
utilizacin del agua se incrementa cuando se reduce la evaporacin improductiva y se impide que el agua dulce se mezcle con agua salina, por ejemplo, almacenando el agua de las crecidas en un embalse hasta que pueda ser utilizada (Frederiksen, 1996; Appelgren y Klohn, 1996).
Recuadro 1 LA DESALACION La desalacin es una opcin costosa, especialmente porque exige utilizar grandes cantidades de energa. Las mejores plantas de desalacin que funcionan en la actualidad utilizan alrededor de 30 veces la energa mnima terica necesaria para eliminar la sal del agua. Las mejoras tecnolgicas podran reducir la energa utilizada a 10 veces el mnimo terico, lo cual sigue siendo, sin embargo, un volumen de energa considerable. Parece que en el futuro previsible la desalacin seguir aplicndose principalmente para satisfacer las necesidades de agua de boca en los pases donde los recursos hdricos son escasos y la energa abundante. La funcin del agua subterrnea 2.24 El agua subterrnea desempea una funcin importante en la disponibilidad de recursos hdricos. A menudo, el sistema tradicional de evaluacin de los recursos hdricos por medio de la escorrenta fluvial pasa por alto este hecho. Un tercio del caudal de los ros procede de acuferos subterrneos, los cuales representan el componente ms estable del flujo superficial. En las zonas ridas y semiridas, donde los acuferos no estn conectados sistemticamente con la red fluvial o donde el agua superficial es rara y est desigualmente distribuida, el agua subterrnea puede ser una fuente de abastecimiento. Por lo general, el agua subterrnea sirve de proteccin contra el dficit estacional de lluvias. De este modo, por ejemplo, contribuye a evitar que la economa agrcola del subcontinente indio sufra las consecuencias de las fluctuaciones del clima monznico. Sin embargo, en la actualidad se estn agotando los acuferos en algunas de las ms importantes regiones productoras de alimentos como consecuencia del bombeo excesivo de aguas subterrneas. Esta tendencia se manifiesta en la mayor parte de las regiones ridas (por ejemplo en Asia, Mxi-co, el Cercano Oriente, Africa del Norte y el oeste de los Estados Unidos).
2.25 Los usuarios los agricultores, por ejemplo no pueden bombear indefinidamente agua de los acuferos a mayor velocidad de la que se recarga. A medida que desciende la capa fretica, resulta demasiado costoso continuar bombeando el agua o sta resulta demasiado salada para irrigar los cultivos. El acufero puede incluso agotarse completamente. Cuando el uso de agua subterrnea excede la recarga natural, el nivel de utilizacin de agua es insostenible y no puede mantenerse a largo plazo. Adems de agotar los suministros, la explotacin indiscriminada del agua subterrnea puede producir otros efectos irreversibles. En las zonas costeras puede suponer que el agua salada invada los acuferos de agua dulce, contaminando los suministros y agotando por completo el depsito de agua subterrnea. En algunos casos, esto puede acarrear, por efecto de la compactacin geolgica, una reduccin permanente de la capacidad natural del acufero para almacenar agua. 2.26 La contaminacin de los acuferos es un problema cada vez ms grave en todo el mundo, especialmente para el suministro urbano. Cuando contaminantes como los nitratos procedentes de la agricultura o productos qumicos vertidos por la industria penetran en el depsito de agua subterrnea, contaminan el agua dulce almacenada. Restaurar las condiciones de salubridad en los acuferos contaminados es una tarea que exige mucho tiempo. La seguridad alimentaria y la seguridad de los recursos hdricos 2.27 Se considera que existe seguridad alimentaria cuando todas las familias poseen los medios fsicos y econmicos para conseguir alimentos suficientes para todos sus miembros y cuando dichas familias no corren el riesgo de perder la posibilidad de acceso a los alimentos. En ltimo extremo, el determinante principal de la seguridad alimentaria es el poder de compra de la unidad familiar. A escala nacional, la seguridad alimentaria implica la autosuficiencia alimentaria, que permite cubrir las necesidades de alimentos mediante una combinacin ptima de produccin interna y comercio internacional. 2.28 En la mayor parte de los pases de las regiones clidas, la disponibilidad de agua per cpita es inferior ya al nivel que permitira producir localmente los alimentos necesarios para alimentar a la poblacin. En algunos de estos pases, es necesario producir localmente alimentos suficientes que permitan hacer frente a una contingencia (una guerra o un embargo) que imposibilite la importacin de alimentos. En determinados casos, esta poltica ha entraado la explotacin de agua fsil recurso no renovable para producir cultivos alimentarios de
escaso valor. Generalmente, en estos casos los alimentos de produccin nacional tienen un precio ms elevado que en los mercados internacionales y ello redunda en perjuicio de la seguridad alimen-taria de las capas de la poblacin de menores ingresos. La preocupacin nacional respecto a la posibilidad de disponer de agua suficiente para la produccin de alimentos es tambin una de las causas que provocan las denominadas guerras del agua. 2.29 La autosuficiencia alimentaria exige que la economa genere las exportaciones suficientes para cubrir el costo de importar los alimentos necesarios para satisfacer las necesidades de la poblacin y exige tambin que en alguna parte del mundo exista agua disponible para cultivar alimentos suficientes para toda la poblacin del planeta. Depender del comercio comporta algunos riesgos, como el deterioro de las relaciones de intercambio en los mercados mundiales, la incertidumbre en el suministro y la inestabilidad de los precios. 2.30 En el contexto de la autosuficiencia alimentaria, la seguridad hdrica se consigue aplicando una poltica encaminada al desarrollo econmico y a la utilizacin racional y sostenible del agua, que es un recurso limitado. La finalidad de esa poltica es satisfacer las necesidades de los usuarios de los sectores domstico y urbano, as como las del comercio, el turismo y la industria, a fin de ofrecer oportunidades de empleo a la poblacin. Sin duda, la falta de agua o el suministro irregular a las zonas urbanas se traduce en inquietud social, tensin poltica e inseguridad hdrica. 2.31Se han adoptado medidas para cuantificar las necesidades mnimas de agua compatibles con la seguridad hdrica. En el Cercano Oriente, las necesidades mnimas se han cifrado en 125 m3/per cpita/ao. De esa cifra, 100 m3 se destinaran a cubrir las necesidades de uso domstico, urbano e industrial y los 25 m3 restantes constituyen una pequea asignacin para el cultivo de hortalizas y para la cra de ganado y de pollo (Shuval, 1996). Teniendo en cuenta que alrededor del 65 por ciento del agua suministrada para uso domstico, urbano e industrial puede reciclarse para la agricultura y otros usos industriales o urbanos para los que no es necesaria agua potable, la disponibilidad efectiva total de agua dulce y reciclada en estas condiciones de satisfaccin de las necesidades mnimas podra alcanzar los 190 m3/per cpita/ao3. Revisin de las polticas hidrolgicas y cambios institucionales 2.32 En un mundo en el que el agua es un recurso escaso, no es posible ignorar la complejidad del mundo natural, la equidad humana, la
preocupacin por otras especies y el bienestar de las generaciones futuras. En la ICWE se formul una declaracin de principios que sirvi como fundamento para el captulo del agua del plan de accin mundial elaborado en la Cumbre para la Tierra de 1992 (Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo [CNUMAD], realizada en Ro de Janeiro, Brasil). En 1993, el Banco Mundial public un documento normativo sobre los recursos hdricos que establece un marco para el aprovechamiento del agua (Banco Mundial, 1993b). Todos estos documentos hacen un llamamiento para que se tenga en cuenta la relacin existente entre el desarrollo econmico y la proteccin de los ecosistemas naturales, para que se reconozca que el agua es un bien econmico y para que la opinin pblica participe en la planificacin del uso y aprovechamiento del agua. A partir de entonces, muchos pases han acometido un proceso de revisin y reforma de la poltica de recursos hdricos (FAO, 1995d; FAO/PNUD, 1995). 2.33 Las instituciones fijan las reglas del juego por las que se rige el funcionamiento del sistema econmico. Por ejemplo, los derechos de propiedad son parte de un mecanismo institucional que regula el desarrollo de las actividades econmicas, incluido el uso del agua. La escasez relativa de agua y los costos de transaccin que es necesario sufragar para establecer y hacer cumplir los derechos del agua influyen en la forma que adoptan las instituciones hidrolgicas. Entre los costos de transaccin figuran los recursos necesarios para obtener informacin, negociar acuerdos o derechos de propiedad y vigilar el cumplimiento de esos acuerdos. Las caractersticas de la oferta y la demanda de agua hacen que los costos de transaccin sean elevados y que el valor del agua sea relativamente bajo en comparacin con otros recursos o productos. 2.34 En cualquier nacin, el establecimiento de una estructura institucional para la asignacin del agua es una funcin fundamental de la poltica social. En ltimo trmino, la eleccin de esa estructura resulta de un compromiso entre la naturaleza fsica del recurso, las reacciones humanas ante las polticas y los objetivos sociales en conflicto. No es sorprendente que las diferentes culturas busquen una solucin de compromiso de acuerdo con la importancia relativa de sus objetivos concretos. Los pases utilizan procedimientos diversos para conseguir un equilibrio entre la eficiencia econmica (conseguir el mayor valor econmico de una determinada base de recursos) y la equidad (garantizar un trato equitativo). La libertad individual, la equidad, la participacin popular, el control local y la resolucin ordenada de los conflictos son otros objetivos importantes que las sociedades deben tener presentes al dar forma a la estructura de asignacin del agua.
Este proceso est muy avanzado y cuenta con el apoyo decidido de la FAO, el Banco Mundial y diversos donantes (vase FAO, 1995d; FAO/PNUD, 1995). Compartir las aguas transfronterizas 2.35 Una gran parte de los suministros de agua dulce del mundo estn situados en cuencas hidrogrficas y acuferos que atraviesan fronteras nacionales. Ms de 200 ros fluyen a travs de dos o ms naciones cuyas fronteras polticas atraviesan las cuencas hidrogrficas. La competencia por el agua en el interior de los pases y entre ellos constituye una amenaza para la seguridad del ser humano en este momento en que los suministros no son suficientes (o as se piensa) para hacer frente a las necesidades. En un tiempo en que una gran parte del mundo no tiene posibilidades (o stas son muy limitadas) de aumentar los suministros globales, es necesario buscar una situacin de equilibrio en la que los distintos usuarios estn dispuestos a hacer concesiones, en un contexto amplio de desarrollo y seguridad. 2.36 En el momento presente, el derecho internacional no ofrece apenas medidas concretas para solucionar los conflictos del agua, pues no existe un marco jurdico que rija la asignacin y utilizacin de las aguas internacionales ni que reconozca el uso beneficioso del agua para los ecosistemas. La Asociacin de Derecho Internacional (ILA) y la Comisin de Derecho Internacional de las Naciones Unidas (CDI) han enunciado una serie de principios, que incluyen cuatro obligaciones: informar y consultar con los vecinos que comparten el agua antes de adoptar medidas que puedan afectarles; intercambiar datos hidrolgicos peridicamente; evitar causar un dao sustancial a otros usuarios del agua; y asignar el agua de una cuenca fluvial compartida de manera razonable y equitativa. En el mundo real, estos principios son insuficientes como orientacin de los comportamientos. En particular, los conceptos razonable y equitativo son objeto de interpretaciones muy diferentes. 2.37 Entre los factores que plantean problemas para la asignacin y aprovechamiento equitativos y eficientes de los recursos hdricos figuran la variabilidad e incertidumbre de los suministros, la compleja interdependencia entre los usuarios y la escasez y el costo crecientes del agua. Los particulares y los pases encuentran evidentes incentivos para captar y utilizar los recursos antes de que fluyan ms all de su control, es decir, construir embalses aguas arriba de la frontera. Al mismo tiempo, no encuentran apenas incentivos para conservar y proteger los suministros para los usuarios situados aguas abajo. Para superar el
conflicto, es necesario mostrar una mayor amplitud de miras que permita considerar el objetivo ltimo de la regulacin del agua: asegurar el desarrollo econmico, la seguridad alimentaria, la salud y la conservacin de los ecosistemas, entre otros objetivos. 2.38 La utilizacin compartida del agua y la prevencin de los conflictos dependen de la celebracin de tratados entre los pases ribereos del mismo ro. Sin embargo, existen pocos tratados que incluyan a todos los pases que comparten la cuenca fluvial. Entre las cuencas hidrogrficas y regiones conflictivas figuran el Jordn, el Eufrates, el Nilo, el Ganges y los afluentes del mar Aral. A peticin de los gobiernos, la FAO presta sus conocimientos especializados interdisciplinares en materia de aprovechamiento de los recursos hdricos, proteccin de las cuencas de captacin, pesca continental, polticas, legislacin sobre el agua y aspectos institucionales para trabajar serenamente en la bsqueda de soluciones que puedan ser consideradas razonables y equitativas por las partes afectadas.
3. Contribucin de la regulacin del agua al suministro de alimentos

La regulacin del agua y la produccin de alimentos 3.1 Como ya se ha sealado, del 30 al 40 por ciento de los alimentos producidos en el mundo procede de una superficie de regado que tiene una extensin de 250 millones de ha. Las variaciones regionales, por lo que respecta a las tierras agrcolas regadas, son considerables: el 38 por ciento en Asia, el 15 por ciento en Amrica Latina y el 4 por ciento en el Africa subsahariana. En el mundo en desarrollo, alrededor del 20 por ciento de la tierra labranta total es de regado, pero la intensidad del riego vara notablemente de unos a otros cultivos alimentarios. En los pases en desarrollo, el incremento promedio del rendimiento en las tierras de regado, en comparacin con el que registran las tierras de secano es importante. Para la mayor parte de los cultivos oscilan entre el 50 y el 200 por ciento. 3.2 Existen amplias diferencias regionales en cuanto a la intensidad del riego para los diferentes cultivos alimentarios. Las adversas condiciones para la agricultura de secano explican que en el Cercano Oriente y Africa del Norte los sistemas de produccin de alimentos dependan tan
fuertemente del riego. En las tierras de regado se obtiene la cuarta parte de la produccin de trigo, todos los alimentos producidos en Egipto y ms de la mitad de los que se producen en Iraq e Irn. En cambio, slo el 10 por ciento de la produccin agrcola procede de tierras de regado en Amrica Latina y el Caribe y en el Africa subsahariana, aunque varios pases de esas subregiones, como Chile, el Per y Madagascar, dependen del riego para una parte importante de su produccin agrcola. Sin embargo, es en Asia donde el riego hace una mayor contribucin a la seguridad alimentaria mundial: del sector del regado procede el 80 por ciento de la produccin de alimentos en el Pakistn, el 70 por ciento en China y ms del 50 por ciento en la India e Indonesia. El potencial de riego 3.3 La complejidad de los factores conceptuales y tcnicos que intervienen hace difcil establecer el potencial de riego de un pas. Aunque las estimaciones arrojan muchas veces resultados muy distintos, todas ellas coinciden en sealar que las posibilidades de expansin del riego es considerable. El estudio efectuado por el Banco Mundial/PNUD (1990) indica que la superficie de regado de los pases en desarrollo puede aumentar ms de 110 millones de ha (el 59 por ciento), y que es en Asia donde existen mayores posibilidades de expansin (69 millones de ha). 3.4 Si se aprovechara al mximo el potencial de riego que se ha mencionado en el prrafo anterior (110 millones de ha) se obtendran de 300 a 400 millones de toneladas de cereales adicionales, suficientes para garantizar la alimentacin bsica de 1 500-2 000 millones de personas. Sin embargo, para ello habra que realizar inversiones por valor de 500-1 000 millones de dlares EE.UU. Adems, si la expansin del riego se efectuara al mismo ritmo que en los ltimos 30 aos, en el 2015 se habran agotado las posibilidades de expansin; si el ritmo de incremento del riego fuera mucho menor que en los aos ochenta, esa situacin no se producira hasta el ao 2025. La sequa y el aprovechamiento del agua 3.5 La variabilidad de las lluvias es una caracterstica del clima tan importante como la media anual de las precipitaciones. Unos valores inferiores a la media no corresponden necesariamente a una situacin de sequa, que se produce cuando el volumen de las precipitaciones es inferior al normal. En las zonas de lluvias abundantes, una disminucin del 50 por ciento apenas incide negativamente en la produccin agrcola,
aunque puede afectar de forma importante al caudal de los ros (agua azul). La sequa climatolgica responde a unas pautas geogrficas y estadsticas complejas. Se habla de sequa agrcola cuando el suministro de agua es insuficiente para satisfacer las necesidades de los cultivos o del ganado. Sin embargo, mientras que la escasez de agua es un rasgo permanente, la sequa es una condicin temporal. 3.6 La sequa agrcola es una cuestin compleja y para evaluar sus efectos y efectuar la planificacin agrcola no slo hay que tener en cuenta los factores meteorolgicos, sino tambin una serie de datos pormenorizados sobre los sistemas de cultivo, los suelos y la situacin general de la economa. Con frecuencia, se produce una sequa invisible, cuyas causas hay que buscarlas no slo en la climatologa, sino en la degradacin del medio ambiente. Las situaciones de sequa son frecuentes y agudas en la mayor parte de los pases de Africa y la mitigacin de sus profundos efectos ser esencial para conseguir la seguridad alimentaria, la recuperacin econmica sostenible y el desarrollo. 3.7 Generalmente, no se han tenido en cuenta las consecuencias macroeconmicas de los avatares meteorolgicos. Los efectos negativos no se dejan sentir slo en el sector agrario, sino en el conjunto de la economa, pues afectan a la produccin industrial, la generacin de energa, las rentas del Estado, los ingresos de exportacin y el PIB. Por ejemplo, se estima que los daos econmicos de la sequa que afect a Zimbabwe en 1991-92 duplicaron las prdidas directas de la produccin agrcola. 3.8 La vulnerabilidad frente a la sequa vara de un pas a otro, en funcin del grado de desarrollo y de muchos otros factores. Entre los pases ms vulnerables figuran aquellos cuyas economas se hallan en las primeras fases de la transicin de una agricultura de subsistencia a una economa agraria ms moderna y productiva firmemente basada en el consumo urbano. A medida que aumenta la poblacin son ms las personas que se encuentran en situacin de riesgo y la degradacin y explotacin progresivas pueden poner en peligro la base de recursos naturales. Los mecanismos de los efectos de la sequa sobre las sociedades humanas y sobre la agricultura son bien conocidos y durante los ltimos veinte aos se han perfeccionado los sistemas de alerta y la disposicin para afrontarla.
Recuadro 2:
LA SEQUIA EN AFRICA Existen datos fehacientes que indican que el rgimen de precipitaciones de Africa no se ha modificado con respecto al de los siglos anteriores. En el continente africano, la fluctuacin de las precipitaciones es una caracterstica permanente, as como las situaciones de sequa, de duracin e intensidad variables. Las sequas ms agudas de las que se tienen noticia son las del decenio de 1910, que afectaron tanto al Africa oriental como occidental. Estos perodos fueron seguidos por un aumento general de las precipitaciones. A partir de 1950 se observ de nuevo una tendencia a una mayor aridez, que culmin en 1984 en el Africa occidental. Posteriormente, en el Sahel se han sucedido, desde 1988, varios aos de precipitaciones abundantes (en los que las inundaciones han sido frecuentes), que algunos interpretan como el fin de la sequa saheliana ms reciente. La falta de coincidencia en la secuencia cronolgica de aos buenos y malos entre el Africa occidental saheliana, el Africa oriental y el Africa austral parece indicar que en las grandes regiones climticas del continente existen regmenes de lluvias diferentes entre los cuales no existe, en ocasiones, una correlacin. Sin embargo, se advierten algunas pautas generales, que pueden expresarse en trminos de variabilidad y persistencia:
Variabilidad. Como se ha indicado anteriormente, las precipitaciones son ms variables en las zonas ridas y semiridas que en los climas ms hmedos. El Sahel, el Cuerno de Africa y los pases situados en torno al desierto del Kalahari se caracterizan por la gran variabilidad interanual e intraestacional de las precipitaciones. Persistencia. La persistencia es una inercia tpica que afecta a muchas variables climticas. Los aos buenos y malos no se registran de forma aleatoria, sino que tienden a agruparse. Esto tiene repercusiones importantes desde el punto de vista de la seguridad alimentaria, ya que hace necesario almacenar los alimentos y el agua durante un
perodo de varios aos desfavorables. En las zonas de pastoreo, es imposible reconstituir la cabaa si los aos buenos estn separados por varios aos malos sucesivos. Todo indica que, en Africa, las precipitaciones seguirn fluctuando y que seguir habiendo aos relativamente buenos y malos. No obstante, los trabajos que se han realizado recientemente sobre la influencia de las temperaturas superficiales del ocano Pacfico en el rgimen de la circulacin atmosfrica mundial (el fenmeno de oscilacin meridional de El Nio) hacen concebir la esperanza de que en un futuro no demasiado lejano las predicciones estacionales para el Africa oriental y austral puedan ser ms fiables. 3.9 El contexto local determina hasta qu punto la regulacin del agua puede ser una inversin capaz de resistir la sequa. Un sistema de riego reforzado con una gran capacidad de almacenamiento de agua para varios aos puede constituir una proteccin efectiva contra la sequa. As ocurri con la presa del Alto Aswan (Egipto), durante los aos ochenta. En cambio, no se puede pretender que una capacidad de almacenamiento limitada, pensada nicamente para la regulacin estacional, permita asegurar el abastecimiento de agua durante un perodo de sequa que se prolongue durante varios aos. En los lugares en los que es posible organizarlo, el riego basado en las aguas subterrneas ha resultado efectivo frente a la sequa. Es de lamentar que en muchos casos la gestin deficiente del agua haya ocasionado, tanto en los pases desarrollados como en desarrollo, el agotamiento permanente de los acuferos, con la prdida consiguiente de la capacidad de almacenamiento de estos ltimos. 3.10 En los proyectos de aprovechamiento del agua encaminados a garantizar el abastecimiento en los aos de sequa, al efectuar el anlisis econmico hay que tener en cuenta determinados aspectos que se olvidan muchas veces, como el costo social de la sequa (especialmente el de la inseguridad alimentaria) y el dao irreparable que causa a la base de recursos naturales la utilizacin excesiva de los recursos durante esos perodos. La situacin en Africa 3.11 Se estima que en el continente africano la superficie total de regado es de 12,2 millones de ha aproximadamente (FAO, 1995b). Esta
cifra comprende todas las tierras a las que se suministra agua para la produccin de cultivos, con la excepcin de aquellas en las que se utiliza agua previamente recogida o en las que se aplica el riego por inundacin. Representa, en promedio, el 7,5 por ciento de la tierra cultivable, pero debe sealarse que existen importantes diferencias entre unas y otras zonas. Cabe citar, como casos extremos, los de Egipto (donde el 99 por ciento de la tierra cultivable es de regado) y el Zaire (donde slo el 0,2 por ciento es objeto de riego). Seis pases (Egipto, Madagascar, Marruecos, Nigeria, Sudfrica y el Sudn) poseen casi el 75 por ciento de la superficie total de regado, y en 24 de un total de 53 pases slo se riega el 1 por ciento de la tierra. En el Africa subsahariana, la regulacin del agua no ha tenido, hasta ahora, una gran importancia para el desarrollo agrcola y, tradicionalmente, se ha limitado al riego en pequea escala en zonas propensas a la sequa, y al saneamiento de algunas zonas pantanosas de pequea extensin. 3.12 Estas cifras globales incluyen una gama muy diversa de situaciones, por lo que respecta al aprovechamiento del agua, desde las tierras hmedas, muy productivas, que cultivan desde hace siglos los agricultores locales (como en el Golfo de Guinea o en las tierras altas del Africa central) hasta sistemas modernos de riego con una regulacin total del agua (como en Zimbabwe o Marruecos). Aunque, por su misma naturaleza, el riego informal no est bien documentado y es difcil de evaluar, se estima que es el sistema predominante en el 30-50 por ciento de la superficie total de regado de Africa. Mientras que en pases como Burkina Faso o Nigeria abarca ms del 70 por ciento de las tierras irrigadas, no llega al 10 por ciento en otros como Zimbabwe y el Sudn, donde la poltica del gobierno ha fomentado decididamente los sistemas de riego en gran escala. 3.13 Tambin se constatan grandes diferencias cuando se analizan las tcnicas de utilizacin del agua regulada. El mtodo ms extendido es el riego de superficie (riego por bancales, surcos y tablares). Los sistemas de riego existentes obtienen el agua de los ros o embalses y utilizan canales alimentados por la fuerza de la gravedad. Cuando esto no es posible, se eleva el agua por medio de bombas. El riego por presin (riego por aspersin y por goteo) se utiliza para la produccin de caa de azcar en gran escala y, en menor grado, en la fruticultura y la horticultura. Tanto el riego por inundacin como por desviacin de aguas de avenidas se conocen desde hace largo tiempo en varias zonas de Africa. Muy diferente entre las diversas zonas es la intensidad de cultivo. En tanto que en el norte y nordeste de Africa la media actual es del 130 por ciento, slo alcanza el 110 por ciento en las dems zonas.
3.14 Tambin existen importantes variaciones regionales respecto al papel de la regulacin del agua. En las zonas ridas (por ejemplo, en Egipto), el riego es prcticamente la nica posibilidad para la produccin de cultivos, mientras que en las tierras semiridas y subhmedas, el riego se utiliza como fuente complementaria de agua para asegurar la produccin. Se estima que en pases como Namibia el maz de regado da un rendimiento tres veces superior que el de secano. Este aumento de los rendimientos es fruto de las prcticas agrcolas mejoradas relacionadas con el riego. Segn la FAO, en el conjunto del continente 1 ha de tierra de regado produce 2,2 veces ms que 1 ha de secano. Lo que tiene ms importancia en este sentido es el hecho de que en los trpicos el riego permite a los agricultores recoger la cosecha en funcin de la demanda del mercado, gracias a lo cual obtienen mayores beneficios econmicos. 3.15 Durante los ltimos 30 aos, las tierras de regado han aumentado en Africa el 1,2 por ciento anual como promedio. Sin embargo, ese ritmo de aumento comenz a decrecer a mediados de los aos ochenta y en la actualidad no llega al 1 por ciento anual. El ritmo de expansin vara considerablemente de un pas a otro. La evolucin futura estar determinada por un conjunto de factores, como las opciones polticas, la capacidad de inversin, los avances tecnolgicos y las necesidades sociales y medioambientales. 3.16 Evaluar las posibilidades de expansin del riego en Africa no es una tarea fcil. Los factores decisivos para hacer una estimacin a este respecto siguen siendo los recursos naturales de tierras y agua. Son varios los estudios que se han efectuado acerca de las posibilidades tcnicas de ampliacin del riego en el continente africano. Segn los supuestos de los que parten, sitan el potencial de expansin entre 30 y 150 millones de ha. En un estudio reciente (FAO, 1996c), cuyos resultados se resumen en el Cuadro 4, se compara la informacin disponible en los pases con las estimaciones de los recursos hdricos por cuencas fluviales. Las cifras que se ofrecen se basan en el potencial fsico local y no incluyen las grandes inversiones, por ejemplo, en los trasvases de cuencas. Sin embargo, en pases como Marruecos, Tnez y Sudfrica, donde la demanda de agua es muy elevada, los planes de trasvase de una cuenca a otra son ya una realidad. 3.17 En el Cuadro 4 se indica la extensin efectiva del riego en las regiones del continente africano, como porcentaje del potencial total estimado. Como promedio, se ha realizado ya el 29 por ciento de la capacidad fsica, pero existen grandes diferencias interregionales. Mientras que Africa del Norte ha alcanzado ya el 83 por ciento de su
capacidad, en los pases del Africa central, donde los recursos hdricos son relativamente abundantes, queda todava un gran potencial por explotar. Aunque estas cifras han de ser interpretadas con cautela, indican que todava es posible una expansin considerable. El Africa subsahariana, donde slo se riega el 4 por ciento de la tierra cultivable, dista de haber alcanzado el promedio mundial, cifrado en el 18,5 por ciento; es la regin donde el riego est menos desarrollado con arreglo a las posibilidades. 3.18 El riego se ha ampliado considerablemente en Africa desde principios del decenio de 1980. El progreso conseguido es atribuible, en buena parte, a la inversin del sector privado, as como al fomento del riego comunitario en las aldeas. En general, se ha tendido a conceder a los agricultores ms atribuciones sobre la gestin de los sistemas de riego en pequea y mediana escala. En los diez ltimos aos, la puesta en marcha de pequeas bombas ha revolucionado ms el riego en algunos pases, tanto a nivel individual como de las aldeas, que cualquier otro adelanto tecnolgico o administrativo. Al principio, estas bombas se utilizaban para producir hortalizas en las proximidades de los ncleos urbanos, pero ahora se emplean tambin para cultivar arroz en las riberas de los ros y en torno a fuentes de agua superficial, incluso en zonas remotas. En Nigeria, por ejemplo, la fadama (tierra inundable de los valles) de regado se ha ampliado de 120 000 a 800 000 ha entre 1960 y 1985 (Harrison, 1987). Sin embargo, esta rpida expansin ha originado tambin muchos problemas, como la saturacin de los mercados locales, los elevados costos de bombeo, las dificultades que encuentran los agricultores pobres para financiar la inversin inicial y el agotamiento del agua subterrnea en algunas regiones. 3.19 Se considera que la inversin en riego, sobre todo en Africa, es poco rentable y existen innumerables alternativas, especialmente en el sector urbano, que compiten por un volumen de fondos limitado. Por lo que respecta al Africa subsahariana, se considera que invertir en sistemas de riego en pequea y mediana escala es ms atractivo que hacerlo en grandes sistemas, por las razones que se apuntan a continuacin:

la tecnologa del riego en pequea escala puede basarse en los conocimientos que ya poseen los agricultores; la tecnologa del riego en pequea escala es ms compatible con el medio fsico y humano; es posible utilizar los conocimientos tcnicos, administrativos y empresariales locales y, por lo general, no entraa migracin ni desplazamiento de la mano de obra;
la planificacin y desarrollo del riego en pequea escala es ms flexible; la infraestructura social necesaria para los proyectos en pequea escala es reducida; y la tecnologa del riego en pequea escala exige menos insumos externos.
3.20 No obstante, los datos de que se dispone acerca de los planes de riego en pequea escala impulsados por los gobiernos indican que muchas veces esas ventajas no se materializan porque, debido a los procedimientos de ejecucin, el riego en pequea escala no es sino una versin en miniatura de los grandes proyectos tradicionales. Los resultados son mucho mejores, en cambio, cuando el control de las pequeas infraestructuras de riego est en manos de los propios agricultores (Rosegrant y Perez, 1995).
Cuadro 4: Riego efectivo y potencial en Africa, por regiones
La situacin en Asia 3.21 Dos tercios de todas las tierras de regado se encuentran en Asia, en donde las tierras regadas representan el 35 por ciento de las tierras cultivables y aportan ms del 50 por ciento de la produccin agrcola total. Previsiblemente, este porcentaje aumentar an ms. La superficie de riego se ha duplicado prcticamente entre 1960 y 1990, y este fenmeno ha ido acompaado de un crecimiento espectacular de la produccin agrcola. En el conjunto de los pases asiticos, la produccin agrcola ha aumentado el 50 por ciento, mientras que el crecimiento demogrfico ha sido del 20 por ciento, en los diez ltimos aos. Puede afirmarse, por tanto, que el sector agrario ha contribuido sustancialmente al desarrollo y el bienestar de la regin. La introduccin de variedades de alto rendimiento y el empleo generalizado de fertilizantes son los otros dos factores que han permitido conseguir un incremento de la produccin. 3.22 A medida que algunos pases alcanzan la seguridad, e incluso la autosuficiencia, alimentarias, el sector agrario est registrando cambios importantes. El sistema tradicional, basado en el cultivo del arroz, est dejando paso a una agricultura ms diversificada, que utiliza mayor cantidad de insumos y que se orienta hacia el mercado. La intensificacin de la agricultura y la expansin de otros sectores de la economa han determinado un descenso de la poblacin empleada en la
agricultura (en el momento presente menos del 60 por ciento) del 0,7 por ciento anual. 3.23 Actualmente, la expansin del riego se cifra en el 1,4 por ciento anual, pero se cree que en el ao 2000 esa tasa ser slo del 1 por ciento, ya que est disminuyendo el nmero de proyectos de riesgo en gran escala financiados con fondos pblicos. El costo del aprovechamiento del agua ha aumentado notablemente en los ltimos aos, porque los trabajos se efectan en zonas cada vez ms difciles y, tambin, porque se adoptan criterios ms globales, con el fin de valorizar ms rpidamente la infraestructura. 3.24 El uso ineficiente del agua, la escasa intensidad de cultivo, la falta de mantenimiento y los problemas de anegamiento y salinidad han hecho que en algunas zonas de regado la productividad sea menor que la prevista. Se estima que la intensidad de cultivo en las zonas de regado es del 120 por ciento, mientras que en los estudios de viabilidad se apuntan cifras del 180 al 200 por ciento. Por consiguiente, existe margen para una mayor intensificacin. Se considera que del 10 al 15 por ciento de las tierras regadas (en su mayor parte en las regiones ridas) estn degradadas, en mayor o menor medida, por efecto del anegamiento y la salinizacin. Los efectos negativos del riego sobre los recursos de tierras y aguas suscitan una gran preocupacin. 3.25 Es necesario diversificar los cultivos, introduciendo otros productos que tengan un mayor valor comercial que el arroz. No obstante, la sustitucin de cultivos de tierras hmedas por cultivos de tierras altas exige disponer de un sistema de drenaje adecuado de los campos, preparar la tierra y adoptar prcticas de riego adecuadas. A aquellos agricultores que no saben cules son las variedades mejor adaptadas y las prcticas ms apropiadas y que no estn familiarizados con las fluctuaciones de precios y el acceso a los mercados deber facilitrseles el acceso a una informacin ms pertinente. En definitiva, los campesinos necesitan apoyo para aumentar la productividad del sistema de cultivo de regado. 3.26 Los problemas y los costos del desarrollo del riego han despertado una creciente preocupacin sobre su viabilidad, tanto entre los gobiernos como entre las instituciones de financiacin. En muchas zonas, la productividad no ha sido la esperada y, al mismo tiempo, la sostenibilidad de muchos de los sistemas de riego est amenazada en razn de la viabilidad financiera. Resulta difcil recaudar las tasas por la distribucin de agua y la financiacin del fun-cionamiento y mantenimiento del sistema con fondos pblicos entra en contradiccin
con la poltica vigente. Por ello, la inversin en proyectos de riego est siendo objeto de un profundo anlisis. 3.27 Sin duda, la menor disponibilidad de agua y de tierra adecuada hacen necesario que el sistema de riego funcione mejor y sea ms productivo y viable desde el punto de vista financiero si se quiere satisfacer el aumento de las necesidades de alimentos. El ritmo de construccin de nuevos sistemas de riego ser ms lento y, al mismo tiempo, se adoptar un planteamiento que aborde conjuntamente los aspectos tcnicos, institucionales, socioeconmicos, agr-colas y ambientales del riego. Las cuestiones de mayor trascendencia en el sistema de riego de Asia son la viabilidad financiera, el funcionamiento del sistema y la productividad agrcola. 3.28 La viabilidad financiera de los nuevos planes de aprovechamiento est en entredicho porque los costos son cada vez mayores. Tambin es cada vez ms grande la carga que conlleva el mantenimiento y funcionamiento de los sistemas de riego y su financiacin con el dinero pblico comienza a ser insostenible. La tendencia actual consiste en privatizar los sistemas de regulacin del agua, tanto de los que se construyan en el futuro como de los ya existentes. La transferencia a manos privadas de la gestin de una parte, al menos, del sistema de riego, es una medida que estn poniendo en prctica muchos pases, ya que se ha demostrado la rentabilidad de la inversin en el riego. Por ejemplo, el incremento de la superficie regada en Bangladesh (un 40 por ciento en los ltimos cinco aos) se atribuye a la liberalizacin de la importacin y venta de bombas pequeas, que se decret en 1988. Los requisitos necesarios para privatizar con xito el sector hdrico agrcola son el apoyo decidido a las asociaciones de agricultores, una legislacin y reglamentacin estrictas y una poltica nacional consecuente con esos objetivos. 3.29 Las deficiencias que se han detectado en el funcionamiento de muchos sistemas de riego han de atribuirse en parte a la mala gestin y, en parte, a los fallos de diseo y planificacin. Los efectos negativos del riego sobre los recursos de tierras y agua son motivo de preocupacin. Se estima que la degradacin causada por el anegamiento y la salinizacin afectan, en mayor o menor grado, al 10 o el 15 por ciento de la superficie regada. Tambin el uso de productos agroqumicos y la propagacin de enfermedades transmitidas por el agua exigen que se tomen medidas en la gestin del riego. La adopcin de sistemas informatizados de distribucin del agua y la introduccin de sistemas de informacin de la gestin permitirn conseguir importantes mejoras de funcionamiento. Esta tecnologa impulsar una mayor
eficiencia en el uso del agua y facilitar la recaudacin de los derechos sobre el agua. 3.30 Slo una mayor productividad de los cultivos de regado asegurar la viabilidad financiera. Una condicin esencial para ello es la puesta en prctica de sistemas de cultivo y de tcnicas de gestin del agua adecuados para otros cultivos distintos del arroz. Para que los agricultores puedan aumentar la productividad del sistema de cultivo de regado deben contar con un apoyo efectivo. En este sentido, se debe adoptar una doble iniciativa: introducir sistemas de cultivo ms intensivos y diversificados con prcticas de cultivo y de manejo del agua adecuadas, y depositar en una comunidad de agricultores autosuficiente la responsabilidad del funcionamiento y mantenimiento del sistema de riego. La situacin en Amrica Latina 3.31 La superficie de regado en Amrica Latina es de 13 millones de ha apro-ximadamente. El 50 por ciento de esa superficie corresponde a Mxico, y el resto se distribuye, en su mayor parte, entre la Argentina, el Brasil, Chile y el Per. La zona regada es aproximadamente el 15 por ciento de la tierra agrcola pero aporta una proporcin mucho ms alta de la produccin agraria, que en el caso de Mxico llega hasta el 50 por ciento. La produccin de regado se destina a cubrir la demanda interna de alimentos y fibra, pero en algunos pases (Chile, Costa Rica, Mxico y el Uruguay) es un componente importante de las exportaciones. Una gran parte de las tierras regadas (alrededor del 40 por ciento) es de titularidad privada. En determinados pases, como el Brasil y Chile, los proyectos de riego financiados con capital privado han crecido mucho ms deprisa que los que han contado con fondos pblicos. 3.32 El riego controlado por el sector pblico ha seguido en esta regin una trayectoria muy negativa. En muchos casos se subestim ampliamente el tiempo necesario para implantar el riego y se dedic ms atencin a la construccin del sistema que a su funcionamiento y, adems, se ignor a los usuarios en el proceso de adopcin de decisiones. Estas deficiencias bsicas, unidas a los problemas sociales y tcnicos, se han traducido en una escasa eficiencia de los sistemas de riego. De hecho, slo se riega realmente una pequea parte de las tierras de regado. Pero si es cierto que los sistemas pblicos de riego no han realizado en modo alguno su potencial econmico, han contribuido a la estabilidad social y al desarrollo econmico de la regin en los que se implantaron.
3.33 El deficiente funcionamiento de los sistemas pblicos de riego y las dificultades financieras a las que se enfrentan muchos gobiernos han determinado la reduccin de la intervencin del Estado en este sector. Desde el comienzo de los aos noventa, ha cobrado fuerza, en pases como la Argentina, el Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, el Ecuador, Guatemala, Mxico, Panam y el Per, la tendencia a transferir a los usuarios estos sistemas de riego. Destaca en ese sentido la experiencia de Mxico, que ya ha transferido dos tercios de los 3 millones de ha de tierras pblicas de regado. El balance provisional de esta experiencia es positivo, pues en la mayor parte de los casos la distribucin del agua es ms eficiente y el mantenimiento ms adecuado. Adems, han aumentado las cantidades recaudadas en concepto de derechos por el uso del agua. 3.34 La regin cuenta con abundantes recursos hdricos y con un importante potencial de riego (20 millones de ha), principalmente en el Brasil. Previ-siblemente, la evolucin de la regulacin del agua depender de las consideraciones financieras y su financiacin recaer mayoritariamente en el sector privado.
el entorno macroeconmico es mejor que el de los ltimos 20 aos y el sector agrcola no est tan discriminado como lo estaba antes por efecto de unos tipos de cambio sobrevalorados y de otros mecanismos anlogos; previsiblemente, las reformas macroeconmicas y la gestin cuidadosa de las importaciones en condiciones favorables harn subir los precios de los productos locales, con lo que se incrementar la remuneracin de los agricultores; los costosos sistemas de riego de diseo y construccin internacional se estn haciendo innecesarios, con el perfeccionamiento de la ingeniera local y la divulgacin de tecnologas sencillas y apropiadas; tanto en las ciencias agrcolas como en la ingeniera continan registrndose progresos, que mejorarn la eficiencia del uso del agua e incre-mentarn los rendimientos del riego; la inversin del sector privado en una serie de proyectos, que van desde pequeos sistemas de bombas individuales hasta grandes haciendas privadas, pone de manifiesto que el riego puede ser productivo.
4. Estrategias de transformacin y mejora
Fundamento de los proyectos de aprovechamiento del agua de segunda generacin 4.1 Se ha abogado por la regulacin del agua, argumentando que podra mejorar la seguridad alimentaria. Esta es, sin duda, una razn necesaria, aunque tal vez no suficiente, para poner en marcha una nueva generacin de proyectos de riego, e incluso para rehabilitar otros ms antiguos. Los factores que se indican a continuacin contribuirn tambin a defender la necesidad del riego y tal vez servirn para poner en marcha con buen xito una nueva generacin de proyectos de aprovechamiento del agua:
el entorno macroeconmico es mejor que el de los ltimos 20 aos y el sector agrcola no est tan discriminado como lo estaba antes por efecto de unos tipos de cambio sobrevalorados y de otros mecanismos anlogos; previsiblemente, las reformas macroeconmicas y la gestin cuidadosa de las importaciones en condiciones favorables harn subir los precios de los productos locales, con lo que se incrementar la remuneracin de los agricultores; los costosos sistemas de riego de diseo y construccin internacional se estn haciendo innecesarios, con el perfeccionamiento de la ingeniera local y la divulgacin de tecnologas sencillas y apropiadas; tanto en las ciencias agrcolas como en la ingeniera continan registrndose progresos, que mejorarn la eficiencia del uso del agua e incre-mentarn los rendimientos del riego; la inversin del sector privado en una serie de proyectos, que van desde pequeos sistemas de bombas individuales hasta grandes haciendas privadas, pone de manifiesto que el riego puede ser productivo.
4.2 Las estrategias agrcolas aplicadas en los ltimos 25 aos, particularmente en Africa, se han polarizado en torno a dos alternativas, a saber, el establecimiento de un sistema nuevo, o la mejora de los existentes. El Premio Nobel Theodore Schultz ha demostrado las limitaciones del planteamiento del desarrollo basado en la mejora, a menos que tenga lugar una inyeccin de insumos nuevos, que por lo general incluye inversiones en el aprovechamiento del agua. Tambin se ha producido una polarizacin entre las estrategias tendentes a aprovechar iniciativas de desarrollo fructferas en aquellos lugares que tienen mayores posibilidades, y las encaminadas a extender los beneficios para compensar a las zonas marginales, dotadas de menos recursos.
4.3 La transformacin se ha conseguido en parte por medio de proyectos urgentes, planes de mecanizacin e implantacin de nuevos sistemas de riego en gran escala. La mejora puede conseguirse por medio de los servicios de investigacin o extensin, o de la promocin de un nico insumo, por ejemplo a travs de una campaa dirigida a fomentar el uso de fertilizantes. Respaldar las experiencias satisfactorias centrndose en las zonas de mayor potencial, como sera el caso de una vasta zona de Asia, conducira a invertir en zonas densamente pobladas, con lluvias abundantes y buenos suelos, habitualmente cercanas a los mercados. En cambio, extender los beneficios para compensar la falta de recursos de las zonas marginales comportara realizar inversiones en infraestructura, incluidos caminos y planes de riego, en zonas remotas, de precipitaciones escasas, a las que hasta ahora se ha prestado poca atencin y en las que la pobreza es un problema evidente. No es difcil encontrar ejemplos de las distintas polticas que se acaban de describir. Sin embargo, mientras que la estrategia dominante en los aos sesenta y a comienzos de los setenta consista en centrar los esfuerzos en los proyectos ms productivos, razones de equidad llevaron al final del decenio de 1970 y en el de 1980 a dirigir la atencin a las zonas ms desfavorecidas. 4.4 Todo parece indicar que ahora se pueden tomar medidas nuevamente para transformar la situacin, con una serie de intervenciones que incluyen los planes de riego en gran escala, siempre que se tengan en cuenta y se apliquen debidamente las enseanzas de proyectos realizados anteriormente con resultados de uno y otro signo. Es necesario reevaluar la estrategia de extensin de los recursos, a la luz de la complejidad de los obstculos y del elevado costo del desarrollo de las zonas ms pobres, de la emigracin de sectores de poblacin de esas zonas hacia las ciudades, y del deterioro ambiental originado por la presin del ser humano y de los animales sobre unos ecosistemas frgiles. Hoy en da deben aplicarse polticas ms variadas, flexibles y pragmticas, que tengan ms en cuenta las circunstancias locales y los puntos de vista de la poblacin local acerca de sus propias necesidades. Sin embargo, dado que los recursos son escasos y es necesario cubrir el dficit de alimentos, hay que dar prioridad a las opciones ms productivas. La poltica del agua y los instrumentos jurdicos necesarios 4.5 Los sistemas jurdicos y administrativos han de responder a las nuevas exigencias en esta era de presiones crecientes sobre los recursos hdricos y las finanzas pblicas. Este proceso comprende una serie de
aspectos jurdicos e institucionales que habrn de afrontar casi todos los pases al revisar la poltica del agua. 4.6 La seguridad del derecho a una cantidad suficiente y segura de agua de buena calidad y, por consiguiente, la proteccin frente a la contaminacin, es un requisito bsico para el aprovechamiento del agua. El problema de las garantas jurdicas se ha planteado a raz de los conflictos reales o posibles sobre el agua y se aborda a travs de los mecanismos jurdicos establecidos para la solucin de litigios. Pero esas garantas tambin son necesarias para las transacciones mercantiles no conflictivas, como por ejemplo, la transferencia comercial de los derechos sobre el agua entre usuarios e inversores privados. Los ttulos de propiedad sobre el agua, otorgados a travs de instrumentos jurdicos transparentes y seguros, son esenciales para evitar conflictos y estimular mecanismos del mercado que potencien la eficiencia de la ordenacin de los recursos hdricos. 4.7 Las prcticas y normas jurdicas consuetudinarias tienen gran predicamento en muchos pases, especialmente en el medio rural, para resolver conflictos relacionados con el agua. Los mtodos tradicionales de carcter informal son importantes, puesto que la resolucin de los litigios en los tribunales de justicia es en muchos casos arriesgada, costosa e incompatible con las costumbres locales. 4.8 La distribucin de agua a los usuarios suele realizarse por medio de concesiones, que al tiempo que permiten un margen de flexibilidad suficiente evitan o reducen al mnimo los conflictos relacionados con el agua. Cuando se redistribuyen recursos hdricos sobre los que ya exista una concesin para destinarlos a usos de ms valor (por ejemplo, cuando se opta por el uso industrial del agua en lugar del agrcola) son necesarios mecanismos jurdicos que regulen esa redistribucin y determinen las compensaciones que deben recibir los titulares de la concesin que se han visto privados del agua. 4.9 La transferibilidad de los derechos del uso del agua es de particular importancia para fomentar la inversin en prcticas que ahorren agua y para posibilitar otros usos ms valiosos del agua economizada. Sin embargo, la redistribucin del agua puede perjudicar inopinadamente a terceras partes (por ejemplo, cuando el exceso de agua de riego se desva en lugar de hacerla retornar a la capa fretica). Para frenar la especulacin en lo que respecta a los derechos del agua, especialmente cuando sta es escasa, se suele considerar que el agua de riego corresponde a la tierra regada. Los sistemas comerciales de transferencia son raros, y en la prctica, para garantizar que no sean
contrarias a los objetivos polticos y a los planes del sector pblico para el sector pblico, se reducen a transferencias sujetas al control de los organismos pblicos competentes. 4.10 La seguridad de la tenencia de la tierra y de los derechos de propiedad, junto con la reforma agraria y la redistribucin de la tierra con arreglo a criterios de justicia social, ofrece la oportunidad de sustituir formas de tenencia insostenibles, como el arrendamiento y la aparcera, que inhiben la inversin y obstaculizan el uso eficiente y sostenible de las tierras de regado. Para impulsar la transicin de una agricultura tradicional a un sistema moderno, hacen falta instrumentos jurdicos que permitan sustituir los derechos consuetudinarios por ttulos modernos que puedan ser objeto de transaccin. A su debido tiempo, debern establecerse y adoptarse sistemas modernos de tenencia de la tierra basados en ttulos de propiedad registrados. 4.11 Es necesario fomentar la transferencia de las responsabilidades de la gestin a los usuarios y se debe reglamentar la situacin de la propiedad de las obras de riego, el grado en que dichas obras deben ser transferidas a los usuarios o continuar bajo el control del Estado y los trminos y condiciones de su utilizacin. Adems, es necesario ajustar la situacin de los grupos de usuarios al mbito de actuacin y funciones de las asociaciones de usuarios y determinar su rgimen jurdico. 4.12 La mejora de la gestin del agua depende, en ltimo extremo, de una buena administracin. En los ltimos aos se han realizado progresos importantes en esta esfera, pero siguen siendo necesarias otras mejoras en muchos pases (FAO, 1993). Son cuatro los principales elementos relacionados con la administracin que han de considerarse a nivel nacional o local: la legitimidad del gobierno, su responsabilidad, su competencia y su respeto de los derechos humanos y del imperio de la ley. La fijacin del precio del agua 4.13 La importancia de fijar un precio del agua y de ofrecer otros incentivos que estimulen a los agricultores a adoptar prcticas eficientes de uso depende del valor relativo del agua. Cuando sta es abundante, no es rentable invertir para poner en marcha mecanismos de vigilancia y de fijacin de precios, que son muy costosos. Pero cuando los recursos escasean, es conveniente medir, vigilar y fijar el precio del agua. En la actualidad, el agua escasea en muchas partes del mundo y su precio excesivamente bajo ha ocasionado un grave despilfarro.
4.14 En la prctica, las fuerzas del mercado raramente fijan los precios del agua. Estos son establecidos por los organismos encargados del abastecimiento, de titularidad pblica. Los precios (o los derechos) del agua influyen tanto sobre la eficiencia como sobre la equidad y determinan los ingresos de los citados organismos. Los derechos han de establecerse en funcin de mltiples objetivos; la eficiencia en la distribucin, la equidad en la distribucin de los ingresos y la justicia en el reparto de los costos son factores que deben tenerse en cuenta al evaluar la poltica de precios. Tambin se han de tomar en consideracin otros criterios secundarios como la simplicidad, la viabilidad administrativa y la estabilidad (FAO, 1993). 4.15 La recuperacin de costos se ve dificultada a menudo por obstculos jurdicos e institucionales como la exencin de impuestos, gravmenes y honorarios por servicios de la que gozan los agricultores, la falta de competencia para exigir y recaudar los gravmenes y la inexistencia de mecanismos presupuestarios e institucionales para asegurar que los ingresos recaudados redunden en beneficio del subsector del agua. Con el mismo objetivo de reducir las atribuciones del gobierno, es necesario establecer instituciones y organismos jurisdiccionales apropiados que permitan transferir las atribuciones del gobierno a los usuarios. 4.16 Aunque en muchos proyectos de riego es conveniente fijar un precio del agua que refleje los costos de oportunidad, es ms realista establecer tasas de recuperacin de los costos que aseguren la viabilidad financiera de las entidades encargadas de la gestin del agua. Ahora bien, en la prctica la tarea de recaudar los derechos del agua es sumamente compleja. Una forma de evitar los costos que entraa la tarea de medicin y recaudacin de las tasas consiste en medir el caudal que se suministra a las asociaciones de agricultores, que son las que tienen la responsabilidad de distribuir el agua a sus miembros y de exigirles el pago de los derechos.
Un examen en profundidad del marco institucional de los distintos pases para promover la privatizacin y la transferencia de las atribuciones en materia de aprovechamiento del agua a las asociaciones de usuarios. Si se quiere que los agricultores asuman una funcin importante en la gestin de los sistemas de riego, ser preciso reducir gradualmente las prerrogativas de las instituciones que se encargan ahora de esa tarea. Las reformas institucionales debern ir acompaadas de una revisin de la legislacin sobre el agua para respaldar la nueva funcin de las asociaciones de usuarios.
La participacin de los agricultores, que supondr intervenir en la toma de decisiones, deber ser uno de los factores esenciales que habrn de considerarse al comenzar la planificacin de cualquier plan de riego. Las medidas informativas cuando el sistema de riego ya se ha completado no pueden sustituir la participacin de los agricultores. La realizacin de ensayos en parcelas de demostracin encierra grandes posibilidades, que an no se han explotado adecuadamente, para conseguir la aceptacin de la tecnologa del riego. Se ha determinado que la falta de personal cualificado es una de las principales deficiencias del sector. Los programas de capacitacin a todos los niveles tienen una gran prioridad, pero no reciben, muchas veces, el apoyo necesario cuando se estudia la posibilidad de realizar inversiones en el sector hdrico. Toda mejora institucional bien planificada deber basarse en la evaluacin de las necesidades de capacitacin. Para aumentar de manera notable la productividad de la agricultura de regado, ser necesario hacer un gran esfuerzo para transferir los conocimientos y tecnologas del cultivo de regado a los agricultores. Es necesario corregir las insuficiencias que han demostrado hasta ahora muchos servicios de extensin en lo que respecta a la agricultura de regado.
Desarrollo institucional 4.17 Intensificar la agricultura mediante la regulacin del agua es una tarea relativamente fcil cuando quienes deben realizarla son agricultores habituados a las prcticas del riego. En cambio, cuando se trata de poblaciones que carecen de tradicin en la agricultura de regado y que estn ms familiarizados con el pastoreo y con la agricultura de secano, se plantean numerosos problemas de capacitacin entre los agricultores, los administradores y el personal de extensin. Ser necesario implantar la reforma institucional de los servicios pblicos de asesoramiento, dotndolos de personal que tenga conocimientos sobre las tecnologas relacionadas con el agua y su aprovechamiento. No ser fcil cumplir esta tarea en una poca de reduccin de los servicios pblicos. Los resultados de signo diverso obtenidos por los departamentos agrcolas convencionales y las perspectivas alentadoras respecto al desarrollo relacionado con el agua son razones de peso para realizar reformas institucionales. A continuacin se indican algunas de las tareas que deben realizarse:
Un examen en profundidad del marco institucional de los distintos pases para promover la privatizacin y la transferencia de las
atribuciones en materia de aprovechamiento del agua a las asociaciones de usuarios. Si se quiere que los agricultores asuman una funcin importante en la gestin de los sistemas de riego, ser preciso reducir gradualmente las prerrogativas de las instituciones que se encargan ahora de esa tarea. Las reformas institucionales debern ir acompaadas de una revisin de la legislacin sobre el agua para respaldar la nueva funcin de las asociaciones de usuarios. La participacin de los agricultores, que supondr intervenir en la toma de decisiones, deber ser uno de los factores esenciales que habrn de considerarse al comenzar la planificacin de cualquier plan de riego. Las medidas informativas cuando el sistema de riego ya se ha completado no pueden sustituir la participacin de los agricultores. La realizacin de ensayos en parcelas de demostracin encierra grandes posibilidades, que an no se han explotado adecuadamente, para conseguir la aceptacin de la tecnologa del riego. Se ha determinado que la falta de personal cualificado es una de las principales deficiencias del sector. Los programas de capacitacin a todos los niveles tienen una gran prioridad, pero no reciben, muchas veces, el apoyo necesario cuando se estudia la posibilidad de realizar inversiones en el sector hdrico. Toda mejora institucional bien planificada deber basarse en la evaluacin de las necesidades de capacitacin. Para aumentar de manera notable la productividad de la agricultura de regado, ser necesario hacer un gran esfuerzo para transferir los conocimientos y tecnologas del cultivo de regado a los agricultores. Es necesario corregir las insuficiencias que han demostrado hasta ahora muchos servicios de extensin en lo que respecta a la agricultura de regado.
Los desequilibrios macroeconmicos y el aprovechamiento del agua 4.18 Aunque a menudo es difcil discernir en qu modo las polticas macroeconmicas, comerciales y sectoriales guardan relacin con el uso del agua, las intervenciones de poltica econmica pueden alterar la rentabilidad de las actividades de riego frente a otros sectores nacionales y su competitividad frente a los productores extranjeros. Desde principios del decenio de 1980, un nmero considerable de investigaciones han demostrado cmo los cuatro macroprecios principales (tipos de inters, tipos de cambio, nivel general de precios y escala de salarios) pueden causar esos efectos negativos.
4.19 Por ejemplo, la devaluacin del tipo de cambio puede influir en el uso de los recursos hdricos de diversos modos. Casi todos los productos agrcolas de regado pueden ser objeto de comercio, es decir, son exportables o sustituibles por importaciones, por lo que un tipo de cambio sobrevalorado rebaja el precio de los productos que pueden ser comercializados en relacin con los que no pueden serlo. Una devaluacin efectiva elimina esta distorsin econmica y ofrece mayores incentivos a la produccin interna de bienes que pueden ser comercializados (entre los que se incluye la produccin de la agricultura de regado) en relacin con aquellos que no pueden ser comercializados. 4.20 Con carcter ms general, las polticas macroeconmicas pueden influir en las condiciones en que se basan la demanda y la oferta de cultivos de regado y el uso del agua. Por ejemplo, un nivel de emprstitos excesivo y un gasto deficitario por parte del gobierno pueden hacer que los precios relativos de los productos agrcolas disminuyan frente a los de los productos que no pueden ser comercializados (incluidos los precios de los servicios y el capital de formacin nacional). Unos tipos nominales de cambio sobrevalorados, mantenidos por medio de controles de capital y de mecanismos de concesin de licencias de importacin, intensifican a menudo estos efectos negativos sobre la relacin de intercambio agrcola. Aunque este tipo de macropoltica tiende a desincentivar todos los productos que pueden ser objeto de comercio (tanto agrcolas como no agrcolas), las polticas que favorecen la industrializacin protegen de la competencia extranjera a los productos no agrcolas que pueden ser comercializados por medio de aranceles y restricciones cuantitativas. As, las polticas macroeconmicas y comerciales pueden tener efectos (indirectos) perjudiciales para la relacin de intercambio de la agricultura de regado frente a productos que no pueden ser comercializados y productos no agrcolas que pueden ser objeto de comercio. 4.21 Las polticas de fijacin de precios especficas de cada sector, como los impuestos en frontera sobre las exportaciones agrcolas, la intervencin de los precios, y la divergencia entre los precios franco frontera y en la explotacin agrcola causada por el comportamiento monopolstico de las empresas paraestatales y de las juntas estatales de comercializacin, agravan con frecuencia los efectos negativos de las polticas macroeconmicas. En muchos casos, el deseo de facilitar alimentos a bajo precio a la poblacin de los ncleos urbanos determina la adopcin de medidas de subvencin que penalizan a los agricultores locales y desincentivan an ms la inversin y la produccin.
4.22 Los encargados de formular las polticas econmicas abordan, demasiadas veces, cada una de las cuestiones por separado, estableciendo los objetivos de las polticas con criterios unidimensionales. Este planteamiento suscita dificultades, porque las polticas encaminadas a alcanzar un solo objetivo suelen tener consecuencias no deseadas ni reconocidas. Los responsables de la formulacin de las polticas de la gestin del agua han de evaluar todas las intervenciones pblicas para comprender adecuadamente las consecuencias econmicas, sociales y ambientales sobre un determinado sector, regin o grupo de poblacin. Las polticas del agua deben integrarse en el entorno macroeconmico, tanto en el sentido ms amplio (instituciones, etc.) como en el ms estricto (poltica fiscal y monetaria y medio ambiente). La experiencia adquirida en el pasado indica que la reforma de las polticas macroeconmicas, comerciales y de fijacin de precios redundar en beneficio de la agricultura de regado. Aspectos sociales del riego 4.23 El anlisis social del sector hdrico permite evaluar si los beneficios de las polticas e inversiones se distribuyen de forma equitativa. Se admite con carcter general (aunque no universal) que el aprovechamiento del riego puede tener consecuencias diferentes para los hombres, las mujeres y los nios. La introduccin de determinadas formas de riego puede suponer la distribucin desigual de la carga del trabajo y de los beneficios e ingresos entre los miembros de una familia. Por consiguiente, toda evaluacin de la contribucin neta al desarrollo de un sistema social como es un plan de riego, o su modificacin, exigir un anlisis social desglosado. 4.24 El anlisis en funcin del sexo permite examinar por separado cmo puede influir una medida prevista en el modo en que hombres y mujeres se relacionan a travs de las diversas formas en que ganan su sustento, dirigen la familia y se adaptan o resisten al cambio econmico y social, o lo impulsan. Este anlisis se realiza sobre todo en el seno de la familia, pero tambin se ocupa del modo en que las relaciones entre ambos sexos en el hogar se vinculan con las estructuras y procesos socioeconmicos ms amplios de la comunidad en un momento de cambio del sector agrario. 4.25 En el contexto del riego, la finalidad del anlisis en funcin del sexo es garantizar que las polticas y proyectos sean eficaces y eficientes y repercutan de forma significativa en el desarrollo. Esto se consigue renunciando a las polticas que no tienen en cuenta las
diferencias derivadas del sexo (al postular que todas las personas son afectadas por igual) y a las polticas que estn determinadas por las diferencias en funcin del sexo (que suponen que la divisin del trabajo por sexos es inmutable) y promoviendo polticas que, tomando en consideracin esas diferencias, aborden las necesidades y beneficios de los procesos de desarrollo para ambos sexos (quin hace qu, cundo y por qu; quin tiene acceso a los recursos y quin los controla). 4.26 A medida que el agua es ms escasa y valiosa, su gestin y utilizacin han de planificarse con mayor rigor. Los postulados tradicionales, que consideran que el hombre es el nico sostn de la familia, estiman que el hombre y la mujer tienen igual acceso e influencia por lo que respecta a las decisiones sobre la tierra o el agua, o que se basan en el supuesto de una familia nuclear y armoniosa, han de ponerse en entredicho si se quiere alcanzar mayor eficiencia y equidad. El anlisis de las cuestiones sociales debe efectuarse en la fase inicial de planificacin de los proyectos. Adaptacin tecnolgica 4.27 La tecnologa no puede resolver todos los problemas del sector, pero es un instrumento indispensable para aumentar la produccin de alimentos. Muchos de los sistemas de riego existentes fueron concebidos 50 u 80 aos atrs y todava utilizan la misma tecnologa. Ahora que la edad electrnica ha llegado ya al sector del aprovechamiento del agua se presentan nuevas oportunidades. La tecnologa moderna de las comunicaciones y de la regulacin de las aguas sirve de apoyo a un sistema operativo orientado al servicio en oposicin a un sistema que se orienta al abastecimiento. Estas tecnologas responden a la demanda de los agricultores que desean contar con servicios ms flexibles de ordenacin de aguas, que permitan una mayor diversificacin de cultivos y una produccin orientada hacia el mercado. La caracterstica distintiva de los sistemas modernos es el concepto de servicio. El abastecimiento de agua es un servicio que debe ser, en todo lo posible, conveniente y flexible para los usuarios, quienes a su vez sufragan el costo del servicio deseado (Plusquellec et al., 1994). 4.28 Hay muchas formas diferentes de modernizacin. Las observaciones y anlisis de las recientes tendencias tecnolgicas indican que el perfeccionamiento de los sistemas de riego, que reflejan la tendencia a pasar al funcionamiento orientado al servicio y no al suministro, puede contribuir mucho a lograr un funcionamiento ambiental y econmicamente sostenible. Estas incluyen:
mejoramientos estructurales de los sistemas principales mediante el uso de equipos y materiales nuevos (tuberas a baja presin, geotextiles, etc.); tecnologa moderna de regulacin de las aguas (regulacin local y central del caudal y los niveles del agua, sistemas de apoyo de las decisiones); sistemas integrados de aprovechamiento del agua (uso conjunto, recarga artificial); proyectos descentralizados con mejores sistemas de distribucin y aplicacin (sistemas de bombeo de baja elevacin, riego en pequea escala).
4.29 Slo en contadas ocasiones es posible proceder a la transferencia directa de tecnologa; en la mayora de los casos es necesario efectuar ciertas adaptaciones a las condiciones locales mediante la investigacin aplicada. Un elemento importante de la investigacin es la elaboracin de mtodos apropiados de diagnstico para determinar los objetivos particulares y los obstculos a la modernizacin. Se necesita tambin con urgencia contar con informacin fidedigna sobre los resultados obtenidos con los sistemas de riego modernizados. Debern determinarse las prioridades de investigacin en relacin con las necesidades concretas de cada pas. Ahora bien, es necesario esforzarse an ms por analizar la experiencia concreta y sacar conclusiones generales que sirvan de apoyo a la transferencia de mtodos y tecnologas de eficacia ya demostrada. Promocin de las iniciativs del sector privado 4.30 Hay un nmero cada vez mayor de ejemplos de la influencia positiva que la participacin del sector privado tiene en las actividades de riego, especialmente en el Africa meridional. El personal de direccin contratado por asociaciones de usuarios del agua ha tenido xito en la ordenacin de sistemas completos o en la prestacin de servicios especiales. Libres del obstculo que representan los procedimientos oficiales normales, este personal puede aplicar procedimientos del sector privado para facilitar a los agricultores servicios eficientes, oportunos y econmicos. Sin embargo, es necesario que los gobiernos conserven el control necesario de las cuestiones de poltica y vigilen la accin de este personal de conformidad con sus obligaciones contractuales. 4.31 Las inversiones del sector privado constituyen una fuente muy prometedora de financiacin y conocimientos tcnicos, que probablemente se desarrollar conforme mejore el clima comercial en
Africa. Es posible obtener capitales a partir de los ahorros nacionales o de fuentes extranjeras. La inversin directa extranjera, importante fuente de capital, comercio, tecnologa y capacitacin fue de 80 000 millones de dlares en los pases en desarrollo en 1993 y est aumentando rpidamente. Ser necesario que el sector del agua utilice estos recursos cada vez ms en el futuro4.
5. Mtodos adecuados de aprovechamiento del agua

5.1 En todo el mundo se han elaborado nuevos sistemas de aprovechamiento del agua de segunda generacin. Por regla general poseen algunos elementos indis-pensables para el xito, tal como se ha estudiado en la seccin anterior. En esta seccin se presente una breve resea de mtodos de aprovechamiento del agua. Riego de bajo volumen y alta frecuencia 5.2 En los ltimos aos se ha registrado una revolucin en la ciencia y el arte del riego. Se ha logrado un conocimiento ms amplio de las relaciones interactivas que rigen el rgimen de suelos-cultivos-agua, tal como es afectado por el clima y por los mtodos de riego. Estos adelantos cientficos han coincidido con una serie de innovaciones tcnicas en la metodologa de la regulacin de las aguas que han permitido establecer y mantener, casi continuamente, condiciones prcticamente inmejorables de humedad del suelo. Entre estas innovaciones ocupan un lugar primordial las tcnicas de aplicaciones de elevada frecuencia y bajo volumen de agua (y nutrientes) como una respuesta precisa y oportuna al cambio que han sufrido las necesidades agrcolas. La creacin de sistemas de aplicacin del agua relativamente poco costosos, instalados de manera permanente o estacional, as como el establecimiento de instrumentos auxiliares de autocontrol, han eliminado aparentemente algunos de los principales obstculos econmicos que se opona a la adopcin extensiva del riego de alta frecuencia (FAO, 1996a). 5.3 Si se les aplica adecuadamente, los nuevos mtodos de riego pueden aumentar los rendimientos y reducir la prdida de agua (por escorrenta, evaporacin y por infiltracin excesiva), reduciendo as el drenaje necesario y fomentando la integracin del riego con otras operaciones indispensables (por ejemplo, fertilizacin, trabajo del suelo y control de plagas). Se ha hecho ms factible el aprovechamiento del agua salobre, y lo mismo ha sucedido con el riego de suelos de textura
gruesa y de tierras inclinadas, arenosas o pedregosas que antes se consideraban improductivas. Estos progresos y sus consecuencias habran sido prcticamente imprevisibles en las publicaciones sobre riegos de anteriores decenios. 5.4 A pesar de todos los adelantos todava subsisten sistemas anticuados e ineficientes en muchas zonas sometidas a riego. En el plano mundial, las tecnologas modernas se han aplicado slo a un 3 por ciento de las tierras de regado. En muchos lugares la ineficiencia se perpeta como consecuencia de normas impuestas institucionalmente que se basan en aplicaciones excesivas del agua y que, por consiguiente, son perjudiciales. Sin embargo, la inercia institucional y las actitudes conservadoras son slo una parte del problema. Algunos de los nuevos sistemas de riego establecidos en los pases industrializados son demasiado mecanizados, complejos, de un uso intensivo de energa y construidos en gran escala, por lo cual no son directamente aplicables en las condiciones de limitacin de capital y limitacin de tecnologa que prevalecen en los pases no industrializados, en los que a menudo la agricultura se practica en pequea escala y los costos relativos de la mano de obra y el capital son muy diferentes. Por esta razn, una tecnologa moderna completa fracasa a menudo si se introduce de manera arbitraria en los pases en desarrollo. Algunos sistemas elaborados y costosos, importados con la esperanza de lograr una modernizacin instantnea, pueden convertirse rpidamente en elefantes blancos, en monumentos a un progreso apresurado que se basa en una tecnologa inadecuada. Lo que hay que difundir son los mejores principios del riego moderno, pero no necesariamente la maquinaria ms perfeccionada. La tecnologa no debe ser simplemente transferida; es necesario adaptarla o redisearla para ajustarla a condiciones diferentes. 5.5 En general, las mayores posibilidades de mejorar la eficiencia del abastecimiento de agua consisten en un sistema que transporta el agua en conductos cerrados y suministra determinadas cantidades de agua con arreglo a la demanda, a un ritmo calibrado para atender las necesidades agrcolas permanentes y al mismo tiempo impedir el desperdicio, la salinidad y el alza de la capa fretica. En forma anloga, la estrategia ms alentadora para mejorar la eficiencia de la utilizacin del agua es al parecer un rgimen de bajo volumen, baja presin, alta frecuencia, riego parcial aplicado a cultivos adecuados de altas posibilidades de rendimiento. Captacin de aguas
5.6 La captacin de aguas es una tcnica antigua basada en un concepto simple: recoger la escorrenta procedente de una cuenca de captacin ms grande y concentrar el agua en una zona de conservacin ms pequea a fin de aumentar el contenido de humedad del suelo. Por otra parte, el agua de escorrenta puede almacenarse tambin en tanques, estanques y cisternas, para el consumo domstico, para dar de beber al ganado o para el riego en pequea escala. El agua de escorrenta puede recogerse de los techos y superficies de terrenos, as como de cursos de agua intermitentes o efmeros. En un contexto de escasez de agua, la captacin aumenta la oferta porque, en otro caso, la mayor parte del agua recogida se evaporar en la superficie o por accin de la vegetacin natural, o como consecuencia de avenidas. 5.7 El rendimiento y la fiabilidad de la produccin agrcola de las zonas semiridas pueden mejorarse considerablemente con la captacin del agua. Los proyectos ejecutados en Burkina Faso, Kenya y el Sudn han dado como resultado un aumento del rendimiento 3 4 veces superior al obtenido con el cultivo de secano. El agua almacenada, si se le combina con mtodos eficientes de riego, por ejemplo, riego por goteo y riego manual, permite el cultivo de productos de alto valor en zonas donde no se dispone de otras fuentes de agua. 5.8 Los costos de los proyectos de captacin de agua varan mucho. Aunque el costo en efectivo es limitado, si se utilizan mtodos de construccin con gran densidad de mano de obra, inicialmente las necesidades en esta esfera oscilan entre 70 y 150 das laborables/ha, dependiendo de las condiciones naturales y de las tcnicas de recoleccin utilizadas. Las necesidades de mano de obra a efectos del mantenimiento pueden variar entre 20 y 40 das laborables/ha/ao. Sin embargo, los adelantos tecnolgicos recientes (por ejemplo, maquinaria especial para el trabajo del subsuelo y el trazado de curvas de nivel) puede acelerar la aplicacin y al mismo tiempo reducir las necesidades de mano de obra, que sigue siendo uno de los principales obstculos a la adopcin en gran escala del sistema de captacin del agua. Adems, con la introduccin de sustancias baratas y duraderas de tratamiento del suelo (por ejemplo, metil silanolato de sodio) ser posible tratar zonas ms grandes a fin de aumentar las tasas de escorrenta de superficie. 5.9 No existen estimaciones fidedignas de todas las posibilidades que ofrece el desarrollo del sistema de captacin de aguas. Sin embargo, hay pruebas suficientes para afirmar que los sistemas de zonas de captacin medianas o pequeas podran desempear un papel importante en el aumento de la produccin de alimentos en las zonas semiridas. El proceso de desertificacin muy extendido en estas
regiones ha creado grandes superficies desnudas sumamente difciles de repoblar con vegetacin. Estas superficies rinden grandes cantidades de agua de escorrenta que podra utilizarse con sistemas medianos o microsistemas de captacin de aguas, especialmente con sistemas de conductos en laderas para el riego de huertos. 5.10 Los sistemas de captacin de agua funcionan desde hace siglos en los pases del Cercano Oriente, lo que prueba que son sostenibles. Sin embargo, las actuales condiciones sociales y econmicas de los agricultores en los pases ridos y semiridos son diferentes. Muchos sistemas de captacin de aguas construidos recientemente han sido abandonados a pesar de sus ventajas obvias. No se est aceptando esta tecnologa en el grado que se haba previsto. Ha llegado tal vez el momento de volver a evaluar la captacin del agua desde el punto de vista del sistema agrario, teniendo en cuenta el rendimiento potencial en varios niveles de insumos, el riesgo de las prdidas de las cosechas, el dinero en efectivo disponible al nivel del hogar y las necesidades de mano de obra. Se conocen perfectamente las posibles soluciones de la mayora de los problemas tcnicos asociados con la captacin del agua. Los progresos hechos en la teledeteccin, la hidrologa y la edafologa han ayudado a identificar zonas interesantes para la instalacin de sistemas de captacin de aguas. Debe procederse ahora a investigar y desarrollar los aspectos econmicos e institucionales as como las polticas gubernamentales de apoyo. Los gobiernos deberan reconocer la promocin de la captacin de aguas como parte importante del desarrollo rural, y estos planes deberan ser parte integrante de toda poltica de aprovechamiento del agua y de desarrollo agrcola de los pases ridos y semiridos. Explotacin de pantanos de valles interiores 5.11 Se define a los pantanos de valles interiores como las secciones superiores de un sistema de avenamiento fluvial, que abarca el fondo de los valles, sus lmites hidromrficos y las llanuras inundables. Sus suelos estn sumergidos o saturados durante una parte considerable del ao. Localmente son conocidos como bas-fonds, marais o marigot en el Africa de habla francesa; fadama en Nigeria; y vleis, dambos o mapani en el Africa meridional. 5.12 La heterogeneidad de los pantanos de los valles interiores es muy grande, y depende del clima, la geologa y la geomorfologa, y lo mismo sucede con sus funciones hidrolgicas. Tradicionalmente se les utiliza sobre todo para la caza, la extraccin de lea, la pesca, el abastecimiento de agua y el pastoreo en la temporada seca. Slo del 10
al 25 por ciento de su superficie se cultiva actualmente en el Africa occidental (sobre todo para el arroz) y los rendimientos son a menudo bajos. 5.13 Las estimaciones de la superficie total de los pantanos de valles interiores varan mucho debido a la falta de un mtodo de clasificacin universalmente aceptado. Adems, la anchura de un pantano ribereo tpico (con frecuencia inferior a 200 m) impide su deteccin en un mapa en pequea escala. Se estima que en el Africa occidental se podra clasificar en esta categora a una superficie de 20 a 50 millones de ha, que por lo tanto ofrece grandes posibilidades para aumentar la produccin de alimentos gracias a la abundancia de sus recursos de agua. Podra contribuirse mucho a la seguridad alimentaria si se pudiera dedicar a la agricultura slo una parte de los pantanos de valles interiores. 5.14 La gran variabilidad existente entre las zonas de pantanos exige soluciones para lugares concretos. Por ejemplo, para el desarrollo del cultivo del arroz en estos pantanos de la zona sudano-saheliana (con una precipitacin de 800 a 1 100 mm), podra utilizarse riego complementario para superar los perodos secos durante la temporada de lluvias. Un ejemplo a este respecto es el caso de Benin, donde se han construido pozos someros junto con embalses para almacenar el agua destinada al riego de hortalizas. En la zona ecuatorial hmeda, el avenamiento rebaja el nivel del agua en la parcela cultivada y, por consiguiente, permite la siembra de variedades seleccionadas. En Zimbabwe se ha utilizado un sistema de caballones y surcos para el sistema del cultivo intercalado de arroz y maz en dambos. El sistema retiene la mayor cantidad posible de agua y sedimentos de las tierras altas, mientras que el agua excedente, una vez eliminados los sedimentos, es liberada en la corriente. El agua subterrnea escurre lentamente y mantiene as una corriente de agua en la temporada seca durante un perodo ms largo. Este sistema ofrece muchas posibilidades. En un ao hmedo se registr un rendimiento de maz de 7,6 t/ha, mientras que en el ao muy seco de 1992 fue todava posible cosechar 1 t/ha, en comparacin con slo 80 kg/ha en las tierras altas vecinas. 5.15 En comparacin con los proyectos convencionales de desarrollo del riego, el aprovechamiento de los pantanos de los valles interiores guarda una buena relacin costo-eficacia. Por ejemplo, en Ghana el costo de estructuras simples de control del agua y de presas de tierra en zonas pantanosas fue solamente de 450 dlares/ha. La participacin de
los agricultores en la construccin de estos sistemas podra reducir an ms los costos. 5.16 Para el aprovechamiento de las zonas pantanosas es necesario proceder a una preparacin y planificacin cuidadosas. Por ejemplo, en un proyecto de Burkina Faso, no se prest suficiente atencin a las limitaciones de mano de obra y a los problemas de la relacin entre hombres y mujeres, y el resultado fue un bajo rendimiento del proyecto. En los estudios de viabilidad se suelen descuidar las funciones y usos tradicionales de una zona. La funcin hidrolgica de estas marismas, tales como el control de las inundaciones y la recarga de las aguas subterrneas, puede verse perjudicada por un avenamiento incontrolado. Adems, su bonificacin puede traducirse en la prdida de diversidad biolgica. La intensificacin sostenible de la explotacin agrcola del fondo de los valles interiores nos ha enseado que el cultivo de una zona de esta ndole debe ser integrado a sistemas agrcolas que incluyen el cultivo de laderas. Sistemas de bombeo de poca elevacin 5.17 La construccin de motores y bombas de poco costo y resistentes, y la mayor disponibilidad de combustibles o de energa elctrica han revolucionado el riego en mayor grado que cualquiera otra innovacin tecnolgica o administrativa. En muchas partes del mundo no resultaba econmico regar grandes superficies mediante el riego por gravedad. Un caso de esta ndole es el de la tierra de las riberas de grandes ros en las que la construccin de estructuras de derivacin no es factible por razones tcnicas y econmicas. El riego por bombeo puede utilizarse en estas tierras. Este riego es adecuado para las zonas donde el suministro de agua exige slo el bombeo de unos pocos metros a partir de un canal o cualquier otra fuente hdrica. 5.18 Los pequeos proyectos de bombeo, individuales o comunales, han comenzado a desempear un papel muy importante en el aumento de la produccin de alimentos. Se les utiliza mucho para complementar un suministro irregular de agua canalizada, especialmente en los deltas fluviales de Asia, y cada vez ms en Africa. Se ha probado definitivamente que es errneo el concepto tradicional de que el riego por bombeo no es factible debido a sus costos de explotacin y a problemas de mantenimiento. Los sistemas de bombeo son fciles de instalar y de manejar. La experiencia ha demostrado que los sistemas de bombeo utilizados con un pequeo nmero de agricultores que tienen pequeas propiedades son ms productivos en trminos de rendimiento
por hectrea y ms eficientes en trminos del uso del agua que los grandes proyectos de riego por gravedad. 5.19 Para los sistemas de bombeo pueden utilizarse otras fuentes de energa partiendo de la base de que la energa puede almacenarse en la misma bomba, siempre que se disponga de un embalse. Cada uno de estos sistemas tiene ventajas y desventajas que es necesario evaluar teniendo en cuenta el lugar de aplicacin. La energa elica se ha utilizado durante siglos en regiones donde el viento es constante y seguro, y ahora puede escogerse entre mtodos tradicionales y una nueva tecnologa perfeccionada. La energa solar, basada en celdas de componentes slidos, se utiliza para bombear agua potable, y como su precio disminuye constantemente la tecnologa tambin podr utilizarse para obtener agua de riego. Para elevar el agua tambin se usan la energa de traccin, la energa hidrulica y combustibles distintos del petrleo (FAO, 1986). 5.20 Adems de los beneficios econmicos directos que se obtienen en trminos de produccin agrcola, con frecuencia los sistemas de bombeo rinden beneficios indirectos considerables. A menudo el suministro de agua para uso domstico puede vincularse con el suministro de agua para el riego. La exposicin a enfermedades trasmitidas por el agua, tales como la esquistosomiasis (conocida tambin como bilharziosis) se reduce si el agua se distribuye por tuberas. Conforme el agua se haga escasa y valiosa, aumentar el uso de tuberas a fin de reducir las prdidas, proteger el recurso contra la contaminacin y facilitar la medicin. Riego periurbano: un desarrollo espontneo 5.21 Se prev que el proceso mundial de urbanizacin continuar y que el nmero de residentes urbanos probablemente se duplicar hasta llegar a 5 000 millones en el ao 2 025. El crecimiento demogrfico natural y las migraciones de poblaciones que son resultado de cambios climticos o conflictos tnicos, son el origen de este crecimiento urbano mal organizado, que trae consigo problemas econmicos, sociales y ambientales. Como ejemplo puede citarse al Africa occidental, durante mucho tiempo la regin menos urbanizada del mundo, y que ahora es teatro de una explosin urbana: los residentes en las ciudades aumentaron una tasa del 4 por ciento en 1930, 14 por ciento en 1960, 40 por ciento en 1990 y probablemente superarn el 60 por ciento en el ao 2020. El futuro crecimiento puede cambiar algo en relacin con el entorno macroeconmico, pero podra ser aproximadamente de 4 a 5 por ciento en esta regin.
5.22 La agricultura periurbana es una fuente importante de ingresos y de nutricin para las poblaciones urbanas. Como la proporcin correspondiente a los salarios en los ingresos ha disminuido drsticamente como resultado de los programas de ajuste estructural, la respuesta ms evidente a la crisis ha sido una mayor dedicacin a la agricultura en las zonas urbanas y periurbanas. Con frecuencia agricultores experimentados producen cultivos comerciales de hortalizas que se comercian directamente, o por intermedio de pequeas cadenas de ventas, sin una gran elaboracin. En el caso de las hortalizas de hoja la recoleccin y la venta tienen que efectuarse diariamente. Los ciclos de produccin cortos y el rpido ajuste a la demanda del mercado y las condiciones climticas se traducen en ingresos sorprendentemente altos y constantes para los agricultores periurbanos as como para los comerciantes del mercado. 5.23 La importancia econmica, cada vez ms difundida, del riego periur-bano ha creado, en todos los niveles de produccin, un incentivo para las inversiones de los operadores econmicos privados. Por presin de fuerzas polticas y econmicas, y alentadas por las organizaciones internacionales, se han desarrollado varias actividades en un esfuerzo por contribuir a organizar este nuevo sector de produccin. Las ONG participan cada vez ms en este proceso. Este movimiento cuenta con el apoyo de instituciones de crdito, que ahora hacen prstamos tanto a individuos como a grupos. 5.24 A pesar de sus xitos y de su importancia cada vez mayor, el riego periurbano est sujeto todava a mltiples obstculos. Entre ellos cabe citar un acceso insuficiente a un agua limpia y los consiguientes problemas de salud; la incertidumbre acerca de la tenencia de la tierra; el bajo nivel de conocimientos tcnicos; la presin cada vez mayor de las plagas y las dificultades de comercializacin. Utilizacin de acuferos de poca profundidad 5.25 El trmino acufero de poca profundidad se refiere a la capa fretica en la que el agua es accesible utilizando mtodos locales de construccin de pozos y tcnicas de bajo costo tales como los pozos perforados con inyeccin de agua, los pozos perforados a mano y puntos de agua. El agua para el riego se extrae con bombas centrfugas colocadas al nivel del suelo o en un foso cercano. 5.26 Las ventajas de los acuferos poco profundos para el riego en pequea escala son mltiples:
fcil acceso al agua como resultado de costos de capital bajos, lo que facilita la inversin privada de individuos o pequeos grupos de agricultores; no es necesario transportar el agua a grandes distancias; plena dependencia de la naturaleza para almacenar y transportar el agua slo con una intervencin limitada; disponibilidad generalizada del recurso, incluso en zonas semiridas, sobre todo en los depsitos aluviales de los valles pero tambin en las rocas fracturadas. Las lluvias y avenidas anuales contribuyen a recargar el acufero y con frecuencia puede aumentarse artificialmente esta recarga creando pequeas estructuras que permiten la filtracin del agua.
Recuadro 3: APROVECHAMIENTO DE LA FADAMA EN NIGERIA A comienzos del decenio de 1980 aparecieron en el mercado de Nigeria pequeas bombas a petrleo poco costosas, y los agricultores sustituyeron espontneamente sus mecanismos tradicionales de extraccin de agua. El xito de estas pequeas bombas alent al Gobierno a poner en marcha un Proyecto Nacional de Desarrollo de la Fadama con el propsito de acelerar el aprovechamiento de la fadama mediante el riego en pequea escala e instalar aproximadamente 50 000 pozos entubados para regar unas 100 000 ha. El programa se basa en la utilizacin de una tecnologa simple para los pozos entubados de poca profundidad, la privatizacin de las actividades de perforacin y una mejor gestin del riego por conducto de las asociaciones de usuarios del agua. Las tecnologas de la perforacin con inyeccin de agua y de pozos entubados se importaron de la India a comienzos del decenio de 1980. El pozo perforado con inyeccin de agua, cuya profundidad media es de 6 a 8 m, es ms simple y ms barato, pero este programa se interrumpi en algunos estados al no encontrarse agua a poca profundidad. La construccin de pozos entubados, con una profundidad media de 12 m, exige la utilizacin de un mecanismo de perforacin; sin embargo, los resultados son buenos pues se tiene xito
en casi el 90 por ciento de los casos. Algunas veces se coloca la bomba en un pozo de unos 2 m de profundidad. Por regla general las bombas tienen una potencia de 3 a 5 hp con una capacidad de 12 l/seg. Un pozo perforado con inyeccin de agua o un pozo entubado pueden regar hasta 2 ha, pero en general su uso se limita a 1 ha. Las bombas y los repuestos se venden en diferentes puntos de venta sin subvencin alguna para los agricultores. Como los puntos de venta del Gobierno suelen ser limitados, los agricultores recurren al mercado libre donde el nivel de precios es con frecuencia ms del doble. El costo (en 1993) de un pozo perforado con inyeccin de agua es de 40 dlares y de un pozo entubado de 170 dlares; las bombas cuestan aproximadamente de 300 a 500 dlares (350 a 700 dlares/ha). El riego de una ha exige de 8 a 10 horas de bombeo. La confianza que merecen estos mecanismos es relativamente elevada, con aproximadamente dos interrupciones por temporada durante la vida til de una bomba, que es de 4 a 10 aos. Los agricultores se encargan del mantenimiento de las bombas para lo cual recurren a mecnicos locales. La produccin se concentra en cultivos comerciales, con una gran dependencia de los mercados. Por ejemplo, la utilidad neta de un cultivo de ajos en 1 ha vari en los ltimos aos entre 10 y 8 500 dlares. Los agricultores han respondido al aumento de los costos y a la eliminacin de las subvenciones concedidas a los insumos agrcolas aumentando sus precios, pero cabe dudar que esta situacin pueda mantenerse. La disminucin de los ingresos ha desalentado ya a algunos agricultores, quienes siembran slo la mitad de la tierra regada e incluso vuelven a usar los sistemas tradicionales de elevacin del agua y un bajo nivel de utilizacin de insumos
5.27 La explotacin de los acuferos de poca profundidad puede ir asociado con el desarrollo de los valles interiores, ya que la inundacin de la llanura durante la temporada de lluvias e inmediatamente despus
de sta, facilita el almacenamiento del agua subterrnea, que puede utilizarse fcilmente durante la estacin seca. 5.28 Entre los obstculos a la explotacin de estos acuferos cabe citar una informacin insuficiente sobre la extensin y el rendimiento de los acuferos. La explotacin de estos acuferos en las rocas fracturadas exige tcnicas especiales, tales como las de los pozos horizontales. Un problema difcil es la gestin de los acuferos de poca profundidad para evitar una extraccin excesiva y asegurar la igualdad de acceso. El aprovechamiento de la fadama en Nigeria es un ejemplo claro de las posibilidades que ofrece la explotacin de los acuferos de poca profundidad. Utilizacin conjunta del agua de superficie y el agua subterrnea 5.29 En la mayora de los climas de todo el mundo, la precipitacin, y la consiguiente escorrenta mxima que corresponde a una parte considerable de la descarga total de los ros, se produce durante una determinada estacin del ao, que por lo general coincide con el momento de menor demanda de agua. Por consiguiente, el problema del desarrollo de los recursos hdricos consiste en transferir el agua de la temporada de oferta mxima a la temporada de menor demanda. La solucin ms obvia y ms comn a este problema consiste en almacenar el agua de superficie en presas, pero el almacenamiento subterrneo puede ser un sustituto adecuado de los sistemas de almacenamiento en la superficie. 5.30 Los embalses estn expuestos a la evaporacin y la filtracin, as como a la sedimentacin, lo que reduce la capacidad de almacenamiento. Entraan prdida de tierras y de habitaciones humanas as como costosos sistemas de canales para la distribucin del agua. Sin embargo, en algunos casos pueden proporcionar energa hidroelctrica y ser un medio para prevenir las inundaciones. El reasentamiento, si se lleva a cabo con sumo cuidado, puede tener xito si los embalses proporcionan recursos pesqueros. El agua subterrnea puede ser una alternativa a los embalses de superficie, pues estn menos expuestos a la evaporacin y son menos sensibles a las lluvias recientes, causan menos daos sociales y tienen un menor efecto ambiental (a menos que el agua sea salina), los costos de capital son ms baratos que en el caso de las presas, y el almacenamiento puede estar ms cerca de los usuarios. Sin embargo, es necesario tener en cuenta los costos ordinarios del bombeo del agua subterrnea.
5.31 El uso conjunto del agua de superficie y el agua subterrnea consiste en combinar el uso de ambas fuentes de agua a fin de reducir en todo lo posible los efectos fsicos, ambientales y econmicos indeseables y mejorar el equilibrio de la demanda y la oferta de agua. Una solucin muy interesante es almacenar el exceso del agua de superficie para recuperarlo durante los perodos secos. Debe estudiarse sistemticamente esta posibilidad cuando se piense organizar un programa de gestin de una cuenca fluvial. 5.32 Los principales factores que se deben tener en cuenta al evaluar la viabilidad del uso conjunto del agua de superficie y el agua subterrnea son:
la capacidad de almacenamiento subterrneo, que debe permitir la absorcin en poco tiempo de grandes volmenes del agua de las avenidas; la capacidad de produccin de los acuferos, que debe permitir recuperar el agua almacenada como una descarga considerable por unidad de pozo de produccin; la disponibilidad de un excedente de agua de superficie o de agua residual para recargar los acuferos; los beneficios econmicos y ambientales derivados de esta opcin en comparacin con la posibilidad del almacenamiento en la superficie.
La rehabilitacin de grandes sistemas 5.33 En Africa uno de los principales problemas de los planes de riego en escala media y en gran escala es la transferencia de la responsabilidad de la gestin de los organismos gubernamentales a las asociaciones de agricultores. Esta transferencia exigir la siguiente reestructuracin tcnica y de organizacin (GRID, 1994).
Al seleccionar una estructura hidrulica para atender las necesidades de agua es necesario tener en cuenta las capacidades, las preferencias y la coherencia social de los usuarios. Los problemas que plantean la cooperacin o la rivalidad entre los grupos son importantes, y algunas veces las intenciones tendrn que ser ineficientes para garantizar el xito de la operacin. En todo lo posible los grandes sistemas deben consistir en unidades hidrulicas independientes. Por ejemplo, debe evitarse el uso de canales de alimentacin muy largos porque las secciones de riego inferiores pueden verse afectadas por las secciones superiores. Debe sustituirse las estaciones de bombeo
centrales por bombas ms pequeas y descentralizadas. La flexibilidad de funcionamiento es un criterio fundamental, puesto que las caractersticas sociales, tales como el tamao de la familia, cambian con el tiempo. La disposicin, las dimensiones y la construccin de un sistema determina tanto las necesidades de mantenimiento como las de funcionamiento. Es necesario tener en cuenta los conocimientos y los recursos de mantenimiento de que se dispone. Es igualmente importante saber si el mantenimiento se efectuar individual o colectivamente y si los costos de mantenimiento se pagarn en efectivo o con mano de obra. El diseo debe permitir la libertad de seleccin del cultivo. Con frecuencia los agricultores necesitan esa libertad para ser ms flexibles y, por consiguiente, distribuir los riesgos y hacer frente a variables tales como el tiempo o los precios de los productos. Las caractersticas del diseo deben incluir sistemas con una capacidad excesiva que permita la flexibilidad del abastecimiento de agua. El volumen de la demanda de mano de obra y su uso oportuno son cuestiones importantes. La decisin relativa al tamao de una parcela influye considerablemente en las necesidades de mano de obra. La construccin de pequeos embalses en las explotaciones agrcolas permite a los agricultores ajustar su demanda de mano de obra y regar pequeas parcelas de hortalizas ya sea manualmente o mediante pequeos sistemas individuales de riego por goteo. En la seleccin de la infraestructura debe influir la capacidad local de operacin y mantenimiento, con el propsito de reducir la dependencia de insumos y servicios exteriores. Por ejemplo, un nmero de pequeas bombas en diferentes lugares puede ser ms fcil de mantener que una sola estacin central de bombeo. La flexibilidad de los sistemas de cultivo suele reducir el grado en que un sistema depende de determinado servicio de comercializacin o del suministro de determinados insumos.
5.34 El proceso de rehabilitacin debe prever consultas peridicas con los usuarios del agua en todas las etapas, as como su aprobacin. Es necesario examinar toda una serie de opciones tcnicas para asegurarse de que se tienen en cuenta las prioridades de los agricultores, con inclusin del lugar, el tamao de la parcela, el mtodo de riego del campo, el nmero de participantes por grupo de canales, los lmites de los bloques y la direccin de los canales. La experiencia ha demostrado que este proceso ayuda a evitar modificaciones costosas y que los costos no superen los de los diseos convencionales5.
Cont.
Notas
Shiklomanov (1996) ha revisado recientemente las cifras correspondientes al balance hdrico mundial, introduciendo algunos ajustes menores que no modifican el cuadro de conjunto. Las cifras correspondientes a la capacidad de los embalses tienen un significado distinto segn se contabilicen. Por ejemplo, si la amplia capacidad de almacenamiento del lago Victoria se incluye en la capacidad general de almacenamiento de Africa, se crea la impresin errnea de que este continente est dotado de una buena infraestructura de almacenamiento de agua. Las necesidades de caudal de los cursos de agua, que se analizan en el Captulo 7 del presente documento, se han establecido a partir de los datos ofrecidos por Postel et al. (1996), con referencia a unas necesidades mnimas de dilucin para las aguas residuales sin tratar, que se cifran en 28,3 l/seg por cada 1 000 personas, lo que equivale aproximadamente a 1 000 m3/per cpita/ao.
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Regresar al texto La cuestin del agua necesaria para la produccin de alimentos fue examinada por Barthelemy (1993), basndose en datos procedentes del Estado de California, Egipto y Tnez. El volumen de agua necesario para cultivar diversos productos (m3/t) se utiliz para establecer la cantidad de agua necesaria para asegurar la dieta de una persona durante un ao; aproximadamente 2 200 m3 en el Estado de California (dieta rica en carne) y 1 100 m3 en Tnez (dieta en la que la carne es escasa). Sin embargo, el agua necesaria para el cultivo de los alimentos procede en parte de la agricultura de secano y, en parte, de la agricultura de regado. La parte que procede de la agricultura de regado se obtiene, a su vez, en parte de la humedad del suelo debida a las lluvias y, en parte, de la humedad suministrada por el agua de riego.
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Los conceptos de seguridad alimentaria, seguridad hdrica y tensin hdrica, as como la necesidad mnima de agua han sido analizados por Shuval (1996) en Israel y la regin del Cercano Oriente. Shuval considera que 125 m3/per cpita/ao son suficientes para que una comunidad pueda prosperar y vivir de manera confortable.
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Las actividades del sector privado abarcan desde la pequea explotacin agrcola familiar, pequeos proyectos de ONG e incluso las inversiones de las grandes empresas. Algunos de los proyectos hdricos que han tenido ms xito en Africa son resultado de iniciativas privadas. Con la nueva actitud, ms liberal, frente al sector privado es posible crear medios para utilizar la financiacin del sector pblico para la promocin de iniciativas del sector privado. Por ejemplo, la Commonwealth Development Corporation (CDC) es una empresa estatutaria britnica establecida en 1948 para ayudar a los pases de ultramar a desarrollar sus economas mediante la inversin en empresas nuevas o ya existentes, concentrndose sobre todo en el sector privado. La CDC ofrece prstamos a largo plazo y capital de riesgo, administra y posee cierto nmero de empresas y sus objetivos son los pases ms pobres. Ha invertido ms de 1 000 millones de dlares en actividades comerciales que entraan el uso de recursos naturales renovables, y ms de una cuarta parte de sus inversiones han sido dirigidas al Africa subsahariana. La CDC administra con xito 19 empresas en diez pases africanos que cuentan con suficiente riego para cultivos tales como el azcar, ctricos, maz, soja, nueces de macadamia, caf, t, productos lcteos, bananos, anans y cacahuetes.
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El Office du Niger abarca 55 000 ha de superficie regada, dedicada fundamentalmente a la produccin de arroz y cultivada por explotaciones familiares. Este proyecto es un laboratorio clsico de riego. Se inici en el decenio de 1930, y ha pasado por todos los altibajos de la historia del riego. Aunque se encontraba en una situacin difcil a comienzos del decenio de 1980, ha alcanzado ahora un nivel de productividad igual a los mejores sistemas de Asia, y
cuenta con instalaciones de excelente rendimiento, una buena administracin, variedades de arroz de alto rendimiento, y agricultores que aceptan las innovaciones.
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8. Alimentos para el consumidor: comercializacin, elaboracin y distribucin

