INSTITUTO FEDERAL DE EDUCAO, CIENCIA E TECNOLOGIA DO MARANHO DEPARTAMENTO DE CINCIAS HUMANAS E SOCIAIS CURSOS DE ENGENHARIA INDUSTRIAL ELTRICA E MECANICA

ADMINISTRAO

TEORIA BUROCRTICA

Max Weber (1884 1920)

TEORIA BUROCRTICA

CARLOS MAGNO DOS ANJOS VERAS

So Lus Maranho 2009

SUMARIO 1. INTRODUO .....................................................................................................1 2. TEORIA BUROCRTICA ....................................................................................2 3. TIPOS DE AUTORIDADE ...................................................................................3 4. CARACTERSTICAS DA BUROCRACIA ...........................................................4 5. DESDOBRAMENTOS NEGATIVOS DA BUROCRACIA ...................................5 6.A PRESENA DA BUROCRACIA NA ATUALIDADE ........................................7 7. EM RESUMO ......................................................................................................8 REFERENCIAS .....................................................................................................10

1. INTRODUO A expresso burocracia, muito conhecida do povo brasileiro, nos lembra morosidade, ineficincia e papelrio. Exigncias de uma srie de documentos com firmas reconhecidas, pagamento de taxas, carimbos, processos, demoras, propinas e mais propinas para que determinado problema seja resolvido. A burocracia est presente nos rgos dos governos, federal, estadual e municipal seja na administrao direta ou nas estatais controladas pelo governo. A burocracia existente nas instituies governamentais dificulta, dentre outros, a criao de empresas e o funcionamento da economia. Outro problema que, num mercado internacional disputado, a burocracia brasileira torna o produto nacional mais caro e menos competitivo. A burocracia est presente nos hospitais pblicos, nas universidades, institutos, previdncia social, rgos de trnsito, nos diversos segmentos da justia federal e estadual, nas instituies municipais e demais organismos da administrao pblica para infernizar a vida do cidado fazendo-o muitas vezes a abdicar de um servio ou direito devido morosidade. A burocracia um conceito administrativo amplamente usado, caracterizado principalmente por um sistema de diversos nveis hierrquicos, com alta diviso de responsabilidade, onde seus membros executam invariavelmente regras e procedimentos padres, como engrenagens de uma mquina. tambm usado com sentido pejorativo, significando uma administrao com muitas divises, regras e procedimentos redundantes, desnecessrias ao funcionamento do sistema. A Teoria Burocrtica a autoridade pode ser distinguida segundo trs tipos bsicos: a racional-legal, a tradicional e a carismtica. Esses trs tipos de autoridade correspondem a trs tipos de legitimidade: a racional, a puramente afetiva e a utilitarista. H ntidas vantagens na Teoria Burocrtica que so muito bem aproveitadas por vrias empresas com as instrues formais de servios, a sua interpretao inequvoca, os cumprimento dos procedimentos padronizados, a comunicao eficiente. Mas a prtica em muitos casos acaba por desvirtuar certas caractersticas dessa teoria: os procedimentos transformam-se em desculpa para a inoperncia, para a incompetncia; a meritocracia, face a inclinaes polticas e pessoais, acaba sendo aviltada e a eficincia do todo fica comprometida.

