CONSULTORA NACIONAL

LA SITUACIN DE VIOLENCIA CONTRA LAS MUJERES EN CHILE. LEGISLACIN Y POLTICAS PBLICAS

Consultora: Soledad Larran con la colaboracin de Lorena Valdebenito y Luz Rioseco

Santiago de Chile, diciembre de 2008

RESPONSABILIDADES

Los hallazgos, interpretaciones y conclusiones expresadas en este informe son de exclusiva responsabilidad de las autoras y no deben atribuirse de ninguna manera a las Naciones Unidas, sus organizaciones asociadas, sus estados miembros, o a los miembros de sus Juntas de Directores Ejecutivos o a los pases que stos representan. Las Naciones Unidas no garantizan la exactitud de los datos que se incluyen en esta publicacin y no aceptan ninguna responsabilidad por las consecuencias de su uso.

NDICE

NDICE............................................................................................................................. 3 Abreviaturas utilizadas ..................................................................................................... 4 I. RESUMEN EJECUTIVO ......................................................................................... 5

II. PERFIL PAS.......................................................... Error! Marcador no definido. III. IV. DIMENSIN DEL PROBLEMA ....................... Error! Marcador no definido. POLTICAS PBLICAS .................................... Error! Marcador no definido.

V. ORGANISMOS NO GUBERNAMENTALES. ENCUENTROS Y DESENCUENTROS CON LAS POLTICAS GUBERNAMENTALES. ............ Error! Marcador no definido. VI. CONCLUSIONES Y DESAFOS....................... Error! Marcador no definido.

BIBLIOGRAFA ............................................................ Error! Marcador no definido.

Abreviaturas utilizadas Corporacin de Asistencia Judicial Encuesta de Caracterizacin Socioeconmica Nacional Centro de Asistencia a Vctimas de Atentados Sexuales Centro de Atencin Integral a Vctimas de Delitos Violentos Comisin Interamericana de Derechos Humanos Comisin Interamericana de Mujeres Consejo Nacional para el Control de Estupefacientes Centros Comunitarios de Salud Mental Centro Regional por los Derechos del Nio Direccin de Estudios Sociolgicos de la Pontificia Universidad Catlica de Chile DMCS delitos de mayor connotacin social FONASA Fondo Nacional de Salud ICC ndice de Compromiso Cumplido JUNJI Junta Nacional de Jardines Infantiles MESECVI Mecanismo de Seguimiento de la Convencin sobre Violencia contra las Mujeres MINSAL Ministerio de Salud OMS Organizacin Mundial de la Salud OPS Organizacin Panamericana de la Salud PRONOVIF Proyecto por la No Violencia en la Familia: Atencin de varones que ejercen violencia contra la mujer RAV Red de Asistencia a Vctimas SENAME Servicio Nacional de Menores SERNAM Servicio Nacional de la Mujer SML Servicio Mdico Legal UNFPA Fondo de Poblacin de Naciones Unidas URAVIT Unidades Regionales de Atencin a Vctimas y Testigos VIF Violencia Intrafamiliar CAJ CASEN CAVAS CAVIS CIDH CIM CONACE COSAM CREDEN DESUC

INFORME SOBRE VIOLENCIA CONTRA LA MUJER

1. RESUMEN EJECUTIVO En octubre de 2006, el secretario general de Naciones Unidas dio a conocer el estudio sobre todas las formas de violencia contra la mujer, resolucin (A/RES/61/143) que exhorta a los Estados miembros y al sistema de Naciones Unidas a que se intensifiquen los esfuerzos por eliminarla. Para cumplir con dicho objetivo, se crea un Grupo de trabajo cuya meta principal es fortalecer el apoyo a los esfuerzos nacionales para hacer frente a todas las formas en que este delito se presenta. Como primer paso, el grupo de trabajo ha identificado la necesidad de construir una lnea de base en diez pases en los cuales se evaluar el estado de prevalencia y naturaleza de la violencia contra la mujer. Las naciones seleccionadas son: Burkina Faso, Ruanda, Chile, Jamaica, Paraguay, Fiji, Kirguistn, Filipinas, Jordania y Yemen. El presente estudio tiene por objetivo construir esta lnea de base para Chile, realizando un anlisis sobre el estado de la violencia de gnero en el pas.

1.1.

Consideraciones conceptuales

La utilizacin del enfoque de gnero permite comprender que la desigualdad derivada de la jerarqua que existe entre hombres y mujeres es parte de un sistema de relaciones de poder que mantiene la subordinacin de ellas a travs de prcticas culturales que poseen un sentido discriminatorio. Estos usos se expresan en todos los rdenes de la vida ya sea en lo social, econmico y poltico as como en la subjetividad de cada gnero y, generalmente, son naturalizadas hasta tal punto que no son percibidas como discriminaciones que conllevan a una desigualdad. Rico (1996) seala que los estudios sobre la materia permiten afirmar que toda agresin perpetrada contra una mujer tiene alguna caracterstica que permite identificarla como violencia de gnero. Esto significa que est directamente vinculada a la desigual distribucin del poder y las relaciones asimtricas que se establecen entre hombres y mujeres en nuestra sociedades que perpetan la desvalorizacin de lo femenino y su subordinacin a lo masculino. Violencia de gnero se refiere a aquellas formas mediante las cuales se intenta perpetuar el sistema de jerarquas impuesto por la cultura patriarcal. Esta adopta diferentes manifestaciones, las que se pueden dar en el espacio tanto pblico como privado, dentro de las cuales est el acoso laboral, el acoso sexual, la violacin, el trfico de mujeres y las formas de maltrato fsico, social y sexual que ellas sufren en el espacio familiar por parte de sus parejas. En los ltimos aos se ha generalizado el trmino femicidio o feminicidio para designar los asesinatos de mujeres por razones de gnero. Este estudio se apropia del concepto de violencia de gnero de la Convencin Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (de Belm do Par, 1994), en donde se la define como cualquier accin o conducta,