1. Introduccin
1.1 La ausencia de sistemas de comercializacin, elaboracin y distribucin que funcionen perfectamente es un obstculo en el camino hacia el objetivo de la seguridad alimentaria universal. Con demasiada frecuencia, la capacidad para almacenar alimentos y trasladarlos desde las zonas de produccin a las de elaboracin o consumo es insuficiente. Las instalaciones de elaboracin funcionan a menudo de modo ineficaz. Los costos de la comercializacin pueden ser considerables y constituir un componente importante del precio final. En un gran nmero de pases, las limitaciones principales estn dadas por sistemas inadecuados de transporte y elaboracin. Los costos de estas limitaciones en lo que respecta a oportunidades de empleo perdidas, crecimiento econmico no realizado y acceso material insuficiente a los alimentos, son enormes. 1.2 A medida que avanza el proceso de crecimiento urbano, aumenta la proporcin de los alimentos que se consumen a nivel nacional en un lugar distinto de aqul donde se producen. El sistema de comercializacin debe ampliarse para ofrecer los servicios necesarios en la medida en que los productores venden en mercados alejados de aqullos donde los consumidores compran sus alimentos.
1.3 El proceso de crecimiento urbano influye tambin en la composicin de la dieta. Las personas que residen en zonas urbanas tienen una dieta con un porcentaje mayor de alimentos elaborados, en parte porque algunos alimentos no soportan bien el transporte. Algunos alimentos se deterioran poco despus de su recoleccin, a menos que se elaboren. Los productos frescos deben transportarse al mercado poco despus de su produccin, ya sea directamente al consumidor o al elaborador. La composicin de la dieta nacional cambia tambin a medida que avanza el proceso de desarrollo. Los consumidores buscan una variedad ms amplia de alimentos, inducidos por el aumento de los ingresos y la exigencia de una preparacin fcil. 1.4 El crecimiento urbano y el desarrollo tienden a alentar a productores, comunidades y pases a especializarse en productos respecto de los cuales tienen una ventaja comparativa. Sin embargo, las necesidades de los hogares, los factores agroclimticos y los medios de produccin conocidos y disponibles limitan las modalidades de produccin de alimentos. A reserva de estas limitaciones, los productores tienden a concentrarse en la produccin de los productos que probablemente les permitirn obtener los rendimientos sociales y econmicos ms altos. 1.5 La especializacin estimula el comercio de productos alimenticios entre los miembros de la comunidad local o entre estos y otras comunidades cercanas o lejanas. Con el tiempo, y siempre que el transporte sea fiable y eficiente, la corriente de productos alimenticios que se desplaza entre comunidades aumenta y sirve de base para el ulterior desarrollo de los sistemas de comercializacin, elaboracin y distribucin. 1.6 Las diferencias en los factores agroclimticos impiden una produccin eficiente de toda la gama de alimentos necesarios para una dieta sana. La eficiencia ptima se alcanza cuando una comunidad se especializa en la produccin de productos respecto de los cuales tiene una ventaja comparativa. Antes de que esto pueda suceder, es necesario que haya un sistema eficiente que permita llevar los productos de las zonas de produccin a las de elaboracin o consumo. 1.7 Una gran parte de los recursos dedicados a satisfacer la creciente demanda de consumo de alimentos se ha asignado tradicionalmente a mecanismos destinados a aumentar la produccin y la productividad agrcolas. En casi todos los pases, se ha prestado mucha menos atencin a la cadena a lo largo de la cual los alimentos llegan hasta el consumidor. Un buen ejemplo de ello fue la Conferencia Mundial sobre la
Alimentacin de 1974, en la que, aparte de un breve reconocimiento de que los esfuerzos encaminados a aumentar la produccin de alimentos debern ir acompaados del mayor empeo posible por evitar el desperdicio de alimentos en cualesquiera de sus formas1, se hizo caso omiso de las cuestiones relacionadas con la comercializacin, elaboracin y distribucin de alimentos. 1.8 Esta negligencia relativa es difcil de explicar si se tiene en cuenta la contribucin esencial que estos sectores realizan a las economas nacionales y al empleo y su importancia para garantizar un suministro suficiente, diversificado y de bajo costo de alimentos a los consumidores a lo largo de todo el ao. El hecho de que en los pases occidentales la parte correspondiente a los productores de alimentos en el precio final que pagan los consumidores siga disminuyendo es indicativa de la importancia del sector. Por ejemplo, en Alemania la creciente importancia de la elaboracin hizo que los productores agrcolas recibieran el 35 por ciento del precio al por menor en 1960, el 26 por ciento en 1975 y slo el 14 por ciento a finales del ltimo decenio2. 1.9 Cuando la cadena de comercializacin no funciona correctamente, la inversin en la produccin resulta ms costosa, a la vez que ms arriesgada, y puede acabar por resultar antieconmica. En muchos pases en desarrollo, el almacenamiento defectuoso de los cereales bsicos no slo se traduce en una prdida de alimentos, sino tambin en un despilfarro de los recursos necesarios para producirlos. Estos recursos podran haberse utilizado para diversificar la dieta, o para producir cultivos de exportacin. Asimismo, unas condiciones inadecuadas de manipulacin y transporte de productos de alto valor para la exportacin, como por ejemplo frutas, pueden poner en peligro una costosa inversin en instalaciones de produccin. 1.10 Una cadena postcosecha eficaz puede ser inocua para el medio ambiente y promover el desarrollo sostenible. La produccin de cultivos para satisfacer la demanda del mercado, la reduccin al mnimo de las prdidas en la cadena de comercializacin y la distribucin eficaz de los alimentos a las zonas donde hay una demanda de consumo son factores que contribuyen a evitar una produccin innecesaria, la cual puede utilizar recursos escasos de agua, requerir una intensa aplicacin de plaguicidas y fertilizantes y ocasionar la erosin y degradacin del suelo. Cuando los recursos alimentarios se ven amenazados, por ejemplo en el caso de las poblaciones de peces, la ineficacia y las prdidas en la cadena de distribucin no hacen sino agravar una situacin ya peligrosa. La mejora de los mtodos de distribucin contribuye a reducir el trfico, reduciendo por tanto los gastos de energa. Unas instalaciones ms
eficaces, como por ejemplo mercados al por mayor, reducen la congestin y redundan en una mejora de la salud pblica al permitir condiciones de manipulacin de alimentos ms higinicas. 1.11 El pronstico de que entre 1990 y el ao 2010 la produccin de cereales en los pases en desarrollo aumentar en unos 472 millones de toneladas y la produccin de carne en unos 78 millones de toneladas da una idea de la importancia de la comercializacin, elaboracin y distribucin3. Se prev que en ese mismo perodo la poblacin rural de los pases en desarrollo crecer un 0,6 por ciento al ao y la urbana un 3,3 por ciento4. Por consiguiente, es probable que una parte considerable de la produccin adicional prevista ser objeto de comercializacin o elaboracin, o de ambas cosas. Adems de proporcionar una salida para los productos de los agricultores, los sectores de la comercializacin y la elaboracin generan un valor aadido considerable y ofrecen oportunidades para crear empresas en las zonas rurales. A su vez, esto debera contribuir al crecimiento de la actividad comercial y del empleo y frenar la afluencia de la poblacin a los centros urbanos. De hecho, como se seal anteriormente, el valor aadido a travs de la comercializacin y, en particular, de la elaboracin, puede ser mucho mayor que el valor de la produccin primaria. Las necesidades futuras de inversin para sostener el sector sern enormes. En el documento preparado para la Cumbre Mundial de la Alimentacin que lleva por ttulo La inversin en la agricultura: Evolucin y perspectivas5 se estima que las necesidades anuales netas de inversin en el sector postcosecha ascendern a unos 15 000 millones de dlares EE.UU., slo para ampliar su capacidad como respuesta al crecimiento de la poblacin y a la demanda del mercado. 1.12 Como se sealaba en el estudio de la FAO La agricultura: hacia el ao 20106, es un hecho reconocido que la pobreza es la causa principal de la desnutricin. Aliviar la pobreza es una tarea mproba, pero se puede hacer mucho por mejorar el acceso de los grupos pobres de la poblacin a alimentos baratos e inocuos mejorando su manipulacin entre la explotacin agrcola y el punto de consumo. Aumentando la eficacia de la cadena de comercializacin se pueden reducir los costos y por consiguiente los precios para el consumidor. La reduccin de las prdidas postcosecha puede traducirse en una disminucin apreciable de los precios de consumo. Estas mejoras de la eficacia son esenciales si se quiere que las personas con un poder adquisitivo limitado tengan acceso a una cantidad suficiente de alimentos de calidad apropiada. En muchas zonas rurales, el empleo en actividades posteriores a la produccin, como la elaboracin, puede contribuir notablemente a aumentar los ingresos y por consiguiente a aliviar los problemas de la desnutricin.
Las mujeres desempean una funcin importante, y con frecuencia determinante, en tales actividades. 1.13 Este documento se centra en la elaboracin y comercializacin de cultivos de cereales bsicos, as como de frutas y hortalizas y, en menor medida, productos pecuarios y pesqueros y productos forestales no madereros. El documento empieza examinando las medidas que pueden adoptarse para evitar la asignacin desacertada de los recursos productivos, que es a menudo una importante fuente de prdidas. El peligro de la sobreproduccin puede reducirse al mnimo si se deja que los productores planifiquen su produccin en consonancia con las necesidades de los consumidores, teniendo en cuenta las seales de los precios y si los gobiernos se abstienen de ofrecer subvenciones innecesarias. En el presente documento se examina la manipulacin postcosecha en las explotaciones agropecuarias y la funcin del almacenamiento tanto en stas como en el sistema de comercializacin. Muchos intentos de promover mtodos mejorados de manipulacin, almacenamiento y elaboracin primaria han fracasado porque se han planificado sin tener en cuenta la capacidad o disponibilidad de los productores para pagar las mejoras o sin tomar en consideracin el modo en que funciona el sistema de comercializacin y la necesidad de que quienes participan en l obtengan un beneficio. 1.14 Si satisfacen la demanda de los consumidores, los agricultores, comerciantes y elaboradores podrn realizar operaciones comerciales rediticias. Sin embargo, la capacidad del sistema de comercializacin para funcionar de modo eficaz y rentable depende tambin de la existencia de un entorno normativo, econmico y legislativo propicio. Es esencial reconocer que si se quiere que suministren los servicios necesarios, todos los que intervienen en el sistema postproduccin han de poder realizar actividades comerciales rediticias. En segundo lugar, es importante establecer un entorno macroeconmico apropiado con el fin de facilitar el comercio y crear las condiciones para un crecimiento econmico equitativo. Entre las funciones del gobierno puede incluirse tambin la de proporcionar una infraestructura y servicios de apoyo apropiados, como por ejemplo mercados y servicios de informacin. En el documento se examinan esas cuestiones y se estudian los modos en que podra asegurarse el suministro de alimentos a las zonas urbanas en rpido crecimiento. Tambin se insiste en las cuestiones relacionadas con la calidad e inocuidad de los alimentos. A continuacin se examina la funcin de la elaboracin de alimentos y se determinan las condiciones para que las empresas de este sector funcionen satisfactoriamente. Por ltimo, se formulan diversas recomendaciones
en relacin con las iniciativas futuras de los gobiernos y donantes en el sector postcosecha. 1.15 Aunque el documento se centra en la comercializacin y elaboracin de cultivos alimentarios a nivel nacional, casi todas las observaciones que se hacen son tambin vlidas para el comercio internacional de productos alimenticios, con la limitacin aadida de que el comercio entre pases se ve entorpecido por los obstculos nacionales arancelarios y no arancelarios al comercio. Los productos alimenticios han sido incluidos en la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales, lo que debera aumentar las posibilidades del comercio de alimentos. Para aprovechar estas posibilidades, los pases tendrn que fortalecer sus conocimientos en materia de comercializacin e impulsar disposiciones internas eficaces sobre comercializacin y manipulacin antes de la exportacin.
2. Satisfaccin de la demanda de los consumidores

Ventajas de suministrar lo que necesitan los consumidores 2.1 Aunque la planificacin centralizada de la produccin es ahora cosa del pasado en casi todos los pases, la importancia de orientar la produccin a las necesidades de los consumidores sigue siendo a menudo ignorada. Una informacin insuficiente sobre la demanda, en lo que respecta a cantidades, precios y requisitos de calidad, contina redundando en una distribucin desacertada de los recursos y una prdida de mercados. En el marco de la planificacin centralizada o de los acuerdos estatales de compra, el gobierno asuma el costo de estos desaciertos; en los mercados liberalizados es el agricultor el que sufre las consecuencias. La mayor disponibilidad de informacin sobre las necesidades del mercado permitir a los agricultores adoptar en el futuro decisiones ms documentadas sobre lo que han de plantar y cundo han de plantarlo. Adecuacin de la produccin a la demanda 2.2 El despilfarro resultante de los desequilibrios entre la oferta y la demanda de determinados cultivos puede causar prdidas financieras y alimentarias considerables. Esto ha sucedido con frecuencia cuando se han concedido subvenciones a los productores, ocasionando de este modo una alteracin en las seales normales de los precios del mercado. Abundan los ejemplos de subvenciones de este tipo. Se cita
con frecuencia la Poltica Agrcola Comn de la Unin Europea, pero casi todos los gobiernos han subvencionado la produccin de alimentos7 y muchos continan hacindolo. A menudo se han tomado medidas con el fin de almacenar los excedentes para los cuales haba pocas perspectivas de mercado, o, por el contrario, para transformar las materias primas excedentes en productos para los que no haba una demanda.
Recuadro 1 PRODUCIR PARA ATENDER LA DEMANDA Dos pases insulares ofrecen ejemplos del modo en que pueden los productores responder a las oportunidades del mercado, siempre que haya sistemas de produccin apropiados. En las Maldivas, los agricultores se centran en la produccin de sandas casi exclusivamente en el perodo del Ramadn, cuando la demanda de consumo es alta y pueden obtenerse buenos precios. En Tonga, los agricultores han cultivado en los ltimos aos esa misma fruta para exportarla a Nueva Zelandia, con el fin de cubrir una laguna de dos meses en que el suministro de otras frutas en el mercado de este pas era limitado.
2.3 El hecho de que buena parte de la produccin alimentaria dependa de las fluctuaciones climticas hace que sea imposible evitar por completo la variabilidad en esta produccin. No obstante, en el caso de muchos productos hortcolas se pueden reducir los efectos de la saturacin produciendo diversas variedades. El uso de variedades tempranas y tardas ampla la duracin de la campaa y aumenta las ganancias, pero slo ser rentable si las variedades utilizadas tienen un rendimiento razonable y obtienen la aceptacin de los consumidores. Algunas variedades pueden almacenarse durante ms tiempo que otras, pudindose aprovechar esta caracterstica para prolongar el perodo en que el cultivo est a disposicin de los consumidores. Sin embargo, mientras que los investigadores han avanzado considerablemente en la obtencin de frutas y hortalizas con unas caractersticas postcosecha definibles, no siempre lo han hecho en el caso de los cultivos bsicos. El maz blanco hbrido, por ejemplo, tiene un rendimiento mucho ms alto que las variedades tradicionales, pero siendo que sus caractersticas de
almacenamiento en las explotaciones agrcolas son deficientes requiere una gestin especializada. Estas caractersticas estn adquiriendo especial importancia en gran parte de Africa, en la medida en que se est reduciendo la funcin de las juntas de comercializacin y los agricultores estn teniendo que almacenar gran parte de sus excedentes, en sus explotaciones durante varios meses. 2.4 Un modo de evitar que se creen excedentes de algunos cultivos, en particular hortalizas, consiste en escalonar las fechas de plantacin, cuando es posible hacerlo. Una buena produccin fuera de temporada puede dar ganancias notablemente ms altas y ser ms econmica que el almacenamiento de larga duracin. Los productores tienen tambin cierto margen para retrasar la cosecha. En ciertas circunstancias pueden utilizarse sustancias qumicas que regulan el crecimiento, lo que permite escalonar la recoleccin. Sin embargo, aunque es posible que los consumidores de los pases ms ricos estn dispuestos a pagar por disponer todo el ao de determinados cultivos, puede que los de los pases ms pobres no tengan el poder adquisitivo necesario para justificar el aumento de los costos para el agricultor. 2.5 Como en el caso de los productos agrcolas, las caractersticas de los animales en el momento del sacrificio y las propiedades adquiridas durante la cra determinarn la calidad del producto en el momento del consumo, ya se venda fresco, congelado o elaborado. La produccin pecuaria y lctea puede ser tambin estacional, como resultado de la variabilidad de la temperatura, las precipitaciones y el crecimiento de los pastos. Los granjeros tienden a planificar el nacimiento de las cras con el fin de aprovechar al mximo las condiciones naturales, lo cual da lugar a una mayor disponibilidad de leche en determinadas pocas del ao. No obstante, la utilizacin de diferentes variedades de pastos o forraje mejorado permite a los granjeros planificar la produccin de leche en perodos en que la oferta es escasa. En el caso de la carne, el peso de los animales variar con arreglo a la disponibilidad de pastos y forrajes, lo que afectar la decisin de los granjeros sobre el momento de sacrificar los animales. Con una adecuada informacin, los granjeros pueden calcular si unos precios ms altos justificarn el sacrificio de animales con un peso inferior. En el sector pecuario, pueden citarse como ejemplos notables de la adecuacin de la oferta a la demanda la produccin de pavos para la fiesta de Accin de Gracias en los Estados Unidos o para las Navidades en muchos otros pases occidentales, y la produccin de corderos para el perodo del Ramadn en los pases musulmanes.
2.6 Actualmente en las economas ms avanzadas, a muchos agricultores les preocupa menos adecuarse a las necesidades de los consumidores finales que atender la demanda de los elaboradores. Por citar slo un ejemplo, la industria suiza de los alimentos congelados ofrece actualmente unos 500 productos distintos a los consumidores. En estas circunstancias, no es necesario que los agricultores comprendan la evolucin de la demanda de las materias primas que produce. Existe una tendencia creciente a que se establezcan contratos directos entre los agricultores y los elaboradores o comerciantes. Estos contratos reducen la libertad del agricultor para aprovechar la demanda del mercado a cambio de ventas y precios garantizados8. Hasta cierto punto, la misma situacin se da ahora entre los productores de artculos que han de consumirse frescos, como las frutas y hortalizas, quienes, cada vez ms, suministran directamente bajo contrato a supermercados, en lugar de utilizar los canales tradicionales de comercializacin al por mayor. Dnde hay que producir 2.7 Los agricultores respondern a la demanda del mercado siempre que se les pueda garantizar que esta demanda no se ver indebidamente alterada por intervenciones del gobierno que entorpezcan el funcionamiento normal de la oferta y la demanda. En muchos pases, una cuestin que suscita especial preocupacin entre los productores de cereales es la distribucin deficientemente planificada de la ayuda alimentaria, que redunda en un descenso de los precios del mercado. Existe el riesgo de que este descenso cree un crculo vicioso en virtud del cual los agricultores responden a los precios ms bajos produciendo menos, de manera que se necesita ms ayuda alimentaria. Una coordinacin deficiente de las entregas de reservas gubernamentales de seguridad alimentaria puede tener efectos igualmente perturbadores. 2.8 Mientras que los agricultores tienen pocas posibilidades, si es que tienen alguna, de elegir dnde han de plantar o criar ganado, en el pasado los gobiernos han intentado a veces influir en la ubicacin general de la produccin a travs de polticas de precios y de otro tipo. En varios pases en desarrollo las polticas encaminadas a estimular la produccin subvencionada de uno o dos productos bsicos fomentaron la produccin en zonas remotas de productos de bajo peso en funcin del valor y dieron lugar a que los gobiernos se enfrentaran a unos gastos de transporte excesivos tanto para los insumos como para los productos resultantes. Estas polticas demostraron ser a la larga insostenibles desde el punto de vista financiero. Las ltimas tendencias
hacia la liberalizacin de los mercados han hecho que casi todos los pases abandonen la aplicacin de polticas de precios para todo el territorio, con lo que los agricultores han tenido que diversificar la produccin de acuerdo con sus ventajas comparativas. Una situacin similar se observa en las antiguas economas de planificacin centralizada, donde la produccin orientada al mercado est sustituyendo a la asignacin de la produccin y los insumos con arreglo a los dictados burocrticos. 2.9 Los proyectos de desarrollo dirigidos por gobiernos, organizaciones no gubernamentales (ONG) y donantes han sido a veces culpables de promover la produccin de alimentos en zonas con una infraestructura viaria escasa y una disponibilidad de transporte insuficiente. Ha habido una tendencia a considerar que la produccin de productos hortcolas, pecuarios y lcteos ofreca posibilidades para aumentar los ingresos de los agricultores ms pobres. Esto se ha hecho a menudo sin tener en cuenta las cuestiones relacionadas con los costos de comercializacin y la disponibilidad de infraestructura y canales de comercializacin adecuados. Utilizacin de la informacin sobre los precios 2.10 Si los agricultores estn al tanto de los precios estacionales y de las modalidades de la demanda de aos anteriores, pueden en teora planificar ms eficazmente su produccin. Utilizando la tecnologa apropiada, pueden recoger la cosecha antes de la baja prevista de los precios y despus de que stos empiecen a subir de nuevo. Una informacin diaria o semanal sobre los precios de la oferta y la demanda en el mercado puede ayudar a los agricultores a decidir cundo han de cosechar y, en los pases territorialmente mayores, dnde han de enviar sus productos9. En los pases desarrollados, los agricultores estn en general en condiciones de obtener e interpretar por s mismos la informacin sobre el mercado, pero en los pases en desarrollo los productores necesitarn probablemente, tanto un servicio de informacin sobre los precios del mercado, como asistencia para interpretar la informacin y planificar la produccin. Sin embargo, el personal de extensin, si bien suele estar capacitado para ofrecer asesoramiento sobre aspectos de la produccin, con frecuencia no tiene acceso a la informacin sobre comercializacin y actividades postcosecha.
3. Operaciones postcosecha en las explotaciones
Determinacin de mejoras econmicas viables 3.1 La cantidad, calidad y precio de los productos a disposicin de los consumidores dependen fundamentalmente del modo en que estos productos se manipulan en la explotacin agropecuaria. La inocuidad de los alimentos es tambin una cuestin de gran importancia. Por ejemplo, el uso de tcnicas defectuosas de secado y almacenamiento pueden causar la proliferacin de micotoxinas10. Con el fin de mejorar la manipulacin postcosecha, la FAO estableci en 1978 el Programa Especial de Accin para la Prevencin de las Prdidas de Alimentos (PPA). Los esfuerzos del PPA se han dirigido a los pequeos agricultores que en los pases en desarrollo producen la mayor parte de los alimentos, tanto para ellos mismos como para el mercado. Ms de la mitad de estos pequeos agricultores son mujeres, las cuales suelen desempear tambin una funcin importante en las actividades postproduccin. 3.2 En el decenio de 1970, los especialistas en actividades postcosecha tendieron a centrarse en la cuantificacin de las prdidas materiales. Gran parte de estos estudios acabaron siendo descartados por ser demasiado costosos y exigir mucho tiempo11. El enfoque del sector postcosecha se modific gradualmente para prestar mayor atencin al estudio del sistema postproduccin y especificar sus problemas e impedimentos12. Sin embargo, al haberse adoptado un planteamiento no comercial, las mejoras propuestas se basaron a veces en lo que se consideraba tcnicamente posible, y no en lo que estaba econmicamente justificado.
Recuadro 2 MAGNITUD DE LAS PERDIDAS POSTCOSECHA DE ALIMENTOS Estimaciones anteriores indicaban que las prdidas totales de arroz en las explotaciones agrcolas de Asia ascendan a un 25-30 por ciento. Estudios ms recientes de proyectos de la FAO han cifrado estas prdidas en aproximadamente la mitad de este volumen. Aunque no son tan graves como se estimaba en un principio, unas prdidas del 12 por ciento en la India y Sri Lanka, del 13 por ciento en Bangladesh, del 15 por ciento en Tailandia y del 16 por ciento en Nepal representan, no obstante, un desperdicio considerable
de alimentos, mano de obra e insumos. Aun cuando fuera posible reducir las prdidas en una dcima parte, los alimentos economizados slo en Asia ascenderan a ms de 5 millones de toneladas al ao. Una de las principales enseanzas es que si los esfuerzos por reducir las prdidas se concentran nicamente en una o dos fases de la cadena postcosecha se conseguirn resultados limitados. Los intentos de reducir las prdidas deben abarcar todas las fases. Por ejemplo, las prdidas registradas en diferentes fases, en el caso de Bangladesh, son las siguientes:
Fase Recoleccin manual Secado en el campo Transporte Trilla Secado Sancochado Almacenamiento Molienda
Porcentaje 2,3 0,7 0,5 1,4 1,6 1,9 0,9 3,8
3.3 En general, las tecnologas mejoradas postcosecha para los cereales estn perfectamente delimitadas13. En el futuro, las actividades postproduccin relativas a los cereales se centrarn en adaptar esas tecnologas a las condiciones concretas y a asegurar que sean econmica y socialmente viables. Sin embargo, otros cultivos ofrecen un amplio margen para seguir elaborando tecnologas aplicables a pequeas y medianas empresas. Por ejemplo, existe la posibilidad de crear nuevos productos con perspectivas de mercado a partir de cultivos tradicionales como la batata. Aspectos economicos de la mejora postcosecha 3.4 En teora, si se utilizaran efectivamente todas las tecnologas e infraestructuras conocidas, las perdidas en el sistema postcosecha podran reducirse considerablemente. Sin embargo, el principio rector de casi todas las actividades encaminadas a reducir prdidas debe ser que
los beneficios propuestos de la reduccin de las prdidas o el aumento de los precios han de superar los costos de las mejoras previstas en una cuanta suficiente para justificar el gasto en inversin y el riesgo concomitante. Las mejoras postcosecha en los pases en desarrollo debern ser, siempre que sea posible, relativamente sencillas y de bajo costo. En los pequeos almacenes para cereales, unas mejoras sencillas para conseguir que las estructuras existentes sean seguras contra ratas y parsitos y facilitar la aplicacin de plaguicidas pueden ser ms apropriadas que la construccin de nuevos almacenes tcnicamente ms avanzados. Los pequeos agricultores, en particular, tienden a tolerar prdidas bastante elevadas antes de introducir cambios costosos en sus sistemas de almacenamiento, con le riesgo de no obtener un rendimiento positivo. Recuadro 3 CULTIVO DE PAPAS EN BANGLADESH Muchas de las observaciones que se han hecho en este documento quedan perfectamente ilustradas por la reciente experiencia del cultivo de papas en Bangladesh. El pas ofrece excelentes oportunidades para la produccin de hortalizas fuera de temporada, y en 1990 el gobierno puso en marcha un programa de diversificacin de cultivos, para aprovechar esta posibilidad con la asistencia del Canad y de los Pases Bajos. Demostraciones en las explotaciones agrcolas, bien planificadas y ejecutadas, convencieron a los agricultores de la posibilidad de introducir cultivos de papas o de aumentar el rendimiento de los ya existentes. En 1993/94 las familias de las zonas que participaban en el proyecto haban aumentado el rendimiento de 10 a 18,1 toneladas por hectrea. Lamentablemente, la atencin que se haba prestado a la mejora de la produccin no se haba extendido al sistema postcosecha. Al principio esto no plante problemas importantes, ya que las familias de agricultores consuman gran parte de su produccin y el sistema de comercializacin vigente permita hacer frente a los excedentes, para los cuales haba una demanda de consumo suficiente. Sin embargo, la constante expansin de la superficie
sembrada de papas, unida a una cosecha excelente en la campaa de 1994/95, caus serios problemas a los agricultores y puso de manifiesto los defectos del planeamiento adoptado. La demanda de papas entre los consumidores de Bangladesh result ser relativamente limitada. Aunque en el programa se haba promovido el consumo de papas entre los agricultores, no se haba hecho un esfuerzo suficiente para fomentarlo entre otros consumidores. Este problema habra podido superarse tal vez si hubiera habido instalaciones suficientes para el almacenamiento, de manera que las papas llegaran lentamente al mercado. Pero, por ejemplo, en el distrito de Munjiganj la produccin ascendi a 350 000 toneladas cuando la capacidad de almacenamiento era slo de 55 000 toneladas. Muchos agricultores anunciaron que en 1995/96 no cultivaran papas, ya que en la campaa de 1994/95 haban sufrido prdidas. 3.5 Entender el modo en que funciona el sistema de comercializacin es una condicin previa para cualquier actividad de mejora postcosecha. Por ejemplo, los intentos de mejorar el secado de los cereales destinados al mercado, en las explotaciones agrcolas, tendrn poca repercusin si los agricultores no pueden obtener un precio ms alto por unos cereales perfectamente secos14. Al planificar las mejoras postcosecha se ha tendido a pasar por alto las relaciones de los agricultores con los comerciantes o elaboradores del sector privado. El recelo hacia el sector privado entre los organismos de ayuda, los funcionarios pblicos y las ONG ha dado lugar a que se promovieran y subvencionaran actividades postcosecha de grupos de agricultores, a menudo en competencia con el sector privado. La actividad de las empresas comerciales de estos grupos no ha sido en general satisfactoria. Por otra parte, el sector privado ha demostrado que, cuando existe un entorno econmico y una poltica favorables, puede responder rpidamente a las oportunidades comerciales y ofrecer los servicios necesarios a agricultores y consumidores. El reciente aumento del nmero de pequeas empresas dedicadas a triturar maz en el Africa austral, como respuesta a la liberalizacin de los mercados de este cereal, es un buen ejemplo de ello15. Aspectos sociales 3.6 La introduccin de mejoras postcosecha tropieza con obstculos tanto sociales como econmicos, que son objeto de creciente atencin.
La limitacin de la mano de obra es un elemento determinante. En las zonas rurales, donde por lo general sigue sin haber un nivel suficiente de equipo mecnico, el trabajo manual es el factor de produccin ms importante. Como consecuencia de la migracin, la mano de obra agrcola escasea con frecuencia y durante los perodos de mayor actividad puede ser necesario que los nios dejen la escuela para ayudar en las labores agrcolas. Una encuesta socioeconmica realizada por un proyecto de la FAO en Swazilandia revel que las mujeres participaban intensamente en todas las operaciones de manipulacin del maz y que la recoleccin se pospona con frecuencia para que los nios pudieran participar en ella durante sus vacaciones escolares. Una de las recomendaciones fue que se adaptara el calendario escolar de manera que los nios tuvieran vacaciones durante el perodo de la recoleccin16. 3.7 La utilizacin de tecnologa puede tener efectos perjudiciales involuntarios sobre los pobres y las mujeres. En Sierra Leona y otros lugares, la introduccin en las aldeas de mquinas trilladoras y aventadoras signific la prdida de los derechos tradicionales de espigueo para las mujeres que antes realizaban esta labor manualmente. Otros aspectos sociolgicos que han de tenerse en cuenta son si la intervencin postcosecha propuesta est en contradiccin con las creencias religiosas, la capacidad de organizacin, las estructuras tradicionales de la aldea o las prioridades domsticas. Tambin es esencial comprender el proceso de toma de decisiones dentro del hogar, as como saber quin controla los recursos de ste.
4. El almacenamiento en el sistema de comercializacin

Asegurar la viabilidad econmica 4.1 El almacenamiento tiene mltiples funciones, pero todas ellas entraan el desplazamiento de productos a lo largo del tiempo, ya sea para proporcionar a las familias que viven de la agricultura de subsistencia un suministro de alimentos despus del perodo de la cosecha, para constituir reservas nacionales de alimentos en caso de emergencia o para garantizar la disponibilidad de alimentos exticos durante todo el ao a los consumidores opulentos. Como en el caso de las dems actividades postcosecha, la decisin de proceder al almacenamiento por motivos ajenos a la seguridad alimentaria debe regirse por el principio de que los precios que puedan obtenerse despus del almacenamiento compensen con creces el costo del mismo17.
4.2 En el futuro ser importante que haya una creciente conciencia de las repercusiones del proceso de liberalizacin en curso para el almacenamiento. Los gobiernos, donantes y organismos de asistencia tcnica pueden desempear una importante funcin realizando un anlisis detenido del modo en que funciona el sistema de comercializacin con el fin de identificar mejoras efectivas en la manipulacin y el almacenamiento18. Adems, en una poca de rpida evolucin en los sistemas de comercializacin, como resultado de los cambios normativos y del desarrollo urbano, es sumamente necesario que el planeamiento de estos anlisis sea dinmico y no esttico. En muchos pases en desarrollo, una consecuencia de las medidas de ajuste estructural (vase el Recuadro 4) ha sido que las instalaciones de almacenamiento y manipulacin, que con anterioridad eran propiedad de los organismos paraestatales encargados de explotarlas, son ahora en gran medida superfluas o se utilizan con fines para los que no haban sido concebidas. Sin embargo, se siguen construyendo instalaciones de almacenamiento que no son compatibles ni con las necesidades actuales ni con las que probablemente tendrn el gobierno o los sectores comerciales cuando se haya completado la liberalizacin. Modificacin de las necesidades de almacenamiento 4.3 Algunos de los antiguos almacenes de los organismos de comercializacin seguirn siendo necesarios para las reservas de seguridad alimentaria que, al menos en un principio, sern probablemente administrados por los gobiernos, pero es posible que otros no se utilicen. Si bien hay cierto margen para que los comerciantes asuman algunas de las funciones de almacenamiento entre perodos de cosecha que antes correspondan a los organismos de comercializacin de cereales, estos comerciantes se enfrentan por lo general a una falta de capital para financiar existencias. Un modo de superar este problema podra ser que los comerciantes depositaran en almacenes seguros estas existencias y las ofrecieran como garanta para conseguir prstamos19. Tambin parece haber un margen para las empresas especializadas en almacenamiento, las cuales podran ser empresas privadas que se hiciesen cargo de los almacenes de las juntas de comercializacin o antiguos organismos de comercializacin que tratasen de impulsar nuevas actividades comerciales. Los gobiernos pueden prestar asistencia a estas iniciativas promoviendo la legislacin correspondiente y asesorando sobre las normas de calidad apropiadas. 4.4 Muchos de los grandes almacenes utilizados por las organizaciones de distribucin de frutas y hortalizas de las antiguas economas de planificacin centralizada son inapropiados para los mayoristas a escala
ms reducida que estn empezando a surgir. En muchos pases, el sector privado se ha hecho cargo de esas grandes instalaciones, pero tiende a utilizarlas para almacenar una amplia variedad de bienes de consumo, y no slo productos frescos. Las cmaras frigorficas estaban a menudo mal diseadas y en general son tan grandes y estn tan deficientemente conservadas que el sector privado no puede explotarlas de modo rentable. La interrupcin del antiguo sistema de distribucin ha dado lugar, en muchos casos, a que los agricultores hayan tenido que asumir la responsabilidad de comercializar sus propios productos. Con el tiempo, cabe prever que surgirn mayoristas que utilicen tcnicas modernas de manipulacin de frutas y hortalizas. Sin embargo, probablemente tendrn que invertir en sus propias instalaciones de almacenamiento en lugar de seguir utilizando la infraestructura del sistema anterior. 4.5 Existe un amplio margen, especialmente en el caso de los productos hortcolas, para utilizar la tecnologa postcosecha mejorada ya disponible. Por ejemplo, la mejora del sistema de regulacin de la temperatura y humedad de los almacenes y el uso de la atmsfera controlada permiten ampliar el perodo de almacenamiento20. Sin embargo, en general es preferible rechazar la tentacin de buscar soluciones puramente tecnolgicas a los problemas en el sector postcosecha21. A menudo, un examen de los aspectos econmicos, sociales y administrativos permite determinar soluciones menos costosas y ms apropiadas. Por ejemplo, en la poca de fuerte intervencin de los gobiernos en la comercializacin, se construyeron muchas cmaras frigorficas en mercados mayoristas para almacenar productos locales, pero estas cmaras terminaron utilizndose nicamente para almacenar frutas importadas, ya que el almacenamiento de alimentos perecederos producidos en el pas era incompatible con la venta diaria de productos frescos en consignacin.
5. Mejora de los servicios de comercializacin ofrecidos a los agricultores: la funcin del gobierno
Un entorno propicio para el sector privado
5.1 Se reconoce ahora que la intervencin directa de los gobiernos en la comercializacin de productos no suele ser el mejor modo para ayudar a los agricultores. Sin embargo, puede que el apoyo indirecto a los que participan en la comercializacin siga siendo necesario en muchos pases, especialmente en los que han sufrido recientemente cambios normativos que afectan al sistema postproduccin y en los que la adaptacin a un nuevo sistema de comercializacin requerir un esfuerzo considerable. 5.2 Son muchos los modos en que los gobiernos pueden facilitar la mejora de los servicios postcosecha y de comercializacin ofrecidos a los agricultores, tales como mejorar la infraestructura de comercializacin rural, mantener las carreteras, fortalecer los conocimientos de comercializacin y postcosecha de los servicios de extensin y facilitar informacin sobre el mercado. Pero lo ms importante es un entorno normativo claro y estable en el que el sector privado pueda realizar actividades lucrativas. A menos que los comerciantes puedan comprar y almacenar los productos en la seguridad de que el Estado no les acusar de acaparadores y embargar sus existencias, no introducir controles de precios y no colocar en el mercado grandes cantidades de existencias pblicas o de ayuda alimentaria causando as un hundimiento de los precios. Sin estas seguridades no es probable que participen activamente en el mercado, lo cual har que los costos de transaccin sean ms altos y los precios ms inestables. El sector privado podr tambin funcionar de modo ms eficiente cuando haya un entorno macroeconmico favorable. Esto entraa una tasa de inflacin y tipos de inters bajos, una balanza de pagos y un dficit presupuestario manejables y liquidez bancaria. Una de las contradicciones de las medidas de ajuste estructural es que se suele esperar del sector privado que asuma funciones anteriormente desempeadas por el Estado, sin crear primero un marco macroeconmico apropiado.
Recuadro 5: MEJORA DE LA MANIPULACION POSTCOSECHA EN NEPAL Por lo general, no parece conveniente que los gobiernos presten apoyo directo al sector privado en forma de subvenciones. Sin embargo, en ciertas circunstancias puede estar justificada una subvencin limitada y orientada hacia determinados beneficiarios para fomentar la adopcin de una nueva tecnologa
considerada viable. En Nepal, los tomates enviados desde Terai al mercado de Kathmand se envasaban en cestos tradicionales de mimbre. La operacin de envasado era laboriosa y exiga mucho tiempo. Lamentablemente, aunque los tomates salan de las zonas productoras en perfectas condiciones, los cestos no proporcionaban suficiente proteccin contra los rigores del transporte por caminos de montaa y una proporcin elevada de ellos presentaban daos a su llegada a Kathmand. Para fomentar la mejora de la manipulacin de los tomates, un proyecto de la FAO suministr un nmero limitado de cajas de plstico para que las utilizaran los comerciantes a ttulo experimental. En el marco del proyecto se mantuvieron tambin conversaciones con los comerciantes de Kathmand para organizar la devolucin de las cajas a las zonas productoras. Las cajas de plstico contribuyeron a tal punto a reducir las prdidas y a mejorar la manipulacin que los comerciantes se mostraron dispuestos a pagar el precio comercial ntegro para conseguir nuevas cajas.
Suministro de informacin sobre el mercado 5.3 Los gobiernos pueden facilitar la comercializacin ofreciendo informacin fiable sobre el mercado (vanse los Recuadros 6 y 7). La disponibilidad de informacin permite a los agricultores tomar decisiones documentadas sobre la plantacin, la cosecha y, en el caso de algunos productos forestales, la recoleccin y venta de productos. Tambin ayuda a los comerciantes a tomar decisiones con ms conocimiento de causa sobre los mercados ms apropiados para determinados productos con el fin de obtener los mximos beneficios. Esto contribuye a estabilizar los precios oscilantes y a reducir las prdidas causadas por la saturacin en determinados mercados, todo lo cual beneficia a los consumidores. 5.4 Sin embargo, el establecimiento de un sistema eficaz de informacin sobre el mercado en pases con recursos limitados puede tropezar con varios problemas. A menudo se han introducido sistemas demasiado complejos para los recursos disponibles. Tambin se han apartado con
frecuencia del objetivo principal sobre el mercado, que es el de ofrecer informacin actualizada para fines comerciales, dedicndose a proporcionar sobre todo datos estadsticos a los funcionarios pblicos. Los sistemas de informacin sobre el mercado, establecidos por proyectos de asistencia tcnica, han estado con frecuencia a punto de venirse abajo una vez retirado el apoyo de los donantes, al carecer los gobiernos de recursos para mantener las actividades. En principio, es preferible establecer un sistema que abarque un nmero limitado de mercados y se centre en obtener nicamente informacin sobre precios y suministros bsicos de una variedad limitada de cultivos. Tambin puede tomarse en consideracin la posibilidad de comercializar la informacin, en un principio consiguiendo patrocinadores para la difusin de los precios y con el tiempo dejando que el sector privado se haga cargo de todo el servicio, o creando servicios de informacin de carcter comunitario, lo cual se ha hecho con xito en el sector forestal.
Recuadro 6 INFORMACION SOBRE EL MERCADO EN INDONESIA Creado en el decenio de 1950 y ampliado posteriormente con ayuda del gobierno alemn, el Servicio de Informacin sobre el Mercado de Indonesia, que depende del Ministerio de Agricultura, es uno de los ms eficaces del mundo en desarrollo. De lunes a viernes se recoge informacin diaria sobre los precios de 21 variedades de hortalizas en las 14 provincias donde se encuentran las principales zonas productoras, as como en los mercados mayoristas ms importantes. Los precios medios se difunden el mismo da, en idiomas locales, a travs de emisoras provinciales de radio y, en algunos casos, a travs de emisoras de carcter local, mientras que por medio de la emisora nacional de radio se trasmite informacin seleccionada sobre los precios en el idioma Bahasa de Indonesia. Los principales usuarios de este Servicio son ahora los agricultores, ya que los comerciantes estn en contacto habitual con los mercados mayoristas a causa de sus frecuentes visitas y los mayoristas pueden intercambiar informacin sobre los precios por telfono y fax. Casi
todos los productores de hortalizas escuchan las trasmisiones de los precios, diariamente o cuando tienen intencin de vender sus productos, y casi todos afirman que las trasmisiones, en particular las de las emisoras provinciales y locales, son sumamente tiles ya que les permiten negociar con los comerciantes. Como consecuencia de ello, los agricultores aprecian mucho estas trasmisiones. Los funcionarios pblicos encargados de recoger informacin sobre los precios actan tambin como especialistas en extensin sobre comercializacin. Vigilan los precios y preparan grficos para que los agricultores puedan comprender las tendencias estacionales de los precios y planificar su produccin. Con un costo anual de unos 850 000 dlares EE.UU., el Servicio de Informacin sobre el Mercado de Indonesia no resulta barato, pero ha demostrado ser beneficioso para los agricultores y puede considerarse un ejemplo eficaz de servicio de apoyo del gobierno a la comercializacin agrcola1. 1 Para ms informacin, vase Shepherd y Schalke (1995).
Red viaria 5.5 El acceso de los agricultores a los mercados rurales, as como el de las zonas rurales a los mercados urbanos depende decisivamente de la idoneidad de la red viaria. Lamentablemente, en muchos pases se ha dado el caso de que los recursos asignados para la construccin de carreteras no han ido seguidos de fondos apropiados para mantenerlas. Es necesario establecer nuevos sistemas para garantizar el mantenimiento de la red viaria; una posibilidad consiste en adoptar un criterio de autoayuda en virtud del cual las comunidades rurales se encarguen de mantener su propia red viaria. Carreteras deficientes hacen que el transporte sea ms lento, engrosando as las prdidas debidas al carcter perecedero de los productos, y aumentan los costos de transporte debido al mayor desgaste de los vehculos que las utilizan. De hecho, en muchos casos los agricultores no pueden vender sus productos porque los probables beneficios de la venta de los productos
en el mercado son inferiores a las tarifas que les piden los transportistas.
Recuadro 7 INFORMACION SOBRE EL MERCADO EN ZAMBIA Como sucede en la mayor parte del Africa oriental y austral, la comercializacin de productos agrcolas en Zambia est experimentando una importante transformacin. El pas ha liberalizado la comercializacin del maz y est procediendo a hacer otro tanto con los insumos. El Servicio de informacin sobre el mercado (ZAMIS), establecido por el Ministerio de Agricultura con asistencia de la FAO, ha contribuido notablemente a facilitar este proceso, especialmente en el caso del maz producido por pequeos agricultores. Antes de la liberalizacin, el Gobierno controlaba en su totalidad la comercializacin del maz en Zambia, primero por conducto de una junta de comercializacin y ms adelante a travs de cooperativas. Se prevea que comerciantes sin experiencia previa se hicieran cargo de esas tareas. Se consider que el suministro de informacin sobre el mercado era una medida esencial para impulsar esa labor. El ZAMIS, que empez a funcionar en mayo de 1993, concedi inicialmente prioridad a las necesidades de los comerciantes, aunque su intencin fue siempre que el servicio se ampliara para atender a los agricultores, lo que se hizo a finales de 1995. El Ministerio de Agricultura, con sede en Lusaka, se encarga de la coordinacin, y funcionarios provinciales de comercializacin, junto con sus colegas de los distritos, recogen informacin sobre precios y suministros. El servicio recoge y divulga informacin sobre los precios al por mayor y al por menor del maz, la harina de maz, otros cultivos alimentarios, fertilizantes y semillas. Los precios al por mayor del maz sirven de referencia para el sector privado, contribuyendo as en gran medida a impulsar el desplazamiento de los productos de las
zonas de produccin a las de consumo. La informacin sobre la evolucin de los precios y del mercado se difunde por tres conductos: transmisiones semanales de radio, boletines semanales y juntas de precios. Teniendo en cuenta los recursos limitados del Ministerio para pagar las transmisiones, el franqueo. etc., as como el acopio y procesamiento de los datos, la sostenibilidad del servicio depender en gran medida de su capacidad para atraer y conservar patrocinadores. El ZAMIS ha reconocido que no basta con publicar los precios. Los agricultores deben ser capaces de interpretar los datos y estar tambin informados de los posibles canales de comercializacin. Por consiguiente, el Ministerio est intentando introducir boletines locales de carcter provincial para informar a los agricultores sobre los compradores de maz y los vendedores de insumos. En 1996 se llev a cabo un pequeo proyecto de cooperacin tcnica de la FAO para capacitar a extensionistas y agricultores en el modo de mejorar el almacenamiento en las explotaciones agrcolas, que suscita especial preocupacin ahora que los agricultores no tienen salidas inmediatas para sus cultivos despus de la cosecha.1 1 Para ms informacin, vase Zambia (1995). Creacin y explotacin de mercados 5.6 Las autoridades locales pueden proporcionar servicios de comercializacin a los agricultores cediendo terrenos y construyendo infraestructuras para los mercados rurales. Estos mercados ofrecen un lugar de reunin en el que los agricultores pueden vender sus productos a los comerciantes, quienes los enviarn luego a los mercados urbanos. Tambin son importantes como puntos de suministro de alimentos para jornaleros, artesanos y grupos pobres de la poblacin rural, agrcolas y no agrcolas. Por consiguiente, la mejora de los mercados en las zonas rurales puede tener efectos positivos para la mitigacin de la pobreza rural y la seguridad alimentaria. Cuando no existen esos mercados, los comerciantes han de visitar a los agricultores uno a uno, lo que eleva los costos de comercializacin. Los mercados existentes carecen a menudo de instalaciones bsicas, no cuentan con un techo que proteja los productos del sol y de la lluvia y con frecuencia no tienen un suelo
pavimentado o elevado, lo que da lugar a inundaciones. Todos estos problemas reducen su eficacia, ocasionan prdidas y plantean posibles problemas para la salud. Otro factor importante es la ubicacin de los mercados rurales. Si stos han surgido espontneamente, la ubicacin reflejar casi con certeza las preferencias de agricultores y comerciantes. Siempre que sea posible, se deber mejorar los existentes en lugar de crear otros nuevos cuyo emplazamiento puede que no sea adecuado para los usuarios. Muchos nuevos mercados adolecen de diseos excesivamente complicados y estructuras innecesariamente costosas, que se traducen en costos elevados y por consiguiente en cargas elevadas para los usuarios. Funcin de los servicios de extensin 5.7 En casi todos los pases se considera que los problemas de comercializacin y postcosecha no son incumbencia de los agentes de extensin agraria que trabajan sobre el terreno. Aunque algunos gobiernos mantienen departamentos de comercializacin agrcola, sus actividades rara vez tienen efectos a nivel local. Aun cuando los agentes de extensin determinen cules son los problemas de comercializacin y postcosecha con que se enfrentan los agricultores, su falta de competencia en el tema o su desconocimiento de las fuentes de asistencia apropiadas no les permiten ayudarlos. En ocasiones, el comerciante, que es el ms visible de cuantos intervienen en el sistema de comercializacin, se convierte en la vctima propiciatoria con respecto a los problemas, dado que los agentes de extensin tienden a considerar que el comerciante explota al agricultor sin haber llevado a cabo un examen detallado de sus costos de comercializacin22. Utilizando datos relativos a los precios proporcionados por un servicio de informacin sobre el mercado, los agentes de extensin podran estar en condiciones de asesorar a los agricultores sobre las tendencias de los precios. Un extensionista expresamente capacitado en comercializacin podra tambin ofrecer asesoramiento y capacitar a los agricultores en mtodos mejorados de recoleccin, seleccin y clasificacin, prcticas de envasado, manipulacin y almacenamiento apropiado23.
6. El suministro a las ciudades

El ritmo del crecimiento urbano
6.1 La poblacin de las zonas urbanas crece cada ao entorno a un 3,4 por ciento en los pases en desarrollo y un 5 por ciento aproximadamente en el Africa subsahariana. Para el ao 2000 habr unas 200 ciudades con una poblacin de ms de un milln de personas y 21 megalpolis con ms de 10 millones de habitantes. Sin embargo, la enorme mayora de la poblacin urbana vive en ciudades de menos de 500 000 habitantes. En los dos ltimos decenios, un ritmo de crecimiento urbano superior al de los mecanismos infraestructurales e institucionales necesarios para sustentarlo ha sido una caracterstica casi universal del mundo en desarrollo. Este impulso seguir modificando el equilibrio entre las zonas rurales y las urbanas hasta tal punto que para el ao 2010 estas ltimas ocuparn ms del 35 por ciento de todas las regiones principales. Actualmente se prev que la poblacin urbana de los pases menos adelantados aumentar un 4,6 por ciento al ao y que, para el ao 2025, el 43 por ciento de la poblacin de estos pases vivir en zonas urbanas. Las ciudades absorben en la actualidad ms de 60 millones de personas cada ao24. 6.2 Se han realizado grandes progresos en la mejora del suministro de alimentos a las ciudades. No obstante, el crecimiento urbano seguir planteando enormes problemas para la comercializacin de alimentos. Adems, las cifras relativas a la tasa de crecimiento tienden a ocultar la complejidad del problema. Por una parte, los ingresos de ciertos sectores de la poblacin urbana estn creciendo rpidamente, lo que se traduce en un aumento de la demanda de alimentos ms costosos como pescado, productos hortcolas, forestales (por ejemplo especias) y productos pecuarios, as como de productos que permiten diversificar la dieta y estn elaborados para mayor comodidad. Por otra parte, la mayora de la poblacin urbana de casi todos los pases en desarrollo sigue estando sumamente desfavorecida, dado que su poder adquisitivo es muy limitado. Garantizar una distribucin eficiente de alimentos de bajo costo pero nutritivos para estas personas se est convirtiendo en una cuestin cada vez ms acuciante. Necesidad de sistemas de distribucin al por mayor 6.3 Aunque sigue habiendo mucho margen para la produccin periurbana y los huertos domsticos, casi todos los alimentos suministrados a las ciudades provendrn de lugares ms distantes, lo que requerir una mejora de los enlaces entre las zonas rurales y las urbanas mediante una constante inversin en carreteras, transporte e infraestructura de comercializacin, como por ejemplo mercados que sirvan de punto de reunin en las zonas productoras y mercados mayoristas y minoristas en las zonas urbanas. Si los sistemas de
transporte, almacenamiento y comercializacin son ineficientes, los costos de comercializacin sern altos e influirn negativamente sobre los precios de los alimentos y el acceso a stos de los grupos de ingresos ms bajos. Esto pone de relieve la importancia de la planificacin, establecimiento y funcionamiento eficiente de la infraestructura de comercializacin. Lamentablemente, los planificadores nacionales y urbanos no suelen tener en cuenta las necesidades combinadas de agricultores, comerciantes y consumidores. Existen numerosos ejemplos de nuevos mercados urbanos que han tenido dificultades para consolidarse porque los comerciantes o sus empleados eran reacios a utilizarlos a causa de errores en su ubicacin o diseo o a la ausencia de una infraestructura auxiliar. 6.4 Planificar un mercado requiere algo ms que determinar un lugar y disear su estructura; la propiedad y administracin del mercado, as como las normas por las que se regir su funcionamiento, son tambin cuestiones prioritarias. Esto implica una consulta constante, desde las primeras fases con los potenciales usuarios. La planificacin de ste requiere tambin un conocimiento detallado del sistema de comercializacin y pronsticos realistas del volumen global de ventas25. En los planes generales de ordenacin habrn de reservarse terrenos para mercados.
Recuadro 8 DE LA DISTRIBUCION CENTRALIZADA A LA COMERCIALIZACION AL POR MAYOR En varas de las antiguas economas de planificacin centralizada y en la Comunidad de Estados Independientes (CEI), no existe un sistema adecuado de distribucin al por mayor regido por las fuerzas del mercado que permita llevar de modo eficiente y rentable los productos frescos del productor al consumidor urbano. En primer lugar, la informacin disponible sobre los precios del mercado es escasa. En segundo lugar, los vnculos entre comerciantes y agricultores no estn suficientemente desarrollados, lo que eleva los costos de comercializacin, ya que los comerciantes compran a numerosos pequeos productores o los agricultores llevan sus propios productos a los mercados minoristas. En tercer lugar,
existe una falta generalizada de funcionarios expertos en mercado que puedan actuar como mayoristas y comisionistas. Por ltimo, la infraestructura material es insuficiente para que tenga lugar una comercializacin eficaz. Los intentos del sector privado de utilizar la infraestructura de los antiguos organismos estatales de comercializacin para la venta al por mayor no han dado por lo general resultados satisfactorios, y muchos de estos pases estn ahora tomando medidas para establecer mercados mayoristas especializados. Los escasos datos disponibles hasta ahora indican que estos mercados satisfacen una necesidad real. Sin embargo, si los gobiernos desean fomentar la produccin interna de alimentos, han de velar por que los mercados se utilicen con los fines para los que estaban destinados y no como puntos de distribucin de bienes de consumo importados. La experiencia con respecto a los servicios de informacin sobre el mercado es tambin muy escasa, aunque al menos uno de ellos, establecido en Bulgaria, ha logrado cierto xito.
6.5 Con el tiempo, las prcticas de distribucin de alimentos tanto en los pases en desarrollo como en las antiguas economas de planificacin centralizada asumirn probablemente muchas de las caractersticas de los sistemas de distribucin de los pases desarrollados, donde la concentracin es cada vez mayor. En Blgica, Francia y el Reino Unido, por citar ejemplos extremos, el 10 por ciento de las unidades minoristas absorben ms del 80 por ciento de la distribucin de alimentos como resultado del aumento del nmero de hipermercados y supermercados. Estos almacenes compran directamente al productor o elaborador, eludiendo los sistemas tradicionales de distribucin. 6.6 El nivel de concentracin dentro de la industria minorista de los pases occidentales es tal que las grandes empresas compradoras se encuentran en una posicin de fuerza para negociar con sus proveedores26. Esta concentracin ha ido acompaada de un aumento de la eficiencia de la distribucin como resultado del establecimiento de supermercados. Una consecuencia de ello es que los consumidores disponen actualmente de una variedad mucho mayor de productos a precios competitivos, aunque en muchos pases tengan ahora que
alejarse ms de sus domicilios para realizar sus compras. La organizacin, explotacin, tcnicas de investigacin sobre el mercado, logstica y mercadotecnia de los supermercados y cadenas de establecimientos de alimentacin pueden ofrecer enseanzas muy valiosas a las economas en desarrollo. Es necesaria una investigacin para determinar el grado en que pueden aplicarse estas enseanzas. Comercializacin de productos pecuarios y pesqueros 6.7 Para examinar el suministro de productos pecuarios a las zonas urbanas es necesario dividirlos en dos categoras. En muchos pases en desarrollo, la produccin de carne de bovino, cordero y productos lcteos es por lo general una actividad en pequea escala, con predominio de productores independientes de leche que poseen cinco animales o menos. Esta actividad se desarrolla en zonas que a menudo estn situadas a cierta distancia de los mercados urbanos, por lo que se ven fuertemente limitadas por las malas carreteras y los servicios deficientes de recogida y comercializacin. Este problema se est planteando tambin en algunos estados de la ex Unin Sovitica. En cambio, la produccin de carne de cerdo, aves de corral y huevos es una actividad que se realiza cada vez ms en gran escala y con frecuencia se sita en las cercanas de las ciudades, por lo que se resiente menos de las deficiencias infraestructurales. A ms largo plazo, las economas de escala adquirirn una importancia creciente si se quiere abastecer debidamente a las zonas urbanas. Esto se aplica en particular a la produccin de productos lcteos y la recogida y elaboracin de leche, actividades en que la concentracin de los pequeos productores, en un principio para aunar esfuerzos de comercializacin y ms adelante para hacer frente a la transicin de la produccin en pequea escala a la produccin en mediana y gran escala, plantear problemas importantes. 6.8 En algunos pases en desarrollo, las prdidas postcaptura del pescado pueden ascender hasta el 25 por ciento de aqul que llega al mercado, debido al deterioro y a la infestacin por insectos del pescado seco. Entre los factores que determinan esta situacin figuran la falta de hielo o su uso insuficiente, la manipulacin deficiente del producto y la infraestructura viaria inadecuada. Las formas antieconmicas de elaboracin, como por ejemplo las actividades pesqueras que tienen como finalidad aprovechar las huevas descartando la carne o el hecho de no utilizar las grandes cantidades de carne que quedan una vez realizadas las operaciones de fileteado o envasado, plantean tambin un problema importante. Las deficiencias de los mercados mayoristas y minoristas de pescado de muchos pases en desarrollo contribuyen al despilfarro y pueden reducir el nivel de la demanda. En muchos pases,
la inversin de los sectores tanto pblico como privado en la cadena de distribucin dara como resultado un considerable aumento de la cantidad y calidad de pescado disponible para el consumo. Sin embargo, en algunos pases esta inversin no ha surgido con suficiente rapidez para compensar la desintegracin de las organizaciones estatales de comercializacin del pescado. Por ejemplo, en Polonia el sector privado se movi con relativa lentitud para cubrir el hueco dejado por la desaparicin del organismo estatal de comercializacin, debido al alto riesgo asociado con el carcter perecedero del pescado y al hecho de que, en el antiguo sistema, no haba mercados de pescado en el punto de desembarque. Venta al por menor de alimentos de bajo costo 6.9 En los pases en desarrollo se han elaborado una amplia variedad de programas con el objetivo de asegurar a los consumidores urbanos una cantidad determinada de uno o ms alimentos bsicos a precios establecidos por el gobierno. Estos programas han proporcionado raciones bsicas no vinculadas a los ingresos. En general, los datos disponibles demuestran que los cupones para la compra de alimentos y las tiendas a precio equitativo permiten aumentar la ingesta de alimentos de los sectores necesitados, aunque representan una pesada carga para el presupuesto pblico. Por ejemplo, en la India los estados distribuyen alimentos en el marco del Sistema Pblico de Distribucin. La Corporacin Alimentaria de la India proporciona cereales a precios uniformes a los Estados, quienes los distribuyen a los consumidores a travs de tiendas de precio equitativo y de alimentos racionados. Un elemento importante de la operacin es el hecho de que, si bien el arroz suministrado es totalmente comestible, se considera que es de baja calidad a causa de la alta proporcin de granos quebrados. Por este motivo, no es probable que los consumidores con cierto nivel de poder adquisitivo compren el arroz distribuido por los estados, lo que permite orientarlo hacia los ms necesitados. Sin embargo, la distribucin de cereales en la India incluye un importante elemento de subvencin, estimado en ms de 1 000 millones de dlares EE.UU. al ao. Esto ha estimulado la bsqueda de criterios alternativos para atender las necesidades de los sectores pobres. Asimismo, en Egipto se estim que las subvenciones de alimentos no dirigidas hacia grupos especficos costaban unos 2 000 millones de dlares EE.UU. al ao a principios del decenio de 198027. 6.10 Los programas de subvencin de alimentos no dirigidos hacia grupos especficos no son por lo general el modo ms eficaz, en funcin de los costos, para mejorar su consumo entre las personas muy pobres.
Adems, una vez introducidas, las subvenciones de alimentos son difciles de suprimir. Otra solucin, utilizada en algunos pases de Asia, consiste en suministrar arroz subvencionado nicamente a las tiendas de las zonas ms pobres. En 1978, Sri Lanka redujo considerablemente los costos fiscales de su programa de subvencin de alimentos introduciendo una prueba para determinar los medios de vida que exclua del Programa a gran parte de la poblacin. En la prctica, son pocos los programas de este tipo que pueden considerarse totalmente satisfactorios, dado el considerable problema de determinar quines son los ms necesitados y tener acceso a ellos. 6.11 En todo el mundo, y en particular Amrica Latina, se han ensayado diversos sistemas para reducir el costo de la distribucin de alimentos. Estos sistemas se han basado a menudo en la organizacin de redes de consumidores y pequeos tenderos con el fin de conseguir mejores condiciones de compra. Estas redes incluyen asociaciones y cooperativas de compra de consumidores, asociaciones de compra de minoristas y cadenas de beneficencia. La experiencia hasta la fecha ha demostrado que si bien estas iniciativas contribuyen a mejorar la disponibilidad de alimentos, no llegan a los ms pobres a menos que estn subvencionadas. Probablemente han sido menos beneficiosas para los sectores pobres de la poblacin urbana que las mejoras en la eficiencia de la distribucin por medio de cadenas de supermercados que se examin en el prrafo 6.7.
Recuadro 9 UN EXPERIMENTO EN BRASIL Desde hace algunos aos funciona en Brasil un procedimiento interesante, aunque de envergadura relativamente pequea, para proporcionar alimentos de bajo costo a los sectores pobres. Mercados mayoristas suministran a tiendas conocidas como Sacolao, o tiendas de la compra, un determinado surtido de productos frescos que se venden a precios fijos y uniformes por kilogramo. El cliente puede elegir entre diversas frutas, hortalizas y races y tubrculos, todos los cuales se pesan juntos en el punto de control. Los productos ofrecidos varan segn las condiciones del suministro, de modo que cuando en una estacin el precio de un determinado producto es elevado, ste no se incluye en el surtido.
Venta de alimentos en la va pblica 6.12 En muchos pases, la venta ambulante de alimentos crudos y preparados est muy extendida. La compra y venta de alimentos en la va pblica constituye una actividad cotidiana para muchos habitantes de ciudades. Es una fuente de empleo e ingresos y representa tambin una parte importante del consumo diario de alimentos de un gran nmero de personas. Con la expansin de las ciudades, un creciente nmero de personas recurre a esta fuente de alimentos cmoda y econmica. La venta de alimentos en la va pblica da empleo a un gran nmero de mujeres que utilizan sus ingresos para mejorar el nivel general de vida de sus familias. En ciertas ciudades de Africa, hasta el 90 por ciento de este comercio callejero de alimentos est a cargo de mujeres. 6.13 Sin embargo, muchos planificadores, investigadores y responsables de polticas de desarrollo han tendido a hacer caso omiso de los alimentos callejeros, considerndolos negativamente por los problemas que crean en lo que respecta a la higiene ambiental, congestin del trfico e inocuidad de los alimentos. Se ha partido del supuesto de que, con la modernizacin, este sector no estructurado desaparecera. Esto no ha sucedido, ya que la venta de alimentos en la va pblica se ha convertido en un fenmeno urbano de alcance mundial. Un planteamiento ms constructivo consistira en el reconocimiento de la actividad y de sus importantes funciones sociales y econmicas; la educacin de los vendedores de alimentos callejeros en prcticas de higiene; el suministro por las autoridades pblicas de instalaciones adecuadas, en particular servicios de recoleccin de basuras y agua corriente; y la participacin de los vendedores de alimentos callejeros en todas las decisiones relacionadas con sus actividades, incluida la determinacin del emplazamiento de los puestos o carros de alimentos.
7. Elaboracin de alimentos
Funcin de la elaboracin de alimentos En la familia
7.1 Un aspecto especialmente importante de la elaboracin de alimentos es que permite diversificar la dieta al facilitar el acceso de los consumidores a una variedad de productos y nutrientes mayor de la que obtendra normalmente. La fase ms elemental de la elaboracin es la conservacin de alimentos, que en diversas formas ha sido practicada durante generaciones por las familias de las sociedades tradicionales para disponer de alimentos cuando escasean los de otras fuentes. Se puede citar como ejemplo la conservacin de la carne mediante el secado, la salazn, el curado y el ahumado. Los productos forestales no madereros ofrecen la posibilidad de complementar la disponibilidad estacional de productos cultivados, as como oportunidades de ingreso y empleo. Distintas variedades de palma son tiles como fuente de alimentos para elaborar, ya que proporcionan aceite vegetal, vino de palma, dtiles, productos a base de coco y harina panificable. En la Melanesia, el sag, elaborado mediante un laborioso proceso, ofrece carbohidratos bsicos a unas 300 000 personas. Sin embargo, dado que la mayora de la poblacin tiene ahora acceso a alimentos elaborados comercialmente y ms cmodos de utilizar o se beneficia de programas de distribucin de alimentos de los gobiernos, muchas de las formas tradicionales de garantizar la seguridad alimentaria estn desapareciendo. Esta tendencia no es necesariamente positiva, sobre todo en las zonas del mundo expuestas a la escasez de alimentos. Los gobiernos pueden ayudar tomando medidas para documentar las prcticas vigentes y promoviendo mtodos mejorados en caso oportuno. En la aldea 7.2 La elaboracin de alimentos en las aldeas incluye actividades bsicas de transformacin como el secado y la molienda, as como una elaboracin rudimentaria que agrega valor a los productos para los que se ha demostrado que hay un posible mercado. Esta elaboracin puede realizarse a escala individual o colectiva y proporciona empleo a millones de personas siendo a menudo la fuente principal de ingresos para las mujeres campesinas. La elaboracin de gari, el ahumado de pescado o la conservacin de frutas y hortalizas, por ejemplo, permiten transformar productos sumamente perecederos en un alimento que puede transportarse a largas distancias y almacenarse. Actividades sencillas, como la apicultura, integradas y plenamente controladas por los empresarios, pueden contribuir de modo significativo a mejorar tanto los nutrientes como los ingresos. Cuando estas iniciativas tienen por objeto conservar productos excedentes, con miras a su consumo una vez acabada la estacin de los productos frescos, no se plantean grandes problemas. Sin embargo, cuando la elaboracin en la aldea tiene por objeto proporcionar ingresos en efectivo, estos planes
tropiezan a menudo con problemas graves debido a la falta de competencia en materia de administracin y comercializacin y suelen caracterizarse por una evaluacin insuficiente de la demanda por lo que respecta a posibles ventas, calidad de los productos, presentacin, precio, etc. 7.3 Las agroindustrias convierten los productos bsicos en alimentos elaborados que suelen ser ms estables y comercializables que los productos crudos no sometidos a tratamiento. Por consiguiente permiten poner ciertos tipos de alimentos, como por ejemplo protena animal, a menudo de bajo precio, a disposicin de consumidores que de lo contrario no tendran acceso a ellos, aseguran la disponibilidad de productos estacionales y perecederos a lo largo de todo el ao y proporcionan alimentos en una forma ms cmoda que la materia prima. Cuando la poblacin urbana necesita alimentos elaborados en grandes cantidades, los procesos mecnicos con una gran capacidad de produccin son por lo general eficientes y econmicos. Por el contrario, las tecnologas en pequea escala permiten atender mejor a una poblacin sumamente dispersa. Las industrias de elaboracin de alimentos pueden estar concentradas en centros urbanos o diseminadas entre las comunidades rurales, donde ofrecen la doble ventaja de elaborar cultivos y productos pecuarios perecederos cerca de su lugar de origen y ofrecer empleo a la poblacin rural. Por ejemplo, la elaboracin de leche en pequea escala en las zonas rurales exige una numerosa mano de obra, mientras que los pequeos mataderos rurales pueden en muchos casos constituir un ncleo para el establecimiento de industrias crnicas auxiliares. 7.4 Las agroindustrias ofrecen posibilidades considerables para crear empleo. En el futuro, la tasa de crecimiento de la mano de obra dedicada a actividades agrcolas no relacionadas con la produccin ser mucho mayor que la de la fuerza de trabajo agrcola. Por ejemplo, en los dos ltimos decenios, el empleo en la industria alimentaria de Asia creci un 8 por ciento al ao. Sin embargo, muchos pases carecen de los recursos materiales, financieros y humanos esenciales para el desarrollo estable y sostenible de la elaboracin de alimentos y otras agroindustrias afines. Incluso en los pases en desarrollo ms adelantados, es ms necesario elevar el nivel de eficiencia de las industrias existentes que fomentar la innovacin de productos. Lamentablemente, muchas instituciones nacionales de investigacin parecen estar orientadas ms a la investigacin de nuevos productos que a ayudar a las industrias bsicas a funcionar con mayor eficiencia. Como resultado de ello, son necesarios servicios prcticos de asesoramiento agroindustrial que permitan a las industrias alimentarias
utilizar de modo ms eficiente y econmico sus recursos limitados. Para esto habr que prestar ms atencin a la investigacin relativa a las operaciones que se realizan efectivamente en las fbricas que a la investigacin en laboratorios e instalaciones experimentales. Demanda de productos elaborados 7.5 Todas las operaciones de elaboracin, ya se trate de actividades en pequea escala en las aldeas o de grandes empresas que emplean a miles de personas, deben basarse en la existencia de una demanda del producto elaborado que pueda satisfacerse de modo rentable. Este simple hecho no siempre se ha tenido en cuenta, y se ha tendido a fomentar la elaboracin agroindustrial como medio de dar salida a la produccin excedente. En el decenio de 1970, la FAO indic 70 fbricas de conservas, mataderos e instalaciones afines en Africa, casi todos ellos construidos con fondos de donantes, que haban fracasado porque no se haba llevado a cabo una investigacin exhaustiva del mercado antes de realizar la inversin28. Un reciente estudio de empresas estatales de elaboracin en Africa llega a la misma conclusin29. 7.6 La innovacin tecnolgica para prolongar la duracin en almacn y mejorar las propiedades de almacenamiento y el atractivo para los consumidores depende de una evaluacin suficiente de las mejoras asociadas que es necesario introducir. Por ejemplo, la leche esterilizada a temperatura ultraelevada (UHT) parece resolver los problemas para el suministro derivados del carcter estacional de la produccin y los problemas para el comercio minorista debidos a la breve duracin en depsito de la leche fresca. Sin embargo, la introduccin de la leche UHT no ha tenido el mismo xito en todos los pases en desarrollo, en parte porque requiere leche de alta calidad, un sistema de envasado costoso, unas normas estrictas de higiene y una buena infraestructura, y es considerablemente ms cara que la leche fresca. Adems, su gusto no ha tenido buena aceptacin entre los consumidores de algunos pases. Muchos de estos aspectos fueron pasados por alto o insuficientemente evaluados durante la fase de planificacin. Limitaciones al desarrollo agroindustrial 7.7 Aun en el caso de que existan mercados, con frecuencia puede haber obstculos importantes al desarrollo de las industrias agroalimentarias. En algunos pases, ciertas actividades de elaboracin siguen reservadas al sector pblico, o se exige a los empresarios privados que acepten una participacin estatal en su capital. Otros pases son reacios a fomentar la presencia de inversores extranjeros en
el sector alimentario sin establecer numerosas limitaciones a sus actividades, mientras que la falta de liquidez, los mercados insuficientemente desarrollados o inexistentes y la falta de capital especulativo frena a menudo a los inversores nacionales30. 7.8 Como resultado de la reestructuracin en Europa oriental y la ex Unin Sovitica, y de los programas de ajuste estructural en Africa, Asia y Amrica Latina, se estn abordando gradualmente las limitaciones macroeconmicas que influyen en el desarrollo de un sistema eficiente de elaboracin de alimentos. Sin embargo, en varios pases los tipos de cambio sobrevalorados siguen fomentando la importacin a expensas de la produccin interna. En muchos pases, persisten las restricciones oficiales y extraoficiales a la inversin privada. Los cambios normativos no siempre han sido transparentes, lo cual ha provocado una incertidumbre que ha disuadido a los inversores privados. La aplicacin de controles de precios y de mrgenes reduce la rentabilidad y frena la inversin. En algunos pases, los daos a la industria interna se ven agravados por el hecho de que estos controles slo se aplican a los bienes de produccin local, lo que representa un fuerte incentivo para que mayoristas y minoristas se concentren en la venta de productos importados. El fomento de la exportacin de bienes tanto elaborados como frescos se ve tambin limitado por los tipos de cambio sobrevalorados, el proteccionismo en los mercados ms prsperos y la falta de conocimientos especializados en comercializacin y presentacin. Un problema importante es la incapacidad de muchos exportadores para cumplir los requisitos de calidad de los pases importadores. 7.9 En Europa oriental y los pases de la ex Unin Sovitica, la industria de elaboracin de alimentos se enfrenta con restricciones de crdito al tener que financiar las necesidades de capital de explotacin y parte del capital de inversin con crditos comerciales muy costosos. La prdida de los mercados tradicionales ha agravado sus problemas. Estos pases han tratado de responder a las nuevas condiciones con xito variable, pero casi todas las empresas obligadas ahora a recurrir al crdito comercial han experimentado dificultades mayores que las empresas que crecieron en la poca de las subvenciones. Esto ha afectado su capacidad para desarrollar los nuevos productos necesarios para competir con los proveedores occidentales. Tambin en Africa la aplicacin de polticas monetarias restrictivas, aunque necesaria, ha limitado indudablemente el desarrollo comercial. Otro asunto que suscita gran preocupacin en los pases que han aplicado recientemente una reforma es que el marco jurdico es a menudo inapropiado para los nuevos mtodos operacionales. Puede suceder que las leyes y
procedimientos comerciales no proporcionen suficiente proteccin a la propiedad privada (material e intelectual) ni cubran cuestiones como el cumplimiento de los contratos. Control oficial de alimentos 7.10 Los procedimientos de control necesarios para garantizar que los alimentos sean inocuos, de buena calidad (es decir que satisfagan los criterios oficiales establecidos y las expectativas de los compradores) y nutricionalmente idneos, constituyen un elemento importante de la cadena de comercializacin. Esto es vlido tanto si se trata de un alimento crudo, semielaborado, elaborado, manufacturado o preparado. La aplicacin de prcticas de control para garantizar la inocuidad, calidad y valor nutricional de los alimentos tiene una importancia decisiva. Los alimentos que son objeto de comercio internacional han de cumplir las normas alimentarias internacionales, como las establecidas por la Comisin del Codex Alimentarius. Acuerdos comerciales internacionales como el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLC), el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) y otros convenios han establecido prcticas, normas y medidas comerciales en relacin con la inocuidad de los alimentos y la proteccin de la salud de los seres humanos y los animales. Estas medidas han aumentado el grado de inocuidad y calidad de los mismos en el comercio internacional, han promovido el comercio internacional de alimentos y han permitido prestar asistencia para el fomento de la industria alimentaria, especialmente en los pases en desarrollo. Sin embargo, estos acuerdos han impuesto a los pases en desarrollo la costosa carga de mejorar y consolidar sus procedimientos de control de las exportaciones de alimentos con el fin de garantizar el acceso a los mercados y proteger tanto su reputacin comercial como a los consumidores internacionales. Comercio internacional 7.11 En el marco de la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales los pases se han comprometido a reducir la ayuda interna a la agricultura, recortar las subvenciones a la importacin, eliminar los obstculos no arancelarios al comercio y recurrir en el futuro a los aranceles aduaneros para regular las importaciones. Muchos pases han convenido en reducir sus aranceles agrcolas, a menudo considerablemente, en los prximos aos. Adems, varios pases han introducido contingentes arancelarios en virtud de los cuales se podr introducir cierto volumen de importaciones aplicando aranceles ms bajos. En ciertas condiciones se han autorizado salvaguardias especiales para proteger a los importadores de aumentos repentinos de las
importaciones. Se espera que la combinacin de esas modificaciones en el acceso a los mercados aumente considerablemente el valor del comercio agrcola mundial, al ofrecer precios ms altos e incrementar las posibilidades de importacin para cierto nmero de productos agrcolas. 7.12 Para aprovechar estas posibilidades, los pases tendrn que fortalecer su capacidad de comercializacin tanto de los productos internos como de las exportaciones. La Ronda Uruguay autoriza a los gobiernos de los pases en desarrollo a efectuar gastos en la comercializacin de exportaciones de buena fe. Sin embargo, la inversin en el fomento de la exportacin tendr relativamente poco xito si no se toman las medidas oportunas en materia de manipulacin y elaboracin para garantizar la competitividad de los productos que llegan a los mercados mundiales. Aunque este documento se ha centrado sobre todo en la comercializacin, elaboracin y distribucin de alimentos para los mercados internos, muchas de las observaciones formuladas son tambin aplicables a los productos alimenticios destinados a la exportacin. En particular, es necesario prestar atencin al establecimiento de procedimientos eficientes en relacin con el control de la calidad de las exportaciones y velar para que las numerosas limitaciones con que se enfrentan los exportadores de productos frescos no pongan en peligro su capacidad para enviar rpidamente dichos productos a los mercados extranjeros.
8. Actividades prioritarias
8.1 En las secciones anteriores se ha pedido que se preste ms atencin a la comercializacin, elaboracin y distribucin de alimentos. Sobre la base del examen precedente, cabe indicar cierto nmero de esferas de accin prioritarias para gobiernos y donantes. Estas esferas se examinan a continuacin bajo los epgrafes: polticas; investigacin; tecnologa; infraestructura; extensin; y servicios de apoyo al sector privado. Polticas 8.2 Los gobiernos pueden tomar medidas para crear un entorno macroeconmico apropiado en el que productores, comerciantes y elaboradores de alimentos puedan desarrollar actividades rentables, fomentando de ese modo una comercializacin agrcola eficiente y la seguridad alimentaria nacional. Este entorno incluye tasas de inters real relativamente estables, inflacin baja, tipos de cambio que flucten
con arreglo a los elementos econmicos y financieros fundamentales y la ausencia de dficit fiscales insostenibles. Las polticas han de reflejar tambin la contribucin crucial del sistema postproduccin para garantizar a los consumidores un suministro suficiente, asequible e inocuo de alimentos y aumentar al mximo la eficiencia del propio sistema de produccin. Es necesario reconocer las ventajas para los consumidores de los precios ms bajos que pueden derivarse de una reduccin de las prdidas y una mejora de la eficiencia en la comercializacin y elaboracin. Los gobiernos pueden facilitar este proceso comprometindose a crear entre los encargados de las actividades de produccin una mayor conciencia de las cuestiones postproduccin, y a mejorar los conocimientos especializados de los que trabajan en el sector postcosecha. A tal efecto es importante tener en cuenta la necesidad de coordinar las actividades de todos los organismos gubernamentales y ONG competentes en este mbito. 8.3 Las polticas, leyes y reglamentaciones debern ser compatibles con la necesidad de fomentar el funcionamiento eficiente del sector privado en lo relativo a la comercializacin y elaboracin, a la vez que habrn de proteger contra posibles abusos como la creacin de crteles, la colusin y otras prcticas monopolsticas. Se puede examinar la legislacin vigente para determinar su pertinencia y eliminar limitaciones innecesarias al sector privado. Es necesario establecer polticas encaminadas a promover una competencia efectiva y permitir a las pequeas y medianas empresas viables competir en igualdad de condiciones con empresas mayores. Entre las cuestiones que los gobiernos pueden abordar se incluyen la asignacin inadecuada de los recursos a travs de controles de precios, subvenciones directas, subvenciones de los tipos de inters y racionamiento del crdito. En muchos pases, elaborar una nueva legislacin comercial para proporcionar seguridad a quienes llevan a cabo transacciones comerciales y reducir los costos de la concertacin, vigilancia y cumplimiento de los contratos es un objetivo prioritario. 8.4 Los donantes pueden ayudar a los gobiernos a realizar los exmenes necesarios de la legislacin y sus efectos sobre la eficiencia de la comercializacin y elaboracin. Los donantes estn tambin en buena posicin para asesorar a los pases que carecen de un cdigo adecuado de derecho comercial sobre la elaboracin de la legislacin necesaria. Investigacin
8.5 Las intervenciones que tienen por objeto mejorar la manipulacin postcosecha, la elaboracin y la comercializacin han de examinarse en el contexto del funcionamiento de todo el sistema postcosecha, teniendo en cuenta que es necesario que todos los que intervienen puedan desarrollar actividades rentables. Si no se consideran los aspectos sociales y econmicos del sistema y las interrelaciones dentro de ste, existe el peligro de que se sigan adoptando medidas inapropiadas. Los gobiernos pueden contribuir de forma ms eficaz al fomento de los agricultores y del sector privado cuando tienen un conocimiento detallado del funcionamiento de los sistemas postcosecha y de conservacin de los alimentos y llevan a cabo las investigaciones necesarias para aumentar este conocimiento. Tambin es fundamental mejorar las estadsticas. Por ejemplo, a menudo se subestima la importancia de la elaboracin en pequea escala en los pases en desarrollo, lo cual redunda a su vez en una falta de apoyo de los gobiernos al desarrollo de este sector. Si se quiere que el sector privado aplique tecnologas perfeccionadas de almacenamiento y elaboracin, es especialmente importante mejorar el conocimiento tcnico de los aspectos qumicos, fisiolgicos y nutricionales de los alimentos que se producen y consumen en los pases en desarrollo. 8.6 Reconociendo la complejidad de la tarea de suministrar alimentos a zonas urbanas en rpido crecimiento, es necesario revisar constantemente los programas especiales que tienen por objeto garantizar el suministro de productos bsicos de bajo costo con el fin de cerciorarse de que se traducen en operaciones eficaces en funcin de los costos. Se pueden estudiar las experiencias de pases que han conseguido reducir los costos sin reducir los objetivos. Los diferentes criterios aplicados para reducir los costos del comercio minorista en las zonas urbanas merecen una investigacin ulterior y la extensin de las tcnicas modernas de distribucin y venta al por menor a nuevos pases podra contribuir notablemente a aumentar la eficiencia de la comercializacin. Ha de reconocerse la funcin positiva de los alimentos que se venden en la va pblica. La investigacin y promocin a todos los niveles y en todas las condiciones favorecera el uso de tecnologas apropiadas para resolver problemas de inocuidad de los alimentos e higiene ambiental. 8.7 Las actividades de investigacin antes indicadas sern costosas de realizar. Los donantes debern mantener el apoyo a los pases ms pobres para que puedan llevar a cabo investigaciones de este tipo, financiando parte de estas investigaciones y fortaleciendo la capacidad nacional de investigacin. Podr fomentarse ulteriormente la
colaboracin entre organismos internacionales, instituciones de investigacin y organizaciones nacionales para respaldarlas. Tecnologa 8.8 Un factor importante que han de tener en cuenta los gobiernos y donantes al promover la adopcin de tecnologa tanto en pequea como en gran escala es que sta ha de ser objeto de una valoracin econmica y social apropiada. El objetivo tanto de los gobiernos como de los donantes ha de consistir en fomentar una inversin econmicamente viable del sector privado en instalaciones de elaboracin, cmaras frigorficas, etc. Es necesario abstenerse de prodigar fondos a organismos pblicos que pronto habrn de suprimirse, centrando por el contrario la atencin en el fortalecimiento de la capacidad del sector privado para hacer inversiones viables. Infrarestructura 8.9 Es necesario que el sector pblico siga retirndose de las actividades lucrativas para el sector privado. No obstante, existen mbitos en lo que puede ser necesaria una considerable inversin pblica para potenciar la corriente de alimentos del productor al consumidor. A este respecto es fundamental que los gobiernos presten atencin a las necesidades de distribucin de los alimentos cuando planifican la construccin y el mantenimiento de carreteras. Entre las esferas en las que hay que hacer especial nfasis se incluyen la creacin de una infraestructura apropiada de comercializacin en lo que respecta tanto a los mercados que constituyen un lugar de reunin en las zonas rurales como a los mercados mayoristas y minoristas de las zonas urbanas, as como instalaciones para la comercializacin de productos pesqueros y pecuarios. Casi todos los pases necesitan mejorar su infraestructura, pero esta necesidad es especialmente sentida en los pases en transicin. Los gobiernos nacionales deben apremiar a las autoridades locales para que comprendan la necesidad de los mercados y velar porque estas necesidades se incorporen en los planes de desarrollo urbano y rural. Extensin 8.10 Los servicios de extensin pueden desempear una funcin importante fomentando la mejora del suministro de alimentos de calidad a los consumidores. Estos servicios pueden examinar la posibilidad de capacitar a los oficiales locales y al personal recientemente contratado en comercializacin, manipulacin postcosecha y actividades
agroindustriales bsicas, de modo que puedan, por ejemplo, asesorar a los agricultores sobre la mejora de las tcnicas de almacenamiento. Para que los agentes de extensin puedan promover las actividades de comercializacin y postcosecha ser necesario mejorar las comunicaciones entre los actuales servicios de extensin en materia de produccin, los agentes del mercado y los servicios de comercializacin de los ministerios de Agricultura, as como crear una estructura apropiada, cuando sea necesario, para garantizar los vnculos necesarios entre ellos. Los donantes pueden ayudar financiando servicios de capacitacin y preparando los materiales correspondientes. Servicios de apoyo al sector privado 8.11 Un sector privado competitivo necesita informacin, ya sea sobre los precios en los mercados locales o sobre las oportunidades de exportacin de productos frescos y elaborados. Los gobiernos pueden facilitar una comercializacin eficaz proporcionando servicios de informacin sobre comercializacin. Siempre que sea posible se debe procurar que sea el sector privado el que facilite informacin sobre el mercado. Los servicios de informacin sobre el mercado son un instrumento de especial importancia para facilitar la transferencia de los servicios de comercializacin controlados por el Estado al sector privado. 8.12 Los gobiernos pueden ofrecer un apoyo positivo a los comerciantes, exportadores y elaboradores del sector privado ofrecindoles capacitacin en gestin de la comercializacin, investigacin, fomento de la comercializacin de exportaciones y mtodos empresariales, as como asesoramiento sobre manipulacin, envasado y elaboracin. El control de la calidad es tambin una cuestin importante, especialmente en el caso de los productos elaborados y de las exportaciones. En el sector de la elaboracin y comercializacin de alimentos en pequea escala, en la que la proporcin de mujeres es elevada, los gobiernos pueden prestar asistencia facilitando informacin y capacitacin sobre el uso de tecnologa apropiada y proporcionando apoyo a la extensin en comercializacin de productos frescos y elaborados. 8.13 Es necesario ofrecer apoyo al sector privado para que establezca instituciones apropiadas. Las experiencias de los pases occidentales indican que los sistemas de comercializacin no slo son obra de los empresarios, sino que tambin se establecen mediante un proceso de creacin de instituciones, como por ejemplo cmaras de comercio, asociaciones comerciales y otras organizaciones de cooperacin a nivel nacional, regional y local. Los donantes han de examinar la posibilidad
de preparar programas de capacitacin empresarial y tcnica para el sector privado y apoyar la creacin de asociaciones representativas de los agricultores, comerciantes y elaboradores en pequea y gran escala, como canales para la capacitacin y como organizaciones capaces de promover un mayor entendimiento entre los sectores pblicos y privado. 8.14 Una importante limitacin para el fomento de la empresa privada es la falta de fondos. Muchos pases, en particular los que estn en vas de reestructuracin, carecen de una estructura bancaria adecuada para atender las necesidades de los empresarios. Los gobiernos, a veces con la ayuda de donantes, pueden contribuir a resolver esta situacin examinando el entorno normativo en el que actan los bancos, con el fin de evaluar su idoneidad a la luz de las necesidades del sector privado en desarrollo y, de modo ms general, identificar modos de incrementar la eficiencia del sector financiero.
Bibliografa
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Notas
De la Declaracin Universal sobre la Erradicacin del Hambre y la Malnutricin, Informe de la Conferencia Mundial sobre la Alimentacin, Naciones Unidas, Nueva York, EE.UU. (1975).
1
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2
En las cifras no se incluyen las frutas y hortalizas. Fuente: Comisin Europea de Agricultura (1991).
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3
FAO (1995b).
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4
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5
Naciones Unidas (1995). Documento WFS/96/TBD/11 de la Cumbre Mundial de la Alimentacin de la FAO. FAO (1995b).
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6
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Un ejemplo extremo fue un pas del Cercano Oriente donde las altas subvenciones a los agricultores dieron lugar a que se destruyera el 90 por ciento de los cultivos hortcolas por falta de mercado, mientras que la utilizacin de riego subvencionado para producirlos tuvo efectos perjudiciales sobre el medio ambiente (Shepherd, 1991).
7
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8
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9
Comisin Europea de Agricultura (1991). Schubert (1988). FAO (1979).
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10
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Para una exposicin detallada de la evaluacin de prdidas y cuestiones afines, vanse Bourne (1977), Boxall (1986), Greeley (1982) y Harris y Lindblad (1978).
11
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12
Para la evolucin del enfoque de la FAO con respecto a las actividades postcosecha, vase Booth, Toet y Bevan (1987).
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13
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14
Vase, por ejemplo, FAO (1985a).
Esto sucedi, por ejemplo, en algunos pases de Amrica Latina a principios del decenio de 1990 (Shepherd, 1993b). Cardino (1982) afirma, basndose en investigaciones realizadas en Filipinas, que las mejoras en el secado de los cereales, si no van acompaadas de mejoras en el almacenamiento en las explotaciones agrcolas, pueden ocasionar un aumento en la cantidad de cereales que llegan al mercado inmediatamente despus de la cosecha, lo cual hace que bajen los precios.
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15
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16
Para un anlisis detallado de esta evolucin, vase Zambia, 1994b. Booth, Toet y Bevan (1987).
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17
Para dar un ejemplo del modo en que puede utilizarse un anlisis de las variaciones estacionales de los precios para determinar la ventaja del almacenamiento de papas a medio o largo plazo, vase Booth, Toet y Bevan (1981).
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18
Como ejemplo de investigacin de este tipo puede citarse el caso de Zambia, donde el Ministerio de Agricultura y un proyecto de la FAO estn llevando a cabo un examen exhaustivo de la situacin creada a raz de la liberalizacin de la comercializacin (Zambia, 1994a).
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19
La FAO ha colaborado con el Instituto de Recursos Naturales del Reino Unido con el fin de establecer un acuerdo de este tipo. Los resultados de esta colaboracin han sido publicados por la FAO (Coulter y Shepherd, 1995).
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20
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21
Harris (1986), FAO (1989) y Kader (1992).
Un ejemplo de los errores que pueden cometerse se dio en Per en el decenio de 1960. El Gobierno construy grandes almacenes con aire a presin en un intento de regular la oferta y el precio de las papas. Una combinacin de altos costos de almacenamiento, dificultades para la recogida de las papas y problemas burocrticos dio al traste con este objetivo. Los almacenes no han servido nunca para el fin a que estaban destinados (Rhoades, 1988).
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22
Para un asesoramiento a los agentes de extensin sobre el anlisis de los costos de comercializacin, vase Shepherd (1993a).
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23
La Direccin de Sistemas de Apoyo a la Agricultura de la FAO ha preparado dos vdeos de capacitacin en comercializacin de productos agrcolas, as como un manual para agentes de extensin (FAO, 1989; FAO, 1992; FAO, 1994).
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24
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25
Naciones Unidas (1995).
Para ms informacin sobre la planificacin del mercado, vanse FAO (1991) y FAO (1995a). ECA (1991), pgina 6.
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26
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27
Comisin Europea de Agricultura (1991). Pinstrup-Andersen (1988). Abbott (1986), pgs. 116-121, basado en Mittendorf (1968).
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28
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29
Los problemas experimentados por empresas agroindustriales en Africa se examinan detenidamente en Jaffee y Morton (1995).
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30
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Ibid.
9. La funcin de la investigacin en la seguridad alimentaria y el desarrollo agrcola a nivel mundial