2. TEORIA BUROCRTICA Burocracia vem do francs bureaucratie, termo inventado por Gournay, na primeira metade do sculo XVIII. o tipo ideal de uma organizao formal da sociedade, caracterizada pela legitimao hierrquica da autoridade, com poderes e responsabilidades atribudas a funcionrios que ocupam posies numa determinada hierarquia marcada pelo direito carreira. Cada posio tem objectivos previamente fixados e h uma codificao de todas as regras de conduta que tratam da organizao como um todo, onde h ordens comunicadas por escrito. Para Weber trata-se de uma das caractersticas do Estado Moderno, um conjunto de pessoas marcadas pela competncia e no pela fidelidade. O Estado Moderno seria, acima de tudo, um Estado Racional marcado pelo surgimento de uma administrao burocrtica. E isto porque em todos os domnios (Estado, Igreja, exrcito, partido, empresa econmica, grupo de interesses, associao, fundao, etc.), o desenvolvimento das formas modernas de agrupamento identifica-se muito simplesmente com o desenvolvimento e com a progresso constante da administrao burocrtica: o nascimento desta , por assim dizer, o esporo do Estado ocidental moderno. A burocracia racional , pois, uma ditadura do funcionrio. Apoia-se na crena na legalidade de ordens estatudas e dos direitos de mando dos chamados por essas ordenaes a exercer a autoridade. Tem uma impessoalidade formalista, consistindo numa dominao graas ao saber que destri os antigos sistemas de legitimao. Assim, o saber e a ideologia passam a ser os principais pontos de apoio do Estado. Uma burocracia tambm se tornou possvel pelo aparecimento de uma economia monetarista que permitiu ao Estado passar a pagar com regularidade aos seus funcionrios, abandonando-se o anterior pagamento em espcie, por exemplo, atravs do aluguer da funo de cobrador de impostos. Max Weber foi o estudioso que cuidou de se aprofundar sobre a organizao burocrtica e teorizar o estudo da burocracia. Ele analisa o Estado como uma instituio burocrtica, pois o Estado uma parte da sociedade que est acima dos demais fundamentado numa relao de direito. A criao do Estado necessria, segundo ele, a partir do conflito de classes, e que o Estado veio para assegurar classe dominante economicamente, uma dominao poltica, a fim de garantir a apropriao do excedente econmico. Para garantir a sua dominao, o Estado dispe de instituies para transmitir a sua ideologia, de instituies de represso para garantir que as leis que so criadas, sejam cumpridas, e de instituies econmicas para poder intervir na economia. Para se entender melhor a forma de dominao no Estado, preciso analisar a teoria da dominao de Weber. Segundo ele, existem trs tipos de dominao: tradicional, carismtica e legal. A dominao tradicional se caracteriza por uma legitimao que se baseia na crena na justia e qualidade do dominador. O governante tem liberdade para

3 emitir ordens, ficando restrito apenas aos costumes e hbitos da sua sociedade. A dominao carismtica consiste na crena em qualidades excepcionais de um indivduo para governar outros. Quando atinge uma complexidade maior, ele assessorado pelos seus discpulos mais prximos. Trata - se de uma dominao instvel e inconstante. J a dominao legal se baseia num aparato de regras que legitimam o seu poder. Os assessores administrativos so chamados burocratas e tambm tem seu poder regulamentado legalmente, no podendo vend-lo ou transferi-lo. Max Weber no tentou definir as organizaes, nem estabelecer padres de administrao que elas devessem seguir. Weber descreveu as organizaes como mquinas totalmente impessoais, que funcionam de acordo com regras que ele chamou de racionais regras que dependem de lgica e no de interesses pessoais. Weber estudou e procurou descrever o alicerce formal-legal em que as organizaes reais se assentam. Sua ateno estava dirigida para o processo de autoridade-obedincia que, no caso das organizaes modernas, depende de leis. 3. TIPOS DE AUTORIDADE Segundo Max Weber, a autoridade pode ser distinguida segundo trs tipos bsicos: a racional-legal, a tradicional e a carismtica. Esses trs tipos de autoridade correspondem a trs tipos de legitimidade: a racional, a puramente afetiva e a utilitarista. O tipo racional-legal tem como fundamento a dominao em virtude da crena na validade do estatuto legal e da competncia funcional, baseada, por sua vez, em regras racionalmente criadas. A autoridade desse tipo mantm-se, assim, segundo uma ordem impessoal e universalista, e os limites de seus poderes so determinados pelas esferas de competncia, defendidas pela prpria ordem. Quando a autoridade racional-legal envolve um corpo administrativo organizado, toma a forma de estrutura burocrtica, amplamente analisada por Weber. A autoridade tradicional imposta por procedimentos considerados legtimos porque sempre teria existido, e aceita em nome de uma tradio reconhecida como vlida. O exerccio da autoridade nos Estados desse tipo definido por um sistema de status, cujos poderes so determinados, em primeiro lugar, por prescries concretas da ordem tradicional e, em segundo lugar, pela autoridade de outras pessoas que esto acima de um status particular no sistema hierrquico estabelecido. A dominao carismtica um tipo de apelo que se ope s bases de legitimidade da ordem estabelecida e institucionalizada. O lder carismtico, em certo sentido, sempre revolucionrio, na medida em que se coloca em oposio consciente a algum aspecto estabelecido da sociedade em que atua. Para que se estabelea uma autoridade desse tipo, necessrio que o apelo do lder seja considerado como legtimo por seus seguidores, os quais estabelecem com ele uma lealdade