basada en su gnero, que cause muerte, dao o sufrimiento fsico, sexual o psicolgico a la mujer, tanto en el mbito pblico como en el privado. Segn esta Convencin la violencia contra la mujer incluye la violencia fsica, sexual y psicolgica: que tenga lugar dentro de la familia o unidad domstica o en cualquier relacin interpersonal, ya sea que el agresor comparta o haya compartido el mismo domicilio que la mujer, y que comprenda, entre otros, violacin, maltrato y abuso sexual; que tenga lugar en la comunidad y sea perpetrada por cualquier persona y que comprende, entre otros, violacin, abuso sexual, tortura, trata de personas, prostitucin forzada, secuestro y acoso sexual en el lugar de trabajo, as como en instituciones educativas, establecimientos de salud o cualquier otro lugar, y que sea perpetrada o tolerada por el Estado o sus agentes, dondequiera que ocurra1. El anlisis se ha realizado considerando las diferentes manifestaciones de la violencia de gnero; sin embargo, se ha profundizando en aquella que sufre la mujer por parte de su pareja o ex pareja (violencia domstica), considerando que es la conducta sobre la que existe un mayor desarrollo de polticas, si se la compara con las otras prcticas de violencia de gnero. El presente estudio tiene por finalidad responder las siguientes preguntas: Cul es la dimensin y las caractersticas de la violencia de gnero en Chile? Cul es el marco legal existente dicho pas para abordar la violencia de gnero? Cules son las principales instituciones que estn abordando la violencia de gnero y la coordinacin existente entre ellas? Cul es la oferta de servicios existentes? Qu propuestas se hacen para mejorar las respuestas? Para contestar estas interrogantes se trabaj con anlisis de documentos2, entrevistas a los ejecutores de las polticas, reuniones de anlisis del equipo de trabajo y revisin de la legislacin nacional e internacional.

1.2.

Principales hallazgos y desafos

La respuesta a la violencia de gnero en Chile, tanto a nivel legal como institucional, es diversa. Aunque se encuentra descrita en distintos cuerpos legales y las polticas se realizan desde diferentes instituciones, sus caractersticas difieren segn se trate de los diferentes tipos de manifestaciones de violencia consideradas en el desarrollo del informe (en los mbitos familiar, laboral y sexual) ya sea que constituya o no un delito o si se trata de menores o mayores de 18 aos, debido a que todo ello es relevante en el abuso sexual y maltrato. Por esta razn, la sistematizacin de la informacin es compleja y no siempre es posible encontrar cifras o polticas pblicas que sea posible comparar entre las diversas instituciones involucradas.
1 2

Vase el captulo I. Definicin y mbito de aplicacin, artculo 2. Ver bibliografa.

1.3.

Avances significativos en la respuesta a la violencia de gnero

Los progresos constatados en los ltimos aos dicen relacin con el aumento y coordinacin de los diferentes servicios y ministerios a nivel gubernamental, con aquellos en la legislacin internacional y nacional, as como con mejoramientos en la atencin a vctimas y la proteccin de estas. Adems ha contribuido el acceso a una mayor informacin (dado el incremento de estudios que se han realizado), el mejoramiento de los registros y la visibilizacin del problema del femicidio. a) Nivel institucional Existe en la actualidad un amplio despliegue de polticas pblicas orientadas a dar una respuesta a la situacin de violencia de gnero principalmente aquella en el espacio domstico, las que han sido implementadas por diferentes ministerios y servicios, quienes han comenzado a coordinarse para un mejor abordaje del problema. Es as como el Ministerio de Salud (MINSAL) se ha coordinado con la fiscala para dar una respuesta en los servicios de urgencia para los delitos sexuales; as como Carabineros de Chile se vincula con el Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM) y la fiscala para los casos de violencia que requieran proteccin. Por su parte, SERNAM se relaciona con diferentes ministerios y servicios para los procesos de rehabilitacin de las mujeres que estn en las Casas de Acogida. Existe a nivel gubernamental una Agenda de Gnero, instrumento que pretende fijar las prioridades para incorporar la perspectiva de gnero en las polticas de todas las instituciones pblicas. sta establece las prioridades legislativas y de accin intersectorial en el mbito de la erradicacin de la violencia contra las mujeres, por lo que debe garantizar que los diversos sectores estatales: (a) promuevan el derecho de las mujeres a una vida sin violencia, (b) entreguen una oferta institucional que proteja a las vctimas de la violencia, (c) que repare el dao, y (d) que las empodere para el ejercicio pleno de sus derechos. El monitoreo de la agenda es un instrumento valioso para la coordinacin entre los diferentes sectores que participan en la respuesta a la situacin de violencia. Existen inversiones y prcticas importantes en la capacitacin a los/as funcionarios/as del Estado que tienen contacto con las vctimas de la violencia de gnero. Desde 1992, SERNAM ha implementado la capacitacin en diversos ministerios y servicios para dar una respuesta adecuada a las vctimas. Especialmente significativa ha sido la capacitacin a personal de Carabineros, Justicia, Salud, municipios y de los propios programas de SERNAM. Es por ello importante que dichos programas estn insertos en la capacitacin en Gnero y Polticas Pblicas. b) Nivel legislativo Uno de los avances ms significativos en las polticas pblicas chilenas en materia de violencia de gnero es la ratificacin de normas internacionales3, Entre ellas destaca la Convencin Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (OEA, Belm do Par, Brasil, 1994), que es Ley de la Repblica desde el 11 de noviembre de 1998, la cual ha entregado un marco orientador para la dictacin de legislaciones internas a la vez que constituye un instrumento al cual recurrir para interpretar estas ltimas cuando no son claras o contienen vacos.
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Un resumen de los instrumentos ratificados por Chile estn disponibles en el captulo marco legal.