1. Introduccin
1.1 La seguridad alimentaria concierne a las personas, a nuestra capacidad de producir alimentos para nosotros, para nuestros vecinos y para los mercados nacional y mundial. Se trata de que toda persona tenga acceso econmico y fsico a los alimentos y de que stos puedan utilizarse debidamente para una nutricin suficiente. La investigacin es parte del mecanismo mundial que permite que nuestros conocimientos actuales y nuestra capacidad intelectual se siten en un contexto tal que puedan generar nuevos conocimientos de inters. La investigacin al servicio de la seguridad alimentaria requiere que el ingenio humano se aplique al doble empeo de producir alimentos y hacerlos accesibles. 1.2 Este doble empeo es una empresa formidable. En los prximos 30 aos se prev que la poblacin mundial aumente en 2 600 millones de personas, el 97 por ciento de las cuales vivirn en el mundo en desarrollo. Los mayores aumentos demogrficos absolutos tendrn lugar en Asia (1 500 millones) y los menores en Amrica Latina y el Caribe (230 millones) (ECOSOC, 1995). Segn las proyecciones, no habr nuevos progresos significativos en el descenso del nmero de pobres, tras dos decenios de progreso. No obstante, aunque las cifras absolutas cambiarn poco, las estimaciones por regiones indican grandes cambios (vase el Cuadro 1).
1.3 Hoy da, la mayor proporcin de pobreza se encuentra en Asia meridional, donde cerca del 50 por ciento de la poblacin est por debajo del umbral de pobreza, siguiendo el 19 por ciento en el Africa subsahariana, el 15 por ciento en Asia oriental y el 10 por ciento en Amrica Latina y el Caribe. Sin embargo, se prev que la pobreza se elevar al 40 por ciento en Africa, que tendr entonces el 27 por ciento de los pobres del mundo en desarrollo. De la poblacin rural procede ms del 75 por ciento de los pobres en muchos pases subsaharianos y de Asia meridional. Los pobres urbanos son una ligera mayora en Amrica Latina, aunque los ms pobres de los pobres se encuentran an en zonas rurales. Los estudios sobre la pobreza rural identifican como grupos ms vulnerables en este sector a los pequeos agricultores, los que no tienen tierras, las mujeres, los pastores nmadas, los pescadores artesanales, los grupos tnicos indgenas y las personas desplazadas.
Cuadro 1: Numero de personas por debajo del umbral de pobreza, aos 1990 y 2000
1.4 Dado el crecimiento de la poblacin y de los ingresos, se prev que la demanda en el mercado de cereales y productos ganaderos crecer mucho ms velozmente en los pases en desarrollo que en los desarrollados (IIPA, 1995). Se estima que la demanda media per cpita de cereales de consumo humano en los pases en desarrollo crecer en un 0,4 por ciento anual entre 1990 y 2020, y la demanda de productos ganaderos en un 1,5 por ciento, lo que supone un incremento anlogo en la demanda de cereales forrajeros. 1.5 La poblacin urbana en los pases en desarrollo crecer segn las proyecciones en un 4,6 por ciento anual, llegando al 43 por ciento de la poblacin en el ao 2025 (ECOSOC, 1995). Esta tendencia acentuar los problemas de suministro y distribucin de alimentos. Los ingresos de ciertos sectores de la poblacin urbana crecen rpidamente, con la mayor demanda consiguiente de fuentes ms caras y diversificadas de hidratos de carbono, tales como cereales de alta calidad en lugar de races y tubrculos, as como productos ganaderos, pescado, productos hortcolas y forestales (especias). Sin embargo, la mayora de la poblacin urbana de casi todos los pases en desarrollo seguir teniendo un poder adquisitivo limitado, lo que requiere el suministro de alimentos baratos fciles de conservar y de preparacin razonablemente prctica. 1.6 Aunque en general se conviene en que el crecimiento demogrfico y los mayores ingresos elevarn la demanda mundial de alimentos en 2025 hasta ms del doble de la produccin actual (Mc Calla, 1994) hay
opiniones diversas sobre la capacidad de movilizar recursos para responder a esa demanda. Unas estimaciones convencionales dan una esperanza razonable de que eso podr lograrse a nivel mundial sin subidas de precios, mientras que segn otras estimaciones eso slo puede resultar de la explotacin del capital natural, es decir a expensas de la produccin futura. Por aadidura, parece claro que ciertas regiones en especial el Africa subsahariana tendrn dificultad en cubrir sus necesidades alimentarias tanto de cultivos como de productos ganaderos, pesqueros o forestales. Estas previsiones anuncian una presin alcista sobre los precios regionales de los alimentos, oscureciendo en cierta medida las perspectivas de crecimiento de los ingresos. 1.7 Aunque hay bastante congruencia entre las diversas estimaciones de la demanda, las de la oferta de alimentos varan notablemente. Todas las estimaciones se basan en la hiptesis de que continuarn los adelantos tecnolgicos y el apoyo a la investigacin para aumentar la produccin alimentaria. En el presente estudio se examina esta hiptesis.
2. El historial de la investigacin agrcola

2.1 La ciencia y la tecnologa, mediante inversiones en investigacin agronmica, han contribuido brillantemente al crecimiento del sector agrcola en muchas partes del mundo en desarrollo. Desde mediados del decenio de 1960, la produccin mundial de alimentos ha aumentado en el 80 por ciento, correspondiendo ms de la mitad del aumento a los pases en desarrollo. El crecimiento agrcola, gracias a la adopcin de tecnologas modernas, ha contribuido a aumentar la seguridad alimentaria y a mitigar la pobreza en el mundo en desarrollo. 2.2 Es preciso investigar con miras a liberar a los menesterosos y desfavorecidos de las garras de la miseria y del hambre. Hay una nueva apreciacin del papel de la agricultura y la investigacin para mitigar la pobreza. Para los paradigmas anteriores, la pobreza y los pobres estaban lejos de la investigacin y eran ms bien una cuestin de desarrollo. Segn la actual manera de ver, ms global, la agricultura es un factor importante para estimular el crecimiento y por lo tanto la investigacin es un instrumento importante para llegar a los pobres. Se ha llegado as a una percepcin ms clara del impacto de la pobreza sobre los recursos naturales y el medio ambiente, como se revela en la idea del desarrollo sostenible.
2.3En los ltimos cuarenta aos ha habido importantes aumentos del rendimiento de los principales cereales de consumo humano en todo el mundo. Los rendimientos del maz, el arroz y el trigo casi se duplicaron en el perodo de 1960 a 1994 (Cuadro 2), lo que se debe en gran medida al cultivo de variedades mejoradas, el riego, los fertilizantes y una serie de tecnologas avanzadas de gestin de cultivos y recursos, muchas de las cuales contribuyeron a la Revolucin Verde1. La introduccin de variedades de crecimiento rpido ha contribuido a aumentar la produccin de alimentos y ha dado ms rentabilidad a los recursos costosos utilizados por los agricultores pobres, mientras que las tecnologas de gestin de cultivos y recursos han mejorado la sostenibilidad del medio ambiente y de los recursos. El cultivo de tierras menos favorables, posibilitado por las nuevas variedades de plantas (por ejemplo, variedades resistentes a la sequa) ha contribuido tambin a elevar la produccin de alimentos (Plucknett, 1993). Tampoco hay que olvidar que las innovaciones de la industria qumica han permitido reducir el precio de los fertilizantes y otros productos agroqumicos, aun cuando las fluctuaciones en el precio mundial del petrleo influyan sobre el precio pagado por los agricultores. Anlogamente, las inversiones en infraestructura de riego han equivalido a subvenciones masivas a la agricultura de regado. Con insumos ms baratos, los costos de produccin han descendido y se ha estimulado la produccin. 2.4 Los rpidos progresos de la productividad han hecho descender, en general, los costos de los alimentos y han mejorado la seguridad alimentaria, sobre todo en los sectores vulnerables de la sociedad. Los pobres urbanos se han beneficiado bastante de esta tendencia. En el caso de los Estados Unidos, por ejemplo, sin los progresos de la productividad logrados desde los aos cincuenta, los consumidores estaran ahora pagando unos 100 000 millones de dlares anuales ms por sus alimentos (USDA, 1994). La mayor productividad ha contenido tambin la transformacin de bosques, pastizales y marismas en tierras de cultivo. Tweeten (1994), por ejemplo, estima que en los Estados Unidos el uso de la tecnologa de 1950 en lugar de la actual requerira ms del doble de tierras para alcanzar el mismo nivel de produccin.
Cuadro 2: Rendimiento medio de arroz, trigo y maiz, por region, 1960 y 1994
2.5 Tambin en los pases en desarrollo la investigacin agronmica ha desempeado un papel importante en el mejoramiento de la seguridad alimentaria, la reduccin de la pobreza y la promocin de un desarrollo econmico de amplia base. Las ofertas tecnolgicas de la Revolucin Verde fueron el resultado de intensas investigaciones. Los amplios
efectos de la investigacin agronmica sobre los pobres de los pases en desarrollo se reflejan en varios indicadores importantes de la seguridad alimentaria y el desarrollo econmico, a saber:
Suministros alimentarios ms abundantes y estables en los planos nacional y familiar. Para el total de los pases en desarrollo, el ndice de produccin de alimentos per cpita aument en el 20 por ciento entre 1961-65 y 1989-91, mientras que el consumo per cpita (caloras por da) subi en el 26 por ciento (FAO, 1995a; Mitchell e Ingco, 1993). Un ejemplo especfico de la nueva tecnologa es la produccin de mandioca, el cultivo ms importante para la seguridad alimentaria en el Africa subsahariana. En los ltimos veinte aos, la produccin de mandioca aument considerablemente (ms del 20 por ciento en el ltimo decenio), y las nuevas variedades resistentes a las principales enfermedades junto con el eficaz combate biolgico contra la chinche harinosa de la mandioca han disparado los rendimientos hasta el 200 por ciento (GCIAI, 1995a). Unos mayores suministros de mandioca a precios menores han ayudado a ms de 200 millones de pobres del Africa subsahariana para quienes la mandioca es bsica en su dieta alimentaria. Descenso de los precios internacionales y nacionales de los cereales. Los precios reales del trigo, el arroz y los cereales secundarios en los mercados internacionales bajaron un 50 por ciento entre 1960 y 1990 (USDA, 1994b). Este hecho pone los cereales ms al alcance de todos y se traduce en un aumento importante del poder adquisitivo de los pobres. El progreso de la agricultura hace bajar los precios reales de los alimentos y otros productos del campo, elevando los ingresos reales y las oportunidades de empleo en todos los sectores de la economa. Aunque actualmente (mediados de 1996) hay incertidumbres en los mercados de cereales, la tendencia general hasta ahora ha sido de claro descenso en los precios reales. Menor dependencia de la ayuda alimentaria en porcentaje del consumo total de alimentos. Entre 1970 y 1990 la ayuda alimentaria mundial descendi en el 14 por ciento, mientras que para Asia lo hizo en el 65 por ciento (FAO, 1995b). Mayores oportunidades de empleo e ingresos gracias al crecimiento econmico impulsado por la agricultura. El crecimiento de la productividad agrcola se traduce en mayores posibilidades de empleo en y fuera de la explotacin agrcola y constituye un importante estmulo para el conjunto de la economa. Los efectos multiplicadores del crecimiento del sector agrcola sobre el no agrcola son considerables. En los pases en
desarrollo, un aumento del 1 por ciento en el crecimiento agrcola se asocia a un aumento del 1,5 por ciento de la tasa de crecimiento del sector no agrcola (Birdsall, 1995). El crecimiento del PNB per cpita ha sido ms rpido cuando el crecimiento agrcola ha sido mayor (Banco Mundial, 1990). As se ha observado en Asia y en algunas partes de Amrica Latina. Disminucin de la pobreza. Todos los pases que han progresado en la agricultura (como Indonesia, Malasia y Tailandia) han experimentado un descenso radical en la pobreza rural y han mejorado enormemente su seguridad alimentaria (Tweeten et al., 1996). En Indonesia, por ejemplo, el porcentaje de pobres entre la poblacin rural baj del 58 por ciento al 14 por ciento entre 1970 y 1990; en Malasia, el descenso fue del 21 por ciento al 4 por ciento en el mismo perodo (Naylor y Falcon, 1995). Varios pases de Asia oriental (p.ej. Indonesia, Malasia, Corea del Sur, Taiwan) que han seguido estrategias de desarrollo econmico de amplia base con fuertes inversiones en agricultura, educacin e infraestructura han aumentado su seguridad alimentaria y han reducido radicalmente la pobreza.
2.6 La investigacin agronmica ha tenido efectos positivos sobre el medio ambiente, gracias en especial al aumento de la productividad que ha permitido reducir los cultivos en zonas marginales. En la India, por ejemplo, con las tecnologas de los aos sesenta los agricultores habran necesitado casi 60 millones de hectreas de tierras adicionales para producir la cantidad de trigo que hoy se consume (GCIAI, 1995a). 2.7 La investigacin agronmica ha ayudado tambin a reducir el uso de insumos qumicos innecesarios. No obstante, la investigacin sobre cuestiones ambientales y uso y conservacin de los recursos naturales es ms reciente, y sus efectos estn apenas empezando a sentirse. Un sector que est bastante avanzado es el del control integrado de las plagas (CIP), cuyos resultados son notablemente favorables. Los programas de CIP en varios pases asiticos han reducido mucho el uso de plaguicidas y han elevado los rendimientos del arroz (IRRI, 1995). Un estudio reciente del Centro Internacional de Agricultura Tropical (CIAT) concluye que los cultivadores de frijoles en las regiones andinas de Colombia, Ecuador y Per pueden reducir el uso de insecticidas en el 70 por ciento sin disminuir los rendimientos (IIPA, 1996). El CIP ha alcanzado resultados prometedores en la lucha contra el gorgojo de la papa en Per y en muchos otros pases. En torno a la investigacin se han aplicado a menudo otros resultados de investigaciones en ciencias biolgicas y sociales, por ejemplo mediante los principios de la Escuela Agrcola de la FAO adoptados en Asia sudoriental.
2.8 Incluso en tierras de secano menos controladas, ms diversas y expuestas a riesgos, la investigacin agronmica ha tenido xitos notables. Variedades mejoradas de cereales, mandioca, sorgo y caup son corrientes en los pases en desarrollo y han tenido efectos notables sobre la produccin de alimentos, tanto para el mercado como para el consumo propio. Los cultivos de secano con variedades de cereales de alto rendimiento superan de hecho a los de regado (Byerlee, 1993). No obstante, la productividad agrcola en algunas de estas tierras difciles no ha seguido el ritmo del crecimiento de la poblacin, y los recursos naturales estn bajo la presin creciente de cantidades cada vez mayores de pobres. 2.9 La investigacin agronmica ha contribuido notablemente al bienestar de productores y consumidores elevando la productividad. Las inversiones en este sector han hecho posibles los grandes avances tecnolgicos que han promovido una mayor seguridad alimentaria en todo el mundo. Sin ellas, los mayores costos de los alimentos habran causado mayor inseguridad alimentaria para las poblaciones con bajo poder adquisitivo. De igual modo, sin inversiones suficientes para investigacin en el futuro, quedara gravemente amenazado el proceso de consecucin de la seguridad alimentaria, mitigacin de la pobreza y desarrollo econmico. Rendimientos de la investigacin agronmica 2.10 Los rendimientos de la investigacin agronmica han sido impresionantes y suelen estimarse en el orden del 20 al 190 por ciento en los pases en desarrollo (Cuadro 3). La comparacin entre productos indica que el rendimiento de la investigacin sobre el maz ha sido muy alto, con el 191 por ciento en Sudamrica y del 78 al 91 por ciento en Mxico. Respecto al arroz en la India e Indonesia, los rendimientos de la investigacin son del 60 al 65 por ciento. En cuanto al trigo, pasan del 50 por ciento en los pases en desarrollo (Cuadro 3). Incluso para los cultivos menores, como el caup, las inversiones en investigacin han dado unos buenos rditos del 60 al 80 por ciento. Estas tasas elevadas indican que los beneficios de las inversiones justifican cumplidamente los costos de las investigaciones.
Cuadro 3: Rendimientos de la investigacion agronomica en los paises en desarrollo
2.11 Varios estudios han intentado mostrar los efectos de la investigacin agronmica sobre varios indicadores de seguridad alimentaria. Rosegrant, Agcaoili y Perez (1995) indican que si los
donantes internacionales suprimiesen toda financiacin de la investigacin agronmica nacional e internacional, la produccin de cereales de consumo humano bajara en un 10 por ciento y el nmero de nios desnutridos aumentara en 50 millones (32 por ciento) en los pases en desarrollo. Por el contrario, si los donantes elevaran su financiacin en el 50 por ciento, la produccin cerealera aumentara en el 40 por ciento y el nmero de nios desnutridos descendera en 46 millones (30 por ciento). 2.12 La investigacin agronmica internacional ha cambiado con el tiempo. Inicialmente se orientaba hacia la produccin, centrndose en el mejoramiento de los cultivos mediante tecnologas de la semilla que dieron lugar a mayores montones de arroz y trigo, aunque con tasas de adopcin desiguales. Ello dio paso a otra fase centrada en la investigacin de los factores limitativos en las pequeas explotaciones, ampliando el anlisis al medio humano-ecolgico al que deban adaptarse las tecnologas. Este ms amplio contexto analtico, junto al impacto social de la creciente degradacin ambiental, llevaron a prestar ms atencin a los recursos naturales y en especial a su conservacin. Por ltimo, reconociendo que la sostenibilidad de los recursos naturales no poda promoverse independientemente de los intereses de los pobres o contra ellos, y en particular los de los pobres rurales, la atencin se est orientando hacia los vnculos entre pobreza, medio ambiente y agricultura, siendo la mitigacin de la pobreza el nexo central entre produccin agrcola y degradacin ambiental. 2.13 Con las actuales tasas de crecimiento demogrfico, los pases en desarrollo vern menguar las superficies de tierras cultivables por persona y reducirse el acceso a los bosques, pastizales y recursos pesqueros. En Asia, por ejemplo, se prev que la actual proporcin de 0,15 hectreas de tierra agrcola per cpita bajar a slo 0,09 hectreas en 2025 (GCIAI, 1995a). Aunque muchos se preocupan por la degradacin de esta menguante base de tierras, hay pocos estudios cuantitativos sobre el efecto de la degradacin sobre la produccin, en especial en los pases en desarrollo, y los que existen ofrecen predicciones muy diversas. 2.14 Tambin el agua es un bien cada vez ms codiciado. Se ha observado que la agricultura en el mundo en desarrollo utiliza alrededor del 70 por ciento del agua dulce disponible y es al parecer responsable de una parte importante de lo que se considera despilfarro y contaminacin del agua. Como ocurre con los suelos, hay poca informacin objetiva sobre lo que es el uso eficiente del agua y la manera de mejorarlo.
2.15 Estas incertidumbres sobre la amplitud y las causas del mal uso de la tierra y del agua y sus efectos sobre la agricultura, la salud y otros sectores, pueden proceder de unos anlisis que recalcan las desviaciones respecto al estado natural. No obstante, est tomando cuerpo la idea de que el uso productivo de la tierra y del agua no es algo intrnseco a los ecosistemas, sino que depende de cualidades biofsicas latentes en interaccin con decisiones humanas (Turner y Benjamin, 1994). Hay que saber quin toma decisiones sobre el uso de esos recursos, y comprender el por qu y el cmo. Las interpretaciones de tales decisiones y sus efectos pueden ser muy diferentes tanto segn los diversos usuarios como segn que se basen en conocimientos indgenas o cientficos. 2.16 En este debate es esencial que, en tiempos de restricciones financieras, los financiadores de la investigacin agronmica se percaten de que hay varios caminos potencialmente conducentes a la produccin de alimentos. Los rditos de las inversiones en investigacin variarn segn el contexto productivo en que se apliquen, segn la probabilidad de xito en ese contexto y segn los valores econmicos, sociales y ambientales asignados a la posible aplicacin de los resultados de la investigacin. 2.17 Si consideramos que el objetivo de la investigacin (definida en un contexto de sostenibilidad) es la productividad de la agricultura, podemos concebir cuatro enfoques posibles:
investigacin en sectores de alto potencial en los que los progresos de la investigacin tengan buenas probabilidades de elevar la productividad (tierras infestadas por la mosca tsets, valles interiores inexplotados, zonas aptas para agricultura urbana y periurbana); investigacin en sectores de alto potencial con menos probabilidades de xito (tierras ya intensamente explotadas con variedades de alto rendimiento en sistemas productivos de altos insumos y altos productos); investigacin en sectores de bajo potencial con buenas probabilidades de xito (sabanas cidas); investigacin en sectores de bajo potencial con menos probabilidades de conseguir un aumento apreciable de la productividad (tierras secas).
2.18 Aunque las estadsticas disponibles no facilitan la obtencin de cifras exactas, hay razones para creer que de los 800 millones que
padecen inseguridad alimentaria, aproximadamente la mitad viven en tierras de alto potencial y la otra mitad en tierras de bajo potencial.
3. Implicaciones para la financiacin y las reformas institucionales

Tendencias recientes en la financiacin de la investigacin agronmica 3.1 El mayor problema con que ha tropezado el sistema pblico de investigacin en los ltimos aos ha sido el descenso y la inestabilidad de los niveles de financiacin. Tras haber crecido notablemente en los aos sesenta y setenta, las inversiones en investigacin agronmica se moderaron en los ochenta y no se modificaron en los noventa. 3.2 Las inversiones internacionales en investigacin agronmica, principalmente de fuentes multilaterales y bilaterales, tambin han menguado en los ochenta y noventa a causa de la austeridad presupuestaria de los pases desarrollados. El descenso de las inversiones en investigacin agronmica refleja una orientacin ms general de menor apoyo a la agricultura. Los compromisos multilaterales en el sector agrcola se redujeron en el 50 por ciento entre 1986 y 1993, mientras que la asistencia bilateral descendi en el 20 por ciento (FAO, 1995b). 3.3 El Banco Mundial se ha convertido en una fuente importante de financiacin externa para la investigacin agronmica. Esta tendencia es inquietante, porque el Banco Mundial no deja de ser una institucin financiera mayorista. El Banco Mundial no dispone de los recursos humanos que necesita una institucin externa para apoyar los cambios institucionales complejos y profundos que se precisan. El proceso de desarrollo institucional e investigacin cientfica requiere un planteamiento cuidadoso y una amplia interaccin en cuestiones cientficas e institucionales. 3.4 Los Sistemas Nacionales de Investigaciones Agronmicas (SNIA) en los pases en desarrollo necesitan financiacin y tropiezan con una escasez general de recursos en sus presupuestos operativos, lo que con frecuencia limita mucho la productividad potencial de los investigadores. Los gastos reales por investigador disminuyeron considerablemente en los aos ochenta en todas las regiones en desarrollo. La intensidad de la investigacin permanece ahora en alrededor del 0,5 por ciento o menos
en la mayora de los pases en desarrollo; en cambio, los niveles de los pases desarrollados varan entre el 2 y el 4 por ciento (Cuadro 4). 3.5 La incertidumbre reinante sobre la estabilidad de la financiacin por los donantes plantea un problema adicional para el sistema pblico de investigacin, pues hace muy difcil la planificacin y la formulacin de programas a plazo medio. La financiacin condicional, o las promesas de apoyo financiero vinculado a actividades de investigacin especficas y separadas, hacen que el programa de investigacin se gue por las posibilidades de obtener fondos ms bien que por un orden coherente de prioridades. Si se trata de programas internacionales, esto puede dar lugar a distorsiones y cambios oportunistas en los programas de trabajo segn las preferencias de los donantes, lo que obstaculiza la prosecucin seria de unas prioridades de investigacin a largo plazo determinadas por sus propias condiciones intrnsecas.
Cuadro 4: Gastos en investigacion agronomica, indices de intensidad de la investigacion agronomica y gastos por investigador en varias regiones, 1961-1991
3.6 La financiacin de los sistemas pblicos de investigacin ha sido objeto de polticas ambiguas por diversas razones. Las presiones para reducir los presupuestos, la fatiga de los donantes con los proyectos de agricultura y alimentacin, el escepticismo de los polticos sobre la capacidad de la investigacin para resolver los problemas del sector agrcola en los pases en desarrollo y la complacencia respecto a la situacin alimentaria mundial son factores que han contribuido al descenso de las partidas presupuestarias para los sistemas de investigacin. La baja de los precios internacionales de los productos agrcolas (al menos hasta hace muy poco) y los conflictos entre los problemas agrcolas y ambientales han hecho tambin que declive el inters poltico por la agricultura. El hecho de que la produccin excesiva y las disputas sobre subvenciones hayan sido las principales cuestiones de poltica agrcola interior en muchos pases donantes industrializados ha hecho a menudo que el inters pblico se desve de los apremiantes imperativos de la seguridad alimentaria en los pases en desarrollo. 3.7 Aunque en el pasado los donantes hayan apoyado en medida encomiable la investigacin agronmica, el largo intervalo entre la formacin de la capacidad investigadora y los efectos reales de la investigacin significa que los donantes tal vez consideren que no reciben rditos suficientes de sus inversiones y no se sientan por lo
tanto incentivados para seguir pagando. Sin embargo, el debido apoyo a los SNIA de los pases en desarrollo para que utilicen su capacidad de investigacin actual y recin adquirida y acten como vnculos locales esenciales para la adaptacin y transferencia de tecnologa sern un elemento importante para promover la seguridad alimentaria mundial. 3.8 La movilizacin de los ministros de agricultura en apoyo de la investigacin internacional sobre bienes pblicos agrcolas mediante la renovacin del sistema del GCIAI, en la Declaracin de Lucerna de febrero de 1995, constituye un importante punto de partida para ampliar el dilogo incluyendo en ltimo trmino a los ministros de hacienda y los jefes de estado. La Cumbre Mundial sobre la Alimentacin ofrece una oportunidad para subrayar la importancia de los necesarios compromisos polticos y financieros nacionales y regionales. Este sera un medio importante para llamar la atencin sobre las inversiones en investigacin. 3.9 En los pases desarrollados, la agricultura moderna se ha beneficiado mucho de inversiones privadas en investigacin. Los orgenes de la investigacin agronmica estn en parte en las industrias qumicas, por ejemplo la de fertilizantes. Tambin en la proteccin fitosanitaria, el sector veterinario, la mecanizacin, la fitogentica y la mejora gentica de aves de corral y cerdos, la industria privada ha desempeado un importante papel para el crecimiento y la eficiencia de las industrias agrcolas. Asimismo la elaboracin de alimentos ha sido objeto de intensas investigaciones privadas, con repercusiones considerables para la produccin agrcola. La mayor liberalizacin de las economas de los pases desarrollados ha realzado el papel que el sector privado est llamado a desempear en la investigacin agronmica a medida que se reduce el sector pblico. Tambin ha adquirido importancia el sector privado de algunos pases en desarrollo, en particular en Asia y Amrica Latina, centrndose en fertilizantes, proteccin fitosanitaria, veterinaria, fitogentica y mecanizacin, as como en cultivos comerciales y productos de exportacin. Las medidas liberalizadoras en las economas de los pases en desarrollo plantearn tambin graves problemas de equilibrio entre investigacin agronmica pblica y privada, en particular para los alimentos bsicos, fundamentales para los hambrientos. Los crculos internacionales parecen convenir en que gran parte de la investigacin sobre cultivos alimentarios importantes debe permanecer y permanecer en el sector pblico.
4. El entorno cientfico
4.1 Segn las estimaciones econmicas, los rditos financieros y sociales de las inversiones en investigacin agronmica siguen siendo elevados. Aunque se debate hoy sobre las metodologas de esas estimaciones y es posible que sean algo excesivas, hay coincidencia en que son bastante elevadas para aceptar que la investigacin agronmica es una excelente inversin. Pese a estar esto documentado, no han aumentado las inversiones en investigacin agronmica. Pero prescindir de inversiones muy rentables como las de la investigacin agronmica no parece aconsejable para naciones que se esfuerzan por mitigar la pobreza y la inseguridad alimentaria. 4.2 En lo tocante a las medidas tomadas por los diversos pases en los ltimos diez aos, el apoyo del sector pblico a la agricultura y a la investigacin agronmica ha menguado en trminos reales prcticamente en todas partes (Pinstrup-Andersen, 1995b). Los pases desarrollados han reducido la proporcin de fondos pblicos destinados a esas actividades, y los aumentos nominales en algunos presupuestos han quedado ms que contrarrestados por la inflacin. Por su parte, los organismos de asistencia al desarrollo tambin han recortado su apoyo a la agricultura en los pases en desarrollo. Las mismas tendencias se manifiestan en casi todos los pases en desarrollo. 4.3 Como compensacin parcial de estos efectos, ha habido aumentos en algunos campos de investigacin en el sector privado. Aun as, las inversiones en la investigacin sobre bienes pblicos han decado notablemente en el mundo. Por otro lado, tal vez el mayor motivo de optimismo sea la aparicin de agrupaciones regionales de investigadores nacionales que prometen reforzar los organismos de investigacin en los pases en desarrollo, y que encauzarn adems los recursos procedentes de centros internacionales. Dentro de los grupos regionales, se reconoce cada vez ms el papel de las ONG en la difusin de informacin, la adopcin de la perspectiva del usuario en la investigacin aplicada y el fortalecimiento de la accin comunitaria, que es importante para la gestin de los recursos naturales. Perspectivas de la ciencia 4.4 Para que la investigacin pueda resolver el problema de la seguridad alimentaria, hay que examinar sus bases cientficas. La investigacin agronmica ha estado a menudo en vanguardia de las ciencias biolgicas, estadsticas y sociales, abriendo camino para las aplicaciones en otros sectores. Algunos de los nombres ms ilustres de
la ciencia han estado estrechamente asociados a la agricultura: Gregor Mendel, R.A. Fischer, Paul Samuelson y muchos otros. Hoy en da, la investigacin agronmica puede hallar gran parte de su inspiracin tanto en los progresos de las ciencias naturales y biolgicas como en las ciencias sociales aplicadas, y se han producido conjunciones tiles de las que la agricultura puede salir beneficiada. Adnde nos llevar la investigacin agronmica en los prximos decenios, y en qu se basarn nuestros esfuerzos en pos de la seguridad alimentaria? Hay algunas perspectivas estimulantes que requieren nuestra atencin. 4.5 La cartografa de genomas (con instrumentos de la biologa molecular y mtodos de la biometra para sintetizar conceptos de gentica clsica) se reconoce como un enfoque valioso para el mejoramiento del germoplasma. Actualmente se realizan estudios de gentica de cereales y cartografa fsica en Estados Unidos, Europa y Japn. Uno de los notables descubrimientos de estas actividades es que los rdenes de secuencias del ADN en los genomas de arroz, maz, trigo, cebada, centeno, sorgo y mijo menor son muy similares. Pese a que estas especies han permanecido aisladas por millones de aos de evolucin separada, sus genomas han retenido unos genes situados en una misma lnea. La consecuencia prctica es que los conocimientos sobre el arroz pueden utilizarse, por ejemplo, para la mejora gentica del trigo. El arroz tiene un genoma muy pequeo (cualquiera de los genomas componentes del trigo es 15 veces mayor) por lo que es ms fcil encontrar genes en un cartograma del arroz que en uno del trigo. En la prctica, puede escudriarse el cartograma del arroz en busca de genes comercialmente importantes y, una vez encontrado, el gene equivalente puede localizarse en la seccin correspondiente del cartograma del trigo. El mismo mtodo puede seguirse para la mejora gentica de otros cereales: la gentica del arroz, por ejemplo, puede aplicarse al maz o al sorgo. 4.6 Se dispone ya de resultados de investigaciones que apuntan a la misma analoga en los genomas de las leguminosas. Por lo tanto, principios como los utilizados para los cereales podrn aplicarse pronto, por ejemplo, al Phaseolus (habichuelas o frijoles), la Vigna (caup) o la Lens (lenteja). Adems, aun sin identidad de lneas, el cartograma del genoma humano es til para localizar genes en los cartogramas de animales domsticos. 4.7 La cartografa detallada de genomas ofrece tambin otras posibilidades, especialmente respecto a los genes que afectan a caracteres cuantitativos o resistencia a la enfermedad. Los lugares de rasgos cuantitativos (LRC) son genes que contribuyen a la expresin de
caracteres que varan continuamente, como rendimiento o altura. Estos genes se localizan en los cartogramas, y se identifican sus alelos positivos (aumento) y negativos (disminucin). La acumulacin en una sola lnea gentica vegetal o animal de los LRC de rendimiento positivos elevar el potencial de rendimiento de la lnea. Los resultados de este proceso estn empezando a percibirse en algunos cultivos bsicos. 4.8 Cuando dos o ms genes ofrecen resistencia a la misma raza de una enfermedad, no suele ser posible reconocer si hay uno o ms genes resistentes. Pero identificando los genes con marcadores pueden seleccionarse genotipos en los que se han acumulado varios genes. La presencia de ms de un gene resistente impedir que la resistencia se quiebre mediante un simple cambio gentico que d virulencia al agente patgeno. La resistencia se har as ms duradera. 4.9 La tecnologa del cido nucleico impulsar tambin la investigacin sobre microbiologa del suelo. Puede determinarse en cualquier suelo la composicin de la poblacin de microorganismos, lo que permitir precisar mejor la manera de tratar los suelos para mejorar la productividad sin poner en peligro la sostenibilidad de tales recursos naturales. 4.10 En los ltimos diez aos se han suscitado grandes esperanzas de que los cultivos transgnicos, en los que se hayan introducido genes ajenos, beneficiaran notablemente a los agricultores de los pases en desarrollo. Se espera que las modificaciones genticas beneficien de dos maneras: elevarn la productividad aumentando la resistencia a las enfermedades y a los insectos, lo cual a su vez producir otro beneficio ambiental, el de disminuir el uso de productos qumicos de proteccin. Sin embargo, los intentos de explotar los organismos modificados genticamente (OMG) se han visto limitados principalmente por la debida precaucin de los gobiernos en el establecimiento de normas que rijan las condiciones en que pueden liberarse los OMG. Es indudable que estas cuestiones son importantes y que hay que respetar tanto la seguridad biolgica como la tica. No obstante, es razonable esperar que en el futuro inmediato ms pases quitarn trabas a la agricultura. 4.11 Las consecuencias de los OMG para la agricultura no pueden predecirse con exactitud, pero se impone la precaucin porque no se sabe bastante del fenmeno llamado silencio de los genes. Cuando un gene introducido queda silenciado, aunque siga estando presente en el genoma del organismo receptor, no es explcito. El silencio suele darse cuando el gene introducido tiene un producto similar al de un gene del receptor. La informacin de que se dispone sobre produccin y uso de
organismos transgnicos tendr que tener en cuenta el silencio de los genes. 4.12 En cuanto a la gestin de los recursos naturales, las opciones sobre uso de las tierras2 son resultado de complicados procesos decisorios que tienen en cuenta las informaciones sobre suelos, climas, vegetacin, situacin, infraestructura, usos potenciales, mercados y recursos econmicos disponibles. Los adelantos en la formacin y aplicacin de las tcnicas de sistemas de informacin geogrfica (SIG) influirn sobre la comprensin y la gestin futuras de los procesos relacionados con el uso de los recursos naturales para la agricultura, la silvicultura y la pesca. Los sistemas de informacin geogrfica son programas informticos que facilitan los instrumentos para manipular y presentar datos espaciales. Adems de mapas informticos, los SIG aceptan, organizan, analizan estadsticamente y presentan diversos tipos de datos espaciales con una referencia digital a un sistema comn de coordenadas. Como cada conjunto de datos se agrupa en un calco, pueden producirse por combinacin nuevos conjuntos de datos, lo que permite al investigador observar las interacciones y facilita el desarrollo de un mtodo interdisciplinario de produccin ecolgica en la investigacin de las cuestiones de soste-nibilidad. 4.13 El renovado inters por la gestin de los recursos naturales requiere una mayor expansin del marco conceptual que integra datos, informacin y conocimientos sobre investigacin de los usos de las tierras para la agricultura, la silvicultura y la pesca. Los cientficos han utilizado convencionalmente sistemas de produccin como ncleos para tal integracin, compartiendo entre s la informacin. Pero la cooperacin entre instituciones con un programa comn de investigacin podra ser mejor mediante vinculaciones entre sus procesos de tratamiento de la informacin, que seran entonces una parte explcita del proceso de investigacin. 4.14 La investigacin en ciencias sociales ofrece tambin nuevas posibilidades. Hay nuevas ideas prometedoras sobre el desarrollo y el papel de las instituciones en materias como las propiedades comunales. Los conceptos relativos a la evaluacin de recursos reforzarn los trabajos sobre gestin de recursos naturales, lo mismo que los nuevos trabajos en favor de la investigacin participativa. 4.15 Con referencia al progreso de la investigacin hay dos temas particulares que ofrecen oportunidades pero que tambin imponen limitaciones a la ciencia agrcola: los derechos de propiedad intelectual y el impacto de las tecnologas de informacin.
Derechos de propiedad intelectual 4.16 Gracias a los derechos de propiedad intelectual, un inventor puede utilizar en exclusiva su invento durante cierto perodo de tiempo. La ampliacin de estos derechos para incluir plantas y animales ha contribuido al crecimiento de la investigacin del sector privado en fitogentica y biotecnologa en los ltimos aos. En los Estados Unidos, por ejemplo, las inversiones privadas en investigacin fitogentica pasaron de menos de 25 millones de dlares en 1960 a ms de 470 millones en 1994 (Fuglie, Klotz y Gill, 1996). El sector privado posee ms del 80 por ciento de las nuevas variedades de plantas (Ibid). Es probable que los ltimos adelantos en biotecnologa acrecienten la participacin del sector privado en el desarrollo de tecnologas agrcolas que podrn facilitarse al pblico mediante pago. 4.17 No obstante, entre los cientficos y los administradores de la investigacin de los pases en desarrollo cunde la inquietud respecto a los derechos de propiedad intelectual de los recursos genticos. Estos derechos podran retardar la transferencia de variedades mejoradas de cultivos y animales a los pases en desarrollo pobres que no pueden comprar la tecnologa y a los pases en que los derechos de propiedad intelectual no se aplican estrictamente por razones polticas. Estos progresos tecnolgicos, junto a las reformas de los mercados, acentuarn probablemente el desnivel econmico entre los pases con capacidad para comprar nuevas variedades fitogenticas y tecnologas del sector privado y los que no tienen tal capacidad. 4.18 La feliz conclusin de la Cuarta Conferencia Internacional sobre Recursos Fitogenticos organizada por la FAO en Leipzig, Alemania, en junio de 1996 promete un consenso ms general sobre estas cuestiones en el futuro. Tecnologa de la informacin 4.19 A medida que los sistemas de produccin se hacen ms complejos con la introduccin de nuevas tecnologas, los conocimientos y las informaciones ganan en importancia como recursos. Quienes tienen acceso a la informacin y pueden entenderla tienen una ventaja comparativa para la eleccin de las tecnologas adecuadas y la reduccin de los costos. La informacin es importantsima en la gestin de recursos limitados como el agua, cuando stos escasean y crece la demanda. Los modernos sistemas de comunicacin (televisin, radio, telfono, fax e Internet) ayudan a superar las barreras fsicas y burocrticas para la difusin de los resultados de las investigaciones y
aceleran el intercambio de informacin entre cientficos, y entre stos y administradores. 4.20 Las fuentes pblicas de informacin estn perdiendo terreno frente a las privadas, lo cual tambin tiene consecuencias para la seguridad alimentaria de los pases con y sin acceso a la informacin. En algunos pases en desarrollo (p.ej. Argentina, Brasil, India y Filipinas), los proveedores privados de insumos, que pueden beneficiarse de sistemas de comunicacin avanzados, estn siendo una importante fuente de informacin para los agricultores. En el futuro, los sistemas tecnolgicos mundiales tendrn que utilizar estos sistemas privados de informacin para una transferencia ms eficiente de la tecnologa. 4.21 Aunque el costo de las tecnologas de informacin haya bajado, los pases en desarrollo no tienen an la infraestructura fsica necesaria para utilizarlas debidamente. Los pases en desarrollo necesitan aumentar las inversiones en infraestructura (telfonos, electricidad, carreteras asfaltadas y educacin) para beneficiarse de los adelantos en las tecnologas de la informacin. 4.22 En este contexto, la formacin de instituciones electrnicas (Hart, 1994) en torno a programas especficos de investigacin podra facilitar el desarrollo de asociaciones regionales y mundiales segn se prev en el proceso de renovacin del GCIAI. Estas instituciones virtuales actuaran como intermediarios, utilizando activamente los recursos de informacin electrnica disponibles (p.ej. bases de datos conectadas mediante relaciones cliente/servidor) y servicios de apoyo (por ejemplo, correo electrnico, servidores de nombres, conferencias electrnicas) para poner en contacto las instituciones reales. Su papel es promover la capacidad asociativa, ayudando a las instituciones a encontrarse unas a otras y seleccionando los servicios electrnicos idneos y los anfitriones adecuados conectados a las redes apropiadas.
5. El programa de investigacin agrcola para el prximo decenio

5.1 En este captulo (basado sobre todo en los documentos del GCIAI, 1996a, b y c) se esbozan las prioridades probables de investigacin para productos importantes directamente vinculados a la seguridad alimentaria y para otros elementos que engloban a las ciencias sociales y naturales en el programa general y ms amplio de investigacin para la seguridad alimentaria.
Cultivos 5.2 Los cultivos vegetales y sus productos aportan alrededor del 52 por ciento del valor total de la produccin de la agricultura, la ganadera, la silvicultura y la pesca en los pases en desarrollo. En Asia el porcentaje es el 59 por ciento, en el Africa subsahariana el 41 por ciento, en Amrica Latina y el Caribe el 42 por ciento y en el Cercano Oriente y Africa del Norte alrededor del 51 por ciento. Cereales Arroz 5.3 Es el cultivo ms importante del mundo por su contribucin a la dieta y por el valor de su produccin. De los 146 millones de hectreas cultivadas en todo el mundo en 1994, unos 142 millones correspondan a pases en desarrollo, con una produccin de 506 millones de arroz cscara. Asia va en cabeza de la produccin, con el 93 por ciento del arroz producido en los pases en desarrollo. Slo alrededor del 4 por ciento de la produccin mundial de arroz es objeto de comercio internacional. 5.4 Si continan las tendencias anteriores de la demanda, la produccin mundial de arroz tendr que aumentar en el 21 por ciento en 2005 y en el 65 por ciento en 2025 (1,7 por ciento anual). Esta demanda creciente requerir un esfuerzo conjunto de investigacin para seguir desarrollando mejores tecnologas de produccin. La revolucin verde en el arroz indica que el rdito de las inversiones en investigacin arrocera en los ltimos 30 aos puede llegar por lo menos al 80 por ciento. Durante este perodo, las nuevas variedades de arroz hicieron posible un aumento de la produccin suficiente para alimentar a 600 millones ms de personas (IRRI, 1990). Para salir al paso del problema de los rendimientos estacionarios o incluso menguantes observados ahora en algunas partes de Asia sudoriental habr que hacer nuevos esfuerzos en investigacin sobre mantenimiento, as como para elevar el rendimiento. No obstante, para atender a la demanda creciente habr que prestar tambin atencin a otros sistemas de cultivo del arroz (arroz superficial de secano, arroz de aguas profundas y flotante y arroz de montaa). 5.5 El futuro de la investigacin arrocera encierra problemas y oportunidades estimulantes. La nueva arquitectura vegetal y el desarrollo de arroz hbrido y la apomixis son adelantos clave cuyos efectos se notarn probablemente en los prximos veinte aos. La investigacin arrocera aspira a contribuir en buena medida a objetivos
ecolgicos como la proteccin de los bosques tropicales y la reduccin del uso de productos agroqumicos, as como a proporcionar alimento, aplicndose al desarrollo de mejores acervos genticos de arroz y a la gestin integrada de cultivos. Trigo 5.6 Despus del arroz, el trigo es la fuente de alimentacin ms importante en el mundo en desarrollo, aportando a las dietas ms caloras que todos los otros cereales juntos. Tiene mayor contenido en protenas que casi todos los dems cereales. 5.7 En 1992/94, los pases en desarrollo produjeron el 45 por ciento del trigo mundial (551 millones de toneladas) y sus cultivos de trigo ocupaban el 46 por ciento de los trigales mundiales (219 millones de hectreas). Entre el 50 y el 70 por ciento de las variedades mejoradas de trigo utilizadas durante los ltimos 30 aos se han basado en cruzamientos realizados por el Centro Internacional de Mejoramiento del Maz y del Trigo (CIMMYT), de Mxico. Las inversiones en investigaciones sobre el trigo han sido muy rentables, pero se precisan nuevos esfuerzos para sostener los mayores rendimientos alcanzados. Hay nuevas oportunidades para importantes adelantos en la resistencia a las enfermedades mediante la nueva ciencia sobre cruzamientos amplios. Maz 5.8 El maz es el tercero de los cultivos alimentarios, tras el arroz y el trigo, por su aporte calrico y por el valor de la produccin. En el trienio 1992-1994, los pases en desarrollo produjeron un promedio estimado en el 43 por ciento de la produccin mundial (522 millones de toneladas) con unos cultivos de unos 84 millones de hectreas (el 66 por ciento de la superficie total cultivada de maz). El cultivo se extiende a todas las regiones en desarrollo. 5.9 Cuando se utiliza para consumo humano, el maz es una fuente importante de caloras para los pobres. Es muy frecuente en los sistemas mixtos de cultivos de la agricultura de subsistencia. El potencial de aumento del rendimiento es muy alto. Las limitaciones principales son las malas condiciones ambientales (en particular la sequa), las enfermedades y las plagas de insectos, la insuficiencia de nutrientes (especialmente nitrgeno y fsforo) y los bajos niveles de insumos externos. Se requieren variedades mejoradas de polinizacin abierta e hbridos, segn las necesidades locales y la eficiencia de los
productores nacionales de semillas. En las tierras bajas tropicales, el desarrollo de variedades mejores y de prcticas ms avanzadas de gestin en atencin a las necesidades de los agricultores contribuir considerablemente a elevar la produccin. En el Africa subsahariana, las bajas tasas de fertilizantes y la mala gestin son actualmente un obstculo mayor que la no disponibilidad de variedades de alto rendimiento. En Africa oriental y meridional, donde hay amplias extensiones de tierras altas y bajas aptas para la produccin de maz, la adopcin de una tecnologa adecuada para los pequeos agricultores es excepcionalmente rentable. Cebada 5.10 La cebada es el cuarto cereal en importancia. Se cultiva en unos 70 millones de hectreas y la produccin mundial es de 160 millones de toneladas. A los pases en desarrollo corresponde alrededor del 18 por ciento (26 millones de toneladas) de la produccin mundial y el 25 por ciento (18,5 millones de hectreas) de la superficie cultivada. En la mayora de los pases en desarrollo la cebada es un cultivo tpico de agricultores pobres y de entornos hostiles. En Tbet, en Etiopa y en los Andes se cultiva en laderas montaosas a ms altura que otros cereales. En muchas partes de Africa del Norte, Cercano Oriente, Afganistn, Pakistn, Eritrea y Yemen es generalmente el nico cultivo de secano posible, de manera que ni la superficie ni la produccin reflejan la importancia real del cultivo. 5.11 El objetivo para el futuro es consolidar los logros anteriores y desarrollar una nueva metodologa con participacin de los agricultores en la seleccin gentica como manera de explotar la adaptacin especfica y de superar los obstculos que se oponen a la transferencia de tecnologa. Sorgo 5.12 Alrededor del 70 por ciento de la produccin mundial de sorgo (60,9 millones de toneladas) y el 90 por ciento de su superficie de cultivo (43,5 millones de hectreas) corresponden a las regiones en desarrollo. El sorgo es un cultivo extendido en las tierras tropicales bajas semiridas con lluvias de verano, donde tiene especial importancia, junto con el mijo, como alimento bsico de millones de pobladores muy pobres de zonas expuestas a la sequa y con alto riesgo. En Africa occidental, el sorgo es una cosecha importante en las zonas subhmedas, donde se intercala con el mijo, el maz y el caup. Es tambin un cultivo importante en las zonas de altitud media de Etiopa y
de Africa oriental y meridional. La demanda de sorgo tiende a tener una elasticidad negativa, pues suele sustituirse por otros alimentos cuando lo permiten los ingresos. En muchas zonas, los tallos y las hojas, utilizados como forraje, combustible y material de construccin, son tan importantes o ms que el grano. 5.13 Las principales limitaciones para la produccin de sorgo segn las investigaciones son la sequa y las tensiones biticas. La investigacin para mejorar las variedades ha de proponerse principalmente ampliar la base de materiales genticos. Los principales objetivos son variedades e hbridos bivalentes con alto rendimiento tanto de grano como de forraje. Se incluyen los hbridos de sorgo para forraje, ya que el uso del sorgo para alimentacin del ganado aumenta rpidamente en zonas de Asia y Amrica Latina. Otra orientacin de la investigacin son las modalidades de gestin que mitiguen las mismas tensiones biticas y abiticas y su integracin en programas de gestin adaptados a los pequeos agricultores de las zonas tropicales semiridas. Mijo 5.14 En Asia y Africa subsahariana, el mijo perla es el cultivo de secano ms importante en las tierras bajas de las zonas tropicales y subtropicales semiridas con lluvias de verano, donde es un alimento bsico junto con el sorgo (en Africa subsahariana) o el trigo (en Asia). El mijo perla da alimento a algunos de los pases ms pobres del mundo. Produce grano y piensos en condiciones de mucho calor y sequedad y en suelos demasiado pobres para el sorgo y el maz. Su paja es un alimento valioso para el ganado en esos sistemas agrcolas. 5.15 Como algunos pases combinan sus estadsticas de sorgo y mijo, los datos sobre el mijo no son seguros, especialmente en el Africa subsahariana. Parece que el mijo se recoge de unos 34 millones de hectreas anualmente en los pases en desarrollo. En el Africa occidental semirida aporta alrededor de la mitad de la ingesta calrica diaria y un tercio de las protenas para la poblacin local. 5.16 El mildi velloso es la ms importante enfermedad del mijo en el mundo y es objeto de intensas investigaciones. Los barrenadores de los tallos causan cuantiosas prdidas cada ao en el Africa subsahariana. La seleccin de variedades genticas resistentes ha resultado difcil. Se han probado trampas de feromonas que han sido eficaces en ocho pases de Africa occidental. Se espera extender el uso de estas trampas en 1997. Races, tubrculos, banana y pltano
Mandioca 5.17 La mandioca es un alimento importante en Africa, sobre todo en zonas tropicales hmedas y subhmedas. Es tambin importante en partes de Asia y Amrica Latina y el Caribe. Adems de las races, en Africa, se comen las hojas como verdura en algunas partes del Africa subsahariana y constituyen una fuente barata y rica de protenas y vitaminas A y B. Es principalmente un cultivo de pequeos agricultores, para los que constituye una fuente importante de ingresos y de alimentacin. Tolera suelos de baja fertilidad, sequa, y puede dejarse en la tierra como reserva alimentaria durante largos perodos. Es uno de los 15 productos agrcolas ms importantes de los pases en desarrollo respecto al valor de la produccin, y el ms importante en el Africa sub.sahariana. 5.18 Las investigaciones deben orientarse en el futuro hacia la tecnologa despus de la recoleccin, la calidad de las races para diversos usos entre ellos piensos y fines industriales, la lucha contra plagas y enfermedades y, en menor medida, la produccin de follaje para el consumo como verdura. Estas cuestiones siguen siendo de alta prioridad. Adems, la evaluacin del mercado de mandioca debe apuntar oportunidades de productos mejorados o nuevos basados en la mandioca. Esta informacin ser til para intervenciones tecnolgicas, favoreciendo la transformacin gradual de la mandioca como cultivo de subsistencia hacia un producto para el mercado. Papa (patata) 5.19 Aproximadamente el 30 por ciento (unos 89 millones de toneladas) de la cosecha mundial de papas se produce hoy en los pases en desarrollo, principalmente por pequeos agricultores, en comparacin con slo el 15 por ciento hace veinte aos. Es un cultivo con fuerte densidad de mano de obra. Su valor nutritivo (incluida la vitamina C) es elevado, y es particularmente til como fuente de energa y protenas y como alimento de destete. Puede tener altos rendimientos, la demanda crece rpidamente siendo positivamente elstica a los ingresos cuando stos son bajos, y tiene un alto valor como cultivo comercial. 5.20 Las principales dificultades para elevar la produccin son sus elevados costos, varias enfermedades y plagas, el carcter perecedero del producto almacenado y la dificultad de obtener variedades adaptadas a temperaturas ms altas. Como en el caso de otras races y tubrculos, la capacidad nacional de investigacin sobre la papa era generalmente dbil al comienzo de las actividades del GCIAI.
5.21 La investigacin sobre la papa ha dado buenos resultados, y la seleccin gentica ha facilitado ya notables mejoras en las cosechas de los pases en desarrollo. La virologa de la papa ha avanzado mucho, y el movimiento seguro de germoplasma es ya una realidad. La adopcin de variedades mejoradas se demora a menudo por la falta de sistemas nacionales de siembra o multiplicacin. Para incrementar la produccin en el futuro se requiere un esfuerzo coordinado para conseguir una resistencia ms duradera de la planta al aublo tardo de la papa. Boniato 5.22 El boniato o batata se cultiva mucho actualmente como alimento bsico en los pases en desarrollo fuera de Amrica tropical, de donde la planta es originaria. Aunque las estadsticas de produccin de boniato estn dominadas por China (el mayor productor del mundo, con alrededor del 80 por ciento), se cultiva tambin en muchos pases pequeos con niveles de ingresos muy bajos. El boniato se adapta bien a las tierras bajas tropicales calientes y su produccin es relativamente buena en suelos buenos aun con bajos insumos. 5.23 Se ha investigado muy poco sobre el boniato. Aunque los rendimientos actuales en el Africa subsahariana son slo de un promedio de 6 toneladas/hectrea, su elevado rendimiento potencial ha sido demostrado por las investigaciones del GCIAI en esa regin, que han llevado a variedades que pueden producir ms de 40 toneladas por hectrea en 4 meses, si el cultivo es en la estacin hmeda. 5.24 Las plagas y enfermedades, como el gorgojo del boniato, el barrenador de los tallos, los virus y los organismos micoplasmticos son los principales enemigos de la produccin. El control integrado de plagas (CIP), incluido el uso de filtros de transparencia, parece prometedor para el futuro. ame 5.25 Esta planta se cultiva en todas las zonas tropicales y en partes de las subtropicales y templadas. Es importante en el Africa subsahariana, en el Pacfico y en las islas del Caribe. La produccin mundial estimada es de 28,1 millones de toneladas, correspondiendo el 95 por ciento al Africa subsahariana. 5.26 El ame es el alimento preferido y una base para la seguridad alimentaria en algunos pases del Africa subsahariana. La produccin se ve limitada por varias enfermedades y plagas. Los nematodos causan
graves daos tanto en los campos como en el producto almacenado. Tambin causan prdidas despus de la recoleccin las podredumbres debidas a hongos, bacterias e insectos, as como la aceleracin de la respiracin y la germinacin cuando los tubrculos salen del letargo. La investigacin internacional sobre el ame es limitada y bastante reciente. Banana y pltano 5.27 La banana y el pltano son alimentos bsicos para millones de personas en los pases en desarrollo. Alrededor del 90 por ciento de la produccin procede de pequeas explotaciones y se consume localmente. Slo el 10 por ciento, principalmente procedente de plantaciones comerciales en Amrica Latina y el Caribe, entra en el comercio mundial. Por el valor bruto de la produccin, la banana y el pltano ocupan el octavo lugar, tras el arroz, la leche, la carne de vacuno, el trigo, el maz, la soja y el cacahuete. 5.28 La produccin de banana y pltano est bajo la amenaza de plagas y enfermedades que han aumentado en los ltimos 15 aos. Entre ellas estn la sigatoka negra de las hojas, la languidez Fusarium (enfermedad de Panam), el gorgojo de la banana, una combinacin de nematodos parsitos de las plantas y varias enfermedades vricas (copa arracimada del banano, mosaico bananero, raya del banano y otras). La sigatoka negra causa graves necrosis en las hojas con una merma notable del rendimiento de los frutos. 5.29 El pltano y la banana suelen considerarse incapaces de mejora gentica por su naturaleza triploide que da lugar a una esterilidad casi completa. Sin embargo, en los ltimos aos el sistema del GCIAI y otros programas regionales de mejoramiento de la banana y el pltano han hecho progresos excelentes obteniendo hbridos resistentes a la sigatoka negra, mejores rendimientos y una calidad aceptable del fruto. Adems, la investigacin en biotecnologa celular y diagnstico de virus ha conseguido suministrar germoplasma mejorado en la escala necesaria para producir efectos en las pequeas explotaciones. Legumbres Garbanzo 5.30 Las noticias ms antiguas sobre cultivo del garbanzo proceden de Turqua, desde donde se supone que se extendi el cultivo a todo el
mundo. Generalmente se cultiva en pequeas explotaciones tanto para consumo propio como para el mercado. Los granos se utilizan enteros, sin vaina, o en forma de harina. Los brotes y las semillas verdes pueden utilizarse como verdura. En 1994, la produccin mundial fue de 7,9 millones de toneladas obtenidas de 10,2 millones de hectreas de cultivos, correspondiendo el 97 por ciento a pases en desarrollo. En el trienio 1992-1994, Asia aport como promedio el 76 por ciento de la produccin. Las principales dificultades con que tropieza la produccin son la vulnerabilidad a las enfermedades de las especies locales, las malas condiciones ambientales, la sequa, las enfermedades, las plagas y la mala gestin de los cultivos. Los esfuerzos del GCIAI han producido ya resultados notables, en especial la combinacin de resistencia al aublo y la tolerancia a las heladas. Caup 5.31 El caup se cultiva mucho en las regiones clidas semiridas y subhmedas del Africa subsahariana y es localmente importante en las islas del Caribe, Brasil, RDP de Yemen, el subcontinente indio y Asia sudoriental. 5.32 El caup suele ser un cultivo de subsistencia y se combina con el maz, el sorgo, el mijo y la mandioca. Los rendimientos medios en los pases en desarrollo son de 240 kg/ha. Sin embargo, las mejores variedades de duracin corta a media hasta ahora obtenidas pueden producir de 2 500 a 3 000 kg/ha en los campos de las estaciones de investigacin, y las variedades de corta duracin pueden superar los 2 000 kg/ha en 60 a 90 das. Los obstculos principales que frenan los rendimientos son tres plagas de insectos: la carcoma de la flor, el barrenador de la vaina Maruca y la chinche de la vaina. En el germoplasma del caup se han encontrado slo bajos niveles de resistencia a cada una de estas tres plagas de insectos. 5.33 En 1994-95 se puso a punto un mtodo eficiente para regenerar y producir plantas de caup transformadas. Este importante avance de la investigacin ha hecho muy probable que puedan lograrse nuevos progresos notables desarrollando variedades de caup con buenos niveles de resistencia a aquellas tres plagas. Adems, los progresos de la investigacin sobre control biolgico de la carcoma de la flor mediante sus enemigos naturales indican que esta tecnologa puede ser tambin viable. Las investigaciones futuras tratarn de desarrollar variedades para esas reas ecolgicas, combinando la resistencia a la sequa y el calor con la mayor eficiencia en el uso de fosfatos.
Haba comn 5.34 El haba comn es un cultivo de primavera en regiones templadas y de invierno en regiones subtropicales con inviernos suaves. Se cultiva en tierras altas en las regiones tropicales y subtropicales. Hay dos grupos principales: tipos de semilla pequea, que se encuentran en Afganistn, Egipto, Sudn, Etiopa y Eritrea, y tipos de semilla grande, que existen en otras partes de Asia occidental y Africa del Norte. 5.35 Es un cultivo de rotacin importante en sistemas agrcolas con bajos insumos monetarios por su alta capacidad de fijacin de nitrgeno biolgico (120 por N/ha) y sus efectos benficos residuales para ulteriores cultivos de cereales. Los obstculos para la produccin son: enfermedades, la hierba parsita orobanca, las plagas en el campo y en almacn, la mala gestin de los cultivos y la salinidad del suelo en algunas zonas. La investigacin ha sido escasa en los ltimos aos, y hay necesidad de reorientarla hacia este cultivo. Lenteja 5.36 La produccin mundial de lenteja crece rpidamente, habindose elevado en un 110 por ciento desde 1,3 millones de toneladas en el perodo 1979-81 a 2,8 millones de toneladas en 1992-94, gracias a un aumento del 50 por ciento en la superficie cultivada, que ha llegado a 3,38 millones de hectreas, y a un aumento de la productividad del 38 por ciento, desde 600 kg/ha hasta 820 kg/ha. En los pases en desarrollo est el 87 por ciento de la superficie mundial de cultivo de la lenteja. Las principales regiones productoras estn en Asia. 5.37 La importancia de la lenteja radica en su consumo como legumbre y tambin para pienso de pequeos rumiantes. En las zonas ms secas de Asia occidental y Norte de Africa la lenteja es un componente bsico de los sistemas agrcolas tradicionales en que se integran la cebada, los pequeos rumiantes y la lenteja. Las tareas pendientes para la investigacin son el desarrollo de variedades de corta duracin y de cultivares de invierno ms duros. El marchitamiento vascular es la enfermedad ms importante de la lenteja, y actualmente se est promoviendo la resistencia para eliminar la enfermedad. Para reducir los daos del gorgojo Sitona a los ndulos de la lenteja, la ingeniera gentica est estudiando la transferencia a las races de la planta de un gene productor de toxinas. Phaseolus vulgaris
5.38 La habichuela comn (juda, alubia, frijol, frejol, poroto) es la legumbre de consumo humano ms importante del mundo. Se cultiva en dos formas, secas o verdes (las vainas verdes se consumen como legumbres). La produccin mundial de habichuelas secas se estima en 18 millones de toneladas anuales, con un valor de mercado de 10 700 millones de dlares. 5.39 La investigacin para mejorar la productividad de la habichuela en Amrica Latina y Africa ha consistido principalmente en los esfuerzos del sector pblico para la seleccin gentica. El sector privado muestra poco inters por esta produccin fuera de Argentina, Brasil y Estados Unidos. La investigacin internacional sobre la habichuela en el Centro Internacional de Agricultura Tropical (CIAT) se ha concentrado tradicionalmente en la resistencia a enfermedades y plagas y ms recientemente en la tolerancia a la sequa y la baja fertilidad del suelo y la elevacin del rendimiento. Hay perspectivas de progresos en materia de resistencia a las enfermedades y superacin del techo de rendimiento. Se ha llegado a un mejor conocimiento de los acervos genticos y de nuevos tipos de plantas ms idneos para la recoleccin con mquinas. Guand 5.40 El guand se cultiva mucho por agricultores de subsistencia en las regiones tropicales calientes semiridas y subhmedas. A menudo crece en suelos pobres y con pocos insumos. Es un alimento importante en la India, y es popular en partes de Africa oriental y Amrica Central. Las semillas se usan enteras, peladas o en forma de harina; y en el Caribe y Amrica Latina las semillas verdes y las vainas se consumen como legumbre. El tallo leoso es til para lea, para techos y vallados, y las hojas aportan nitrgeno al suelo. 5.41 Tradicionalmente el guand es un cultivo de larga duracin, pero las variedades de corta duracin obtenidas por el Instituto Internacional de Investigacin de Cultivos para las Zonas Tropicales Semiridas (ICRISAT) en colaboracin con el Servicio Nacional de Investigacin Agronmica de la India han impulsado un aumento del 15 por ciento en la superficie sembrada en los ltimos cinco aos. Este germoplasma est empezando tambin a aplicarse en Asia fuera de la India, as como en Africa meridional y oriental y Amrica Latina. Soja
5.42 Cultivada originalmente en China, la soja est extendida actualmente por toda Asia oriental y sudoriental, las Amricas (sobre todo Brasil y Estados Unidos) y en mucho menor medida por el Africa subsahariana y Asia occidental. En el Hemisferio Norte, su cultivo se extiende ahora desde las regiones tropicales hasta 52N. El principal objetivo de la investigacin futura sobre este cultivo es conseguir variedades que contribuyan al mximo a la productividad y la sostenibilidad de los sistemas agrcolas basados en cereales de las sabanas hmedas de Africa. Las principales caractersticas que se trata de mejorar son la capacidad de causar una germinacin suicida de la semilla de Striga hermonthica, la fijacin del nitrgeno y la eficiencia en el uso de fsforo. Se investigarn los sistemas de cultivo para desarrollar tecnologas adecuadas para aumentar la productividad y la sostenibilidad, lo que incluye la resistencia a las plagas, enfermedades y rotura de las vainas. Plantas oleaginosas Nuez de coco 5.43 El cocotero es un rbol pantropical, que crece en unos 9,3 millones de hectreas en 82 pases. Muchos de los pases productores son islas pequeas de los ocanos Pacfico e Indico, y tambin del Caribe. Para ellos, el coco es no slo su producto de subsistencia primario, sino su nica exportacin significativa generadora de ingresos. Difcilmente puede haber un cultivo que sustituya al coco en esos pases. El cocotero es el principal componente arbreo en varios sistemas agroforestales en todo el mundo, aunque su amplio uso en huertos familiares no se refleja probablemente en las estadsticas oficiales de produccin. 5.44 Las prioridades actuales de la red internacional de investigacin sobre el coco (COGENT) son: establecimiento de una base de datos internacionales de recursos genticos del coco para promover la difusin de datos sobre recursos genticos; recogida de germoplasma en zonas amenazadas por la erosin gentica y para rellenar vacos en colecciones nacionales; conservacin en bancos de genes nacionales y regionales; evaluacin del germoplasma para identificar variedades adecuadas para los agricultores; desarrollo de otros mtodos complementarios de conservacin y de mtodos moleculares para comprobar la diversidad gentica y promover el movimiento de germoplasma sin riesgo. En el futuro, las prioridades de la investigacin sern: aplicacin de los resultados de la investigacin para promover una comprobacin eficiente de la diversidad gentica, movimiento de germoplasma sin riesgo, y conservacin e intercambio efectivos.
Cacahuete 5.45 Los cultivos de cacahuete se extienden a unos 21,7 millones de hectreas en el mundo, de los cuales 13,8 millones estn en Asia (India 8,4 millones; China 3,6 millones), 6,8 millones en el Africa subsahariana y 0,5 millones en Amrica Central y del Sur. El cacahuete se adapta a una amplia gama de condiciones ambientales en zonas situadas entre 40S y 40N del ecuador. Los principales obstculos para la productividad en Asia y Africa son las enfermedades y las plagas de insectos, la imprevisibilidad e irregularidad de las lluvias, la baja fertilidad del suelo, la falta de prcticas agronmicas modernas y de tecnologa de produccin, la falta de cultivares tecnolgicos adaptados a las condiciones locales, los bajos insumos financieros y la falta de aperos y material adecuados para las pequeas explotaciones, as como de infraestructura para suministrar las semillas de calidad de los cultivares mejorados actualmente disponibles. La contaminacin con aflatoxina en el campo y durante el almacenaje reduce el valor comercial del producto. Las enfermedades foliares y virales, la contaminacin con aflatoxina, las plagas de nematodos en las hojas y en el suelo, la sequa y la baja fertilidad del suelo son objetivos prioritarios de la investigacin dentro de los sistemas de produccin de las zonas tropicales semiridas. Legumbres 5.46 En los pases en desarrollo se cultivan muchas legumbres, que varan mucho de un lugar a otro, ya que las fuertes preferencias sociales determinan la eleccin de las especies. Las legumbres son una valiosa fuente de ingresos para los productores prximos a las grandes zonas urbanas. En conjunto, tienen un rendimiento elevado y se adaptan bien al pequeo comercio si los mercados estn cercanos, y a las operaciones en gran escala cuando mejora la infraestructura y se dispone de transportes y frigorficos. Los consumidores, independientemente del nivel de ingresos, las necesitan y prefieren como alimentos complementarios, y se prev que la demanda crecer en los pases en desarrollo en un 3,4 por ciento anual en los aos noventa. 5.47 Hay muchas posibilidades de mejoramiento de las variedades. La deficiente comercializacin es tambin un obstculo, dado el carcter perecedero de muchas legumbres. Unos aumentos moderados de la produccin pueden dar lugar a excesos temporales de la oferta, y en muchas zonas la investigacin necesita ampliar el perodo de produccin. Forrajes forestales
5.48 Gramneas y legumbres son productos intermedios que contribuyen directamente a la produccin ganadera e indirectamente a un uso ms sostenible de la tierra. Sirven tambin para algo ms que para piensos. Est muy extendido el uso de legumbres como capa de cobertura de la tierra en plantaciones de rboles y frutales, como abono verde en barbechos naturales para mejorar el suelo y para reducir las malas hierbas. Algunas gramneas y legumbres se utilizan como barreras contra la erosin del suelo. Los pastizales se utilizan en rotacin con los cultivos para mejorar las propiedades biolgicas, qumicas y fsicas del suelo adems de alimentar al ganado. 5.49 La investigacin se orienta actualmente hacia la determinacin de componentes forrajeros para sistemas agroecolgicos especficos en Amrica Latina y Asia sudoriental donde se ha comprobado una demanda, por ejemplo cobertura de la tierra en cultivos arbreos, legumbres para mejorar los barbechos en laderas, pastizales de corta duracin para sistemas agropecuarios, paja tanto para pienso en la estacin seca como para otros fines y legumbres para sistemas de cultivo intensivo. Ganado y aves de corral 5.50 El ganado y las aves de corral y sus productos contribuyen con alrededor del 29 por ciento al valor total de la produccin agropecuaria, forestal y de la pesca en los pases en desarrollo. En el Africa subsahariana la proporcin es el 19 por ciento, en Asia el 28 por ciento, en Asia occidental y Africa del Norte el 35 por ciento y en Amrica Latina y el Caribe el 38 por ciento. No obstante, estas cifras subestiman la importante contribucin que a menudo aporta el ganado a los cultivos en forma de fuerza animal y estircol. 5.51 Los productos animales son las nicas fuentes seguras de vitaminas B y D, de cinc y de hierro. La carne y la leche son productos muy elsticos a los ingresos, aumentando su consumo con los ingresos y con la urbanizacin. Dado el crecimiento econmico y los progresos tecnolgicos en los pases en desarrollo, cabe esperar que aumente la contribucin de la cra de animales a la produccin agrcola. 5.52 El ganado vacuno es especialmente importante en Amrica Latina y el Caribe, as como en las zonas tropicales calientes semiridas y fras del Africa subsahariana y la India (para leche). El ganado lanar y/o caprino es importante en Asia occidental y Africa del Norte, Africa oriental y meridional, Africa occidental semirida y Amrica del Sur templada. Aunque los pequeos rumiantes aportan slo una pequea
parte de la produccin mundial de carne y leche, la presentacin no desglosada de los datos oculta su importancia en algunas regiones. Se calcula que aportan el 30 por ciento de la carne consumida en Asia occidental y Africa del Norte y el 20 por ciento de la consumida en el Africa Subsahariana. Los pequeos rumiantes generan tambin importantes ingresos monetarios. 5.53 El valor de la produccin de ganado y aves de corral en la regin subsahariana se reparte en leche 26 por ciento, carne de vacuno 37 por ciento, carne de ovino y caprino 14 por ciento, carne de cerdo 5 por ciento y aves de corral 8 por ciento. Durante los veinte ltimo aos los aumentos de la produccin se han debido en gran medida a la expansin de los rebaos, ms bien que a una mejor productividad de los animales. Los animales domsticos contribuyen a la viabilidad econmica y la sostenibilidad de los sistemas agropecuarios. Diversifican la produccin y las opciones de gestin, elevan la produccin total y los ingresos de la explotacin, dan empleo durante todo el ao y dan seguridad en tiempos de escasez. Las ventas de productos animales proporcionan fondos para comprar insumos agrcolas muy necesarios y para financiar inversiones agrcolas. El ganado constituye a menudo la principal reserva de capital de las granjas familiares. 5.54 Entre el ganado domstico, los rumiantes tienen especial importancia porque convierten en productos comestibles los restos de cultivos, subproductos, hierbas y otra biomasa que no sirve de alimento humano directo. Los rumiantes son el nico medio prctico de utilizar extensas superficies de praderas naturales en regiones en que unas lluvias escasas, inseguras o estacionalmente limitadas junto con unos suelos cidos pobres, o con lo accidentado del terreno, hacen inviables los cultivos. En las regiones agrcolas, la fuerza animal eleva la productividad y el estircol enriquece el suelo. Adems, los rumiantes dan a los agricultores el incentivo econmico necesario para cultivar forrajes fijadores de nitrgeno y mantener pastizales en rotacin con los cultivos, lo que reduce la erosin, conserva la humedad del suelo y realza su fertilidad. La clave para promover estos aspectos positivos de la produccin ganadera es una buena orientacin de las polticas y de la gestin. Las polticas conducentes a la expansin de los pastizales han ido a menudo unidas a la deforestacin en Amrica Latina y el Caribe. 5.55 Las aves de corral y los cerdos constituyen casi la mitad del valor monetario y nutritivo de los animales de las explotaciones agropecuarias en los pases en desarrollo. Los datos de Asia y Amrica Latina y el Caribe indican que, al aumentar la demanda de carne de pollo y de cerdo, se adoptan sistemas de produccin ms intensiva, aplicndose en
ellos con rapidez y eficiencia la tecnologa de los pases desarrollados y de otros pases en desarrollo. Tanto la avicultura como la porcicultura se benefician tambin considerablemente de la investigacin del sector privado. El yac, el bfalo domstico, el camello y el dromedario, la alpaca y la llama y el reno han sido objeto de escasas investigaciones. 5.56 Las escaseces estacionales y el bajo valor nutritivo de los piensos son los obstculos tcnicos ms frecuentes de la ganadera en los pases en desarrollo. En Africa, los estudios indican que tanto para los sistemas ganaderos pastorales como para los de aldea en diversas zonas agroecolgicas, la intensidad de la produccin ganadera est ntimamente relacionada con la intensidad de las actividades humanas, y en mucho menor medida con la distribucin de los pastizales naturales (Wint y Bourn, 1994). Estas conclusiones sugieren que los sistemas ganaderos tienden a depender menos de la disponibilidad de extensos pastizales y que la produccin ganadera tiende a relacionarse ms estrechamente con los recursos de piensos ms seguros asociados a la proximidad de asentamientos humanos y agua. 5.57 Aunque los pastos y los forrajes siguen siendo los ms importantes alimentos de los animales en el mundo en desarrollo, su suministro crece a un ritmo demasiado lento para responder a la demanda creciente de productos ganaderos. Se precisan pues una integracin ms estrecha del ganado en los sistemas agrcolas, el establecimiento de forrajes mejorados, incluidos arbustos y rboles, y de instalaciones procesadoras locales para la mejor utilizacin de los subproductos agrcolas, con objeto de compensar el uso creciente de cereales forrajeros importados promovido por la produccin intensiva de rumiantes y la expansin de la produccin avcola y porcina. 5.58 Slo unas pocas especies animales y gran nmero de razas especiales se utilizan para producir carne, leche y pieles, y como animales de tiro, en diversos contextos. En la diversidad gentica contenida en esas razas est la llave de futuros mejoramientos en la eficiencia de la produccin pecuaria. EL GCIAI, junto con la FAO, est desempeando un papel de vanguardia en la conservacin, el mejoramiento y la utilizacin de los recursos fitogenticos y los progresos de la biologa molecular para abrir nuevas posibilidades de superar los xitos logrados con la seleccin gentica. Anlogas posibilidades pueden surgir en el mundo animal, aplicando los progresos alcanzados en la cartografa gentica a la identificacin de genes determinantes de caractersticas importantes de los animales domsticos con miras a aumentar su productividad. Adems, dado el muy elevado costo de conservacin del germoplasma animal, el GCIAI
puede desempear un papel clave elaborando metodologas para determinar qu recursos merecen conservarse. 5.59 En los pases en desarrollo, las enfermedades principales pueden agruparse en tres categoras: i) las principalmente virales, como la glosopeda; ii) los parsitos transmitidos por vectores (por ejemplo, tripanosomiasis), contra los que pueden existir medios de lucha pero no se aplican; y iii) las enfermedades de intensificacin (por ejemplo, mastitis). La principal enfermedad limitadora de la produccin en Africa sigue siendo la tripanosomiasis, la nica enfermedad que excluye la introduccin de ganado no tolerante sin algunas medidas preventivas. A diferencia de Africa, Amrica Latina est libre de grandes enfermedades bovinas, con la excepcin de la glosopeda. Asia est tambin libre de problemas graves por enfermedades infecciosas de ganado vacuno o bfalos. 5.60 Las enfermedades de transmisin vectorial y los parsitos internos siguen siendo dos de los ms importantes enemigos de la salud animal en los pases en desarrollo. Entre las primeras, las ms graves son la tripanosomiasis transmitida por la mosca tsets, que es un gran problema en extensas zonas del Africa subsahariana, y una forma de theileriosis, la fiebre de la Costa Oriental, que causa estragos en Africa oriental y meridional. Aunque la mayor parte del ganado indgena posee alguna resistencia natural a las garrapatas y las enfermedades que stas transmiten, las variedades exticas de Bos taurus son muy vulnerables. Los progresos que se hacen en la comprensin de la biologa de estas enfermedades, los mecanismos naturales de defensa de las especies indgenas y los nuevos mtodos de vacuna ofrecen una base para desarrollar mejores mtodos de lucha contra otras enfermedades del ganado econmicamente importantes en todo el mundo. 5.61 El GCIAI ha especificado los siguientes campos en que podra centrarse la investigacin en el prximo decenio. Los campos para la investigacin mundial incluyen:

salud animal; nutricin y biologa animales; gentica animal. Los campos para la investigacin por regiones ecolgicas incluyen: sistemas de produccin ganadera; gestin de recursos naturales; anlisis de polticas.
Un campo para la investigacin mundial y por regiones ecolgicas incluye:
recursos para piensos.
Silvicultura y agrosilvicultura 5.62 Los bosques tropicales cubren tan slo la sptima parte de la superficie de los continentes e islas del planeta, pero su importancia es mayor que la que parece deducirse de este hecho. Adems de madera, los bosques proporcionan muchos productos no madereros como alimentos y bebidas, fibras, resinas, materiales de construccin, forraje, artculos ornamentales, medicamentos y combustible. Ms importantes son sus servicios en beneficio del medio ambiente, como proteccin de cuencas fluviales, regulacin del clima, proteccin y mejoramiento de los suelos, y hbitat de plantas y animales silvestres. Tambin se derivan de los bosques tropicales muy diversos beneficios culturales, espirituales y recreativos. Son componentes importantes de la economa mundial del carbono y reserva de tal vez la mitad de todas las especies de seres vivientes. 5.63 Las inversiones en investigaciones forestales y los recursos humanos disponibles para ellas en los pases en desarrollo son insuficientes tanto en comparacin con el sector agrcola como en atencin al valor de los bienes y servicios obtenidos de los bosques. El sistema del GCIAI, por medio del Centro Internacional de Investigaciones Forestales (CIFOR), ha propuesto que la investigacin forestal pblica se centre en:

causas profundas de la deforestacin, la degradacin de los bosques y la pobreza de los mrgenes de los bosques; conservacin y gestin de paisajes: ordenacin de ecosistemas forestales; ordenacin de los mltiples recursos de los bosques naturales; sostenibilidad de la administracin forestal: prueba de criterios y de indicadores; plantaciones forestales en tierras degradadas o de bajo potencial; conservacin de la biodiversidad y de los recursos genticos; formas de sustento locales, administracin comunal y descentralizacin administrativa; uso sostenible y desarrollo de productos forestales no madereros.
5.64 Una forma de investigacin forestal consiste en desarrollar prcticas agroforestales que estabilicen el lado agrcola del margen
forestal integrando los rboles en las tierras de cultivo para la produccin de madera y productos forestales no madereros. Las explotaciones agroforestales en varios estratos, como se estilan en Asia sudoriental, son el ejemplo ltimo de tales sistemas, pero es poco lo que se ha investigado para desarrollar tales sistemas en otros lugares tropicales. Hasta ahora, se sabe poco de la forma en que estas explotaciones agroforestales con estratos mltiples, que son una alternativa atractiva a la agricultura de corta y quema, diversifican los sistemas agroecolgicos y favorecen la biodiversidad, separan el carbono, o influyen sobre las emisiones de gases que crean el efecto invernadero o sobre los vertidos. Tampoco se sabe mucho de los beneficios econmicos y sociales de estos sistemas en cuanto a generacin de ingresos, seguridad alimentaria y capacidad para mitigar la pobreza y diversificar los ingresos. Faltan tambin investigaciones sobre los mtodos para mejorar los sistemas agroforestales integrando los rboles en los sistemas agrcolas de manera que d lugar a un mosaico de usos de la tierra tanto en la granja como en el conjunto del paisaje. De esta manera puede asegurarse la productividad de los sistemas, mejorando adems su estabilidad ecolgica y econmica. El mejoramiento gentico de las especies arbreas agroforestales para aumentar la gama de productos forestales madereros y no madereros debera incrementar a largo plazo los rendimientos econmicos generales por unidad de terreno, promoviendo as mejoramientos en la infraestructura comercial e incentivando los cultivos arbreos. Las ganancias potenciales en este sector son elevadas, ya que hasta la fecha es poco lo que se ha hecho para mejorar las especies agroforestales. Es preciso tambin continuar las investigaciones para desarrollar alternativas a las prcticas de cultivo de corta y quema. Pesca 5.65 La pesca ocupa un lugar importante en la produccin de alimentos, la generacin de ingresos y la oferta de trabajo en los pases en desarrollo. Segn el Centro Internacional para la Ordenacin de los Recursos Acuticos Vivos (ICLARM), el nmero de pescadores de plena dedicacin en los pases en desarrollo se ha calculado en 12,9 millones, de los cuales el 80 por ciento viven en Asia, el 12 por ciento en el Africa Subsahariana, el 6 por ciento en Amrica Latina y el Caribe y el 2 por ciento en el Cercano Oriente y Africa del Norte. 5.66 Hay adems muchos millones de pescadores ocasionales. El agua cubre el 70 por ciento de la superficie terrestre, y el total de productos acuticos asciende a 95 millones de toneladas anuales, de los cuales el 79 por ciento en forma de peces, el 5 por ciento crustceos, el 9 por
ciento moluscos y el 7 por ciento algas. El pescado y los productos pesqueros aportan el 20 por ciento de las protenas animales y el 4 por ciento de las protenas alimentarias en los pases en desarrollo, pero estos promedios ocultan el hecho de que en varios pases los porcentajes son por lo menos el doble de altos. El valor total bruto de la produccin pesquera mundial es de casi 25 000 millones de dlares anuales, de los cuales el 52 por ciento procede de la pesca marina, el 18 por ciento de la pesca en aguas interiores, el 16 por ciento de la piscicultura en aguas interiores y el 14 por ciento de la maricultura. El pescado constituye el 5,6 por ciento del valor total de la produccin agropecuaria, forestal y pesquera. 5.67 La produccin acutica mundial ha crecido enormemente en los ltimos veinte aos. El 16 por ciento de ella procede de la acuicultura, y por su valor el porcentaje asciende al 29 por ciento. La acuicultura es a la pesca lo que la agricultura y la ganadera son a la recoleccin de frutos silvestres y a la caza. Las prioridades para los temas de investigacin en acuicultura deben basarse en los principios siguientes. 5.68 Pese a su evidente fragilidad, la base de recursos para la acuicultura en el mundo en desarrollo se entiende todava mal. La investigacin de casi todos los recursos pesqueros tropicales es todava rudimentaria, aunque la capacidad investigadora nacional est tratando de cumplir su cometido. Entre las necesidades prioritarias de investigacin estn la recopilacin econmica de datos, en especial sobre recursos pesqueros, el desarrollo de la acuicultura y la biodiversidad, la adopcin de un enfoque global, la integracin de las investigaciones biolgicas con las de ciencias sociales, la exploracin de las consecuencias de las zonas protegidas, el estudio del potencial de la acuicultura y sus relaciones con el medio ambiente, la aplicacin de la seleccin gentica a las especies de la acuicultura, la superacin de la degradacin del medio acutico y el anlisis de los efectos de las investigaciones. Varios otros temas, como la mejor manipulacin del pescado y el diagnstico y tratamiento de las enfermedades de la acuicultura, son tambin importantes. Enfoques integrados 5.69 Aunque las investigaciones por productos seguirn siendo importantes en la ciencia agrcola en los prximos diez a veinte aos, no hay duda de que algunos de los temas fundamentales son decisivos para la contribucin de la investigacin a la seguridad alimentaria:
investigacin edafolgica;
investigacin sobre el agua; investigacin sobre polticas y administracin.
5.70 El sistema del GCIAI ha definido temas especficos de investigacin sobre los suelos y las aguas que son comunes a muchas investigaciones sobre productos y que requieren una renovada atencin (CGIAR/TAC, 1996b):

materia orgnica en el suelo; relaciones biolgicas en el suelo; erosin; ordenacin del agua para regados y en cultivos de secano; modelos para movimiento de nutrientes y sal; ordenacin de la fertilidad nutricional del suelo; movimiento y reaccin de nutrientes; suelos cidos.
5.71 Al revisar la investigacin sobre polticas y administracin, (CGIAR/TAC, 1996c). hizo hincapi en la adaptacin de la investigacin agronmica a las nuevas realidades econmicas, en las que las palabras clave son liberalizacin econmica y democratizacin. La interaccin de los sectores pblico y privado y una mayor participacin popular en la formulacin de los programas de investigacin son elementos esenciales para ello. 5.72 Todos estos elementos abogan por una revisin de los programas nacionales e internacionales de investigacin. Hay que admitir la necesidad de ofrecer resultados para amplios sectores de agricultores pobres que no tienen acceso a los insumos que, por ejemplo, hicieron posible la Revolucin Verde. El mayor inters por el medio ambiente y el uso sostenible de los recursos naturales invitan a reforzar la investigacin en el sentido del uso ptimo de la tierra y del agua sin abusar de insumos externos como fertilizantes, plaguicidas, herbicidas, sistemas de regado y tractores. Los consumidores piden cada vez ms productos ecolgicos, tanto en los pases industrializados como en los pases en desarrollo. Una investigacin que permita aumentar la produccin cuando no se disponga de insumos externos o no se desee utilizarlos es un complemento necesario de los programas ms tradicionales de investigacin para elevar la produccin alimentaria.
6. La investigacin agronmica como prioridad
Necesidad permanente de la investigacin agronmica 6.1 Una agricultura ms productiva es imprescindible para alcanzar una mayor seguridad alimentaria y para aliviar la pobreza. Con una previsin de aumento de la poblacin mundial en 88 millones anuales en los prximos diez aos, los alimentos adicionales necesarios tendrn que conseguirse mediante una mayor productividad de los recursos disponibles. Aunque actualmente el principal uso de los recursos terrestres, hdricos y biolgicos del mundo es el agrcola3, la mayor presin demogrfica har que esos recursos sean ms disputados. El margen de expansin de las tierras cultivables es muy limitado y se prev que crecer la demanda de agua dulce por obra del rpido crecimiento de la poblacin urbana y de la industrializacin. Segn las proyecciones realizadas por el IRRI, la mayora de los pases asiticos tendrn graves problemas de disponibilidad de agua hacia 2025 (IRRI, 1995) 6.2 La investigacin agronmica tendr que orientarse en el futuro hacia las tecnologas de produccin que aprovechen al mximo los beneficios de los recursos naturales disponibles, sin dejar de protegerlos y restaurarlos al mismo tiempo para su uso futuro. La investigacin debe tomar tambin en consideracin las necesidades de los pobres que viven de la agricultura, en particular en las zonas de escaso potencial donde ser ms difcil elevar la productividad y la ordenacin de los escasos recursos naturales ser ms problemtica. Es importante mejorar mediante la investigacin la sostenibilidad de los recursos forestales, no slo por su papel en la conservacin del medio ambiente y la biodiversidad, sino tambin porque unos 350 millones de personas, la mayora muy pobres, dependen de los bosques para su subsistencia. La ordenacin y el uso de los recursos naturales para elevar la productividad y para la conservacin de la base de recursos requerirn nuevas tecnologas y estrategias de base cientfica. 6.3 Las impresionantes contribuciones anteriores de la ciencia y la tecnologa para satisfacer las necesidades alimentarias fueron posibles gracias a las inversiones en investigacin agronmica. Los progresos futuros slo se realizarn si se continan o aumentan tales inversiones, para hacer frente a nuevos y ms amplios problemas. La investigacin debe proporcionar tecnologas para mantener el ritmo de progreso realizado hasta hoy y elevar an ms la produccin, pero debe hacerlo dentro de un contexto de conservacin de los recursos de los que depende la agricultura y de proteccin del medio ambiente natural contra los posibles efectos nocivos derivados de la intensificacin agrcola. La creacin de tecnologas baratas es tambin esencial para
aumentar los ingresos de los pobres rurales y ofrecerles puestos de trabajo. 6.4 Dentro de este marco, es preciso que los aumentos en la produccin de alimentos se consigan a bajo costo, dado el gran nmero de pobres urbanos y el elevado porcentaje de pobres rurales cuyos ingresos proceden de fuentes no agrcolas y que gastan en alimentos una alta proporcin de sus ingresos. Para ello es imprescindible introducir mejoramientos tecnolgicos que reduzcan los costos y sean ambientalmente sostenibles. Sin mayores investigaciones para mejorar la eficiencia de los recursos de la tierra y del agua, es probable que decaiga la productividad de los principales cultivos alimentarios, que suban los precios y que los segmentos ms pobres de la sociedad padezcan los efectos. 6.5 Recientemente, varios factores confluyen para hacer posibles unos cambios tecnolgicos y de polticas que podran repercutir ampliamente sobre la pobreza rural y urbana y la seguridad alimentaria, a saber:

los rpidos progresos de la ciencia, la tecnologa y las comunicaciones a nivel mundial; las mayores presiones competitivas debidas a la liberalizacin de las polticas nacionales y de los regmenes comerciales internacionales, lo que se refleja en el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLC) y otros acuerdos comerciales regionales; la capacidad institucional y humana para la ciencia y la tecnologa en los pases en desarrollo, notablemente ampliada pero a menudo insuficientemente utilizada; las mayores posibilidades de participacin de las comunidades rurales en el diseo y la aplicacin de las tecnologas.
Preparacin del programa de investigacin 6.6 Para sacar provecho de esos nuevos factores y acentuar su impacto sobre la agronoma, es preciso definir y articular claramente el programa de investigacin. Una conjuncin de reformas del mercado, liberalizaciones comerciales, mayor inters por la sostenibilidad de los recursos y del medio ambiente, y un sector privado ms activo estn imponiendo nuevas prioridades de investigacin en los pases desarrollados y en desarrollo. Se insta a los cientficos a que amplen su programa de investigacin para prestar ms atencin a la mitigacin de
la pobreza, la ordenacin del medio ambiente y de los recursos, la proteccin de la biodiversidad y el anlisis de polticas. 6.7 Las interpelaciones a que ha de responder la investigacin agronmica y que determinan el programa mundial de investigacin pueden resumirse en tres preguntas:
Puede proporcionar la investigacin agronmica la tecnologa para mantener o acentuar el crecimiento de la productividad de manera que responda a la creciente demanda mundial de alimentos a precios menores? Puede la innovacin tecnolgica en la agricultura producir una evolucin de la economa rural que d empleo e ingresos a los pobres? Pueden lograrse estos objetivos de una manera que proteja y promueva la base de recursos naturales de la que depende la agricultura, cuando esos recursos son cada vez ms codiciados desde sectores ajenos a la agricultura?
6.8 La capacidad de la investigacin agronmica para responder a estas preguntas depender de las opciones en cuanto a inversiones y estrategias para la investigacin, que son responsabilidad de los gobiernos y de las instituciones de los pases desarrollados y en desarrollo y que condicionan el programa de investigacin. Este programa debe incluir las perspectivas sociales y culturales vinculadas a la agricultura y a la seguridad alimentaria en los pases en desarrollo. En particular, la investigacin socioeconmica es importante para entender el comportamiento de las unidades familiares y los factores que lo condicionan. 6.9 En el pasado, la investigacin produjo sus grandes efectos mediante la mejora de las variedades. En el futuro, la mejora de variedades debe seguir estimulando el crecimiento de la productividad potencial y la resistencia a las plagas y a la presin abitica. Las nuevas biotecnologas prometen acelerar y mejorar la eficiencia de las tcnicas tradicionales de mejora gentica. Otros aspectos de particular importancia para este programa son la ordenacin de cultivos y de recursos naturales para mejorar la eficiencia de los insumos, proteger los recursos naturales y organizar sistemas de produccin ms sostenibles. La investigacin sobre polticas a nivel nacional e internacional debe definir y marcar las prioridades de los programas de investigacin y hacer ver a las autoridades responsables la importancia de la investigacin agronmica para resolver los problemas nacionales de la seguridad alimentaria y la pobreza.
Biotecnologa 6.10 Los modernos adelantos de las ciencias biolgicas tienen consecuencias notables para el programa de investigacin agronmica. La biotecnologa, en particular la ingeniera gentica de plantas y animales para responder a necesidades especficas, es muy prometedora respecto al aumento de la productividad y la conservacin de los recursos naturales. Plantas y animales que utilizan el agua con ms eficiencia, que crecen en condiciones muy adversas, que resisten a plagas y enfermedades y que utilizan menos insumos tienen enormes posibilidades de contribuir a la sostenibilidad de los sistemas de produccin agrcola y prefiguran la gama de posibilidades que pueden realizarse mediante la biotecnologa. La ingeniera de los agentes biolgicos de control es otro ejemplo con muchas aplicaciones potenciales a los problemas de la produccin agrcola. No obstante, el programa de investigacin debe ocuparse tambin de los temas preocupantes en la biotecnologa. La biose-guridad de los organismos manipulados es un tema que ha de tratarse con precaucin mediante un anlisis cientfico adecuado de los tipos de riesgo que suscitan esos organismos. Los derechos de propiedad intelectual y los derechos de poseer y disponer de recursos genticos son otras cuestiones bsicas que hay que tratar. Suscitan difciles problemas polticos, que se complican con la aparicin de muchos actores privados, y que hay que resolver para aprovechar al mximo los beneficios potenciales de la biotecnologa en la investigacin agronmica. Ordenacin de recursos naturales 6.11 Los costos ambientales del aumento de la productividad agrcola deben examinarse ahora mediante una investigacin detenida sobre la ordenacin de los recursos naturales suelo, agua, plantas y animales para su uso agrcola. Una ordenacin efectiva del suelo y del agua es esencial para la sostenibilidad futura de la produccin alimentaria. Para incrementar la productividad de la agricultura de regado, las estrategias de ordenacin del suelo y del agua deben ser ms eficientes. No es probable un aumento de los suministros de agua por almacenamiento o movimiento. Al aumentar la demanda urbana e industrial de agua4, es cada vez ms imperativo el uso eficiente del agua en la agricultura, as como la necesidad de reducir toda contaminacin potencial de las reservas de agua mediante prcticas de produccin agrcola dentro y fuera de las granjas. La investigacin debe contribuir a mejorar los regados y a desarrollar una tecnologa protectora y conservadora del suelo y del agua. En suma, hay que poner a punto unas tecnologas y
estrategias efectivas para aumentar la eficiencia en el uso de los recursos. 6.12 Los recursos biolgicos ofrecen tambin amplio campo para las investigaciones. Las variedades vegetales y animales de alto rendimiento fueron determinantes para los anteriores aumentos de la productividad y lo seguirn siendo en el futuro. Pero la diversidad biolgica, que ofrece la variabilidad gentica necesaria para obtener nuevas variedades y razas, declina a un ritmo alarmante. Este descenso pone en peligro la disponibilidad del germoplasma necesario para resolver los problemas futuros de productividad, medio ambiente, enfermedades y plagas. Gran parte de esta diversidad se encuentra en los campos y prados de los agricultores en forma de razas y variedades indgenas. El programa de investigacin debe buscar las tecnologas adecuadas para conservar, mantener y utilizar esos recursos, as como los de las especies no domesticadas emparentadas. Pero el programa debe ir ms lejos y estudiar toda una serie de interacciones, positivas y negativas, entre biodiversidad y prcticas agrcolas. Entran aqu la tecnologa para responder a la mayor demanda de alimentos sin extender la agricultura a zonas ricas en biodiversidad; las tecnologas de ordenacin sostenible para tierras comunales como pastizales y bosques; los sistemas agrcolas que conservan la diversidad dentro del propio sistema; y la bsqueda de estrategias de conservacin y sistemas de conocimientos basados en una recta comprensin de las necesidades de los hogares que viven del ecosistema y en los conocimientos indgenas de los recursos existentes. Anlisis de polticas 6.13 En la mayora de los pases en desarrollo es preciso un estudio de las polticas. Las decisiones de las autoridades se basan a menudo en una documentacin inadecuada de los detalles de las situaciones y en un conocimiento insuficiente de las consecuencias futuras probables de las decisiones que se proponen. Adems, para que una poltica sea sostenible ha de ser comprendida, aceptada y apoyada por la sociedad. Esto no puede ocurrir sin un debate a fondo. Incumbe a la investigacin la importante misin de promover ese debate con la debida informacin. 6.14 La investigacin sobre polticas debe concienciar al pblico y a las autoridades responsables sobre las consecuencias de unas polticas de precios descaminadas que promueven un uso ineficiente de los insumos (por ejemplo, despilfarro de agua para regados y de fertilizantes a causa de las subvenciones) y conducen a sistemas de cultivo insostenibles (por ejemplo, monocultivos por unos elevados precios
subvencionados). La investigacin sobre polticas agronmicas debe estar atenta a los conflictos reales o supuestos entre intereses agrcolas y ecolgicos. Un anlisis de la demanda para explicar las consecuencias de las subidas de precios de los alimentos sobre los consumidores pobres urbanos y rurales contribuira a ganar el apoyo del pblico para la investigacin agronmica. 6.15 Dado que las prcticas observadas son el resultado total de muchas decisiones tomadas por numerosas familias de agricultores, la investigacin sobre polticas debe esforzarse por comprender bien las decisiones tomadas en los hogares, para lo que es preciso recoger amplias series de datos. Adems, esta investigacin en un marco internacional permitir a las autoridades responsables de los pases en desarrollo comparar los efectos de diversas polticas. Los centros internacionales de investigacin estn en buena situacin para facilitar colaboraciones entre pases para esta investigacin sobre polticas. Investigacin socioeconmica 6.16 Una extensa investigacin socioeconmica es necesaria para entender la interaccin y la interdependencia de los hogares con los recursos naturales. La presin demogrfica y la falta de tecnologas agrcolas adecuadas, entre otros factores, reducen la capacidad de los pobres para sustentarse con la base de recursos naturales. La investigacin debe tener en cuenta a las personas cuyo comportamiento colectivo afecta a la sostenibilidad de los recursos naturales.
Cont.
Notas
Vase el documento No 6 de esta misma serie, titulado Enseanzas de la revolucin verde: hacia una nueva revolucin verde.
1
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2
Por tierras se entiende aqu todos los recursos naturales contenidos en la superficie de la tierra: suelo, terreno, agua y clima.
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3
Vase el documento No 4 de esta misma serie, titulado Necesidades de alimentos y crecimiento de la poblacin.
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4
Vase en el documento No 7 de esta misma serie, titulado Produccin de alimentos: funcin decisiva del agua.
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10. La inversin en la agricultura: evolucin y perspectivas
1. Introduccin
1.1 En textos recientes sobre desarrollo1 se ha sealado que en los ltimos aos tal vez haya habido una excesiva confianza respecto de los suministros mundiales de alimentos. En los dos ltimos decenios, la produccin de alimentos ha experimentado un crecimiento superior al de la poblacin; la produccin per cpita de cereales aument de 305 kg en 1970 a un mximo de 342 kg a mediados del decenio de 1980 y se mantuvo a ese nivel hasta hace poco tiempo, para experimentar una ligera contraccin. Hubo una disminucin general de los precios mundiales de los cereales, interrumpida brevemente en dos ocasiones durante las crisis del petrleo. La disminucin de los precios se produjo a pesar de una creciente conversin de los cereales en carne y leche como respuesta a un aumento de los ingresos, y a pesar de una reduccin de la superficie total de tierra dedicada a la produccin de alimentos bsicos en favor de los usos no agrcolas y de la expansin a cultivos de ms valor. Es demasiado pronto para saber si el alza de los precios de los productos agrcolas, particularmente los cereales, que se ha registrado desde mediados de 1995 es un fenmeno temporal que tantas veces ha tenido lugar en perodos anteriores o supone la interrupcin, o incluso la inversin, de la tendencia a largo plazo de disminucin de los precios. 1.2 Pese al crecimiento general que se registra en todo el mundo, en el ltimo decenio las inversiones en el sector agrcola han sido insuficientes en algunos pases y regiones y en determinadas categoras de inversin. Los principales signos que apuntan en ese sentido son los siguientes:
La disminucin de los precios internacionales de los principales productos agrcolas bsicos y el regreso de tipos efectivos de inters positivos en el decenio de 1980 han frenado la inversin privada. Las estadsticas sobre formacin de capital agrcola en la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) indican que en varios pases desarrollados puede haberse producido en el decenio de 1980 una situacin de desinversin en el sector agrcola.
El crecimiento que se ha observado en la produccin agrcola se ha debido en gran medida a la difusin de variedades de alto rendimiento que se haban creado esencialmente dos decenios atrs, as como a la utilizacin paralela de factores de produccin. El crecimiento logrado de este modo ha disfrazado los efectos de la inversin insuficiente en elementos de activo a largo plazo, como la infraestructura rural, el capital humano rural y la conservacin de los recursos naturales. Aunque la malnutricin afecta a un porcentaje ms reducido de la poblacin en los pases en desarrollo, con la excepcin del Africa subsahariana, contina siendo un grave problema en vastas regiones del mundo, y el nmero de personas malnutridas slo ha descendido ligeramente en los ltimos veinticinco aos. En algunas de las regiones agrcolas ms productivas del mundo quedan pocas posibilidades de aumentar econmicamente la productividad con mayores aportaciones de factores. En zonas de gran intensidad agrcola aumenta la resistencia a la utilizacin de abonos y plaguicidas. En muchos pases en desarrollo, una gran proporcin de los gastos del sector pblico en la agricultura se dedican a subvenciones, lo cual deja escasos fondos pblicos para la creacin de nuevos activos, para el mantenimiento o para otros gastos que promueven el crecimiento. La consecuencia es que muchos servicios gubernamentales de apoyo a la agricultura apenas funcionan, las carreteras rurales estn intransitables durante gran parte del ao, la maquinaria agrcola est inutilizable y las instalaciones de riego se han deteriorado, mientras que la erosin, la deforestacin y la salinizacin continan a un ritmo cada vez ms rpido. Desde la segunda mitad de los aos ochenta, la ayuda oficial al desarrollo con destino a la agricultura ha disminuido considerablemente. El incremento de las corrientes de capital privado en beneficio de un pequeo nmero de pases en desarrollo ha dejado de lado la agricultura, que sigue siendo un sector relativamente poco atractivo para la inversin privada. Ha habido una insuficiencia crnica de financiacin de los programas de alcance mundial y regional dedicados a apoyar el crecimiento y la sostenibilidad agrcolas a largo plazo. Los fondos destinados a la investigacin agrcola internacional no han aumentado y el crecimiento de la financiacin privada para la investigacin en biotecnologa se concentra muy especialmente en los problemas agrcolas de los pases desarrollados. Aunque se sabe que el agua dulce es cada vez ms escasa, que las tierras que solan ser productivas se han desertificado y salinizado, y que
las poblaciones de peces marinos se han agotado, se sabe demasiado poco acerca de las tendencias mundiales de la utilizacin de recursos y del potencial de las tierras, del alcance y de las consecuencias del cambio climtico y de los efectos a largo plazo sobre la produccin y el bienestar humano de una reduccin de la diversidad biolgica. El hecho de que la seguridad alimentaria mundial dependa de un nmero escaso de especies y razas de plantas y animales constituye un riesgo muy elevado. 1.3 Con respecto a la balanza del suministro y la demanda de alimentos en los prximos dos o tres decenios, los pronsticos difieren considerablemente segn las fuentes, y son entre moderadamente optimistas y catastrofistas. Generalmente, difieren ms con respecto a las tasas futuras de crecimiento de la produccin agrcola; es decir, si es posible repetir los resultados agrcolas de los dos ltimos decenios. 1.4 Pocas proyecciones han examinado los aspectos de inversin en que debe basarse toda hiptesis sobre el crecimiento agrcola. Desde el decenio de 1960, los modelos de crecimiento econmico del tipo Harrod/Domar han vinculado el crecimiento a largo plazo de la produccin total a la evolucin de la masa de capital, pero no es fcil establecer a nivel global una relacin estadsticamente firme entre la inversin y la produccin agrcolas (Recuadro 1). 1.5 En las economas de mercado, la respuesta de la oferta a los incentivos basados en los precios suele ser positiva y puede producir fenmenos cclicos de exceso o insuficiencia de inversiones. Los incrementos de precios registrados en poca de crisis, como las grandes guerras, rara vez han perdurado. No obstante, depender exclusivamente de las fuerzas del mercado no es una poltica apropiada para hacer frente a la escasez de alimentos, ante todo porque los mecanismos del mercado no funcionan adecuadamente en todos los pases y situaciones y, adems, porque permitir que impere la escasez para ofrecer incentivos de precios a los productores puede resultar intolerable para los consumidores con un bajo poder adquisitivo. Por ello, hay que adoptar otras medidas complementarias para aliviar sus sufrimientos.
Recuadro 1 DETERMINANTES TECNOLOGICOS Y ECONOMICOS DEL CRECIMIENTO AGRICOLA No existe una clara relacin estadstica entre las
inversiones y el crecimiento de la agricultura. Parte del problema radica en la definicin de inversin agrcola; cuestin aparte es medir esa inversin. En pocos casos las estadsticas sobre cuentas nacionales de los pases en desarrollo presentan la formacin de capital por sectores y, en los casos en que lo hacen, no es fcil interpretar las cifras. La formacin bruta de capital fijo registrada en el sector agrcola, como parte del PIB agrcola, suele variar ampliamente y no pone de manifiesto una clara relacin con el crecimiento agrcola. Ello se debe a las dificultades metodolgicas que plantea valorar las inversiones en una economa no relacionada con el mercado, a la influencia de otros factores como la utilizacin de insumos, el clima, las diferencias de calidad y productividad del capital producido por el trabajo social y al hecho de que para los distintos tipos de inversin vara enormemente el tiempo transcurrido desde el momento en que se efecta la inversin hasta que se obtienen resultados. Los estudios economtricos no estn generalizados porque requieren una enorme cantidad de datos y son costosos. Los resultados estadsticos no siempre son fidedignos. Cuando los estudios se particularizan, e incluso se realizan por proyectos, en los que los anlisis de costos y beneficios se llevan a cabo rutinariamente, las dificultades son menores aunque no desaparecen. Segn Binswanger (1993), el crecimiento agrcola es la consecuencia de una cascada de relaciones de causa y efecto que van desde oportunidades y factores exgenos a intervenciones pblicas y las respuestas de los agricultores y del sector privado. Factores exgenos. Esos factores incluyen el medio agroeconmico natural, el crecimiento demogrfico, los adelantos tecnolgicos autnomos y las oportunidades de comercio internacional. El hecho de contar con recursos naturales influye sobremanera en las decisiones sobre la inversin. Tanto la inversin pblica como la privada guardan una estrecha relacin con la dotacin de recursos y favorecen a las regiones mejor dotadas. La poblacin puede tener influencias positivas y negativas en el crecimiento agrcola. El crecimiento agrcola debe contar con el respaldo de una demanda efectiva y de una fuerza de trabajo activa. En este
sentido, la poblacin puede ser una fuerza impulsora. La poblacin puede deprimir el crecimiento agrcola si la malnutricin o la mala salud reducen la eficiencia de la mano de obra, si el nmero de personas inactivas a cargo de la poblacin activa del sistema de produccin es excesivo y si personas que carecen de la tecnologa y los incentivos apropiados provocan daos al medio ambiente. En muchos pases en desarrollo predominan los efectos negativos del crecimiento demogrfico en la agricultura. El rgimen de comercio internacional determina las posibilidades de que los pases se beneficien de sus ventajas comparativas y configura la inversin agrcola y las pautas de crecimiento. Por ejemplo, el comercio de productos agrcolas bsicos despus de la Ronda Uruguay de las negociaciones del GATT modificar la estructura de la produccin agrcola y crear oportunidades para el crecimiento del sector en algunos pases, mientras que en otros estimular los ajustes. Queda todava mucho camino por recorrer en la liberalizacin del comercio de los productos agrcolas bsicos, la cual encierra la promesa de un mayor crecimiento del sector para algunos pases y de beneficios en el bienestar de los consumidores en otros. La evolucin autnoma de la tecnologa provocada por la investigacin bsica y estratgica o por sus derivaciones puede crear oportunidades para la inversin y el crecimiento de la agricultura. Existen oportunidades donde se producen avances tecnolgicos, aunque stos no siempre son beneficiosos desde el punto de vista social o ambiental. Ejemplos de ello son el desarrollo de redes sintticas para la pesca, el desarrollo del jarabe de glucosa en la industria que utiliza azcar o el progreso de la biotecnologa en la cra de animales. Intervenciones pblicas. El papel del sector pblico consiste en modificar el entorno mediante la formulacin de polticas y la inversin en infraestructura y capital humano con objeto de crear factores externos positivos para las operaciones del sector privado. Al nivel ms general, la estabilidad poltica y un marco institucional y normativo estable y previsible, un equilibrio macroeconmico que garantice los equilibrios monetarios, fiscales y externos, tipos de
cambio realistas y mercados de capital liberalizados son condiciones indispensables para atraer inversiones. En una fase ulterior del proceso se encuentran los servicios pblicos reguladores que permiten que las operaciones y transacciones privadas tengan lugar en un marco institucional estable, como la seguridad de la tenencia de la tierra, los controles sanitarios, la proteccin de los contratos y de la propiedad y la aplicacin equitativa de garantas procesales. Las polticas de muchos pases en desarrollo se han caracterizado por una tendencia poco propicia a la agricultura: la valoracin excesiva de las monedas nacionales, los impuestos excesivos sobre las exportaciones agrcolas, la proteccin del sector industrial, la intervencin gubernamental en la comercializacin de los productos agrcolas mediante controles de los precios, organismos de comercializacin paraestatales excesivamente desarrollados, normas administrativas que restringen la libre circulacin de los bienes y la insuficiencia de servicios pblicos en las zonas rurales. A partir del decenio de 1980, los programas de ajuste estructural han intentado eliminar esas distorsiones y hacer que las economas sean ms receptivas a la inversin. Las polticas que mejoran el clima de inversin, incluyen, entre otras, una redefinicin de las funciones del sector pblico y del sector privado, un proceso de adopcin de decisiones descentralizado (que comprende la participacin de las organizaciones no gubernamentales y estrategias de participacin en los programas de desarrollo), la recuperacin de costos y la sostenibilidad financiera de los servicios gubernamentales. Las medidas encaminadas a garantizar la igualdad de acceso a las oportunidades, as como los programas de reduccin de la pobreza dirigidos a poblaciones concretas, tambin son importantes en la medida en que crean un clima de estabilidad poltica y social y desarrollan recursos humanos insuficientemente utilizados. Salvo para unos pocos pases en desarrollo, el proceso de ajuste todava no ha concluido y persisten ciertas condiciones que inhiben la inversin. La inversin pblica es esencial cuando la inversin privada no puede proporcionar un servicio necesario debido a deficiencias del mercado o debido a su carcter de servicio pblico. Este es el caso
de infraestructuras importantes, como el riego, los caminos rurales, la investigacin agrcola y la extensin orientada a los pequeos productores, as como la mayora de los servicios de educacin y de salud. Esas inversiones casi siempre estimulan la utilizacin de factores y la produccin agrcola. Respuestas privadas. A un nivel bajo de ingresos, la inversin familiar en la agricultura viene determinada principalmente por las necesidades de supervivencia. Hasta tanto no se logra un mnimo de seguridad alimentaria, las decisiones sobre la inversin se caracterizan por rehuir los riesgos y por una tasa elevada de preferencia cronolgica que puede ser contraria a la sostenibilidad y a la eficiencia. A niveles superiores de ingresos, los hogares rurales pueden responder considerablemente a los incentivos externos. A pesar de la necesidad de datos y de los problemas de interpretacin, se han publicado algunas investigaciones sobre las respuestas privadas a un entorno propicio creado por intervenciones del sector pblico [por ejemplo, Binswanger (1989); Craig, Pardey y Roseboom (1994)]. Estudios relativos a distintos pases presentan respuestas estadsticamente significativas de la produccin agrcola y de la demanda de factores de produccin ante el mejoramiento de la salud y la educacin humanas, la investigacin y la extensin, la densidad de carreteras, el nmero de sucursales bancarias rurales, etc. La inversin del sector privado en servicios e instalaciones de apoyo para actividades anteriores y posteriores a la cosecha no est tan bien documentada y merecera estudiarse mejor; ciertos indicios apuntan a una respuesta ms moderada de los servicios de apoyo privados a una infraestructura y a un entorno normativo favorables y una respuesta bastante considerable de la produccin agrcola a la disponibilidad de esos servicios.
1.6 En el presente documento se intenta efectuar ciertas estimaciones generales de los tipos y volmenes de inversin2 que podran ser necesarios para lograr los incrementos de la produccin de alimentos bsicos que requerirn los pases en desarrollo en los prximos veinte
aos. Se hace referencia a las contribuciones necesarias de los sectores privado y pblico y al papel de la asistencia externa en ese contexto. Tambin se mencionan cuestiones transfronterizas y mundiales que afectarn al suministro mundial de alimentos y a su sostenibilidad. Es importante sealar, no obstante, que un debate del costo directo del suministro de asistencia de emergencia o de asistencia para casos concretos a poblaciones desnutridas por urgente que sea, no entra en el mbito del presente documento. Anlogamente, el alcance del documento no permite tratar los pormenores de las necesidades especiales de inversin en los subsectores de la silvicultura y la pesca, que en algunos pases tienen una importancia destacada para la seguridad alimentaria y el bienestar de las poblaciones locales. Salvo en el contexto de la extensin, el documento tampoco puede hacer plenamente justicia al problema decisivo del desarrollo de los recursos humanos, que no es importante nicamente para el sector agrcola. 1.7 En el estudio AH2010 se efecta una proyeccin de la produccin agrcola sobre la base de la demanda efectiva esperada y de una dotacin de recursos naturales y una estructura de produccin subyacentes en diferentes partes del mundo. El resultado es un modelo mundial que puede utilizarse, como se ha hecho ms adelante, como un primer intento de pronosticar las necesidades de inversin agrcola. 1.8 Se necesitan otros elementos para perfeccionar la estimacin. A medida que los recursos naturales del mundo sufren presiones cada vez mayores y que van escaseando buenas tierras no explotadas, el crecimiento agrcola deber depender cada vez ms de la intensificacin, lo cual equivale a la inversin. Un nmero elevado de personas que carecen de seguridad alimentaria no cuenta con los medios para comprar alimentos; su demanda es adicional a la que subyace al modelo de estudio AH2010 y plantea un nuevo desafo a las estimaciones de la necesidad y de la orientacin de las inversiones3. Adems, aparte de apoyar el crecimiento de la produccin agrcola, la inversin tambin deber asegurar cada vez ms la sostenibilidad de la utilizacin de los recursos. 1.9 Por otra parte, el crecimiento demogrfico se va frenando en todo el mundo y, con el aumento de los ingresos, la demanda efectiva de alimentos no crece proporcionalmente. La tecnologa contina progresando y tiende a reducir las necesidades de inversin por unidad de producto. Las consecuencias de esto para las necesidades netas de inversin agrcola no estn totalmente claras, especialmente al no existir una contabilidad sistemtica de los recursos. Lo que es cierto es que la composicin y la calidad de la inversin deben cambiar drsticamente a
fin de reflejar el nuevo entorno econmico que se ha ido configurando en los ltimos veinte aos. Este se ha caracterizado por el ajuste estructural y la apertura de la economa mundial, as como por nuevas exigencias al sistema mundial de produccin de alimentos.
Cont.
Notas
Estudios realizados por Mitchell e Ingco (1993), Brown y Kane (1994), McCalla (1994) y Crosson y Anderson (1992), entre otros. Alexandratos y de Haen (1995) ofrecen un examen de la literatura sobre este tema. Regresar al texto 2 La inversin se define aqu, en sentido amplio, como la renuncia al consumo con la esperanza de obtener un beneficio futuro. El plazo de la inversin puede variar entre un ao y ms de veinte aos, o extenderse hasta la prxima generacin. Se consideran inversiones la mano de obra agrcola para el desmonte de maleza, un ganadero que cra un ternero en vez de venderlo o de sacrificarlo, los gastos pblicos en salud y educacin, incluida la extensin, que suponen un fomento del capital humano, el encalado y la aplicacin de fosfatos a los suelos que afectan al rendimiento agrcola durante ms de un ao por vez, etc.
1
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3
Las implicaciones del compromiso poltico necesario para elevar el nivel nutricional de aquellos pases que, segn las proyecciones del estudio AH2010, no podrn alcanzar un suministro de energa alimentaria (SEA) promedio de 2 700 caloras es el tema del documento de esta misma serie, Evaluacin de los progresos que es posible lograr en materia de seguridad alimentaria .
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11. Produccin de alimentos e impacto ambiental

1. Introduccin
1.1 En este documento se analizan las interacciones entre el uso de los recursos naturales (tierra y agua, recursos genticos vegetales y animales, vegetacin, suelos) para la produccin alimentaria y las
opciones tcnicas para reducir los impactos ambientales negativos. Los alimentos se producen por y para los seres humanos, y hay poderosas fuerzas sociales y econmicas que influyen sobre las formas de produccin. En este primer captulo se reconocen y examinan brevemente esas fuerzas, pero no se trata aqu de considerarlas en toda su amplitud (vanse los documentos Nos 1-9 de la CMA). 1.2 La informacin se ha analizado en el marco de las zonas agroecolgicas de la FAO (Mapa 1). Para el anlisis cuantitativo se han seleccionado 84 pases cuyos territorios entran en una zona agroecolgica especfica, tomndose los datos pertinentes sobre poblacin y produccin agrcola (Cuadro 1). Esta seleccin abarca el 50 por ciento de la superficie terrestre del planeta, pero excluye los pases en que estn representadas varias zonas agroecolgicas para las que no pueden desglosarse los datos. 1.3 Si se comparan las cifras de los pases seleccionados, las regiones tropicales hmedas tienen relativamente poca poblacin, aunque hay grandes diferencias regionales. En conjunto, la densidad de poblacin en los pases tropicales hmedos y clidos ha aumentado de 32,7 habitantes por km2 en 1970 a 51,9 en 1990, con una tasa anual de cambio aproximada del 2,5 por ciento. Aunque las regiones ridas estn tambin escasamente pobladas, su densidad aument pasando de una tasa anual de crecimiento del 3,2 por ciento en el decenio de 1970 al 3,9 por ciento en los aos noventa. Los pases de las zonas templada y boreal tienen poblaciones densas, pero las tasas anuales de crecimiento apenas pasan de cero. 1.4 Como la mayora de los datos estadsticos se basan en lmites geopolticos nacionales y no en las zonas agroecolgicas, la vinculacin entre factores biofsicos, econmicos y demogrficos tiene sus lmites. De todos modos, el sistema de zonas agroecolgicas utilizado por la FAO es la forma ms corrientemente aceptada para identificar las zonas en atencin a su potencial agrcola. Las tierras de elevado potencial tienen una fertilidad del suelo fiable (o la posibilidad de alcanzarla), suficiente provisin de agua de lluvia o de regados, un perodo adecuado de crecimiento de las cosechas y un rgimen climtico favorable, con un margen normal de variacin, para la produccin anual (Cuadro 2). Pueden sostener una produccin agrcola intensiva con las tecnologas existentes, siempre que se cuide de no sobrepasar la capacidad regenerativa del suelo. Se distinguen tres categoras de tierras con capacidad para sostener una produccin intensiva:
tierras productivas de secano, con buenos rendimientos y condiciones edafolgicas favorables o muy favorables; tierras bajas productivas, inundadas o anegadas durante parte del ao, con buenos rendimientos; y tierras de regado.
1.5 En el Captulo 3 se describen la base de recursos naturales y los principales sistemas de produccin de alimentos. El captulo 4 trata del potencial de tecnologas mejoradas respetuosas del medio ambiente. En el captulo 5 se consideran algunas de las polticas y las acciones que se requieren para promover una produccin alimentaria ecolgicamente sostenible. Se hace hincapi en una mejor gestin del suelo y de la nutricin vegetal, el uso eficiente de los recursos terrestres e hdricos, un mejor acceso a la energa en las zonas rurales, el uso prudente de plaguicidas y fertilizantes, as como los importantes beneficios para la seguridad alimentaria que derivan de los sistemas integrados de produccin como agrosilvicultura y silvoganadera.
Cuadro 1: Pases seleccionados para el anAlisis de zonas agroecolgicas Cuadro 2: Definiciones de las zonas agroecolgicas
2. Dimensiones de la produccin alimentaria

Enseanzas del pasado 2.1 El aumento de la poblacin mundial significa que la tierra cultivable por habitante disminuye constantemente. La presin mayor se ejerce en el Cercano Oriente y en Africa (Figura 1), regiones en que las densidades de poblacin han aumentado en el 73 y el 66 por ciento respectivamente en un perodo de 20 aos. Estas regiones tienen adems pocas posibilidades de elevar su produccin, por la limitacin de sus tierras cultivables y la debilidad de su infraestructura. 2.2 Una cuestin capital en el futuro suministro de alimentos ser el uso de los escasos recursos de tierra y agua. Una conclusin inevitable es que hay que seguir intensificando la produccin de alimentos. Los progresos de la ciencia y la tecnologa han hecho esto posible en el pasado, y hay muchas razones para esperar que as seguir siendo en el futuro. Sin embargo, aun en zonas bien dotadas, el impacto ambiental
que los sistemas naturales y humanos pueden tolerar tiene sus lmites, si la ciencia agrcola no tiene en cuenta esos factores. Figura 1: INCREMENTO PORCENTUAL DE LA DENSIDAD DE POBLACION POR HECTAREA DE TIERRA CULTIVABLE (1969-71-1992)
2.3 La escasez de alimentos y la subnutricin fueron grandes problemas que condujeron no slo al establecimiento de la FAO, sino tambin a una amplia cooperacin internacional en los aos que siguieron a la Segunda Guerra Mundial. En el decenio de 1950 se aceptaba como principio fundamental que el alimento deba producirse en las regiones de consumo. Se consider que los pases en desarrollo estaban especialmente necesitados, y se crey que las inversiones en tecnologas agrcolas modernas con sus correspondientes infraestructuras impulsaran el desarrollo y unos constantes suministros de alimentos. Gradualmente, se impusieron las preocupaciones ecolgicas, a medida que el pblico y las autoridades adquiran conciencia de los graves costos econmicos y humanos de la contaminacin y la degradacin de recursos. 2.4 En los ltimos 20 aos ha habido una evolucin gradual desde enfoques principalmente tecnolgicos de la produccin alimentaria hacia otros que toman en consideracin los factores ecolgicos, sociales y econmicos subyacentes. Uno de los elementos centrales en las estrategias para reducir el impacto ambiental es un mejor equilibrio entre la confianza en la tecnologa y enfoques en que la informacin y la gestin ocupan un lugar ms central.
2.5 Fue tan slo en 1987 cuando el Informe de la Comisin Brundtland Nuestro futuro comn introdujo el concepto de desarrollo sostenible. Ese informe contribuy a elevar el debate del plano de unos estrechos intereses sectoriales a una amplia comprensin de los factores ambientales, sociales y econmicos. Reclam una mayor atencin para la calidad del crecimiento econmico, las disparidades sociales, las necesidades de las generaciones presentes frente a las de generaciones futuras y el equilibrio entre los intereses locales, nacionales y mundiales. 2.6 El concepto de agricultura y desarrollo rural sostenibles se desarroll en 1991 en la Conferencia de Den Bosch sobre Agricultura y Medio Ambiente, organizada por la FAO y el Gobierno de los Pases Bajos, y se elabor ulteriormente en el captulo 14 del Programa 21 de la CNUMAD, que tuvo lugar en Rio de Janeiro, Brasil, en 1992. 2.7 La prctica de la agricultura y el desarrollo rural sostenibles segn lo recomendado en el Programa 21 depende del contexto nacional en que se aplica. El uso de insumos externos en los pases en desarrollo, especialmente en Africa, es mucho menor que en los desarrollados. La dificultad est en mantener un equilibrio entre la calidad del medio ambiente y las consecuencias derivadas de una mayor produccin de alimentos. Por ejemplo, en el decenio de 1970 al aumentar el uso de plaguicidas en Asia creci paralelamente la contaminacin ambiental nociva para el hombre, a causa de un control insuficiente de las frmulas y al mal manejo de los productos. El control integrado de las plagas es una solucin preferible, y ms econmica en la mayora de los casos, pero requiere un planteamiento diferente que no confe en soluciones puramente tecnolgicas sino que recurra a sistemas de investigacin participativa, educacin y extensin. 2.8 En los pases desarrollados se tiende a un uso ms equilibrado de los insumos externos en vista de su costo elevado. Hay tambin cada vez ms agricultores que reducen el uso de plaguicidas y fertilizantes y orientan su produccin hacia consumidores dispuestos a pagar una pequea prima por productos ecolgicos; pero esta produccin es limitada en relacin con la produccin total de alimentos. Muchos pases en desarrollo tienen mercados especiales de alimentos para consumidores que desean comprar artculos cultivados con prcticas respetuosas del medio ambiente. Hay bastantes pruebas de que estas estrategias de produccin, adems de ser ms beneficiosas para el medio ambiente, son econmicamente viables para los sectores del mercado a los que sirven. No obstante, la mayora de los productores comerciales en gran escala encuentran econmicamente rentable el uso
intensivo de plaguicidas y fertilizantes minerales, y no ha habido una aceptacin general de tecnologas de produccin cuidadosas del medio ambiente como el control integrado de las plagas y el sistema integrado de nutricin de las plantas. Medio ambiente y pobreza 2.9 Las peores hambrunas del siglo pasado fueron consecuencia, casi sin excepcin, de la inestabilidad poltica y/o de fracasos institucionales que paralizaron los mecanismos necesarios para producir y transportar los alimentos y ponerlos a disposicin de los ms necesitados. 2.10 La pobreza, la inseguridad alimentaria y el impacto ambiental coexisten a menudo formando un crculo vicioso. Es preciso distinguir entre diferentes tipos de pobreza rural y su vinculacin a los impactos ambientales (vase Reardon y Vosti, 1995). Hay que preguntarse qu clase de pobreza? para comprender si la pobreza se refiere bsicamente a los ingresos, a la escasez de recursos, a la falta de acceso a los recursos productivos (incluido el capital de inversin) o, muy probablemente, a una combinacin de estos factores. 2.11 Entre los ejemplos de las distintas relaciones entre recursos de la naturaleza y pobreza estn las zonas tropicales hmedas de Brasil (ricas en diversidad biolgica natural y en superficie terrestre pero limitadas en cuanto a suelos frtiles para cosechas anuales, recursos financieros, mano de obra e infraestructura), el Sahel (rico en superficie terrestre pero deficiente en calidad de la tierra, capacidad de recuperacin fsica y recursos financieros) y Rwanda (rica en calidad de la tierra y mano de obra pero pobre en superficie terrestre y activo fsico y financiero no agrcola). 2.12 La diversificacin de ingresos dentro de la agricultura y tambin en actividades no agrcolas se pregona a menudo como medio para mejorar la suerte de los pobres rurales, pero muchas de estas personas estn en las zonas marginales ecolgicamente ms frgiles y con menos opciones de desarrollo. Para que los planes de mitigacin de la pobreza tengan xito deben apuntar por consiguiente a causas profundas, sean stas las existencias de recursos naturales, la escasez de ahorros e inversiones u otros factores. China ha tenido algn xito con la creacin de zonas empresariales rurales y municipales que proporcionan empleos especializados y revalorizados a la economa rural. 2.13 El ciclo de pobreza y degradacin ambiental se refuerza cuando los precios en granja son bajos y no compensan suficientemente los costos
de produccin, y cuando los elevados costos de transporte local impiden por un lado el suministro de fertilizantes y por otro la salida sin retrasos de los productos al mercado. Invariablemente, los agricultores pobres carecen de informacin esencial sobre insumos, condiciones del mercado o precios de las cosechas que producen. Evolucin del papel de los gobiernos 2.14 Desde hace diez o quince aos pueden apreciarse varias tendencias mundiales que han tenido importantes consecuencias para la poltica relativa al medio ambiente y a la agricultura. La ms significativa es el papel menguante de los gobiernos en la economa agrcola, lo cual se ha traducido en reducciones de subvenciones a productores y consumidores, pero tambin en la privatizacin de empresas y servicios pblicos, como comercializacin, extensin e investigacin agrcola. 2.15La segunda tendencia, relacionada con la primera, se refiere a la planificacin y a la toma de decisiones. Actualmente las provincias, los condados, los distritos y otras entidades subnacionales tienen en general mayor autonoma para la planificacin estratgica y fsica y la ejecucin de obras de infraestructura. Paralelamente a esta delegacin de atribuciones desde el centro hay una mayor reglamentacin internacional en algunos mbitos (en especial el establecimiento de la Organizacin Mundial del Comercio, OMC, y los acuerdos comerciales regionales1, as como las convenciones medio-ambientales sobre diversidad biolgica, cambio climtico, desertificacin). 2.16 Estas tendencias son importantes porque nuevos grupos toman ahora y tomarn en el futuro decisiones sobre el uso de los recursos naturales y los niveles aceptables de contaminacin y degradacin. Ms decisiones sobre el desarrollo se tomarn a nivel local y habr un mayor condicionamiento a nivel internacional. Como hay pocos criterios ecolgicos cientficos absolutos para la produccin sostenible de alimentos, habr una amplia gama de opciones sociales, polticas y econmicas respecto a la forma de asignar los recursos, por ejemplo para producir alimentos sin dejar de proteger al mismo tiempo las zonas de inters biolgico. 2.17 La tenencia de la tierra puede constituir una de las dificultades ms graves para una agricultura ecolgica, y es un mbito en que es esencial la accin de los gobiernos. Hay numerosos casos en que la inseguridad en la tenencia de la tierra retrae las inversiones para su conservacin y las medidas que podran estimular la productividad. Una
legislacin inteligente podra tener aqu importantes efectos positivos. Acciones similares se requieren en cuanto a la disposicin del agua: los usuarios deben reconocer la escasez del agua y responder a los incentivos para conservar los recursos e invertir en tecnologa que ayude a economizar agua. El comercio y el medio ambiente 2.18 El comercio en alimentos y otros productos agrcolas ha sido un elemento importante para casi todos los pases en desarrollo que han experimentado un crecimiento econmico durante los ltimos veinte aos2. Beneficia a ambas partes aportando ingresos y divisas y, practicado debidamente, aprovecha la ventaja relativa de un pas para producir los cultivos y cosechas en que puede alcanzar mayor eficiencia. Sin embargo, la inestabilidad de los precios impide garantizar un rendimiento estable de las inversiones, y los agricultores pueden estar expuestos a mayores riesgos financieros y tener menos opciones para gastos en prcticas agrcolas inocuas para el medio ambiente. 2.19 A menudo se culpa al comercio de alimentos y otros productos agrcolas de daos al medio ambiente, especialmente la prdida de fertilidad del suelo en el pas exportador. Segn unas estimaciones provisionales, los efectos de la liberalizacin comercial promovida por la Ronda Uruguay deberan ser ecolgicamente casi neutrales para la agricultura, por lo menos en los prximos 5 a 7 aos. Es probable que haya algunos cambios en la produccin, que pasar de pases subvencionados a productores ms baratos, tendencia que en conjunto es positiva para el medio ambiente. Dos mbitos de potencial subexplotado 2.20 En muchos pases queda una fuerte predisposicin en favor del sector urbano, como el deseo de mantener bajos los precios de los alimentos y de concentrar las inversiones en las zonas urbanas para la industria, las infraestructuras y los servicios. Se limita as la capacidad de los productores agrcolas para conseguir suficientes ingresos, ahorrar e invertir en el uso y la gestin de sus recursos naturales de manera sostenible. 2.21 El concepto de agricultura urbana se ha ido fraguando en los ltimos aos como complemento del paradigma clsico de produccin de alimentos en espacios rurales distantes y abiertos y transportarlos para su consumo en zonas urbanas. Aunque todava hay pocos anlisis empricos y experiencia sobre la mejor manera de explotarla, la
agricultura urbana y periurbana ofrece un importante potencial para aumentar la produccin y la seguridad alimentarias en zonas de gran densidad de poblacin. Tambin puede ayudar a cambiar los regmenes alimentarios: segn investigaciones hechas en Asia, los emigrantes a las ciudades consumen ms legumbres, frutas y productos animales, en lugar de basarse en productos feculentos como los cereales. 2.22 Con frecuencia se ignora el papel esencial de las mujeres en la agricultura como productoras de alimentos y usuarias de recursos naturales. Aunque las mujeres participan a menudo en el cultivo de plantas alimentarias y participan activamente en la gestin y el uso de los recursos, en la mayora de los casos no tienen tierras propias que puedan servir de garanta para obtener crditos. Unas polticas menos rgidas y ms creativas de las instituciones financieras podran impulsar una fuerte dinmica para el aumento de la produccin alimentaria. El Grameen Bank de Bangladesh ha ayudado con xito a los pobres urbanos poniendo en prctica nuevas ideas basadas en firmes principios econmicos que podran aplicarse igualmente en muchas zonas rurales. 2.23 La preferencia de cultivos comerciales para la exportacin tiende a imponerse en las grandes empresas productoras controladas por hombres; los cultivos de subsistencia suelen encontrarse en suelos ms pobres en los que, para sobrevivir, las mujeres esquilman la tierra para atender a las necesidades del hogar, convirtindose con ello en agentes de degradacin de la naturaleza. Pocos programas de investigacin han subrayado el papel del sexo en los procesos de produccin de alimentos, distribucin del trabajo o toma de decisiones, desaprovechando as importantes oportunidades de aumentar la eficiencia, la productividad y la sostenibilidad. Relaciones entre poblacin y tierra 2.24 Las actividades humanas de produccin de alimentos adoptan muchas formas: desbroce del terreno, labranza, drenaje, introduccin de nuevas especies vegetales y animales. Sus efectos dependen de la amplitud de la explotacin. Por ejemplo, la roturacin de un trozo aislado de bosque, aunque destruya las especies que vivan all, puede causar menos impacto en el bosque que la tala selectiva en zonas extensas. Los efectos temporales dependen de la frecuencia de las perturbaciones y de la permanencia de los efectos: una sola corta de bosque tropical ir seguida de un rebrote secundario de manera que en unos 200 aos se habr restaurado la biomasa original, aunque no necesariamente la composicin por especies.
2.25 La cadena de efectos locales y lejanos complica ms el vnculo entre alimentacin y medio ambiente (vase Figura 2). Ejemplos de efectos locales son la eliminacin de la vegetacin autctona, la proliferacin de malas hierbas e insectos, compresin del suelo por el pateo de animales o el paso de maquinaria pesada. Algunos efectos lejanos pueden ser el encenagamiento aguas abajo a causa de la erosin del suelo, la escorrenta (por concentracin de arroyos hacia zonas ms bajas) y la eutroficacin o contaminacin del terreno y de las aguas de superficie por exceso de fertilizantes. 2.26 En algunos casos, el crecimiento de la poblacin (Figura 3) ha hecho que se intensifique el uso de la tierra y aumente su productividad en zonas ya preparadas para el cultivo. Por ejemplo, en la India la produccin cerealera pas de 87 millones de toneladas en 1961 a 200 millones en 1992, pero sobre una base casi constante de tierra cultivada, de modo que se ha limitado la extensin del cultivo de cereales a otras tierras (Figura 4). En otros casos, al crecimiento de la poblacin no han correspondido incrementos en la productividad, lo que ha llevado a aumentar las tierras destinadas a producir alimentos. En estas regiones, frecuentes en Africa, la productividad de tierras recin desbrozadas ha bajado tras un breve plazo, provocando nuevas extensiones de los cultivos. Figura 2: MECANISMOS DE RETROALIMENTACION RESULTANTES DEL CRECIMIENTO DEMOGRAFICO
Figura 3: TENDENCIAS DE LA DENSIDAD MEDIA DE POBLACION POR ZONAS AGROECOLOGICAS
Figura 4: SUPERFICIE DE TIERRAS AHORRADA EN LA INDIA GRACIAS AL AUMENTO DE LA PRODUCTIVIDAD
3. Recursos naturales y produccin de alimentos

Modificacin del paisaje
3.1 Las formas en que se utilizan los recursos naturales para producir alimentos dependen mucho de factores humanos, econmicos, culturales y sociales. Esto se evidencia en la gran variedad de cambios realizados en la naturaleza mediante la modificacin de paisajes, el uso y la exclusin de plantas y de especies y variedades animales, y la manipulacin de las aguas y los suelos. 3.2 Una tierra llana con un clima favorable y suelos frtiles y bien drenados es un recurso natural muy valioso, pero zonas de este tipo son tambin codiciadas para actividades industriales, viviendas y actividades recreativas. Viviendo ya el 45 por ciento de la poblacin mundial en zonas urbanas, muchos miles de hectreas de las tierras agrcolas ms productivas se pierden cada ao al extenderse las ciudades, construirse carreteras y aeropuertos y crearse nuevas zonas comerciales e industriales. Los ncleos de poblacin urbanos y rurales cubren actualmente unos 4 millones de km2. 3.3 La humanidad ha operado a lo largo de la historia modificaciones estructurales del paisaje. Los efectos locales han sido importantes sobre la superficie terrestre y la hidrologa, cuando para obtener una nueva superficie nivelada se remueven la vegetacin natural y el suelo, el subsuelo e incluso los estratos geolgicos inferiores. Pueden encontrarse ejemplos espectaculares de terraplenado en China, Indonesia, los pases andinos de Amrica del Sur y otras partes del mundo. Slo en China hay aproximadamente 26,6 millones de hectreas de terraplenes. Tierras de cultivo en diversas zonas agroecolgicas 3.4 El impacto de los sistemas de produccin de alimentos sobre el medio ambiente refleja las diversas condiciones agroecolgicas y socioeconmicas en todo el mundo. A los efectos de este anlisis, se han distinguido las siguientes zonas: tropical caliente hmeda, tropical caliente estacionalmente seca, tropical fra, regiones ridas, subtropical (lluvias de verano), subtropical (lluvias de invierno), templada y boreal. 3.5 Es posible aumentar la produccin alimentaria en las zonas agroecolgicas ms clidas, pero el suelo, la nutricin de las plantas, la limitacin de plagas y la regulacin de la humedad tienen una importancia vital. Por otra parte, las regiones ms templadas del mundo tienen una mayor produccin alimentaria por habitante gracias a un suelo y un clima ms favorables y a la disponibilidad de capital de inversin.
3.6 La superficie de las tierras cultivadas en todo el mundo es actualmente de unos 1 400 millones de hectreas (de las que son de regado 270 millones de hectreas), pero los porcentajes de tierras utilizadas para los cultivos son muy variables segn las zonas agroecolgicas. Los cultivos ocupan algo ms del 30 por ciento de la superficie terrestre total en las zonas templadas y en la zona tropical caliente estacionalmente seca, siendo mnimo el porcentaje en la zona rida. La gran variedad de cultivos posibles en la zona tropical fra eleva la superficie cultivada hasta el 15 o el 20 por ciento de la superficie terrestre total. Prcticas agrcolas que trascienden de las zonas agroecolgicas 3.7 Muchos sistemas agrcolas reflejan las caractersticas de sus zonas agroecolgicas. Sin embargo, algunos de esos sistemas trascienden de tales zonas, especialmente la agricultura de regado, los sistemas de subsistencia, los policultivos, los huertos familiares y la horticultura. Sistemas de regado 3.8 Las tierras de regado ocupan una superficie relativamente reducida, menos de 300 millones de hectreas en todo el mundo (alrededor del 15 por ciento de todas las tierras de cultivo), pero producen el 36 por ciento de todas las cosechas y ms de la mitad de la produccin cerealera total del mundo en desarrollo. Entre 1991 y 2010 se prev que la superficie de regado pasar de 248 a 311 millones de hectreas. Este sistema de cultivo puede ser muy productivo, y en muchas partes de Asia sudoriental su productividad se ha mantenido durante muchos siglos. 3.9 En las regiones ridas, alrededor del 10 por ciento de las tierras de regado estn afectadas por la salinizacin, con tendencia al aumento. El agua se usa con poca eficiencia: por lo menos el 60 por ciento del agua de riego no llega a la planta a causa de las fugas y filtraciones profundas en los canales. En los campos, el exceso de riego y la falta de sistemas efectivos de drenaje dan lugar a anegamientos y salinizacin, fenmenos que afectan al 23 por ciento de los regados chinos y al 21 por ciento de los pakistanes. Algunos riesgos ambientales asociados al regado en gran escala son contaminacin por fuente no localizada, acumulacin de restos de plaguicidas, resistencia de las plagas, salinizacin y enfermedades transmitidas por el agua como bilarciasis, paludismo, diarrea, oncocercosis, clera y tifus.
3.10 La extraccin de agua dulce de los acuferos en las llanuras costeras puede dar lugar a infiltraciones de agua salada. Una vez desplazada el agua dulce, no es fcil que vuelva y la tierra puede quedar improductiva. La extraccin inmoderada de agua para riegos ha llevado a una reduccin dramtica del Mar de Aral y la disminucin de las aportaciones fluviales ha producido una penetracin de agua salada en el delta del Nilo en Egipto y en el del Ganges-Brahmaputra en Bangladesh. Una subida del nivel del mar como consecuencia del recalentamiento mundial agravara la situacin. Prcticas de subsistencia 3.11 Casi todos los sistemas agrcolas de subsistencia incluyen actualmente cultivos comerciales, algunos de ellos perennes. Los ingresos pueden paliar los problemas experimentados por los pequeos agricultores a causa de su limitado acceso al crdito, pero pueden tambin aumentar el riesgo al aumentar la dependencia de insumos externos. Los cultivos comerciales tienden a ocupar las zonas ms frtiles, mientras que los cultivos para alimentacin propia quedan relegados a tierras de menor potencial (aunque tambin se da el caso contrario, con el consiguiente descenso del rendimiento de cultivos perennes como el cacao en Africa). Es importante considerar la situacin de la mujer, porque en los pases en desarrollo las mujeres suelen encargarse de los cultivos alimentarios pero carecen de capital, tienen pocas oportunidades de educacin e invierten una buena parte de su tiempo en trabajos no remunerados. Esta combinacin de factores obliga a las mujeres a explotar hasta el exceso la tierra disponible para las necesidades del hogar, de manera que son al mismo tiempo agentes y vctimas de la degradacin ambiental. 3.12 La degradacin del suelo se presenta principalmente en forma de extraccin de los nutrientes del suelo como consecuencia de la escasa disponibilidad de fertilizantes, del uso de tierras marginales por escasez de tierras o dificultades respecto al rgimen de posesin, de la erosin del suelo por desconocimiento de las medidas de proteccin o la imposibilidad financiera de aplicarlas y de la contaminacin por los productos agroqumicos, si se utilizan sin entender bien los mtodos de aplicacin. Prcticas de policultivo 3.13 El policultivo o cultivo mixto se basa en una combinacin diversificada de cultivos vegetales y cra de animales, incluyendo a menudo la silvicultura. En muchas zonas estos sistemas mixtos estn
siendo sustituidos por sistemas especializados que pueden ser ms productivos, pero estn ms expuestos a riesgos. Los sistemas mixtos presentan muchas ventajas ambientales como reciclaje de restos de cosechas y desperdicios animales, mantenimiento de la materia orgnica del suelo, traccin animal, cortavientos, fuentes diversificadas de nutricin e ingresos, conservacin del suelo, mayor diversidad agrobiolgica y biocombustibles. Desde los puntos de vista de los beneficios medio.ambientales y econmicos, los sistemas de policultivo merecen fomentarse en mayor medida, especialmente entre los agricultores pobres. Estos sistemas han sido objeto de pocas investigaciones en comparacin con otros. Huertos familiares y horticultura 3.14 Los huertos familiares y la horticultura en pequea escala adoptan muchas formas que pueden contribuir considerablemente a la nutricin de millones de hogares que padecen inseguridad alimentaria. Tradicionalmente, estos sistemas constituyen un elemento permanente del paisaje y entraan escasos riesgos ambientales, ya que suelen ser sistemas cerrados bien cuidados en los que se usan como fertilizantes estircol, residuos de pozo negro, cenizas y desperdicios de cocina. Sin embargo, la horticultura domstica est cambiando como resultado de la urbanizacin y la especializacin. Aunque se cultivan ms alimentos bsicos, hay tambin ms uso indiscriminado de agroqumicos. 3.15 En el otro extremo de la escala, se han construido invernaderos muy especializados e incluso controlados por computadora para producir cosechas de alto valor, por ejemplo en los Pases Bajos, donde alrededor del 6 por ciento de la tierra cultivada se dedica a la horticultura. Estos sistemas se estn extendiendo, sobre todo en Asia sudoriental. Los principales problemas medioambientales son la prevencin de plagas y la demanda de energa (para elevar o reducir la temperatura), as como la eliminacin del agua residual contaminada. Sin embargo, se han hecho progresos considerables en el diseo de sistemas cerrados con un control total del clima, incluida la fertilizacin con CO2, que hace posibles unos niveles de produccin cercanos al mximo biolgicamente alcanzable. Impactos benficos de la produccin de alimentos sobre el suelo 3.16 Son prcticas que tienen efectos benficos sobre determinados tipos de suelos utilizados para la agricultura el cultivo en profundidad, la enmienda caliza de suelos cidos, la adicin de materias orgnicas, las
aplicaciones de fertilizantes, las adiciones sedimentarias durante el riego, el drenaje y el control de la erosin del suelo. 3.17 Las adiciones de materia orgnica a los suelos para estabilizar su estructura mejoran la retencin de humedad y de nutrientes y aportan los minerales necesarios para el crecimiento sano de las plantas. Los efectos de la adicin de fertilizantes minerales para aumentar la productividad han sido espectaculares, y sin ellos no podran mantenerse los rendimientos. Pero son mucho ms eficientes si se usan como uno de los elementos de una amplia estrategia de nutricin de las plantas. Riesgos de degradacin de los suelos 3.18 Los procesos que degradan el suelo son la erosin, la extraccin de nutrientes por los cultivos sin sustituirlos, la acidificacin, la salinizacin, la reduccin de materia orgnica, los cambios en la estructura del suelo, la compresin por el paso de maquinaria agrcola y el pastoreo. La evaluacin mundial de la degradacin de los suelos por intervencin humana (GLASOD) (PNUMA/ISRIC, 1991) ha revelado que se han producido daos en 1965 millones de hectreas, es decir el 15 por ciento de los suelos mundiales. Entre los factores causantes el ms frecuente es la erosin por el agua, con 1094 millones de hectreas (55 por ciento), seguida por la erosin por el viento (548 millones de ha., 28 por ciento), el descenso de nutrientes (7 por ciento), la salinizacin (4 por ciento) y la compresin (3 por ciento). 3.19 La erosin por el agua puede ser una prdida imperceptible de pocos milmetros de la capa superficial del suelo cada ao. Hay pruebas del constante aumento de la erosin de las tierras cultivadas pese a que existe la tecnologa para limitar su impacto. La erosin de 1 cm/ha/ao de suelo equivale a una prdida de entre 100 y 150 toneladas de suelo, y cada 100 toneladas de suelo perdido por hectrea puede incluir una prdida de 2 000 a 2 500 kg/ha de humus, 200 a 300 kg/ha de nitrgeno, 100 a 200 kg/ha de fsforo y entre 500 y 1 000 kg/ha de potasa. 3.20 Las reducciones en el rendimiento pueden ser importantes (hasta el 34 por ciento) incluso con una prdida anual de suelo del 5 por ciento. Un estudio de la productividad agrcola de suelos afectados por la erosin en Africa concluye que la reduccin es del 2 al 5 por ciento por cada milmetro perdido. En Africa, en general, la merma de rendimiento causada por la erosin se ha calculado en el 9 por ciento.
3.21 El viento produce erosin en las regiones ridas y en la zona agroecolgica estacionalmente seca, as como en suelos arenosos y de aluvin de otras regiones en pocas de sequa, sobre todo en Africa y Asia sudoriental. Ms del 22 por ciento de todas las tierras de Africa al norte del ecuador estn afectadas por la erosin elica. La prdida de vegetacin por el pastoreo excesivo y la sequa ha extendido el desierto otros 90 a 100 km hacia el sur en Sudn. La erosin elica es un grave problema en muchos pases como Mal, Mauritania, Nger, Nigeria, y afecta tambin a partes occidentales de los Estados Unidos. 3.22 El agotamiento de la fertilidad del suelo y la acumulacin de sustancias que inhiben el crecimiento de las plantas son las consecuencias principales de la degradacin qumica del suelo. La lixiviacin y la absorcin de nutrientes por los cultivos merman gradualmente la fertilidad de ciertos suelos. Las cosechas se hacen raquticas y la delgada capa vegetal deja al suelo sin proteccin suficiente para resistir la erosin. Segn la encuesta GLASOD, efectuada por el PNUMA y el ISRIC, en 1991 estima que al menos 6 millones de hectreas se han degradado por la acidificacin, mientras que el descenso de nutrientes se ha constatado en 135 millones de hectreas en todo el mundo, siendo Africa y Amrica del Sur (vase el Mapa 2) los continentes ms afectados. 3.23 La compresin del suelo por el uso de maquinaria agrcola cambia su estructura, reduce la penetracin del agua y las races y el crecimiento y la densidad de stas; afecta tambin a la actividad microbiana y propicia las enfermedades de las races. Afecta a 68 millones de hectreas, principalmente en Europa (33 millones) y en menor medida en Brasil, Asia occidental y Africa. Al aumentar el uso de maquinaria agrcola sobre ruedas desciende el rendimiento, con las consiguientes prdidas financieras. Produccin ganadera 3.24 Los animales domsticos son un elemento esencial para la alimentacin mundial en el futuro. Hoy da, 4 500 variedades de 40 o ms especies animales cubren por lo menos el 30 por ciento de las necesidades humanas en lo que se refiere a carne, productos lcteos, huevos, fibras, fuerza de traccin, estircol y combustible. El ganado suministra el 60 por ciento de la energa necesaria para los cultivos y el transporte de las cosechas y es una importante reserva de capital para los pequeos agricultores. La diversidad gentica de los animales y su fcil adaptacin ambiental contribuyen a la productividad y a la sostenibilidad de la agricultura, y constituyen la nica garanta de
seguridad alimentaria para el 12 por ciento, ms o menos, de la poblacin mundial cuya subsistencia depende exclusivamente del ganado. Como con los cultivos alimentarios, ha habido una tendencia a concentrarse en una base gentica relativamente estrecha, exponiendo muchas variedades domsticas a la extincin. Pocos pases en desarrollo se esfuerzan por conservar los recursos genticos ganaderos. 3.25 La ganadera puede tener algunos efectos negativos sobre el medio ambiente: pastoreo excesivo, pisoteo de las tierras, acumulacin de desechos, agotamiento y contaminacin del agua y reduccin de la diversidad gentica. En algunos pases es muy debatido el uso de tierras cultivables para producir cereales forrajeros. Algunos grupos estiman que esta prctica reduce la seguridad alimentaria de las familias de bajos ingresos. Los beneficios indirectos de la cra de animales son el uso de stos como fuente de energa, el aprovechamiento del estircol y la introduccin de pastos de barbecho fijadores de nitrgeno alternando con los cultivos. Subproductos importantes son los artculos de cuero, pero los procesos de curtido pueden originar problemas medioambientales. 3.26 La ganadera extensiva es una parte importante de la economa de las zonas tropicales calientes estacionalmente secas y un componente significativo de muchas actividades agrcolas de la zona templada. La tala de bosques tropicales en favor de la ganadera, con el beneplcito de los gobiernos, ha tenido efectos devastadores en algunos pases latinoamericanos. 3.27 La superficie utilizada para pastizales es ms extensa que la de cultivos, ascendiendo a 3424 millones de hectreas. Aproximadamente dos terceras partes de los pastos permanentes estn en los pases en desarrollo, y los porcentajes disminuyen al pasar a las zonas subtropical y templada y a la boreal, en la que slo algo ms del 10 por ciento de la tierra se dedica a pastos permanentes. La zona tropical caliente hmeda tambin tiene un pequeo porcentaje (10 a 12 por ciento) de pastizales (Figura 5). Figura 5: CAMBIOS EN LA PROPORCION DE PASTOS PERMANENTES POR ZONA AGROECOLOGICA
3.28 En la zona tropical caliente estacionalmente seca y en la zona rida, como en el Sahel, y hasta Kenya y Tanzana, zona sudoccidental de Botswana, Namibia y partes de Zimbabwe, predominan los sistemas pastorales basados sobre todo en ganado vacuno y caprino. Estos sistemas eran antao muy mviles y se extenda por una gran superficie, lo que permita que la vegetacin se recuperase. El crecimiento de la poblacin humana ha determinado la transformacin de las tierras de pastos en tierras de cultivo, concentrando as el ganado en una pequea extensin. En las zonas estacionalmente secas, los animales tienden a multiplicarse en los aos de lluvias normales, con lo que en tiempos de sequa hay ms animales de los que la tierra puede mantener. El equivalente de la sequa en la zona templada septentrional es una primavera tarda y fra con fuertes nevadas que prolongan el invierno y retrasan el rebrote de los pastos. Pesca y acuicultura 3.29 La pesca es importante como alimento y fuente de ingresos y riqueza: mantiene a ms de 120 millones de personas y aporta alrededor del 19 por ciento del total de protenas animales consumidas en los pases en desarrollo. La produccin mundial pesquera total (incluidos peces, crustceos y moluscos) aument desde unos 20 millones de toneladas en 1950 hasta unos 100 millones en 1989. A partir de 1990 han declinado los desembarques de la pesca martima, lo que se ha compensado con aumentos en la produccin acucola, pero la produccin anual ha llegado a un techo de unos 70 millones de toneladas para consumo humano directo.
3.30 En 1993 la pesca martima aport 79,5 millones de toneladas de pescado, frente a 6,5 millones procedentes de aguas interiores. La produccin de la acuicultura de aguas interiores y martima fue de 10,7 y 5,6 millones de toneladas respectivamente. Casi el 70 por ciento de las reservas de los caladeros martimos para los que se dispone de evaluaciones estn a unos niveles de explotacin prximos o superiores al mximo rendimiento sostenible. 3.31 Las prcticas de pesca pueden causar daos en los hbitat acuticos. La fauna profunda, los lechos de hierbas marinas y los arrecifes de coral pueden verse afectados por el uso intensivo de artes de pesca mecanizados como redes barrederas y dragas o el uso de explosivos. Los descartes anuales de especies no aprovechables ascienden a un promedio de 27 millones de toneladas en modalidades comerciales de pesca como redes de arrastre para camarones, redes barrederas, palangre o redes de cerco, as como pesca de arrastre en alta mar. Dado el creciente desnivel entre la oferta y la demanda, es inevitable una subida de precios que amenazara la seguridad alimentaria de algunos pobres rurales que tienen en el pescado una fuente importante de protenas. 3.32 Los efectos ambientales de la acuicultura y de los criaderos de peces proceden bsicamente de los sistemas intensivos (tales como cra de salmones en jaulas o de camarones en gran escala en zonas costeras) que conducen al enriquecimiento excesivo del agua en nutrientes y materia orgnica, la degradacin de los humedales y la prdida de diversidad biolgica por la introduccin de especies exticas. 3.33 Hay muchas fuentes terrestres de contaminacin debidas a actividades humanas que influyen adversamente sobre la capacidad de regeneracin de los recursos acuticos en las zonas litorales y costeras. La primera causa de reduccin de poblaciones de peces es la reduccin del hbitat por los efectos combinados de la contaminacin industrial, urbana y agrcola, los vertidos, los embalses y trasvases fluviales, la eliminacin de manglares, la sedimentacin, la minera y la deforestacin. La degradacin del hbitat acutico puede afectar a los recursos de la pesca lo mismo en aguas interiores como grandes ros o lagos que en aguas litorales o mares cerrados o semicerrados. Humedales valiosos 3.34 Los humedales, que abarcan 48,7 millones de hectreas en todo el mundo, son zonas de marismas, pantanos, turberas o lagunas naturales o artificiales, permanentes o temporales. Su agua puede ser estancada
o corriente, dulce, salobre o salada, incluidas zonas de agua de mar con una profundidad no superior a seis metros. Las caractersticas que dan valor a los humedales para la agricultura y la produccin de alimentos tambin los hacen vulnerables a la degradacin. 3.35 Las prcticas agrcolas amenazan de varias maneras los humedales. La degradacin de las cuencas puede producir una erosin que se traduzca en el entarquinamiento de los humedales en perjuicio de sus sistemas biolgicos e hidrolgicos. El flujo de fertilizantes y otros residuos qumicos hacia los humedales puede crear condiciones eutrficas o envenenar plantas y animales. 3.36 Entre los humedales, los manglares cubren 15,5 millones de hectreas y se encuentran sobre todo en Asia con 6,28 millones de hectreas; Amrica tropical y Africa tienen 5,78 y 3,40 millones respectivamente. Las zonas de manglares se utilizan para la agricultura, sobre todo como arrozales, y son objeto de una explotacin intensiva por las poblaciones rurales de todos los continentes que aprovechan numerosos productos de la madera y otros; pero su contribucin ms importante a la produccin y la seguridad alimentarias es la conservacin de los sistemas de pesca, ya que constituyen importantes reas de desove para varias especies y son zonas productoras de camarones, ostras, mejillones y otros mariscos. La tala de los bosques de manglares o su dedicacin a la acuicultura puede reducir los hbitat reproductivos de muchas especies de peces econmicamente importantes, acentuando al mismo tiempo la vulnerabilidad a las tormentas y las inundaciones de la agricultura tierra adentro. Efectos de la produccin de alimentos sobre la diversidad biolgica 3.37 La produccin de alimentos ha tenido varios efectos importantes, pero opuestos, sobre la diversidad biolgica: reduce el mbito de las reas naturales y la diversidad de los ecosistemas y de las especies silvestres que contienen; y desarrolla, a travs de siglos de domesticacin y adaptacin, una diversidad agrobiolgica hecha de mltiples variedades naturales de cultivos y de animales. Esta diversidad agrobiolgica se ha reducido a medida que las variedades naturales y las razas de animales han sido desplazadas por la introduccin de un nmero ms limitado de variedades de alto rendimiento y razas con una base gentica ms estrecha. Se considera que esta es la causa ms importante de la erosin gentica.
3.38 Los ecosistemas contienen una diversidad biolgica que es parte de capital natural de nuestro planeta. Aunque se desconoce el nmero total de especies vegetales y animales, una estimacin frecuente es de 13 a 14 millones, habindose descrito cientficamente slo 1,75 millones. Entre el 5 y el 20 por ciento de algunos grupos de vertebrados y de plantas estn ya catalogados como amenazados de extincin. La razn bsica de la rpida merma de la diversidad biolgica durante los ltimos 50 aos es la transformacin del hbitat natural, sobre todo de los bosques para otros usos, especialmente la produccin de alimentos. 3.39 Las especies domsticas son una fraccin mnima de la fauna y de la flora: de 320 000 plantas vasculares conocidas, slo 3 000 son explotadas regularmente para obtener alimentos, y slo 30 de un total estimado de 50 000 vertebrados terrestres y ms de 200 especies de peces, crustceos, moluscos, ranas, tortugas y plantas acuticas se utilizan para la alimentacin humana.Respecto a los animales domsticos, el 30 por ciento de todas las especies de ganado tienen menos de 20 sementales o menos de 1 000 hembras reproductoras subsistentes en todo el mundo. La diversidad gentica de estas especies, tanto en las variedades mejoradas como en las naturales, as como de otras especies salvajes emparentadas, es esencial para la produccin futura de alimentos, que requerir una amplia gama de sistemas agroecolgicos y de recursos genticos adaptados a las condiciones locales. 3.40 La resistencia a las plagas y las enfermedades, la tolerancia a la sequa y otras caractersticas positivas son algunos beneficios importantes de la diversidad gentica de los cultivos. En los ltimos aos se han hecho esfuerzos para recopilar y documentar las caractersticas genticas de las especies salvajes y domsticas, especialmente las propias de cada lugar, para determinar las caractersticas que tienen valor para la agricultura. Este material se ha almacenado ex situ en bancos genticos. Recientemente se est prestando ms atencin a la conservacin in situ de especies salvajes en reas protegidas y a la conservacin en las explotaciones agrcolas de las especies naturales. Estas formas dinmicas de conservacin permiten una adaptacin constante de variedades vegetales, incluida la coadaptacin con plagas de insectos y enfermedades. Uso de bosques y ecositemas naturales 3.41 Algunas culturas subsisten mediante la caza y la recoleccin de alimentos en los bosques, que les proporcionan suficientes frutos, semillas carnosas, hojas, resinas y caza mayor y menor, adems de
fibras, forraje y lea. Estas situaciones se dan en Asia meridional y sudoriental, algunos pases de Africa occidental y partes de Amrica Latina y Europa. Se obtienen beneficios de los bosques mediante la recoleccin, la elaboracin y la venta de los productos forestales (setas, semillas comestibles, bayas, caza, etc.). 3.42 El porcentaje de bosques en comparacin con la superficie total de las tierras en 84 pases y las tendencias manifestadas en un perodo de 20 aos pueden verse en la Figura 6. El cambio mayor aparece en la zona tropical estacionalmente seca, donde el descenso anual fue del 0,69 por ciento en el ltimo decenio. Las cifras de la zona tropical caliente hmeda no muestran una tendencia clara, tal vez por la recuperacin que tiene lugar en muchas reas deforestadas. 3.43 La agricultura migratoria, mtodo tradicional de uso de la tierra todava frecuente en reas de baja densidad de poblacin y suelos pobres, consiste en limpiar una superficie de su vegetacin natural, cultivar la tierra durante dos a cinco aos y dejarla despus en barbecho hasta que recobra su fertilidad, cuando se repite el ciclo. La agricultura migratoria produce una degradacin crnica cuando el perodo de barbecho es menor que el necesario para restablecer la cubierta vegetal y la fertilidad del suelo. 3.44 Si la presin demogrfica es baja, el crecimiento natural de los rboles y dems biomasa es suficiente para responder a la demanda de lea, pero cuando la agricultura migratoria se intensifica repercute sobre la diversidad biolgica del rea extendiendo el consumo a una superficie mayor y reduciendo el tiempo disponible para la regeneracin. Adems, cuando las presiones demogrficas obligan a los cultivadores a reducir la duracin del perodo de barbecho, el suelo pierde fertilidad, con la consiguiente reduccin de rendimientos y disponibilidad de lea. Los agricultores pueden verse obligados as a extender sus cultivos a otras tierras con arbolado. 3.45 La explotacin desmedida de un producto forestal y las prcticas viciosas de extraccin de madera pueden degradar la vegetacin del bosque y perturbar la vida natural. El perjuicio es no slo para los recursos alimentarios y madereros del bosque, sino que puede afectar al suelo, el agua y los sistemas de produccin de alimentos aguas abajo. El desbroce de una superficie forestal con fines de poblamiento o expansin agrcola, como en los programas de erradicacin de la mosca tsets, o la apertura de carreteras forestales en bosques antes inaccesibles, aumentan las posibilidades de uso incontrolado y explotacin excesiva.
Figura 6: CAMBIOS EN LA SUPERFICIE FORESTAL POR ZONA AGROECOLOGICA
3.46 Casi 2 000 millones de personas se sirven de combustibles biolgicos (lea, residuos de cultivos, boigas etc.) como fuente principal de energa domstica. En las zonas tropicales el consumo de lea es de 1,5 a 2,5 kg por persona y da, mientras que en las zonas templadas es inferior a 0,5 kg por persona y da. Aunque los datos de la Figura 7 revelan un descenso general del consumo de lea por cpita, las razones son que la poblacin crece ms rpidamente que el consumo de lea; que la lea es ms escasa, y se sustituye por combustibles fsiles. En Amrica Latina, la sustitucin de la lea por otros combustibles ha llevado a un descenso en el consumo de lea desde un equivalente a 356 000 barriles de petrleo en 1970 hasta un equivalente de 307 000 en 1990. Sin embargo en Amrica Central, donde se plantea el problema de la seguridad alimentaria, la lea subi durante el mismo perodo del 42 al 50 por ciento del total de energa consumida. 3.47 En cifras absolutas, el volumen total de lea consumida va en aumento en el mundo. En torno a los grandes centros urbanos y donde hay una concentracin de actividades industriales y comerciales que consumen lea, se ejerce una gran presin sobre los bosques cercanos. En la zona tropical caliente, como la lea se utiliza principalmente para cocinar, las innovaciones tcnicas y los cambios de rgimen alimenticio servirn para sustituir la lea y reducir su consumo. Figura 7: TENDENCIAS DEL CONSUMO DE LEA POR
ZONA AGROECOLOGICA
3.48 Al escasear la lea, a menudo se sustituye por boigas u otros excrementos, cuyo efecto fertilizante se pierde entonces. No obstante, la necesidad de lea y carbn vegetal puede ser un estmulo para que empresas agroforestales, comunitarias o comerciales planten rboles en terrenos privados o pblicos, lo que puede ser una fuente de ingresos y crear puestos de trabajo, con los consiguientes beneficios medioambientales, sociales y econmicos.
4. Opciones para reducir los impactos ambientales

4.1 Los sistemas sostenibles de produccin de alimentos deben tener tres objetivos:

elevar la produccin y la productividad; reducir los efectos de la contaminacin y la degradacin de los recursos; y viabilidad social y econmica.
4.2 Para alcanzar estos objetivos hay que modificar las pautas tradicionales de produccin de alimentos. Casi todas las opciones tcnicas para el aumento de la produccin alimentaria tienen contrapartidas ecolgicas, sociales y econmicas; pero pueden conseguirse importantes beneficios dando prioridad a las prcticas que
favorecen caractersticas ecolgicas como la diversidad, la capacidad de recuperacin y el uso eficiente de la energa. Opciones ecolgicas para la conservacin del suelo y del agua Conservacin del suelo 4.3 Aun siendo importantes los efectos directos de la erosin sobre los rendimientos de los cultivos, los efectos remotos (p.ej. sobre los recursos pesqueros y los hbitat) son tambin enormes a nivel de la cuenca fluvial. En ciertos casos, medidas ecolgicas como setos vivos, fajas de csped y huertos, combinadas con sencillos bancales o caballones, pueden ser ms eficientes que los muros de piedra ms costosos para formar terrazas. Se han empleado muchas tcnicas adaptadas a cada suelo, clima y condiciones o prcticas de uso de la tierra, por ejemplo reduccin de cultivos, surcos profundos, surcos en curvas de nivel, cultivos en bandas o mltiples, rotacin, abonos verdes, cobertura con pajuzo o rastrojos y fertilizacin. 4.4 En las zonas ridas y en las partes ms secas de las tropicales estacionalmente secas hay muchas posibilidades de aplicar tcnicas de conservacin del suelo y del agua, como ha demostrado el proyecto Keita de la FAO en Nger. Recurriendo a diversas tcnicas participativas se han plantado rboles para producir lea, por su valor alimentario y como cortavientos; se han construido cisternas y se han tomado medidas contra la erosin por el viento y el agua. 4.5 En las zonas ms secas, las medidas pueden ser tan sencillas como alisar la superficie del terreno para dirigir la escorrenta hacia una alberca o represa, o formar caballones con suave pendiente para recoger el agua de las laderas no cultivadas y llevarla a las de cultivo, tal como lo hace el pueblo Nabateo en Advat, en el desierto de Negeb. Recursos hdricos 4.6 Para usar el agua de manera sostenible es preciso que, sobre todo durante los perodos de escasez, se mantenga un caudal suficiente para proteger los sistemas fluviales, los lagos y los humedales. Esa misma agua se utiliza para el riego, la pesca, la preparacin de alimentos, la conservacin de productos alimenticios y, en algunos casos, para producir energa. En su curso a travs de las cuencas hasta el mar, el agua se utiliza y reutiliza muchas veces, cambiando en calidad y cantidad. Las actividades agropecuarias y forestales en zonas altas pueden repercutir negativamente sobre los usuarios ms abajo si se
contamina el agua con sedimentos o residuos de fertilizantes y plaguicidas. En cambio, las regiones que conservan sus bosques y humedales naturales mantienen bien la calidad del agua, regulan el suministro y mantienen el hbitat ribereo para los peces y otros animales. 4.7 La FAO ha estimado que existe el potencial, sobre la base de las condiciones fisiogrficas y edafolgicas, para un total eventual de 400 millones de hectreas de regado, tres cuartas partes de ellas en los pases en desarrollo. Los regados son dos veces y media ms productivos que los cultivos de secano, y es ms que probable que su superficie actual de unos 300 millones de hectreas aumente. No obstante, la expansin ms all de los niveles actuales tropieza con la escasez de tierras idneas, la limitada disponibilidad de agua y el elevado costo de las instalaciones en gran escala. En muchos casos es ms prctico mejorar la administracin y la productividad de los regados actuales que abrir otros nuevos. 4.8 El anegamiento suele ser consecuencia del abuso o la mala administracin del agua de riego. El revestimiento interior y la cobertura de los canales desde las presas hasta los puntos de riego mejoran el uso del agua y reducen al mismo tiempo el riesgo de una elevacin del nivel fretico en muchas zonas de regado. Estas medidas han de tomarse para los 11 millones de hectreas que se han degradado en Asia por anegamiento; pero tambin seran beneficiosas en reas en que la salinizacin limita la productividad del 50 por ciento de los regados mundiales. Los efectos del anegamiento y la salinizacin pueden reducirse tambin en la mayora de los casos mediante ms inversiones en educacin y capacitacin, ms bien que en obras de avenamiento y mejora del suelo. Opciones ecolgicas para los sistemas de cultivos 4.9 El laboreo de las tierras, sobre todo en zonas tropicales, suscita dificultades ambientales delicadas por cuanto la labor regular del arado abre el suelo y lo deja vulnerable a la erosin. Adems, el cultivo intenso reduciendo el barbecho y con cosechas mltiples obliga a prestar atencin a la fertilidad del suelo y a la lucha contra las plagas, lo que siempre ha conducido a un mayor uso de fertilizantes y plaguicidas. Existen no obstante tecnologas alternativas como el control integrado de las plagas y los sistemas integrados de nutricin de las plantas que habr que aplicar con intensidad cada vez mayor. Sistemas integrados de nutricin de las plantas
4.10 Los nutrientes de las plantas se encuentran en el suelo, en el estircol y en los residuos de cultivos que forman parte del ciclo de nutricin. Los nutrientes acumulados en el suelo estn al alcance de las plantas, pero los de residuos de cultivos y abonos orgnicos slo pueden serles tiles cuando los descomponen las bacterias. Los sistemas integrados de nutricin de las plantas tratan de combinar equilibradamente los nutrientes que el agricultor puede obtener de todas las fuentes, incluidos los fertilizantes minerales, para su ptima utilizacin. 4.11 La materia orgnica ayuda a mantener una buena estructura fsica del suelo y la microfauna necesaria para mantener la humedad, la ventilacin y las condiciones de suministro de nutrientes a las plantas. No hay diferencia fundamental entre los nutrientes de origen orgnico y los de fertilizantes minerales. No obstante, las materias orgnicas ayudan a mantener la estructura y la consistencia del suelo, suelen suponer unos costos directos mnimos para el agricultor y, si se combinan con la aplicacin cuidadosa de fertilizantes minerales, aumentan el efecto de stos sobre el rendimiento y ayudan a compensar los nutrientes perdidos en la produccin de alimentos. 4.12 Muchos agricultores no consiguen buenos rendimientos porque la oferta de fertilizantes es insuficiente para la demanda, la variedad de fertilizantes es limitada y los suministros no son seguros. Las aplicaciones indebidas pueden ser contraproducentes y la no disponibilidad de nutrientes en ciertas fases puede reducir los efectos benficos de aplicaciones anteriores. Por ejemplo, los fertilizantes favorecen el florecimiento del mango, pero si los nutrientes son insuficientes durante la fase de maduracin los frutos caern del rbol antes de estar maduros. 4.13 Es pues necesario abordar globalmente los problemas de la nutricin de las plantas y mantener el equilibrio general y el flujo de nutrientes, buscando la mxima eficiencia y reduciendo los desechos y las prdidas (Figura 8). Para ello hay que centrar ms la investigacin, la educacin y la capacitacin en el fomento y la aplicacin de los sistemas integrados de nutricin de las plantas. Control integrado de las plagas 4.14 Desde su introduccin hace cincuenta aos, los plaguicidas sintticos han llegado a ser el principal medio de lucha contra las plagas agrcolas. Se han obtenido as rendimientos ms estables y ha aumentado el uso de fertilizantes. Sin embargo, en numerosos casos
han resultado insostenibles e ineficientes por el aumento de la resistencia de las plagas, el costo creciente de los plaguicidas, la prdida de insectos benficos y los efectos negativos sobre la salud humana y el medio ambiente. La respuesta a estas dificultades ha sido el auge gradual del control integrado de plagas, sistema en el que son fundamentales la participacin del agricultor y el control biolgico. Figura 8: DIAGRAMA SIMPLIFICADO DEL FLUJO DE NUTRIENTES
4.15 El control integrado de las plagas capacita a los agricultores para controlar directamente la lucha contra las plagas en los cultivos. Los propios agricultores supervisan regularmente el estado de salud de sus cultivos, la actividad de los insectos benficos, y, sobre la base de esta informacin y de sus conocimientos, deciden las medidas idneas de control. En general, el control integrado de las plagas combina varias tcnicas de control disponibles que, entre otras cosas, mantienen los plaguicidas y otras intervenciones a niveles econmicamente justificados y ecolgicamente inocuos. Pueden distinguirse cuatro elementos tcnicos la buena gestin de los cultivos, con aplicacin por los agricultores de todos los conocimientos a su alcance para conseguir una cosecha sana; la adopcin de prcticas como vigilancia de insectos benficos y comprensin de los ciclos biolgicos de las plagas para promover el control biolgico mediante predadores naturales y caractersticas ecolgicas; el uso de variedades mejoradas para darles una resistencia duradera a las plagas o tcnicas como ingeniera
gentica de resistencia de la planta hospedante, en particular a los virus; y, como ltimo recurso y slo cuando los efectos netos sobre las medidas de control natural vaya a ser positivo, los medios qumicos. 4.16 En los pases en desarrollo pueden conseguirse fuertes incrementos de la produccin combinando las tecnologas de los sistemas integrados de nutricin de las plantas y el control integrado de las plagas. Pero para aplicar estas opciones con xito se requiere tambin una actuacin decidida de las personas que las utilicen. Las polticas que reducen las subvenciones para plaguicidas y fertilizantes deben dirigirse hacia la mayor capacitacin de los agricultores, la reorientacin de la investigacin, los servicios de educacin y extensin, teniendo en cuenta las necesidades reales de los agricultores. Los gobiernos deberan revisar las polticas relativas a adquisicin, registro, formulacin, aplicacin y eliminacin de plaguicidas teniendo en cuenta el Cdigo Internacional de Conducta para la Distribucin y Utilizacin de Plaguicidas, 1985, modificado en 1989 para incorporar los principios de informacin y consentimiento previos. Opciones ecolgicas para la produccin ganadera 4.17 Al elevarse el nivel de vida en muchas partes del mundo aumentar la demanda de carne y productos lcteos para el consumo diario. En 1994, la produccin mundial de carne se cifr en 184 millones de toneladas, es decir 33 kg per cpita. En todo el mundo, alrededor del 16 por ciento de la demanda de cereales, el 20 por ciento de alimentos feculentos y el 3 por ciento de semillas oleaginosas se destinan a pienso del ganado. Se prev que la demanda de cereales forrajeros ascender al 30 por ciento de la produccin total de cereales hacia el ao 2050. Se acentuar por lo tanto la presin en favor del uso de tierras para cultivar cereales forrajeros. 4.18 Los pastos permanentes ocupan 3 424 millones de hectreas y ocupan el primer lugar entre los usos de la tierra. Los sistemas de pastoreo con especies mltiples, utilizados durante mucho tiempo en el pastoreo tradicional (ganado vacuno, caballar y ganado menor en Asia septentrional) utilizan mejor los pastos disponibles y mantienen el equilibrio vegetativo. Una alternativa con mejor uso de la energa consiste en mantener confinados a los animales, tendindose ms a usar cultivos forrajeros y piensos concentrados en lugar del libre apacentamiento. 4.19 La prdida de recursos genticos disminuir la capacidad de los criadores de plantas y animales para responder a las condiciones
cambiantes y a las demandas de que es objeto la industria alimentaria. Es necesario documentar los recursos genticos animales existentes, promover la mayor productividad de una amplia gama de recursos genticos animales, ponerlos a disposicin de la agricultura y mantener los recursos genticos raros que actualmente no interesan a los agricultores. En la administracin de los recursos genticos animales deben participar muchas organizaciones gubernamentales y no gubernamentales en escala anloga a la ya alcanzada para los recursos fitogenticos. 4.20 Se calcula que las emisiones de metano de los rumiantes se duplicarn en el perodo 1990-2050 y se prevn dificultades para la eliminacin de restos animales. Mediante piensos adecuados y mejoras genticas pueden restringirse las emisiones de metano, y el metano producido por el cieno puede utilizarse como biocombustible. Los costos directos e indirectos de la reduccin de la contaminacin en la industria ganadera se cifran slo en el 0,72 por ciento de los costos totales, lo que deja un considerable margen para seguir reduciendo los impactos de este sector. Opciones ecolgicas para la pesca 4.21 El suministro medio anual de pescado de mar en 1990-1993 para el consumo humano directo fue de 50 millones de toneladas. Si no se toman medidas para moderar los actuales niveles excesivos de pesca, cabe prever descensos en los suministros de la pesca martima. Las perspectivas de la pesca en las principales aguas interiores pueden ser anlogas. La produccin de la acuicultura, aunque previsiblemente seguir creciendo, puede verse tambin frenada por una mala gestin y sus consiguientes impactos ambientales. 4.22 Entre las medidas que pueden facilitar una gestin ecolgica de los recursos de la pesca estn las restricciones al actual acceso libre a los recursos, pero para ello se precisa una asignacin equitativa de recursos y el establecimiento de derechos de usuario. En la pesca artesanal, los derechos de usuario son particularmente importantes para proteger a los pescadores contra la competencia desigual de los buques industriales. 4.23 Las medidas de control de la pesca, no obstante, requieren una amplia participacin de los afectados para llegar a acuerdos aceptables y duraderos. Para ello hay que adoptar principios equitativos y confiar la gestin a los niveles ms bajos posibles de responsabilidad. Si el reparto es difcil, habr que aplicar estrictamente medidas administrativas a la
pesca convencional, tales como el cierre de caladeros en situacin crtica, la regulacin de los artes de pesca, perodos de veda, contingentes de capturas y tamaos mnimos del pescado descargado. 4.24 El sector de la pesca y la acuicultura debe ser tenido tambin en cuenta en la planificacin del uso de la tierra, la gestin de cuencas fluviales y el desarrollo y la gestin integrados de zonas hidrogrficas y costeras. Opciones ecolgicas para los bosques Uso de productos forestales naturales 4.25 La recoleccin de productos alimenticios en los bosques tropicales hmedos, aunque ecolgicamente sana, puede sustentar slo a pocas personas. Hay margen para el uso y la exportacin de productos forestales no madereros para el desarrollo, como ocurre en algunas partes de la cuenca amaznica. La mayora son productos no alimenticios como materiales farmacuticos, aunque tambin son importantes setas, miel, frutas y nueces. Los ingresos as obtenidos pueden contribuir considerablemente a la seguridad alimentaria de los habitantes de los bosques y sus inmediaciones, al permitir la diversificacin tanto de los ingresos como de los alimentos. 4.26 La lea es un recurso esencial para la preparacin de los alimentos y su conservacin por ahumado y secado. Cuando la demanda de lea sobrepasa el crecimiento natural del bosque, puede aumentarse localmente el suministro de lea mediante la agrosilvicultura y las plantaciones de especies locales adaptadas. 4.27 Una posibilidad de remediar la escasez de lea en las zonas hmedas y subhmedas consiste en plantar en los barbechos forestales especies de rpido crecimiento que pueden producir lea en un plazo relativamente breve. En torno a las granjas y en zonas periurbanas pueden plantarse varias especies arbreas que produzcan frutas y materia prima para muebles, escobas, cuerdas y bramantes como complemento til de los ingresos familiares, yendo a menudo el producto directamente a manos de las mujeres y contribuyendo a la seguridad alimentaria. Agrosilvicultura 4.28 En muchos sistemas de uso de la tierra estn presentes plantas leosas perennes (rboles y arbustos, palmeras, bamb, etc.) en la
misma unidad agropecuaria que los cultivos y los animales. Algunos de los sistemas ms frecuentes (y ms estudiados) en la zona tropical hmeda son combinaciones de especies arbreas (p.ej. rboles umbrosos sobre plantaciones de cacao, caf o t), plantaciones de rboles (p.ej. cocotales) con ganado, huertos familiares o arboricultivos en varios niveles, as como barbechos mejorados en los sistemas de agricultura migratoria. 4.29 Los cortavientos y setos vivos, rboles polivalentes entre los cultivos y sistemas silvopastorales (rboles y arbustos en fincas ganaderas o pastizales) son sistemas agroforestales corrientes en zonas semiridas y subhmedas, que suministran productos madereros (lea, estacas, madera de construccin), alimentos (frutas), forraje u otros varios productos no madereros (medicinas, fibras). Tambin mejoran el microclima para plantas y animales dando sombra y manteniendo la humedad. El uso de rboles como setos vivos y para producir fruta o forraje complementario es corriente en muchos pases. 4.30 Los rendimientos de algunos cultivos alimentarios pueden elevarse en los sistemas agroforestales, pero slo unos pocos usos se han estudiado con detenimiento (cortavientos, campos arbolados, rboles umbrosos sobre rboles productivos, cultivos en hileras) (Cuadro 3).
Cuadro 3: Sistemas agroforestales que pueden elevar los rendimientos de los cultivos
4.31 Otros beneficios de la agrosilvicultura son el realce del valor de los cultivos y la diversificacin de los ingresos agrcolas. Por ejemplo, los cortavientos establecidos para proteger los frutales u otros productos hortcolas no han aumentado los rendimientos totales, pero han mejorado la calidad del producto dndole mayor valor comercial. Los rboles umbrosos sobre las plantaciones de cacao protegen los cultivos en sus dos primeros aos, reducen la erosin del suelo, proporcionan nutrientes cuando no se usan fertilizantes y reducen la frecuencia de plagas, enfermedades y malas hierbas. 4.32 Es sabido que una buena manera de conservar la diversidad biolgica natural es mejorar la productividad en tierras ya limpias y establecer en torno a ellas zonas de proteccin adecuadas de uso mixto. Es igualmente importante conservar la diversidad agrobiolgica. Los sistemas agroecolgicos deben retener una amplia diversidad y variedad de plantas, animales e insectos beneficiosos en los acervos genticos de diversas variedades autctonas y sus parientes silvestres.
4.33 La diversidad de los cultivos puede promoverse mediante la rotacin temporal y la alternancia espacial de los cultivos en forma de cultivos de cobertura, cultivos intercalados y combinaciones agroforestales o agropecuarias. Tambin pueden ser medidas positivas la tolerancia de mayor nmero de variedades y el enfoque participativo en cada lugar especfico de la mejora fitogentica. La diversificacin de cultivos y variedades ayuda a dominar las plagas y contribuye a la nutricin y la conservacin del suelo. 4.34 En general, cuantas ms especies hay en un ecosistema, mayores son su estabilidad y su resistencia a las alteraciones. Aunque la produccin total de los sistemas de cultivos diversificados puede no ser tan alta como en los sistemas especializados y de monocultivo, aqullos son en general menos vulnerables a los riesgos. Los cultivos tradicionales, los cultivares del siglo XIX y las variedades de arroz, races y tubrculos utilizados por los pueblos indgenas poseen tambin una diversidad que contrarresta los riesgos de plagas y enfermedades. La reduccin de la variabilidad gentica de plantas y animales reduce su capacidad de adaptacin. De ah que los sistemas mixtos de plantas y animales faciliten en general la flexibilidad, la productividad y la sostenibilidad, caractersticas que convienen especialmente a las poblaciones rurales expuestas a la inseguridad alimentaria. Una segunda revolucin verde 4.35 Tras el xito de la revolucin verde iniciada en el decenio de 1960, algunos grupos reclaman un esfuerzo anlogo que elevara la produccin de alimentos en las regiones ms pobres y expuestas al hambre. El Mapa 3 muestra la distribucin de las reas productivas del mundo, por rdenes de productividad agrcola estimados en equivalentes en cereales. Extensas regiones muestran una baja productividad en relacin con lo que podran producir con mayor nivel de insumos (Mapa 4). El Mapa 5 presenta el dficit estimado de rendimiento, resultado de superponer los Mapas 3 y 4. 4.36 Este dficit de rendimiento, la diferencia entre lo que los investigadores pueden producir en condiciones experimentales y lo que los agricultores realmente obtienen, se considera por muchos como el obstculo fundamental para el aumento de la produccin de alimentos. Diversos factores requeriran la iniciacin de una segunda revolucin verde, pero sta no debe limitarse al problema cientfico de reducir el dficit de rendimiento. Es preciso que a la ciencia y la tecnologa se unan mecanismos participativos emancipadores, la capacitacin y la reforma de las instituciones y las polticas.
4.37 Algunas personas han acuado las expresiones doble revolucin verde o nueva revolucin verde3, ya que el objetivo sera no slo elevar la produccin de alimentos sino hacerlo de manera ecolgicamente sana y sostenible. La revolucin verde tal como se experiment sobre todo en Asia en los aos sesenta y setenta contribuy enormemente a elevar la produccin alimentaria pero trajo consigo una serie de consecuencias ambientales evitables por la inobservancia de una serie de principios agroecolgicos importantes, tales como la diversidad y la capacidad de recuperacin, que benefician a los mismos que necesitan los alimentos. 4.38 Asia, que se benefici claramente de la revolucin verde, apenas es capaz de mantener sus ganancias a causa del crecimiento demogrfico y la limitacin de tierras cultivables. Africa, que no se benefici, necesita a todas luces un nuevo esfuerzo. No obstante, en Africa los recursos humanos y las infraestructuras institucionales son bastante ms dbiles. Dificultades naturales como el clima variable, la baja fertilidad del suelo, la escasez de agua y la falta de variedades de cultivo adaptadas a esas condiciones son tambin obstculos radicalmente diferentes de los encontrados en la primera revolucin verde, pero que pueden superarse. No es probable que la experiencia de la primera revolucin verde ofrezca un modelo para la prxima. 4.39 El xito depender mucho ms del uso y la gestin mejores del capital social y natural (recursos humanos, recursos naturales, sistemas agroecolgicos, etc.), junto con los mecanismos idneos para que la nueva revolucin verde se centre en los intereses de los agricultores, pastores o productores agrcolas ms pobres. Los ingredientes clsicos de mejora gentica vegetal y animal, fertilizantes y riego sern esenciales, pero por s solos no son la clave del xito.
5. Un suministro alimentario seguro dentro de lmites naturales