4 de tipo pessoal. Fenmeno excepcional, a dominao carismtica no pode estabilizar-se sem sofrer profundas mudanas estruturais, tornando-se, de acordo com os padres de sucesso que adotar e com a evoluo do corpo administrativo, ou racional-legal ou tradicional, em algumas de suas configuraes bsicas. 4. CARACTERSTICAS DA BUROCRACIA Segundo Weber, a burocracia tem as seguintes caractersticas principais: Regulamentao e normatizao. A estrutura e o funcionamento da organizao so definidas em regras e regulamentos formais escritos. As regras so rgidas e buscam cobrir pormenorizadamente todos os processos existentes na organizao. A regulamentao estvel, sofrendo poucas modificaes ao longo do tempo. Formalidade das ordens e comunicaes. Todas as comunicaes devem ser escritas e documentadas, possuindo carter oficial. Elas devem detalhadas, para serem interpretadas univocamente por todos os membros da organizao. Diviso e especializao do trabalho. As atribuies de cada membro da organizao so prvia e rigidamente definidas. Cada membro deve ser um especialista na sua esfera de competncia, sem ultrapassar os limites de conhecimento e poder afetos a seu cargo. Profissionalizao ou separao entre propriedade e administrao. Os membros da burocracia administram a organizao profissionalmente, isto , eles no so os donos dos meios de produo, e sim gestores especializados. Hierarquizao e impessoalidade. A organizao estrutura-se em cargos com atribuies e poder definidos. A subordinao devida quele que ocupa um cargo hierarquicamente superior, independendo do respeito e considerao que o subordinado tem pelo seu chefe como pessoa. Inexiste a figura do lder natural. O sistema est organizado em pirmide, sendo as funes subalternas controladas pelas funes de chefia, de forma a permitir a coeso do funcionamento do sistema. Meritocracia e Competncia tcnica. o princpio que assegura a racionalidade da escolha das pessoas para ocuparem determinados cargos. A admisso e a promoo dos funcionrios baseada em sua competncia tcnica e em seu mrito. A avaliao de capacidade realizada por meio de processos objetivos. Completa previsibilidade do funcionamento: todos os funcionrios devero comportar-se de acordo com as normas e regulamentos da organizao a fim de que esta atinja a mxima eficincia possvel. Impessoalidade. As pessoas, enquanto elementos da organizao, limitamse a cumprir as suas tarefas, podendo sempre serem substitudas por outras - o sistema, como est formalizado, funcionar tanto com uma pessoa como com outra.

5. DESDOBRAMENTOS NEGATIVOS DA BUROCRACIA Fatalmente a Teoria Burocrtica no levou em conta o principal ator das organizaes sociais, seja como colaborador (funcionrio, empregado, servidor), seja como cliente o fornecedor: o ser humano que tratado como mquina previsvel destituda de necessidades imediatas, de criatividade e outros ativos emocionais. Vrios desdobramentos negativos e muito presentes ainda nos dias atuais fizeram com que as propostas de eficincia e previsibilidade no se cumprissem, dando origem a organizaes caras, lentas e de difcil relacionamento com outros sistemas de gesto que buscam resultados em suas aes. H ntidas vantagens na Teoria Burocrtica que so muito bem aproveitadas por vrias empresas com as instrues formais de servios, a sua interpretao inequvoca, os cumprimento dos procedimentos padronizados, a comunicao eficiente. Mas a prtica em muitos casos acaba por desvirtuar certas caractersticas dessa teoria: os procedimentos transformam-se em desculpa para a inoperncia, para a incompetncia; a meritocracia, face a inclinaes polticas e pessoais, acaba sendo aviltada e a eficincia do todo fica comprometida. Os principais desdobramentos negativos da Teoria Burocrtica esto a seguir descritos: Exagerado apego a normas e regulamentos. Criados para moldarem os meios, acabam por de transformar em objetivos. A estrutura passa a agir em funo da norma, com pouca ou nenhuma preocupao com a efetiva necessidade da atividade em relao ao objetivo final. Excesso de formalismo e papelrio (documentos). Simples informaes, que poderiam ser passadas de modo verbal e informal, geram um trabalho extra para a sua formalizao escrita. A tendncia de registrar tudo para posterior comprovao faz com surja uma quantidade desmensurada de documentos, cpias e formulrios com um sem nmero de vistos, autorizaes e assinaturas. A morosidade e o custo elevado tornam-se bvios. A reduo das atividades que possam comprovar a suposta lisura justificativas do porqu da deciso tomada, alm de reduzir a auto-estima das pessoas ( o papel e a prova vale mais do que a palavra e a idoneidade das pessoas) levam a uma alocao de recursos exagerada para a funo controle e comprovao em detrimento do real objetivo da organizao. Inflexibilidade. A resistncia a tudo que modificador: a novas idias, a tudo que foge da rotina estabelecida. As pessoas aceitam por se acomodar a um determinado padro de ao que, sendo alterado, provoca insegurana. A mudana passa a ser vista como uma ameaa.