Si bien la legislacin interna no aborda la violencia de gnero como un problema especfico, si la existe en materia de violencia domstica, violencia sexual y acoso sexual en el trabajo. Todas estas formas de violencia estn contenidas en diferentes cuerpos legales en donde no se rescata la especificidad de la violencia que sufren las mujeres. Un primer y muy importante avance en materia legislativa se produjo con la promulgacin, en agosto de 1994, de la Ley N 19.325 acerca de violencia intrafamiliar, en la que por primera vez se reconoci desde el mbito jurdico la existencia de violencia en la familia y se establecieron mecanismos de sancin y regulacin para este tipo de situaciones Esta normativa fue reemplazada por la Ley N 20.066 vigente desde octubre de 2005, la que introduce una serie de modificaciones en el tratamiento de la violencia intrafamiliar; entre ellas, el establecimiento del delito denominado maltrato habitual y el mejoramiento de los sistemas de proteccin a las vctimas. Un aporte concreto de la existencia de legislacin en estas materias es que ha puesto en el imaginario colectivo la idea de que la violencia en la familia es sancionada por ley, lo que ha implicado el aumento de la nocin de derechos de muchas mujeres en Chile, pues esta ley es conocida por un porcentaje muy importante de la poblacin. Tambin se considera un avance importante en materia de legislacin en el mbito de la violencia sexual aquellas modificaciones realizadas por la Ley N 19.617, de 1999, y la Ley N 19.927, de 2004. Cabe destacar el cambio conceptual respecto al bien jurdico protegido, que pas de ser del orden de las familias y la moralidad pblica a libertad sexual y, en segundo lugar, la incorporacin del delito de violacin en el matrimonio. Del mismo modo, la tipificacin del acoso sexual en nuestra legislacin constituye un importante progreso, aun cuando el delito no haya sido considerado explcitamente para proteger a las mujeres de este tipo de violencia, pues la ley se refiere a trabajadoras y trabajadores. Se encuentran en el Parlamento una serie de proyectos de ley que incorporarn y profundizarn de ser aprobados la legislacin interna en materia de violencia contra las mujeres. El ms importante en la actualidad es el proyecto de femicidio. c) Investigacin y registros La realizacin de seis estudios de prevalencia de la violencia contra la mujer en el espacio familiar a nivel regional, impulsados y financiados por SERNAM, permite la existencia tanto de datos sobre la magnitud de la violencia domstica, como de los factores de riesgo asociados a su ocurrencia y del impacto en las vctimas; lo que constituye un importante insumo para el diseo de las polticas pblicas, la estimacin de cobertura de los servicios y el desarrollo de polticas de prevencin fundamentadas en los datos existentes tanto de los factores de riesgo como de aquellos de proteccin. En 2008 se ha aplicado, por primera vez, la encuesta de Victimizacin por violencia intrafamiliar y delitos sexuales a nivel nacional, desarrollada e impulsada por la Divisin de Seguridad Pblica del Ministerio del Interior. Dicho instrumento ampliar la informacin respecto a la violencia que viven las mujeres en estos mbitos y permitir contar con datos nacionales y peridicos en la materia. Se investigan en ella, adems, otros antecedentes tales como factores de riesgo asociados a la violencia en la