Elementos para la produccin ecolgica de alimentos 5.1 Como ya se ha dicho, hay muchas opciones tcnicas para producir alimentos con ms eficiencia y mayor rendimiento en aproximadamente la misma superficie cultivada actualmente. Aun cuando todas las tcnicas no se hayan investigado a fondo ni estn listas para aplicacin, las poblaciones deberan tener la posibilidad de seguir alimentndose siempre que se propaguen y adopten rpidamente las prcticas mejores y se cumplan otras condiciones idneas para la produccin sostenible.
Tres elementos clave para ello son: uso eficiente de los recursos, estructuras de planificacin y ejecucin, y buenas medidas de gobierno. 5.2 El uso eficiente de los recursos hace que unos recursos escasos (naturales, sociales y financieros) sean productos y servicios tiles de manera econmicamente viable pero que minimice el impacto ambiental. No obstante, la introduccin de una agricultura ms sostenible y ecolgica no progresar de manera uniforme; la produccin de alimentos tendr todava efectos ambientales negativos en un futuro previsible. Las estrategias futuras debern tener pues un doble objetivo: facilitar la transformacin a largo plazo de la produccin alimentaria utilizando los recursos de manera sostenible y ecolgica; y mitigar los posibles efectos nocivos a corto plazo. 5.3 Aunque hay una base cientfica para creer que la produccin de alimentos puede seguir el ritmo previsto de crecimiento demogrfico sin causar daos al medio ambiente, el panorama general es muy equvoco. Muchas zonas en que se cultivan hoy tierras marginales son tambin las que padecen con ms intensidad la presin demogrfica, la pobreza y la inseguridad alimentaria. Estas zonas suelen ser difcilmente accesibles y carecen de infraestructura y de capital de inversin, as como de conocimientos tcnicos. No suelen estar dotadas de los recursos necesarios para la produccin de productos comerciales bsicos, por lo que se ven a menudo excluidas de las iniciativas de produccin de alimentos. A los gobiernos incumbe especialmente la misin de prestar ayuda y promover el desarrollo racional de esas zonas. 5.4 Se precisan unas estructuras de planificacin y ejecucin para facilitar y difundir la ciencia y la tecnologa y poner en prctica los programas. En algunos pases habr necesidad de diversificacin mediante la creacin de empleos en otros sectores econmicos, infraestructura de transportes ms eficiente y eliminacin de obstculos que se oponen a los mecanismos eficientes de mercado. En otros casos habr que promover las oportunidades de ingresos y empleo dentro del propio sector agropecuario en aspectos como elaboracin, comercializacin,4 y servicios de apoyo. 5.5 Los planes de conservacin y mejora del medio ambiente son esenciales para establecer un sistema nacional de seguridad alimentaria duradero. Adems de los elementos usuales de conservacin de la tierra y el agua, la diversidad biolgica y la limitacin de la contaminacin, tales planes deberan integrarse con los esfuerzos para reducir la prdida de tierras cultivables de alto potencial por dedicarlas a otros usos, mejorar la seguridad alimentaria y adoptar un enfoque por zona
agroecolgica en los procesos de planificacin para evaluar la capacidad de sustento de poblacin, sobre cuya base podrn decidirse con ms eficiencia las inversiones nacionales en alimentacin y agricultura. 5.6 El precio medioambiental de la produccin de alimentos consiste generalmente en la prdida de vegetacin natural y de diversidad biolgica, la erosin del suelo y el agotamiento del agua superficial y fretica. Inevitablemente, hay distintos pareceres sobre la mejor manera de utilizar la tierra: para cultivos industriales, alimentacin, conservacin de la naturaleza o industria. Estos conflictos existen para zonas costeras e interiores y recursos comunales (p.ej. bosques, pastizales, ocanos y mares). Se precisan procedimientos claros para resolver las diferencias en cuanto a las necesidades y los intereses de la sociedad, no slo en las generaciones presentes sino tambin teniendo en cuenta las necesidades futuras. Hay que hacer participar a los interesados (agricultores, poseedores de tierras, organizaciones no gubernamentales y gubernamentales, consumidores, etc.) y evaluar los costos medioambientales de las diversas opciones de uso de la tierra. 5.7 Las estructuras democrticas y la opinin pblica sobre cuestiones del medio ambiente facilitan la determinacin de preferencias y de objetivos idneos para el uso de la tierra, incluida la necesidad de acceso a los alimentos y de una dieta adecuada para una vida sana y activa. Para transformar los sistemas actuales y futuros de produccin de alimentos hay que planificar el uso de la tierra y los recursos y formular objetivos explcitos de usos alternativos de la tierra. La planificacin es precisa tambin para definir incentivos para el uso sostenible y para promover cambios de actitudes y valores en favor de opciones mejores. La fuerte presin a que estn sometidas ahora las reservas pesqueras martimas es un ejemplo de cmo una poltica descaminada y la ausencia de planificacin pueden llevar al uso indiscriminado de un recurso natural comn. 5.8 Las fuerzas del mercado rara vez responden bien a los problemas ecolgicos si no las estimula o dirige la poltica gubernamental. El Cuadro 4 propone, por regiones, algunos sectores importantes en que la prctica ecolgica es ya consistente o podra mejorarse. Podra tambin servir de referencia general para que los pases evalen su propia situacin en cuanto a los impactos ambientales causados por la produccin de alimentos, con miras a fijar prioridades y asignar recursos.
5.9 El marco poltico y administrativo en el cual puede aumentar la produccin de alimentos sin ocasionar grandes daos en el medio ambiente debe constar por lo menos de cuatro elementos principales:
iniciacin de procesos dinmicos y participativos de planificacin territorial para identificar y mitigar los riesgos de degradacin de los recursos naturales y otros efectos sobre el medio ambiente; polticas sociales y econmicas cuidadosamente trazadas para que los productores de alimentos en las zonas ms pobres aprendan mejor los sistemas globales de gestin eficiente de la fertilidad y la humedad del suelo, defensa contra plagas y diversidad biolgica. En muchos casos el xito depender de la solucin previa de importantes problemas econmicos y sociales como distribucin equitativa de recursos productivos, acceso al capital o desempleo; ms inversiones en capital humano e infraestructuras rurales, incluidos un mejor uso de la tecnologa de informacin y comunicacin y la formacin y capacitacin de asesores agrcolas para ayudar a los agricultores a aplicar mtodos ecolgicos de produccin y promover el desarrollo del sector privado; previsin, vigilancia y evaluacin constantes de los impactos ambientales en todos los eslabones de la cadena de produccin de alimentos mediante sistemas de informacin y asesoramiento, indicadores de sostenibilidad y referencia geogrfica de la informacin (especialmente vinculando las caractersticas de las zonas agroecolgicas a las unidades de planificacin nacionales y de distrito).
Cuadro 4: Principales sectores en que puede centrarse el control del impacto ambiental, por regiones
5.10 La experiencia ha mostrado que los pases en que hay un buen funcionamiento del gobierno se benefician de un crecimiento econmico ms estable y sostenible. Ello significa el fomento del dilogo con los diversos grupos de inters, una autoridad decisoria compartida y el control de las asignaciones de recursos en los distritos y a nivel local, atajando adems la corrupcin y las prcticas ineficientes. Una actuacin ms inteligente del gobierno supone tambin una estrecha colaboracin con organizaciones no gubernamentales, asociaciones de agricultores y el sector privado. La marginacin de la mujer de manera que no participe en las decisiones ni los recursos tiene tambin muchos efectos negativos sobre la produccin de alimentos. Para concientizar a
las mujeres sobre los temas ecolgicos, el gobierno har bien en promover intervenciones que mejoren su acceso, entre otras cosas, a la educacin y formacin, a los recursos energticos y al crdito. 5.11 Diversos gobiernos tienen pendientes las difciles y complejas tareas de reforma agraria, fomento de las inversiones en zonas rurales y adopcin de polticas que reflejen una tica nacional de desarrollo sostenible, en funcin a su vez de las circunstancias del pas. Ajuste estructural ecolgico 5.12 Las definiciones actuales de viabilidad econmica consideran ante todo la productividad y la rentabilidad, sin tener en cuenta la sostenibilidad. Tampoco los costos de los efectos nocivos sobre el medio ambiente se incluyen en el Sistema Nacional de Contabilidad mediante el cual los pases pretenden medir sus ganancias y prdidas econmicas netas. La prdida de bienes y servicios medioambientales es particularmente perjudicial para los pases ms pobres, cuyas economas dependen ms de los recursos naturales y son por lo tanto ms vulnerables a su prdida. Hay que poner empeo en reforzar y poner a prueba metodologas de contabilidad nacional del medio ambiente, en las que se incluya la evaluacin de los costos de degradacin del suelo y del agua, agotamiento de nutrientes vegetales, prdida de cubierta forestal y diversidad biolgica, y prcticas econmica y ambientalmente insostenibles. 5.13 Es tambin necesario calcular los costos ecolgicos de los diversos cultivos (o sea la contaminacin potencial o la intensidad de degradacin de recursos) para entender las condiciones de una buena produccin. Por ejemplo, en Sudfrica se ha ajustado la contabilidad de la renta de la agricultura teniendo en cuenta los diversos tipos de daos ambientales como erosin, endurecimiento, compactacin, acidificacin y salinizacin del suelo, as como las prdidas de nutrientes ocasionadas por la produccin de alimentos. 5.14 Por razones econmicas, polticas, de seguridad alimentaria u otras, muchos pases seguirn promoviendo polticas expeditivas a corto plazo, pero que pueden degradar el medio ambiente y contribuyen poco al desarrollo econmico sostenible. Mientras que las estructuras directivas (de mando y prohibicin) crean a menudo nuevos problemas, las medidas fiscales para promover tcnicas ecolgicas y los incentivos econmicos han demostrado su rentabilidad y eficacia para corregir las deficiencias organizativas y del mercado. Se incluyen aqu tasas por el uso destructivo de los recursos naturales (p.ej. cultivos en laderas
empinadas, destruccin de setos o cortavientos) o por emisiones contaminantes sobre la base del costo de alcanzar concentraciones convenidas (principio de quien contamina paga). Tambin puede estimularse el cambio con mtodos de palo y zanahoria, es decir con castigos o recompensas proporcionales a los daos ambientales causados. 5.15 A corto plazo, la sustitucin de reglamentaciones de mando y prohibicin por instrumentos econmicos no es prctica para todos los problemas ambientales; es necesario empezar el proceso ocupndose primero de los problemas ms prioritarios. Formacin y fomento de la capacidad institucional 5.16 Est comprobado que los agricultores adoptan rpidamente las innovaciones si comprueban que son beneficiosas. Los investigadores nacionales e internacionales han de tratar por lo tanto de concebir innovaciones e incentivos que sean econmicamente rentables para cada productor y al mismo tiempo buenas para el medio ambiente. Los conjuntos de control integrado de las plagas y los sistemas integrados de nutricin de las plantas funcionan sobre esta base pero requieren una interaccin constante entre agricultores, extensionistas y cientficos para la concientizacin y el consenso entre las partes interesadas. 5.17 Hay muchas acciones que pueden contribuir a promover mtodos ecolgicos de produccin y a cambiar las prcticas de uso de la tierra:

uso de terminologa indgena en los consejos a los agricultores; organizacin de reuniones para localizar las dificultades y facilitar la comunicacin de informaciones entre agricultores y administradores; dilogo permanente con los agricultores sobre el uso de sus tierras; aprobacin de un presupuesto operacional idneo para educacin agrcola, investigacin y extensin; establecimiento de planes de formacin del personal de extensin agrcola sobre sistemas integrados de produccin y prcticas ecolgicas de uso de la tierra.
5.18 El uso eficiente de los datos y las informaciones puede ser decisivo para paliar los efectos nocivos sobre el medio ambiente, pero est limitado por lagunas informativas y dificultades de acceso a los datos. Adems de faltar datos e informaciones importantes, hay muchos ejemplos en que no se usan datos existentes porque no se comunican,
los usuarios no saben que existen, o no estn organizados de manera que facilite su anlisis. 5.19 En los ltimos diez aos, la evaluacin del impacto ambiental se ha convertido en un instrumento importante de planificacin y anlisis para el sector rural. La mayora de los bancos multilaterales de desarrollo y muchos pases analizan los proyectos para calcular si son probables unos efectos negativos importantes y si se requiere una evaluacin del impacto ambiental. Sin embargo, sigue siendo muy necesario:

desarrollar y poner a punto procedimientos de evaluacin ambiental en ms pases; reforzar la capacidad tcnica y administrativa de los ministerios de agricultura para organizar y realizar la evaluacin del impacto ambiental; contratar a ms ecologistas capacitados para trabajar con agrnomos, edaflogos y economistas en el desarrollo de la agricultura; reforzar los vnculos horizontales (p.ej. entre el Ministerio de Agricultura y el Ministerio de Planificacin o Hacienda) y verticales (p.ej. entre los sectores del Ministerio de Agricultura y los planificadores de distrito y grupos de extensionistas); utilizar el proceso de la evaluacin del impacto ambiental como oportunidad para cubrir lagunas informativas y establecer los necesarios sistemas de gestin de la informacin y vigilancia.
5.20 Pese a decenios de asistencia al desarrollo, hay todava una falta lamentable de datos sistemticamente recopilados sobre vegetacin, uso de la tierra, degradacin de la tierra, disponibilidad de agua, diversidad biolgica o importancia social y aspectos jurdicos de la produccin alimentaria. Esta situacin se est corrigiendo en parte mediante la colaboracin entre el Banco Mundial, la FAO, el PNUMA y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) con objeto de establecer indicadores de calidad de la tierra que ayuden a los pases a organizar sus datos e informaciones disponibles y a definir indicadores bsicos sobre muchas cuestiones relativas a la tierra. Los pases definirn sus principales problemas de calidad de la tierra, concretarn objetivos programticos y comprobarn la evolucin en cuestiones como erosin del suelo, descenso de la fertilidad, merma de la diversidad biolgica natural, inseguridad alimentaria y desempleo rural. No obstante, es tambin apremiante la necesidad de recopilar nuevos datos, pero rara vez se dispone de los recursos necesarios.
5.21 La FAO, la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), el PNUMA, la Organizacin Meteorolgica Mundial (OMM) y el Consejo Internacional de Uniones Cientficas (CIUC) estn dando ya pasos para supervisar los cambios mundiales a largo plazo en la capa vegetal y en el uso de la tierra mediante el establecimiento de un sistema mundial de observacin terrestre para observar los cambios naturales y debidos a la agricultura por medio de la teledeteccin y de mediciones sobre el terreno. El sistema mundial de observacin terrestre reunir informacin sobre cambios en el uso de la tierra, degradacin de la tierra, sostenibilidad de los ecosistemas gestionados, gestin de recursos hdricos, contaminacin y toxicidad, prdida de la diversidad biolgica, y ser un complemento de los sistemas mundiales de observacin del clima y de los ocanos. Implicaciones para los planificadores y para los responsables de las decisiones 5.22 En los ltimos veinte aos el papel de los gobiernos se ha reducido en favor de una mayor responsabilidad de los individuos y de los mercados. Se ha argumentado que los gobiernos deberan limitar sus intervenciones a la promocin del bien pblico (p.ej. proteccin ambiental, seguridad alimentaria) y desligar las transferencias de ingresos de los incentivos o desincentivos para la asignacin de recursos y la produccin. Las intervenciones de los gobiernos han suscitado a menudo problemas ambientales. En algunos pases desarrollados, las subvenciones a la agricultura han alentado una intensificacin que ha sido costosa y contraproducente; en los pases en desarrollo, los precios de los insumos agrcolas se han mantenido artificialmente bajos. En estos casos, el efecto ha sido estimular a los productores para que se especialicen en ciertos cultivos e intensificar el uso de insumos, contribuyendo a la degradacin del suelo y del agua y a otros trastornos ecolgicos. 5.23 Un principio general debera ser reducir la intervencin gubernamental a cuidar de que la contaminacin y la degradacin no causen un impacto ambiental significativo, permitiendo al mismo tiempo que el sector privado tome la iniciativa en la promocin de una agricultura eficiente y productiva. 5.24 El comercio de productos alimenticios seguir ocupando un lugar importante en las economas nacionales de todo el mundo, pero tambin las normas ambientales y sanitarias adquirirn ms importancia. Dada la dificultad de aplicar las mismas normas a todos los pases, se han
expresado algunas preocupaciones respecto a sus efectos sobre la competitividad agrcola de los pases con normas severas. Al mismo tiempo, los pases en desarrollo se preo.cupan por los efectos que las medidas comerciales basadas en normas ambientales pueden tener limitando su acceso al mercado. Este tema se est debatiendo actualmente en foros internacionales para resolver tales conflictos potenciales, pero seguir siendo probablemente un punto contencioso en el futuro previsible. 5.25 No hay que cejar en los esfuerzos para conservar los ecosistemas naturales que constituyen el hbitat de las especies vegetales y animales silvestres, de donde pueden salir los alimentos, productos farmacuticos u otros en el futuro. Deben tomarse medidas adecuadas para proteger las variedades silvestres de las especies cultivadas y las plantas alimenticias silvestres en zonas protegidas u otras. Tambin hay que esforzarse ms por conservar en las explotaciones agrcolas las especies indgenas o las variedades tradicionales de cultivos, lo que debera reflejarse en las estrategias de desarrollo agrcola. En las zonas marginales, donde viven muchos de los pequeos agricultores, el fomento de la gestin de los recursos fitogenticos y la mejora gentica de las especies indgenas son estrategias eficaces para elevar los niveles de vida de los agricultores e impedir la degradacin de la tierra. 5.26 Adems, la disponibilidad de energa debe aceptarse como condicionante bsico para alcanzar la seguridad alimentaria y la proteccin ambiental, ya que es esencial para aumentar la eficiencia del trabajo y diversificar la gama de actividades econmicas posibles en las zonas rurales. Los pases en que la energa para elaborar y preparar los alimentos procede de la lea deberan dedicar una parte de su superficie terrestre a la produccin de combustible. Deberan examinar asimismo las oportunidades de cultivar una biomasa especficamente por su valor energtico y de reintegrar en el ciclo productivo las tierras marginales o degradadas mediante iniciativas en favor de los biocombustibles. No menos importante es que las autoridades agrcolas colaboren ms estrechamente con las del sector de la energa para aumentar la disponibilidad de fuentes convencionales y renovables de energa en las zonas rurales. Slo as se dar un fuerte incentivo a las poblaciones rurales para que no emigren y administren con ms eficiencia sus recursos naturales, as como para que amplen su gama de actividades econmicas. 5.27 Los gobiernos pueden colaborar con el sector privado y con organizaciones no gubernamentales para elevar la cantidad y la calidad de los alimentos de las siguientes maneras:
apoyando prcticas ecolgicas mediante incentivos que promuevan el uso eficiente de los insumos y la concientizacin sobre el medio ambiente mediante la educacin y la formacin; abstenindose de polticas que slo piensen en aumentar la produccin y adoptando polticas favorables a las mejores prcticas de uso de la tierra y la distribucin equitativa de los recursos; ayudando a transformar las pequeas explotaciones agrcolas en empresas productoras competitivas, concentrando la produccin de alimentos en zonas con elevado potencial, promoviendo zonas de empresas rurales y fomentando planes de diversificacin de ingresos en sectores como agroindustria, energa biolgica y acuicultura; evaluando el potencial de produccin de alimentos en zonas urbanas y periurbanas e iniciando experimentos de produccin de alimentos cerca del lugar de consumo; mejorando la infraestructura de apoyo a las empresas agrcolas para que pueda disponerse debidamente de semillas de calidad, fertilizantes y equipo para la produccin de alimentos, y reforzando y dotando al personal de extensin para que promueva prcticas ecolgicas entre los productores de alimentos y otros usuarios de los recursos.
Conclusin 5.28 En cuanto se refiere a la mitigacin de la pobreza y a la seguridad alimentaria, la incapacidad para alcanzar una produccin de alimentos sin daos ambientales y sostenible se debe bsicamente a la inaccin y la indiferencia humanas ms bien que a factores naturales o sociales. A los problemas ms inmediatos de los daos causados al suelo, el agua, los bosques y la pesca se aaden perspectivas a ms largo plazo de cambio climtico, prdida de diversidad biolgica y presin de una poblacin humana creciente. 5.29 Es difcil mejorar lo proclamado en la Declaracin de Den Bosch (FAO, 1991) que formul los principios de agricultura y desarrollo rural sostenibles. La Declaracin reconoci: ... la gran diversidad de condiciones ecolgicas, culturales, sociales y econmicas en las que se practica la agricultura y reconoce la primaca de la agricultura en lo concerniente a garantizar en primer lugar la seguridad alimentaria para todos, tanto en trminos de cantidad como de calidad de los alimentos, a fin de proporcionar empleo y mejorar las condiciones de vida y seguridad de ingresos en las zonas rurales.
5.30 El Programa 21 se bas en el concepto de agricultura y desarrollo rural sostenibles en la CNUMAD cuando proclam: Con el fin de crear las condiciones para la agricultura y el desarrollo rural sostenibles es preciso reajustar considerablemente la poltica agrcola, ambiental y macroeconmica, a nivel tanto nacional como internacional, en los pases desarrollados y en los pases en desarrollo. El principal objetivo de la agricultura y el desarrollo rural sostenibles es aumentar la produccin de alimentos de manera sostenible y mejorar la seguridad alimentaria. Esto requerir la adopcin de iniciativas en materia de educacin, la utilizacin de incentivos econmicos y el desarrollo de tecnologas nuevas y apropiadas, para as garantizar suministros estables de alimentos nutricionalmente adecuados, el acceso de los grupos vulnerables a esos suministros y la produccin para los mercados; el empleo y la generacin de ingresos para aliviar la pobreza; y la ordenacin de los recursos naturales y proteccin del medio ambiente. Es preciso dar prioridad al mantenimiento y mejoramiento de la capacidad de las tierras agrcolas con mayores posibilidades para responder a la expansin demogrfica. Sin embargo, tambin es necesario conservar y rehabilitar los recursos naturales de tierras con menores posibilidades con el fin de mantener una relacin hombre/tierra sostenible. 5.31 Se equivocara el lector de este documento que se quedase con la impresin de que los problemas ambientales y las dificultades que se nos presentan en la agricultura son insolubles. Desde el punto de vista del potencial biolgico y de la tecnologa hay capacidad sobrada para producir alimentos suficientes para responder a la demanda; pero quienes padecen una inseguridad alimentaria crnica tienen evidentemente unas necesidades inmediatas a las que hay que atender. Sera igualmente errneo pensar que los problemas pueden resolverse con los mismos mtodos utilizados en los ltimos 40 aos: la naturaleza del desarrollo debe cambiar. El marco para ese cambio, el Programa 21, fue aprobado por ms de 160 jefes de Estado que asistieron a la CNUMAD en Rio de Janeiro. 5.32 Los gobiernos nacionales, solidariamente con los organismos intergubernamentales, las organizaciones no gubernamentales y el sector privado, deben abrazar estrategias basadas en estimaciones realistas del potencial de produccin y de la capacidad para sustentar a la poblacin. Tales estrategias deben sopesarse frente a las prioridades nacionales de desarrollo y, en su mayor parte, deben ser formuladas,
iniciadas y aplicadas por las personas que han de sentir sus efectos. Sera miopa ignorar los problemas ambientales en perjuicio del desarrollo futuro y de la calidad de vida de quienes ms necesitan alimentos. 5.33 El mensaje importante que deben recibir todos los pases es que la participacin, la equidad, el dilogo, los mecanismos adecuados, la capacitacin y los incentivos sern los caminos conducentes a la agricultura respetuosa del medio ambiente y a la seguridad alimentaria. Sin ellos, los importantes medios tecnolgicos y polticos de que disponemos no tendrn efectos duraderos.
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Mapas
Mapa 1
Principales zonas agroclimticas Fuente: FAO, IIASA, ISRIC. Proyeccin Miller, abril 1995.
Mapa 2
Degradacin de la tierra en las principales zonas agroecolgicas de Africa, 1996 Fuente: ISRIC, FAO, ISSA. Proyeccin Miller, febrero 1996. Clculos por J.W. Resink y M.H.C.W. Starren.
Mapa 3
Ordenes de productividad agrcola estimada, 1995 Fuente: FAO, AB-DLO, ISRIC. Proyeccin Miller cilndrica, abril 1996. Clculos por J.W. Resink y M.H.C.W. Starren.
Mapa 4
Ordenes de productividad agrcola potencial con alto nivel de insumos y disponibilidad de agua limitada, equivalentes en cereales Fuente: AB-DLO. Proyeccin Miller cilndrica, abril 1996. Clculos por J.W. Resink y M.H.C.W. Starren.
Mapa 5
Dficit de rendimiento estimado en equivalente de cereales con alto nivel de insumos y disponibilidad de agua limitada
Fuente: FAO, IIASA, ISRIC. Proyeccin Miller cilndrica, abril 1996. Clculos por J.W. Resink y M.H.C.W. Starren.
Notas
Vase el documento N3 de la CMA Contexto sociopoltico y econmico para la seguridad alimentaria.

1
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2
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3
Vase el documento N12 de la CMA La alimentacin y el comercio internacional.
Vase el documento del CMA N 6 Enseanzas de la revolucin verde: hacia una nueva revolucin verde.
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4
Vase el documento CMA N 8 Alimentos para el consumidor: comercializacin, elaboracin y distribucin.
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12. La alimentacin y el comercio internacional

1. Introduccin
1.1 En el mbito del comercio internacional se estn produciendo actualmente cambios de gran importancia. En parte estn impulsados por los avances transcendentales registrados en las tecnologas de transporte, comunicaciones e informacin y en parte por las reformas polticas. La mundializacin de los mercados y el aumento de la integracin econmica significan que los bienes, el capital y las ideas se mueven en el mundo cada vez con ms facilidad, abriendo nuevas oportunidades y acarreando tambin sus riesgos. Los cambios en las pautas de produccin estn modificando la estructura del comercio mundial (debido especialmente al rpido crecimiento de las economas de Asia oriental) y su composicin, al aumentar la importancia de los servicios que se comercializan internacionalmente.
1.2 Estas tendencias se vern reforzadas por la conclusin de la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales, el Acuerdo de ms amplio alcance y ms ambicioso jams antes negociado. Se reducirn las restricciones sobre el comercio de manufacturas y se estn dando pasos significativos para liberalizar el comercio agrcola y de servicios. Adems, la Ronda Uruguay ha reforzado las polticas comerciales adoptadas por las economas en transicin y por muchos pases desarrollados y en desarrollo, ms centradas en el mercado. La liberalizacin tambin se est intensificando en el marco de las agrupaciones regionales de comercio, que estn cobrando una mayor importancia. Todos esos cambios y el proceso de liberalizacin y desregulacin afectarn de lleno al comercio agrcola, pues hasta ahora el nivel de intervencin de los gobiernos en los mercados agrcolas ha sido muy intenso. 1.3 Este documento comienza examinando la naturaleza de esos cambios y los ajustes que deben introducirse en las polticas agrcolas nacionales e internacionales. Lo que aqu interesa es dilucidar si esos cambios conducen a un mundo ms seguro o inseguro desde el punto de vista alimentario, y qu medidas ser necesario adoptar para fomentar la seguridad alimentaria en el nuevo entorno comercial.
2. Caractersticas del comercio agrcola

2.1 Varios son los rasgos destacados del comercio alimentario y agrcola durante los dos ltimos decenios: su importancia continua tanto para los pases desarrollados como en desarrollo; su crecimiento desigual a lo largo del perodo, con una rpida expansin en los aos setenta, seguida de un estancamiento a mediados de los aos ochenta y una lenta recuperacin a partir de entonces; el colapso de los precios de los productos bsicos durante esta ltima dcada; los cambios de sentido y la composicin de los productos del comercio agrcola; y la confusin que reina en los mercados mundiales a causa de las distorsiones normativas en los pases desarrollados y en desarrollo. 2.2 Desde la Conferencia Mundial de la Alimentacin celebrada en 1974, el volumen del comercio agrcola, incluidos los productos de las zonas templadas y tropicales y los productos pesqueros y forestales, ha crecido un 75 por ciento y su valor ha pasado de 148 mil millones de dlares EE.UU. a unos 485 mil millones en 1994 (GATT, 1995). Al crecer con ms rapidez el comercio de manufacturas, la proporcin de productos agrcolas en el comercio de mercancas baj de un 20 por
ciento a principios de los aos setenta a un 12 por ciento en 1994. Para los pases en desarrollo colectivamente considerados, la cada ha sido an ms drstica, al pasar de un 36 por ciento de sus ingresos totales de exportacin en los primeros aos setenta a menos del 14 por ciento para 1993 (UNCTAD, 1995c). Sin embargo, este promedio esconde una dependencia bastante mayor de muchos pases individualmente considerados, tanto exportadores como importadores, respecto del comercio agrcola. Aproximadamente en el 25 por ciento de los pases, la proporcin de las exportaciones agrcolas super los dos tercios de las exportaciones totales a principios de los aos noventa, mientras que en 20 por ciento de pases la cuota de las exportaciones agrcolas rebas un tercio (UNCTAD, 1995c). Los pases de bajos ingresos siguen dependiendo muy intensamente del comercio agrcola, y a menudo siguen dependiendo de una o algunas pocas exportaciones agrcolas para obtener la mayor parte de sus ingresos de divisas. El comercio agrcola es menos importante para pases de altos ingresos, pero sigue constituyendo una fuente sustancial de ingresos de exportacin para algunos de ellos como Australia, Francia, Nueva Zelandia y los Estados Unidos. Por otro lado, incluso para pases de ingresos altos, los cambios que ha habido en las condiciones del comercio agrcola pueden tener efectos econmicos importantes como lo demuestra la volatilidad de los precios de la tierra y la crisis de la deuda agrcola que existen en los Estados Unidos desde principios de los aos setenta, y que tienen su origen en la expansin y la contraccin subsiguiente de las exportaciones agrcolas que coincidan con un perodo de cambios importantes en los tipos reales de inters. 2.3 El crecimiento del comercio agrcola en pases en desarrollo, tras haber descendido en los aos ochenta, se volvi ms intenso a principios de los noventa. Para 1993, el valor del comercio agrcola entre los pases en desarrollo se estimaba en torno a unos 46 mil millones de dlares EE.UU., o sea, ms del 10 por ciento del comercio agrcola mundial. Esto representa una mejora sobre las cuotas registradas desde entonces (Cuadro 1). La fuente principal de ese comercio ms pujante en estos ltimos aos ha sido el intercambio agrcola entre los pases asiticos y los pases de Amrica Latina y el Caribe. No obstante, el aumento del comercio se debe probablemente ms al crecimiento econmico relativamente rpido de esas dos regiones que a la intensificacin de los arreglos de intercambio entre grupos de pases de las mismas, aunque es cierto que ambos factores estn relacionados. 2.4La expansin del comercio agrcola no se ha producido a un ritmo igual en estas dos ltimas dcadas sino que ha respondido al influjo de una serie de bruscos cambios a nivel mundial; los auges de los precios
de los productos durante los aos setenta; las sacudidas sufridas por los precios del petrleo en 1973 y 1979; el importante aumento de los tipos de inters a principios de los aos ochenta, que inici la crisis internacional de la deuda y el lento crecimiento posterior y la recesin en los pases desarrollados y en la mayora de las regiones de pases en desarrollo. Hay dos indicadores que ponen de relieve el difcil entorno del comercio de productos bsicos a mediados de los aos ochenta. Primero, se trat del nico perodo en que el comercio de productos agrcolas dej de crecer ms rpidamente que la produccin agrcola (Figura 1). En segundo lugar, los precios reales de los productos, que haban tendido a desplazarse a la baja en las dos dcadas anteriores, bajaron fuertemente en los aos ochenta. Una comparacin de los tres aos de 1990-1992 con los aos de 1979-1981 muestra un descenso del 30 por ciento en las relaciones reales de intercambio de mercancas entre productos agrcolas y las importaciones de manufacturas y petrleo crudo1. Este descenso se acerc al 40 por ciento para las exportaciones de productos agrcolas de pases en desarrollo y a un 20 por ciento para las de los pases desarrollados (FAO, 1995b). No obstante, al mismo tiempo se han modificado profundamente los modelos de comercio de muchos pases en desarrollo, orientndose hacia otros sectores, en particular las manufacturas y los servicios. 2.5 Alrededor de una tercera parte del comercio agrcola internacional tiene lugar entre los pases de Europa occidental. Si se prescinde del comercio entre estos pases, las cuotas de exportacin de Amrica del Norte, Europa occidental y Asia habran sido ms o menos iguales. Por otra parte, Asia es con mucho el mercado de importacin ms importante. Cabe observar a lo largo del tiempo varias tendencias notables, entre ellas la contraccin del importante mercado de importacin de Europa occidental y su transicin a una nueva posicin de exportacin neta en varios productos; el crecimiento de los mercados de importacin en los pases de la costa asitica del Pacfico; la prdida de importancia de los mercados de importacin en los pases de ingresos elevados en favor de los pases en desarrollo de ingresos medios (fenmeno relacionado con el anterior, aunque ms general); los crecientes excedentes comerciales en algunos pases exportadores agrcolas; y la proliferacin de las subvenciones a la exportacin por parte de los principales pases industrializados. Entre las regiones de pases en desarrollo, Amrica Latina y el Caribe son exportadores netos importantes de productos agrcolas, mientras que Asia, el Cercano Oriente, Africa y las economas en transicin son ahora importadores netos (GATT, 1995).
Cuadro 1
2.6Desde principios de los aos setenta, el comercio de productos alimenticios ha mostrado las mismas tendencias que el comercio agrcola en general. En 1994, el valor del comercio alimentario, cifrado en unos 266 mil millones de dlares EE.UU., fue un 300 por ciento mayor que 20 aos antes. Los pases en desarrollo absorbieron el 28 por ciento de las importaciones totales de alimentos en 1994, la misma proporcin que en 1974. Sin embargo, su cuota de las exportaciones alimentarias en 1994 haba descendido del 30 al 26 por ciento. Como consecuencia de ello, la balanza comercial de productos alimenticios, ligeramente positiva hace 20 aos, es ahora negativa2. En 1994, los pases en desarrollo importaron unos 75 mil millones de dlares EE.UU. en productos alimenticios, frente a 67 mil millones a que ascendi el valor de las exportaciones de alimentos. Estas tendencias ponen de relieve la creciente importancia del comercio para cubrir las necesidades del consumo alimentario, especialmente de los pases en desarrollo. En cuanto a los cereales, las importaciones representaron el 14 por ciento del consumo interno de los pases en desarrollo en 1994, frente a menos del 10 por ciento de 20 aos antes. 2.7 Interesan dos dimensiones de la composicin del comercio agrcola en productos; la diferenciacin horizontal por productos y la diferencia vertical por grado de elaboracin. Al crecer el comercio agrcola, se ha modificado tambin su composicin, perdiendo importancia los productos voluminosos en favor de los productos de valor aadido. Esto se explica en funcin del aumento de los ingresos. El comercio de alto valor en productos como las flores cortadas, las frutas tropicales, etc., ha dado lugar a un aumento de las exportaciones agrcolas en un cierto nmero de pases en desarrollo. 2.8 La brusca cada en los precios mundiales de los alimentos durante los aos ochenta fue en parte un sntoma de la situacin de desajuste de los mercados mundiales cuando los niveles nacionales de produccin y consumo, y por consiguiente de comercio, estaban influidos fuertemente por las polticas de los gobiernos y muchos pases aislaron sus mercados interiores de los cambios en la situacin comercial del mundo. 2.9 La intervencin de los gobiernos en los mercados agrcolas de los pases desarrollados suele servir de ayuda al sector agrcola (aunque, debido a las relaciones verticales del mercado, la tasa real de proteccin para los sectores que utilizan cereales como la produccin porcina y avcola, puede ser a veces negativa). La magnitud y las modalidades de esta ayuda varan considerablemente segn los pases y productos, correspondiendo a Japn y a algunos pases de Europa occidental los
niveles mximos de ayuda, a Australia y Nueva Zelandia los niveles mnimos, mientras que los Estados Unidos y la Comunidad Europea han aplicado unos niveles intermedios. En todos los pases, los productos lcteos y el azcar suelen estar ayudados ms intensivamente que el promedio de productos. El seguimiento normal de la ayuda agrcola en los pases desarrollados llevado a cabo por la Organizacin de Desarrollo y Cooperacin Econmicos (OCDE) ha mostrado que esa ayuda (medida en porcentaje del equivalente de subvenciones al productor) aument de una media del 30 por ciento en 1979-1981 al 43 por ciento del valor de la produccin en 1993-1994 (OCDE, 1995). 2.10 En los pases en desarrollo, las intervenciones del Estado no se ajustan a un modelo tan uniforme. Debido a la proporcin relativamente grande de la agricultura en la economa y a la relativa comodidad de recaudar impuestos en la frontera, muchos gobiernos han gravado las exportaciones agrcolas. Por otro lado, al pretender la autosuficiencia en productos alimenticios, los gobiernos han proporcionado a menudo proteccin a los productores de cereales y de otros productos de importacin. Las subvenciones para insumos han constituido tambin una caracterstica comn de las polticas agrcolas de los pases en desarrollo. Pero, a menudo, los efectos directos de las polticas sectoriales no son tan importantes como los efectos indirectos de la proteccin del sector industrial y la sobrevaloracin del tipo de cambio, que se convierten en incentivos para la produccin agrcola. En un importante estudio del Banco Mundial sobre 18 pases en desarrollo, en el que se emple una metodologa comn, se lleg al resultado de que, a lo largo del perodo de 1960-1984, los efectos de esas medidas indirectas fueron caractersticamente ms intensos que los de las polticas directas para la mayora de los pases (Schiff y Valds, 1992. Datos ms recientes sobre proteccin para una serie ms amplia de pases, sacados en gran parte de los datos sobre distorsiones del comercio agrcola compilados por el Servicio de Investigaciones Econmicas del Departamento estadounidense de Agricultura, confirman que la imposicin implcita sigue siendo un aspecto importante de las polticas practicadas en los pases en desarrollo, pero que tambin para una serie de productos y regiones se observa una proteccin, a veces en niveles altos (Brando y Martn, 1993).
Figura 1
CRECIMIENTO DEL COMERCIO Y LA PRODUCCION AGRICOLAS
2.11 Los mercados agrcolas sufrieron tambin distorsiones en las economas de transicin en el pasado. En el perodo previo a la reforma se subvencion tanto a los consumidores como a los productores, aunque en diferentes proporciones segn los distintos productos y en diferentes pases. Los productos ms fuertemente subvencionados del lado del consumo fueron los cereales, los productos bovinos y lcteos, mientras que se grav fuertemente el azcar. Se subvencion la produccin con respecto a los precios mundiales al tipo de cambio oficial a travs tanto subvencionando los insumos como elevando los precios al productor, aunque los productos pecuarios fueron los ms favorecidos. Sin embargo, la evaluacin de los incentivos al productor, especialmente en la ex URSS, es muy sensible a la opcin del tipo de cambio. (Goldin, Knudsen y van der Mensbrugghe, 1993). En resumidas cuentas, estas polticas aumentaron probablemente la demanda de importacin en los mercados mundiales. 2.12 El comercio agrcola contribuy considerablemente a las mejoras de la seguridad alimentaria que en el plano tanto mundial como familiar tuvo lugar durante los aos ochenta. Se dispuso de grandes suministros alimentarios en los mercados mundiales a unos precios reales decrecientes. Disminuy la volubilidad de los precios mundiales. Las existencias mundiales de cereales nunca cayeron por debajo del 17-18 por ciento del consumo mundial de cereales, porcentaje estimado por la FAO como el mnimo necesario para garantizar una seguridad alimentaria mundial. Aumentaron las corrientes de ayuda alimentaria, especialmente para situaciones de urgencia. A pesar del equilibrio positivo general, en los aos ochenta tambin aparecieron claramente
algunas deficiencias. La depresin de los mercados de productos bsicos perjudic las perspectivas de crecimiento de los exportadores agrcolas, el hecho de que muchos mercados nacionales estuvieran constantemente al margen de las tendencias mundiales del comercio supuso que los mercados mundiales fueran excesivamente sensibles a los cambios de la situacin de la oferta y la demanda, y el incremento de las exportaciones de productos bsicos se hizo a costa de la degradacin medioambiental en muchos pases. En cierto grado, la situacin de los seis aos ltimos ha sido diferente con unas menores existencias, un aumento de los precios y unas corrientes de ayuda alimentaria para 1995 en su nivel ms bajo desde mediados de los setenta.
3. El comercio y la seguridad alimentaria

EL SIGNIFICADO DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA 3.1 Se define la seguridad alimentaria como una situacin en la que todos los hogares tienen acceso material y econmico a unos alimentos suficientes para todos sus miembros y donde los hogares no corren riesgo de perder ese acceso. En esta definicin entran tres dimensiones: disponibilidad, estabilidad y acceso. Una disponibilidad suficiente de alimentos significa que, por trmino medio, habr que disponer de suficientes suministros alimentarios para cubrir las necesidades de consumo. La estabilidad se refiere a reducir al mnimo la probabilidad de que, en aos o temporadas difciles, el consumo de alimentos pueda descender por debajo de las necesidades de consumo. Cuando se habla de acceso se seala a la atencin el hecho de que, incluso con unas disponibilidades abundantes, muchas personas siguen padeciendo hambre porque carecen de los recursos necesarios para producir o comprar los alimentos que necesitan. Para ms aadidura, cuando las necesidades de alimentos se cubren mediante la explotacin de recursos naturales no renovables o la degradacin del medio ambiente, no hay entonces garanta de una seguridad alimentaria a largo plazo. 3.2 La seguridad alimentaria puede definirse tambin segn distintos niveles, para el mundo en su conjunto, o para las distintas naciones, regiones o familias. A la postre, la seguridad alimentaria afecta al individuo o a la unidad familiar y su factor determinante principal es el poder adquisitivo: un ajuste de los ingresos para poder sufragar el costo de lo que con esos ingresos se puede comprar. Asimismo, el poder de adquisicin a nivel nacional, es decir, la cantidad de divisas disponibles
para pagar las importaciones necesarias de alimentos, es un factor clave para la seguridad alimentaria nacional. 3.3 Existen dos opciones generales para conseguir la seguridad alimentaria a nivel nacional: la bsqueda de una autosuficiencia alimentaria o de una autarqua en alimentos. La autosuficiencia alimentaria significa cubrir las necesidades de alimentos en lo posible con los suministros internos y reducir al mnimo la dependencia del comercio. En varios pases desarrollados, los motivos para la meta poltica de una alta autosuficiencia alimentaria han consistido a menudo ms en la transferencia de ingresos a los agricultores que en la proteccin contra unos mercados mundiales inciertos. Varios grandes pases en desarrollo adoptaron esa poltica porque sus necesidades de importacin podan variar de un ao a otro en la cuanta suficiente como para afectar a los precios mundiales (esto era especialmente cierto en el caso del arroz, producto cuyo mercado mundial era relativamente pequeo). Otra consideracin que influy en la adopcin de una poltica de autosuficiencia en algunos pases fue el hecho de que en un rgimen de comercio libre podran haberse convertido en exportadores de productos alimenticios bsicos, lo que habra hecho que los precios de estos productos en el mercado interior aumentaran a niveles prohibitivos, en perjuicio de la seguridad alimentaria de los consumidores ms pobres. Sin embargo, otros pases han perseguido como objetivo de poltica el ideal consistente en que el pas debe producir por s mismo alimentos suficientes para ofrecer un cierto nivel mnimo de ingesta de alimentos por persona y as protegerse contra el caso imprevisto de que no pudiera importar alimentos a ningn precio, como en tiempos de guerra o de embargos. La idea de la autarqua alimentaria tiene en cuenta las posibilidades del comercio internacional. Supone mantener un nivel de produccin interna adems de la capacidad para importar con objeto de cubrir las necesidades alimentarias de la poblacin exportando otros productos. Los beneficios y los riesgos de depender del comercio internacional para conseguir una seguridad alimentaria ocupan el centro del debate entre esas dos estrategias alternativas. 3.4 El comercio contribuye a la seguridad alimentaria bajo diversos aspectos: cubriendo la diferencia entre produccin y necesidades de consumo, reduciendo la variabilidad de las disponibilidades, fomentando un crecimiento econmico, haciendo un uso ms eficaz de los recursos mundiales y permitiendo que la produccin mundial se verifique en las regiones que ms se presten para ello. Ahora bien, la dependencia del comercio puede tambin acarrear algunos riesgos. Entre ellos los riesgos de empeoramiento de las relaciones de intercambio en los mercados
mundiales (cada de los precios de las exportaciones agrcolas, aumento de los precios de las importaciones de alimentos), incertidumbre de los suministros, inestabilidad de los precios del mercado mundial y creciente estrs medioambiental cuando no se apliquen las polticas adecuadas. A continuacin desarrollamos stas y otras vinculaciones importantes entre el comercio y la seguridad alimentaria, de signo tanto positivo como negativo. EL COMERCIO Y LA DISPONIBILIDAD DE ALIMENTOS 3.5 Una importante contribucin del comercio a la seguridad alimentaria ha consistido en hacer posible que el consumo de alimentos crezca ms rpidamente que la produccin interna de ellos en pases donde hay limitaciones para el aumento de sta. A lo largo del perodo de 19701990, la produccin agrcola bruta en los 93 pases en desarrollo examinados en AH2010 creci un 3,3 por ciento al ao, mientras que la demanda interna lo hizo en un 3,6 por ciento anual. Debido en parte a que las restricciones del consumo de alimentos en los pases en desarrollo a causa de las limitaciones de la produccin interna pudieron aliviarse con importaciones de alimentos. La disponibilidad per cpita aument de 2 120 caloras en 1969-1971 a 2 470 en 1988-1990 y la proporcin de desnutridos crnicos en la poblacin baj del 36 al 20 por ciento (FAO, 1995a). 3.6Los pases en desarrollo hubieran podido cubrir una proporcin mayor de sus necesidades alimentarias internas con su produccin nacional a condicin de dejar que los precios de los alimentos aumentaran a un nivel lo bastante elevado o que se dieran otros incentivos alternativos suficientes a los productores del pas. Desde un punto de vista meramente econmico, sin embargo, el costo de aplicar polticas de autosuficiencia alimentaria puede ser elevado, como lo demuestran las diferencias entre el precio interno del arroz y los precios mundiales en el Japn, o entre el precio interno del trigo y los precios mundiales en Arabia Saudita3. Por lo tanto, en un sentido ms general, la funcin del comercio estriba en que permite que el consumo interno de alimentos se satisfaga en condiciones ms econmicas importando suministros a menor precio. Se trata de una aportacin importante, pues incluso los pases con unos sectores agrcolas en fuerte crecimiento atraviesan por fases en que la dinmica del crecimiento demogrfico, el aumento de los ingresos y los cambios de dieta son tales que casi es inevitable una baja en su autosuficiencia. El comercio incrementa tambin la opcin del consumidor dando acceso a una mayor gama y diversidad de alimentos. Esto es especialmente importante en pases de altos ingresos donde la mayor parte del comercio alimentario incluye el
intercambio de productos bastante anlogos pero diferenciados. Una gran parte de un tercio del comercio alimentario mundial que tiene lugar dentro de Europa occidental es de ese gnero. 3.7Aunque las importaciones de alimentos pueden contribuir de forma vital a la seguridad alimentaria, los pases que dependen de las importaciones de alimentos tienen dos preocupaciones clave: su capacidad para mantener las importaciones de alimentos a los niveles que quieran, y la seguridad de acceso a esas importaciones. La capacidad de importacin de alimentos depende de los precios y de otras condiciones en las que pueden importarse (incluida la ayuda alimentaria)4 as como de la situacin de divisas que, para muchos pases en desarrollo, est limitada por los reembolsos de la deuda, la baja de las relaciones de intercambio y la limitacin de las posibilidades de exportacin. Revisten especial importancia las condiciones del mercado con que se enfrentan los exportadores agrcolas. A lo largo de los aos ochenta, los precios de los productos agrcolas tendieron a bajar en los mercados mundiales mientras que tendieron a subir los de las manufacturas. Las relaciones reales netas de intercambio entre las exportaciones de productos agrcolas y las importaciones de manufacturas y petrleo crudo bajaron en casi un 40 por ciento para los exportadores de los pases en desarrollo entre 1978-1981 y 1990-1992. Por otro lado, la baja mundial de los precios ha sido tan considerable que en lneas generales ha neutralizado la expansin de la produccin, reduciendo de esa forma realmente los ingresos globales (FAO, 1995b). 3.8 Un brusco descenso del poder de compra de productos de exportacin puede suponer tambin un riesgo para la seguridad alimentaria de un pas. Por ese motivo, los pases (y los hogares agrcolas) suelen mantener un nivel de autosuficiencia alimentaria superior al que, por el contrario, podra garantizarse como seguridad contra fluctuaciones imprevistas en la capacidad de adquirir importaciones. Ahora bien, para muchos pases, conseguir un nivel ms elevado de autosuficiencia puede originar una falsa seguridad, si eso supone sustituir la dependencia de los alimentos por la dependencia de los fertilizantes y otros insumos esenciales, cuando stos han de ser importados. Mantener reservas de divisas es una alternativa, ms eficaz en teora, aunque al existir otras necesidades en materia de desarrollo, los niveles de reservas en los pases en desarrollo rara vez son suficientes. 3.9 El poder adquisitivo de los ingresos de un pas por exportaciones al mercado mundial es un indicador parcial pero importante de la capacidad de importaciones alimentarias. Para los pases en desarrollo,
el poder adquisitivo de las importaciones con respecto a los productos alimenticios bsicos ha sido variable en las dos ltimas dcadas como consecuencia de las conmociones registradas en los mercados energtico, financiero y de productos bsicos. Sin embargo, esa misma proporcin ha seguido una tendencia alcista para los pases en desarrollo en su conjunto, incluidos los menos adelantados. Por consiguiente, a pesar de unos mercados difciles de productos, las importaciones de alimentos han resultado menos gravosas con el paso del tiempo. Lo cual ha contribuido a que, aun cuando las importaciones de alimentos por pases en desarrollo hayan ido creciendo en trminos absolutos, la proporcin de gastos por importacin de alimentos dentro del total de importaciones se haya mantenido relativamente inalterada en la mayora de las regiones de pases en desarrollo y haya bajado considerablemente en el Asia meridional y sudoriental (donde la proporcin de importaciones de alimentos dentro de las importaciones totales baj del 16 al 6 por ciento entre 1970 y 1991). Durante ese mismo perodo, la proporcin de importaciones de alimentos en Amrica Latina descendi del 11 al 10 por ciento y en Asia occidental del 14 al 12 por ciento, aunque en Africa aument ligeramente pasando del 14 al 15 por ciento. Un descenso de la proporcin de las importaciones de alimentos respecto de las importaciones totales lleva consigo que los importadores de alimentos de los pases en desarrollo tengan mayor flexibilidad para redistribuir las divisas que dedican a importaciones de alimentos en el caso de grandes aumentos de precios. A la inversa, aquellos pases cuya dependencia de las importaciones de alimentos ha sido creciente resultan ahora ms vulnerables a las sacudidas que se producen en los mercados de alimentos o de otros artculos.
Fiabilidad de las disponibilidades de importacin
3.10Los gobernantes de los pases desarrollados y en desarrollo siguen preocupados por otros riesgos asociados a la dependencia respecto del comercio internacional como parte de una estrategia de seguridad alimentaria, en especial, sobre si se dispondr de importaciones cuando hagan falta y del posible efecto de los embargos polticos sobre el comercio. La coyuntura general en los mercados de cereales apunta a que esos riesgos pueden haber resultado menores de lo que fueron (Donaldson, 1984). Debido al aumento del volumen del comercio, que pas de unos 120 millones de toneladas en 1970-1971 a unos 200 millones de toneladas a mediados de los aos noventa, los mercados mundiales de cereales son ahora ms lquidos que antes5. Un importador puede sentir ms confianza en que las necesidades adicionales de importacin puedan suministrarse sin repercusiones en los precios del mercado. Se ha ampliado la infraestructura de transporte y
manipulacin en los pases exportadores y seguramente est en buenas condiciones para cubrir las necesidades a medio plazo; en el ao punta de 1984/1985 se manipularon unos 215 millones de toneladas de cereales. Los importadores cuentan ahora con una mayor opcin de proveedores en un mercado cada vez ms competitivo. Existen sistemas de informacin perfeccionados para seguir de cerca la marcha de las recolecciones a nivel mundial y actualmente es menos probable que ocurran sorpresas comerciales, como el efecto de las compras de cereales por la ex URSS en 1972. Los mercados futuros se hallan ms desarrollados y es ms probable que desempeen una funcin estabilizadora en la formacin de los precios. 3.11 A veces, los pases excedentarios de alimentos imponen restricciones o embargos a sus exportaciones cuando la situacin interna o poltica ofrece la justificacin necesaria. Los Estados Unidos embargaron la soja en 1973 y 1975 porque la demanda mundial amenazaba a su disponibilidad interna e impulsaba los precios hacia niveles sin precedentes. En tiempos ms recientes, 1995-1996, algunos exportadores de Europa restringieron las exportaciones de algunos cereales mediante controles cuantitativos o mediante impuestos, para proteger as a los consumidores nacionales. Los alimentos pueden tambin servir de arma poltica y estratgica. No obstante, a menudo los alimentos quedan exentos de los embargos que se imponen por razones polticas. Por ejemplo, la Repblica Islmica del Irn sigui comprando grano a los Estados Unidos durante todo el perodo de 19791980 en que se haban roto casi todas sus otras relaciones comerciales, financieras y polticas. Son difciles de aplicar los embargos por motivos polticos, y la posibilidad de hacer compras mediante facilidades de transbordo en otros pases hace relativamente fcil burlar los intentos de los exportadores de ejercer presin poltica. Los embargos acordados a nivel internacional pueden ser ms eficaces en este sentido pero entonces es incluso menos probable que incluyan a los alimentos. En todo caso, cualquier tendencia a recurrir ms a las sanciones comerciales para hacer cumplir, por ejemplo, las preocupaciones en materia de derechos humanos o los acuerdos internacionales sobre el medio ambiente aumentarn la incertidumbre por lo que respecta a las disponibilidades de importacin. EL COMERCIO Y LA INESTABILIDAD DE LA DISPONIBILIDAD DE ALIMENTOS 3.12 La estabilizacin de los precios al productor y al consumidor son objetivos importantes tanto para los pases desarrollados como en desarrollo. Las fluctuaciones de la produccin slo pueden absorberse
mediante reajustes del consumo, los cambios en las existencias o el comercio. Para la mayora de los pases en desarrollo, las fluctuaciones del consumo son inaceptables porque el nivel de consumo de una gran parte de la poblacin es reducido y porque depender del volumen de existencias es muy costoso. Por consiguiente, la mayora de los pases en desarrollo dependen en gran parte del comercio para equilibrar sus fluctuaciones de produccin. Sin embargo, esto exige disponer de flexibilidad para realizar las importaciones y no acabar con las fluctuaciones de precios, pues adems de las variaciones en los tipos de cambio, los precios de los alimentos mundiales bsicos muestran un cierto grado de variabilidad. Esta variabilidad de precios depende de la variabilidad de la produccin mundial, del grado en que los mercados absorben una parte de esa variabilidad, y del volumen de las existencias mundiales y su comportamiento. 3.13 La seguridad alimentaria es muy sensible a la inestabilidad del mercado de cereales. La volubilidad del consumo de cereales descendi entre 1960-1977 y 1978-1989, lo que denota que desde finales de los aos setenta las existencias de cereales del mundo han desempeado una funcin mejor, la de proteger a los consumidores frente a la inestabilidad de la produccin de los cereales de un ao para otro (Martnez y Sharples, 1993). Desde el punto de vista de los pases en desarrollo, un factor que ha contribuido poderosamente a reducir la inestabilidad del mercado es el proceso registrado en los pases desarrollados de utilizar los cereales en la alimentacin del ganado, la llamada accin reguladora de los cereales-pienso. Cuando aumentan los precios mundiales, la cantidad de cereales con que se alimenta el ganado suele bajar proporcionando as una respuesta parcial a los dficit de produccin. Lo cual puede ocurrir o cuando los productores sustituyen los cereales con otros alimentos o, lo que es ms habitual, con reducciones del tamao de la cabaa ganadera. Por ejemplo, cuando los precios de los cereales subieron durante los aos 1972-1974, la cada en el consumo de piensos en los Estados Unidos fue tan grande como el dficit total de la produccin mundial. 3.14 Desde 1993, la situacin mundial de la oferta/demanda se ha enrarecido y se ha registrado un descenso importante en el volumen de las existencias acumuladas de los principales pases exportadores, especialmente de los Estados Unidos y la Comunidad Europea. Como consecuencia de ello, se estima que los precios del trigo y del maz aumenten un tercio en 1995/1996 respecto de 1994/1995 (FAO, 1996). Pasando revista a la experiencia de los 25 aos ltimos, la aparicin irregular de puntas de precios ms bien que la inestabilidad parece caracterizar a los mercados mundiales de cereales. Para todos los pases
que dependen de las importaciones de cereales para consumo humano, pero sobre todo para los pases muy pobres, un aspecto importante en la evaluacin de los cambios del rgimen comercial por lo que respecta a la seguridad alimentaria es su probable repercusin en la inestabilidad del mercado mundial. Como las existencias mundiales probablemente se mantendrn relativamente bajas en los aos noventa en comparacin con la dcada anterior, y no obstante la mayor proporcin de existencias privadas ms sensibles, la probabilidad de que se produzcan puntas de precios es mayor que en el pasado. EL COMERCIO Y EL CRECIMIENTODE LOS INGRESOS 3.15 Una forma importante en que el comercio internacional contribuye a la seguridad alimentaria es acelerando el crecimiento nacional de los ingresos. El crecimiento econmico puede potenciar la seguridad alimentaria en dos sentidos: puede aumentar el dominio del individuo sobre los recursos y por lo tanto su acceso a los alimentos. Por otra parte, a medida que aumentan los ingresos, la proporcin empleada en alimentos baja y se reducen las probabilidades de caer en una inseguridad alimentaria al tiempo que el ahorro favorece la seguridad alimentaria a largo plazo. Sin embargo, si ese crecimiento econmico nacional no filtra hacia abajo llegando a los pobres, entonces la seguridad alimentaria de estos grupos pobres no mejora y en algunos casos puede incluso empeorar.
Recuadro 1 Alza reciente de los precios y cambios estructurales en el mercado mundial de cereales
Los precios mundiales de los cereales experimentaron un alza importante en la campaa de 1995/1996. Los precios del trigo (trigo duro de invierno N 2 de los EE.UU.) pasaron de un promedio de 157 dlares EE.UU. por tonelada en la campaa de 1994/1995 a 271 dlares EE.UU. por tonelada a comienzos de mayo de 1996, para luego descender en el mes de junio. Tambin han aumentado mucho los precios del maz. Alcanzaron un mximo de 212 dlares EE.UU. por tonelada (variedad amarilla N 2 de los EE.UU.) en mayo de 1996, y despus se mantuvieron en un nivel elevado.
El fuerte incremento del nivel y la inestabilidad de los
precios de los cereales en la campaa actual debe considerarse conjuntamente con los acontecimientos ocurridos en la primera mitad del decenio de 1990. Particularmente, los dos ltimos aos se han caracterizado por una situacin de equilibrio difcil entre la demanda efectiva y la oferta en los mercados mundiales de cereales, por la fuerte subida de los precios internacionales y por el descenso de las existencias a su nivel ms bajo en ms de veinte aos. Las reformas de las polticas introducidas en los principales pases exportadores desde el inicio del decenio se han traducido en el descenso o la desaparicin de los excedentes estructurales en estos pases, con una reduccin importante de las existencias del sector pblico. A estos factores se ha sumado la disminucin de la produccin debida a factores meteorolgicos, sobre todo en los Estados Unidos, principal exportador de cereales del mundo. El crecimiento econmico relativamente fuerte de los pases en desarrollo especialmente de Asia tambin ha contribuido al alza de los precios de los cereales que se ha registrado recientemente. Al parecer, la subida de los precios no ha tenido gran influencia en el consumo en 1995/1996. En los pases en desarrollo,, la poblacin fue relativamente abundante y las importaciones se han mantenido, probablemente porque las compras fueron mayores de lo habitual a principios de ao, cuando los precios estaban bastante ms bajos. Ahora bien, esto no debe inducir a pensar que las conmociones que han sufrido recientemente los mercados mundiales de cereales no han afectado a la seguridad alimentaria en muchos de esos pases, puesto que el nivel global de ingresos de todos los pases en desarrollo enmascara condiciones muy dispares, siendo la situacin alimentaria muy difcil en muchos PBIDA. Por otra parte, el mayor volumen de importaciones se ha realizado a precios ms altos y con un componente menor de ayuda alimenaria y de otras exportaciones en condiciones de favor. Por ello, la cuenta de las importaciones de cereales ha aumentado mucho ms de lo que cabra esperar: la de los PBIDA ha pasado de 9 400 millones de dlares EE.UU. en 1993/1994 a 16 600 millones en 1995/1996.
3.16 El comercio contribuye al crecimiento de los ingresos de varios modos. Primero, permite a los pases aprovechar los beneficios de unas ventajas comparativas. En segundo lugar, un aumento de la demanda de exportacin hace que crezca la produccin. En tercer trmino, el comercio va asociado a unas mayores posibilidades para la transferencia de capital y tcnicas, especialmente a travs de las inversiones extranjeras. Mientras el papel de las agroempresas transnacionales en los pases en desarrollo viene siendo controvertido hasta ahora, existe cada vez un mayor reconocimiento de los beneficios de gestin que pueden suponer para la produccin, elaboracin y comercializacin. No obstante, el efecto puede ser ms positivo en los grandes agricultores que producen cultivos comerciales que no necesariamente en los agricultores pequeos o de subsistencia. 3.17 La literatura econmica ofrece un gran respaldo terico a unas relaciones positivas entre el comercio y el crecimiento econmico. El crecimiento de las exportaciones puede aliviar una limitacin de divisas y permitir un nivel ms alto de importaciones, haciendo posible as un mayor crecimiento interno si ste se ha visto limitado por la necesidad de mantener la demanda de importaciones a un cierto nivel. Permite a las empresas escapar a las limitaciones del tamao del mercado nacional y aprovecharse de las ventajas que conllevan unas economas de escala. La exposicin a la competencia exterior ayuda a eliminar ineficiencias de carcter distributivo que se pueden crear en economas relativamente cerradas y desalienta las actividades poco productivas como el cabildeo y la bsqueda de rentas. El acceso a los mercados exteriores significa que los pases consiguen acceso a ideas, conocimientos y tecnologas nuevas. 3.18 Inevitablemente se sacan conclusiones tericas de modelos simplificados del mundo real, provocando escepticismo sobre su validez cuando han de hacerse opciones de poltica. Tanto es as que la demostracin emprica ha sido la ms convincente. Interesan dos lneas de investigacin, una se ha centrado en estudios detallados plurinacionales sobre prcticas proteccionistas y casos de liberalizacin, mientras la otra se ha basado en anlisis de regresin transnacionales sobre las relaciones entre el crecimiento de la exportacin y los resultados econmicos (Edwards, 1993). 3.19 Entre los ejemplos de estudios plurinacionales detallados figuran el estudio de la Oficina Nacional estadounidense de Investigaciones Econmicas dirigido por Bhagwati (1978) y Krueger (1978), y el estudio del Banco Mundial sobre 19 pases publicado en Michaely, Papageorgiou y Chikso (1991). En estos estudios se trata de clasificar a los pases en
distintos regmenes comerciales (y, en el estudio del Banco Mundial, en distintos regmenes comerciales en distintos perodos) y examinar si existen relaciones entre la orientacin comercial y los resultados econmicos. La clave estriba en crear un ndice sobre orientacin comercial y utilizarlo para clasificar a los pases a lo largo de una orientacin comercial sin solucin de continuidad. La clasificacin de la estrategia comercial de un pas se lleva a cabo sobre la base de una serie de indicadores como la tasa real de proteccin, el empleo de controles directos como cupos y licencias de importacin, la utilizacin de incentivos a la exportacin y el grado de sobrevaloracin de las divisas. Basndose en las aplicaciones anteriores de esta metodologa hechas por el Banco Mundial (1987), el Fondo Monetario Internacional (FMI) ha comparado recientemente el funcionamiento econmico de cuatro grupos de pases en desarrollo que siguen diferentes regmenes comerciales. Los resultados avalan por lo general la conclusin de que una orientacin comercial ms abierta va asociada a un mejor funcionamiento econmico. 3.20Sin embargo, este tipo de estudios son objeto de diversas crticas. La asignacin de unos pases a determinadas categoras de rgimen comercial es forzosamente arbitraria y subjetiva. No se afronta directamente la cuestin de causa-efectos. Puede suceder que las economas en rpida expansin sean ms capaces de desmantelar la proteccin que las estancadas. Varios autores se han preguntado si los resultados valen siempre para pases en todas las fases de desarrollo (en particular, si existe, o no, un efecto umbral de suerte que el crecimiento guarde una relacin positiva con la orientacin del comercio slo una vez que los pases consigan un nivel mnimo de desarrollo). Otros sostienen que los estudios ignoran la importancia de la situacin del mercado mundial en la determinacin de la viabilidad de una buena estrategia de apertura del mercado.6 3.21El otro planteamiento indaga si existe una relacin positiva entre las exportaciones y el crecimiento econmico formulando la hiptesis (normalmente implcita) de que un mayor crecimiento de las exportaciones va unido a una orientacin comercial ms abierta. La investigacin ha demostrado por lo general que existe una relacin positiva, y que un crecimiento ms rpido de las exportaciones guarda correlacin con un mayor crecimiento de la productividad en los pases en desarrollo.7 Sin embargo, este planteamiento ha sido objeto de crticas por su dependencia de unos mtodos estadsticos simplistas y por pasar por alto la cuestin de causa-efectos. El crecimiento de la produccin puede muy bien ser la causa del crecimiento de las exportaciones, o viceversa. En definitiva, la relacin entre el comercio y
el aumento de los ingresos es una cuestin an no resuelta y los datos de que se dispone no permiten establecer una conclusin definitiva. COMERCIO, DISTRIBUCIN DE INGRESOS Y SEGURIDAD ALIMENTARIA FAMILIAR 3.22 Aunque por razones metodolgicas las investigaciones hasta la fecha han tropezado con dificultades para demostrar de forma rigurosa que la liberalizacin del comercio provoca un crecimiento econmico ms rpido, siguen siendo fuertes los indicios circunstanciales de que la liberalizacin del comercio es un elemento bsico para paquetes normativos que promuevan el crecimiento. Una cuestin aparte, directamente relacionada con la garanta de la seguridad alimentaria familiar, pero que no est suficientemente estudiada, lo cual es de lamentar, es el efecto de la liberalizacin del comercio en la pobreza y en la distribucin de los ingresos. Si los beneficios de un crecimiento inducido por el comercio se concentran mucho entre las familias ms acomodadas, entonces la seguridad alimentaria de los hogares podra empeorar para muchos a pesar de un aumento de las tasas generales de crecimiento econmico. 3.23El crecimiento econmico slo contribuir decisivamente a un mayor acceso de las familias a los alimentos si es de base amplia y comprende a los hogares de ingresos mnimos en la sociedad. Slo si el comercio puede contribuir a un desarrollo econmico de base amplia que aumente las posibilidades de empleo y las oportunidades de ingresos de los hogares ms pobres podr entonces jugar un papel importante para mejorar la seguridad alimentaria de las familias8. 3.24 Se ha sealado que el crecimiento econmico rpido en las economas de Asia oriental recin industrializadas ha ido acompaado de mejoras marcadas en el empleo y distribucin de los ingresos y en la reduccin de los niveles de pobreza extrema (Fields, 1984). No obstante, aunque el rpido crecimiento econmico en estos pases ha ido asociado con un desarrollo orientado a la exportacin, tambin han estado presentes otros factores como la reforma agraria, unas polticas macroeconmicas prudentes, una insistencia en el desarrollo agrario y una mejor enseanza. Dadas las dificultades que existen para medir los ndices de pobreza o las variaciones en la distribucin de los ingresos a lo largo del tiempo, los estudios que intentan vincular el comercio y la pobreza suelen centrar su atencin en variables intermedias, como el empleo o los salarios reales. El supuesto general es que el crecimiento econmico rpido que resulta de unas polticas comerciales debe dar lugar a un aumento de las tasas de crecimiento del empleo y a una
mejora de la distribucin de los ingresos. Ahora bien, las relaciones entre estrategias comerciales y empleo es una cuestin compleja, en la que influir (a) el efecto que la opcin que se haga en estrategias de comercio tenga sobre la tasa general de crecimiento, (b) el efecto en la demanda de mano de obra por la influencia que ejerce la estrategia comercial en la composicin de la produccin y (c) el efecto de la estrategia comercial en los precios de los factores (Krueger, 1978). 3.25 Algunas datos de que se dispone sobre las relaciones a largo plazo entre la orientacin del comercio y la creacin de empleo ponen de manifiesto que, en la mayora de los pases en desarrollo, las industrias de exportacin han tendido a ser de ms intensidad de mano de obra que las industrias competitivas en materia de importacin. Normalmente han sido tambin relativamente ms intensivas en el empleo de personal no cualificado que las industrias que compiten en importaciones. El empleo tambin ha tendido a crecer ms rpidamente en las economas orientadas al exterior (Krueger, 1981). Ultimamente, el Banco Mundial ha sealado que, durante las dos dcadas ltimas, los salarios reales aumentaron a una tasa anual del tres por ciento en aquellos pases en desarrollo donde el crecimiento de las exportaciones como alcuota del producto interno bruto (PIB) fue superior a la media, mientras que los salarios se estancaron en los pases donde las exportaciones haban crecido menos (Banco Mundial, 1995). En general, en los efectos sobre la pobreza repercutir la ndole del crecimiento inducido por el comercio. Hay cuestiones importantes como el grado de acceso de las empresas medianas y pequeas a los mercados de exportacin, as como el prestar atencin al mejoramiento del capital humano mediante educacin, capacitacin y sanidad, aunque la falta de derechos sigue siendo el problema principal de los pobres; a menos que se afronte el hambre, la gente no puede beneficiarse del desarrollo del capital humano (UNCTAD, 1995a). 3.26 Se han expresado temores de que en zonas donde aumenta la produccin para la exportacin, disminuye el consumo de alimentos y baja la situacin nutricional de los hogares ms pobres. Entre los mecanismos a travs de los cuales la produccin de exportacin puede influir en el consumo y en el estado nutricional estn sus efectos en la disponibilidad local y nacional de alimentos, en el acceso de los hogares a los alimentos y en la distribucin de stos dentro de la familia. Por ejemplo, si un aumento de la produccin para la exportacin reduce la disponibilidad local de alimentos, aumentarn los precios de stos en el pas. Esto puede repercutir en la nutricin de la poblacin pobre que no comparte los beneficios de los cultivos de exportacin sino que adquiere sus alimentos en los mismos mercados. Sin embargo, aqu el problema
principal consiste en las deficiencias de la comercializacin rural e infraestructura de transporte, o en las decisiones de poltica que impiden el movimiento de alimentos de una zona a otra. En los casos en que la produccin de exportacin emplea menos mano de obra que la produccin de alimentos bsicos, la reduccin del empleo afectara negativamente a la seguridad alimentaria de los campesinos sin tierra. Ms en general, el hecho de que las exportaciones agrcolas permitan aumentar los ingresos en divisas, no garantiza automticamente que esos ingresos se utilicen para importar los productos que necesitan los sectores pobres de la poblacin, especialmente cuando su influencia poltica es escasa. Anlogamente, cuando los ingresos por cultivo de exportacin son controlados por los jefes de familia varones, que suelen ser menos propensos que las mujeres a emplear esos ingresos en alimentos, entonces la seguridad alimentaria de las mujeres y de los nios del hogar puede correr riesgo. 3.27 Las conexiones hipotticas de este gnero tienen que comprobarse con demostraciones. Indicios recientes de una serie de estudios coordinados por el Instituto Internacional de Investigaciones sobre Polticas Alimentarias (IIIPA) dan a entender que el paso de pequeos agricultores de alimentos bsicos a la produccin para la exportacin no ha repercutido de forma negativa en la nutricin. En los sectores estudiados, se ha llegado a la conclusin de que, a pesar de la reasignacin de las tierras a los nuevos cultivos comerciales, se ha mantenido la produccin alimentaria bsica por persona a niveles elevados o incluso mayores en los grupos participantes frente a los no participantes. El empleo, especialmente de la mano de obra contratada, y los ingresos han sido superiores y en ninguna zona se ha visto perjudicada la nutricin infantil (von Braun y Kennedy, 1994; vase tambin von Braun, 1995). 3.28 Los efectos del comercio forman parte de la cuestin ms amplia de las repercusiones de la modernizacin y transformacin agrcolas en el bienestar y la distribucin. El comercio ofrece nuevas oportunidades para la especializacin y el intercambio y suele ir asociado con cambios estructurales. Dado que los pequeos productores carecen a menudo de los recursos necesarios para cultivar productos orientados a la exportacin, tal vez no sean capaces de participar en ese desarrollo. En cambio, pueden considerar que la expansin comercial tiene efectos inflacionarios en los costos de produccin y en el arrendamiento de tierras que pueden incluso hacer menos viable su produccin tradicional. Los pequeos productores pueden abandonar sus tierras o stas pueden ser adquiridas por empresas comerciales mayores. La produccin para la exportacin est a veces asociada con la expansin de grandes
empresas capitalistas que desplazan a los pequeos agricultores de sus tierras, y para asegurar su proteccin puede ser necesario adoptar medidas especficas. En lneas ms generales, cuando los activos productivos estn controlados por unos pocos y predominan las relaciones sociales de desigualdad, la agricultura de exportacin puede empeorar la situacin de la mayora pobre. Al evaluar estos inconvenientes, es importante no slo considerar los efectos del comercio desde la perspectiva de los productores sino tambin tener en cuenta los efectos inducidos sobre el empleo y los consumidores en otros sectores de la economa. Cuando hay un problema, es muchas veces ms cuestin de prejuicio poltico y de fracaso institucional ms bien que algo que pueda achacarse al comercio de por s. 3.29 Otro temor asociado a la apertura de los mercados alimentarios del pas al comercio es que llevar a un aumento de la competencia en materia de suministros alimentarios entre consumidores ricos de pases de altos ingresos y consumidores de bajos ingresos en los pases en desarrollo. El consumo de carne en los pases desarrollados y, cada vez ms, en los pases de ingresos medios, es objeto de crticas porque supone unas demandas suplementarias sobre la produccin de cereales para su uso como pienso, elevando as los precios mundiales y reduciendo la seguridad alimentaria de los pobres. Esas crticas se compensan con varios factores. Primero, no todo el ganado se engorda con cereales-pienso y la produccin pecuaria puede utilizar recursos agrcolas que de lo contrario quedaran desaprovechados. En segundo trmino, de no existir una demanda de cereales-pienso, no se producira parte de esos cereales. La menor demanda de cereales a falta de una demanda de granos-pienso tal vez hubiera reducido la tasa de avance tcnico con efectos reductivos sobre los precios en la produccin cerealera. En tercer lugar, como ya se indic ms arriba, tras un fuerte aumento en los precios mundiales de los cereales, resultar menos rentable la alimentacin del ganado con granos. Por lo tanto, cuando la demanda derivada de los cereales-pienso comienza a caer, comenzar a cesar la presin sobre los suministros, y se mitigaran as los aumentos de precios.
4. Comercio, sostenibilidad y seguridad alimentaria

CONSIDERACIONES GENERALES 4.1 Con el paso del tiempo, la seguridad alimentaria mundial depende de que se mantenga y conserve la base de recursos naturales para la
produccin de alimentos en los pases tanto desarrollados como en desarrollo. Hay crecientes indicios de que, a medida que se intensifica ms la produccin agrcola, se corren riesgos importantes de que la base de recursos naturales pueda irse degradando a menos que se establezcan medidas especficas de conservacin. La erosin de los suelos y la desertificacin, el anegamiento y la desalinizacin, la despoblacin forestal, el agotamiento de los suministros hdricos y la contaminacin por productos qumicos procedente del empleo de fertilizantes y plaguicidas constituyen amenazas graves al mantenimiento y aumento de los niveles de produccin alimentaria a lo largo del tiempo. 4.2 Dado que el comercio agrcola repercute en el volumen y ubicacin de la produccin agropecuaria, puede tener importantes efectos medioambientales de signo positivo o negativo. Por ejemplo, ha habido preocupacin en los Estados Unidos en el sentido de que, junto con la exportacin de productos, el pas estuviera tambin realmente exportando su suelo. Partiendo de un ndice de los efectos de la contaminacin para los distintos productos agrcolas, un estudio lleg a demostrar que los cultivos en que Estados Unidos va a la cabeza en el comercio mundial son los ms contaminadores (Tobey, 1991). Esta preocupacin llev a la introduccin de medidas para hacer frente a una excesiva erosin de los suelos (las medidas del Programa de Reserva para la Conservacin y aplicacin de ste), la transformacin de las tierras frgiles en tierras de labranza (la clusula sobre degradacin del csped) y la transformacin de humedales (la clusula sobre degradacin de tierras pantanosas) en la Ley sobre Seguridad Alimentaria de 1985. En general, con menos distorsiones y con unos precios adecuados que reflejen estas inquietudes medioambientales, el volumen, los patrones y la ubicacin de la produccin agrcola seran diferentes, y tambin los niveles del comercio. 4.3 Las intervenciones agrcolas han dado muchas veces lugar a problemas medioambientales. En algunos pases desarrollados, algunos subsidios agrcolas han reforzado los fallos del mercado estimulando la intensificacin, aunque en otros casos se han pagado subvenciones para retirar tierras de la produccin agrcola9. Asimismo, en algunos pases en desarrollo los precios de los insumos agrcolas como el agua, los fertilizantes y los plaguicidas se han mantenido artificialmente bajos. En esos casos, el efecto ha sido el de estimular a los productores a especializarse en algunos cultivos y a intensificar su utilizacin de los insumos, contribuyendo a la degradacin de suelos y aguas y a otros tipos de abusos ecolgicos. Sin embargo, la mayora de los pases en desarrollo adolecen de unos bajos niveles de productividad y necesitan
aumentar el empleo de sus insumos con el fin de elevar la produccin y evitar problemas medioambientales relacionados con la expansin de la superficie dedicada a produccin en tierras marginales. 4.4 Al ir creciendo la concienciacin sobre las repercusiones que las prcticas agrcolas tienen en el medio ambiente y la salud, los pases han introducido normas cada vez ms rigurosas en materia de medio ambiente, seguridad y calidad de los alimentos. Estas normas, sin embargo, se han introducido de forma desigual a travs de los distintos pases, dando lugar a ciertos temores de que resulte socavada la competitividad agrcola en los pases de alto nivel y den lugar tambin a demandas para el empleo de medidas comerciales, bien para proteger a los productores contra la competencia de pases de nivel bajo o para tratar de elevar los niveles medioambientales en esos pases. Al propio tiempo, algunos pases temen que el aumento de esos niveles pueda tener efectos proteccionistas indirectos y dificultarles el tener acceso a mercados de pases desarrollados. 4.5 Las cuestiones del comercio y del medio ambiente se condicionan por lo tanto mutuamente bajo dos aspectos. Primero, hay preocupacin sobre los efectos del comercio: hasta qu punto el comercio repercute en el medio ambiente? En segundo lugar, hay preocupacin por la forma en que las normas medioambientales pueden modificar las condiciones de competencia e inducir a exigencias de proteccin contra productos procedentes de pases con unos niveles medioambientales inferiores. Como se analizar ms abajo, el comercio y el medio ambiente pueden ser compatibles y complementarios entre s siempre que se fijen ciertas normas. El Comit sobre Comercio y Medio Ambiente de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) est estudiando ahora ambas interacciones; entre el mandato de dicho Comit est el examen del efecto de las medidas medioambientales sobre el acceso a los mercados, especialmente en relacin con los pases en desarrollo, as como los beneficios ecolgicos que reporta el eliminar las restricciones y distorsiones al comercio.10 REPERCUSIONES MEDIOAMBIENTALES DE LA LIBERALIZACIN DEL COMERCIO AGRCOLA 4.6 La reforma comercial tiene efectos de escala y estructurales. El efecto de escala se refiere a la expansin del mercado y al crecimiento inducido por la reforma comercial. El efecto estructural se refiere a los cambios en la pauta de produccin y utilizacin de los recursos que siguen a la reforma. Despus de una reforma de poltica agrcola, los precios bajarn en los pases que subvencionan, pero aumentarn en los
dems. Por lo tanto, el efecto de escala ser limitado (FAO, 1995b), y la cuestin principal entonces es de carcter emprico, es decir, si los beneficios medioambientales resultantes de la reduccin de la produccin en los pases que dan subvenciones quedan neutralizados por los costos medioambientales del aumento de la produccin en los pases que no las dan. 4.7 Los efectos de la liberalizacin del comercio sobre el medio ambiente no pueden estimarse directamente partiendo de medidas convencionales de las variaciones en el volumen de la produccin agrcola. As, por ejemplo, mientras una tonelada de arroz se cotiza al doble del precio de una tonelada de trigo, no puede presumirse que el efecto medioambiental de una tonelada ms de arroz sea dos veces tan grande como el efecto medioambiental de una tonelada ms de trigo. Para el anlisis hacen falta ponderaciones que guarden ms estrecha relacin con el efecto medioambiental de cada producto en cada regin. Los efectos medioambientales no son equivalentes en los pases. La produccin intensiva de ganado porcino es comn a China y los Pases Bajos, pero en la primera el estircol es un subproducto valioso que se recicla como fertilizante y para producir combustible en forma de metano, mientras que en los Pases Bajos hay una contaminacin enorme que se genera de las grandes cantidades de produccin de estircol no deseable. La FAO ha elaborado un manual de uso para la evaluacin econmica de los efectos medioambientales relacionados con la produccin y la elaboracin local de artculos en los pases productores que debe favorecer ms este tipo de anlisis en el futuro (FAO, 1994). 4.8 La liberalizacin del comercio agrcola puede muy bien reducir el dao medioambiental a nivel mundial, aunque no resulte necesariamente que las presiones medioambientales en cada pas concreto vayan a reducirse, pudiendo en algunos casos incluso aumentar. Lo que interesa es el efecto medioambiental del cambio en la utilizacin de recursos en cada pas en relacin con el efecto medioambiental de los usos alternativos para esos recursos. Los efectos principales de esta liberalizacin derivaran de tres fuentes. Primero, una redistribucin internacional de la produccin agrcola, que pasara de pases de alto nivel de subvencin (y una aportacin alta de productos qumicos) a pases de subvencin baja, reducira el empleo de productos qumicos en la produccin mundial de alimentos (Anderson, 1992). El empleo qumico en pases de bajo nivel de subvenciones, incluidos los pases en desarrollo, aumentara, aunque partiendo de una base relativamente baja. En segundo trmino, la reforma comercial dara tambin lugar a una reduccin de la demanda de tierra en pases de alto
nivel de subvenciones y a una mayor demanda de tierras para la produccin agrcola en los otros pases, incluidos los pases en desarrollo. Sin embargo, est demostrado empricamente que la tierra es el elemento menos sensible a los cambios en los precios agrcolas y que la expansin de la superficie agrcola inducida por los aumentos de precios que, segn se prev, derivaran de la Ronda Uruguay, ser pequea. En tercer trmino, si la reforma del comercio fomenta los cultivos de exportacin que son de mayor intensidad de mano de obra que la produccin de alimentos bsicos, esto favorecer la reduccin de las presiones sobre los bosques que derivan de la invasin de una agricultura de subsistencia. La liberalizacin del comercio de la madera tropical tendr repercusiones ms directas en las tendencias de deforestacin. El aumento de los precios de las trozas al productor como consecuencia de la liberalizacin podra dar lugar a un aumento de las talas de las reservas que quedan de madera comercial en los pases productores, pero podran proporcionar tambin un incentivo importante para una ordenacin sostenible de la madera (vase el debate de la FAO, 1995b). 4.9 Sin embargo, cuando los problemas medioambientales resultan agravados por el comercio, en general el comercio no es la causa radical del problema. El dao ecolgico se produce generalmente a causa de distorsiones de la poltica (interna) y debido a que los costos privados no reflejan el costo social total del uso de recursos. La respuesta poltica apropiada para solucionar ese problema es la internalizacin de los costos medioambientales no contabilizados, lo cual puede hacerse mediante una reglamentacin y/o el empleo de instrumentos econmicos de base comercial pero hay que reconocer que, en los pases en desarrollo en particular, los mecanismos administrativos y de mercado para aplicar esas polticas pueden todava no estar creados. Adems, muchos pases en desarrollo se hallan bajo tremendas presiones econmicas para explotar sus recursos independientemente de las consecuencias a largo plazo. Debido a que esto es una consecuencia de la pobreza ms bien que un deseo deliberado de explotar el medio ambiente con fines de un beneficio en la competencia, la asistencia multilateral para la aplicacin de polticas medioambientales es una respuesta poltica adecuada. 4.10 Incluso a falta de polticas medioambientales apropiadas, el comercio puede todava considerarse que mejora el bienestar. Los beneficios que en materia de bienestar normalmente se obtendran de una liberalizacin del comercio pueden ser lo suficientemente grandes para compensar los costos medioambientales de una mayor produccin agrcola.
EFECTOS DE NORMAS MEDIOAMBIENTALES MS RIGUROSAS SOBRE EL COMERCIO AGRCOLA 4.11 Las normas medioambientales y de otros tipos pertenecen por lo general a dos categoras: normas sobre mtodos de produccin y procedimiento (MPP) por las que se fijan las pautas sobre cmo deben producirse los bienes, mientras que las normas de productos definen las caractersticas que han de reunir los productos para su consumo. Las primeras imponen reglas a los productores en lo que respecta a los niveles de emisin y contaminacin, es decir, reglas relativas a los niveles mximos admisibles para la descarga de efluentes en el agua. Como ejemplos de normas sobre mtodos de produccin cabe citar entre otros los reglamentos por los que se rigen las prcticas de ordenacin para los recursos forestales, normas que han de aplicarse en las capturas de peces, mtodos empleados para el engorde de animales destinados al sacrificio, tecnologas para mejorar las capacidades de ordeo de animales lecheros, y mtodos utilizados para sacrificar animales a fines de alimentacin. Las normas sobre mtodos de produccin y procedimiento y las normas sobre productos dan lugar a dos series de inquietudes: en el caso de las normas de MPP, el temor estriba en que unas normas nacionales ms severas den a los productores de otros pases una ventaja competitiva; en el caso de las normas sobre productos, son otros pases los que temen que su comercio se vea perjudicado por normas ms severas en los mercados de importacin. Incluso en el caso de los MPP, en la medida en que el pas importador imponga sus propias preferencias medioambientales y su evaluacin del medio ambiente al pas exportador, su empleo puede tambin perjudicar el acceso a los mercados. 4.12 En principio, la adopcin de reglamentaciones del medio ambiente alterar la estructura internacional de los costos respectivos de los insumos (o su disponibilidad) con efectos potenciales en las pautas de especializacin y del comercio mundial. Las reglamentaciones medioambientales llevarn a una reduccin de la especializacin en la produccin de artculos contaminadores o ecolgicamente nocivos en pases con normas medioam-bientales rigurosas. En cambio, los pases con un programa de proteccin medioambiental menos riguroso o incluso carentes de programa deberan estar en condiciones de aumentar su cuota de mercado en la produccin de artculos que daan el medio ambiente. La importancia de estos efectos comerciales depender en la prctica de la dispersin de las normas medioambientales en los distintos pases, de los efectos de las mismas en la estructura de los costos respectivos, y del grado en que esos costos alterados modifican la estructura de ventajas comparativas.
4.13 La demanda de proteccin medioambiental aumenta generalmente con los niveles de ingresos individuales, de suerte que muchas veces las reglamentaciones medioambientales se introducen primero en los pases desarrollados. Si los pases en desarrollo producen de forma menos intensiva, la capacidad asimilativa del medio ambiente puede resultar superior de manera que haya menos necesidad de proteccin ecolgica en esos pases. Existe, por lo tanto, incentivo para que los pases en desarrollo aumenten su cuota de mercado de exportacin en aquellos productos que tienen un alto coeficiente de contaminacin (en los pases desarrollados). Se ha podido demostrar que las polticas medioambientales han tenido claras repercusiones en las pautas de comercio de los productos agrcolas (Diakosavvas, 1994). Hay otros escritores que son ms escpticos, alegando que los pases en desarrollo no son competidores muy eficaces en la mayora de los cultivos que daan al medio ambiente11. En los pases desarrollados tambin pueden producirse efectos ambientales que tienen su origen en la competitividad, como lo demuestra, en el noroeste de Europa, la influencia de la normativa medioambiental en la localizacin de la produccin animal intensiva. 4.14 Hay legtimas razones econmicas y medioambientales que explican el por qu las normas sobre MPP varan segn los distintos pases. Por ejemplo, hay pases con niveles menores de contaminacin por nitratos en los suministros hdricos que tal vez no necesiten aplicar las mismas normas con respecto al empleo de fertilizantes nitrogenados, a diferencia de otros pases donde la contaminacin producida por nitratos constituye un grave problema. As pues, los pases que se hallan en diferentes niveles de desarrollo no querrn necesariamente llegar a la misma solucin de compromiso de equilibrio entre desarrollo econmico y alivio de la pobreza, de una parte, y calidad medioambiental, de la otra. Desde este punto de vista, el comercio que resulta favorecido por diferencias en las normas medioambientales constituye un mecanismo importante para elevar los ingresos de los pases de bajos niveles, asegurando as normas medioambientales superiores a largo plazo. No obstante, la armonizacin de las normas puede ser conveniente cuando los resultados de la contaminacin en extralimitaciones transfronterizas se filtra o tiene efectos en el medio ambiente mundial. No obstante, en la Declaracin de Rio sobre Medio Ambiente y Desarrollo se deja claro que estos problemas habrn de resolverse mediante cooperacin y consenso internacional. 4.15 Una cuestin que ha surgido en estos ltimos aos es el conato por hacer valer las preferencias de valores de los pases importadores sobre los MPP aplicados por stos aun cuando no guardan relacin con
las caractersitcas de los productos12. Por ejemplo, en Estados Unidos prohibieron la importacin de tnidos de Mxico porque con sus mtodos de pesca acababan con los delfines. Tambin prohibi la importacin de camarones procedentes de pases mejicanos que no hubieran adoptado medidas suficientes para proteger las tortugas de mar, especie amenazada de extincin. Algunos pases de la Comunidad Europea tambin han prohibido las importaciones de pieles de animales si se capturan con trampas donde se prensan las patas. La justificacin de estas medidas suele ser de que son medidas necesarias para proteger los espacios pblicos internacionales. Otros pases las contemplarn a menudo como un proteccionismo enmascarado. Otro peligro estriba en la proliferacin de medidas unilaterales, lo cual apunta nuevamente a la conveniencia de una cooperacin y consenso internacional como mejor solucin para afrontar esas cuestiones. 4.16 Normalmente, dentro del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), es poco lo que un pas puede hacer cuando las importaciones procedentes de un pas con niveles inferiores de MPP (en oposicin a las normas sobre productos) perjudican la competitividad de la agricultura interna cargada con mayores costos medioambientales, salvo en aquellos casos en que se establezca que esos niveles han repercutido en la calidad o comportamiento del producto importado. Algunos pases defienden un cambio en esas normas con objeto de que los niveles de MPP se hallen ms de lleno (p. ej., incluso cuando no guarden relacin con las caractersticas del producto) dentro del mbito del Acuerdo sobre Obstculos Tcnicos al Comercio. Esto, afirman, permitira a los pases imponer restricciones sobre las importaciones de pases que adoptan normas laxas o inferiores, y, por lo tanto, promover indirectamente la elevacin de esos niveles en los pases exportadores. Las normas que exigen un etiquetado de carcter ecolgico constituyen tambin fuente de preocupacin para los pases exportadores, aunque pudieran contribuir a que muchos pases en desarrollo hagan girar la sensibilidad medioambiental de los mercados de los pases desarrollados a su favor, por ejemplo, permitiendo a los productores de fibras explotar las ventajas medioambientales de las fibras naturales sobre las sintticas. 4.17 Por lo general, las medidas comerciales que se toman para obtener efectos ambientales no afrontan la verdadera causa del problema ambiental, aunque a menudo se propugnan porque son fciles de aplicar. La posibilidad de que los acuerdos de la Ronda Uruguay hagan desvanecer las controversias entre pases e impidan as las tensiones comerciales que derivan del choque entre los intereses comerciales y
medioambientales, ser objeto de rigurosa verificacin en los aos venideros.
5. El entorno normativo variable de la seguridad alimentaria