6 Relacionamento impessoal. AS pessoas ocupam cargos e so os cargos que se relacionam de maneira formal com toda a descrio de autoridade e responsabilidade inerente a eles. As pessoas acabam sentindo-se reduzidas a um nmero, a uma classificao hierrquica, sem que se considere a sua condio de ser humano em patamar adequado, o que reduz a motivao, a participao e o empenho destas. No leva em conta a organizao informal e nem a variabilidade humana. Estratificao por hierarquias. As decises so tomadas sempre pelo estrato superior, independente dos seus conhecimentos especficos acerca do assunto a ser decidido, gerando a chamada delegao por cima os escaloes inferiores se ressentem do desprestgio e empurram as decises para o escalo superior. A desmotivao e a morosidade tambm decorrem desse componente que uma ntida desvalorizao do talento humano. Distino da autoridade. Devido ao apego hierarquia torna-se necessrio demonstrar autoridade atravs de sinais exteriores, tais como uniformes (Presidente da Venezuela Hugo Chavez), quantidade de assessores (politiqueiros do Congresso Nacional, Assemblias Estaduais e Cmaras Municipais), tamanho da sala, da mesa, cadeiras diferenciadas. A indstria fabrica mveis de acordo com o grau da autoridade que vai us-lo: mesa e cadeira de presidente, de diretor, de gerente, de secretaria, de telefonista, de professor, de estudante. Conformismo com o estabelecido em regras e normas que limitam as pessoas na sua iniciativa e criatividade. Isso as conduz a fazer aquilo que estiver disposto nas regras. Relacionamento dificultado com outros sistemas. A morosidade, o apego s normas e a delegao para cima acabam por afungentar clientes, fornecedores e outras instituies. Fica extremamente difcil a sobrevivncia de uma organizao empresarial burocrtica em mercados competitivos,como os atuais, pois, clientes desejam pronto atendimento, no se importando com as suas normas internas. O cliente busca nos produtos e servios a satisfao de suas necessidades com rapidez, qualidade e bom atendimento, fugindo daquelas que o submete tortura de suas normas internas. E os usurios de servios pblicos essenciais que no tm a quem recorrer, que se submetem a recastramentos peridicos em filas monumentais, a caminhas expressivas nos corredores da burocracias, ao venha amanh porque o responsvel por este setor no veio hoje ou est em reunio, ou ainda: expediente interno s sextas das 14;00 s 18:00 horas? Tem muito mais: s atravs do 0800, venha na proxima semana pois hoje dia de pagamento e assim por diante.