familia y los servicios a los que las mujeres recurren en busca de ayuda, as como la satisfaccin de ellas a la respuesta recibida. Otro antecedente muy importante que indaga esta encuesta es la violencia sexual que viven tanto mujeres adultas como nias, lo que permitir, por primera vez, tener datos respecto a la magnitud de esta forma de violencia en contra de las mujeres. Este sondeo se aplicar desde 2008 en forma peridica cada cuatro aos, con el fin de ir evaluando el impacto de las polticas pblicas y las modificaciones que se van produciendo en la sociedad respecto de este fenmeno, lo que implica un importante esfuerzo de monitoreo sistemtico. Las instituciones que tienen contacto con las vctimas de violencia de gnero han ido paulatinamente incorporando registros en estas materias, lo que ha permitido ir cuantificando la demanda de atencin y los recursos que se requieren para dar respuestas eficientes y efectivas. El primer y ms importante registro lo constituy el de denuncias por violencia intrafamiliar, que ha tenido un aumento significativo desde la promulgacin de la primera Ley de Violencia, llegando a 90.306 casos en 2007. Otro registro que ha tenido un valioso impacto en la visibilizacion de la violencia contra las mujeres es el que lleva el SERNAM respecto de los femicidios, que ha permitido, por un lado, apreciar la gravedad de esta situacin y, por otro, dar a conocer el alto riesgo de las mujeres que viven violencia de parte de sus parejas, antes totalmente no reconocido. d) Oferta de atencin a vctimas La oferta para la atencin de las vctimas de violencia domstica se ha ampliado significativamente en los ltimos cuatro aos. Dentro de esta ampliacin es importante destacar la instalacin por parte del SERNAM de los Centros de la Mujer (actualmente existen 58); la creacin de las nueva casas de acogida para mujeres en situacin de riesgo vital a causa de la violencia intrafamiliar, existiendo en el presente 25 de estas en todo el pas. A esta oferta en la atencin de vctimas se agregan los Centros de Asistencia a Vctimas de Delitos Violentos, creados por el Ministerio del Interior. En estos trminos, la respuesta desde el Ministerio Pblico se ha especializado, creando en las fiscalas unidades especializadas tales como la Unidad de Responsabilidad Penal, Adolescentes y Delitos de Violencia Intrafamiliar, la Unidad Especializada en Delitos Sexuales y Violentos y la Divisin Nacional de Atencin a Vctimas y Testigos. Esta especializacin da cuenta de la relevancia que se le da a la violencia de gnero y, especialmente, el reconocimiento de la especificidad que requiere la respuesta. Se destaca como una propuesta importante la creacin del proyecto Proteccin a Vctimas de Delitos Constitutivos de Violencia Intrafamiliar, implementado a partir de enero de 2008 por la Divisin Nacional de Atencin a Vctimas y Testigos, del Ministerio Pblico, la cual permitir sistematizar un protocolo para intervenir en situaciones de violencia domstica constitutiva de delito. e) Atencin de urgencia a las personas vctimas de violencia sexual Tambin se considera un avance relevante la existencia de Normas y Gua Clnica para la Atencin en Servicios de Urgencia de Personas Vctimas de Violencia Sexual, las

que consideran la posibilidad que la mujer vctima de una violacin tenga derecho a la informacin y acceso a la anticoncepcin hormonal de emergencia en los servicios de urgencia, previniendo as un embarazo no deseado como consecuencia de la agresin sexual. f) Proteccin a las vctimas Se ha avanzado en generar instrumentos legales y de respuesta institucional para asegurar la proteccin de las vctimas. La Ley de Violencia N 20.066 incorpor entre sus artculos algunos referidos a la valoracin de peligro de violencia intrafamiliar y la necesidad de dictar medidas de proteccin en esta materia cuando se evala que hay una situacin de riesgo de volver a vivir violencia intrafamiliar. Las instancias descritas se relacionan con el abuso de drogas y alcohol por parte del demandado, el embarazo y los menores de edad. Se establecen en la ley medidas de proteccin tales como la prohibicin de acercarse a la vctima, la fijacin provisoria de alimentos y visitas, por mencionar algunas. Para hacer ms efectiva la utilizacin y aplicacin de estas medidas se ha creado en Santiago, en los tribunales de familia, una oficina destinada a dictar medidas de proteccin en materia de violencia cuando las personas ingresan a los tribunales, lo que es una importante iniciativa para avanzar hacia la efectiva proteccin de las vctimas. g) Visibilizacin del femicidio Otro importante avance en materia de violencia contra las mujeres que fue impulsado en un primer momento por la sociedad civil y que en la actualidad ha sido asumido como un eje central de SERNAM es la visibilizacin del femicidio como una forma extrema de violencia de gnero. sta ha permitido que el tema del asesinato de mujeres est instalado en la agenda pblica como un problema prioritario, del cual es necesario conocer su magnitud y factores de riesgo asociados para poder establecer una estrategia efectiva de proteccin para las mujeres. Las organizaciones de la sociedad civil han realizado un importante aporte en lo que se refiere a la visibilidad y colocacin en la agenda pblica del tema del femicidio como una forma extrema de violencia contra la mujer. A partir del estudio desarrollado por la Red Chilena contra la Violencia Domstica y Sexual, el femicidio comenz a ser visto y asumido explcitamente por el Estado a travs del SERNAM, lo que ha permitido que en la actualidad est instalado tanto en la agenda pblica como en el imaginario colectivo de Chile como un problema grave y que afecta a un nmero importante de mujeres. Las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) de mujeres han jugado un importante rol en la generacin de informes sombra, mostrando las carencias que an persisten en materia de derechos humanos femeninos y en los desafos que todava tiene el Estado chileno en esta temtica.

1.4.