5.1 Para los pases que dependen del comercio agrcola (como exportadores o importadores) las perspectivas de un crecimiento comercial a nivel mundial sirven de marco para evaluar las repercusiones del crecimiento del comercio agrcola y sus regmenes en la seguridad alimentaria. El contexto comercial mundial es importante fundamentalmente por el vnculo que existe entre comercio y crecimiento de los ingresos. Cuando el aumento de los volmenes comerciales o los regmenes particulares comerciales dan lugar a un aumento de los ingresos o a un crecimiento ms rpido, entonces los exportadores agrcolas se beneficiarn de una demanda ms pujante mientras que los importadores agrcolas estarn en mejores condiciones para poder financiar las facturas de importacin de alimentos. Un rgimen de intercambio general ms estable aumentara tambin la seguridad alimentaria de los comerciantes agrcolas al disminuir los temores de que unas polticas comerciales arbitrarias pueden dar lugar al trastocamiento de los ingresos de divisas y a una baja en el poder adquisitivo por lo que respecta a las importaciones de alimentos. 5.2 Los cambios generales que se estn verificando en el entorno comercial y normativo internacional tendrn consecuencias trascendentales para el sector alimentario y agrcola y expresamente para la seguridad alimentaria. Aunque entre esos cambios el ms reciente y notable es el representado por el Acuerdo de la Ronda Uruguay sobre Agricultura, en todos los grupos de pases estn en marcha otros cambios de poltica a nivel nacional que tendrn repercusiones en la alimentacin y la agricultura. CAMBIOS EN LAS POLTICAS AGRCOLAS NACIONALES 5.3 Adems de los cambios habidos en el entorno poltico agrcola debido a la Ronda Uruguay (como se analizar ms abajo), muchos pases se han lanzado a reformas autnomas de sus polticas, cuyos efectos podran ser en muchos casos superiores a los que derivan de la Ronda Uruguay. De hecho, han facilitado las reformas del comercio multilateral. Cabe la posibilidad de identificar tres fuentes ms de cambio en la economa mundial de la alimentacin: una, los programas
de reajuste estructural en muchos pases en desarrollo; dos, la transicin a las economas de mercado en los pases de la ex URSS y Europa oriental; tres, las presiones presupuestarias en la poltica agrcola de los pases desarrollados. El proceso de reajuste a un nuevo rgimen del comercio puede tener consecuencias sociales que es necesario seguir con atencin y proporcionar alivio a los pases cuya seguridad alimentaria se vea amenazada. Si bien los instrumentos comerciales no son los medios adecuados para ello, las redes de seguridad social, y la progresin prudente de la aplicacin de las medidas son a menudo componentes indispensables de las polticas de reajuste.
Programas de reajuste estructural en los pases en desarrollo
5.4 El empeoramiento del entorno exterior debido a las vicisitudes desfavorables de la recesin mundial de 1979-1982, el aumento en los tipos reales de inters y el descenso de las relaciones de intercambio para los productores de petrleo y artculos primarios han dado lugar a unos desequilibrios exteriores grandes y cada vez mayores en muchos pases en desarrollo que no son exportadores de petrleo, precisamente cuando la financiacin exterior de procedencia privada ha bajado bruscamente a causa de la crisis de la deuda. Por lo tanto, muchos pases tuvieron que dirigirse a los organismos internacionales de prstamos (el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, FMI) para poder atender a sus necesidades econmicas. Los prstamos hechos por estos organismos se condicionaron a la aceptacin de unos paquetes generales de reforma de polticas encaminados a una estabilizacin macroeconmica y al reajuste estructural, y la incorporacin de redes de seguridad social rentables se reconoce actualmente como componente necesario de tales programas en muchos casos. 5.5 El grado de prioridad atribuida a la agricultura en los programas de reajuste estructural vara mucho segn las regiones en desarrollo. Para el Africa austral, central y oriental, de los 36 prstamos hechos entre 1980 y 1987, el 80 por ciento inclua condiciones de poltica agrcola. En otros pases en desarrollo, durante ese mismo perodo el 33 por ciento de los prstamos (de un total de 46) contenan condiciones sobre poltica agrcola, (Knudsen y Nash, 1991). Normalmente, esas condiciones sobre poltica agrcola exigan cambios en el sistema de determinacin de los precios, una reforma institucional y cambios de poltica macroeconmica. En el caso de determinacin de los precios, a los pases se les ha exigido acercar los precios al productor ms a los precios del mercado mundial y modificar los mecanismos para la fijacin
de los precios internos. Tambin se han aumentado los precios de los factores de produccin. En muchos prstamos se ha exigido algn grado de liberalizacin del comercio; por ejemplo, las condiciones de los prstamos se han vinculado a la eliminacin o reduccin de restricciones o impuestos a las exportaciones, y en otros a una reduccin de los obstculos a la importacin. Entre los requisitos institucionales figuran a menudo una cierta reduccin de las facultades monopolistas de las juntas estatales de comercializacin, as como medidas para reorganizar las empresas pblicas de suerte que funcionen ms eficazmente, y la liberalizacin de los mercados internos. Por ltimo, en la mayora de los programas de reajuste agrcola se ha exigido algn gnero de reforma de los tipos de cambios, consistiendo la exigencia ms comn en unas devaluaciones ms rpidas (Knudsen y Nash, 1991). 5.6 El efecto que con estas reformas se pretende es incrementar los incentivos a la produccin agrcola. Su influencia real hasta ahora es ms difcil de evaluar. Esto se debe en parte a que (a) muchas reformas son ms bien recientes, (b) los gobiernos no siempre se han comprometido totalmente a hacerlas, por lo que la respuesta necesaria por parte del sector privado ha sido vacilante y limitada, (c) la determinacin de precios y la reforma institucional son slo parte de la receta y tiene que complementarse con grandes inversiones pblicas en carreteras, sistemas de riego y servicios de investigacin y extensin. En cambio, los recortes en los gastos pblicos han correspondido a menudo a las inversiones agrcolas con la consecuencia de que ha sido muy limitada la respuesta prevista por parte de la oferta. Hay indicios tambin de que la posicin de los pequeos agricultores y de los que producen alimentos bsicos ha empeorado en virtud de los programas de reajuste estructural en comparacin con los grandes productores de cultivos comerciales (Alamgir y Agora, 1991). En Amrica Latina, se ha observado tambin el caso opuesto entre los pequeos productores de cultivos no tradicionales de exportacin (Josling, 1995).
Transicin a los mecanismos de mercado en las antiguas economas de planificacin centralizada
5.7 Las posibilidades de unas reformas que afecten a los mercados mundiales es especialmente grande en las economas de transicin. Como consecuencia de las distorsiones en la fijacin de los precios, de los desechos y de un crecimiento bajo de la productividad, varios de estos pases se han convertido en grandes importadores netos de alimentos en las dos dcadas ltimas. En los primeros aos del perodo de reforma han seguido creciendo las importaciones netas, debido en parte a una gran reduccin de los mrgenes entre precios y costos en el
sector agrcola y tambin en parte al trastocamiento que en la produccin agrcola han causado las zozobras polticas e institucionales. Sin embargo, a medida que se estabilizan esas economas, deber recuperarse la produccin agrcola e incrementarse la autosuficiencia. En el supuesto de que los niveles de ingresos por persona alcancen los niveles previos a la reforma para el ao 2010, en el estudio AH2010 se hacen proyecciones de que el crecimiento de la produccin en las economas de transicin (calculado partiendo de los niveles de la prerreforma de 1988-1990) ser del 0,7 por ciento anual (dados los niveles alcanzados en 1995, el crecimiento para alcanzar ese objetivo ser mayor), en comparacin con el 0,2 por ciento de crecimiento del consumo (FAO, 1995a). No obstante, sigue habiendo una gran incerteza sobre el xito de los esfuerzos de reformas, especialmente en la ex URSS, as como sobre el ritmo y falta de uniformidad de las mismas.
Presiones presupuestarias en los pases desarrollados
5.8 Para los dos exportadores principales de alimentos, los Estados Unidos y la Comunidad Europea, la poltica agrcola ha estado bajo presin debido a su costo presupuestario. En los Estados Unidos, los precios indicativos han estado congelados durante cinco aos en virtud de la Ley Agrcola de 1990 y a los agricultores se les ha dado una mayor flexibilidad de siembra, que se ampli an ms en 1993 mediante programas como el 0/92 y el 50/92. En virtud de la nueva ley se recortaran an ms los gastos en programas agrcolas y se les dara a los agricultores una flexibilidad an mayor para elegir los cultivos que les interese plantar. Por otro lado, se prev que la superficie adicional que actualmente se ha apartado en virtud del Programa de Reserva para Conservacin se pondr de nuevo en cultivo. Segn anlisis hechos, parece que estos cambios reducirn probablemente la capacidad del Gobierno de controlar el suministro de productos del programa como consecuencia de una menor participacin en l, haciendo que los precios estn influidos mucho ms por el juego de las fuerzas del mercado. Para varios productos, los precios al productor podran tambin caer. En la Comunidad Europea, los gastos agrcolas estn limitados hasta 1999 por una directriz financiera acordada entre el Consejo de Europa y el Parlamento Europeo. LA RONDA URUGUAY Y EL CRECIMIENTO DE LOS INGRESOS 5.9 El Acta Final de las negociaciones comerciales multilaterales de la Ronda Uruguay ha comportado a cambios muy importantes en el rgimen del comercio mundial de mercancas y servicios, y especialmente la agricultura, que, como ya se ha sealado
anteriormente, se inclua por primera vez de modo destacado en esas negociaciones. El proceso de liberalizacin es de carcter dinmico dado que las negociaciones sobre una ulterior liberalizacin, especialmente en la agricultura y los servicios, estn previstos que comiencen en 1999. En algunos casos, las polticas comerciales de los distintos pases, especialmente las de los pases en desarrollo, pueden cambiar realmente con ms rapidez que lo que denotan sus apndices a la Ronda Uruguay, en los que se establecen niveles mximos de proteccin u oportunidades mnimas de acceso. Por otra parte, el inters mayor que existe en las nuevas agrupaciones comerciales regionales13 con objetivos ambiciosos para liberalizar el comercio intrarregional tambin llevan consigo una reduccin en los obstculos a ciertas corrientes comerciales ms rpidas de lo que se prevea en el Acta Final. 5.10 A lo largo de estos aos se han hecho muchos intentos para apreciar los efectos que produce la liberalizacin del comercio sobre los ingresos mundiales. Ultimamente en las publicaciones se ha centrado la atencin en la Ronda Uruguay, con un esfuerzo por evaluar la liberalizacin en todos los sectores de la economa que han quedado afectados considerablemente por la Ronda. 5.11 Los estudios actuales en que, mediante modelos, se simulan los efectos de la Ronda Uruguay slo abarcan partes del Acta Final, caractersticamente aqullas que ms se prestan a la cuantificacin. Comprenden stas el Acuerdo sobre Agricultura, las reformas del acceso al mercado en productos manufacturados e industriales y la eliminacin progresiva del Acuerdo relativo al Comercio Internacional de los Textiles (AMF)14. En el Cuadro 2 se resumen los resultados de dos estudios en que se han hecho mediciones completas de los efectos sobre los ingresos de esos tres componentes del Acta Final, utilizando tcnicas de equilibrio generales. Se miden los efectos sobre los ingresos en una serie de escenarios que reflejan especificaciones de modelos distintos como una estructura competitiva, rendimientos de escala, y normas que rigen el cierre del capital. Los efectos sobre los ingresos muestran un grado bastante elevado de sensibilidad a esas hiptesis, lo que a su vez exige una interpretacin atenta de los resultados. Los efectos estimados de la Ronda Uruguay (precisamente de los tres componentes arriba mencionados, tal como se incorporan en los modelos) en los ingresos globales oscilan entre el 0,17 por ciento (unos 40 mil millones de dlares EE.UU.) del PIB del perodo base de 1992 y el 0,94 por ciento (unos 215 mil millones de dlares EE.UU.) en uno de los modelos y entre el 0,41 por ciento (unos 94 mil millones de dlares EE.UU.) y el 0,75 por ciento (172 mil millones de dlares EE.UU.) en el otro modelo examinado. As pues, a pesar del carcter delicado de la modelacin de
esos acuerdos complejos, las diferencias en los efectos sobre los ingresos globales estimados mediante esos dos modelos de equilibrio general no son muy grandes, considerando que el PIB global en 1992 fue de unos 23 000 millones de dlares EE.UU. As pues, ambos modelos muestran efectos relativamente marcados de la Ronda Uruguay en las regiones en desarrollo, en particular, para el este y sur asitico. Un aspecto en el que los dos modelos parecen discrepar es el de las estimaciones de los efectos de los ingresos relativos al Africa. Mientras que en uno de los modelos se llega a la conclusin de que esta regin se beneficia del paquete global de la Ronda Uruguay (modelizado), en el otro modelo se registran siempre efectos negativos. Desde luego, es necesario seguir trabajando a este respecto, sobre todo para identificar las fuentes de prdidas o ganancias para las distintas regiones.
Cuadro 2
5.12 En general, por lo que respecta a la cuantificacin de las repercusiones de la Ronda Uruguay, hay que subrayar una limitacin importante. En las estimaciones de los beneficios que para el comercio y los ingresos se derivarn del mayor acceso al mercado para las mercancas se infraestiman los efectos de la Ronda Uruguay en el comercio y los ingresos mundiales. Primero, hay muchos efectos dinmicos posibles que se mencionan en las publicaciones econmicas que no se han tenido en cuenta. En segundo lugar, en las estimaciones se presume implcitamente que el status quo en las relaciones comerciales y en la confianza del comercio se habran mantenido si hubiese fracasado la Ronda Uruguay. Muchos observadores aduciran que un fracaso de la Ronda hubiese significado un empeoramiento claro de las relaciones comerciales durante un perodo futuro considerable y un retraso en la recuperacin econmica mundial. El evitar las prdidas asociadas al comercio y los ingresos habran tenido que incluirse en una contabilidad total de los beneficios que se derivaran de una Ronda Uruguay coronada por el xito. Tercero, que bajo muchos aspectos es lo ms importante de todo, las estimaciones ignoran cualquier resultado de la Ronda salvo la liberalizacin del comercio de mercancas. En los modelos no se ha tratado de incluir los efectos beneficiosos que las normas, procedimientos e instituciones reforzadas, en particular los compromisos de acceso a los mercados y las normas relativas a los servicios en el Acuerdo General sobre Comercio de Servicios tendran sobre los ms de 45 000 millones de dlares EE.UU. que entran en el comercio mundial actual de mercancas y servicios. 5.13 Independientemente de la envergadura de los efectos de la Ronda Uruguay, hay tambin importantes desplazamientos de distribucin
entre los pases y dentro de ellos, con notables consecuencias para los ingresos familiares y por lo tanto para la seguridad alimentaria de los hogares. En resumen, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) estima que la Ronda Uruguay dar lugar a una pequea reduccin de la pobreza extrema (1,4 por ciento), aunque habr prdidas y ganancias en las regiones as como en los grupos dentro de los pases (UNCTAD, 1995b).15 5.14 Por ltimo, un importante problema que se les plantea a algunos pases es la prdida de mrgenes preferenciales. La UNCTAD ha calculado esa prdida dentro del plan del Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) en torno a un 40 por ciento para la Comunidad Europea y Japn (pero mucho menos, alrededor del 20 por ciento, para los productos textiles en la Comunidad Europea), un 50 por ciento para los Estados Unidos y casi un 100 por ciento para Canad. Los pases cuyas ventajas competitivas derivaban de cupos, por ejemplo, dentro del AMF, pueden tambin perder rentas contingentarias. En el plano regional, se prev que Asia y Amrica Latina sean las que ms se beneficien de las oportunidades comerciales adicionales, mientras que el Caribe y el Africa subsahariana podran salir peor paradas. Si China e India aumentan notablemente su cuota de los mercados mundiales en el sector de vestidos y otras manufacturas de exportacin de gran coeficiente de trabajo, como alrededor de la mitad de los pobres de solemnidad del mundo viven en esos dos pases, las importantes ventajas que consigan desvaneceran todos los dems efectos sobre la pobreza por lo que respecta a otros pases en desarrollo (UNCTAD, 1995b). EL ACUERDO DE LA RONDA URUGUAY SOBRE AGRICULTURA 5.15 Los elementos principales del Acuerdo de la Ronda Uruguay sobre Agricultura (el Acuerdo) aparecen resumidos en la Figura 3. En dicho Acuerdo se abarcan el acceso a los mercados, la ayuda interna, las subvenciones a la exportacin, las prohibiciones y restricciones a la exportacin e introduce importantes cambios normativos en cada uno de esos sectores. El Acuerdo sobre las Medidas Sanitarias y Fitosanitarias de la Ronda Uruguay introduce nuevas disciplinas en este sector cada vez ms importante y tiene por objeto reducir al mnimo los efectos comerciales discriminatorios y desfavorables que podran tener las mismas. Se dio un trato especial y diferencial a los pases en desarrollo en virtud de las normas relativas a la ayuda interna y las subvenciones a la exportacin que han revestido la forma de unos compromisos de menor reduccin y un mayor horizonte temporal para la aplicacin, as como mediante unas reducciones arancelarias ms sustanciales sobre
los productos agrcolas tropicales. De los pases menos adelantados no se exigi que hicieran compromisos de reduccin. A las inquietudes especiales de los pases ms pobres e importadores netos de alimentos se les respondi mediante la Decisin sobre Medidas Relativas a los Posibles Efectos Negativos del Programa de Reforma que para esos pases se adopt en la Ronda Uruguay. 5.16 El objetivo general de las normas y compromisos sobre ayuda interna es consolidar las reformas de poltica interna a nivel internacional y estimular una transicin progresiva hacia medidas de poltica interna que distorsionen menos el mercado y estn exentas de compromisos de reduccin. Inicialmente puede haber un cierto margen para desplazar esa ayuda de un sector de productos a otro en virtud de esos compromisos de ayuda interna sectoriales o globales. Sin embargo, las disposiciones del Artculo 13 del Acuerdo de la clusula de paz actuarn para limitar el campo que se ofrece a ese cambio de ayuda, debido a que el aumento de la ayuda a un determinado producto por encima de la decidida en 1992 dar lugar a que las subvenciones respectivas se vuelvan susceptibles de reclamacin por va judicial en virtud del GATT (1994) y del Acuerdo de la OMC sobre subvenciones. Los miembros que son pases en desarrollo disfrutan de determinadas exenciones en lo que se refiere a subvenciones a las inversiones y a los insumos, as como para fomentar la diversificacin dejando de cultivar plantas para estupefacientes ilcitos. En general, ha de reducirse la ayuda interna que distorsiona el comercio, de 197 a 162 mil millones de dlares EE.UU., principalmente por parte de los pases desarrollados. 5.17 Las subvenciones a la exportacin estn sujetas a compromisos de reduccin y a nuevas normas que prohben a los miembros de la OMC aplicar esas subvenciones a los productos agrcolas que no son objeto de dichos compromisos. Los pases en desarrollo como miembros disfrutan de una exencin temporal respecto de esa norma en el caso de algunas subvenciones al comercio y al transporte. Por lo general, los desembolsos que se hagan en subvenciones a la exportacin han de reducirse de 22 500 a 14 500 millones de dlares EE.UU. Estas nuevas normas y compromisos asegurarn que las cuotas de mercado de los productos correspondientes (principalmente de zonas templadas) estn determinadas cada vez ms por la capacidad bsica de competir y no por la capacidad de los pases de financiar las subvenciones a la exportacin. 5.18 Las nuevas normas y los compromisos negociados para la proteccin de las importaciones, junto con la consolidacin de prcticamente todos los aranceles agrcolas, representan un paso
importante y sin precedentes en el sentido de una liberalizacin sistemtica del comercio agrcola, tanto en cuanto a unas mejores condiciones de competencia como a oportunidades comerciales. En virtud de las nuevas normas slo podr proporcionarse proteccin en la frontera a travs de aranceles16. Las medidas en frontera como las restricciones cuantitativas y los gravmenes variables estn ahora oficialmente prohibidas, salvo un par de excepciones relativas a determinados productos y de tiempo definido (principalmente el arroz) en el caso de cuatro pases. Esta nueva regla no afecta a las medidas aplicadas en virtud de disposiciones de la OMC de aplicacin general y no especficamente agrcolas, como las medidas adoptadas a efectos de balanza de pagos.
Cuadro 3 Cuadro 3 (continuacin)
5.19 Las disposiciones del Acuerdo y la correspondiente decisin ministerial sobre los pases menos adelantados e importadores netos de alimentos tambin responden a una serie de preocupaciones que se tuvieron en consideracin durante las negociaciones. 5.20 En primer trmino, la decisin ministerial respondi a las preocupaciones de varios pases importadores netos de alimentos y menos adelantados de que, mientras la aplicacin de los resultados de la Ronda Uruguay en su conjunto generara oportunidades cada vez mayores de intercambio comercial y de crecimiento econmico en beneficio de todos los participantes, esos mismos pases podran encontrarse ante efectos negativos durante la aplicacin del programa de reforma liberalizadora del comercio agrcola. A este respecto, los Ministros se refirieron expresamente a la necesidad de unas disponibilidades suficientes de productos alimenticios bsicos de procedencia exterior en trminos y condiciones razonables, y a las dificultades encontradas a corto plazo para la financiacin de unos niveles normales de importaciones comerciales de productos alimenticios bsicos. La decisin ministerial contiene varias disposiciones relativas a esos aspectos, en particular por lo que se refiere a crditos a la exportacin, asistencia tcnica a la agricultura y acceso a los recursos de las instituciones financieras internacionales o a las facilidades que pudieran crearse. Adems, los ministros acordaron analizar la cuanta de la ayuda alimentaria que peridicamente se fija en virtud del Convenio sobre la ayuda alimentaria (CAA) e iniciar negociaciones en los foros pertinentes para establecer un nivel de compromiso de ayuda alimentaria que baste para cubrir las necesidades legtimas de los pases
en desarrollo durante el programa de reforma, y adoptar directrices que aseguren el suministro de una proporcin creciente de alimentos bsicos a los pases menos adelantados e importadores netos de alimentos en forma de subvencin total o en las condiciones apropiadas. 5.21 La Decisin estar sujeta a examen peridico por la Conferencia Ministerial de la OMC, al propio tiempo que su Comit de Agricultura seguir de cerca la aplicacin de la misma. En junio de 1995, dicho Comit adopt unos requisitos de notificacin para facilitar la funcin de vigilancia. En marzo de 1996, ese mismo Comit elabor una lista de pases en desarrollo importadores netos de alimentos a los efectos de la decisin. Asimismo, estableci un programa de trabajos preparatorios para revisar en 1996 los niveles de ayuda alimentaria y las directrices correspondientes. 5.22 Un segundo sector de inters, relacionado expresamente con las repercusiones que la reforma del comercio agrcola y su liberalizacin podran tener para la seguridad alimentaria nacional, es el que se refleja en las disposiciones del Acuerdo sobre prohibiciones y restricciones a las exportaciones cuantitativas. En estas nuevas disciplinas se exige expresamente a los miembros de la OMC que establezcan prohibiciones o restricciones a la exportacin para evitar o aliviar las escaseces crticas de alimentos, prestando la debida atencin a los efectos que puedan tener esas medidas en la seguridad alimentaria de los miembros importadores. A los miembros que establezcan esas medidas se les exige expresamente que notifiquen en detalle y por anticipado al Comit de Agricultura de la OMC y que, consulten con otros miembros que tengan un inters sustancial como importadores. Para los pases en desarrollo, estas disposiciones se aplican nicamente a los miembros de la OMC que sean exportadores netos del producto alimenticio de que en concreto se trate. 5.23 Las preocupaciones por lo que se refiere a las fluctuaciones de precios y de monedas en el marco de la arancelizacin son las que se recogen en las disposiciones del Acuerdo sobre el empleo de la clusula especial de salvaguardia. Cuando en el apndice de compromisos de un miembro (derecho al que slo tienen acceso los miembros que han fijado aranceles) se ha reservado oficialmente el derecho a recurrir a la salvaguardia especial, dicha clusula podra utilizarse para exponer un derecho adicional (pero no a las importaciones que entran en los contingentes arancelarios de acceso corriente o mnimo) para de esa forma compensar en parte las reducciones de los precios de importacin por debajo de determinados niveles de activacin. Puede tambin utilizarse la clusula especial de salvaguardia para responder a
aumentos repentinos de las importaciones. En general esta clusula, que puede no aplicarse en unin con las disposiciones generales de salvaguardia del GATT 1994, es aplicable a un 15 por ciento del total de partidas arancelarias agrcolas, principalmente de los pases desarrollados. 5.24 En general, el Acuerdo representa una gran mejora en las condiciones competitivas por las que se rige el comercio agrcola. Las nuevas normas no son slo mejoras de tipo general. En un sentido prctico, mejoran la calidad de las concesiones comerciales y de otros compromisos. Las nuevas normas que prohiben el empleo de las subvenciones a la exportacin no sujeta a determinados compromisos de reduccin y que prohiben medidas de acceso no arancelario ya han entrado plenamente en vigor y surtirn un efecto beneficioso en las condiciones de competencia que se ofrecen al comercio de todos los productos agrcolas. Adems, las nuevas normas y disciplinas, que valen para todos los miembros de la OMC, estn respaldadas por los nuevos arreglos de sta para la solucin de controversias y para la aplicacin eficaz de las decisiones que adopten los cuadros de expertos y el nuevo Organo de Apelacin de la OMC. 5.25 El Acuerdo sobre las Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF) est estrechamente relacionado con el Acuerdo . En el MSF se reconoce que los gobiernos tienen derecho a adoptar medidas sanitarias y fitosanitarias pero que stas debern aplicarse slo en el grado necesario para proteger la vida o la salud de los seres humanos, los animales o las plantas y no deben discriminar de forma arbitraria o injustificada miembros cuando predominan condiciones idnticas o anlogas. 5.26 Con objeto de fomentar la aplicacin de las medidas sanitarias y fitosanitarias armonizadas sobre una base lo ms amplia posible, se estimula a los miembros a basar sus medidas en normas, directrices y recomendaciones internacionales cuando las haya. No obstante, los miembros podrn mantener o introducir medidas que den lugar a mayores niveles, si existe justificacin cientfica o como consecuencia de decisiones coherentes sobre riesgos sobre la base de una estimacin apropiada del riesgo. En las citadas medidas se consignan procedimientos y criterios para la evaluacin del riesgo y la determinacin de los niveles adecuados de proteccin sanitaria o fitosanitaria. 5.27 El cambio del entorno normativo tiene repercusiones para el volumen y la estabilidad de los mercados mundiales de alimentos y los
probables niveles de precios reinantes. Como los pases desarrollados subvencionan a sus sectores agrcolas mientras que los pases en desarrollo los gravan, el efecto neto de las reformas de polticas en los mercados mundiales resulta ambiguo. Las disciplinas de la Ronda Uruguay son muy gravosas para los pases desarrollados, pero simultneamente se aplican programas de reajuste estructural en los pases en desarrollo.
Efectos en el comercio y en los precios a nivel mundial
5.28 Teniendo presentes las dificultades que supone la modelizacin de los resultados de la Ronda Uruguay (sobre todo el hecho de que algunos logros importantes de la Ronda en trminos de mejora de las normas del comercio son fundamentalmente no medibles o, como los cambios en el sector de los servicios, no estn modelizados), en el Cuadro 4 se sealan los efectos proyectados de la Ronda en los precios mundiales. Se prev que las exportaciones de trigo de los pases desarrollados bajarn y que las importaciones aumentarn (siendo slo compensadas en parte estas ltimas en Europa occidental por la reduccin de las importaciones de trigo-pienso por las repblicas de la ex URSS y de Europa oriental). Esto debera alzar los precios del trigo en un 6-7 por ciento para el ao 2000 debido a la Ronda Uruguay y estimular a los pases en desarrollo a producir ms cereales para cubrir sus propias necesidades. Se prev que la Ronda Uruguay ejerza una gran influencia en el mercado del arroz a causa de la reduccin de las exportaciones subvencionadas de arroz por los pases desarrollados y a la apertura de mercados antes cerrados a este comercio. Se prev que el volumen del comercio mundial aumentar en 1,2 millones de toneladas y que los precios internacionales del arroz subirn un 4-7 por ciento ms que si no hubiera habido acuerdo comercial. Tanto las importaciones como las exportaciones de cereales secundarios aumentarn ligeramente, segn se prev, en las regiones desarrolladas y en desarrollo como resultado de la Ronda Uruguay. Aunque es ligero el aumento en el volumen global del comercio, se prev que los precios de los cereales secundarios se incrementarn entre un 4 y un 7 por ciento. Por lo que respecta a los aceites, se espera que la Ronda Uruguay induzca un aumento de la demanda de importacin en los pases en desarrollo, particularmente en el Lejano Oriente incluida China, que ser
cubierta en gran parte por pases productores baratos del Lejano Oriente y de Amrica Latina. Segn pronsticos, el comercio y los precios de las harinas oleaginosas se vern escasamente afectados. A juzgar por las proyecciones, la Ronda Uruguay inducir a un aumento poco importante en el volumen del comercio general de la carne. Debera estimular un aumento en las importaciones hechas por pases del Lejano Oriente, Amrica del Norte, Europa oriental y la zona de la ex URSS as como por el Japn, mientras que la mejora del acceso a los mercados debera beneficiar principalmente a pases de Amrica Latina, Amrica del Norte y Oceana. Debido en parte a los compromisos de reducir las exportaciones subvencionadas, la FAO prev en los precios internacionales de la carne un alza del orden del 8 al 10 por ciento, aunque este aumento es muy inferior en el modelo del Banco Mundial/OCDE (del 3 al 6 por ciento). No se prev que en general el comercio de la leche vare mucho como resultado del Acuerdo aunque habr alguna redistribucin de los flujos comerciales en cuanto a origen regional y destino. La reduccin del volumen de las exportaciones subvencionadas que se permite a varios pases desarrollados se ver compensada por un aumento de las exportaciones procedentes de Oceana, mientras que las importaciones en los pases desarrollados podran aumentar como consecuencia de las disposiciones del Acuerdo sobre acceso mnimo. Se proyecta un alza general en los precios de la leche del 7 al 10 por ciento.
Cuadro 4
5.29 Como consecuencia de estos cambios, la factura total de importaciones de alimentos de los pases en desarrollo se incrementar, segn proyecciones, pasando de 40 mil millones de dlares EE.UU. en 1987-1989 a 65 mil millones de dlares EE.UU. para el ao 2000, con 3 600 millones de dlares EE.UU. (15 por ciento) como resultado de la Ronda Uruguay (sin olvidar las precauciones apuntadas ms arriba acerca de todas esas proyecciones). Para los pases de bajos ingresos y deficitarios de alimentos (PBIDA), segn proyecciones la factura de importaciones de alimentos aumentar en 10 mil millones de dlares EE.UU., de los que un 14 por ciento podra atribuirse a la Ronda Uruguay.
Estabilidad de los precios
5.30 Los efectos que tendr la Ronda Uruguay en el bienestar ms arriba mencionados, as como los de la liberalizacin del comercio agrcola en particular, pueden ser diferentes para los importadores y exportadores agrcolas segn la importancia de los efectos de las relaciones de intercambio, aunque todos los pases tienen inters en una mayor estabilidad de los precios mundiales. La Ronda Uruguay influir en la estabilidad de los precios por lo menos de tres formas. La produccin se desplazar de las regiones de altas subvenciones a las regiones de bajas subvenciones con distintas probabilidades de variabilidad de la produccin. Aun cuando las regiones de bajas subvenciones experimenten unas mayores fluctuaciones de produccin, podra haber menos inestabilidad mundial si esas fluctuaciones estn menos conectadas entre s. Se ha afrontado poco empricamente esta cuestin, y la historia puede ser maestra imperfecta si la adopcin de las nuevas tecnologas en regiones de bajas subvenciones en respuesta a un aumento de los precios altera el grado de variabilidad de la produccin que experimentan. 5.31 La Ronda Uruguay influir tambin en la estabilidad de los precios mundiales a travs del proceso de arancelizacin. Si los precios en todos los pases resultan ahora ms sensibles a los cambios de la situacin del mercado mundial, es probable que se reduzca la magnitud de los cambios que hacen falta en los precios del mercado mundial para responder a las sacudidas de la oferta o la demanda17. Aunque la mayora de los aranceles agrcolas se hallan ahora consolidados, los pases pueden aplicar unos aranceles inferiores en cualquier momento. Esto permite a los pases una cierta flexibilidad para atenuar el efecto que en la economa nacional tienen las fluctuaciones de los precios mundiales, por ejemplo, aplicando una escala mvil de aranceles, con sujecin a la limitacin de que los aranceles puedan no superar los niveles consolidados18. En aquellos casos en que las medidas no arancelarias hayan sido sustituidas por aranceles y los miembros de la OMC se hayan reservado el derecho a invocar la clusula de salvaguardia especial segn hayan indicado en sus respectivos apndices, la utilizacin de esa clusula hara tambin a las importaciones menos sensibles a una baja notable en los precios mundiales. 5.32 Otro modo en que la Ronda Uruguay puede influir en el grado de inestabilidad de los precios mundiales es modificando los incentivos para mantener las existencias. La reduccin en la intervencin del mercado, especialmente por pases desarrollados exportadores, hace menos
probable que las existencias de los gobiernos se acumulen de la misma forma en el futuro como lo han hecho en el pasado, y por eso el volumen de las existencias mundiales puede descender. Unas existencias mundiales limitadas significan que el mundo es menos capaz de los reajustes del consumo a las variaciones de produccin. No obstante, la reduccin de las existencias del Estado en los pases desarrollados exportadores aumentar el incentivo tanto para incrementar las existencias privadas como las existencias del Estado en pases en desarrollo importadores (pues en virtud del Acuerdo sobre la Agricultura, continan permitindose las compras de existencias del sector pblico para seguridad alimentaria). Aun cuando el grado de sustitucin de las existencias pblicas por privadas no fuese completo, un nivel reducido de existencias mundiales con una mayor proporcin en manos privadas puede contribuir lo mismo a la estabilidad si las existencias privadas fueran ms sensibles a las fluctuaciones del mercado mundial que las existencias que se hallan en manos de los gobiernos. Al fin, la estabilidad de los precios debera mejorar para la mayora de los productos pero, debido al efecto de tenencia de existencias, puede empeorar para los cereales y para algunos productos pecuarios. 5.33 Otro efecto, ste ms general, es que la liberalizacin del comercio va unida con frecuencia a la eliminacin de obstculos al flujo internacional de capital. Los movimientos internacionales de capital estn ahora mucho menos vinculados al comercio bsico de mercancas, y responde mucho ms a las evaluaciones especulativas sobre las tasas de rentabilidad en distintos mercados de activos. Por eso, los flujos internacionales de capital son mucho ms volubles. Un cambio repentino en los nimos de los inversores, como el ocurrido recientemente en algunos pases latinoamericanos, puede precipitar grandes cambios en la cotizacin de la divisa de un pas, con repercusiones de los precios internos de las mercancas importadas, y en particular de los alimentos. La magnitud de estas sacudidas relacionadas con la moneda podr en el futuro ser mucho mayor que la que se derive de los propios mercados de alimentos.
El futuro de la ayuda alimentaria
5.34 La ayuda alimentaria19 presta una importante contribucin a la seguridad alimentaria al proporcionar socorro en situaciones de urgencia y aumentar las importaciones en pases con escasez de divisas. La mayor parte de esa ayuda alimentaria se ha dado en forma de cereales, aunque tambin son importantes los productos no cerealeros como la leche en polvo y el aceite vegetal. Para los pases en desarrollo en su
conjunto, ha ido bajando la proporcin de la ayuda alimentaria dentro de las importaciones totales de cereales. En estos ltimos aos, la ayuda alimentaria ha representado slo una dcima parte de las importaciones de cereales hechas por los pases en desarrollo frente a una cifra entre un quinto y un cuarto a principios de los aos setenta. Sin embargo, para un gran nmero de pases la ayuda alimentaria sigue siendo una fuente esencial de disponibilidades de importacin. Para ms de 40 pases beneficiarios, la cuota de ayuda alimentaria superaba el 40 por ciento de las importaciones totales de cereales a finales de los aos ochenta. 5.35 La consecuencia de la Ronda Uruguay para las corrientes de ayuda alimentaria reviste importancia para los pases con inseguridad alimentaria que dependen en gran parte de las entregas de esa ayuda. En virtud del Acuerdo, la ayuda alimentaria bona fide est exenta de la prohibicin de las subvenciones a la exportacin o de los compromisos de reduccin de las subvenciones a la exportacin, de suerte que las posibles consecuencias de esas corrientes de ayuda son indirectas. Las corrientes de ayuda alimentaria han hasta ahora mantenido una gran relacin con la eliminacin de la produccin de excedentes en pases exportadores de alimentos. Es de prever que la reduccin de la intervencin gubernamental en los mercados agrcolas y, concretamente, la reduccin de las tenencias de existencias pblicas en los pases exportadores lleven a una menor disposicin por parte de los pases donantes a suministrar ayuda alimentaria en especie. En cambio, la ayuda alimentaria pudiera convertirse en una salida ms interesante para pases con problemas de excedentes ahora que existen unos lmites rigurosos al volumen de exportaciones subvencionadas. En resumidas cuentas, la Ronda Uruguay tal vez no repercuta demasiado en las corrientes de ayuda alimentaria. Sin embargo, dado que los donantes estn todava dispuestos a ayudar a los pases con asistencia alimentaria, una solucin til consistira en dar dinero en metlico para transacciones triangulares al respecto. Esto tiene la ventaja de que se corresponde ms estrechamente con las necesidades alimentarias concretas de los pases beneficiarios al propio tiempo que se fomenta as el intercambio sur-sur. 5.36 El volumen de la ayuda alimentaria en el futuro responder ms a la impresin que tenga el pblico en general sobre su utilidad y valor en los pases donantes. Ha habido un fuerte aumento del nmero de personas afligidas por calamidades y que han necesitado ayuda alimentaria de urgencia durante la dcada pasada. Por lo tanto, parece que aumentar probablemente la necesidad de ayuda alimentaria transitoria y de urgencia. Las cantidades mnimas de ayuda alimentaria
garantizada en virtud del Convenio sobre la Ayuda Alimentaria (CAA) se han revisado ltimamente a la baja pasando de 7,4 millones de toneladas a 5,3 millones de toneladas anuales a partir del 1 de julio de 1995 y para los tres aos prximos. Aunque las entregas efectivas de ayuda alimentaria superaron el mnimo acordado por el Convenio sobre la Ayuda Alimentaria (CAA) as como el objetivo de la Conferencia Mundial de la Alimentacin de 1974, cifrado en 10 millones de toneladas de cereales al ao a lo largo de la dcada transcurrida, esta reduccin puede ser indicio de que los donantes prevn alguna reduccin en la ayuda alimentaria a programas y proyectos en los prximos aos.
Oportunidades de los mercados de exportacin
5.37 Aunque la Ronda Uruguay representa slo un acuerdo de liberalizacin parcial del comercio agrcola y los beneficios que se derivan del aumento del comercio no sern compartidos igualmente por todos los pases, en potencia sigue habiendo oportunidades para todos ellos. En el caso de los productos que estn sujetos al proceso de arancelizacin, se prev que las principales oportunidades de intercambio se generen a corto plazo con los arreglos negociados en virtud de los contingentes arancelarios y las concesiones conexas. Como ya se observ ms arriba, los productos arancelizados representan slo un 15 por ciento del total de partidas arancelarias agrcolas y en muchos casos afectan a productos agrcolas bsicos cuyo crecimiento comercial ha sido relativamente lento. La inmensa mayora de las otras partidas arancelarias, muchas de las cuales corresponden a productos elaborados y otros productos de gran valor donde el comercio internacional se ha venido expandiendo rpidamente, han de ser reducidas considerablemente, en muchos casos en proporciones cercanas o superiores a las reducciones medias del 36 por ciento (pases desarrollados) y 24 por ciento (pases en desarrollo) que se exigan. Adems, para los productos agrcolas tropicales, en cuyo caso los aranceles eran ya por lo general bajos, las reducciones que habrn de realizar los miembros de la OMC que sean pases desarrollados promedian un 43 por ciento yendo del 37 al 52 por ciento segn las categoras de productos de que se trate. Otro aspecto importante de la mejora que se ha operado en las oportunidades comerciales a raz de la Ronda Uruguay es que, con arreglo a la muestra de base amplia arriba indicada, alrededor de un 14 por ciento de todas las partidas arancelarias agrcolas quedarn consolidadas como exentas, con unas consolidaciones ms amplias de exencin de derechos en varios sectores de inters comercial para todos los pases en desarrollo (GATT, 1994a). Como se puntualiza claramente en el Acuerdo, el programa de reforma de la Ronda Uruguay es un primer paso en el camino de unos arreglos
ms liberales y de intercambio abierto para el comercio agrcola, y en 1999 se iniciarn ulteriores negociaciones. Ha habido tambin algunas mejoras en la progresividad arancelaria (GATT, 1994a). Esto es inevitable en una situacin en que los aranceles ms altos sobre productos ms elaborados se reducen por trmino medio en un 36 por ciento en los pases desarrollados, situndolos ms cerca de unos derechos de franquicia o de las bajsimas tarifas que a menudo gravan al producto bruto. La reduccin de la progresividad arancelaria permite un mayor valor aadido (en forma de ulterior elaboracin, envasado, etc.) que se introducir en lo que, de no ser as, consistira en exportaciones de productos brutos. Habra, as, oportunidades de diversificacin vertical. De modo parecido, habra oportunidades de diversificar la produccin, pasando de productos agrcolas tradicionales a productos de valor superior como las exportaciones de frutas frescas (incluidas las frutas tropicales) y hortalizas sacando partido por ejemplo de las diferencias estacionales con los principales mercados del Hemisferio Norte (diversificacin horizontal). Por ltimo, habra oportunidades en mercados de exportacin no tradicionales (diversificacin geogrfica). Por ejemplo, muchos pases africanos tienen una estructura de exportacin eurocntrica por lo tanto deberan buscar ms sistemticamente nuevas salidas para sus exportaciones dentro de la regin y en Amrica, Asia, etc. El comercio en rpida expansin de los productos agrcolas elaborados y de gran valor, a diferencia del comercio de los productos a granel, se compone de centenares de mercados nichos regionalmente diversos y en auge. La Ronda Uruguay proporciona nuevas oportunidades a los pases en desarrollo sobre toda la gama de productos comerciales, desde la agricultura a los minerales, los productos industriales y los servicios. 5.38 Est claro que las mejoras en la produccin agrcola (y de otros bienes y servicios) de los pases en desarrollo y las exportaciones efectivas dependern de muchos otros factores relacionados con la poltica, incluidas las mejoras en infraestructura (sistemas de transporte, redes de energa, riego, etc.), educacin y capacitacin; divulgacin de conocimientos sobre tecnologas de produccin (nuevas) adecuadas y variedades de productos; sistemas de lucha contra las plagas y enfermedades; manejo de la calidad; reformas del sistema reglamentario interno (incluido el sistema de precios agrcolas, el sistema de distribucin, reforma agraria); etc. Estos factores, unidos a un mejor acceso a los mercados en el extranjero y unas mejores polticas comerciales y relacionadas con el mercado en el interior de los pases pueden contribuir a elevar la productividad agrcola (y de otros sectores), los ingresos y el empleo y, por lo menos indirectamente, ayudar a superar los impedimentos ms generales que se oponen al
desarrollo econmico y a la seguridad alimentaria de los pases en desarrollo, inter alia haciendo a esos pases ms interesantes para las inversiones extranjeras directas y aumentando su eficacia (con inclusin de la transferencia de capitales, conocimientos tcnicos, tecnologa y canales de comercializacin), ayuda oficial y asistencia tcnica. PREOCUPACIONES ESPECIALES DE LOS PASES EN DESARROLLO 5.39 Algunos pases en desarrollo se han preocupado por el hecho de que las restricciones impuestas a los instrumentos de poltica permitidos para perseguir objetivos de poltica agrcola les dificulte an ms para conseguir sus objetivos de crecimiento agrcola y seguridad alimentaria en el futuro. Aunque las subvenciones directas a la produccin se limitarn cada vez ms, y queda prohibido el empleo de restricciones cuantitativas sobre las importaciones, no existen restricciones al empleo de medidas de inversin pblica para los fines de desarrollo agrcola y rural. Las subvenciones a las inversiones y a los insumos, medidas ambas empleadas con frecuencia en los pases en desarrollo para fomentar una mayor produccin, siguen estando permitidas a los pases en desarrollo por el Acuerdo de la Ronda Uruguay. 5.40 Bajo muchos aspectos, las reformas realizadas en el mbito de los programas de ajuste estructural (PAE) van mucho ms all de los reajustes que se exigen a los pases en virtud de la Ronda Uruguay. Los programas de ajuste estructural suelen exigir unas reducciones mayores en la proteccin en frontera que las que se exigen en la Ronda Uruguay. Las subvenciones a los factores de produccin y los programas de subvencin a los alimentos de consumo, permitidos en la Ronda Uruguay, han de quedar a menudo recortados en los PAE. Los programas de ajuste estructural suelen exigir adems devaluaciones de la moneda y reformas institucionales tambin, aspectos no abarcados por la Ronda Uruguay. Sin embargo, en general la Ronda Uruguay apuntala las reformas emprendidas por los pases en desarrollo, y ofrece alguna seguridad de mayor acceso al mercado en correspondencia a los riesgos que han asumido o que asumirn al abrirse al mercado. 5.41 No todos los pases en desarrollo compartirn por igual los beneficios previstos que se derivarn de la liberalizacin del comercio mundial. Los PBIDA, en particular, temen la prdida en el valor de las preferencias, unas mayores limitaciones en el aprovechamiento de las nuevas oportunidades comerciales y la posibilidad de unas facturas ms altas por importacin de alimentos. De esas preocupaciones se haca eco la Decisin sobre Medidas Relativas a los Posibles Efectos Negativos del Programa de Reforma en los Pases Menos Adelantados y en los Pases
en Desarrollo Importadores Netos de Productos Alimenticios, que figuran incluidas en el Acta Final de la Ronda Uruguay. Es necesaria la pronta aplicacin de esta decisin. 5.42 No obstante las perspectivas de expandir los ingresos de exportacin, el temor de una brusca baja repentina en el poder adquisitivo de las importaciones constituye la mxima preocupacin de los pases que dependen del comercio para su seguridad alimentaria. El poseer reservas de divisas constituye la mejor garanta de que podrn mantenerse en esos casos los niveles de consumo de alimentos, pero en muchos pases en desarrollo el nivel de esas reservas no basta a esos fines. Una segunda lnea de defensa en esos casos es un fcil acceso a un crdito de rpido desembolso. Un instrumento que aborda este problema es el Servicio de Financiamiento Compensatorio y para Contingencias (CCFF) del FMI, que comprende crdito a plazo medio para las importaciones de cereales. Las retiradas de fondos de dicho Servicio se suman a los recursos de que se dispondra en virtud de otros arreglos del FMI. Sin embargo, se ha utilizado poco el mencionado servicio, debido en parte a que los avatares de los precios haban sido relativamente menores desde el comienzo del elemento cereal a principios de los aos ochenta y al perodo de reembolso relativamente breve de los fondos tomados en prstamo, a los que se cargaba un tipo de inters referido al mercado. Puede tambin darse ayuda a la balanza de pagos mediante arreglos contingentes o ampliados para pases de bajos ingresos en virtud del Servicio Mejorado de Ajustes Estructurales, que ofrece recursos en condiciones de favor. Los arreglos de fondos pueden ofrecer flexibilidad en el caso de sacudidas imprevistas en las relaciones externas de intercambio, tales como aumentos de precios para las importaciones de cereales, mediante la inclusin de un mecanismo para imprevistos y/o mediante un mayor acceso en virtud de los arreglos convenidos. PERSPECTIVAS A LARGO PLAZO 5.43 Mirando al futuro, el reciente anlisis de la FAO supone un constante descenso en el grado de autosuficiencia y un aumento de las necesidades de importacin de los pases en desarrollo en su conjunto, en especial en el sector cerealero, desde el perodo base de 1987-1989 al ao 2010, compensadas por 1989 un incremento de la tasa de autosuficiencia en las economas en transicin y en los otros pases desarrollados (FAO, 1995a). Las necesidades de importacin para el ao 2010 derivan como residuo de las proyecciones de produccin y consumo y estn entonces sujetas a un gran margen de error. Incluso una ligersima diferencia de una dcima del uno por ciento en las tasas
de crecimiento proyectadas puede, a lo largo de un horizonte cronolgico de 20 aos, suponer mucho para el comercio proyectado. Hay otros comentaristas que predicen la necesidad de flujos comerciales mucho mayores, especialmente en el sector de los cereales (Brown y Kane, 1995). Aducen que en las proyecciones de la FAO se infraestiman las limitaciones que van apareciendo sobre el crecimiento de la produccin, como la menor acumulacin de tecnologas no utilizadas de incremento de los rendimientos, la respuesta decreciente de los rendimientos de los cereales al empleo de ms fertilizantes, la necesidad de reducir el bombeo excesivo para riego con objeto de restablecer el equilibrio entre el agua bombeada y la recarga de acuferos, los efectos que tienen en la agricultura la desintegracin social y la inestabilidad poltica, y el efecto que surten en la produccin varias formas de degradacin medioambiental. Si estas limitaciones son en realidad ms vinculantes que las que se presumen en el anlisis de la FAO, los pases en desarrollo se enfrentarn con unas necesidades de importacin mucho mayores y con unos precios de importacin bastante superiores. Las diferencias en estos escenarios de referencia debern tenerse en cuenta a la hora de interpretar las consecuencias de los cambios de poltica en el rgimen del comercio internacional actualmente en curso.
6. Futuros avances en materia de negociaciones comerciales

6.1 El objetivo del rgimen de comercio internacional es favorecer el intercambio mutuo de bienes y servicios para elevar al mximo las oportunidades que tiene cada pas de aprovechar los beneficios que derivan del comercio. Es probable que un rgimen comercial eficaz en este sentido mejore, como subproducto, la seguridad alimentaria mundial y nacional. Al fomentar el crecimiento de los ingresos, ampliar la gama y variedad de los alimentos disponibles a nivel nacional, al difundir los riesgos que derivan de las fluctuaciones de la produccin interna y al hacer posible que la produccin mundial se logre con la mxima eficacia posible, el comercio contribuye a la seguridad alimentaria en cada una de sus dimensiones: acceso, disponibilidad y estabilidad. 6.2 Sin embargo, el comercio internacional acarrea cambio y en toda situacin de cambio hay ganadores y perdedores. La liberalizacin del comercio agrcola ha ido acompaada de inquietudes en el sentido de que los cambios estructurales que acompaan al crecimiento econmico pueden dar lugar a una reduccin de la seguridad alimentaria entre los
pases y hogares muy pobres que no pueden aprovecharse de las nuevas oportunidades; adems, hay temores de que las importaciones de alimentos resulten ms caras, aumente la inestabilidad de los precios mundiales de los alimentos si se reducen los niveles mundiales de existencias, y de que la intensificacin de la produccin agrcola en las regiones de bajo nivel de subvenciones contribuya a una mayor degradacin del medio ambiente en esos pases. Es decir, el comercio puede tambin perjudicar a la seguridad alimentaria en cada una de sus tres dimensiones a saber: acceso, disponibilidad, y estabilidad y sostenibilidad. 6.3 Al negociar una ulterior liberalizacin del comercio, deben comprenderse esas preocupaciones y tomarse las medidas pertinentes para reducir al mnimo sus efectos desfavorables. Se necesitan polticas de apoyo a nivel mundial y nacional para procurar que los beneficios que se derivan del comercio se distribuyan ampliamente y que se explote de lleno el potencial de una mayor seguridad alimentaria. 6.4 La Ronda Uruguay ha hecho avances muy importantes para integrar el comercio agrcola en las disciplinas generales del GATT pero no tanto para reducir efectivamente los obstculos a ese comercio. Incluso hacia finales de este siglo el comercio agrcola seguir estando bastante restringido y aunque parte de l se realizar con aranceles bajos, el nivel medio de los aranceles seguir siendo muchas veces superior a los aplicados en el ramo industrial. En las regiones de costos elevados seguir realizndose excesiva produccin agrcola mientras que los exportadores de costos bajos continuarn teniendo acceso limitado a algunos mercados. Seguirn inexplotados algunos beneficios que puede reportar el comercio aun cuando se aplique plenamente el Acuerdo de la Ronda Uruguay. 6.5 Se ha acordado que las negociaciones para continuar el proceso de reforma tengan lugar un ao antes del final del perodo de aplicacin para los pases desarrollados, es decir, en 1999. En ellas se deber tener en cuenta la experiencia acumulada hasta esa fecha en aplicacin de los compromisos de reduccin; los efectos de los compromisos de reduccin en el comercio agrcola mundial; las preocupaciones no comerciales, el tratamiento especial y diferencial dado a los pases en desarrollo miembros y el objetivo de establecer un sistema de comercio agrcola equitativo y orientado al mercado, y los dems objetivos y preocupaciones que se mencionan en el prembulo de dicho Acuerdo; y cualesquiera otros compromisos que puedan resultar necesarios para conseguir los objetivos a largo plazo antes mencionados.
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Notes
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El deterioro de las relaciones de intercambio es an mayor si se excluye el petrleo. Valorando las importaciones c.i.f y las exportaciones f.o.b.
A los suministros de importacin puede tambin fijrseles un precio demasiado barato en pases con unos tipos de divisa sobrevalorados, en el sentido de que los recursos utilizados para adquirir importaciones hubieran podido dar un mayor rendimiento si se hubieran empleado para cultivar ms productos alimenticios en el pas. 4 Vase el documento correlativo de la CMA de prxima aparicin: La ayuda alimentaria en el fomento de la seguridad alimentaria de carcter sostenible (CMA 96/13). 5 Sin embargo, el mercado del arroz sigue siendo relativamente reducido. El volumen del comercio es de unos 18 millones de toneladas, que representa el 5 por ciento de la produccin. 6 Estos estudios se analizan en Edwards 1993; Greenaway, 1993 y Clarke y Kirkpatrick 1992. 7 Greenaway y Reed (1990), y Edwards (1993) ofrecen anlisis valiosos de muchos de esos estudios. 8 El comercio puede alterar tambin los precios de los alimentos, y ello supone una modificacin de los ingresos reales, especialmente en el caso de aquellas familias que destinan una parte importante de sus ingresos a la compra de alimentos. 9 Los subsidios han contribuido tambin a producir problemas medioambientales en otros sectores, por ejemplo, el sector pesquero. Los gobiernos de los pases tanto desarrollados como en desarrollo han subvencionado la modernizacin y expansin de sus flotas pesqueras, contribuyendo as a una sobrepesca y a una presin excesiva en poblaciones cticas delicadas. 10 En particular, el mandato del Comit comprende el formular recomendaciones apropiadas sobre si se requieren algunas modificaciones de las disposiciones del sistema de comercio multilateral, compatibles con el carcter abierto, equitativo y no discriminatorio del sistema, por lo que respecta en particular a: -la necesidad de normas que aumenten la interaccin positiva entre las medidas comerciales y las medidas ambientales, para la promocin de un desarrollo sostenible, con especial atencin a las necesidades de los pases en desarrollo, y en particular de los menos adelantados; -la evitacin de medidas comerciales proteccionistas y la adhesin a disciplinas multilaterales eficaces que garanticen la capacidad de respuesta del sistema multilateral de comercio a los objetivos ambientales enunciados en el Programa 21 y la Declaracin de Rio sobre Medio Ambiente y Desarrollo; en particular el Principio 12; y; -la vigilancia de las medidas comerciales utilizadas con fines ambientales, de los aspectos relacionados con el comercio que tengan efectos comerciales significativos y de aplicacin efectiva de las disciplinas multilaterales a que estn sometidas esas medidas. 11 Tobey (1991) lleg a la conclusin de que los pases menos desarrollados tenan una cuota de mercado superior al 20 por ciento en slo tres de los cinco cultivos de la lista de cultivos estadounidenses ms contaminadores, a saber, el tabaco, el cacahuete (man) y el sorgo. 12 Aunque en el Artculo XX del GATT se permite a los pases introducir los obstculos comerciales que sean necesarios para proteger el medio ambiente, esto atae al medio ambiente dentro de su propio territorio. 13 Los efectos a largo plazo de estos acuerdos regionales sobre el sistema mundial de comercio es un tema importante. Cabe preguntarse si fuera de esos acuerdos habr incremento o reduccin en el bienestar para los socios comerciales. Podrn considerarse como peldaos en el camino hacia unos acuerdos multilaterales ms amplios o como una amenaza al rgimen multilateral? Debido a que las preferencias regionales en comercio, servicios e insumos de capital entraan necesariamente una discriminacin contra terceros, el temor de los crticos es que conduzcan a una desintegracin de la economa mundial en bloques econmicos proteccionistas. En un reciente estudio de la OMC se sugera que la integracin regional y multilateral son ms bien complementos que alternativas para la consecucin de un comercio ms liberal y abierto. 14 Tambin se han hecho algunos intentos para medir el impacto del Acuerdo General sobre Comercio en los Servicios, pero slo de forma limitada debido a la falta de datos apropiados y de parmetros conexos. 15 La apreciacin de la UNCTAD sobre la reduccin de la pobreza se basa en una relacin estadstica entre la proporcin de los pobres en los pases en desarrollo, el PIB per cpita y una variable de desigualdad de los ingresos, aunque este enfoque infraestima considerablemente el impacto en la pobreza al no tomar en consideracin las respuestas de los pases en desarrollo a las nuevas oportunidades y a los cambios en la estructura econmica que probablemente se producirn a medida que los pases se vayan aprovechando de las nuevas oportunidades. 16 Con arreglo a las modalidades negociadoras de la Ronda Uruguay, los participantes tenan la posibilidad de transformar las medidas en fronteras no arancelarias en aranceles de cuantas
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ms altas que las existentes. Sobre la base de una muestra general de los apndices por pases, un 15 por ciento del total de lneas arancelarias agrcolas estaban sujetas a esa arancelizacin. Dada la flexibilidad propia de las modalidades de arancelizacin, los nuevos aranceles resultantes son en muchos casos muy restrictivos, al igual que las medidas no arancelarias a las que sustituyen. En varios casos, los nuevos aranceles se establecieron en un principio a niveles ms bajos que las medidas sustituidas. Por otra parte, se negociaron cupos arancelarios a unos tipos bajos o menos restrictivos como parte de la arancelizacin tanto para mantener las actuales oportunidades de acceso a las importaciones como para crear nuevas oportunidades cuando el acceso en porcentaje del consumo interno fuera inferior a un umbral mnimo. La forma en que esos contingentes arancelarios son administrados y asignados, lo que es objeto de las disposiciones generales del GATT de 1994, incluidos los requisitos del Artculo XIII sobre la administracin no discriminatoria de esas medidas, constituye el objeto de un anlisis peridico por parte del Comit de Agricultura de la OMC. Las medidas no arancelarias en frontera aplicables a la amplia gama de lneas de productos agrcolas que no fueron objeto de arancel tuvieron que eliminarse en virtud de las nuevas disposiciones de carcter slo arancelario del Acuerdo sobre la Agricultura. Todos los aranceles aplicables a los productos agrcolas, tanto los preexistentes como los nuevos que se derivan de la arancelizacin, han quedado consolidados legalmente y estn siendo objeto de reduccin: los miembros de la OMC del grupo de pases desarrollados, en un promedio del 36 por ciento a lo largo de seis aos, con una reduccin mnima del 15 por ciento; y en el caso de miembros que son pases en desarrollo (salvo los menos adelantados) en dos tercios de esos parmetros, lo que se aplicar a lo largo de diez aos. En virtud de las disposiciones de las modalidades negociadoras sobre trato especial, varios pases en desarrollo han adquirido compromisos en forma de techos arancelarios que han quedado consolidados en sus tipos finales y por lo general no suponen reducciones escalonadas. 17 Sin embargo, algunos experimentos preliminares sobre esta cuestin en que se emplea el modelo alimentario mundial de la FAO no han abonado la conclusin de que la inestabilidad de los precios vaya a ser menor en el futuro (FAO, 1995c). 18 Se reconoce que esta prctica puede ser impugnada por otros miembros de la OMC, ya que el Artculo 4.2 del Acuerdo sobre la Agricultura menciona expresamente los gravmenes variables entre las medidas que no estn permitidas. 19 Vase tambin el documento de la serie CMA de prxima aparicin: Seguridad y asistencia alimentarias (WFS/96/13).
13. Seguridad y asistencia alimentarias

1. Introduccin
1.1 Por seguridad alimentaria, en su sentido ms general, se entiende una situacin en que todas las personas en todo momento tienen acceso a una alimentacin segura y nutritiva para llevar una vida sana y activa. 1.2 La seguridad alimentaria consiste en una vida sin los riesgos de la malnutricin o la muerte por inanicin. El hambre es muestra de inseguridad alimentaria. Para reducir los riesgos del hambre en el futuro han de perseguirse los objetivos de elevar la productividad agrcola y las provisiones de alimentos para afrontar problemas de seguridad alimentaria a largo plazo. Es asimismo necesario afrontar el problema a corto plazo de centenares de millones de personas que padecen hambre hoy y de los que la padecern seguramente maana, mediante programas encaminados a acabar con el hambre actual de forma directa. 1.3El hambre no es slo un efecto de la pobreza, sino que adems la perpeta. Se reconoce hoy da generalmente que la pobreza es la causa radical de la inseguridad alimentaria. A menudo se hace necesario el crecimiento econmico de base amplia para reducir la pobreza y eliminar la inseguridad alimentaria. Sin embargo, se reconoce tambin que aunque hubiera polticas y programas correctos, hay sectores de la poblacin que no se beneficiaran de los programas de reduccin de la pobreza, ni estaran en condiciones de subvenir a su propia seguridad alimentaria. Por consiguiente, habr siempre personas que no podrn en absoluto actuar por s mismas dentro del entorno social y econmico en el que se encuentran1. Aunque se prevea que a nivel mundial la malnutricin disminuya de los ms de 800 millones de personas de hoy da, seguir habiendo centenares de millones de personas desnutridas en los decenios venideros que necesitarn asistencia alimentaria directa. Para muchos de los beneficiarios, esa asistencia ser tambin el mejor instrumento para atenuar su pobreza y mejorar su seguridad alimentaria a largo plazo. 1.4 Por asistencia alimentaria se entiende en este documento todas las medidas que los gobiernos nacionales, a menudo en colaboracin con organizaciones no gubernamentales (ONG) y miembros de la sociedad civil, y con ayuda exterior cuando es necesario, llevan a cabo para mejorar el bienestar nutricional de sus ciudadanos que, en caso contrario, no tendran acceso a una alimentacin suficiente para llevar una vida sana y activa. 1.5 El objetivo de este documento es demostrar que:
La asistencia alimentaria es un instrumento poderoso para aliviar el hambre crnica y sentar las bases de una seguridad alimentaria futura; tambin es importantsima para ahorrar las vidas de personas afectadas por catstrofes y conflictos. La asistencia alimentaria nacional ha sido, y debe seguir siendo, la piedra angular de unos esfuerzos sostenibles para combatir el hambre del mundo, siendo la ayuda alimentaria internacional un mecanismo vital de financiacin complementaria.

Ignorar el hambre actual representa una hipoteca sobre el desarrollo humano y econmico futuro de toda la humanidad. Para la asistencia alimentaria es indispensable la seleccin de beneficiarios con el fin de llegar a los que ms necesitados estn y reducir al mnimo los desincentivos a la produccin y los problemas de desplazamiento de mercados en el caso de que la ayuda alimentaria se preste en productos.
FORMAS DE INSEGURIDAD ALIMENTARIA Y DE HAMBRE2 1.6 Importantes avances por lo que se refiere a la productividad agrcola y al crecimiento econmico en estos ltimos decenios han permitido que el mundo disponga de suministros alimentarios por persona que hoy se hallan en un 18 por ciento por encima de lo que fueron hace tres decenios. Ha habido un desarrollo suficiente de capacidad en los pases exportadores para producir excedentes que cubren la demanda mundial del mercado de alimentos. No obstante, el hambre persiste. A pesar de haber alimentos suficientes para todos a nivel mundial, hay unos 800 millones de personas que siguen sufriendo de desnutricin crnica. La suficiencia de alimentos en sentido global no excluye un hambre grave para hogares y personas con inseguridad alimentaria. 1.7 Las dimensiones, causas y consecuencias del hambre difieren ampliamente. El hambre no presenta unas caractersticas uniformes. Por ello es conveniente hacer una cierta clasificacin de las formas de inseguridad alimentaria. Un mtodo, especialmente til para la cartografa del hambre, es clasificar a los hogares que padecen hambre segn sus caractersticas socioeconmicas. Sin embargo, a la postre el hambre es un problema de personas consideradas individualmente. En este documento se distinguen cuatro categoras principales de personas que padecen hambre.
Pobreza y hambre crnica
1.8El grupo mayor de personas que sufren hambre comprende a los miembros de hogares que tienen ingresos bajos y variables, escasos bienes y pocos conocimientos especializados de valor comercial, y que cuentan con pocas voces poderosas en su defensa: se trata de los que padecen pobreza crnica. La pobreza suele estar asociada con algunas formas de ocupacin, aunque no est limitada en absoluto a ellas. Se incluyen aqu muchos pequeos agricultores, campesinos sin tierras y/o jornaleros, pastores, pequeos pescadores, trabajadores no cualificados en paro y las personas que no pueden encontrar empleo de otra forma. Son personas que pueden encontrarse en pases tanto desarrollados como en desarrollo. Estas personas, cuyo nmero ascenda a 1 300 millones en 1993, ganan menos de un dlar diario (Instituto de Pan para el Mundo, 1996), cantidad de la que gastan en alimentos un 70 por ciento aproximadamente, y viven en una miseria abyecta, donde el hambre est casi siempre presente (PMA, 1995a)3. 1.9 El hambre pertinaz, que se observa ampliamente en los pases de bajos ingresos y con dficit de alimentos (PBIDA), constituye un obstculo para los intentos de eliminar la pobreza, lo que hace que sta se perpete por s misma. El hambre crnica forma parte de un crculo vicioso de productividad e ingresos bajos, mala salud, endeudamiento y malnutricin. El hambre crnica erosiona las inversiones efectuadas en el pasado por las familias vulnerables y pone tambin en peligro sus ingresos futuros. 1.10 Al grupo que se enfrenta con una escasez persistente de caloras se superpone un nmero an mayor de personas que sufren carencia de micronutrientes debida en gran medida a una alimentacin insuficiente. Unos 1 600 millones de personas corren actualmente el riesgo de padecer carencias de yodo, que pueden causar daos cerebrales considerables y cretinismo, adems de bocio. Se estima que casi 500 millones de mujeres sufren anemia ferropnica, que es causa de mala salud y de insuficiencia ponderal del recin nacido. Ms de 200 millones de nios no consumen cantidades suficientes de vitamina A (OMS, 1992; UNICEF, 1995). Esta carencia ocasiona deficiencias fsicas en los nios, as como ceguera, y aumenta el riesgo de muerte por enfermedades comunes. 1.11 Abordar estas carencias de micronutrientes es relativamente barato y muy eficaz frente a su costo, especialmente si se compara con la escala de las intervenciones de emergencia necesarias para responder a problemas de salud generalizados que son resultado de una grave
insuficiencia nutricional. Unos sntomas leves de malnutricin a los que no se preste atencin hoy pueden tener consecuencias catastrficas el da de maana.
El hambre en momentos crticos de la vida
1.12Existe otro grupo de personas que padecen de hambre que comprende a personas que son ms vulnerables que otras en momentos crticos de su vida, entre las que se incluyen a los nios en el vientre de sus madres, los recin nacidos, los nios de corta edad y las mujeres embarazadas o madres lactantes. Los que estn por nacer sufren una carencia de nutrientes si sus madres estn a su vez malnutridas, dado que la programacin de las enfermedades crnicas entre los adultos se inicia con la malnutricin de la mujer durante el embarazo (Hoet, 1995). De hecho, unos 20 millones de nios nacen cada ao con bajo peso, lo que indica malnutricin materna4. El peligro de un nacimiento prematuro, un bajo peso al nacer y un retraso del crecimiento debido a carencias de nutrientes o a problemas de salud representa un obstculo importante para un desarrollo normal durante la infancia. 1.13 Cuando los obstculos en el momento del nacimiento se ven agravados por una falta constante de alimentos, aumenta enormemente el peligro de mortalidad, o como mnimo de crecimiento insuficiente, entre los lactantes y nios de corta edad. Los nios privados de alimentos sern ms pequeos y tendrn ms probabilidades de morir jvenes, ya que es difcil contrarrestar los daos sufridos en los primeros cinco aos de vida (Pollitt et al., 1995). El aumento de la incidencia de las enfermedades tiene efectos negativos ms graves sobre los nios de familias que sufren ya una carencia calrica que entre los hogares donde est garantizada la seguridad alimentaria (Haddad et al., 1995). En cambio, si se erradicara totalmente la malnutricin en el mundo, el riesgo de mortandad entre los lactantes expuestos a enfermedades infecciosas se reducira en ms del 50 por ciento (Pelletier, 1994). Son importantsimas las relaciones existentes entre alimentacin, nutricin y sanidad. A menos que se tomen ya medidas para suprimir la amenaza del hambre, en el ao 2020 habr probablemente unos 200 millones de nios menores de cinco aos con un peso crnicamente inferior al normal (FAO, 1995b; Rosegrant, Agcaoili-Sombilla y Prez, 1995). 1.14 Ahora bien, aun cuando estos nios sobrevivan a una grave malnutricin en una fase inicial de su vida, sern probablemente adultos con carencias y posibles vctimas de futuras situaciones de emergencia. Las madres se expondrn a embarazos ms difciles y darn a luz nios
ms vulnerables desde el punto de vista nutricional, y tanto hombres como mujeres se enfrentarn con obstculos de salud y de productividad y, por tanto, con la carga crnica de la pobreza. En resumen, el hambre engendra hambre. 1.15 Teniendo en cuenta su alcance intergeneracional, cuanto ms dura el hambre ms difcil resulta eliminarla. Las medidas adoptadas para afrontar el hambre que padecen actualmente las madres empobrecidas y sus nios de corta edad tendrn, por tanto, resultados apreciables para la seguridad alimentaria a ms largo plazo. Los nios que padecen de hambre no pueden obtener todos los beneficios posibles de su educacin, aun cuando logren tener acceso a una enseanza oficial. Las mujeres pobres no pueden invertir suficientemente en su futuro ni en el de sus hijos, pues estn totalmente preocupadas por los mltiples problemas que les acarrea el hambre hoy. La inversin en las personas, especialmente en las mujeres y nios vulnerables, representa una preinversin en seguridad alimentaria.
El hambre estacional
1.16 Un tercer grupo que padece el hambre son las personas o los hogares que sufren hambre estacionalmente, relacionada con ciclos de cultivo y recoleccin de productos alimenticios. Son gente que tiene escasas disponibilidades de alimentos slo durante una parte del ao. Los hogares pobres de muchos pases en desarrollo viven a menudo una coincidencia de crestas o puntos mximos en necesidades de trabajo, niveles de infeccin, precios de los alimentos y tipos de inters por prstamos no oficiales, as como momentos de baja en existencias alimentarias, ingesta de alimentos y peso corporal. Esto ocurre durante la temporada de hambre, que suele darse unas pocas semanas antes de una nueva recoleccin en la mayora de los pases de rgimen pluviomtrico unimodal. Este fenmeno peridico, que no slo es climtico sino tambin de carcter econmico por cuanto los pobres sufren de unas relaciones de intercambio perjudiciales mientras que los ricos estn en condiciones de explotar esas fluctuaciones en beneficio propio, representa un obstculo para el desarrollo de los sectores pobres de las economas. El tener que superar este perodo y sus efectos perjudiciales en la seguridad alimentaria de los hogares impide a los pobres adoptar innovaciones ms arriesgadas pero posiblemente ms rentables.
Hambre aguda
1.17 El cuarto grupo de personas que padecen hambre incluye a las que se enfrentan con un hambre aguda debida a crisis humanitarias. Cuando la causa del hambre aguda es una catstrofe natural, como por ejemplo una sequa o una plaga de langosta, es necesario que las medidas adoptadas para prestar asistencia a las personas en las zonas donde viven a fin de proteger sus medios de subsistencia sean rpidas. Sin esa respuesta rpida, las prdidas de vidas y bienes productivos, como consecuencia de las ventas de tierras y ganado y el consumo de semillas para garantizar la supervivencia, pueden determinar una erosin a largo plazo del potencial de desarrollo de regiones enteras. Por ejemplo, si bien la respuesta oportuna a la sequa excepcional que se produjo en Africa meridional en 1991/92 logr impedir una mortalidad generalizada a causa de la hambruna, la sequa alcanz tales dimensiones que innumerables hogares perdieron muchos de sus bienes productivos y para sobrevivir a la crisis agotaron las reservas que haban acumulado con sus ingresos. 1.18 Los desplazamientos asociados con los conflictos, causa inmediata de casi todas las crisis de principios del decenio de 1990, agravan los problemas ocasionados por el hambre. El nmero de refugiados y de personas desplazadas internamente tan slo como consecuencia de estos conflictos pas de un milln en 1970 a 50 millones en 1995. Los disturbios civiles o internacionales obligan a menudo a las personas que padecen hambre a abandonar sus hogares. En estas situaciones, llamadas situaciones complejas de emergencia, personas inocentes se ven a menudo desarraigadas de sus hogares; pierden casi todas sus posesiones y se enfrentan a meses y tal vez aos de miseria, e incluso a la muerte. Para estas personas, estimadas en casi 42 millones en 1996 (Instituto de Pan para el Mundo, 1996), la supervivencia prevalece sobre cualquier idea de desarrollo a largo plazo. Los pases que tienen el mayor nmero de personas en situacin de crisis son: Afganistn y Sudn (4 millones cada uno), Bosnia y Herzegovina (3,7 millones), Etiopa (3-4 millones), Angola y Rwanda (2,5 millones cada uno), Sierra Leona (1,8 millones), Liberia (1,5 millones), Iraq (las estimaciones van de 1,3 millones a 4 millones) y Eritrea, Hait, Somalia y Tayikistn (1 milln cada uno). LA GEOGRAFA DEL HAMBRE 1.19 Ninguna parte del mundo es inmune al hambre cuando la situacin se presta a fallos en el acceso a alimentos suficientes, nutritivos y seguros. Esto es verdad para el hambre aguda, segn se define ms
arriba, pero tambin lo es para el hambre crnica. Gente que sufre de hambre la hay en pases tanto ricos como pobres; en los pases exportadores netos de alimentos lo mismo que en los importadores netos de stos; en regiones templadas as como en las tropicales. En el interior de los pases, quienes sufren hambre pueden encontrarse entre los propietarios rurales de tierras y los que no tienen tierras y estn desempleados; entre los funcionarios pblicos y los recin llegados a los barrios miserables de las ciudades; y entre los hogares, estn stos encabezados por hombres o por mujeres. Mucho depende de la condicin socioeconmica de los hogares y de las personas, siendo probablemente ms inseguros en alimentos los que tienen bajos ingresos. Los esfuerzos que a nivel nacional e internacional se desplieguen para aliviar la inseguridad alimentaria deben llegar a los que padecen hambre donde quiera que se encuentren. 1.20 Reflejando a menudo la geografa de la pobreza, los que padecen hambre crnica suelen estar concentrados en determinadas regiones geogrficas, pases, zonas de pases y partes de ciudades donde los ingresos son bajos. Resulta as que los pases con una elevada dependencia de la agricultura (que suelen ser tambin PBIDA) tienen con frecuencia una concentracin de gente que sufre hambre superior a la de otros pases. Dentro de los PBIDA, las cifras absolutas de personas con inseguridad alimentaria suelen ser altas en las zonas rurales donde se halla ubicada la mayor parte de la poblacin, si bien la proporcin en las zonas urbanas puede ser tan alta o mayor y cabe que aumente por una migracin rpida del campo a la ciudad. Dentro de las zonas rurales, los trabajadores sin tierras y los que disponen de pocas tierras suelen ser ms pobres y ms inseguros, alimentariamente hablando, que los grupos con tierras suficientes. Los barrios miserables de las ciudades y los ghettos, sobre todo en los pases en desarrollo, pero no exclusivamente en ellos, suelen tener una mayor concentracin de personas con inseguridad alimentaria que los barrios de las ciudades donde viven los ricos. Se estima que casi el 42 por ciento de la poblacin urbana del Africa al sur del Sahara, un 23 por ciento en Asia, casi un 27 por ciento en Amrica Latina y ms del 34 por ciento en el Cercano Oriente y Africa del Norte viven por debajo de las lneas oficiales de pobreza y estn expuestos a la muerte por inanicin (Instituto de Pan para el Mundo, 1996). Como quiera que la tasa de crecimiento de la pobreza urbana es superior a la rural, la pobreza y el hambre en las zonas urbanas asumir, segn es de prever, unas proporciones an mayores a medida que siga aumentando la urbanizacin al ndice espectacular de un milln de personas a la semana en todo el mundo.
1.21 De acuerdo con las actitudes predominantes en cuanto a la distribucin y control de los recursos de una comunidad, algunos miembros de esa comunidad (como los hogares encabezados por mujeres en algunas sociedades) pueden ser ms vulnerables al hambre que otros. 1.22 Por lo que respecta a las regiones geogrficas, el mayor nmero de personas que padecen carencias alimentarias se encuentran actualmente en Asia. El nmero de personas que no cubren sus necesidades mnimas de alimentos en Asia meridional y oriental se estima en ms de 500 millones, cifra equivalente al 18 por ciento de la poblacin de la regin (CAC/SCN, 1993; FAO, 1995a) y al 67 por ciento de la poblacin total que sufre desnutricin crnica en el mundo en desarrollo. Asia meridional por s sola alberga ms del 58 por ciento de los nios desnutridos del mundo y casi el 60 por ciento de los 215 millones de nios con retraso de crecimiento que hay en el mundo (FAO, 1996a). Por otra parte, si se mide la incidencia de la desnutricin en nmero absoluto de personas afectadas, es probable que sta siga siendo elevada en Asia meridional debido a las constantes tasas altas de crecimiento demogrfico (acompaadas por una urbanizacin creciente) y a una disminucin del ritmo de crecimiento de la produccin de alimentos. 1.23 El hambre y la pobreza han aumentado en partes de Amrica Latina y el Caribe en la poca del reajuste estructural de los aos ochenta. La FAO (1995a) estima que el nmero de personas que sufren desnutricin crnica ha pasado de 46 millones en torno a 1980 a ms de 60 millones a principios de los aos noventa; lo que representa el 14 por ciento de la poblacin. Se prevn grandes mejoras en las tasas de malnutricin de esta regin durante los prximos decenios, pues se trata de una regin relativamente prspera, que disfruta por lo general de unas mejores infraestructuras institucionales y de mercado. 1.24 El Africa subsahariana es la zona que suscita ms preocupacin. Ms de 200 millones (sobre el 40 por ciento) de la poblacin de la regin sufre de malnutricin crnica. Por otra parte, la intensidad del hambre (el grado en que la ingesta alimentaria efectiva de las personas desnutridas est por debajo de las necesidades medias nacionales por persona de la poblacin, expresada en porcentaje) ha aumentado en el Africa subsahariana mientras que a nivel mundial ha bajado a la mitad (del 10 por ciento al 5 por ciento) en los 20 aos que van desde 1970. El crecimiento de la pobreza, la deuda, las desfavorables relaciones de intercambio, los descensos en la produccin nacional por persona, las altas tasas de fecundidad, las calamidades naturales y el problema
creciente de situaciones de emergencia que desplazan a enormes muchedumbres y que caracterizan a gran parte de la regin, son factores todos ellos que han contribuido al empeoramiento rpido de la situacin de la seguridad alimentaria en esa regin. 1.25Aunque la mayora de las personas que padecen hambre se encuentran en los pases en desarrollo, el hambre, que no conoce fronteras nacionales, tambin se da en las sociedades ms opulentas. El nmero de personas que sufren de hambre en los Estados Unidos de Amrica5, por ejemplo, ha aumentado efectivamente en un 50 por ciento entre 1985 y 1990, ao en el que se estimaban en unos 30 millones (12 por ciento de la poblacin). En el Canad, parece ser que sufren hambre unos 2,5 millones de personas (8,6 por ciento de la poblacin). Uno de cada ocho australianos (unos 2 millones de personas) sufren tambin de hambre (Instituto de Pan para el Mundo, 1996). No obstante, el hambre que se padece en los pases ricos no es tan grave ni est tan extendida como en los pases en desarrollo. NIVELES ACTUALES DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y COMETIDO DE LA AYUDA ALIMENTARIA 1.26 El hambre persiste en una poca en que con la produccin mundial de alimentos se podra satisfacer las necesidades de todos los habitantes del planeta. Las disponibilidades actuales de alimentos en el mundo se estimaban en 2 710 caloras por persona y da en 1990-1992, respecto de las 2 300 caloras en 1961-1963. Por otra parte, la proporcin de personas con un consumo insuficiente de energa alimentaria ha bajado en todas las regiones, con excepcin del Africa al sur del Sahara. Para el ao 2010, la disponibilidad de alimentos por persona debera llegar a las 2 860 caloras. Segn proyecciones, para el 2010, incluso los pases en desarrollo como grupo, habrn alcanzado unas disponibilidades por persona de 2 730 caloras, lo que significa un aumento respecto de las 2 520 de 1990-1992 y de las 1 960 en 19611963. 1.27 Al propio tiempo que se ha logrado un avance imponente en el aumento de la seguridad alimentaria, como lo indica la disponibilidad media de caloras por persona, ese avance ha sido desigual dentro y entre los pases y regiones, quedando un nmero inaceptablemente alto de personas desnutridas o con inseguridad alimentaria. 1.28 La asistencia alimentaria mejora el bienestar de los que padecen hambre crnica. Para las personas que se han visto afectadas por situaciones de emergencia, como catstrofes naturales y crisis
provocadas por el hombre, la asistencia alimentaria ha sido tradicionalmente, y sigue siendo, la nica esperanza de supervivencia. 1.29 Hay muchas modalidades de asistencia alimentaria. Las directas comprenden bonos de ayuda social alimentaria, tiendas de suministro de raciones, tiendas de precios justos, comedores populares, bolsas de alimentos en centros sanitarios, cupones de alimentos, almuerzos escolares, comedores especiales y programas de alimentos por trabajo; se sostienen con ayuda alimentaria y con dinero de procedencia internacional, fondos pblicos, ONG o beneficencia privada. Entre las formas indirectas cabe enumerar la educacin nutricional, las polticas relacionadas con las existencias de reservas alimentarias, y un entorno poltico favorable (que comprende, entre otras cosas, poltica de precios, poltica comercial, poltica de cambio de divisas y poltica de intercambio). Todas estas formas de asistencia alimentaria pretenden suministrar alimentos gratuitos o subvencionados a un sector o sectores seleccionados de la poblacin. Mientras que con la ayuda alimentaria internacional se financian algunas modalidades directas de ayuda alimentaria, las formas indirectas de ayuda son en su mayora, aunque no exclusivamente, de la incumbencia de los gobiernos de los distintos pases, proporcionando la comunidad internacional el entorno que lo hace posible. 1.30 El hecho de que tantas personas sigan padeciendo de desnutricin crnica, da a entender sin embargo, entre otras cosas, que tal vez no se haya proporcionado suficiente asistencia y/o que sta no haya sido lo suficientemente eficaz para eliminar o atenuar considerablemente ese tipo de hambre. El descenso reciente de los niveles de asistencia alimentaria nacional a menudo como parte de programas de ajuste estructural (PAE) en los pases en desarrollo y de las limitaciones de carcter fiscal en los pases desarrollados, acompaadas por reducciones de induccin poltica y econmica en el volumen de ayuda alimentaria internacional y los cambios en su estructura, no son de buen augurio para los que padecen hambre crnica. Si se quieren utilizar de la mejor forma posible los recursos a disposicin, ser indispensable una seleccin eficaz de toda la asistencia alimentaria de suerte que llegue al nmero mximo de beneficiarios que se pretende alcanzar con perturbaciones o desplazamientos de mercado mnimos. 1.31 En el siguiente captulo se trata de algunas modalidades de asistencia alimentaria de que se sirven las administraciones nacionales o locales, con frecuencia en colaboracin con las ONG, la sociedad civil y la comunidad internacional.
2. Asistencia alimentaria para sostner y mejorar las vidas

BASE DE LA ASISTENCIA ALIMENTARIA 2.1 A los gobiernos nacionales incumbe la responsabilidad de asegurar que todos sus ciudadanos tengan seguridad alimentaria. Aunque en las declaraciones internacionales6 en que se afirma el derecho a los alimentos no se da por supuesto que los estados sean responsables de satisfacer directamente las necesidades de los particulares por lo que se refiere a los alimentos y al derecho a ellos, el Estado est obligado a coadyuvar los esfuerzos individuales para atender a las necesidades alimentarias creando un entorno que permita a toda su poblacin alcanzar la seguridad alimentaria. En definitiva, ser entonces con polticas que ayuden a la generacin de ingresos mediante, por ejemplo, la creacin y el mantenimiento del empleo en el sector agropecuario, donde vive la mayora de las personas pobres en los pases en desarrollo, as como en los sectores oficiales y oficiosos, que se asegurar a medio y largo plazo una reduccin de la pobreza y una seguridad alimentaria sostenible. Un desarrollo de base amplia no slo produce un aumento de los ingresos por persona que alivia la malnutricin crnica sino que lleva consigo tambin infraestructuras para el transporte, el comercio y el almacenamiento que facilitan una respuesta ms rpida a carencias transitorias de alimentos (Gerrard, 1986). 2.2 Sin embargo, cuando las personas no disponen de la capacidad necesaria para satisfacer sus necesidades de alimentos por razones que estn fuera de su alcance (como edad, invalidez, prdida de ingresos, caresta, calamidades o discriminacin), el derecho a los alimentos entraa que el estado ha de proporcionar materialmente esos alimentos (Pinstrup-Andersen, Nygaard y Ratta, 1995) o los medios para obtenerlos. 2.3En consonancia con sus obligaciones, la mayora de los gobiernos han proporcionado efectivamente, o han tratado de hacerlo, asistencia alimentaria a aqullos que no estn en condiciones de subvenir a su propia alimentacin. Los recursos suministrados a travs de la ayuda alimentaria internacional han servido para complementar los recursos nacionales cuando stos ltimos han resultado insuficientes. Incluso entonces, los programas nacionales de asistencia alimentaria han sido el vehculo para hacer llegar la ayuda alimentaria a los pobres7.
ASISTENCIA ALIMENTARIA PARA EL DESARROLLO HUMANO 2.4 El hambre est ntegramente ligada a otras condiciones que limitan las posibilidades humanas: insuficiente saneamiento e higiene, analfabetismo, carencia de servicios de educacin y falta de acceso a la asistencia sanitaria8. La ayuda alimentaria selectiva, como los alimentos nutritivos que se reparten en centros pertinentes, no slo responde al hambre inmediata sino que tambin conduce a madres y nios vulnerables a los dispensarios, fomenta y posibilita la asistencia de las mujeres pobres a cursos de alfabetizacin y de salud reproductiva, persuade a los padres a dejar que sus hijas vayan a la escuela, sirve de apoyo a las comunidades que desean crear servicios mejores de suministro de agua y sanitarios, y mejora la calidad y el alcance de la educacin nutricional. La asistencia alimentaria, empleada as, representa una preinversin en potencial humano, una forma de permitir que los pobres se beneficien de la asistencia nacional y externa, al propio tiempo que se evitan los riesgos de una dependencia a largo plazo. ASISTENCIA ALIMENTARIA PARA AUMENTAR LA PRODUCCIN AGRCOLA Y GENERAR INGRESOS 2.5 Seguir habiendo un problema alimentario mundial hasta que ciertas porciones de la poblacin no ganen lo suficiente para adquirir todos los alimentos que precisan para satisfacer sus necesidades. Para la mayora de estas personas (especialmente las que se hallan en zonas rurales con pocas fuentes alternativas de ingresos), la agricultura representa el mejor camino, y muchas veces el nico, para aliviar la inseguridad alimentaria. En primer trmino, la agricultura proporciona los medios para producir alimentos en la cantidad y de la calidad deseadas; y en segundo lugar, procura empleo e ingresos a los pobres, aumentando as su capacidad para comprar alimentos9. 2.6 La asistencia alimentaria puede ser un factor catalizador para aumentar la productividad agrcola tanto en el subsector alimentario como en el de exportacin. La desnutricin provoca prdidas importantes de productividad a causa del menor rendimiento en el trabajo y decisiones ineficaces o poco efectivas para la obtencin de ingresos, concebidas para superar las limitaciones en materia de disponibilidad de alimentos y de acceso a los mismos. Al dar va libre al potencial de recursos humanos, la produccin agrcola puede aumentar y la asignacin de los recursos familiares puede ser ms eficaz.
2.7 Es frecuente que los agricultores en muchos pases en desarrollo, cuando tropiezan con una necesidad urgente de efectivo (para adquirir distintos tipos de alimentos o reembolsar prstamos), vendan parte de sus insuficientes suministros de alimentos. Hay quienes incluso venden lo que hubieran debido guardar para semillas de la temporada siguiente. As pues, puede conseguirse una seguridad alimentaria temporal a expensas de deshacerse de bienes sustanciales y de un endeudamiento futuro. Un hogar que utiliza casi todos sus recursos para lograr una seguridad alimentaria presente se expone a ser muy vulnerable a una inseguridad alimentaria en el futuro. La asistencia alimentaria, en esos casos, evita la necesidad de que vendan sus escasos bienes, sus existencias alimentarias y semillas, asegurando as una mejor produccin en la temporada siguiente. 2.8 La agricultura no se limita, desde luego, a las zonas rurales. Cada da ms la agricultura urbana (y periurbana) ha ido ganando terreno como fuente de ingresos suplementarios para un gran nmero de habitantes de las ciudades. El suministro de ayuda alimentaria a la gente pobre de las zonas urbanas puede reforzar an ms el crecimiento de la agricultura de signo urbano y ayudar a reducir su inseguridad alimentaria. 2.9 La asistencia alimentaria empleada dentro del marco de programas de obras pblicas, que comprenden alimentos por trabajo (Recuadro 1), puede fomentar el desarrollo de obras de infraestructura (como redes de conservacin de agua y riego, caminos rurales y estructuras comerciales), lo que a menudo constituye una condicin necesaria para mejorar la produccin agrcola. Adems, a travs de programas de obras pblicas, los campesinos aprenden y asimilan conocimientos que luego son tiles para generar ingresos con los que complementar o sustituir las entradas agrcolas.
Recuadro 1 LA ASISTENCIA ALIMENTARIA Y LOS PROGRAMAS DE OBRAS PUBLICAS