7 Para Maximiano (2000) a burocracia de Weber apresenta as seguintes disfunes: Valorizao excessiva dos regulamentos Procurando prever e controlar tudo, as organizaes formais criam regras em excesso e funcionrios em excesso para fiscalizar o cumprimento dessas regras. Muitas vezes, a exigncia de cumprir regulamentos passa por cima dos interesses do contribuinte ou cliente e permite que funcionrios criem dificuldades para vender facilidades. Valorizao da hierarquia Nessas organizaes subir na hierarqia no depende de talento e o culto aos chefes torna-se objetivo importante. Defesa de grupos externos Decises so tomadas em funo da associao com grupos externos. Por exemplo um funcionrio contrata ou favorece a contrtao dos servios de uma empresa porque o proprietrio e ele estudaram na mesma universidade. Defesa de interesses pessoais Decises so tomadas em funo de interesses pessoais ou seja o funcionrio usa a organizao para o atendimento de seus interesses pessoais, o que provoca males como nepotismo e corrupo. Patrimonialismo uma palavra usada para designar essa disfuno, indicando o costume de polticos e dirigentes de usar a mquina do Estado como se fosse propriedade deles. Mecanicismo Pessoas desempenham papis limitados e como consequncia os talentos so subaproveitados pois cada pessoa ocupa um cargo, que tem competncias bem definidas. Dessa disfuno: esse assunto ou problema no da minha competncia. Individualismo A burocracia estimula a competio por vantagens. As organizaes oferecem muitas vantagens para as pessoas que so aladas s posies de chefia tais como smbolos diferenciadores e vantagens materiais. 6.A PRESENA DA BUROCRACIA NA ATUALIDADE Reflexos da burocracia na administrao pblica-legal:

8 Constituio Federal, artigo 37: A administrao Pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. Lei 8.112/90 Regime Jurdicos do Servidores: Art. 3 Cargo pblico o conjunto de atribuies e responsabilidades previstas na estrutura organizacional que devem ser cometidas a um servidor. (...) Art. 13. A posse dar-se- pela assinatura do respectivo termo, no qual devero constar as atribuies, os deveres, as responsabilidades e os direitos inerentes ao cargo ocupado, que no podero ser alterados unilateralmente Requisitos do Ato Administrativo (Hely Lopes Meirelles): Competncia. Entende-se por competncia administrativa o poder atribudo ao agente da Administrao para o desempenho especfico de suas funes. A competncia resulta da lei e por ela delimitada. Todo ato emanado de agente incompetente, ou realizado alm do limite de que dispe a autoridade incumbida de sua prtica invlido. Forma. O revestimento exteriorizador do ato administrativo constitui requisito vinculado e imprescindvel sua perfeio. Todo ato administrativo , em princpio, formal. Nas proposies de Taylor, Fayol, Ford e Weber, a preocupao bsica o desempenho dos recursos e processos, de uma tarefa ou de toda a empresa. As pessoas no so negligenciadas. No entanto, so consideradas primariamente como recursos de produo. Sempre foi evidente que a administrao no iria muito longe se as pessoas no fossem consideradas em sua totalidade, e no apenas com peas humanas, como parte importante do processo de administrar organizaes. 7. EM RESUMO a) Autoridade Legal-racional: . Baseia-se em normas impessoais e racionais. . Cria figuras de autoridade. . Cria direitos e obrigaes.

9 b) Autoridade Tradicional: . Baseia-se nos usos e costumes. . Passa de gerao a gerao. . Depende da crena na santidade dos hbitos. c) Autoridade Carismtica: . Baseia-se nas qualidades pessoais de um lder. . Depende de os seguidores admirarem as qualidades do lder. As caractersticas da Teoria Burocrtica Os desdobramentos negativos Reflexos da burocracia na administrao pblica-legal

Tipo ideal de burocracia Formalidade Impessoalidade Profissionalismo

Disfunes Valorizao dos regulamentos, normas e instrues Valorizao da hierarquia Defesa de grupos externos Defesa de interesses pessoais Mecanicismo Individualismo

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REFERENCIAS

IDALBERTO, Chiavenato. Iniciao administrao geral 3 ed. So Paulo: Makron Books, 2000. MAXIMIANO, Antonio Csar Amaru. Introduo administrao/Antonio Csar Amaru Maximiano. 5. ed. ver. e ampl. So Paulo: Atlas, 2000. Sites Consultados http://www.change.freeuk.com/.../socthink/mweber.jpg Max Weber (1884 1920) Fonte: www.change.freeuk.com/.../socthink/mweber.jpg Burocracia, o que ? Disponivel em: topicospoliticos.blogspot.com/2004/10/burocracia-o-

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