Desafos pendientes

La poltica del Estado el SERNAM especficamente ha priorizado el tema de la violencia hacia la mujer por parte de su pareja. Es as como se ha identificado la

violencia de gnero con la violencia contra la mujer en el espacio familiar y, por otra parte, se han invisibilizando otras formas tales como la trata de personas, la violencia institucional o por parte del Estado. Los esfuerzos y logros han estado concentrados en (a) generar una legislacin adecuada para sancionar la violencia intrafamiliar, (b) implementar programas de atencin y casas de acogida, y (c) la coordinacin con los sectores relacionados con la violencia en el contexto familiar. Sin embargo, la atencin hacia otras formas de violencia, como la violencia sexual o en el mbito laboral, ha sido realizada desde otros actores del Estado. En la violencia sexual ha tenido un mayor protagonismo el Centro de Asistencia a Vctimas de Atentados Sexuales (CAVAS), y en los menores de 18 aos el Servicio Nacional de Menores (SENAME). En el mbito laboral, la respuesta ha sido liderada desde la Direccin del Trabajo. En este sentido, se hace necesaria una reflexin que permita realizar una propuesta programtica sobre cmo abordar la violencia de gnero en todas sus manifestaciones. Por otra parte, la respuesta del Estado se ha centrado principalmente en la atencin y proteccin a vctimas y sancin a los agresores, sin que exista a la fecha una poltica consistente y efectiva de prevencin de la violencia de gnero. Se plantean siete grandes desafos para ser considerados en una revisin de la poltica de violencia de gnero en el pas. La reflexin de estos aspectos debe ser del conjunto de la sociedad, con una participacin activa de las organizaciones sociales, de los diferentes sectores involucrados y de las propias vctimas que tienen la experiencia de la respuesta del sistema. I. Reconocimiento de las diversas manifestaciones de la violencia de gnero Se requiere afrontar en forma amplia la violencia de gnero, generando un discurso coherente con esta conceptualizacin, entendiendo que el hecho de ser mujer constituye el factor de riesgo ms importante para ser vctima de esta forma de violencia. Del mismo modo, es necesario reconocer que sta se expresa en diferentes esferas de la vida de las mujeres, tanto en el mbito pblico como el privado. Por esta razn es necesario generar polticas y planes destinados a prevenir y abordar esta forma de violencia en todas sus manifestaciones. II. Diseo e implementacin de una poltica de prevencin Las polticas orientadas a dar una respuesta a la violencia de gnero que se han implemento a la fecha se han concentrado principalmente en la respuesta a las vctimas y sancin a los agresores, pasando a segundo plano la prevencin de la violencia. En el diseo de los programas, aunque en la propia Ley de Violencia Intrafamiliar aparece como relevante la prevencin de la violencia; los programas existentes no tienen una definicin clara de sta, ni los grupos objetivo a los que van dirigidas las acciones o programas, ni los niveles de prevencin a los que se alude (prevencin primaria, secundaria o terciaria), tampoco la evaluacin del impacto de dichas acciones. Se considera prioritario el disear una poltica de prevencin de la violencia de gnero para ser implementada desde el Estado en estrecha colaboracin con la sociedad civil, que coordine y le d coherencia a las diferentes iniciativas que existen en la actualidad y que plantee cambios a ser evaluables en plazos definidos, entendiendo que la

prevencin tiene un impacto a mediano plazo. A continuacin se proponen algunas ideas a considerar en este diseo. a. El diseo de una poltica consistente en prevencin de la violencia de gnero implica profundizar en las relaciones de poder entre los gneros en nuestra sociedad, las que favorecen y perpetan las conductas de violencia de gnero en sus diferentes manifestaciones. Significa mirar las relaciones de poder a nivel social, institucional y familiar, y requiere observar la violencia intrafamiliar en el contexto social en que se da. b. El diseo de una poltica de prevencin tambin implica realizar las acciones lo ms tempranamente posible, generar una revisin y modificacin de los estereotipos de gnero que se continan transmitiendo desde la familia y la escuela, as como disear polticas pblicas y programas desde esta perspectiva articulada con el Enfoque de los Derechos de la Infancia. c. La poltica tambin debe considerar como grupo objetivo relevante de prevencin de violencia a los/as jvenes y adolescentes, ya que en Chile existe informacin sobre altos niveles de violencia en el pololeo4, noviazgo o en relaciones con anterioridad a la convivencia o matrimonio. d. Por ltimo, existe en la actualidad una gran cantidad de iniciativas orientadas a la prevencin del delito que pueden relacionarse sinrgicamente con la violencia de gnero, racionalizando los recursos y dndole consistencia a la propuesta desde diferentes sectores, como por ejemplo los programas de Chile Crece Contigo, el Programa Puente del Chile Solidario, el Consejo Nacional para el Control de Estupefacientes (CONACE), los programas de convivencia escolar, etc. Necesidad de una legislacin de buena calidad, bien implementada y aplicada La nueva Ley de Violencia Intrafamiliar N 20.066 constituye un avance sustancial en la respuesta a la violencia contra la mujer. Sin embargo, contina llamndose Ley sobre Violencia Intrafamiliar, lo que significa que no se incorpora la perspectiva de gnero como un factor relevante en la existencia de la violencia hacia la mujer. En cuanto a la aplicacin de dicha legislacin, se observa una serie de dificultades que afectan el acceso de las mujeres a la justicia. Entre ellas se pueden sealar las siguientes: a. Falta de comprensin por parte de operadores de la ley sobre la complejidad de la violencia domstica, lo que constituye un obstculo para su efectiva aplicacin y una subutilizacin de los mecanismos que ella otorga en materia de proteccin. b. Falta de fiscales especializados/as exclusivamente en violencia intrafamiliar, que comprendan las particularidades de este fenmeno, distinto a otros delitos, con el fin III.