Mediante la asistencia alimentaria se pueden respaldar actividades que redundan en beneficio directo de las personas en situacin alimentaria muy insegura que viven en zonas deficitarias de alimentos, muchas veces como recurso salarial que transfiere ingresos a travs de programas de
mano de obra intensiva. Los programas de obras pblicas con mano de obra intensiva sirven para proporcionar empleo a grupos vulnerables para que puedan ganarse as el sustento. Al ser intervenciones muy a corto plazo, se prestan de forma especial para el perodo que sigue inmediatamente a una situacin de emergencia as como con fines de rehabilitacin y desarrollo. Para que los programas de obras pblicas sean eficaces, cuando con ellos se pretenden fines de rehabilitacin y desarrollo: han de producir ingresos para los grupos a los que estn destinados (los hogares de bajos ingresos o los damnificados por situaciones de emergencia); deben ser de escala suficiente para dar una contribucin considerable a los hogares de bajos ingresos; deben contribuir a la capacidad a medio plazo de los grupos vulnerables para cubrir sus necesidades bsicas, aumentando sus oportunidades de empleo y/o productividad, o aumentando el capital social correspondiente; deben asegurar que el costo por puesto de trabajo sea razonable, atribuyendo gran parte de los costos totales a salarios; y deben ser inversiones que valgan la pena en el sentido de elevar el potencial productivo a largo plazo y han de tener unas tasas de rendimiento econmico comparables a otros tipos de proyectos.
Los planes de obras pblicas han proporcionado un volumen enorme de empleo. En general, este empleo lo han asegurado trabajadores de bajos ingresos (la poblacin-objetivo). Por ejemplo, el Programa Kabupaten de Indonesia (1970-1973) cre casi un milln de puestos de trabajo, de los cuales ms de la mitad fueron para trabajadores eventuales sin tierras. El Plan de Garanta del Empleo de Maharashtra, en la India, emple a 800 000 trabajadores en 1978/79, que en su mayor parte eran trabajadores sin tierras y agricultores marginales. En Tanzana, un programa especial de obras pblicas depar empleo para 864 personas/da (1980-1982) y para otros 54 millones de personas/da mediante planes de autoayuda, entre pequeos agricultores (Cornia, Jolly y Stewart, 1987). Hay una serie de planes que comprenden normalmente la creacin de capital social en zonas de bajos ingresos,
que a la larga sern de beneficio para la poblacin pobre. Por ejemplo, un plan en Tamil Nadu (India) inclua la construccin de 19 pozos comunitarios, 26 edificios para escuelas y cuatro campos de recreo. Un programa de Sierra Leona comprenda la construccin de escuelas primarias y centros de salud. El Programa para zonas propensas a la sequa en la India tiene un doble objetivo: contribuir a mantener los ingresos y mejorar la infraestructura y las explotaciones para aumentar la productividad a largo plazo y reducir la vulnerabilidad a la sequa. La asistencia alimentaria en forma de dinero permite a los participantes de los programas de obras pblicas ser retribuidos con salarios en efectivo, que sirven de por s para aliviar la pobreza y contribuir a mejorar la seguridad alimentaria. Sin embargo, a los participantes tambin se les puede pagar directamente en forma de alimentos (alimentos por trabajo). Los programas de alimentos por trabajo constituyen probablemente los mejores ejemplos de utilizacin de la asistencia alimentaria para crear activos y reducir directamente el hambre crnica. En Burkina Faso, el programa de alimentos por trabajo es el mayor que existe en ese pas. Son programas especialmente convenientes cuando los problemas de suministro alimentario constituyen la causa fundamental de descenso de los ingresos y de la prdida de acceso a los alimentos. Hay que procurar no utilizar los alimentos como pago a los trabajadores en regiones donde haya un excedente agrcola o los mercados de alimentos funcionen bien. Un salario pagado en alimentos sera poco apropiado pues tendra un efecto deprimente en los precios locales, y podra colapsar los suministros locales y comprometer la seguridad alimentaria futura. La financiacin de los planes de obras pblicas puede variar de un 100 por cien de financiacin nacional (p. ej., el Plan de garanta del empleo en Maharashtra, India, y el Programa indonesio de Kabupaten) a una dependencia completa de fondos de fuera (como los programas especiales de obras pblicas en Sierra Leona y Tanzana). Se utiliza la ayuda alimentaria procedente
del exterior en pagos directos a los trabajadores (p. ej., el Proyecto Sharmaden de Sri Lanka) y a veces indirectamente mediante fondos obtenidos con la venta de la ayuda alimentaria (p. ej., el Programa de Bangladesh en los aos sesenta). Los requisitos para trabajar en alimentos por trabajo y otros programas de obras pblicas excluyen a los muy jvenes, a los muy ancianos, a los incapacitados y a algunos padres solos que han de cuidar de sus hijos. Para estas personas, la entrega directa de dinero o de alimentos es la mejor forma de aliviar su pobreza y su hambre. 2.10 Por otro lado, los mecanismos de asistencia alimentaria, incluida la distribucin efectiva de alimentos, especialmente si se deja en manos del sector privado, pueden ser de por s una actividad generadora de ingresos. Aun cuando la distribucin se halle en manos pblicas, proporciona empleo a una parte de la poblacin. 2.11 La asistencia alimentaria, si se destina juiciosamente, puede reducir el costo de oportunidad de una produccin de no subsistencia, y puede fomentar la diversificacin fuera de la produccin alimentaria de subsistencia y fomentar el crecimiento de los ingresos en zonas que no se prestan a la produccin de alimentos. El consiguiente aumento de los ingresos se traducira en una mayor demanda efectiva de productos alimenticios y servira de acicate al crecimiento de la produccin de alimentos en zonas donde ello sea una opcin eficaz. 2.12 Mientras que la agricultura proporciona empleo e ingresos a la mayora de las personas que sufren hambre de las zonas rurales y a una proporcin cada vez ms considerable de los que viven en zonas urbanas, hay grandes grupos de personas que padecen el hambre en zonas urbanas de pases pobres y ricos, as como en zonas rurales de algunos pases, para las cuales la agricultura no representa una fuente importante de ingresos, ni mucho menos. Para esas personas los esfuerzos por crear un empleo de base no agrcola (p. ej., mediante programas de obras del sector pblico) son de importancia crucial para que los pobres actuales puedan generar ingresos y mejorar su seguridad alimentaria. LA ASISTENCIA ALIMENTARIA Y LA MUJER: MEJORA DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA FAMILIAR
2.13 Las mujeres son parte esencial de la solucin que ha de darse al hambre (Quisumbing et al., 1995). Cargan con una parte importante de las responsabilidades que supone la seguridad alimentaria familiar, y la experiencia ha demostrado que los recursos que se hallan en manos de las mujeres tienen a menudo un mayor beneficio nutricional para los hijos que cuando esos mismos recursos estn controlados por los hombres. Segn Pena, Webb y Haddad (1994), las mujeres gastan con ms probabilidad que el hombre un determinado volumen de ingresos en alimentos para la familia. De ah que los medios que se deparen a la mujer representen recursos para la seguridad alimentaria. Un buen desarrollo para la mujer no se detiene en la propia mujer: es de beneficio para todos los hogares y para comunidades enteras. 2.14 La asistencia alimentaria, como uno de varios recursos que favorecen un cambio positivo entre los hogares que padecen hambre, llega muchas veces mejor a las mujeres que padecen hambre que las corrientes de capital que constituyen cerca del 95 por ciento de la asistencia total al desarrollo. Las posibilidades de que la asistencia alimentaria aproveche a las mujeres necesitadas son grandes. Los alimentos suministrados como salarios o como incentivos para participar en actividades de obtencin de ingresos o capacitacin pueden llegar a la mujer en hogares con inseguridad alimentaria y que, de no ser as, queda a menudo excluida de proyectos que ofrecen recursos en dinero. Asimismo, el suministro de productos alimenticios bsicos o de menor calidad como pago total o parcial de actividades de proyectos sirve de incentivo para aqullas que son generalmente los miembros ms necesitados de una comunidad. La ayuda alimentaria es un tipo de ventanilla de recursos para la mujer y para otras personas entre las ms pobres. AYUDA DIRECTA A LOS QUE PADECEN HAMBRE CRNICA 2.15 La asistencia alimentaria directa abarca programas de transferencia de ingresos y alimentacin directa. La mayora de los pases utilizan una combinacin de estas modalidades directas de asistencia alimentaria y otras formas indirectas, como la educacin nutricional y polticas macroeconmicas que influyen en los precios y, por consiguiente, en el consumo de alimentos.
Programas de transferencia de ingresos
2.16Visto que los gastos en alimentos representan ms del 80 por ciento de los gastos totales para las familias ms pobres de los pases en desarrollo y constituyen una partida presupuestaria importante
tambin para gente de ingresos superiores y medianos, y que suponen una proporcin considerable de los gastos totales entre los pobres incluso en pases desarrollados, en la mayora de los programas de asistencia alimentaria se han incorporado transferencias de ingresos para las personas que sufren hambre y para las que estn expuestas al riesgo del hambre. Estos programas reducen el coste de los alimentos para los beneficiarios (transferencias vinculadas a alimentos) y proveen a un mayor consumo alimentario de aquellas personas con ingresos bajos (ingresos en dinero y transferencias relacionadas con alimentos). Los programas de transferencia de ingresos10 son ms fciles y rpidos que los de generacin de ingresos, como son los programas de empleo en obras pblicas. 2.17 Las transferencias de ingresos en dinero pueden consistir en un apoyo directo a los ingresos, como la ayuda en los Estados Unidos de Amrica para las Familias con Nios a Cargo, que proporciona un sostenimiento de los ingresos de los hogares con entradas muy bajas y nios menores de 18 aos, o pueden consistir en dinero por trabajo como el Plan de Garanta de Empleo en Maharashtra, en la India. Las transferencias de ingresos en dinero se basan en el supuesto de que la inseguridad alimentaria es un problema de falta de acceso debido a la carencia de ingresos. Son tiles para aliviar el hambre crnica pero menos eficaces en las situaciones de emergencia, en que los suministros de alimentos son un problema. Las transferencias de ingresos en dinero son fciles de aplicar cuando son adecuadamente selectivas, permiten a los beneficiarios decidir qu cantidad destinar y a qu tipo de alimentos, y sus repercusiones son menos perjudiciales para los sistemas de produccin de alimentos. Sin embargo, cuando las transferencias de ingresos en dinero no estn destinadas con exactitud a un objetivo, pueden socavar los incentivos para el trabajo, especialmente cuando las transferencias son superiores a los salarios reales vigentes, y pueden ser un motivo para que la gente no ahorre ni tenga otros bienes cuya posesin le impedira participar en los programas. En pocas palabras, los programas de transferencia de ingresos en efectivo pueden dar lugar a una mayor dependencia de la asistencia social. Cuando exista este riesgo deber hacerse todo lo posible por que las transferencias en dinero estn vinculadas al desarrollo humano, de manera que los salarios previstos de las personas que se benefician de los programas puedan ser mayores. 2.18 Los programas de transferencia de ingresos vinculados a alimentos son intentos de transferir ingresos a familias o personas de gruposobjetivo bajo forma de poder adquisitivo de alimentos con objeto de asegurar que aumenten las ingestas alimentarias. Estos programas
adoptan muchas modalidades, siendo las ms comunes los cupones de alimentos y las tiendas de suministro de raciones. Son programas tiles para luchar contra el hambre crnica. La tesis principal para transferir ingresos ligados a los alimentos, en lugar de dinero simplemente, es que una gran parte de los ingresos adicionales se gastan en alimentos (al haber una mayor propensin marginal a consumir alimentos) cuando se transfieren ingresos ligados a alimentos, mientras que ello no ocurre cuando la transferencia consiste en una entrada en dinero. Adems, los grupos de poblacin en condiciones ms aventajadas por lo general prefieren apoyar transferencias de ingresos destinadas a aliviar la miseria humana manifiesta, como la malnutricin extrema y muy aparente, en lugar de transferencias generales de ingresos, respecto de las cuales las decisiones de gastos se dejan en manos de los hogares beneficiarios. Los Estados Unidos de Amrica (Recuadro 2) figuran entre los muchos pases que utilizan planes de transferencia de ingresos ligados a alimentos como forma de asistencia alimentaria.
Recuadro 2 HACIENDO FRENTE AL HAMBRE EN LOS ESTADOS UNIDOS DE AMERICA

Segn estimaciones, el nmero de personas que padecan hambre en los Estados Unidos, que es el pas ms rico del mundo, ascenda a 30 millones en 1990, respecto de los 20 millones de 1985 (Primera Hambre Mundial, citado en el Instituto de Pan para el Mundo, 1996). Casi una tercera parte de todos los nios menores de 12 aos (13,6 millones en total) padecen hambre o corren el riesgo de padecerla (Instituto de Pan para el Mundo, 1996).
El Gobierno estadounidense ha elaborado una enrgica respuesta programtica a los problemas de la inseguridad alimentaria nacional. En los aos treinta comenz la moderna asistencia alimentaria federal. El Departamento de Agricultura de los Estados Unidos (USDA), que es el vehculo principal de la asistencia alimentaria federal, administra 16 programas de ayuda alimentaria, cuyos objetivos son mejorar el estado nutricional dando acceso a una alimentacin ms nutritiva, mejorar los hbitos alimentarios de los nios del pas, y ayudar a los agricultores estadounidenses al
proporcionar un mercado para la distribucin de alimentos que compran las autoridades encargadas de la ayuda a los agricultores (USDA, 1996). Los programas de nutricin atienden actualmente a un promedio de ms de 45 millones de personas por mes, es decir, uno de cada cinco habitantes. El Programa de Cupones de Alimentos atiende por s solo a casi 27 millones de personas cada mes, siendo ms de la mitad de ellas nios, y otro siete por ciento, ancianos. El citado Departamento trabaja en colaboracin con los estados en todos sus programas. El gobierno federal sufraga por lo general los costos de los alimentos para los programas y comparte los gastos administrativos con los estados. Los estados son responsables de determinar la admisibilidad de las personas necesitadas para participar en los programas, as como la prestacin de servicios. Los desembolsos que se hacen en programas de asistencia alimentaria del USDA ascendieron a casi 38 000 millones de dlares en el ejercicio econmico de 1995. Estos programas de asistencia alimentaria, concebidos como red de seguridad para ayudar a cubrir las necesidades nutricionales bsicas de las personas de bajos ingresos que renen las condiciones pertinentes, adoptan varias formas, que se diferencian por tamao, tipo de beneficio y poblacin destinataria. Tres programas, el de Cupones de Alimentos, el Programa Nacional de Almuerzos Escolares, y el Programa Especial de Alimentacin Complementaria para las Mujeres, los Nios de Pecho y los Nios de Corta Edad, representan el 88 por ciento de los desembolsos totales en asistencia alimentaria. La piedra angular de los programas de asistencia alimentaria del Departamento, que es el Programa de Cupones de Alimentos, sirve para complementar el poder adquisitivo de alimentos de los hogares de bajos ingresos con derecho a ellos, distribuyendo sus beneficios mensuales mediante cupones o tarjetas electrnicas de transferencia de beneficios que se pueden canjear en las tiendas minoristas de alimentos autorizadas. El Programa de Cupones de Alimentos, que
constituye un derecho desde 1974 en el sentido de que toda persona que rena las condiciones necesarias tiene derecho a los cupones de alimentos, es el nico de los programas de nutricin destinado a cubrir las necesidades nutricionales de los hogares de bajos ingresos. El Programa Nacional de Almuerzos Escolares proporciona almuerzos subvencionados a los nios de escuelas pblicas y privadas no lucrativas y a instituciones de asistencia infantil residencial. Los nios de bajos ingresos reciben almuerzos gratuitos o a precio econmico. Al igual que el Programa de Cupones de Alimentos, este programa constituye un derecho para todos los que renan las condiciones correspondientes. El Programa para las Mujeres, los Nios de Pecho y los Nios de Corta Edad est destinado a mejorar la salud de las mujeres gestantes y madres lactantes de bajos ingresos y expuestas a riesgo nutricional, as como a los nios de menos de cinco aos de edad, suministrando con ese fin alimentos nutritivos complementarios (leche, zumos (jugos), huevos, cereales y frijoles); impartiendo educacin nutricional; y sirviendo de complemento de la asistencia sanitaria. Es el nico programa federal de alimentacin destinado a sus beneficiarios sobre la base de la vulnerabilidad nutricional, y tambin de los ingresos. Cada dlar estadounidense que se gasta en este programa para mujeres gestantes significa un ahorro de 3,5 dlares para el Medicaid (el servicio de asistencia sanitaria social) y en gastos especiales de educacin al aumentar el peso al nacer y la duracin del embarazo. A diferencia de los programas de cupones de alimentos o de nutricin escolar, este programa no constituye un derecho. Depende de las consignaciones anuales para fondos, y actualmente slo puede abarcar al 72 por ciento de las personas que renen las condiciones pertinentes. Adems de los programas gubernamentales, existen unos 150 000 organismos privados que suministran unos 3-4 mil millones de dlares en alimentos a
personas que padecen hambre. De los 20 a 30 aos de experiencia en programas de nutricin se han sacado varias enseanzas que son aplicables a los pases en desarrollo. Primeramente, incluso en pases ricos como los Estados Unidos, hay subgrupos de la poblacin que corren a menudo el riesgo de padecer hambre e inseguridad alimentaria. Los programas de nutricin selectivos, como el de Cupones de Alimentos y el Programa para las Mujeres, los Nios de Pecho y los Nios de Corta Edad, constituyen una forma efectiva y eficaz para llegar a esos grupos vulnerables. Es ms, los datos de mbito nacional desde 1965/66 hasta 1977/78 indican que la alimentacin de los hogares de ingresos bajos que se sirven de los cupones de alimentos mejor ms en este perodo de tiempo que la de otros grupos de ingresos. El seleccionar a los beneficiarios en base a los ingresos y/o riesgos nutricionales incrementa la eficacia al alcanzar los hogares y las personas vulnerables.
Programas directos de alimentacin
2.19 Los programas directos de alimentacin transfieren los alimentos de forma directa a la poblacin a la que estn destinados. Comprenden almuerzos escolares, paquetes de alimentos en centros sanitarios, as como programas de alimentacin residencial, comedores populares y comedores especiales. Pueden consistir en raciones completas o en complementos alimentarios, como vitaminas y hierro para tratar carencias de micronutrientes. Los programas directos de alimentacin son especialmente eficaces en situaciones de emergencia y cuando el hambre es estacional y la vulnerabilidad est en funcin de la edad o del sexo. Se distinguen de los programas de transferencia de ingresos, as como los de cupones de alimentos, en que: suelen destinarse a miembros individuales de los hogares y no simplemente a los hogares; suelen comprender pequeas cantidades de alimentos; y se limitan a menudo a regiones geogrficas relativamente pequeas. 2.20 Excepto en situaciones de emergencia, los planes de alimentacin directos suelen destinarse a aquellos miembros de los hogares que con ms probabilidad sufren malnutricin o corren riesgo de estar malnutridos, por ejemplo, nios, mujeres gestantes y madres lactantes. Se emplean por lo general tres tipos de sistemas de entrega para la alimentacin directa: alimentacin in situ (que incluye desayunos y/o
almuerzos escolares), alimentos para llevar a casa y centros de rehabilitacin nutricional. Dada la sustitucin y reparto que probablemente se dan en el seno del hogar, los esfuerzos por tratar de llegar a las personas en lugar que a los hogares pueden ser intiles, especialmente con respecto a los alimentos que se distribuyen para llevar a casa. 2.21 La alimentacin directa trata los sntomas, no las causas. Por consiguiente, de no eliminarse las causas, sobre todo mediante programas de transferencia de ingresos y de generacin de ingresos (vase como ejemplo el Recuadro 3), las personas que dejan de tener derecho a la alimentacin directa (por ejemplo, nios que han dejado la escuela donde se servan almuerzos escolares) pueden volver muy pronto a su estado nutricional anterior. Sin embargo, los planes directos de alimentacin siguen siendo un medio eficaz para proteger a las personas contra el hambre que padecen en el presente y contra el riesgo inmediato de padecer de ella. FORMAS INDIRECTAS DE ASISTENCIA 2.22 Para la seguridad alimentaria es indispensable contar con un entorno normativo favorable. Las polticas de precios, las de tipo de cambio y las comerciales influyen todas ellas en los precios de los alimentos y, por lo tanto, en el consumo de stos dentro de una economa. Cuando existen controles de precios, los gobiernos a veces inclinan los precios a favor de los cultivos de exportacin. Obrando as, la produccin de cultivos alimentarios puede ser inferior a lo que hubiese sido sin esa intervencin. Una oferta baja, en igualdad de circunstancias, determina un aumento de los precios de los alimentos, a menos que el Gobierno controle tambin esa parte del mercado.
Recuadro 3 ATAQUE AL HAMBRE Y A LA POBREZA EN EL ESTADO BRASILEO DE GOIAS

En el Brasil, el Gobierno del Estado de Goias, en colaboracin con varias ONG y la sociedad civil, ha establecido un Programa de ayuda para familias necesitadas plurifactico desde principios de 1995. Con este programa, al que se dedica un cuatro por ciento del presupuesto estatal, se pretende aliviar la pobreza, asegurar la liberacin del
hambre, mejorar la salud y dar abrigo a las personas muy pobres. Tal vez represente la mayor accin coordinada para combatir el hambre en el Brasil, y ofrece un buen ejemplo de los lazos existentes entre salud, educacin y seguridad alimentaria. A travs de la Secretara Especial de Solidaridad Humana, 19 secretaras estatales (entre las que figuran las de educacin, salud y desarrollo urbano), colaboran con 232 ayuntamientos, 4 800 organismos no gubernamentales y 11 000 voluntarios para fomentar la vacunacin de nios, la asistencia escolar y la creacin de puestos de trabajo. A las familias cuyos ingresos son inferiores a 100 dlares EE.UU. por mes se les exime de pagar el agua y la electricidad.
Todo el programa se ha concentrado en los alimentos. Con el lema, La garanta de la alimentacin es un derecho fundamental, el Estado ha suministrado paquetes de alimentos gratuitos a todas las familias cuyos ingresos mensuales declarados no llegan a los 100 dlares. Ahora bien, para tener derecho a esos paquetes, los nios de los hogares de bajos ingresos tienen que mostrar sus certificados de vacunacin y de asistencia a la escuela. De esta forma, el programa no slo ha procurado una seguridad alimentaria inmediata mediante la distribucin directa de alimentos y a travs de otras transferencias de ingresos, como la exencin del pago de servicios bsicos, sino tambin una seguridad alimentaria futura al mejorar la salud de los adultos del maana, la creacin de empleo y el desarrollo de capital humano.
Subvenciones generalizadas de los precios de los alimentos
2.23Las subvenciones de los precios11 de los alimentos son comunes en los pases de ingresos bajos, donde la finalidad que con ello se persigue suele ser la de reducir los precios de los alimentos al consumo por debajo de un nivel de mercado libre. La subvencin de los alimentos al consumidor se convirti en una de las funciones primordiales de las mltiples juntas de comercializacin creadas o ampliadas en la mayora de los pases en desarrollo durante los decenios de los aos sesenta y setenta. Los objetivos de los programas de subvenciones varan entre pases y con el pasar del tiempo, y pueden incluir deseos de mejorar el poder adquisitivo real de todos o de algunos grupos de consumidores, de reducir o eliminar las carencias de caloras o nutrientes en grupos de
poblacin de ingresos bajos, de mantener unos salarios bajos en las ciudades y de asegurar la estabilidad social y poltica (PinstrupAndersen, 1988). Las subvenciones de los alimentos pueden consistir en subvenciones generalizadas de precios, explcitas o implcitas, con un carcter escaso o nulo de selectividad (como en Egipto y Zambia). 2.24 Las subvenciones de los precios de los alimentos pueden mejorar la situacin nutricional bajo tres aspectos: en primer lugar, las subvenciones aumentan el poder adquisitivo de los beneficiarios porque pueden adquirir una mayor cantidad de alimentos al mismo costo; en segundo lugar, pueden reducir los precios de los alimentos en relacin con los de otros artculos, estimulando as a los hogares a comprar ms alimentos; y en tercer lugar, pueden abaratar algunos alimentos en relacin con otros, y de esa forma estimular a variar la composicin de la dieta. Por consiguiente, adems de su funcin de transferencia de ingresos, las subvenciones de los alimentos aplicadas a determinados productos pueden tambin llevar a los consumidores a unas dietas nutricionalmente ptimas. 2.25 Cuando las subvenciones del precio de los alimentos no son selectivas, los costos fiscales pueden ser colosales y los hogares ms acomodados perciben mayores beneficios absolutos que las familias pobres (Cornia, Jolly y Stewart, 1987). Sin embargo, en la medida en que los pobres gastan una mayor proporcin de sus ingresos en alimentacin, los beneficios expresados en porcentaje de los ingresos corrientes son mayores para los pobres. Esto es importante dado que suprimir las subvenciones con carcter general (por ejemplo, en las campaas de liberalizacin de precios y para reducir el dficit fiscal) precisamente al beneficiar principalmente a los ms acomodados (en valores absolutos) daa an ms a los pobres. 2.26 Adems de los gastos fiscales directos, las subvenciones de los alimentos pueden acarrear otros gastos. Para proporcionar alimentos de primera necesidad a los pobres a unos precios bajos y estables, los gobiernos pueden servirse de monopolios comerciales que pagan unos precios bajos a los cultivos alimentarios producidos en el pas. Esta medida deprime la produccin de alimentos y puede repercutir en la seguridad alimentaria del futuro. La alternativa creble es trasladar la carga de las subvenciones de los alimentos al contribuyente en general y utilizar los ingresos presupuestarios para subvencionar los precios al consumo, en lugar de deprimir artificialmente los precios agrcolas. 2.27 Los grupos que sufren de malnutricin crnica merecen apoyo. Las subvenciones pueden y deben ser ms selectivas de suerte que se
cubran las necesidades de las personas nutricionalmente vulnerables de la forma ms eficaz posible en funcin de los costos. Los programas que limitan las subvenciones a la regin ms pobre, o a las vecindades ms pobres de las regiones pobres, pueden ser rentables. De modo anlogo, los programas que se concentran en alimentos consumidos principalmente por los pobres pueden tambin ser eficaces por sus costos. Por ejemplo, en el Brasil es probable que la subvencin de la yuca (mandioca) contribuya ms a ayudar a los pobres que la dada al arroz, pan o maz. Un estudio demuestra que un dlar EE.UU. gastado en subvencionar la yuca generara 0,60 dlares en beneficios para los grupos brasileos de ingresos bajos en comparacin con los 0,40 para el maz, 0,23 para el arroz y 0,18 para el pan (Banco Mundial, 1986). En lugar de desaprobar las subvenciones generalizadas de alimentos, las autoridades polticas deben dedicar sus energas a formular paquetes de subvenciones de alimentos que redistribuyan eficazmente los ingresos sin perturbar la eficacia de la asignacin de recursos.
Polticas de reservas de seguridad alimentaria
2.28Las polticas de reservas de seguridad alimentaria12, a las que se ha prestado muchsima atencin, sobre todo desde la declaracin de la eliminacin del hambre y la malnutricin por la Conferencia Mundial de la Alimentacin en 1974, figuran tambin entre las formas indirectas de asistencia alimentaria. Las polticas de ordenacin de las reservas nacionales de seguridad alimentaria se han centrado por lo general en tres tipos de existencias alimentarias:
reservas funcionales: necesarias para asegurar un flujo suave e ininterrumpido de suministros desde el agricultor o punto de importacin al industrial y en definitiva al consumidor, estn normalmente en manos de los productores, consumidores y comerciantes a nivel estatal, regional, rural y familiar; reservas estabilizadoras: en poder del organismo de estabilizacin de precios del sector pblico con el fin de proteger a los productores de unos precios al productor extraordinariamente bajos y al consumidor de unos precios al consumo extraordinariamente altos; reservas de emergencia: utilizadas como primera lnea de defensa contra una baja repentina en las disponibilidades o una cada sbita en el poder adquisitivo, lo que repercute en los que no pueden procurarse alimentos para s mismos.
2.29 La mayora de los pases tienen polticas de reservas que sirven para una o ms de estas funciones. En el Recuadro 4 se muestra como Malawi, un PBIDA, y entre stos uno de los ms inseguros alimentariamente, utiliza su reserva estratgica de alimentos como
primera lnea de defensa contra el hambre en situaciones de emergencia, y trata, aunque no siempre lo consiga, de asegurar unos suministros estables de alimentos a unos precios bastante estables en otros perodos. 2.30 Las reservas de emergencia, que normalmente estn en manos del sector pblico como funcin nacional ms que para fines comerciales, sirven de suministros temporales que garantizan un consumo mnimo hasta que lleguen las importaciones comerciales de alimentos o la ayuda alimentaria. Mientras que el que padece hambre de forma crnica se beneficia de los dos tipos primeros de reservas, de las reservas funcionales y las estabilizadoras, las reservas de emergencia son las que tienen ms utilidad inmediata para las personas expuestas al riesgo de un hambre aguda por razn de situaciones de emergencia. 2.31 Las reservas de seguridad alimentaria pueden ser materiales o financieras o consistir en una mezcla de ambas. La necesidad de unas existencias materiales deriva del lapso de tiempo que transcurre para las importaciones y de la incertidumbre sobre la disponibilidad de fondos en divisas para realizar importaciones comerciales de granos. Un medio para reducir la necesidad de existencias materiales, cuyo mantenimiento puede ser muy caro, es el establecimiento de una reserva financiera en divisas dedicada a la importacin de cereales cuando empeora la situacin alimentaria. Una importante ventaja que tienen las reservas financieras es que pueden ganar intereses, mientras que las reservas materiales siempre empeoran de calidad y suele disminuir su valor. Sin embargo, hay que tener presente que, como ocurre con las reservas materiales, las reservas de seguridad financiera necesitan de reposicin a medida que se vengan agotando, lo que constituye una complicacin ms para los pases en desarrollo que suelen andar cortos de dinero cuando merman sus divisas.
Recuadro 4 LA RESERVA ESTRATEGICA DE CEREALES DE MALAWI: PRIMERA LINEA DE DEFENSA

Ante la importancia de la seguridad alimentaria para el desarrollo de Malawi y el objetivo general de mejorar el bienestar de su poblacin, el Gobierno de Malawi ha asignado gran prioridad a mejorar la seguridad alimentaria tanto en el plano nacional como familiar con la finalidad
ltima de elevar los niveles nutricionales de la poblacin, especialmente de los miembros ms vulnerables de la sociedad malawiana. El verificarse de calamidades naturales, como la sequa, las inundaciones y la destruccin de cultivos por plagas, ocurridas en estos ltimos aos, ha elevado el compromiso del Gobierno de procurar que el pas tenga acceso a unos suministros suficientes de alimentos en todo momento para cubrir sus necesidades comerciales y superar sus crisis alimentarias locales. En ese sentido, Malawi mantiene una reserva estratgica de cereales (REC) con la finalidad de estabilizar los suministros nacionales (es decir, una reserva funcional), asegurando unos precios estables del maz al consumidor y al productor (funcin de reserva estabilizadora de los precios), y sirviendo de fuente de socorro alimentario de urgencia (funcin de reserva alimentaria de urgencia).
Aunque el Gobierno es en definitiva el responsable de encauzar la distribucin de los cereales de la REC a las zonas deficitarias, la responsabilidad de mantener dicha Reserva incumbe a la Corporacin de Desarrollo y Mercadeo Agrcolas (ADMARC): junta estatutaria de mercadeo que es la principal compradora de maz a los productores. Las responsabilidades de la ADMARC por lo que se refiere al mantenimiento de la REC son sociales (no comerciales), por lo cual el Gobierno reembolsa a la corporacin. La REC se cre a principios de los aos ochenta con un nivel indicativo de 180 000 toneladas, aproximadamente tres meses de consumo total de maz. Para principios de los aos noventa, el consumo total haba alcanzado 1,5 millones de toneladas, y las 180 000 toneladas representaban menos de 1,5 meses de consumo total de maz. Desde mediados de los aos ochenta, Malawi ha tenido tres casos de situaciones alimentarias gravsimas. En cada uno de stos, las existencias de la REC, unidas a las respuestas de la comunidad de donantes de prestar ayuda alimentaria, bastaron para impedir que se produjeran calamidades humanas. Dado el lapso de tiempo que transcurre entre las peticiones de asistencia
exterior y la llegada efectiva de la ayuda alimentaria, la REC constituy la primera lnea de asistencia a los grupos vulnerables: las personas pobres del mbito urbano y rural y los refugiados del vecino Mozambique. Los resultados de estas urgencias alimentarias han llevado a funcionarios del Gobierno a estimar que las 180 000 toneladas podran ser realmente el nivel indicativo mnimo de existencias de maz de la REC (Neils, Reed y Lea, 1992). Sin embargo, ante la reapertura de la lnea frrea que enlaza el puerto mozambiqueo de Nacala, cuyo cierre fue la razn de una buena parte del enorme tiempo y costo que supuso la entrega de las importaciones de alimentos, y la vuelta a Mozambique de la mayor parte del ms de un milln de refugiados que se haban asentado en la frontera con Malawi, tal vez haya que volver a considerar el nivel mnimo indicativo. 2.32 Aunque el valor de las reservas de alimentos es innegable, stas deben utilizarse como complemento, y no como sucedneo, de las polticas que miran a asegurar unos suministros suficientes de alimentos. Puede resultar costoso iniciar y mantener las reservas de alimentos. Por desgracia, es a los pases con poca seguridad alimentaria, donde el peligro de dficit de alimentos suele ser mayor, y que necesitan al mximo las reservas alimentarias, a los que resulta muy caro mantener reservas de alimentos si no reciben ayuda exterior. 2.33 Es absolutamente necesario que los gobiernos, en colaboracin con sus socios en el desarrollo, analicen a fondo los costos y beneficios que supone el mantener unas reservas alimentarias, y en qu cuanta, teniendo en cuenta el hecho de que las existencias mundiales de alimentos estn en baja13 y que la proporcin de existencias en manos privadas (y administradas con carcter estrictamente comercial) frente a las existencias en poder de los gobiernos en los pases exportadores tradicionales aumenta, apuntando a alzas potenciales de precios y a posibles problemas cuando se trate de conseguir alimentos de importacin con poco tiempo de preaviso.
Educacin nutricional
2.34 Cuando una causa principal de la malnutricin es la insuficiencia de conocimientos, podran ser tiles los programas de educacin nutricional. No es probable que la educacin nutricional que tenga por objeto reasignar una determinada cantidad de ingresos reales o
alimentos a los hogares con personas vulnerables tenga xito (vase el Recuadro 5), a no ser que una parte importante del presupuesto familiar se gaste en artculos no esenciales y que el costo de la alimentacin corriente sea elevado debido a la falta de hincapi en los grupos de alto riesgo. Sin embargo, en general, el problema consiste simplemente en que los hogares no tienen suficiente dinero para adquirir los tipos de alimentos necesarios para una mejor nutricin; en cuyo caso la educacin nutricional debe ir unida a formas directas de ayuda (especialmente transferencias de ingresos).
Recuadro 5 SUBVENCION DE LOS ALIMENTOS Y EDUCACION NUTRICIONAL EN FILIPINAS

Un plan experimental de subvencin de los precios de los alimentos, geogrficamente selectivo, que funcion en tres provincias de Filipinas en 1983/84, y que tena como objetivo a los hogares donde haba nios en edad preescolar que sufran de malnutricin, pareci ser eficaz en cuanto a la reduccin de la malnutricin en las siete aldeas que participaron en l. El plan consista en reducciones del precio del arroz y del aceite de cocinar y en un componente de educacin nutricional. Se escogi a las siete aldeas por la elevada incidencia en ellas de la malnutricin y de la pobreza. Dado que la seleccin que se hizo fue de carcter geogrfico, todos los hogares de las aldeas escogidas para beneficiarse de las reducciones de precios tuvieron acceso al plan. Cada hogar recibi una tarjeta de racionamiento en la que figuraba su cupo mensual de arroz y aceite, segn el tamao de las familias. La racin de aceite que se beneficiaba de una reduccin del precio equivala a la mitad de la cantidad que solan consumir la mayora de los hogares, pero la racin de aceite superaba la cantidad que acostumbraban a comprar antes de esta subvencin. Un estudio del IIPA lleg a la conclusin de que el componente subvencionado del plan provocaba un aumento en los gastos alimentarios familiares y en las caloras adquiridas y consumidas, as como en las caloras consumidas por la mayora de los distintos componentes del hogar. Los adultos obtuvieron la mayor proporcin, pero el peso medio de los
nios en edad escolar tambin aument.
En el estudio tambin se llegaba a la conclusin de que el segundo componente del plan la educacin nutricional tena un ligero efecto positivo en los hogares si iba acompaada de la subvencin. Cuando esa educacin se imparta sin un poder adquisitivo adicional no se detect en cambio efecto alguno. Pero la subvencin sin el componente educacional tambin fue eficaz. Los costos administrativos fueron pequeos (9 por ciento del desembolso total); tambin lo fueron los costos correspondientes a pagos de incentivos a los minoristas para conseguir la distribucin eficaz de los alimentos subvencionados (7 por ciento). Por consiguiente, el 84 por ciento del costo del plan consista en la subvencin. Ahora bien, el hacer una seleccin geogrfica de los destinatarios signific que incluso los hogares sin nios en edad preescolar malnutridos participaran en el plan. As pues, aunque el costo econmico de cada 1 dlar EE.UU. transferido a los hogares participantes fue un modesto 1,19 dlares, el costo de esa transferencia de un dlar slo a los hogares con nios en edad preescolar malnutridos lleg a ser de 3,61 dlares. Asimismo, el aadir un kg al peso de cada preescolar participante fue de 24 dlares anuales en comparacin con los 56 dlares por ao si se contabilizaba como beneficio nicamente el peso ganado entre los nios malnutridos. El estudio conclua que, en comparacin con otros programas alimentarios y nutricionales, la eficaciacosto de este plan era ventajosa; pero que el objetivo de ampliar el consumo de alimentos por parte de los hogares con nios malnutridos y mejorar la situacin nutricional de stos, hubiera podido ser an ms eficaz si se hubiese hecho una ulterior seleccin sobre la base del seguimiento del crecimiento. PROTECCIN DE LOS SISTEMAS LOCALES DE MERCADEO DE ALIMENTOS14
2.35 Los programas de asistencia alimentaria pueden tener efectos perjudiciales para el desarrollo y la seguridad alimentaria del futuro. Como ya se indic ms arriba, los programas para combatir el hambre en que median subvenciones alimentarias generalizadas pueden llevar a una depresin de la produccin alimentaria (si van asociados a unos precios bajos de adquisicin por los monopolios comerciales) y pueden ser muy costosos si se mantienen durante largos perodos de tiempo. Adems, los recursos empleados en poblaciones que no son objetivo hubieran podido utilizarse con ms eficacia en otras partes dentro del sector econmico. Los planes de alimentos para llevar a casa son menos eficaces para llegar a los miembros a que se destinan en los hogares, dependiendo su eficacia de la distribucin de los alimentos dentro de la familia. Los ingresos en dinero o los alimentos proporcionados a hogares o a personas de bajos ingresos, sin que vayan acompaados de programas educacionales para mejorar su capacidad de ganancia cuando ya dejan de estar protegidos por un plan de asistencia, pueden llevar a depender del plan y fomentar una falta de incentivo para el trabajo. La ayuda alimentaria internacional asignada a pases que realmente no la necesiten puede llevar a la formulacin o mantenimiento de polticas que van contra el aumento de la produccin nacional de alimentos. Dicho en palabras ms simples, el abuso de la asistencia alimentaria puede ser contraproducente. Los pobre actuales y las generaciones futuras de pobres pueden pagar muy cara la asistencia alimentaria de la que se abuse ahora. 2.36 La asistencia alimentaria puede modificar tambin los hbitos de consumo creando dependencia de artculos alimenticios que no se corresponden con la dieta bsica tradicional. 2.37 Las repercusiones de la asistencia alimentaria en los mercados del pas tienen que ser analizadas con todo rigor antes de su suministro, salvo, naturalmente, en situaciones agudas de emergencia en que est claro que se perderan vidas si no hubiera unos suministros de socorro, y cuando el tiempo que hara falta para analizar el impacto en el mercado es un lujo que la humanidad no puede permitirse. 2.38 La asistencia alimentaria no ha de determinar desplazamientos del mercado ni suponer desincentivos para la produccin. Este ltimo peligro vale tanto para la ayuda alimentaria de origen internacional como para las compras hechas en otras regiones dentro de la economa nacional. Los productos de la ayuda alimentaria internacional, segn el volumen y la naturaleza de la ayuda, pueden perjudicar slo al mercado local cuando el volumen de la ayuda es pequeo y los respectivos productos se refieren a una zona concreta, o a todo el mercado nacional
cuando el volumen es lo bastante grande para tener repercusiones nacionales y/o los productos de que se trate interesen a una gran parte de la economa nacional. La asistencia alimentaria en productos financiada con recursos nacionales y suministrada desde dentro del pas puede tambin dar lugar al desplazamiento de mercados y a desincentivos de la produccin en determinadas partes del pas, al propio tiempo que crea dependencia en las regiones de origen, de forma muy parecida a lo que puede pasar con las transacciones triangulares de ayuda alimentaria. 2.39 Cuando la desnutricin crnica coexiste con unos mercados bien provistos que ofrecen alimentos a unos precios estables y accesibles, lo probable es que la mayora de las modalidades apropiadas de asistencia alimentaria adopten la forma de suministros adquiridos lo ms cerca posible de la zona destinataria de los programas de alimentacin selectiva, o la de transferencias de ingresos que logren elevar el poder adquisitivo de los hogares ms azotados por el hambre, incluso en forma de empleo subvencionado. 2.40 Sin embargo, cuando la desnutricin crnica coexiste con unos mercados flojos que se caracterizan por unos regmenes irregulares de suministros y unos precios volubles, hay sobradas razones para prestar asistencia alimentaria en productos, con destino a las personas que ms padecen el hambre. En estos casos, la asistencia alimentaria en productos puede servir de complemento a los mercados y compensar sus deficiencias.
3. Asistencia alimentaria para salvar vidas

SITUACIONES DE EMERGENCIA Y ASISTENCIA ALIMENTARIA 3.1 El derecho a la vida est consagrado en la Carta de las Naciones Unidas. El salvar a gente cuya capacidad de tener acceso a los alimentos se ha visto mermada es el primer principio de toda intervencin humanitaria. La gente ha de sobrevivir primero para poder beneficiarse del desarrollo sostenible y contribuir tambin a l. 3.2 Los alimentos constituyen un recurso bsico para salvar vidas de personas afectadas por catstrofes naturales y crisis provocadas por el hombre. El nmero de personas azotadas por calamidades y que necesitan asistencia de urgencia ha crecido bruscamente durante el
ltimo decenio. Ha aumentado de 44 millones de personas a mediados de los aos ochenta a ms de 175 millones en 1993 (Webb, 1995). 3.3 Las calamidades naturales inundaciones, ciclones, sequa, terremotos, erupciones volcnicas siguen cebndose en la especie humana. Ningn lugar es inmune a las calamidades naturales. Pero debido a la degradacin medioambiental y al rpido crecimiento de la densidad demogrfica y de las migraciones a las zonas vulnerables, la regin de Asia y el Pacfico ha llegado a ser la regin del mundo ms propensa a las calamidades. Segn una estimacin, en un perodo de 22 aos se han sealado 800 catstrofes naturales, lo que arroja una media de 35 por ao, cifra que representa el 60 por ciento de las calamidades naturales sealadas en el mundo, y comprende ocho de las diez peores. 3.4 Algunas catstrofes naturales no pueden pronosticarse, pero hay otras de evolucin lenta y pueden pronosticarse con una cierta exactitud; por ejemplo, la desertificacin por los daos medioambientales. Una pronta alerta desde el principio de calamidades de lenta evolucin podra accionar respuestas para evitarlas o para mitigar sus efectos. 3.5 Aunque las calamidades naturales siguen azotando a la sociedad humana, el nmero de emergencias complejas debidas a crisis provocadas por el hombre se ha incrementado enormemente en los ltimos aos. A mediados de los aos noventa haba por lo menos 50 conflictos armados graves en el mundo que de manera creciente y destructiva se haban concentrado en los pases en desarrollo ms pobres (Hansch, 1995). Estas crisis son complejas, no tanto por ser manifestacin del sufrimiento humano (probablemente muy similar al sufrimiento infligido por otras emergencias), cuanto por su alcance (a menudo regional ms que nacional) y por la complejidad de sus causas y posibles soluciones, que con frecuencia presentan a la vez una dimensin poltica y militar. 3.6 La proliferacin de emergencias complejas significa que cada vez se registran con mayor frecuencia situaciones de hambre aguda en circunstancias de inestabilidad poltica que se suman a la insuficiencia de las inversiones hechas anteriormente, las carencias en las infraestructuras, el rpido crecimiento de la poblacin y las limitaciones ambientales para incrementar la productividad. Todo ello hace ms difcil la tarea de afrontar el problema del hambre. Esta suma de obstculos para alcanzar la seguridad alimentaria se pone claramente de manifiesto en el Africa subsahariana.
3.7 A medida que los conflictos han superado a la sequa como primera causa de las hambrunas y de los desplazamientos de la poblacin, ha crecido enormemente la cantidad de refugiados y de personas desplazadas internamente, y no desplazadas pero despojadas de sus bienes, especialmente en el Africa al sur del Sahara. La cifra total de refugiados se ha duplicado aproximadamente cada seis aos desde mediados de los aos setenta. En 1994, se lleg a una cifra de unos 25 millones, de los cuales alrededor de una tercera parte se encontraba en Africa (OACNUR, 1995; ECOSOC, 1995). Adems, el nmero de personas desplazadas internamente lleg a ser en 1995, segn las estimaciones, de 25-30 millones, correspondiendo el 60 por ciento a Africa (Naciones Unidas, 1995c; OACNUR, 1995). En 1991 Mozambique por s solo tena cinco millones de ciudadanos (una tercera parte de la poblacin total del pas) en situacin de refugiados o personas desplazadas internamente. La poblacin total del planeta arrancada de sus hogares por los conflictos o los disturbios polticos ha alcanzado aproximadamente la cifra de 50 millones. 3.8 Hay que aadir que el hambre provocada por los conflictos y los desplazamientos de la poblacin no afecta nicamente a las personas involucradas en dichas situaciones. Las comunidades que acogen a las personas desplazadas, habitualmente tan pobres como aqullas que llegan en busca de ayuda, se ven trastornadas por la llegada de dichas personas. Los habitantes de esas comunidades se ven afectados puesto que los precios de los productos bsicos aumentan, el mercado laboral resulta tambin alterado, las actividades de desarrollo locales o nacionales se reducen y se producen daos generalizados en los recursos naturales como consecuencia de las nuevas concentraciones de personas desplazadas que necesitan tierras y combustible para sobrevivir. El crecimiento del volumen de refugiados y personas desplazadas registrado recientemente no muestra el menor signo de remisin y se ve mnimamente afectado por los progresos hechos en los mbitos de la produccin o distribucin de alimentos. La solucin a los desplazamientos de poblacin en gran escala es habitualmente ms bien de carcter social y poltico y no meramente econmico o ambiental. 3.9 Los daos humanos causados por el hambre grave constituyen slo parte del problema general. El agotamiento de recursos causado por la hambruna o por el establecimiento de campamentos de refugiados hace que las consecuencias de la inseguridad alimentaria transciendan considerablemente del mbito de un acontecimiento concreto. Una vez que ha pasado la calamidad, incluso si se trata de una catstrofe natural, el proceso de reconstruccin del hogar y de la nacin puede verse gravemente impedido por la prdida de personas, de integracin
de la comunidad, del ganado, de los ahorros y hasta de la capacidad del gobierno para recaudar impuestos e invertir. Por consiguiente, una vez que se ha estabilizado la situacin y establecido un consumo mnimo de alimentos entre las personas afectadas, la ayuda alimentaria debe emplearse de varias formas para contribuir a mejorar los conocimientos humanos y los bienes econmicos de la poblacin que la recibe, mediante programas de nutricin y otros programas de capacitacin, as como a travs de actividades de fomento comunitario, infraestructural y agrcola. 3.10 Por muy contenidos que sean, los costos humanos y los de productividad y oportunidad de las situaciones de emergencia complejas son siempre sumamente elevados. Los hogares afectados por los conflictos armados se ven expuestos a padecer hambre durante largos perodos de tiempo. Las naciones que se hallan inmersas en un conflicto ven como los progresos de desarrollo conseguidos con anterioridad se desgastan o desaparecen (Stewart, 1993). La destruccin en pases como Camboya, Mozambique o Nicaragua no hace ms que aumentar el costo de las inversiones para el desarrollo en el futuro. 3.11 La asistencia alimentaria para situaciones de emergencia se da bajo varias formas: como reserva alimentaria que sale al mercado cuando los precios locales de los alimentos suben ms all del lmite previsto; como racin distribuida a los hogares de las comunidades elegidas como objetivo para mantener al menos un consumo de caloras mnimo durante una crisis; como comida completa o complementaria servida directamente a los ms necesitados, que por lo general son mujeres y nios; o como una contraprestacin salarial, en dinero o alimentos, pagada a los participantes de proyectos de obras pblicas que se inician para servir de red de seguridad basada en el empleo durante pocas de escasez de alimentos. 3.12 Cada uno de estos mecanismos tiene su propia colocacin segn las condiciones locales reinantes (precios, polticas, grado de hambre y apoyo institucional). Tienen xito si consiguen ahorrar vidas y sostenerlas y mucho ms si lo hacen de forma eficaz en funcin de los costos. Cuando las emergencias complejas y las catstrofes naturales se dan en zonas con una escasa infraestructura, los costos de transportar los alimentos de sitios de reservas de seguridad alimentaria o de regiones excedentarias dentro del pas, o de fuentes internacionales, pueden ser cuantiosos. Adems, los alimentos pueden estropearse en trnsito o en el lugar de destino si los servicios de almacenamiento local son poco adecuados.
3.13 Naturalmente, no importa cul sea su costo, la asistencia alimentaria nunca se malgasta cuando es la nica forma de salvar vidas. Con todo ello, es menester una mejor preparacin frente a las crisis y ha de prestarse ms atencin a las necesidades de las personas que sufren hambre durante las emergencias y una vez que stas se han superado. En la fase de rehabilitacin deberan sentarse unas bases slidas para el desarrollo. Asimismo, tan pronto como surja una situacin de emergencia es necesario mejorar la interaccin entre los profesionales del desarrollo y de las actividades de socorro con el fin de garantizar que se efecten inversiones que reduzcan la vulnerabilidad de los hogares a las catstrofes. En todo ello, la asistencia alimentaria nacional y la ayuda alimentaria pueden desempear una funcin principal. OPORTUNIDAD DE LA ASISTENCIA PARA SALVER VIDAS 3.14 El tiempo es esencial para salvar vidas cuando se producen catstrofes naturales repentinas y crisis provocadas por el hombre. La asistencia alimentaria nacional no ha podido a veces llegar a las personas que padecen hambre a causa de una mala infraestructura, especialmente en pases donde los mercados no estn bien integrados en todas sus regiones. A veces, la situacin se ha complicado por falta de medios estatales para comprar o transportar recursos de una regin a otra. Mientras tanto, el tiempo de desplazamiento de las importaciones para la ayuda alimentaria internacional ha sido en general largo debido al tiempo que necesitan los gobiernos para evaluar la situacin calamitosa y las necesidades de ayuda alimentaria y para encontrar los medios econmicos o productos necesarios o pedirlos a los donantes. Normalmente, la comunidad de donantes requiere una evaluacin completa antes de hacer promesas y desembolsos. Esa tempestividad podra mejorarse y al tiempo salvarse ms vidas si la comunidad internacional pudiera comprometerse a proporcionar, por anticipado, asistencia alimentaria provisional a zonas castigadas por catstrofes y crisis, mientras est en marcha la evaluacin de las necesidades alimentarias. REHABILITACIN TRAS SITUACIONES DE EMERGENCIA 3.15 Mientras el socorro y el acceso a los alimentos en las zonas devastadas por catstrofes debe seguir siendo una prioridad absoluta, la asistencia alimentaria debe desempear una funcin que va ms all de la supervivencia humana; debe tambin ser una fuente de recursos para efectuar inversiones en desarrollo a largo plazo. Las operaciones de emergencia deben estar concebidas de tal forma que permitan una transicin rpida y sin dificultades de las operaciones de socorro a
actividades de desarrollo. Para dotar de medios de subsistencia estables a la poblacin despus de una crisis se requiere algo ms que suministrar alimentos durante largo tiempo a los grupos vulnerables. 3.16 La primera tarea es evitar que la poblacin cuyas vidas se han salvado vuelva a padecer hambre. Para ello puede ser necesario suministrar una ayuda alimentaria directa y muy selectiva a los grupos que siguen siendo vulnerables y reducir progresivamente, de acuerdo con una atenta planificacin, el alcance y la envergadura de las actividades de distribucin ms generales. La segunda tarea es prestar ayuda para recuperar o reconstruir la base de recursos y la capacidad productiva de la poblacin y la economa local. En los pases asolados por la guerra como Camboya, Etiopa y Mozambique, a menudo es necesario reconstruir las carreteras y los mercados, las escuelas y las clnicas. El empleo de los servicios del sector privado local para el transporte de los alimentos contribuye tambin a restablecer y fortalecer los mercados. 3.17 La asistencia alimentaria puede tambin servir de recurso para apoyar proyectos de bonificacin de tierras, repoblacin forestal y pequeos proyectos de riego con el fin de prevenir que se repitan las crisis. Especialmente en lugares donde las poblaciones resultan vulnerables a la inseguridad alimentaria y a las tensiones sociales debido al aumento de la presin demogrfica sobre unos recursos escasos de tierras y aguas, las actividades que reciben asistencia alimentaria con el fin de aumentar la productividad de la base de recursos pueden tambin contribuir mucho a evitar que se repitan en el futuro las crisis. Hay que ayudar a las personas vulnerables para que estn ms prontas a hacer frente a las conmociones y puedan crearse oportunidades de avance. A este respecto tienen una importancia decisiva los mecanismos de preparacin que incluyen la asistencia alimentaria. Un buen ejemplo es el gran nmero de casos en el Africa subsahariana y en otras partes en que los gobiernos nacionales han complementado sus propios recursos con ayuda alimentaria internacional para establecer reservas de seguridad alimentaria o reponerlas. 3.18 Cuando la agricultura resulta ser el mejor procedimiento o el nico para aliviar la inseguridad alimentaria que sigue a las crisis, la asistencia alimentaria para la recuperacin agrcola (suministro de semillas, fertilizantes, plaguicidas, material de reproduccin y otros insumos, as como alimentos por trabajo en apoyo de obras de infraestructura relacionadas con la agricultura) puede favorecer la rehabilitacin del sector agrcola despus de una emergencia.
PREPARACIN PARA CASOS DE CATSTROFES Y PREVENCIN DE CRISIS 3.19 El hallarse preparados es un factor clave para evitar catstrofes y concebir medidas destinadas a mitigar los efectos de algunas calamidades naturales. Las intervenciones que guardan relacin con el desarrollo, como las tcnicas de ahorro de agua en zonas propensas a la sequa y las presas construidas como proteccin contra las inundaciones, ayudan a mantener a raya las calamidades consiguientes. Las reservas de seguridad alimentaria, mantenidas a nivel nacional, regional y local, segn convenga, puede ayudar a salvar vidas en el caso de una catstrofe natural. La pronta alarma ante la aparicin de catstrofes de lenta evolucin puede tambin ayudar a preparar medios que salven vidas. 3.20 La solucin a las crisis provocadas por el hombre, que hoy da son la causa principal de los grandes desplazamientos de poblacin o de su puesta en peligro, radica en gran parte en el campo de la poltica: la capacidad de atenuar las tensiones antes de que se conviertan en conflictos. En muchos casos, las crisis provocadas por el hombre son previsibles y pueden evitarse con un buen gobierno y la prctica de la diplomacia internacional. La mayora de las emergencias humanitarias complejas son en gran parte resultado del comportamiento irresponsable de un escaso puado de personas poderosas, sin embargo las emergencias resultantes perjudican la seguridad alimentaria de un gran nmero de personas, en su mayora inocentes. Los gobiernos tienen que tomar las medidas necesarias para atenuar las tensiones tnicas o sectarias antes de que estallen en conflictos. La integracin de indicadores de seguridad poltica en los planes de preparacin nacionales e internacionales para el caso de calamidades pueden servir de seales de alerta para crisis inminentes y poner en marcha mecanismos para evitarlas. IMPORTANCIA DE LAS ORGANIZACIONES NO GUBERNAMENTALES Y DE LOS GRUPOS DE LA SOCIEDAD CIVIL 3.21 Las organizaciones no gubernamentales, las comunidades locales y otros grupos civiles, que actan fsicamente ms cerca de las bases que los gobiernos nacionales y que la comunidad internacional, suelen estar en mejor posicin, llegado el caso, para evaluar las necesidades de asistencia alimentaria y su distribucin. Los componentes de estos grupos conocen a menudo personalmente a las personas que padecen hambre. Su habilidad para identificar y destinar la ayuda a quienes padecen hambre, totalmente al margen de que hagan or su voz en su
defensa, ha sido a menudo decisiva para salvar las vidas de los damnificados por catstrofes. Tambin se ha recurrido a ellos en planes de rehabilitacin en todo el mundo. El Recuadro 6 ofrece un ejemplo de cmo una tan slo de las miles de ONG ayuda a aliviar el hambre. Recuadro 6 VISION MUNDIAL: EJEMPLO DE LOS ESFUERZOS DE UNA ONG PARA COMBATIR EL HAMBRE 15
Visin Mundial (VM), una de las mayores ONG del mundo que se halla presente en 17 pases desarrollados y en casi 85 pases en desarrollo, se dedica a ayudar a las personas que sufren el hambre, tanto las afectadas por calamidades como las que sufren hambre crnica. Los que trabajan en VM conocen personalmente, o saben dnde se encuentran muchos de los 800 millones de personas que sufren desnutricin crnica y los casi 200 millones de nios en edad preescolar que padecen carencias protenicas o vitamnicas, as como las numerosas mujeres gestantes y madres lactantes desnutridas.
Esta ONG tiene experiencia en tres componentes importantes que se requieren para conseguir la seguridad alimentaria: asistencia alimentaria de urgencia, ayuda para reducir la malnutricin crnica y asistencia para disminuir el hambre en momentos crticos de la vida de los afectados. Como conducto para la asistencia bilateral y multilateral de socorro alimentario a pases como Chad, Eritrea, Etiopa, Liberia, Mal, Mauritania, Mozambique, Rwanda, Senegal, Sierra Leona, Somalia y Sudn, VM ha ayudado en la batalla contra el hambre a favor de millones de africanos y de tantos otros en todo el mundo. Los programas de nutricin y educacin que lleva a cabo esta ONG han sido pensados para cubrir las necesidades alimentarias de mujeres y nios. Presta asistencia alimentaria directa y distribuye complementos vitamnicos con programas cuyo personal y administracin est compuesto generalmente por mujeres.
Al haberse percatado de que la asistencia alimentaria puede servir para crear activos e infraestructura con que ayudar a alcanzar una seguridad alimentaria sostenible, Visin Mundial ha llevado a cabo programas de alimentos por trabajo en todo el Sahel y en el Cuerno de Africa bajo diversas formas para elevar y sostener la productividad agrcola. Entre los ejemplos cabe citar presas de tierra, gabiones rellenos de cantos rodados, terrazas, pequeos planes de riego, pozos y bombas de agua, almacenamiento de cereales y bancos de cereales, pequeos puentes y caminos rurales, huertos para la produccin familiar y comercial, mejora de pastizales y ordenacin ganadera, estanques pisccolas, y actividades de aforestacin plurifuncional. 3.22 El sector privado y los particulares desempean una funcin impor.tantsima en sus aportaciones humanitarias a las organizaciones (incluidas las instituciones religiosas) que ayudan directamente a los que sufren hambre, dondequiera que se hallen. Ahora bien, las funciones de las ONG, de los grupos de la comunidad local, del sector privado y de los particulares van ms all de las fases de urgencia para volcarse en las de rehabilitacin y desarrollo. 3.23 La labor de las ONG, del sector privado y de los particulares es indispensable en las crisis en que no hay unas administraciones eficaces o cuando su funcionamiento se ve perjudicado a causa de conflictos civiles. En estas situaciones, hay protagonistas distintos del gobierno que a veces son los nicos medios para identificar a las personas vulnerables y salvar sus vidas con la asistencia alimentaria. 3.24 Las ONG y otros miembros de la sociedad civil, dado el conocimiento que tienen de sus zonas locales, han de desempear una funcin an mayor que hasta ahora en la labor de eliminar el hambre. Para ello, necesitan tener un acceso ms fcil a los recursos alimentarios procedentes de gobiernos y donantes institucionales. Deben tambin recibir, cuando sea rentable, apoyo de los presupuestos administrativos. En todo caso, es de fundamental importancia que la asistencia alimentaria prestada por o a travs de las ONG y otros componentes de la sociedad civil, sea ms selectiva, como tambin debe serlo la prestada por o a travs de otras instituciones. Adems, las ONG y otros miembros de la sociedad civil que trabajan en situaciones en que faltan las administraciones, como se ha sealado ms arriba, tienen que evaluar con rigor sus programas de asistencia alimentaria con el fin de
ver qu es lo que se ha aprendido y aplicarlo en programas ulteriores, exactamente como debieran hacer los gobiernos.
4. Financiacin de la asistencia alimentaria

4.1 En los pases desarrollados, la asistencia alimentaria se financia casi totalmente con recursos nacionales. En la mayora de los pases en desarrollo, esa financiacin procede de recursos nacionales y tambin de la ayuda exterior. Entre los pases en desarrollo, los que son ms prsperos y tienen una proporcin menor de personas desnutridas en sus poblaciones estn en mejores condiciones de utilizar los recursos internos para financiar sus programas nacionales de asistencia alimentaria. En cambio, la mayora de los PBIDA tienen un gran nmero de personas desnutridas, y la ayuda alimentaria es a menudo un instrumento importante de financiacin. Lo propio se puede afirmar por lo general de la financiacin durante las situaciones de emergencia, aunque la ayuda alimentaria internacional se convierte entonces en algo incluso ms crucial para los pases de bajos ingresos. A nivel mundial, el volumen de recursos proporcionados mediante fuentes internas (tanto pblicas como privadas) supera con mucho la cantidad suministrada a travs de la ayuda alimentaria internacional. ASISTENCIA ALIMENTARIA NACIONAL16 Magnitud de la asistencia alimentaria nacional 4.2 La asistencia alimentaria nacional es con mucho el medio ms importante para hacer frente al hambre en el mundo. Los gastos de Egipto en subvenciones de alimentos en 1985 fueron casi iguales al valor total de toda la ayuda alimentaria internacional de ese ao. El Gobierno Federal y las ONG en los Estados Unidos de Amrica, con 42 000 millones de dlares EE.UU., gastaron en 1990 en asistencia alimentaria nacional 13 veces el valor de la ayuda alimentaria mundial (3 169 millones de dlares). Adems de los programas ordinarios que prestan apoyo a las personas que sufren hambre crnica o a las que necesitan alimentos en determinados perodos del ao, los recursos internos suelen ser los primeros que se renen para salvar vidas y prestar socorro en situaciones de emergencia tanto naturales como provocadas por el hombre. 4.3 No se dispone de estimaciones mundiales sobre los gastos de los gobiernos en asistencia alimentaria; los pases rara vez informan de
esos gastos como partida aparte en sus estadsticas, pero por lo menos los pases en desarrollo rara vez emplean menos del cinco por ciento del gasto pblico total en programas de asistencia alimentaria. Algunos datos de que se dispone sobre subvenciones de los precios de los alimentos muestran por s solos que esos gastos constituyen normalmente una proporcin importante de los gastos gubernamentales en varios pases en desarrollo, y que en nmeros absolutos son considerables (aun cuando su proporcin sea baja) en algunos pases desarrollados. Mellor (en el prlogo a Edirisinghe, 1987), apunta que el costo de las subvenciones constituye de un 15 a un 20 por ciento de los presupuestos nacionales. En realidad existen unas diferencias enormes entre pases por lo que respecta a los gastos en subvenciones de alimentos. Segn el Banco Mundial, las subvenciones alimentarias de Egipto, que alcanzaron su cota mxima en 1980 y 1981, supusieron ms del 45 por ciento del gasto total del gobierno. En 1973, Bangladesh gast en subvenciones alimentarias un 27 por ciento de los desembolsos totales del gobierno. En cambio la India nunca gast en esas subvenciones ms del 5 por ciento de sus gastos totales (Banco Mundial, 1986). El Cuadro 2 ofrece una instantnea de los gastos de las subvenciones alimentarias explcitas en determinados pases y en el Cuadro 3 aparecen los porcentajes de esos gastos respecto del gasto total de los gobiernos y del producto interno bruto (PIB) de esos pases.
Evolucin de la asistencia alimentaria nacional
4.4 No obstante la gran importancia de la asistencia alimentaria nacional, sta ha sufrido una reduccin en los decenios de los aos ochenta y noventa tanto en los pases desarrollados como en desarrollo. Las polticas relacionadas con una estabilizacin macroeconmica y el reajuste estructural en muchos pases en desarrollo desde principios de los aos ochenta ha dado lugar a una baja acentuada de los recursos dedicados a servicios sociales, incluidos los programas que redundaban en beneficio directo de los pobres y de los que padecan hambre. 4.5 Por ejemplo, para recortar los dficit fiscales, muchos pases han reducido los gastos pblicos, entre otros, en planes de subvencin de alimentos. La eliminacin o reduccin de estas subvenciones, junto con el realineamiento de los tipos de cambio, ha determinado una subida de los precios de los alimentos y han repercutido directamente en el consumidor pobre. Por ejemplo, para 1985 el Brasil haba reducido sus gastos en concepto de subvenciones a los alimentos a un mero 19 por ciento del nivel que se alcanz en 1980; el Pakistn al 34 por ciento; Sri Lanka al 42 por ciento; y Zambia al 38 por ciento (Cornia, Jolly y Stewart, 1987). Los recortes en gastos y servicios sociales han afectado
a los pobres, que son los que ms dependen de la ayuda pblica y los reajustes econmicos han determinado aumentos del desempleo y una baja de los ingresos para muchos malas nuevas para las personas que padecen hambre, dada la estrecha relacin que media entre pobreza y hambre. 4.6 Con el fin de aumentar la productividad e incrementar las entradas de divisas, la depreciacin del tipo real de cambio y los tipos positivos reales de intereses han constituido a menudo parte del esquema de la poltica de ajuste estructural. La depreciacin de los tipos reales de cambio influye en el consumo de alimentos a travs de sus conexiones macro y microeconmicas. Las devaluaciones reales de la moneda nacional tienden a reducir el tipo real del salario y por lo tanto el consumo de alimentos, especialmente entre los asalariados. Al propio tiempo, suelen aumentar los precios de los alimentos de importacin, perjudicando a los compradores netos de alimentos en el sector rural as como al consumidor urbano, y entre ellos, y puede que en mayor medida, a la gente ms pobre. 4.7 La asistencia alimentaria en todas sus modalidades se ha convertido cada vez ms en un recurso escaso. No obstante, sigue incumbiendo a los gobiernos nacionales, en colaboracin con la comunidad internacional cuando haga falta, asegurar una asistencia alimentaria suficiente a sus ciudadanos ms afectados por el hambre, donde quiera que se hallen. A medida que los pases se ven forzados a confiar menos en la ayuda alimentaria internacional como medio de financiacin, los recursos nacionales para financiar programas nacionales de asistencia alimentaria cobran cada vez ms importancia.
Cuadro 2 Cuadro 3
4.8 Las principales instituciones multilaterales el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI), que son los principales proponentes de programas de ajuste estructural, han reconocido que las restricciones fiscales en algunos pases han perjudicado a los pobres. El FMI, por ejemplo, ha hecho saber que estudiara las repercusiones de programas alternativos en la distribucin, si se lo piden los gobiernos. Las condiciones del Banco Mundial, que acompaan a los prstamos de ajuste estructural, suelen incluir actualmente un elemento en materia de pobreza, junto con otras clusulas. Estos avances pueden ser asumidos por los gobiernos que quieran proteger a los grupos vulnerables y asegurar la seguridad alimentaria a todos sus ciudadanos.
AYUDA ALIMENTARIA INTERNACIONAL 4.9 La ayuda alimentaria constituye otro instrumento para financiar la asistencia alimentaria, especialmente en pases de ingresos bajos. Los alimentos como forma de ayuda a los pases en desarrollo traen su origen de principios de los aos cincuenta, en que aparecieron en los Estados Unidos de Amrica los primeros excedentes estructurales de cereales. Sin embargo, la comunidad internacional formaliz el empleo de la ayuda alimentaria como recurso e instrumento de desarrollo, primero con la creacin del Programa Mundial de Alimentos (PMA) en 1961 y luego con la firma del Primer Convenio sobre la ayuda alimentaria (CAA) en 1967 dentro del marco del Acuerdo Internacional sobre los Cereales (AIC). 4.10 El origen histrico de la ayuda alimentaria en los excedentes agrcolas de los pases donantes y su objetivo humanitario son en gran parte responsables de lo que suele considerarse como su adicionalidad en cuanto a transferencia de recursos. Con todo, estos factores han oscurecido al propio tiempo su funcin de transferencia eficaz de recursos pues el suministro de la ayuda alimentaria y su empleo no han estado en general sujetos a los criterios de rentabilidad a los que s lo estn normalmente las transferencias financieras y, por consiguiente, a menudo se ha comprometido la eficacia de las transferencias de recursos. 4.11 En muchos pases en desarrollo, la ayuda alimentaria desempea una funcin vital como recurso que viene a complementar los medios nacionales empleados en asistencia alimentaria para mejorar las vidas de las personas que padecen hambre crnica y salvar otras vidas en situaciones de emergencia. Como tal se ha empleado en un sinnmero de esfuerzos para sostener y mejorar las vidas, proporcionar alimentos de socorro y recursos financieros en zonas damnificadas por calamidades, en estabilizacin de precios, en ayudar a establecer reservas de seguridad alimentaria o reponerlas y en programas de obras pblicas (incluidos los alimentos por trabajo) para deparar al mismo tiempo alimentos y empleo.
Modalidades de la ayuda alimentaria y su magnitud
4.12 El Comit de Problemas de Productos Bsicos de la FAO (CPPB) ha sealado 13 categoras diferentes de transacciones entre donantesbeneficiarios que constituyen la ayuda alimentaria (FAO, 1980). Estas categoras pueden agruparse, a efectos prcticos, en tres tipos generales (PMA, 1996b):
Ayuda alimentaria a programas: suele suministrarse como transferencia de recursos para cubrir objetivos de balanza de pagos y apoyo presupuestario. Se proporciona como donacin o como prstamo con carcter bilateral. A diferencia de la ayuda alimentaria dada a proyectos o con fines de socorro, no suele estar destinada a grupos beneficiarios determinados sino venderse en el mercado del pas receptor. El Gobierno beneficiario ejerce el control total de su empleo. Ayuda alimentaria a proyectos: se suministra a grupos determinados en apoyo de objetivos concretos de desarrollo. Siempre se proporciona con carcter de donacin. Las decisiones sobre el empleo de esta modalidad de ayuda alimentaria las toman los donantes en colaboracin con el gobierno interesado. Ayuda alimentaria de socorro: destinada y distribuida libremente a damnificados por calamidades naturales o provocadas por el hombre. Los gobiernos nacionales, muchas veces en colaboracin con ONG y miembros de la sociedad civil, se encargan de distribuir los alimentos a las poblaciones destinatarias.
4.13 La ayuda alimentaria a programas ha sido tradicionalmente la ms saliente, pues le corresponde una media de unas tres cuartas partes de la ayuda alimentaria total en los aos sesenta y casi tres quintas partes entre 1975/76 y 1994/95. Hasta hace muy poco (1990/91), y salvo en dos aos (1984/85 y 1985/86), la proporcin de la ayuda alimentaria a proyectos en la alimentacin total ha sido superior a la de la ayuda alimentaria en situaciones de emergencia. 4.14 El porcentaje de la ayuda alimentaria en la asistencia oficial al desarrollo proporcionada por miembros del comit de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) ha oscilado desde una media alta de un 14 por ciento a principios de los aos setenta a un cinco por ciento durante el perodo de 1990-1993. El valor de la ayuda alimentaria dada por los miembros del CAD (que ha representado recientemente un 95 por ciento de la ayuda alimentaria total) alcanz su cota mxima en 1988 cuando se desembolsaron ms de 3 800 millones de dlares EE.UU. en ayuda alimentaria. En ese ao (1987/88) se entregaron 13,5 millones de toneladas de cereales (en equivalente de grano), casi el doble de la produccin de cereales de toda la regin del Sahel en 1992/9317. A partir de entonces, la reduccin de las asignaciones en trminos de valor, acompaadas de aumentos en los precios de los cereales, se han traducido en un descenso de los niveles de la ayuda alimentaria.
Evolucin de la estructura y prioridades de la ayuda alimentaria18
4.15 Aunque la ayuda alimentaria dada como socorro humanitario para aliviar situaciones temporales o transitorias de inseguridad alimentaria
es relativamente incontrovertible, el carcter poltico de las decisiones que interesan a la ayuda alimentaria internacional significa que su estructura ha tenido que adaptarse a las realidades polticas y econmicas de los pases donantes. 4.16 En primer lugar, ha habido un brusco descenso en la disponibilidad de ayuda alimentaria19 desde el nivel sin precedentes de casi 17 millones de toneladas alcanzado en 1992/93. Los pronsticos para 1995/96 prevn una baja a menos de 8 millones de toneladas. La mayora de los analistas (por ejemplo, Taylor, 1992; Singer y Shaw, 1995) pronostican un ulterior enrarecimiento de los suministros en los aos venideros. Es demasiado pronto para decir si y en qu medida esto pudiera estar vinculado a la liberalizacin del comercio. Sin embargo, el suministro de ayuda alimentaria ha respondido siempre de forma negativa al aumento de los precios de los alimentos. Hay una gran correlacin entre precios mundiales de los cereales y ayuda alimentaria mundial, sobre todo en lo que respecta a la ayuda alimentaria para programas. Por otro lado, tambin se prev que las existencias de cereales en los pases desarrollados bajarn en 1995/96 a 105 millones de toneladas respecto de los 214 millones de toneladas de 1992/93 (FAO, 1996c). Esto hara bajar la razn entre existencias mundiales de cereales y consumo mundial anual a su nivel ms bajo en 20 aos. 4.17 En segundo lugar ha habido un reconocimiento ms explcito de una preocupacin escasamente reflejada todava en las corrientes de ayuda alimentaria reales por la que se tiende a concentrar la ayuda alimentaria en los pases menos adelantados y en los PBIDA. La parte de la ayuda alimentaria mundial destinada a los PBIDA ha fluctuado considerablemente a lo largo del tiempo. Durante los aos ochenta, los PBIDA recibieron un 90 por ciento aproximadamente de la ayuda alimentaria total. En cambio, en los aos noventa su proporcin ha variado entre un 67 y un 88 por ciento. 4.18 La inseguridad alimentaria nacional sigue siendo un determinante menor de las decisiones de los donantes en cuanto a la asignacin de la ayuda alimentaria. En un anlisis realizado recientemente se demuestra que la situacin de la seguridad alimentaria de los pases receptores explica solamente el 7 por ciento de las variaciones entre distintos pases en lo que respecta a las transferencias de ayuda alimentaria per cpita (FAO, 1994). Como resultado, los pases que reciben los mayores volmenes de ayuda alimentaria siguen no siendo necesariamente aqullos en los que vive la mayor proporcin de poblacin que padece hambre.
4.19 Visto desde otra perspectiva, durante mediados de los aos ochenta la ayuda alimentaria representaba el 20 por ciento o ms de las importaciones de cereales para la alimentacin de los PBIDA. En 1995/96, ao de elevados precios de los cereales, de reduccin de las subvenciones a la exportacin y de unos bajsimos niveles de existencias, se prev que la ayuda alimentaria represente slo un 8 por ciento de las necesidades de importacin de dichos pases. La ayuda alimentaria para los pases que la necesitan en mayor medida desciende cuando la necesidad es ms acuciante. 4.20 Mediante la Decisin sobre medidas relativas a los posibles efectos negativos de los programas de reformas en los pases menos adelantados y en los pases en desarrollo importadores netos de productos alimenticios, los ministros encargados de la negociacin de la Ronda Uruguay del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), han intentado evitar los posibles efectos negativos de dicha liberalizacin. Otro rgano internacional, la Junta Ejecutiva del Programa Mundial de Alimentos (antes Comit de Polticas y Programas de Ayuda Alimentaria), ha aconsejado tambin que el PMA se esfuerce por destinar una mayor parte de sus recursos a los pases que ms los necesitan. De forma ms especfica, al menos un 90 por ciento de la ayuda del PMA para el desarrollo se deber asignar a los PBIDA, y al menos un 50 por ciento de sta estar destinada en 1997 a los pases menos adelantados (PMA, 1995a). 4.21 En tercer lugar, la ayuda alimentaria ya no es necesariamente un producto excedentario facilitado por un pequeo nmero de pases. Ahora procede de una mayor variedad de donantes y cada vez ms se han ido desplazando las responsabilidades de su gestin a las instituciones multilaterales y ONG. En 1994, las instituciones multilaterales y las ONG juntas gestionaron el 52 por ciento de la ayuda alimentaria mundial, frente al reciente 28 por ciento de 1989. El mayor crecimiento ha correspondido a la parte entregada a travs de las ONG; el porcentaje de ayuda alimentaria manejado por estas organizaciones se ha elevado del 10 por ciento en 1989 al 21 por ciento en 1994. 4.22 En cuarto lugar, ha habido un desplazamiento hacia las intervenciones relacionadas con las emergencias. Esto naturalmente no excluye las intervenciones en pro del desarrollo, ni minimiza su importancia. Sin embargo, las iniciativas de desarrollo en regiones vulnerables se estn vinculando cada vez ms a las exigencias del socorro, rehabilitacin, preparativos para casos de calamidades y medidas preventivas.
4.23 El alza de la demanda para ayuda alimentaria de urgencia alcanz una cota mxima sin precedentes del 35 por ciento de la ayuda total en alimentos suministrada en 1994. Durante los aos setenta, la ayuda alimentaria de urgencia represent un 10 por ciento del total; durante principios de los aos noventa, esa proporcin aument a un promedio de casi el 30 por ciento (PMA, 1995a). En tonelaje, la ayuda alimentaria de urgencia pas de menos de un milln de toneladas anuales en los aos setenta a entre 3 y 4 millones de toneladas en 1994/95, dndose el aumento ms fuerte en los aos a partir de 1989/90. La proporcin de este tipo de ayuda que ha ido a parar al Africa al sur del Sahara ha pasado de una media del 12 por ciento durante los aos setenta al 36 por ciento en 1994/95. Esta ayuda alimentaria internacional se suma a las grandes cantidades de recursos desviadas (de actividades de desarrollo) por muchos pases damnificados por catstrofes y crisis provocadas por el hombre con objeto de salvar vidas mediante la asistencia alimentaria nacional. 4.24 Hasta ahora, la mayor parte del aumento en el porcentaje de recursos de urgencia se ha dado a costa de la ayuda alimentaria a programas (Figura 1). La proporcin de la ayuda a programas, en su mayor parte donaciones bilaterales para apoyo de balanza de pagos, ha cado de casi un 75 por ciento de la ayuda alimentaria total en los aos sesenta y setenta al 43 por ciento en 1994 (PMA, 1995b). Los niveles de la ayuda alimentaria para proyectos, aunque tambin han bajado en estos ltimos aos, se han mantenido algo ms estables. En 1986/87, cuando las existencias mundiales de cereales haban alcanzado una cuota sin precedentes y los precios reales de los cereales haban bajado a un mnimo histrico, casi el 30 por ciento de la ayuda alimentaria mundial fue a parar a proyectos de desarrollo. Desde entonces, la proporcin de la ayuda alimentaria a proyectos ha bajado a un 20 por ciento aproximadamente. 4.25 Tradicionalmente, la magnitud de los envos de ayuda alimentaria en cereales para programas y proyectos ha correspondido muy de cerca al costo de oportunidad de ese recurso desde el punto de vista de los donantes, vinculndose la ayuda alimentaria de urgencia al socorro humanitario. En los anlisis estadsticos, en que se emplean los precios del mercado internacional de cereales en representacin del costo de oportunidad de la ayuda alimentaria en cereales, se seala que la magnitud de la asistencia alimentaria en cereales para programas y proyectos suele bajar cuando aumenta su costo de oportunidad y viceversa20. Hay varios factores que pueden explicar la relacin observada. El primero se refiere a la relacin estructural negativa entre el nivel de las existencias de cereales en poder de los pases donantes y
los precios internacionales, de suerte que cuando los precios internacionales de los cereales son relativamente elevados (o bajos) y las existencias de cereales, especialmente en los pases donantes, son relativamente bajas (o elevadas), se intensifica (o afloja) la competencia entre las distintas finalidades para las que se emplean esas existencias y hace que la ayuda alimentaria baje (o aumente). El segundo es que los donantes suelen fijar sus presupuestos de ayuda alimentaria en trminos fiscales en lugar de cuantitativos, con lo que cuando los precios internacionales son relativamente elevados (o bajos), la cantidad de ayuda alimentaria proporcionada para esos fines suele ser relativamente baja (alta). Por ltimo, la ayuda alimentaria en cereales a programas y proyectos suele ser en alto grado sustitutivo de otras formas de ayuda dada por los donantes, por lo que se proporciona una mayor o menor cantidad de estas otras modalidades de ayuda cuando la ayuda alimentaria se convierte en relativamente ms (o menos) cara.
Figura 1
ENVIOS DE AYUDA ALIMENTARIA (CEREALES) POR CATEGORIAS, 1975/76 - 1994/95
4.26 En quinto lugar, al haberse vuelto ms escasos los excedentes en los pases donantes, han aumentado las adquisiciones triangulares y las compras locales de ayuda alimentaria. Un 16 por ciento de las entregas de ayuda alimentaria mundial, lo que representa 1 500 000 toneladas, fue adquirido en los pases en desarrollo en 1995 (PMA, 1996b). Esta
cantidad es anloga a las cantidades registradas en los ltimos aos pero mayor que las habidas antes de los aos noventa (Figura 2), lo que indica que a pesar de la reduccin de los presupuestos de ayuda alimentaria, la comunidad de donantes sigue apoyando las compras en los pases en desarrollo. Las compras locales la ayuda alimentaria adquirida en un pas en desarrollo por donantes para su empleo como ayuda alimentaria en el mismo pas constituy una tercera parte de la ayuda alimentaria total adquirida en los pases en desarrollo. Los otros dos tercios estn representados por las transacciones triangulares, compras o canjes de ayuda alimentaria en los pases en desarrollo por donantes para su empleo como ayuda alimentaria en otros pases en desarrollo.
Figura 2
ADQUISICION DE AYUDA ALIMENTARIA EN LAS PAISES EN DESARROLLO
4.27 Hay grandes diferencias entre donantes por lo que respecta a la utilizacin de las compras triangulares y locales. Toda la ayuda alimentaria en cereales procedente de Irlanda en 1995 se adquiri, por ejemplo, en los pases en desarrollo. Noruega, los Pases Bajos, Suiza y Suecia adquirieron ms de un 80 por ciento de su ayuda alimentaria a travs de transacciones triangulares y compras locales. Por otra parte, para Australia, el Canad, Francia, los Estados Unidos de Amrica e Italia ms del 90 por ciento de la ayuda alimentaria fue trasladada
desde el pas donante. Slo el 0,1 por ciento de la ayuda alimentaria procedente de los Estados Unidos de Amrica se adquiri en los pases en desarrollo en 1995 (PMA, 1996b). 4.28 El proporcionar la ayuda alimentaria a travs de operaciones triangulares y de compras locales ha resultado por lo general ventajoso si se compara con la entrega de productos alimenticios por los pases donantes en cuanto a rapidez y tempestividad (Neils, Reed y Lea, 1992). Adems, cuando los alimentos tienen origen cerca de donde se consumen, es probable que se acerquen ms a los tipos normales de dieta de los beneficiarios, y por consiguiente sean socialmente ms aceptables. Estos arreglos incrementan tambin la participacin de los pases exportadores en desarrollo para prestar ayuda alimentaria. 4.29 La mayora de las transacciones triangulares y de las compras locales se han llevado a cabo en pases en desarrollo que suelen ser exportadores. Sin embargo, hay que procurar que las transacciones de ayuda alimentaria no den lugar a efectos desfavorables para el desarrollo, como es el tener que depender de la ayuda alimentaria para estimular una mayor produccin y comercio de alimentos; o tambin una determinacin poco apropiada de precios que d lugar a distorsiones en las asignaciones de recursos para proveer a pases (o regiones) y para proteger programas de produccin que, cuando la ayuda finalice, dejaran de ser sostenibles; desviacin del comercio que ira contra las ventajas comparativas; e intervenciones incoherentes y nocivas en la comunidad local y mercados de transporte de los pases proveedores y receptores (FAO, 1985).
5. Necesidades de asistencia alimentaria