Palabra de origen mapuche para definir una relacin de noviazgo. Pololo: Hombre que sigue o pretende a una mujer.

de lograr un adecuado acercamiento de esta problemtica y una mejor respuesta a las vctimas. c. Inexistencia de criterios uniformes entre jueces y juezas de familia y del mbito penal para determinar la habitualidad. Para algunos/as se requiere ponderar el nivel de dao de la vctima; otros/as consideran la existencia previa de denuncias de violencia, y hay quienes toman en cuenta condenas anteriores por este tipo de actos. Si a esto se suma que en el 50% de los casos de maltrato habitual remitidos por los tribunales de familia, el Ministerio Pblico desestima la investigacin y no remite nuevamente las causas desestimadas al tribunal de origen, el delito de maltrato habitual prcticamente no existe y las mujeres quedan sin acceso a la justicia y sin un tribunal que pueda otorgarles medidas de proteccin si lo requieren porque el juicio concluye. De esta manera, las mujeres deben vivir nuevos hechos de violencia para poder iniciar as un nuevo proceso judicial5. d. Ausencia de uniformidad de criterios para realizar la evaluacin de riesgo. No existen criterios compartidos para valorar el conflicto ni claridad en los momentos en que se debe hacer. e. Colapso de los tribunales de familia, lo que se traduce en largos tiempos de espera para las audiencias. Los cambios legales no han ido acompaados de las medidas necesarias para asegurar una eficaz y eficiente aplicacin de las leyes, como tampoco de los recursos financieros necesarios para una adecuada implementacin. En efecto, la falta de capacitacin permanente y profunda a los agentes pblicos que intervienen en la aplicacin de las normas legales sobre violencia contra las mujeres destinadas a mejorar sus competencias y disminuir su discrecionalidad, hace que persistan prcticas administrativas y judiciales obstaculizadoras de los avances hacia la erradicacin de esta violencia. Las modificaciones en la legislacin deben necesariamente considerar los costos econmicos para poder implementarla y que produzca los efectos esperados, contribuyendo con ello ms eficientemente a la prevencin y sancin; es as que, por ejemplo, ninguna medida que tome un tribunal con redes colapsadas va a ser eficaz. Por otra parte, pareciera que las instituciones pblicas no han identificado del todo por diversas razones- el potencial que implica la participacin de las vctimas y de los organismos de la sociedad civil que se han especializado en la materia, en la evaluacin de las polticas legislativas y, por tanto, de modificacin de los cuerpos legales existentes. Con todo, es importante sealar que la tendencia a la excesiva penalizacin y regulacin legal de fenmenos sociales, muy propia de este pas, en el caso de la violencia contra las mujeres, si bien es entendible, no es el objetivo, porque an estamos en una fase inicial de visibilizacin y comprensin de un fenmeno oculto por siglos. Por el contrario, la idea a potenciar es una legislacin de buena calidad que cumpla con los estndares internacionales, bien implementada y mejor aplicada.
Casas, L.; Duce, M.; Marn, F.; Riego, C.; Vargas, M. (2006) El funcionamiento de los nuevos tribunales de familia: Resultados de una investigacin exploratoria, UDP, Santiago.
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Para lo anterior es imprescindible que se desarrolle un trabajo de seguimiento permanente de la aplicacin de la legislacin existente, el cual ha sido muy escaso y ocasional en los ltimos aos. Tambin es fundamental que se haga este seguimiento respecto de las normas internacionales en la materia, tanto por el Estado como por la sociedad civil. Mejorar la respuesta a las vctimas, de modo de asegurar la proteccin, ampliar la oferta e incorporar polticas de habilitacin La respuesta a las vctimas es diversa, segn se trate de un delito, de violencia intrafamiliar no constitutiva de delito o bien sin denuncia; tambin se considera de acuerdo a la edad de la vctima. Las mujeres que no han realizado denuncia, o bien aquellas que viven violencia no constitutiva de delito, pueden acudir a los centros del SERNAM y a los programas de salud. A pesar del aumento de los centros (58 en funcionamiento al trmino de 2008) y su consecuente ampliacin de cobertura, esta contina siendo insuficiente frente a la real dimensin del problema, lo que hace imperativa una mayor proteccin en los programas universales, como la de salud a nivel de atencin primaria. La evaluacin a los programas que atienden a vctimas de delitos violentos6 constata la inexistencia de una poltica pblica eficiente de asistencia a vctimas de delitos en el territorio nacional, existiendo ms bien una estrategia superpuesta y segmentada. A estos aspectos, destacados por el Ministerio del Interior, es necesario agregar la ausencia de un enfoque comn que incorpore la especificidad de la violencia contra la mujer, especialmente en el contexto familiar. Temas como, por ejemplo, la retractacin de las denuncias, el riesgo de que el delito se vuelva a repetir, la dependencia econmica con el agresor y los lazos afectivos con este, requieren de un tratamiento diferente respecto a vctimas de otros delitos. Otro aspecto que seala el informe del Ministerio del Interior es la accesibilidad de las vctimas a los programas de asistencia, en los que existen diferentes estrategias de control de la demanda que dificulta las derivaciones institucionales; y la ausencia de programas en comunas rurales, ya que generalmente estos se encuentran solo en las capitales regionales. A pesar de los importantes cambios en la ley y del aumento de la cobertura en atencin a las vctimas, las altas cifras de femicidio nos dan cuenta de que an no existe un sistema efectivo de proteccin a las vctimas de violencia contra la mujer, consistente en una respuesta oportuna, coordinada y coherente del aparato pblico. La coordinacin entre las instituciones es insuficiente y, principalmente, consiste en derivaciones de la fiscala a otras instancias, pero no existen canales de comunicacin permanentes que permitan establecer estrategias de proteccin a las vctimas con un seguimiento adecuado7. El plan piloto que est implementado el Ministerio Pblico puede generar un protocolo para aquellas mujeres vctimas de violencia calificada como delito; sin embargo, es relevante generar una poltica para todas las mujeres que viven situaciones de violencia
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IV.

Incluye violencia intrafamiliar constitutiva de delito y violencia sexual. Diagnstico en Materia de Asistencia a Vctimas.

por parte de su pareja y no solamente para aquellas que viven violencia constitutiva de delito. Con el fin de mejorar la respuesta a las vctimas, se considera relevante ampliar la oferta existente, que permita abordar situaciones de conflicto que pueden terminar en un escenario de violencia. Frecuentemente, la demanda judicial tiene por objetivo una respuesta social y no una sancin al agresor, lo que facilita la retractacin de las demandas cuando se percibe su posible impacto (por ejemplo, una mujer que denuncia para que su marido se haga tratamiento contra el alcohol). Por lo anterior, es necesario detectar precozmente a las parejas que estn en riesgo y contar con una oferta de servicios a nivel del territorio nacional que permita prevenir la instalacin de modelos abusivos en la relacin de pareja. Los programas de atencin integral de violencia domstica implementados a partir de los Centros de la Mujer, se han centrado en la atencin fsica, psicolgica y legal de las vctimas, pero han descuidado la capacitacin de las mujeres para enfrentar su autonoma personal y econmica. Se requiere priorizar en las polticas sociales una respuesta rpida a las necesidades de aquellas que viven violencia (tales como una vivienda temporal, capacitacin laboral, cuidado infantil, etc.). Una experiencia importante en este sentido la constituye los acuerdos firmados por el SERNAM con diferentes ministerios, orientados a generar autonoma en las mujeres que estn en las casas de acogida. Este mismo modelo se podra implementar en los Centros de la Mujer. V. Asegurar la coordinacin intersectorial con enfoque de gnero Aun valorando la incorporacin de los diversos ministerios y servicios, hay dificultades en la coordinacin entre ellos. Cada sector responde a la demanda desde su propia especificidad, sin una planificacin conjunta con los otros, lo que en algunos casos se traduce en duplicar recursos y en descuidar la instalacin de programas especficos (por ejemplo, la atencin de la violencia grave). Asimismo, los diferentes programas operan con marcos conceptuales distintos, destacndose la dificultad en la incorporacin del enfoque de gnero y de derechos humanos en las iniciativas desarrolladas, as como la consideracin de las relaciones de poder como factor desencadenante de la violencia contra las mujeres, ejes centrales de la poltica propuesta. Cuando en la implementacin de una poltica pblica en esta materia se desconoce el tema del poder y del gnero, se pueden cometer errores importantes que den por resultado la revictimizacin de las mujeres y la inefectividad de las intervenciones. No existe en la actualidad un consenso en relacin a lo que significa un enfoque de gnero en la atencin a vctimas de violencia, e incluso dicha perspectiva es percibida por algunos funcionarios como una forma de discriminacin. Si bien se valora la implementacin de convenios del SERNAM con diferentes ministerios y organismos; dichos acuerdos se focalizan solo en las mujeres que ingresan a las casas de acogida, por lo que debera ampliarse a todas aquellas que viven violencia por parte de su pareja, sea o no constitutiva de delito.

La dificultad en la coordinacin entre los diferentes sectores y la falta de un lenguaje y enfoque compartido, hacen indispensable la existencia de un Plan Nacional8 que se genere a partir de los propios sectores, con nfasis en la participacin territorial, y que sea sancionado y evaluado por el Gabinete, con un seguimiento desde el Consejo de Ministros para la igualdad de oportunidades.

Establecer una poltica de coordinacin y apoyo a las iniciativas de la sociedad civil Las organizaciones de la sociedad civil han jugado un rol importante en la visibilizacin de la violencia hacia la mujer en el espacio domstico, colocando el tema en la agenda pblica, desarrollado modelos de intervencin y realizado las principales acciones de difusin y prevencin; sin embargo, sus recursos son precarios, lo que afecta la continuidad de sus actividades y la adecuada sistematizacin. Es necesario explorar mecanismos de apoyo a la sociedad civil, respetando y favoreciendo su autonoma de praxis.

VI.

VII.