5.1 A pesar de los xitos alcanzados en muchos pases, siguen aumentando los niveles absolutos de desnutricin crnica y de pobreza. Mientras los dficit estructurales de alimentos, la floja infraestructura del mercado, las polticas econmicas poco adecuadas y los conflictos armados sigan atenazando el crecimiento de muchos pases, la asistencia alimentaria tendr siempre una funcin que cumplir. Este cometido se desarrollar sobre dos bases: intervenciones humanitarias directas y programas que canalicen eficazmente los recursos alimentarios (y no alimentarios) de forma directa a la poblacin ms pobre, sentando as las bases del crecimiento econmico en el que puedan participar las regiones ms pobres y ms marginadas.
5.2 Para hacer el mejor uso posible de los recursos actualmente a disposicin, habr que racionalizar el empleo de la asistencia alimentaria:
ofreciendo programas nacionales de asistencia alimentaria ms eficaces en funcin de sus costos, para responder a las necesidades inmediatas de los que sufran hambre crnica; asegurando que los recursos alimentarios se entreguen efectivamente en manos de aquellas personas con mayores responsabilidades en la seguridad alimentaria familiar, que por lo general son las mujeres; desplazando las actuales asignaciones de ayuda alimentaria, pasndolas de los pases receptores menos pobres a los casos ms necesitados (pases menos adelantados y PBIDA, que en 1996 eran 82 en el mundo en desarrollo); alcanzando una mayor estabilidad de los suministros de ayuda alimentaria, al menos en las intervenciones destinadas a ayudar a los que ms sufren el hambre, sobre todo en los aos en que los precios de los alimentos a nivel mundial son elevados; evaluando con regularidad y rigor los programas de asistencia alimentaria para tomar nota de las enseanzas que puedan ser aprendidas y aplicarlas en formulaciones de proyectos para el futuro.
5.3 Adems, debe haber una mayor interaccin de apoyo entre los recursos alimentarios y no alimentarios. Los primeros no pueden por s solos resolver suficientemente la escala de hambre con la que se enfrentar la humanidad en los decenios venideros. Hay que redoblar los esfuerzos destinados a elevar la productividad y produccin agrcola y aumentar el poder adquisitivo de la poblacin que padece hambre. Se requiere una colaboracin ms estrecha entre recursos alimentarios y no alimentarios para conseguir que el hambre se considere como un problema central para el desarrollo y su eliminacin se convierta en un objetivo poltico asequible. Los esfuerzos desplegados recientemente por mejorar la integracin de la ayuda alimentaria internacional y de programas nacionales de redes de seguridad en las estrategias de nutricin y seguridad alimentaria de los pases beneficiarios requieren ser ampliados y potenciados. Por otra parte, la programacin de la asistencia alimentaria, del tipo que sea, ha de integrarse mejor en las estrategias nacionales de desarrollo agrcola y rural, de suerte que las medidas adoptadas para eliminar el hambre corriente contribuyan tambin a la prevencin del hambre en el futuro. Los gobiernos, los donantes, las ONG y los colaboradores que operan en el sector privado necesitan todos ellos estar presentes y actuar en las regiones, y entre los hogares, en que se halla cebado el hambre si se quiere conseguir el mximo impacto posible de la asistencia alimentaria y de otras inversiones en el hambre.
PROYECCIONES DE LAS NECESIDADES FUTURAS DE ASISTENCIA ALIMENTARIA 5.4 Al igual que prosigue el debate en torno al futuro de la asistencia alimentaria (especialmente de la ayuda alimentaria pero tambin sobre algunas modalidades de los programas nacionales de asistencia), tambin sigue siendo necesario estimar los niveles futuros de asistencia alimentaria, pues lo cierto es que seguir necesitndose sta bajo alguna forma. 5.5 En un reciente estudio de la FAO en que se analizan las perspectivas de la agricultura mundial para el ao 2010 (FAO, 1995a), figuran proyecciones detalladas a largo plazo sobre el consumo, produccin y dficit de importacin de 93 pases en desarrollo (que abarcan un 98,5 por ciento de la poblacin total de los pases en desarrollo) para productos alimenticios de primera necesidad. Segn las proyecciones del estudio, habr 680 millones de personas con desnutricin crnica en el ao 2010, lo que supondr slo un descenso minsculo respecto de los 840 millones aproximadamente que haba en 1990-1992 (Cuadro 4). 5.6 En estas estimaciones, en que se describe la situacin actual y prevista de la realidad, se tienen en cuenta los resultados de los esfuerzos llevados a cabo para mejorar la situacin alimentaria, es decir, el impacto positivo de las polticas y medidas directas e indirectas para reducir la pobreza y sus consecuencias; por lo tanto, muestran la envergadura de la tarea que queda por realizar. No obstante, en la medida en que no reflejan la incidencia generalizada de la malnutricin fuera de la desnutricin crnica, ni el predominio de insuficiencias alimentarias estacionales o temporales, como tampoco la malnutricin relativa a situaciones de emergencia, en ese mismo grado subestiman la verdadera escala de la tarea por hacer.
Cuadro 4
5.7 Si hubiera que elevar a los aproximadamente 800 millones de personas desnutridas que existen en la actualidad a los niveles nutricionales mnimos (y suponiendo una seleccin perfecta de los beneficiarios de la asistencia alimentaria y la capacidad local de absorcin necesaria), estas personas que padecen hambre necesitaran tener acceso a unos 30 millones ms de toneladas de cereales y a ms de 20 millones de toneladas (en equivalente de cereales) en otros productos alimenticios. El valor de esta asistencia alimentaria adicional asciende a 13 dlares por persona que padece hambre y ao, en dlares EE.UU. de 1994. Esta cifra representa slo una dcima parte de lo que
gast el programa de ayuda estadounidense por persona (134 dlares) en Egipto y nicamente en 1994. 5.8 Empleando tres criterios basados en la Tasa de Metabolismo Basal (TMB)21, las necesidades alimentarias adicionales para el ao 2010 ascenderan a unos 13 millones de toneladas en equivalente de cereales para llegar al 1,2 de TMB, alrededor de 30 millones de toneladas para alcanzar una TMB del 1,4 y cerca de 50 millones de toneladas para llegar a una TMB del 1,54. 5.9 Suponiendo, sin embargo, que la reduccin del hambre pueda darse en una medida tal que para el ao 2010 ningn pas tenga un SEA medio inferior a 2 300 caloras (equivalente a poco ms de una TMB del 1,54), el nmero de personas que padeceran hambre en el ao 2010 debera ser de 438 millones; y las necesidades alimentarias adicionales para las personas con hambre crnica seran de casi 33 millones de toneladas. 5.10 Las necesidades alimentarias adicionales ahora y en el futuro pueden cubrirse naturalmente incrementando la asistencia alimentaria nacional o la ayuda alimentaria, o ambas. El grado en que la ayuda externa es importante depende de la proporcin de las personas con hambre crnica dentro de la poblacin total de un pas, as como del SEA medio. La mayora de los pases con un SEA medio de ms de 2 700 caloras, tienen desnutrida a una proporcin relativamente pequea de su poblacin, y cabe presumir que se tiene una mejor capacidad para redistribuir los recursos nacionales en beneficio de la poblacin que padece de hambre. Los programas nacionales de asistencia alimentaria son probablemente suficientes para estos pases, as como para los pases con un SEA entre 2 500 y 2 700 caloras. Los pases con un SEA entre 2 100 y 2 500 caloras requieren una combinacin de recursos internos y ayuda exterior, necesitando los que se hallen ms cerca de las 2 100 caloras ms ayuda alimentaria que los prximos a las 2 500. Una asistencia alimentaria incremental financiada con medios del propio pas no es probable en pases con una desnutricin generalizada como los que tienen un SEA inferior a las 2 100 caloras. La ayuda alimentaria ser ms importante que los programas nacionales de asistencia alimentaria para esos pases. 5.11 Con los niveles actuales de asistencia alimentaria el escenario o modelo actual los pases con ms de 2 700 caloras reducirn, segn se prev, su proporcin de poblacin desnutrida de un 13 por ciento en 1990-92 a menos del 5 por ciento en el ao 2010. En cambio, la proporcin de personas desnutridas aumentara de un 47 por ciento a
un 49 por ciento para los que tienen un SEA inferior a 2 100 caloras. De ah la importancia de la ayuda exterior para estos ltimos pases. MOVILIZACIN DE LA AYUDA PARA CUBRIR LAS NECESIDADES FUTURAS DE ASISTENCIA ALIMENTARIA 5.12 Es evidente que la necesidad de asistencia alimentaria, tanto crnica como para situaciones de emergencia, seguir estando presente en un futuro previsible. El esfuerzo necesario para eliminar el hambre ahora y para el futuro va mucho ms all de los recursos que actualmente se le estn dedicando. El nivel de asistencia alimentaria debiera, por consiguiente, aumentar ya que los niveles actuales son demasiado bajos respecto de las necesidades. Para estar a la altura del desafo de unas necesidades de asistencia alimentaria cada vez mayores, los gobiernos nacionales y los grandes pases donantes tendrn que hacer del alivio de la inseguridad alimentaria masiva, tanto en tiempos de paz como de crisis, una prioridad explcita y urgente. 5.13 Hay que trazar una estrategia eficaz que se despliegue en tres frentes: prestar asistencia alimentaria de urgencia para socorro humanitario; proporcionar asistencia alimentaria directa a mujeres y nios vulnerables en momentos crticos de sus vidas; y proporcionar transferencias de alimentos y dinero para aliviar el hambre crnica y mejorar las perspectivas de desarrollo de los beneficiarios directos. 5.14 Con voluntad poltica debera ser posible movilizar los recursos necesarios para eliminar el hambre del mundo. Los gobiernos, en colaboracin con las ONG y la sociedad civil, debieran utilizar los recursos disponibles de forma ms eficaz para la asistencia alimentaria, y allegar ms recursos para combatir el hambre donde no resulte suficiente una simple racionalizacin de los recursos de que actualmente se dispone. Los pases que no estn en condiciones de financiar programas de asistencia alimentaria con sus propios recursos nacionales necesitan del apoyo de la comunidad internacional. Los pases donantes tienen un fuerte imperativo moral, as como inters propio, en ayudar a los pases de bajos ingresos a reducir su pobreza y a librar al mundo del hambre. Un mundo hambriento y pobre es un mundo menos seguro para todos. 5.15 En conclusin, la comunidad mundial tiene los conocimientos y los recursos necesarios para eliminar el hambre. Redunda en beneficio de toda la humanidad percatarse de que una mejor asistencia alimentaria selectiva es al propio tiempo salvadora y mejoradora de vidas, y un
medio potente para reducir la inseguridad y la pobreza alimentarias en el futuro. 5.16 Poco importa para la persona que sufre el hambre si sus necesidades alimentarias adicionales se financian con recursos externos o internos, pero dada la responsabilidad que tienen los gobiernos nacionales de asegurar la seguridad alimentaria para todos sus ciudadanos, los programas nacionales de asistencia alimentaria seguirn siendo la clave para la seguridad alimentaria a nivel mundial.
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Notas
Vase el documento N 14 de la CMA, titulado Evaluacin de los progresos que es posible lograr en materia de seguridad alimentaria. 2 Esta seccin se basa en gran parte en el documento Cmo hacer frente al hambre en un mundo donde abundan los alimentos: tareas para la ayuda alimentaria, elaborado por el Programa Mundial de Alimentos (PMA, 1996a) para la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin. 3 Vase el documento N 1 de la CMA, titulado Alimentacin, agricultura y seguridad alimentaria: evolucin desde la celebracin de la Conferencia Mundial de la Alimentacin y perspectivas. 4 Vase el documento N 5 de la CMA, titulado Seguridad alimentaria y nutricin. 5 La prevalencia del hambre en los Estados Unidos de Amrica y en otros pases industrializados se mide por el nmero de personas que recurren a programas de asistencia alimentaria, por las encuestas familiares y los casos anecdticos, en contraposicin con las mediciones clnicas y estadsticas que se utilizan en los pases en desarrollo. 6 Por ejemplo, el Artculo 25 de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos de 1948 de las Naciones Unidas, y el Artculo 11 del Pacto Internacional sobre Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1966. 7 Salvo cuando la capacidad de las administraciones nacionales para organizar programas de ayuda alimentaria se ha visto perjudicada por guerras civiles u otras situaciones de emergencia. 8 Vase el documento N 5 de la CMA, titulado Seguridad alimentaria y nutricin. 9 Vase el documento N 5 de la CMA. 10 Conviene sealar que estos programas son eficaces para compensar a corto plazo las bajas transitorias de los ingresos en algunos grupos de personas de ingresos bajos. Desde luego, si se prev que las bajas de ingresos sean de ms largo plazo, es importante que los programas de transferencia de ingresos vayan acompaados de medidas que aseguren una mejor capacidad de autosostenimiento por parte de los pobres para generar ms ingresos. 11 Algunas subvenciones de los precios de los alimentos estn vinculadas a programas de transferencia de ingresos. Por ejemplo, estn vinculadas a programas de cupones para alimentos destinados a determinados grupos de poblacin en los Estados Unidos de Amrica y a productos alimenticios en Sri Lanka. En esos casos, la subvencin de los precios de los alimentos forma parte de las transferencias directas de ingresos. 12 Las reservas alimentarias pueden considerarse como parte de los programas de subvenciones de los precios de los alimentos cuando se emplean como reservas estabilizadoras; las reservas de emergencia pueden formar parte de programas de alimentacin directos si se emplean como tales durante situaciones de emergencia, o como parte de programas de subvenciones de precios de los alimentos cuando stos pasan al mercado a un precio inferior a aqul al que normalmente los consumidores compraran ese alimento. 13 Las existencias mundiales de cereales expresadas en porcentaje de la utilizacin tendencial alcanzaron un nivel sin precedentes del 27 por ciento en 1987, bajaron al 24 por ciento al ao siguiente, fluctuaron entre el 18 y el 31 por ciento durante 1990-1995, y se prev que bajarn an ms al final de la temporada de 1995/96, representando tan slo un 14 por ciento de la utilizacin tendencial en 1996/97, muy por debajo de la escala del 17-18 por ciento que la FAO considera como mnimo necesario para salvaguardar la seguridad alimentaria mundial. 14 Por sistemas locales de mercadeo de alimentos se entienden las zonas concretas a las que se ha destinado la asistencia alimentaria. No corresponden forzosamente al mercado alimentario interno en el que, por lo general, pueden repercutir poco los acontecimientos ocurridos en una pequea zona localizada del pas. 15 El Recuadro 6 se basa en una nota informativa preparada para la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin por Visin Mundial. 16 Por asistencia alimentaria nacional se entienden aqu los programas de asistencia alimentaria financiados con recursos nacionales, como algo distinto de la ayuda alimentaria. Hay que tener presente que algunos de esos programas pueden en realidad estar financiados indirectamente por recursos obtenidos a travs de otras formas de asistencia exterior, incluida en algunos casos la ayuda alimentaria a programas que se proporciona en apoyo de programas gubernamentales de carcter general. 17 Los cereales abarcan el grueso de los desembolsos en ayuda alimentaria. En 1995, la ayuda alimentaria en cereales represent ms del 88 por ciento del total. 18 Esta seccin est basada en gran parte en PMA, 1996a. 19 El anlisis de las tendencias sobre disponibilidad de ayuda alimentaria en este documento se basa en la definicin tradicional de la ayuda alimentaria en cuanto encierra un elemento de donacin de por lo menos un 25 por ciento por debajo del precio comercial. Empleando un
1
criterio diferente de anlisis (vase, por ejemplo, Singer, 1996), la tendencia sera la misma (descendente) pero los volmenes reales de lo que constituye ayuda alimentaria en todo momento seran diferentes de los que se consignan aqu. 20 Los anlisis de regresin que vinculan la magnitud de la ayuda mediante programas y proyectos a una tendencia temporal compleja y a los precios de los cereales para el perodo 1971-1993 muestran que casi dos tercios de la variacin anual de la primera puede explicarse por estos dos factores nicamente, correspondiendo a los precios del mercado mundial la mayor contribucin a la variacin explicada. Los resultados indican por lo general un menor ritmo de la tendencia que est a la base de la ayuda alimentaria proporcionada a programas y proyectos, as como una compensacin anticclica de su variacin en respuesta a las variaciones de los precios internacionales. Sin embargo, hay que subrayar que puede haber notables diferencias en el tipo y vigor de esa relacin entre las mismas variables cuando el anlisis se desagrega hasta el nivel de pases (donantes) o productos (vase FAO, 1985). 21 La Tasa de Metabolismo Basal es la tasa mnima de gasto energtico compatible con la vida. Se calcula en condiciones normales de inmovilidad y en ayunas, con una temperatura ambiental de 26-30C, lo que asegura que no haya activacin de los procesos generadores de calor (p. ej., escalofros). Corresponde al gasto energtico durante el sueo. Una TMB de 1,2 es el mnimo que hace falta para sobrevivir; es decir, las necesidades calricas necesarias para sostener la vida con una actividad mnima de recogida de alimentos. Son comparables al nivel de actividad de un refugiado: no permiten jugar, trabajar ni realizar alguna actividad fuera de la recogida de alimentos. Una TMB de 1,4 - el requisito de mantenimiento - corresponde al lmite mnimo establecido para cualquier necesidad habitual: permite el costo energtico de andar por la casa y en torno a ella en un estado de equilibrio energtico, pero realizando pocos trabajos fsicos aparte de movimientos intermitentes por un total de unas tres horas al da. Una TMB de 1,54 corresponde a la participacin en una actividad ligera como coser y tejer. Una vida que entrae un trabajo mediano o pesado exige un nivel de gasto energtico superior a una TMB de 1,54.
14. Evaluacin de los progresos que es posible lograr en materia de seguridad alimentarias
1. Introduccin
1.1 En el presente documento se procura definir la magnitud de la tarea que supone proseguir y acelerar las mejoras de la seguridad alimentaria
mundial. Sin dejar de reconocer la importancia prioritaria de la reduccin de la pobreza en todas las situaciones, se sostiene que en el caso de los pases con suministros de alimentos per cpita muy bajos y con altas tasas de desnutricin, los progresos en materia de seguridad alimentaria han de pasar, en primera instancia, por un incremento de los suministros de alimentos. Puesto que la mayora de esos pases dependen en sumo grado de la agricultura, el aumento de su produccin agropecuaria y la promocin del desarrollo rural ms general son la clave para elevar tanto los ingresos como los suministros de alimentos. En el documento se analiza lo que ello significa en trminos de las principales variables de la alimentacin y la agricultura (produccin, consumo, comercio, inversin), y luego se examina, teniendo en cuenta las conclusiones a las que se llega en los dems documentos tcnicos de referencia, cul habra de ser la orientacin de las polticas para elevar al mximo las probabilidades de avanzar hacia la seguridad alimentaria en todos los pases.
2. Metas viables para reducir la desnutricin

ENVERGADURA DE LA TAREA POR REALIZAR 2.1 En el documento de la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin titulado Alimentacin, agricultura y seguridad alimentaria: evolucin desde la celebracin de la Conferencia Mundial de la Alimentacin y perspectivas (WFS 96/01), se presentan las estimaciones actuales de la incidencia de la desnutricin y las perspectivas para el ao 20101. La conclusin a la que se llega es que, si no se altera el curso normal de los acontecimientos, en el ao 2010 la desnutricin en los pases en desarrollo an afectar a 680 millones de personas, o sea el 12 por ciento de la poblacin total de esos pases. Tambin se seala que la falta de progresos se manifestar, al igual que ahora, con la persistencia de unos niveles muy bajos de disponibilidad de alimentos por habitante para el consumo humano directo [o de suministro de energa alimentaria (SEA), un indicador aproximado del consumo] en muchos pases, en su mayor parte de Africa y Asia meridional. El motivo por el cual ese indicador es importante para evaluar y vigilar la situacin relativa a la seguridad alimentaria en los diferentes pases se explica en el documento mencionado. La parte pertinente del texto se reproduce a continuacin para facilitar la consulta (Recuadro 1).
Recuadro 1 Suministros de alimentos per cApita para el consumo humano directo: variable utilizada para determinar el grado de inseguridad alimentaria Los datos sobre la produccin y el comercio de alimentos notificados por diversos pases implican sin lugar a duda que sus suministros alimentarios per cpita son totalmente insuficientes para garantizar una nutricin adecuada. Aunque bien conocidos, los parmetros utilizados para juzgar la calidad de la nutricin son objeto de controversia. En primer lugar, est el suministro de energa alimentaria (SEA), necesario para las funciones del cuerpo humano (respiracin, bombeo de la sangre, etc.), sin tener en cuenta el movimiento o la actividad. Es la tasa metablica basal (TMB) y oscila entre 1 300 y 1 700 caloras al da para los adultos de diferente condicin (edad, sexo, altura y peso corporal). Las TMB promedio de los diferentes pases en desarrollo se establecen en funcin de la estructura de edad/sexo y del peso corporal de la poblacin adulta de cada pas. Considerando tambin las necesidades para el crecimiento de los nios, se obtienen, como promedios nacionales por persona, estimaciones de la cantidad de energa que se necesitara si toda la poblacin se hallara en estado de reposo, o en cama, como dicen los especialistas en nutricin. Si se aade un margen para la actividad ligera, estimado en el 55 por ciento de la TMB aproximadamente, se obtienen valores de 1 720 a 1 960 caloras por persona y da para los diferentes pases en desarrollo. Por tanto, los grupos de poblacin cuya ingesta media por individuo no alcanza ese nivel (el umbral) sufren desnutricin, ya que no ingieren los alimentos necesarios para mantener la salud y el peso corporal y para realizar una actividad ligera. El resultado es un debilitamiento fsico y mental, caractersticas que salen a la luz en los estudios antropomtricos. Si a ese umbral se aade un margen para la actividad
moderada, el resultado es una estimacin de la necesidad media, que en los diferentes pases en desarrollo oscila entre 2 000 y 2 310 caloras por persona y da. En principio, un pas cuyo SEA per cpita se sita en el nivel de la necesidad media nacional no padece problemas de desnutricin, siempre que cada persona reciba exactamente el suministro total de alimentos adecuado a sus necesidades. Sin embargo, eso no ocurre nunca. Algunas personas consumen (o tienen acceso a) ms alimentos de los necesarios para realizar una actividad moderada1 y otras consumen menos de lo necesario. Por tanto, para estimar los suministros promedio se ha de prever un cierto margen, de manera que las personas situadas en el extremo inferior de la distribucin reciban una cantidad suficiente de alimentos, pues los situados en el extremo superior consumirn, por definicin, ms de lo que necesitan para su actividad moderada. Los datos empricos indican que incluso cuando los niveles de desigualdad son moderados (un coeficiente de variacin de 0,2, lo que supone que la diferencia promedio de la ingesta de alimentos de las personas con respecto a la media nacional la desviacin estndar es el 20 por ciento de esta ltima) la necesidad media nacional debe aumentarse un 28 por ciento a fin de tener en cuenta ese factor de desigualdad en el acceso a los alimentos y garantizar que la desnutricin disminuya por debajo del 3 por ciento. La necesidad media ajustada de los diferentes pases en desarrollo se sita entonces entre 2 600 y 2 950 caloras, segn el umbral correspondiente a las estructuras de la poblacin (edad/sexo/peso corporal), para 1990-1992. Estas cifras o normas constituyen una primera orientacin para evaluar una dimensin esencial de la inseguridad alimentaria, esto es, la suficiencia o insuficiencia de la disponibilidad de alimentos. En efecto, el SEA es la principal variable utilizada para estimar la incidencia de la desnutricin (FAO, 1996). Numerosos pases no alcanzan el nivel de la necesidad media ajustada, en muchos casos por un margen considerable. Por consiguiente, aun sin poseer otros datos respecto a la incidencia de la desnutricin, la conclusin inevitable es que ha de ser significativa, de
moderada a alta o muy alta en los diferentes pases, incluso en el caso de que la desigualdad en el acceso a los alimentos sea moderada. Por ello, el progreso en la reduccin o eliminacin de la desnutricin debe manifestarse, en primer lugar, en un aumento del SEA per cpita. Naturalmente, esto no significa que el SEA constituya una variable normativa sobre la cual se puede incidir directamente, pero las modificaciones de esta variable indican la direccin e intensidad del proceso de mejora o de empeoramiento de la situacin de la seguridad alimentaria. Incluso los que realizan trabajos pesados; un hombre perteneciente a esta categora necesita 3 500 caloras diarias.
1
2.2 En la prctica, la lucha contra la desnutricin exigir una combinacin de medidas encaminadas a elevar el SEA promedio y a reducir las desigualdades, con un mayor hincapi en las primeras en el caso de los pases con niveles de SEA cercanos al umbral de desnutricin. A esos niveles, hay pocas posibilidades de reducir la proporcin de la poblacin que se encuentra por debajo del umbral, aunque es obvio que los escasos alimentos disponibles debern distribuirse de la manera ms equitativa posible. Las posibilidades de reducir esa proporcin de la poblacin aumentan progresivamente al crecer los niveles de SEA, se ilustra en Cuadro 1.
Cuadro 1
2.3 De ello se desprende que el xito o fracaso de los esfuerzos para mejorar la seguridad alimentaria se medir sobre la base de lo que ocurra con el SEA per cpita en los pases que estn rezagados a este respecto. Tambin es obvio que el debate relativo a la viabilidad de cualquier compromiso que se adopte en esta fase estar mejor fundamentado si se conoce ms cabalmente la envergadura de la tarea que supone elevar el SEA en los pases con muy bajos niveles actuales. 2.4 El siguiente ejemplo ilustra lo antedicho: un pas tpico con una alta tasa de desnutricin se caracteriza por un nivel de SEA del orden de 1 800 caloras, un historial de repetidas disminuciones de esa variable, una tasa de crecimiento de la poblacin de aproximadamente el 3,0 por ciento anual y, con frecuencia, una alta dependencia de la agricultura. Con un SEA tan bajo, una distribucin bastante equitativa del acceso a los alimentos no puede impedir que entre el 48 y el 64 por ciento de la
poblacin padezca desnutricin (Recuadro 1). Para reducir drsticamente la incidencia de la desnutricin es necesario elevar el SEA a unas 2 700 caloras y asegurar un bajo nivel de desigualdad en el acceso. Alcanzar ese SEA para el ao 2010 supondra lograr una tasa de crecimiento de los suministros de alimentos per cpita del 2,2 por ciento anual. Unido al crecimiento de la poblacin, ello significara que para reducir de manera importante la desnutricin habra que crear las condiciones para que la demanda total de alimentos del pas creciera a un ritmo de ms del 5 por ciento anual. Si el aumento de los ingresos tuviera que ser la principal fuerza que impulsara el incremento del consumo de alimentos, la tasa de crecimiento del PIB habra de ser muy alta, tal vez superior al 8 por ciento anual. 2.5 El ejemplo precedente es un caso extremo, aunque no el ms extremo de todos, ya que existen hoy da pases con un SEA que flucta entre 1 600 y 1 800 caloras. En todo caso, no dista mucho de representar las condiciones vigentes en diversos pases. De hecho, en 1990-1992 diecisis pases tenan un SEA inferior a 2 000 caloras, con un promedio de 1 850 caloras. Su poblacin global se cifraba en 307 millones de personas, con un crecimiento proyectado del 2,7 por ciento al ao. Para elevar el SEA promedio de ese grupo a 2 700 caloras en el ao 2010 sera necesario que el consumo agregado de alimentos aumentara aproximadamente un 5,0 por ciento anual en el perodo 1990-2010. 2.6 Los progresos hacia una mayor seguridad alimentaria en los pases con condiciones iniciales tan adversas (un SEA sumamente bajo y un elevado crecimiento demogrfico) deben manifestarse de una de las dos formas siguientes:

en los pases mismos, con un crecimiento muy rpido del consumo total de alimentos; en el mundo en su conjunto, con una tasa de crecimiento de la produccin global de alimentos de tal magnitud que sea suficiente para satisfacer el incremento normal de la demanda de alimentos mundial ms la demanda adicional generada por el crecimiento acelerado del consumo de alimentos en los pases rezagados.
2.7 La capacidad del mundo en su conjunto de producir esos alimentos adicionales probablemente no constituya un lmite forzoso a las posibilidades de seguir progresando en materia de seguridad alimentaria. El motivo de ello es que el consumo adicional representa una proporcin minscula del total de los suministros mundiales de alimentos, ya sea los que se producen actualmente o los proyectados
para el ao 2010. En ltima instancia, el triunfo o la derrota en la batalla por mejorar la seguridad alimentaria en los pases rezagados depender de que se creen o no las condiciones para que esos pases aumenten su consumo global de alimentos al ritmo requerido. 2.8 A la hora de examinar cules son los objetivos viables para reducir la desnutricin, las perspectivas de crecimiento de los ingresos y reduccin de la pobreza en muchos de los pases con graves problemas de seguridad alimentaria no son nada alentadoras. En efecto, la evaluacin ms reciente del Banco Mundial arroja un pronstico de base del crecimiento del producto interno bruto (PIB) en el Africa subsahariana (donde se hallan muchos de esos pases) del 3,8 por ciento anual en el perodo 1996-2005 (el 0,9 por ciento al ao en un clculo per cpita) (Banco Mundial, 1996a). En esas circunstancias, es difcil imaginar cmo podran crearse en esos pases las condiciones para que el consumo de alimentos creciera un 5,0 por ciento al ao. El presente documento define a continuacin unos objetivos que, si bien ambiciosos, tienen una posibilidad realista de ser alcanzados si se aplican medidas extraordinarias como las que podra adoptar la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin. 2.9 Un nivel de SEA de 1 850 caloras (el promedio de los pases antes examinados) no est lejos del umbral utilizado para definir la desnutricin. De ello se deduce, casi axiomticamente, que unas proporciones importantes de la poblacin tienen niveles de SEA inferiores al umbral, es decir, que estn desnutridas segn la definicin aqu utilizada (vanse el Recuadro 1 y FAO, 1996). Tambin se desprende que incluso unos aumentos moderados del SEA promedio (por ejemplo, a 2 200 2 300 caloras) podran situar a una gran parte de la poblacin desnutrida en un nivel superior al umbral y reducir as considerablemente la incidencia de la desnutricin, en dos tercios aproximadamente en trminos de porcentaje de la poblacin afectada y, teniendo en cuenta el crecimiento demogrfico, en alrededor de dos quintos en trminos absolutos. Todo ello significa que los esfuerzos para permitir que esos pases rezagados den los primeros pasos hacia el aumento de su SEA en un futuro no demasiado lejano (para el ao 2010) desde el bajsimo nivel actual (1 850 caloras) hasta un nivel medio-bajo (2 300 caloras) pueden dar excelentes frutos en cuanto a reducir la desnutricin y perseguir al mismo tiempo un objetivo que no trascienda de los lmites de lo realista. UN OBJETIVO MUNDIAL MODERADO QUE PUEDE DAR EXCELENTES RESULTADOS
2.10 Teniendo en cuenta estas consideraciones, se ha utilizado la siguiente regla para definir los objetivos en lo tocante a los aumentos del SEA entre 1990-1992 y el ao 2010:
Los objetivos para los pases que segn las proyecciones del estudio AH2010tendrn ms de 2 700 caloras en el ao 2010 dependen en varios casos de la redefinicin de los objetivos de equidad, pero en lo que respecta a las caloras totales no necesitan ajustarse para este propsito2. En el caso de los pases para los que se prev un SEA inferior a 2 700 caloras en el ao 2010, los compromisos deberan apuntar a elevarlo un 20 por ciento (el 1 por ciento anual) entre 1990-1992 y el ao 2010, en una proporcin mayor cuando haga falta para alcanzar un mnimo de 2 300 caloras, y en una menor cuando ello baste para llegar a 2 700 caloras (en adelante este conjunto de objetivos se denomina nivel normativo de SEA para el ao 2010).
2.11 Las consecuencias de este objetivo se exponen en el Cuadro 2, en el que se ve que su consecucin permitira reducir a casi la mitad el nmero actual de personas desnutridas, o en ms de un tercio el de las personas que, de lo contrario, padecern desnutricin en el ao 2010.
Cuadro 2
PUEDE EL MUNDO PRODUCIR LOS ALIMENTOS ADICIONALES QUE SE NECESITAN? 2.12Esta es una pregunta que se plantean numerosos observadores. La respuesta probablemente sea afirmativa, porque la cantidad adicional de alimentos es realmente muy pequea comparada con el gran aumento global de la produccin mundial que, segn las proyecciones, responder al incremento de la demanda efectiva generado, en su mayor parte, por el crecimiento de la poblacin mundial3. 2.13 El Cuadro 2 muestra que los pases en que el consumo de alimentos ha de aumentar respecto de lo previsto en las proyecciones del estudio AH2010 tendrn una poblacin agregada de poco menos de 3 000 millones de habitantes en el ao 2010, con un consumo de cereales per cpita proyectado en 184 kg (frente a 174 kg en 19901992 y 161 kg veinte aos antes). Los cereales aportan el 60 por ciento de las disponibilidades totales del SEA de esos pases. Suponiendo que este porcentaje se mantenga en el futuro, el logro de los objetivos para el SEA presentados en la seccin precedente exigira un nivel de 200 kg
de cereales por persona, es decir, 16 kg ms por persona o 46 millones de toneladas ms en total. Ahora bien, esos 46 millones de toneladas representan el 8,5 por ciento del consumo proyectado para ese grupo de pases en el ao 2010; el 3,1 por ciento del de todos los pases en desarrollo; y el 2,0 por ciento del del mundo entero (Cuadro 3).
Cuadro 3
2.14 No debe sorprender que este pequeo incremento adicional del consumo mundial pueda tener repercusiones tan grandes en cuanto a la reduccin de la desnutricin. Se supone que se concentrar en los pases con muy bajos niveles actuales de nutricin y con una situacin anloga proyectada para el ao 2010 (en el caso de varios de ellos, esto implica unas tasas de crecimiento del consumo global de cereales del 4,0 al 6,0 por ciento anual entre 1990 y el ao 2010). El aumento de los SEA nacionales medios de esos pases desde las 1 700-1 900 caloras de ahora y las 1 800-2 000 caloras proyectadas (nivel cercano o inferior al umbral de desnutricin) hasta 2 300 caloras en el ao 2010 situara a importantes proporciones de su poblacin por encima del umbral, aun cuando no se produzcan cambios en la distribucin (vase el Recuadro 1). 2.15 La produccin adicional de 46 millones de toneladas representara slo el 2 por ciento de los aproximadamente 2 300 millones de toneladas que, segn las proyecciones contenidas en el estudio AH2010, se producirn en el mundo en el ao 2010 (vase el Recuadro 2, reproducido del documento WFS 96/01). La tasa de crecimiento de la produccin mundial en el perodo 1990-1992 a 2010 tendra que ser del 1,6 por ciento anual en lugar del 1,5 por ciento. Medida a partir de los bajos niveles 1 770 millones de toneladas de estos ltimos aos (promedio de la cifra de 1995 y el pronstico para 1996), la tasa de crecimiento del perodo 1995-1996 a 2010 tendra que ser del 2,0 en lugar del 1,9 por ciento anual4. Lograr esta mayor tasa de crecimiento ciertamente no representara una pesada carga para la capacidad del mundo de producir ms alimentos. El problema real sigue siendo cmo conseguir los fuertes aumentos del consumo de alimentos que necesitan los pases rezagados, mientras todos los dems avancen segn lo proyectado.
Recuadro 2 Perspectivas del sector cerealero para el ao 2010,
vistas desde mediados de 1996 Evolucin en el perodo 1990-95 En el estudio AH2010, la produccin mundial en el ao 2010 se pronostic en 2 334 millones de toneladas, frente a 1 679 millones como promedio trienal de 1988/90, ao base del estudio. Si la produccin mundial hubiera experimentado una expansin ininterrumpida (pero el estudio no indicaba eso, sino todo lo contrario) debera haber alcanzado un nivel de 1 845 millones de toneladas en 1995. En realidad, la produccin mundial slo ascendi a 1 712 millones de toneladas ese ao o, ms exactamente, a 1 770 millones de toneladas como promedio trienal de 1994, 1995 y 1996 (pronstico). Este importante dficit plantea la cuestin de si el nivel proyectado para el ao 2010 an es acorde con la realidad. Para responder a esta pregunta es necesario observar la evolucin de la produccin a un nivel ms desagregado. Entonces se ve claramente que el dficit mundial es imputable, en su mayor parte, a la evolucin en la regin de Europa oriental y la antigua URSS. En el estudio se haca hincapi en que los primeros aos del perodo de la proyeccin se caracterizaran por mermas de la produccin en las economas en transicin. Tambin se adverta que los excedentes estructurales seran menores, o podran incluso desaparecer, y que las existencias del sector pblico tal vez disminuyeran como resultado de las reformas de poltica aplicadas en los principales pases exportadores. Todo ello ocurri en la primera mitad del decenio de 1990, coincidiendo adems con mermas de la produccin provocadas por las condiciones meteorolgicas, principalmente en los Estados Unidos, el mayor exportador de cereales del mundo. La produccin efectiva de los pases en desarrollo ha seguido muy de cerca la trayectoria proyectada en el estudio. El promedio de sus importaciones netas en los dos ltimos aos (julio/junio de 1994/95 y de 1995/96 -el segundo es un pronstico) se estima en 107 millones de toneladas, es decir nuevamente un nivel
prximo al que caba deducir para 1995, mediante una interpolacin ajustada, a partir de la trayectoria de las importaciones netas presentada en el estudio (de 90 millones de toneladas en 1988/90 a 162 millones en el ao 2010). Por consiguiente, tambin el consumo total de cereales de esos pases (produccin ms importaciones netas) ha evolucionado de acuerdo con lo indicado en el estudio. Reevaluacin de las perspectivas de la produccin mundial para el ao 2010 La medida en que esta evolucin reciente justifica una revisin significativa de las antedichas proyecciones de la produccin mundial de cereales en el ao 2010 depende de si alguno o varios de los factores que han ocasionado los dficit de produccin en los ltimos aos (reformas en las antiguas economas de planificacin centralizada (EPC), perturbaciones climticas, reformas de poltica en los principales pases exportadores, con una reduccin de las existencias del sector pblico) pueden considerarse como causantes de un cambio estructural permanente de los parmetros fundamentales de la economa cerealera mundial, obviamente aparte de los cambios ya incorporados en las proyecciones. Est claro que las mermas de la produccin en la regin no corresponden a esa categora. Se puede suponer, con un buen grado de certeza, que la recuperacin terminar situando a Europa oriental y a la ex URSS en una trayectoria que acercar su produccin a los ms de 300 millones de toneladas proyectados para el ao 2010. Sin embargo, es probable que una parte de las disminuciones del consumo aparente de la regin (principalmente de piensos y residuos) resulte ser permanente, lo que transformara a la regin en un pequeo exportador neto, en lugar de su condicin de gran importador neto del perodo anterior a las reformas, considerado en el estudio. No hay indicios irrefutables de que los dficit de produccin provocados por las condiciones meteorolgicas hayan de ser ms frecuentes en el futuro que hasta ahora, ni de que el clima pueda
modificar la tendencia prevista de la produccin per se. Por lo tanto, no hay razones de peso para revisar, por este motivo solamente, la produccin mundial proyectada para el ao 2010 (entendida como un promedio de al menos tres aos). Por ltimo, sea cual fuere la pauta de las fluctuaciones meteorolgicas en el futuro, su importancia para los mercados mundiales ha de examinarse conjuntamente con el tercer factor mencionado ms arriba, es decir, las reformas de poltica tendientes a una menor produccin de excedentes y a una reduccin de las existencias del sector pblico en los principales pases exportadores. Este s es un factor que podra originar un cambio estructural permanente de los parmetros fundamentales de la economa cerealera mundial. Existe, cuando menos, el riesgo de que por esta razn los mercados mundiales de cereales se vuelvan ms inestables en el futuro, a pesar del efecto estabilizador de un sistema comercial cada vez ms liberal. La magnitud de ese riesgo no se conoce, por ahora, a ciencia cierta, pero es objeto, junto con las medidas necesarias para salvaguardar la seguridad alimentaria mundial, de particular atencin por parte de la FAO. DEL SUMINISTRO AL ACCESO 2.16 Los alimentos adicionales habrn de producirse de maneras que adems contribuyan al desarrollo y generen ingresos para los sectores pobres. Habr que desplegar el mximo esfuerzo para que la mayor parte posible de los alimentos adicionales se produzca en los pases que necesitan un crecimiento acelerado del consumo. Un examen general, pas por pas, de las necesidades adicionales de consumo que entraan esas metas de consumo ms elevadas, combinado con unas hiptesis bastante optimistas respecto de la produccin interna y el acceso a las importaciones (incluida la ayuda alimentaria), indica que si la tasa de crecimiento de la produccin de cereales del Grupo 1 (definido en el Cuadro 1) pudiera elevarse del 3,2 por ciento anual proyectado en AH2010 (de por s una perspectiva ya optimista para ese grupo) al 3,8 por ciento, y la del Grupo 2 del 2,4 al 2,7 por ciento, la produccin adicional proporcionara el 60 por ciento del consumo adicional requerido en esos pases. El saldo habra de cubrirse con las importaciones netas. Estas ltimas aumentaran, para esos dos grupos, de los 24 millones de toneladas de 1990-1992 a aproximadamente 70
millones de toneladas en el ao 2010, en lugar de los 50 millones proyectados en el estudio AH2010. El nivel global de autosuficiencia en cereales de esos pases pasara del 93 por ciento en 1990-1992 al 88 por ciento en el ao 2010. Los suministros adicionales de exportacin requeridos no rebasaran las posibilidades de los principales pases exportadores (o de los que podran convertirse en tales, como las ex economas de planificacin centralizada) de producir excedentes para la exportacin (vase el Cuadro 5 del documento N1). OBJETIVOS NORMATIVOS A LA LUZ DE LA EXPERIENCIA HISTRICA 2.17 El objetivo normativo utilizado en este documento para examinar las posibilidades de mejorar la seguridad alimentaria puede ser modesto en cuanto a reducir la incidencia de la desnutricin (a la mitad entre 1990-1992 y el ao 2010), pero es sumamente ambicioso en lo tocante a las exigencias adicionales (es decir por encima de las previstas en las proyecciones del estudio AH2010) impuestas a los pases en trminos de crecimiento acelerado del consumo de alimentos y, en la mayora de los casos, tambin de la produccin. Es posible lograr ese objetivo? Esta pregunta reviste particular inters para los pases del Grupo 1 del Cuadro 2. Sobre la base de un examen de la experiencia histrica pueden formularse las siguientes observaciones:
En el pasado, algunos de esos pases alcanzaron niveles de SEA per cpita superiores al mnimo de 2 300 caloras utilizado aqu para el ao 2010. En el caso de la mayora de los pases, los niveles de SEA actuales (1990-1992) representan el mnimo o casi el mnimo de su experiencia en los ltimos 30 aos. Ahora bien, existe una clara correlacin entre este fenmeno y las situaciones polticas inciertas. Habr, por el contrario, grandes posibilidades de progresar en materia de seguridad alimentaria si se instaura un perodo de recuperacin una vez pacificada la situacin poltica en el futuro. El aumento del SEA ha de manifestarse en trminos de altas tasas de crecimiento del consumo global de alimentos y, en la mayora de los casos, de la produccin. En lo que respecta a esta ltima, en particular a la de cereales, los datos histricos revelan que no han sido infrecuentes los perodos de 10-20 aos de crecimiento muy rpido, en su mayor parte durante pocas de recuperacin (generalmente a partir de depresiones asociadas con guerras, sequas o malas polticas)5. Si se crearan las condiciones para el inicio de un perodo de recuperacin, las polticas y los esfuerzos
para alcanzar las altas tasas de crecimiento necesarias podran dar los resultados deseados. CMO LOGRAR EL CRECIMIENTO ACELERADO DE LA PRODUCCIN: NECESIDADES DE INVERSIN 2.18 La inversin en la agricultura no es, desde luego, el nico requisito previo para el aumento de la produccin. Igualmente importantes, e incluso indispensables para que tenga lugar la inversin, son los derechos de propiedad seguros, el buen funcionamiento de los mercados, la eliminacin de los desincentivos y otros factores. Con todo, para que aumente la produccin son imprescindibles los bienes de capital aportados por el hombre a la agricultura, como el riego, el ganado, los cultivos arbreos o las mquinas. 2.19 En esta seccin se intenta analizar en qu medida el progreso hacia la seguridad alimentaria en los pases rezagados elevara las necesidades de inversin por encima de las estimaciones presentadas en el documento No 10, La inversin en la agricultura: evolucin y perspectivas, en el que se analizan las necesidades para lograr los resultados enunciados en el estudio AH2010. Mientras que la inversin bruta en la agricultura primaria en los pases en desarrollo ha ascendido anualmente a 77 000 millones de dlares EE.UU. en los ltimos aos, para apoyar el crecimiento de la produccin previsto en el estudio AH2010 haran falta niveles algo mayores (de 86 000 millones de dlares EE.UU. anuales durante el perodo de la proyeccin). 2.20En el Cuadro 4 se presentan los indicadores de inters para analizar las necesidades adicionales con vistas a alcanzar los objetivos normativos. Tales indicadores muestran que 86 000 millones de dlares EE.UU. de inversin bruta anual representan aproximadamente el 11 por ciento del valor anual bruto promedio de la produccin agropecuaria6 en el perodo de la proyeccin y que, segn un clculo aproximado, por cada dlar de aumento de la produccin se necesita una inversin bruta de poco ms de cuatro dlares. En el Cuadro 4 se presentan asimismo estimaciones del grado en que la inversin bruta en la agricultura primaria debera aumentar para alcanzar la aceleracin deseada del crecimiento de la produccin en los dos grupos de pases rezagados. Se estima que para los pases en desarrollo en su conjunto, la inversin bruta en la agricultura primaria debera cifrarse en 92 000 millones de dlares EE.UU., en lugar de 86 000 millones. Aunque ello representa un incremento de slo el 7 por ciento para esos pases en su conjunto, el problema es que esas inversiones deberan aumentar un 30 por ciento en el Grupo 1 y un 17 por ciento en el Grupo 2.
Cuadro 4
2.21 El documento Produccin de alimentos e impacto ambiental (WFS 96/11) proporciona asimismo estimaciones de las necesidades de inversin bruta en los sectores de actividades posteriores a la produccin y en el apoyo y la infraestructura pblicos (distintos del riego, que se incluye en la estimacin de las necesidades para la agricultura primaria). Esto da unas necesidades globales de inversin bruta para los tres fines de 166 000 millones de dlares EE.UU. (cerca del doble de la estimacin para la agricultura primaria solamente) como promedio anual durante el perodo de la proyeccin. El logro de los objetivos normativos para el consumo de alimentos en los pases rezagados podra requerir unas inversiones brutas agregadas de 71 000 millones de dlares por ao durante el perodo de la proyeccin (en lugar de los 60 000 millones de dlares de la proyeccin de base).
3. Orientacin de la respuesta de poltica: primaca de la agricultura y el desarrollo rural para alcanzar la seguridad alimentaria en los pases con altos niveles de desnutricin
3.1 Del examen precedente se desprende que si el problema de la seguridad alimentaria tuviera que ver con la capacidad del mundo en su conjunto de producir ms alimentos, probablemente ya se habra resuelto. En realidad, el problema es que los suministros globales de alimentos deben aumentar muy rpidamente en los pases con SEA demasiado bajos en la actualidad y ms an en los que, segn las proyecciones, seguirn encontrndose en esa situacin en el futuro previsible. El problema que se plantea es: cmo aplicar polticas que creen las condiciones adecuadas para un rpido aumento del SEA en los pases rezagados. 3.2 El nivel del SEA no es una variable de polticas sobre la que se pueda actuar directamente, por ejemplo con una mera elevacin de las dispo.nibilidades globales mediante la produccin, el comercio y/o transferencias. No slo debe haber una mayor oferta de alimentos, sino tambin una mayor demanda, y de hecho la primera no se producir hasta que no haya una demanda efectiva. Sin embargo, entre las posibles intervenciones para mejorar la seguridad alimentaria hay cabida para polticas encaminadas a elevar los suministros incluso cuando la demanda es limitada. Lo importante es que ese aumento de
los suministros se genere de maneras que estimulen tambin la demanda. Para el mundo en su conjunto, ello significa una mayor produccin mediante tecnologas que eleven la productividad, reduciendo al mismo tiempo los costos de produccin y los precios. Si eso ocurre, las perspectivas de desarrollo general mejoran y, en consecuencia, aumentan las probabilidades de reducir la pobreza, y se estimula la demanda de parte de las personas con elasticidades-precio de la demanda todava positivas, y con frecuencia relativamente altas, es decir, precisamente de las personas de bajos ingresos con necesidades de alimentos generalmente insatisfechas. La experiencia histrica demuestra que una parte de los avances hechos en el consumo mundial de alimentos se ha debido precisamente a esas mermas de los costos de produccin y del precio real de los alimentos. 3.3 Sin embargo, ese criterio del mundo en su conjunto tiene sus lmites, porque las personas pobres y desnutridas se concentran en partes del mundo que a menudo no estn bastante integradas en la economa mundial para poder beneficiarse plenamente de los aumentos de la productividad registrados en otros lugares. Por ejemplo, durante la mayor parte de los dos ltimos decenios y hasta hace muy poco, los mercados mundiales enviaban seales (precios reales en disminucin) de que las disponibilidades mundiales de alimentos eran demasiado abundantes, en tanto que en Africa la seguridad alimentaria se iba deteriorando y en Asia meridional slo haca escasos progresos. Los pobres y desnutridos simplemente no tienen la fuerza econmica para enviar a los mercados mundiales de alimentos las seales de socorro que provocaran la respuesta requerida por parte de los agricultores, los responsables de las polticas y los donantes. En la prctica, los efectos de estimulacin de la demanda de los esfuerzos para aumentar la produccin global se incrementarn al mximo cuanto esos esfuerzos se orienten precisamente a elevar la produccin en los pases y regiones con problemas de seguridad alimentaria y con poblaciones que en su mayor parte viven de la agricultura y la economa rural. Este aspecto se examina con mayor detalle ms adelante. 3.4 Conviene considerar la elevacin del SEA en los pases rezagados como un objetivo de poltica (en lugar de un instrumento de poltica) cuya consecucin depende de los cambios registrados en una multitud de otras variables, algunas de las cuales son variables de poltica correspondientes a la esfera de la accin gubernamental. Esas variables de poltica abarcan desde las de carcter muy general que condicionan el entorno social global (el gobierno, la reduccin al mnimo de los conflictos, el respeto de la ley, la condicin jurdica de la mujer) y las macroeconmicas (las buenas finanzas pblicas, el tipo de cambio, el
comercio y las polticas de competencia) hasta las intervenciones especficas que influyen en la condicin de los pobres (la poltica social y las redes de seguridad, el acceso equitativo a los recursos y las oportunidades) y las que se relacionan directamente con la produccin de alimentos y la generacin y distribucin de ingresos en la agricultura (la provisin de bienes pblicos tales como la enseanza primaria, la infraestructura, la investigacin agrcola, la tenencia de la tierra, la proteccin del potencial productivo de los recursos de tierras y aguas). 3.5 Los problemas y las condiciones iniciales difieren ampliamente de un pas a otro, al igual que las polticas adecuadas para hacerles frente. Sin embargo, es posible hacer algunas generalizaciones (vase el Captulo 4). El denominador comn de todas las polticas encaminadas a mejorar la seguridad alimentaria es el fomento del desarrollo, elevando al mximo sus efectos de reduccin de la pobreza y reforzando esos efectos mediante polticas sociales, algunas de las cuales se orientarn especficamente al sector alimentario, como los programas de alimentos por trabajo. En esta gama de intervenciones ocupan un lugar predominante las que ataen directamente a los alimentos y a la agricultura. Ello se debe a que la gran mayora de los pases con elevados niveles de pobreza y grandes problemas de inseguridad alimentaria son sociedades agrarias con altas concentraciones de pobreza en el sector rural. En tales casos, fomentar el desarrollo y reducir la pobreza equivale, en medida considerable, a fomentar la agricultura y el desarrollo rural. A travs de la historia, rara vez algn pas de esa clase ha ascendido a un nivel superior de desarrollo sin pasar primero, o simultneamente, por una revolucin agrcola. Esta es una leccin fundamental de la historia, que con frecuencia se ha olvidado pero que ahora se est volviendo a valorizar (vase el Recuadro 3).
Recuadro 3 La primaca de la agricultura y el desarrollo rural: opiniones expresadas por W.A. Lewis, hace 40 aos, y por el Banco Mundial, hoy da Hace ms de 40 aos, W.A. Lewis, en su asesoramiento al Gobierno de Ghana (Lewis, 1953), expres la conclusin de que: el principal obstculo (a la industrializacin) es el
hecho de que la productividad agrcola por persona est estancada... La prioridad nmero uno es, por lo tanto, un ataque concentrado al sistema de cultivo de alimentos en Costa de Oro para poner en marcha una productividad en constante crecimiento. Esa es la manera de proporcionar el mercado, el capital y la mano de obra para la industrializacin Lo que nos preocupa no es la cantidad de alimentos disponible, sino la produccin de alimentos por persona que trabaja en la agricultura. Aunque el suministro de alimentos fuera suficiente, Costa de Oro tendra igualmente que esforzarse por tener menos agricultores y por que cada uno de ellos produjera ms, pues ese es el modo de estimular a los dems sectores de la economa. Elevar el rendimiento por acre es generalmente la forma ms barata de hacerlo. ... y el Banco Mundial (1995): Considrense los siguientes puntos, que estn respaldados por los datos acumulados a partir de la experiencia del Banco Mundial y de otros:
El rpido cambio tecnolgico es indispensable como base para un crecimiento agrcola y rural sostenido en los pases en desarrollo y para duplicar el suministro mundial de alimentos en los prximos 30 aos. La pobreza, el hambre y la malnutricin siguen concentrados en las zonas rurales en gran parte del mundo en desarrollo, a pesar de la masiva migracin del campo a las ciudades. De los 720 millones de pobres identificados en 38 perfiles de pobreza compilados por el Banco, el 75 por ciento vive en zonas rurales. Ningn pas que en sus polticas haya discriminado en contra del sector rural ha logrado una reduccin importante de la pobreza rural mediante programas especficos. El crecimiento agrcola rpido en el sector de los pequeos propietarios es una de las estrategias de reduccin de la pobreza ms poderosas y eficientes que pueden adoptar los pases. Ello ha quedado ampliamente demostrado en Asia sudoriental y, en menor medida, en Asia meridional. El crecimiento agrcola rpido con alto coeficiente de empleo influye considerablemente en la pobreza urbana al reducir el precio de los alimentos y elevar los salarios de la mano de obra no calificada en toda la economa. El empleo rural puede aumentarse para hombres y mujeres tanto en el sector agrcola como en el no agrcola. La mayor parte de las actividades agrcolas y rurales pertenecen al sector privado; por lo tanto, los incentivos
apropiados, los mercados eficientes y las polticas sin efectos de distorsin son factores decisivos. Mantener y acrecentar los recursos naturales el agua, los suelos, los pastizales, los bosques, las pesqueras y las reservas de la biosfera es esencial no slo como aportacin al crecimiento rural sostenible y a la reduccin de la pobreza, sino tambin como contribucin a los recursos mundiales comunes, por ejemplo la diversidad biolgica.
El crecimiento agrcola de alto coeficiente de empleo es el motor imprescindible para mejorar el bienestar rural y la ordenacin de los recursos naturales. En otro texto, Banco Mundial (1996b) escribe: El principal desafo en Africa es aumentar la produccin agrcola. Mucho ms que en cualquier otra regin, una agricultura prspera es indispensable para reducir la pobreza, manejar de manera sostenible los recursos naturales y garantizar la seguridad alimentaria... El segundo desafo en orden de importancia es impulsar un crecimiento no slo agrcola sino rural. 3.6 Las medidas encaminadas a mejorar la productividad agrcola y el desarrollo rural en los pases rezagados y a elevar los suministros de alimentos en la mayor medida posible mediante la produccin local encuentran su justificacin en el contexto ms amplio del desarrollo general. En esos pases, los ingresos de la mayora de la poblacin, en particular de los pobres, y, por ende, la demanda de alimentos dependen de los aumentos de la productividad agrcola de manera tanto directa como indirecta (a travs de las vinculaciones de la agricultura con la economa general). Poner el acento en la agricultura y la economa rural en los pases rezagados en esta fase de su desarrollo no constituye ciertamente una expresin de fundamentalismo agrcola, ni expresa una preferencia abstracta por la autosuficiencia. Lo que representa, en cambio, es un intento de promover la autorresponsabilidad en el proceso de satisfacer la antedicha condicin para un aumento del SEA: que haya no slo oferta sino tambin demanda de alimentos. Al mismo tiempo, las intervenciones no deben limitarse a la agricultura primaria, sino que han de considerarse como un componente importante de la gama ms amplia de intervenciones necesarias para que el desarrollo tenga lugar. En el campo ms estrecho de los alimentos y la agricultura, han de abarcar a todos los sectores conexos de las fases anteriores y posteriores a la produccin
agropecuaria. Producir ms alimentos en el interior de un pas sirve de poco (y en todo caso no se logra) si los excedentes no se pueden almacenar, transportar y comercializar. Este tema se examin en la seccin anterior en relacin con las necesidades de inversin para aumentar la produccin y para respaldar esos incrementos con inversiones en los sectores posteriores a la produccin y en la infraestructura.
4. El marco normativo ms amplio para el mejoramiento de la seguridad alimentaria

4.1Hasta ahora el anlisis se ha concentrado en los pases con altos niveles de desnutricin y en la funcin predominante de la agricultura y de las polticas agrarias en muchos de esos pases. En el presente captulo se examinan las polticas ms generales en todos los pases. Las respuestas de poltica a las causas mltiples e interconexas de la inseguridad alimentaria varan segn los pases7. En la mayora de los casos, la accin ha de orientarse a eliminar las limitaciones fundamentales e interconexas mediante complejos conjuntos de intervenciones. No existe ninguna receta que sea universalmente aplicable, pero es posible hacer algunas generalizaciones, como las que se exponen a continuacin. 4.2El logro de mejoras sostenibles de la seguridad alimentaria depende principalmente de lo que ocurra en la economa nacional, dado el entorno econmico internacional8. Lo que hacen o no hacen los gobiernos nacionales, y cmo lo hacen, es importante. Pero tambin es necesario movilizar a toda la sociedad civil los agricultores y otros productores de alimentos y actores de la cadena alimentaria, sus asociaciones profesionales, los consumidores, las organizaciones no gubernamentales, las instituciones locales, los rganos de investigacin y las empresas y hay que crear condiciones que brinden los incentivos, las oportunidades, la informacin, el espacio para iniciativas y la confianza en el porvenir que se necesitan. Particular importancia revisten los siguientes aspectos del buen gobierno:
El enfoque participativo respecto de la seleccin de los dirigentes polticos y de la legislacin que rige las relaciones dentro de la sociedad ha demostrado con frecuencia ser un factor que favorece la seguridad alimentaria. Junto a esas formas de gobierno, el acceso a los datos es un requisito indispensable para la
transparencia y para que las personas cuenten con la informacin que necesitan para fundamentar sus decisiones y acciones. Los gobiernos deben garantizar la estabilidad poltica sin recurrir a medios opresivos, y asegurar que la justicia social y la equidad sean una parte inviolada de la gestin de los asuntos pblicos. La inestabilidad poltica, los disturbios sociales y las guerras, adems de la carga de muerte y sufrimiento humano que comportan, destruyen y menoscaban los recursos nacionales necesarios para las actividades productivas que mantienen y elevan el nivel de vida de los ciudadanos de la nacin. Un factor que puede socavar de manera fundamental la capacidad productiva de una nacin es el soborno y la corrupcin, en cualquier lugar del sistema poltico o econmico. La ausencia de esos problemas es un requisito importante para que los sistemas funcionen de manera eficiente. Slo los gobiernos pueden asegurar que esa clase de actividades no se implanten, o que se acabe con ellas.
4.3 La experiencia histrica demuestra que los pases que han aplicado polticas macroeconmicas adecuadas para lograr un crecimiento eficiente y de base amplia han conseguido mejoras importantes de la seguridad alimentaria. Las polticas fiscales, monetarias y comerciales figuran entre los medios ms poderosos con que cuentan los gobiernos nacionales para influir sobre los sistemas econmicos, sociales, institucionales y de recursos naturales. La manera en que los gobiernos controlan esas polticas que afectan a toda la economa es determinante para la prosperidad de la agricultura, la reduccin de la pobreza y el aumento de la seguridad alimentaria. 4.4 Las economas no pueden funcionar suficientemente bien para garantizar la seguridad alimentaria cuando la inflacin es galopante, los tipos de inters son excesivos, los tipos de cambio estn sobrevalorados, los dficit de los presupuestos estatales se agravan y la deuda externa y los atrasos en los pagos van en aumento. Las polticas macroeconmicas inapropiadas han sido responsables en gran medida de las crisis econmicas y las tasas de crecimiento en fuerte disminucin experimentadas por numerosos pases en los ltimos decenios. En cambio, los pases con polticas macroeconmicas adecuadas para mantener dficit bajos y estables, tasas de inflacin y tipos de inters moderados y tipos de cambio competitivos han sido capaces de evitar los desequilibrios macroeconmicos y las crisis econmicas. 4.5La inseguridad alimentaria es un problema de falta de acceso, derivado ya sea de un poder adquisitivo demasiado bajo o de una
insuficiente dotacin de los recursos productivos necesarios para la subsistencia. El ataque inmediato a la inseguridad alimentaria ha de concentrarse en la mitigacin de la pobreza, con vistas a su eliminacin a ms largo plazo, generando la demanda efectiva que es el motor econmico del crecimiento de la produccin de alimentos. La produccin mundial de alimentos aumenta en consonancia con el crecimiento de la demanda efectiva. Con polticas apropiadas, y dado que los estudios de proyeccin indican una desaceleracin de las tasas de crecimiento de la demanda efectiva en el futuro, esa tendencia podra seguir al menos durante los prximos 20 30 aos. Para avanzar hacia una mayor seguridad alimentaria es necesario que la demanda efectiva de parte de los pobres aumente. Para ello han de aumentar los ingresos de los sectores desnutridos, ya sea a travs del mercado o de transferencias. Una de las formas ms importantes de mejorar el acceso a los alimentos consiste en centrar las estrategias nacionales en polticas que desarrollen los recursos humanos, acrecienten el empleo y las oportunidades de trabajo productivo y mejoren el acceso a los recursos productivos. Al mismo tiempo se necesitan actividades especficas que variarn de un pas a otro, como los programas de transferencia y las intervenciones directas en materia de nutricin9. 4.6Puesto que el patrimonio natural del mundo es limitado, gran parte del crecimiento futuro de la produccin de alimentos habr de proceder, tal como hasta ahora e incluso ms, de la difusin de una agricultura tcnicamente ms avanzada que genere una mayor produccin por unidad de tierra y agua. Por consideraciones de viabilidad prctica, no podr ser de otra manera; si esos aumentos de la productividad no tienen lugar, no ser posible elevar la produccin, porque la opcin de hacerlo mediante la puesta en cultivo de ms tierras simplemente no existe, salvo en unos cuantos casos en Africa, Amrica Latina y algunos pases desarrollados. La difusin de ese tipo de agricultura de alto rendimiento no est siempre desprovista de efectos adversos sobre los recursos agropecuarios y el entorno ms amplio, as como sobre la estructura de la sociedad. La tecnologa existente y los nuevos conocimientos pertinentes que puedan generarse ofrecen posibilidades de reducir al mnimo esos efectos y, a la larga, de situar a la agricultura en una trayectoria ms sostenible. Para que ello ocurra, la orientacin de las investigaciones ha de ampliarse a una mayor variedad de cultivos, animales y entornos agroecolgicos, asegurando la participacin de todos los interesados directos en las decisiones relativas a la investigacin10. Si las tecnologas que aumentan el rendimiento no se hubieran difundido como lo hicieron, incluso habida cuenta de los fallos de gestin observados y de los concomitantes efectos adversos sobre el medio ambiente, se habran producido efectos an ms graves
(deforestacin, empobrecimiento del suelo, etc.) cuando se hubiera tratado de aumentar la produccin mediante la ampliacin de las tierras cultivadas, opcin que, como ya se ha sealado, no exista en la mayora de los pases11. Al final, el resultado habra sido una produccin mucho menor con una mayor degradacin del medio ambiente, y unos problemas de seguridad alimentaria mucho ms graves. 4.7 Por consiguiente, una buena parte de los incrementos necesarios de la produccin mundial de alimentos proceder de los pases y regiones con un alto potencial productivo, o en que la tecnologa y las inversiones puedan transformar el potencial de los recursos existentes, permitiendo as aumentos importantes de la produccin de alimentos sin rebasar la capacidad sostenible de los ecosistemas. Tales zonas excedentarias efectivas o potenciales existen tanto en los pases desarrollados como en las naciones en desarrollo; hay que desplegar un esfuerzo importante para perfeccionar las polticas, la tecnologa y la infraestructura que permitirn realizar los progresos requeridos en la produccin de alimentos. En los pases con una alta dependencia de la agricultura, la produccin agropecuaria y de alimentos no slo crea suministros de alimentos sino que tambin es esencial para generar ingresos y proporcionar una base slida para el crecimiento econmico general. Sin embargo, muchas regiones y pases tienen pocas oportunidades de crear empleos lucrativos fuera de la agricultura, o posibilidades de producir econmicamente los alimentos requeridos para satisfacer las necesidades de sus crecientes poblaciones sin daar an ms, en las condiciones actuales, la frgil y ya excesivamente explotada base de recursos naturales. Sin duda, se necesitar ayuda interna e internacional para obtener la mxima produccin sostenible de esas zonas de escasos recursos y acelerar su transicin hacia un desarrollo ms diversificado. Hay que proceder cuanto antes a identificar las zonas del planeta en que los recursos naturales se estn explotando ms intensamente de lo que permiten los criterios de sostenibilidad, as como aquellas en que podra aumentarse la intensidad de explotacin de manera sostenible. Asimismo, han de adoptarse las polticas y los programas necesarios para estimular la transformacin del uso de los recursos naturales que permitir producir alimentos y otros productos agropecuarios de manera duradera. 4.8 A ms largo plazo, los problemas de la pobreza rural y la inseguridad alimentaria no podrn resolverse mediante el desarrollo agrcola solamente. Los recursos (la tierra, el agua y el capital) son insuficientes para que una fuerza laboral agrcola en constante crecimiento sea cada vez ms productiva. Pero incluso si as no fuera, no habra bastante crecimiento de la demanda para mantener los
precios agrcolas en niveles en que el empleo agrcola fuera remunerativo. La fuerza laboral no debe permanecer encerrada en la agricultura con unos niveles de ingreso menguantes, sino que ha de ser atrada hacia otras esferas de empleo (ya sea rurales o urbanas) mediante salarios ms elevados. Al mismo tiempo, la creciente productividad permitir a una fuerza laboral agrcola reducida ganar ingresos ms altos en un sector agropecuario que ser competitivo sobre la base de su ventaja comparativa. 4.9 Para alcanzar este objetivo a largo plazo es necesario que los gobiernos velen por que la poltica de desarrollo general no discrimine en contra la agricultura. La inversin pblica ha de orientarse hacia la provisin de infraestructura y de bienes pblicos, incluidos el transporte, la comunicacin, la educacin y la atencin de salud, que hagan ms atractiva la inversin privada. La inversin pblica debe apoyar la investigacin y el acceso a la tecnologa, pero guardarse de adoptar polticas relativas al mercado de factores o de productos que reduzcan la eficiencia de esos mercados y favorezcan la adopcin de tecnologa no acorde con la dotacin de factores y la ventaja comparativa natural del pas. Por ltimo, es preciso que tanto los consumidores como los productores tengan acceso a los mercados mundiales.
Se necesitan sistemas econmicos orientados hacia el mercado para asegurar la asignacin eficiente de los recursos nacionales. Al gobierno le incumbe establecer las reglas del juego y velar por su aplicacin, y mantener un entorno econmico estable que estimule la plena participacin del sector privado en la actividad econmica. El desarrollo de los recursos humanos con un acceso equitativo a las oportunidades es condicin necesaria para el progreso y el desarrollo econmico y social. La eliminacin de la discriminacin contra las mujeres y su habilitacin para participar como agentes eficientes en la vida econmica son parte integrante de los esfuerzos destinados a desarrollar los recursos humanos. Es responsabilidad del Estado combatir el analfabetismo, la mala salud y la desnutricin y crear condiciones que permitan alcanzar el pleno potencial humano. Asegurar la alfabetizacin, la salud y una alimentacin suficiente, con una correcta nutricin, es invertir en el capital humano12. La capacidad de un sistema econmico orientado hacia el mercado depende de la existencia de medios de transporte y comunicacin eficaces que mantengan unida a la nacin y la vinculen con el resto del mundo, y que permitan el flujo de insumos, bienes, servicios, capital e informacin. La elaboracin, el almacenamiento y la distribucin de los alimentos de manera eficiente y segura
determinan el acceso a productos sanos por parte de todos a precios asequibles. La inversin en esos sistemas puede ser pblica, privada o mixta, pero compete al gobierno velar por que se lleve a cabo13. La investigacin y el desarrollo de nueva tecnologa y la adaptacin de la ya existente para la innovacin por parte de quienes pueden utilizarla de manera rentable y sostenible son actividades necesarias para asegurar que la economa mantenga su competitividad nacional e internacional. La inversin en esas actividades ha de ser continua y suficiente para evitar que la capacidad productiva de la nacin quede a la zaga de la de otros pases. Los gobiernos tienen la responsabilidad de crear el ambiente y las instituciones necesarios para que esa inversin tenga lugar.
4.10Para progresar en materia de seguridad alimentaria es preciso que aumenten las importaciones de alimentos de los pases en desarrollo. Al mismo tiempo, para promover el desarrollo general ser necesario aprovechar las utilidades ms generales que se derivan del comercio. Ello debe reconocerse a la hora de formular las polticas, y han de aprovecharse las oportunidades de ampliar el comercio agrcola y de otros productos. Las reformas anunciadas en la Ronda Uruguay brindan esas oportunidades, y cabe esperar que surjan otras nuevas con la reanudacin de las negociaciones comerciales multilaterales sobre agricultura14. Sin embargo, las reformas de poltica que conllevan una mayor exposicin al comercio plantean no slo oportunidades sino tambin problemas para la seguridad alimentaria. Si conducen a una mayor variabilidad (por ejemplo, por la reduccin de las existencias mundiales de alimentos) y/o a un alza de los precios en los mercados mundiales dos fenmenos observados recientemente en esos mercados, deben complementarse con polticas encaminadas a proteger a los pases y grupos de poblacin vulnerables de los efectos adversos sobre su seguridad alimentaria. En el plano internacional, ello exige, entre otras cosas, la aplicacin efectiva de la Decisin sobre medidas relativas a los posibles efectos negativos del programa de reforma en los pases menos adelantados y en los pases en desarrollo importadores netos de productos alimenticios, adoptada por la Ronda Uruguay. La Decisin prev un plan de asistencia a esos pases en caso de que sufran efectos negativos en lo tocante a la disponibilidad de suficientes suministros de alimentos bsicos procedentes de fuentes externas en condiciones y modalidades aceptables. En las futuras negociaciones comerciales multilaterales sobre agricultura, los asuntos de la seguridad alimentaria debern seguir ocupando un lugar destacado entre los factores de inters no comercial considerados15. Asimismo, ser
importante asegurar que los pases en desarrollo estn bien informados y participen en pie de igualdad en esas negociaciones. 4.11Muchos de los pases con problemas continuos de suministro de alimentos y desnutricin tienen niveles bajos y variables de precipitaciones. Este factor confiere especial importancia a la funcin de una mejor captacin y ordenacin de las aguas tanto para elevar la produccin de alimentos como para reducir la variabilidad de la produccin y de los ingresos de los agricultores16. Una estrategia de produccin de alimentos centrada en el agua es factible, ya que las tcnicas de conservacin de la humedad del suelo, recogida de aguas, ordenacin de tierras bajas, explotacin prudente de los mantos acuferos y riego en gran y pequea escala en los sectores privado y pblico han demostrado su potencial. El desarrollo del riego, si se realiza adecuadamente, puede ayudar a contener o tal vez mitigar las amenazas del hambre, la pobreza, el desempleo y la degradacin del medio ambiente, al reducir o incluso eliminar la agricultura migratoria y el cultivo de tierras marginales. La inversin en el riego, especialmente en gran escala, ha sido vista con malos ojos como instrumento de desarrollo en los ltimos aos. Sin embargo, los anlisis ms recientes indican que, bien planificada y ejecutada en el contexto de una buena gestin y de criterios participativos, de un entorno normativo favorable a la produccin agropecuaria rentable y de una infraestructura fsica e institucional adecuada, la inversin en el riego puede dar rendimientos competitivos. Incumbe al gobierno garantizar la existencia de un entorno normativo apropiado (incluido el tratamiento del agua como un bien econmico escaso) y proporcionar el capital de inversin o los incentivos requeridos para asegurar la creacin de la necesaria infraestructura y cubrir el componente de bien pblico de los grandes proyectos de riego. 4.12Hay muchas maneras en que los gobiernos pueden mejorar el bienestar nutricional de los ciudadanos que lo necesitan. Como ejemplos cabe citar las transferencias directas de ingresos, las subvenciones de alimentos generales o especficas, la distribucin de alimentos y los programas de alimentacin selectivos y los programas de alimentos por trabajo17. Esta clase de programas de red de seguridad han de estar bien concebidos y ejecutarse correctamente para evitar los inconvenientes que en el pasado limitaron a veces su utilidad para la solucin a largo plazo del problema de la inseguridad alimentaria. La asistencia alimentaria que elimina el hambre contribuye a la seguridad alimentaria. Proporcionada a individuos con necesidades en perodos especiales de la vida o en determinados momentos del ao, puede tener un efecto positivo importante en la seguridad alimentaria de esas personas a ms
largo plazo. En casos de emergencia, la asistencia alimentaria es de gran importancia para la supervivencia de los damnificados por catstrofes naturales o causadas por el hombre. En tales casos, lo mejor es prestar esa asistencia en el marco de estrategias de preparacin para situaciones de emergencia y de un proceso que, sin solucin de continuidad, pase del socorro a la rehabilitacin y el desarrollo. 4.13 La solucin a largo plazo a la inseguridad alimentaria es la erradicacin de la pobreza. Desde luego, siempre habr en toda sociedad grupos e individuos que por diversos motivos sean incapaces de ser econmicamente autosuficientes, y es un hecho generalmente aceptado que el Estado ha de hacerse cargo de ellos. La erradicacin de la pobreza entraa tanto el crecimiento econmico como la reasignacin de los recursos productivos (o del acceso a los mismos) o de los ingresos. Hay bastante acuerdo en que el crecimiento econmico es necesario para la reduccin de la pobreza a nivel nacional, pero no basta por s solo para erradicar la pobreza. Para ello se necesitan programas encaminados especficamente a reducir la pobreza y elevar los ingresos. Las polticas de redistribucin de la riqueza y los ingresos pueden ser parte del programa de erradicacin de la pobreza, pero por lo general son polticamente difciles de aplicar porque la redistribucin va en desmedro de quienes tienen el poder poltico y en favor de quienes no lo tienen. 4.14 Otras formas polticamente ms viables y, a menudo, econmicamente ms eficaces de redistribuir la riqueza y los ingresos son el aumento del acceso a los recursos productivos; y la inversin en el capital humano. La inversin en el capital humano en forma de educacin, servicios de salud y acceso mejorado a los alimentos (mejor nutricin) es, a la larga, un modo eficaz de elevar la productividad y la movilidad de las personas, goza de una mayor aceptabilidad poltica, es relativamente fcil de orientar y, por todos esos motivos, es con frecuencia el mejor enfoque para erradicar la pobreza y lograr de esa manera la seguridad alimentaria.
Bibliografa
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Anexo: Compromisos y acuerdos de la Conferencia Mundial de la Alimentacin de 1974

La Conferencia Mundial de la Alimentacin de 1974 y la Conferencia Internacional sobre Nutricin (CIN) de 1992 han sido los hitos ms significativos en las actividades de las Naciones Unidas encaminadas a erradicar el hambre y la malnutricin a nivel mundial. Los compromisos contrados en el marco de esos acontecimientos histricos han orientado tanto las polticas y los programas nacionales como la accin y la cooperacin internacionales que inciden directamente en la suficiencia y la accesibilidad de los suministros de alimentos en los planos mundial, nacional, comunitario y familiar. En ambas Conferencias se reconoci que el hambre y la malnutricin son el resultado de una compleja interaccin de diversos factores econmicos, agrcolas, ambientales, sociales y polticos que afectan a la produccin, la disponibilidad y el consumo de alimentos, y se crearon marcos adecuados para que la comunidad internacional pudiese abordar esos problemas. Desde 1974 varios foros internacionales de alto nivel tambin han tratado diversas cuestiones que revisten importancia fundamental para la seguridad alimentaria. Los compromisos contrados en el marco de esos foros responden a una concepcin comn de las causas del hambre y la malnutricin y formulan criterios coherentes para combatirlas. A continuacin se recogen los aspectos ms destacados de los resultados y compromisos emanados de esas reuniones.
LA CONFERENCIA MUNDIAL DE LA ALIMENTACIN La Conferencia aprob la Declaracin Universal sobre la Erradicacin del Hambre y la Malnutricin, en la que se proclamaba que todos los hombres, mujeres y nios tienen derecho inalienable a no padecer de hambre y malnutricin.... La Declaracin haca hincapi en la necesidad de que los gobiernos colaborasen entre s para conseguir una mayor produccin de alimentos y su distribucin ms equitativa y eficiente entre los pases y dentro de ellos, e instaba a los gobiernos a que formulasen polticas alimentarias y nutricionales adecuadas, integrndolas en planes de desarrollo socioeconmico y agrcola de carcter general. Asimismo, se instaba a los gobiernos a que eliminasen los obstculos que dificultaban la produccin de alimentos y llevasen a cabo reformas de las polticas relativas a la agricultura, la tributacin, el crdito, la inversin y las estructuras rurales, adems de garantizar la igualdad de los sexos y la participacin popular. La Conferencia recalc la necesidad de que todos los pases fomentasen la explotacin racional de los recursos marinos y de las aguas continentales, aplicasen polticas de conservacin de los recursos naturales y ampliasen los recursos de tierra y agua para la produccin agropecuaria, promoviesen el adelanto de la tecnologa de produccin de alimentos, comunicasen los resultados de sus investigaciones, garantizasen la disponibilidad, a costos razonables, de insumos agrcolas tales como fertilizantes y otros productos qumicos, semillas y crdito, y evitasen el desperdicio de alimentos. Asimismo, la Conferencia inst a los Estados a que estabilizasen los precios de los alimentos en los mercados mundiales, evitasen los efectos perjudiciales sobre las exportaciones de alimentos de los pases en desarrollo y redujesen o suprimiesen los obstculos al comercio que afectaban a los pases en desarrollo. Por ltimo, la Conferencia hizo hincapi en la necesidad fundamental de crear reservas mundiales de alimentos adecuadas, con inclusin de reservas de emergencia, e inst a que se aplicasen criterios coordinados para vigilar y satisfacer las necesidades de ayuda alimentaria, sobre la base del Sistema mundial de informacin y alerta sobre la alimentacin y la agricultura y del Compromiso Internacional sobre Seguridad Alimentaria Mundial. Con miras al logro de estos objetivos, la Conferencia Mundial de la Alimentacin aprob una serie de resoluciones encaminadas a orientar la accin individual y colectiva de los gobiernos. Cabe destacar, en particular, la Resolucin 1, Objetivos y estrategias de la produccin de alimentos, con arreglo a la cual todos los gobiernos deban: aceptar la meta de que, en el trmino de un decenio, no haya ningn nio que tenga que acostarse sin haber satisfecho su hambre, ninguna familia
que tema por el pan del da siguiente, y ni el futuro ni la capacidad de ningn ser humano resulten menoscabados por la malnutricin, e incorporar esa meta en sus planes nacionales y sectoriales generales. En esta resolucin se afirmaba asimismo que los pases en desarrollo necesitaran una tasa de crecimiento agrcola de por lo menos el 4 por ciento anual para alcanzar esa meta, y se instaba a esos pases a que concediesen alta prioridad al desarrollo agrcola y de la pesca, formulasen objetivos, metas y polticas de produccin y utilizacin de los alimentos a corto, mediano y largo plazo, adoptasen medidas de reforma agraria y de transformacin de las estructuras socioeconmicas, y desarrollasen infraestructura y mecanismos adecuados para apoyar los servicios agrcolas, sociales y financieros, as como los mercados, en las zonas rurales. En la resolucin se instaba tambin a los pases desarrollados a que aumentasen la asistencia a la agricultura, especialmente a la de los pases menos adelantados, asegurasen el acceso de los pases en desarrollo a insumos agrcolas a precios asequibles y en cantidades suficientes, y fomentasen la expansin de la produccin de alimentos para satisfacer la demanda mundial, sin obstaculizar ni retrasar el incremento de la produccin de los pases en desarrollo para el consumo interno o la exportacin. Todos los pases deban reducir el desperdicio de alimentos y de recursos agrcolas y pesqueros, y los organismos internacionales deban promover y acrecentar su apoyo al desarrollo agrcola y alimentario. En las restantes resoluciones se ampliaban estos compromisos generales y se instaba a adoptar medidas concretas en las siguientes esferas:
Prioridades y estrategias para incrementar la produccin de alimentos: reforma agraria, desarrollo rural integrado, participacin de la poblacin, igualdad de los sexos y nivel adecuado de apoyo poltico y financiero y de asistencia tcnica. Fertilizantes: apoyo al Plan internacional de suministro de fertilizantes, ampliacin y mejoramiento de la capacidad de produccin e importacin de fertilizantes de los pases en desarrollo, e investigaciones y programas para mejorar la utilizacin eficiente de los fertilizantes minerales y de otras fuentes de nutrientes vegetales. Investigacin, extensin y capacitacin en materia de alimentacin y agricultura: fortalecimiento de los programas nacionales relativos a esferas de produccin prioritarias,
destinados, en particular, a los pequeos agricultores y productores pesqueros, con inclusin de los cultivos alimentarios tradicionales; mejoramiento de la cooperacin internacional e institucional para garantizar el intercambio de datos y experiencia, la transferencia adecuada de tecnologas, incluidas las actividades de investigacin con fines concretos, la utilizacin de tcnicas de telepercepcin, y la proteccin y utilizacin de los recursos genticos vegetales y animales; la ejecucin de amplios programas de investigaciones bsicas, aplicadas y adaptativas y la rpida difusin de sus resultados; la ampliacin del sistema del Grupo Consultivo sobre Investigacin Agrcola Internacional (GCIAI); y la adopcin de medidas encaminadas a multiplicar en varias veces, para 1985, los recursos dedicados a la investigacin, la divulgacin y la formacin agrcolas. Polticas y programas para mejorar la nutricin: necesidad de formular polticas y programas que tengan como objetivo mejorar las pautas de consumo de alimentos sobre la base de evaluaciones de problemas nutricionales y de sus causas; ampliacin y mejoramiento de programas de educacin nutricional, atencin sanitaria bsica, saneamiento ambiental, alimentacin suplementaria y de urgencia y proteccin del consumidor; aumento de la produccin y el consumo de alimentos vegetales distintos de los cereales; y ampliacin de la cooperacin y la asistencia internacionales para fomentar la elaboracin de planes de alimentacin y nutricin intersectoriales, reducir las carencias de micronutrientes, controlar y vigilar la contaminacin de los alimentos, fomentar la investigacin aplicada en materia de nutricin y establecer un sistema mundial de vigilancia de la nutricin. Carta mundial de los suelos y evaluacin del potencial de produccin de las tierras: aplicacin por los gobiernos de tcnicas adecuadas de proteccin y conservacin de suelos, y realizacin por la FAO de una evaluacin de las tierras que pueden ser cultivadas y de un examen de la posibilidad de establecer una carta mundial de los suelos. Ordenacin cientfica de las aguas: riego, drenaje y lucha contra las inundaciones: importancia de los estudios sobre las posibilidades de ordenacin de las aguas; rpida ampliacin de los sistemas de riego, donde proceda; rescate de zonas afectadas por las aguas; investigacin y formacin en materia de uso y ordenacin de las aguas; medidas de proteccin y lucha contra las inundaciones; y establecimiento de sistemas de drenaje apropiados.
La mujer y la alimentacin: plena integracin de la mujer en el mecanismo decisorio de las polticas de produccin de alimentos y de nutricin; pleno acceso a los servicios mdicos y sociales, a las oportunidades de educacin y formacin y a la tecnologa y la informacin agrcolas; y fomento de la igualdad de derechos y deberes entre el hombre y la mujer. Logro de un equilibrio entre la poblacin y el suministro de alimentos: conjugacin de la necesidad de producir y distribuir equitativamente suficientes alimentos con la adopcin de polticas demogrficas racionales que aseguren el derecho de las parejas a decidir el nmero y espaciamiento de los embarazos. Plaguicidas: importancia de la coordinacin internacional para asegurar el suministro y la utilizacin inocua de los productos plaguicidas y una mayor investigacin y difusin de informacin sobre el manejo integrado de plagas. Programa de lucha contra la tripanosomiasis africana de los animales: recomendacin a la FAO de que emprendiera, con carcter altamente prioritario, un programa internacional completo y a largo plazo de lucha contra esta enfermedad. Fomento de la industria de las semillas: necesidad de fomentar en los pases en desarrollo la produccin, distribucin y utilizacin de semillas mejoradas. Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola (FIDA): establecimiento de un fondo voluntario para financiar proyectos de desarrollo agrcola en los pases en desarrollo, especialmente para la produccin de alimentos. Reduccin de los gastos militares para aumentar la produccin de alimentos: necesidad de aplicar las resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas relativas a la reduccin de los gastos militares y dedicar una creciente proporcin de las cantidades as liberadas a la financiacin de la produccin alimentaria en los pases en desarrollo y al establecimiento de reservas alimentarias de emergencia. Ayuda alimentaria a las vctimas de las guerras coloniales en Africa: necesidad de aumentar la ayuda destinada a operaciones de socorro y rehabilitacin en Africa. Sistema mundial de informacin y alerta sobre la alimentacin y la agricultura: apoyo al establecimiento del Sistema en la FAO y necesidad de contar con la plena participacin de los gobiernos. Compromiso Internacional sobre Seguridad Alimentaria Mundial: apoyo a la aplicacin del Compromiso, cuyo objetivo fundamental consistira en establecer reservas alimentarias adecuadas a nivel nacional y regional.
Poltica mejorada de ayuda alimentaria: planificacin anticipada de la ayuda alimentaria por los donantes, asegurando un mnimo de 10 millones de toneladas de cereales por ao; aumento de las contribuciones de alimentos y recursos financieros, en particular para prestar asistencia a los pases y grupos de poblacin ms gravemente afectados; y utilizacin ms efectiva del Programa mundial de alimentos (PMA) en la coordinacin de la ayuda alimentaria, especialmente la de urgencia. Comercio internacional, estabilizacin y reajuste agrcola: importancia de la expansin y liberalizacin del comercio mundial, especialmente de alimentos; y necesidad de reducir los obstculos al comercio y asegurar una relacin de intercambio favorable a los pases menos adelantados y a los afectados por crisis econmicas. Adopcin de medidas complementarias, incluido un mecanismo operacional adecuado en relacin con las recomendaciones o resoluciones de la Conferencia: con inclusin de las siguientes recomendaciones: que se estableciera el Consejo Mundial de la Alimentacin; que se creara el Comit de Seguridad Alimentaria Mundial (CSA) como comit permanente del Consejo de la FAO; que se reconstituyera el Comit Intergubernamental del PMA como Comit de Polticas y Programas de Ayuda Alimentaria, dependiente del Consejo Mundial de la Alimentacin; y de las siguientes peticiones:
a la FAO, que aplicara las resoluciones pertinentes de la Conferencia, en particular las relativas a los fertilizantes y los plaguicidas, as como al establecimiento del Sistema mundial de informacin y alerta; al Consejo Econmico y Social (ECOSOC), que examinara la oportunidad de introducir nuevos arreglos en el sistema de las Naciones Unidas a fin de aplicar las resoluciones de la Conferencia relativas a la nutricin; al Grupo Consultivo sobre Investigacin Agrcola Internacional (GCIAI) y al Comit Asesor Tcnico (CAT), que tomaran la iniciativa de aplicar las resoluciones relativas a la investigacin; a la FAO, al Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento (BIRF) y al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que organizaran un Grupo Consultivo sobre Produccin Alimentaria e Inversiones Agrcolas en los Pases en Desarrollo;
a la FAO, al BIRF y al PNUD, que examinaran la posibilidad de establecer un mecanismo internacional similar al GCIAI para realizar actividades en las esferas de los servicios de extensin, el crdito agrcola y los criterios de desarrollo rural.
Notes
Para mayor informacin acerca de los compromisos y medidas concretas de la Conferencia Mundial de la Alimentacin, vase el Anexo. 2 Ello no significa que el aumento proyectado vaya a producirse automticamente. El estudioAH2010 deja en claro que no ser as, y explica los requisitos ms bien exigentes para que ese progreso tenga lugar (tanto en los pases para los que se prevn mejoras importantes como en aquellos con perspectivas tan slo mediocres) en trminos de variables agrcolas concretas (por ejemplo, el aprovechamiento de tierras, los rendimientos, el riego, las importaciones de alimentos) y de polticas tanto internas como internacionales. Esos requisitos se detallan en el documentoAlimentacin, agricultura y seguridad alimentaria: evolucin desde la celebracin de la Conferencia Mundial de la Alimentacin y perspectivas (WFS 96/01), Cuadros 6-12. (Para un examen ms amplio, vase FAO, 1995.) 3 Vase el documento No 4 de la CMA tituladoNecesidades de alimentos y crecimiento de la poblacin. 4 La produccin mundial de cereales ha permanecido casi estancada en la primera mitad del decenio de 1990, oscilando entre 1 710 y 1 790 millones de toneladas. Cabe preguntarse si la produccin mundial de 2 330 millones de toneladas proyectada para el ao 2010 en el estudioAH2010 sigue siendo un resultado plausible. Esta cuestin se examina en el Recuadro 2. 5 Algunos ejemplos de pases con tasas de crecimiento de la produccin de cereales superiores al 5 por ciento anual durante perodos prolongados son los siguientes: Marruecos, 6,7 por ciento anual (1977-1991); Ghana, 8,1 por ciento anual (1980-1995); Uganda, 7,0 por ciento anual (1984-1995); Chad, 5,7 por ciento anual (1980-1995) y Nigeria, 8,1 por ciento anual (19781995). Ms importante an es que un nmero de pases aumentaron su SEA en ms del 1 por ciento anual durante un perodo de dos decenios. Como ejemplos del perodo 1970-1990 cabe citar a Argelia, 59 por ciento; Tnez, 43 por ciento; El Salvador, 36 por ciento; China, 35 por ciento; Mauritania, 35 por ciento; Irn, 33 por ciento; Indonesia, 31 por ciento; Myanmar, 25 por ciento; Burkina Faso, 24 por ciento; Yemen, 21 por ciento, y Tanzana, 21 por ciento. 6 Los datos disponibles para los pases de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) (OCDE, 1996) indican que la relacin entre la inversin bruta y el valor bruto de la produccin vari en 1993 del 6,5 al 25 por ciento, con un mximo del 42 por ciento para el Japn. Algunas de las diferencias entre la agricultura de los pases desarrollados y en desarrollo explican las relaciones ms altas en los primeros (principalmente la mayor densidad de capital de la produccin, que exige grandes gastos de inversin tan slo para sustituir el capital social; de hecho, buena parte de la inversin en los pases desarrollados es con fines de sustitucin), y otras explican las ms bajas (en particular, las tasas de crecimiento de la produccin mucho ms reducidas y las menores proporciones de valor aadido respecto al valor bruto de la produccin). 7 Vase el documento No 2 de la CMA tituladoLos logros de algunos pases en materia de seguridad alimentaria. 8 Vase el documento No 3 de la CMA tituladoContexto sociopoltico y econmico para la seguridad alimentaria. 9 Vase el documento No 5 de la CMA tituladoSeguridad alimentaria y nutricin. 10 Vase el documento No 6 de la CMA tituladoEnseanzas de la revolucin verde: hacia una nueva revolucin verde. 11 Por ejemplo, si los rendimientos de los cereales hubieran sido tan slo un 1 por ciento ms bajos de lo que en realidad fueron, se habran necesitado alrededor de 7 millones de ha de tierras (cosechadas) ms para alcanzar la produccin mundial de cereales de 1993/95.
1
Vase el documento No 5 de la CMA tituladoSeguridad alimentaria y nutricin. Vase el documento No 8 de la CMA tituladoAlimentos para el consumidor: comercializacin, elaboracin y distribucin. 14 Vase el documento No 12 de la CMA tituladoLa alimentacin y el comercio internacional. 15 Vase el documento No 12 de la CMA. 16 Vase el documento No 7 de la CMA tituladoProduccin de alimentos: funcin decisiva del agua. 17 Vase el documento No 13 de la CMA tituladoSeguridad y asistencia alimentarias.
12 13
15. Atlas tcnico

Documentostnicos de referencia FAO, 1996
1 - Desnutricin crnica (versin PDF) 2 - Crecimiento demogrfico (versin PDF) 3 - Modalidades de alimentacin (versin PDF) 4 - Suministro de energa alimentaria (versin PDF) 5 - Carencia de vitamina A (versin PDF) 6 - Importancia econmica de la agricultura (versin PDF) 7 - Crecimiento de la produccin de alimentos (versin PDF) 8 - Crecimiento de la produccin de alimentos per cpita (versin PDF) 9 - Crecimiento del rendimiento de los cereales (versin PDF) 10 - Tierras de regado (versin PDF) 11 - Intensidad del aprovechamiento del agua (versin PDF)
12 - Degradacin del suelo debida a actividades humanas (versin PDF) 13 - Pescado para consumo humano (versin PDF) 14 - Bosques y otras tierras arboladas (versin PDF) 15 - Dependencia respecto de las importaciones de alimentos (versin PDF) 16 - Poblacin rural y urbana (versin PDF) 17 - La funcin del comercio (versin PDF) 18 - Refugiados (versin PDF) 19 - Ayuda alimentaria (versin PDF)
Agradecimiento La preparacin de los documentos tcnicos de referencia de la Cumbre Mundial sobre la Alimentacin ha requerido, adems de la colaboracin del personal de la FAO, un volumen considerable de conocimientos especializados de instituciones internacionales asociadas y crculos gubernamentales y no gubernamentales pertenecientes a la comunidad cientfica internacional. El proceso ha sido supervisado en la FAO por un comit de lectura interno, integrado por personal elegido a ttulo individual y establecido para que toda la coleccin cumpla los criterios apropiados de calidad y coherencia. Los mapas del presente documento han sido ideados por Joseph Cooper y Pier Luigi Iacoacci, de la FAO, desarrollados en el Centro del Sistema de Informacin Geogrfica de la Organizacin por Marina Zanetti, Sabrina Agnesi, Beatrice Crescenzi y Fabio Grita, bajo la direccin de Ergin Ataman, y finalizados por Nick Rubery y personal de la Direccin de Informacin, utilizando tanto bases de datos de la FAO como publicaciones de otras fuentes. Adems, el Centro Internacional de Referencias y Datos sobre Suelos (ISRIC), el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) por lo que respecta a la evaluacin mundial de la degradacin antropgena de los suelos (GLASOD) y la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) han tenido la amabilidad de conceder a la FAO la autorizacin para reproducir mapas y utilizar bases de datos de su propiedad.
Al tiempo que agradece vivamente la colaboracin de todos los participantes, la Secretara de la FAO se hace responsable del contenido del documento.

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2. Los logros de algunos pases en materia de seguridad alimentaria

3. Contexto sociopoltico y econmico para la seguridad alimentaria

4. Necesidades de alimentos y crecimiento de la poblacin

5. Seguridad alimentaria y nutricin

Resumen nicamente - Documento completo

Volumen 2 6. Enseanzas de la revolucin verde: hacia una nueva revolucin verde

7. Produccin de alimentos: funcin decisiva del agua

8. Alimentos para el consumidor: comercializacin, elaboracin y distribucin

9. La funcin de la investigacin en la seguridad alimentaria y el desarrollo agrcola a nivel mundial

10. La inversin en la agricultura: evolucin y perspectivas

11. Produccin de alimentos e impacto ambiental

Volume 3 12. La alimentacin y el comercio internacional

13. Seguridad y asistencia alimentarias

15. Atlas tcnico

Los logros de algunos pases en materia de seguridad alimentaria

Contexto sociopoltico y econmico para la seguridad alimentaria

Necesidades de alimentos y crecimiento de la poblacin Seguridad alimentaria y nutricin

Enseanzas de la revolucin verde: hacia una nueva revolucin verde

Produccin de alimentos: funcin decisiva del agua comercializacin,

Alimentos para el consumidor: elaboracin y distribucin

La funcin de la investigacin en la seguridad alimentaria y el desarrollo agrcola a nivel mundial

Evaluacin de los progresos que es posible lograr en materia de seguridad alimentaria

2. Evolucin histrica y situacin actual

La primera mitad del decenio de 1990

3. Principales factores en la evolucin histrica del suministro de alimentos por habitante

FACTORES DEL FRACASO Y DEL RETROCESO

4. Perspectivas para el ao 2010: demanda, oferta, comercio y nutricin

6. Cuestiones de los recursos agrcolas, el medio ambiente y la sostenibilidad

PRODUCCIN REAL Y PROYECTADA EN CEREALES (ARROZ EN EQUIVALENTE DE ELABORADO)

2. Los logros de algunos pases en materia de seguridad alimentaria

2. Problemas relacionados con la seguridad alimentaria en los pases

3. Resumen de las experiencias de algunos pases en materia de seguridad alimentaria

Condiciones para la mejora de la seguridad alimentaria

Enseanzas adquiridas: la sequa de 1994/95

1. Introduccin y panorama general

2. Perspectiva histrica del contexto poltico

3. Las relaciones mundiales y los problemas de la seguridad alimentaria en el decenio de 1990

4. Cambios demogrficos y seguridad alimentaria

5. La seguridad alimentaria en un mundo cambiante: el contexto econmico

6. Cambio del paradigma econmico

7. Tratamiento de la crisis: ajustes de polticas y seguridad alimentaria

9. Cambios en las relaciones econmicas mundiales: aspectos financieros y comerciales internacionales

10. Liberalizacin del comercio internacional: pasos significativos

11. Perspectivas de integracin econmica regional

12. Los recursos naturales y el medio ambiente

13. Problemas del empleo y mercados de trabajo

14. Un contexto econmico mundial cambiante: consecuencias polticas

15. Mirando hacia el pasado y el futuro

4. Necesidades de alimentos y crecimiento de la poblacin

nutricionales en el ao 2050, y han sido adoptados por las siguientes razones:

2. Equilibrio entre la poblacin y la produccin de alimentos desde 1950

Tendencias de las necesidades energticas

dichas clasificaciones corresponden a situaciones alimentarias distintas (vase el Cuadro 3):

2. Dimensiones actuales y futuras del problema de la nutricin

Recuadro 1 MEDICION DEL ESTADO NUTRICIONAL

Medicin de la seguridad alimentaria

Estimaciones ptimas del estado de nutricin

En los pases industrializados

Cuadro 6 Cuadro 7 Cuadro 8

del crecimiento demogrfico (Rosegrant, Agcaoili-Sombilla y Prez, 1995).

3. Medidas normativas basadas en la comprensin de las causas de la malnutricin

Figura MALNUTRICIN EN UN CONTEXTO AMPLIO: CAUSAS BSICAS Y VNCULOS