Generar un sistema de informacin e indicadores que permita el seguimiento y evaluacin de las intervenciones No existe un sistema de registro nico que permita cuantificar a las mujeres y nias que acuden a los diferentes servicios pblicos y privados en busca de ayuda en relacin a la violencia. La ausencia de esta nmina y el hecho de que no est disponible en lnea hace imposible realizar un seguimiento de las derivaciones entre los diferentes servicios. Del mismo modo, no es posible conocer cul es la ruta que siguen las mujeres y las nias a la hora de pedir ayuda en las diferentes instituciones e identificar claramente los nudos crticos en el sistema en materia de atencin integral. Tampoco existe un registro que permita evaluar la relacin entre las diferentes formas de victimizacin y la relacin que estas tienen. Por ejemplo, la literatura da cuenta de la estrecha relacin entre abuso sexual familiar y ser vctima de explotacin sexual, o bien cmo las experiencias de abuso en la infancia se convierten en un factor de vulnerabilidad para violencia domstica. No existe en la actualidad una institucin que centralice la informacin recabada en los diferentes sistemas de registro de las instituciones a nivel nacional o regional. Si bien el SERNAM tiene coordinacin con las entidades pblicas que brindan atencin a las mujeres vctimas, no dispone de informacin actualizada y de fcil acceso. Esto hace que resulte imposible tener una idea de cul es la real magnitud de la demanda en materia de violencia contra la mujer; y, por tanto, tampoco es probable poder estimar claramente cunto le cuesta al Estado la intervencin integral en esta problemtica, tanto en orientacin, justicia, proteccin y reparacin para las vctimas, entre otras variables. Producto de la diferencia que existe entre los sistemas estadsticos de los distintos servicios que intervienen con mujeres que viven violencia, no ha sido posible contar con

Est mencionado en la Ley N 20.066.

un registro comn que permita estimar cuntas mujeres acuden anualmente en busca de ayuda, qu tipo de ayuda necesitan o cul es la puerta de entrada al sistema de apoyo, entre otros aspectos. Tampoco se ha podido hacer un seguimiento de las mujeres cuando son derivadas a otras instituciones; no se ha logrado saber si efectivamente llegan a la institucin a la que fueron derivadas, ni mucho menos las razones por la que desertan. Por lo anterior, es imperativo que Chile cuente con un sistema unificado de registro en lnea (disponible por Internet u otro sistema) en el tema de la violencia contra la mujer, para as garantizar su permanente actualizacin. Esto no implica que todos los servicios deban aplicar la misma ficha, pero s deben ponerse de acuerdo en la informacin que todos obligatoriamente registrarn y que esta sea centralizada y procesada por un organismo, lo que permitira un acceso ms expedito. Junto con mejorar el sistema de registro, es tambin relevante mantener una lnea de medicin peridica, que d cuenta de la evolucin de la prevalencia de la violencia de gnero en sus diversas manifestaciones. En la actualidad, el Ministerio del Interior ha implementado una encuesta para evaluar la violencia contra la mujer en el espacio familiar y la violencia sexual, la que ser realizada cada cuatro aos en una muestra con representacin nacional. Es necesario generar instrumentos para evaluar las otras manifestaciones de violencia de gnero, como el acoso laboral y la trata de personas. Se propone el diseo de indicadores sobre el tema, para ir midiendo anualmente los avances. Para dicho objetivo se pueden considerar los indicadores de violencia de gnero desarrollados por la Comisin Interamericana de Mujeres de la OEA como parte del Mecanismo de seguimiento de la implementacin de la Convencin de Belm do Par.

1.5.

Comentarios finales

Este documento es un esfuerzo por sistematizar una amplia gama de acciones, programas y polticas pblicas que se han implementado en los ltimos 18 aos en relacin a la violencia de gnero, la cual se ha centrado en una perspectiva de violencia contra las mujeres. La sistematizacin incluye un anlisis tanto de la legislacin, las diversas acciones de prevencin, atencin y rehabilitacin, as como tambin una evaluacin de los avances y desafos pendientes. Es probable que existan programas que no se hayan considerado, ya sea porque no se tuvo acceso a la informacin, o bien porque estn discontinuados en el tiempo; sin embargo, hay un esfuerzo por plasmar la informacin que se consider ms relevante y significativa. No obstante, hay temas que debieran ser considerados en nuevos estudios y sobre los cuales hay una informacin incipiente que se debiera mejorar. Entre ellos, es necesario profundizar la situacin de la mujer rural, la relacin entre violencia de gnero y etnia, as como la violencia de gnero en las relaciones entre parejas de un mismo sexo. Tambin se debe considerar la violencia hacia las comunidades transgnero, puesto que desde la mirada del gnero hay mltiples construcciones que son invisibilizadas por las polticas pblicas, y, en este caso particular, quedan sumergidas bajo las estadsticas y polticas dirigidas hacia hombres que tienen sexo con otros hombres.

Por ltimo quisiramos sealar que los datos considerados en este informe van cambiando con gran rapidez. Al finalizar la correccin del texto ya existen nuevos datos entregados por el Ministerio del Interior; un reciente femicidio sucedido el ltimo da del ao 2008; centros de la mujer prontos a implementarse durante 2009; cambios legislativos en el Parlamento. Todo ello hace necesario la permanente actualizacin que, junto con incorporar los nuevos datos, profundice en los aspectos de violencia de gnero que se sealan como carentes en el prrafo anterior.