MODELOS DE DESENVOLVIMENTO E POLTICAS SOCIAIS NA AMRICA LATINA EM UMA PERSPECTIVA HISTRICA*

Vincius C. Pinheiro**

Resumo

Este artigo analisa a articulao entre a evoluo dos modelos de desenvolvimento e das polticas sociais na Amrica Latina desde a formao dos Estados independentes at o presente. O argumento central que, historicamente, as polticas sociais foram concebidas como parte integrante do funcionamento dos sistemas econmicos. No modelo primrio-exportador, o Estado intervinha na sociedade com o objetivo de assegurar condies de trabalho para viabilizar as empresas monocultoras e de criar um espaonao nos limites das atividades produtivas. No modelo de substituio de importaes, sob a gide do populismo, as polticas sociais foram direcionadas para fortalecer a classe mdia, em busca do apoio ao regime autoritrio e de modo a
* O autor agradece os comentrios e sugestes de Elizabeth Barros, Janice Dorneles de Castro, Carlos Alberto Ramos e Luciana Teixeira. ** Do IPEA.

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favorecer a consolidao do mercado interno. Com o esgotamento da estratgia industrializante, a transio para um novo padro de desenvolvimento foi permeada por orientaes de agncias internacionais que atuam na regio, enfatizando o carter compensatrio e focalizado das polticas sociais. Tais prognsticos induzem, mais uma vez, idia de operacionalidade das polticas sociais em relao ao modelo econmico, dado que sugerem o direcionamento daquelas para amortecer os impactos no tecido social, causados pela reorganizao do sistema produtivo, assegurando a estabilidade do regime de transio.

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ste texto tem como objetivo discutir a articulao entre a evoluo histrica dos modelos de desenvolvimento econmico e as polticas sociais na Amrica Latina. Argumenta-se que desde o modelo primrio-exportador at o presente, as polticas sociais tm sido conduzidas como parte integrante da operacionalizao das engrenagens econmicas e como instrumento de sustentao poltica do Estado. Na Amrica Latina, ao contrrio do que ocorreu nas naes desenvolvidas, o Estado foi concebido pelo poder oligrquico e imposto ao resto da sociedade. Em um primeiro momento, sob a gide do poder da elite primrio-exportadora, o Estado utiliza as polticas sociais com o intuito de afirmar a identidade nacional e propiciar condies mnimas de trabalho para os contingentes de imigrantes que chegavam para viabilizar as empresas exportadoras de bens primrios. medida que avana o desenvolvimento econmico e se estrutura a organizao social, o Estado ganha feies industrialistas e populistas, procurando, por meio das polticas sociais, cooptar os trabalhadores urbanos. O modelo de substituio de importaes consubstanciou-se com o apoio poltico desses atores, que sustentam o autoritarismo estatal, e com o fortalecimento da classe mdia, como precondio para a consolidao do mercado interno. O esgotamento do projeto desenvolvimentista, caracterizado pela estagnao econmica, inflao crnica e crise fiscal, traz consigo o Estado reformador. Tal Estado tem o papel de implementar os ajustes econmicos necessrios para a estabilizao monetria, a transformao produtiva e o redirecionamento das economias da regio para um modelo voltado para o mercado externo. Nesse contexto, as polticas sociais ganham carter compensatrio para amortecer os impactos no tecido social, causados pela reorganizao do sistema produtivo, assegurando a estabilidade do regime de transio. O texto apresenta duas limitaes que orientam seus contornos analticos. A primeira diz respeito ao carter generalista da

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anlise referente Amrica Latina. parte as semelhanas nos processos de desenvolvimento, a regio foi palco de uma grande diversidade de particularidades histricas que no sero abordadas. H pases que aprofundaram mais o processo de substituio de importaes entre os anos 30 e 70, como o Brasil, a Argentina e o Mxico. H outros que at hoje so primrioexportadores, como os outros pases da Amrica Central e Caribe. Cuba, por sua vez, comeou a industrializar-se durante a dcada de 60 com o regime socialista. O Chile, sob a gide autoritria, abandonou precocemente o processo de industrializao substitutiva para embarcar na vanguarda do neoliberalismo na dcada de 70. Da mesma forma, a densidade da mobilizao poltica de segmentos sociais organizados visando interferir na conduo da poltica social foi heterognea nos pases latino-americanos. Assim, em alguns casos, a relao entre o modelo econmico e as polticas sociais deve ser ponderada pelas condies polticas particularistas que permitiram a vocalizao e viabilizao das demandas sociais nos diferentes pases. Nesse sentido, no pretenso deste estudo atribuir, de maneira rgida e absoluta, as relaes estruturais identificadas na articulao entre os modelos de desenvolvimento e as polticas sociais a todos os pases da regio. Contrariamente, pretende-se caracterizar os movimentos e tendncias estruturais inerentes s lgicas internas dos modelos, com base na experincia histrica do continente. A compreenso das realidades nacionais, em exerccios posteriores, sugere a necessidade de relativizao do marco analtico geral desenvolvido neste texto, conforme as especificidades socioeconmicas e polticas do processo de desenvolvimento de cada pas. A segunda limitao refere-se ao fato de que no objetivo deste texto a anlise do mrito ou exeqibilidade de determinadas orientaes de polticas sociais em detrimento de outras, principalmente no que se refere fase atual de esgotamento do modelo de substituio de importaes e de transio para um novo modelo. O texto limita-se a analisar como as mudanas nos paradigmas de ao do Estado na rea social surgem em funo da emergncia da nova ordem econmica e

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poltica, sem, contudo, entrar na discusso sobre as vantagens e desvantagens destes paradigmas.1 Dessa forma, primeiramente analisaremos os primrdios da relao entre Estado, modelo de desenvolvimento e polticas sociais, enfocando o modelo primrio-exportador. Em um segundo momento, estudaremos o caso das polticas sociais no modelo de substituio de importaes, caracterizando-as a partir do marco de consolidao e eroso do populismo como legitimao do Estado na Amrica Latina. Neste captulo, tambm discorreremos sobre os legados da interao entre poltica econmica e social deixados pelo modelo substitutivo. Finalmente, apontaremos as mudanas nas orientaes para a poltica social, advindas da necessidade de implementao dos ajustes econmicos na regio.

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1 O Modelo Primrio-Exportador e as Polticas Sociais

No modelo primrio-exportador, a insero da economia latinoamericana no sistema global de comrcio ocorreu mediante uma clara diviso internacional do trabalho. Em um primeiro momento, aos pases da regio coube o papel de fornecimento de matriasprimas, riquezas minerais e alimentos para o fortalecimento dos Estados nacionais europeus e a expanso do mercantilismo. A partir do sculo XVIII, a Amrica Latina contribuiu para a acumulao primitiva do capital que iria financiar a Revoluo Industrial na Inglaterra. Nos sculos XVIII e XIX, sob a influncia das idias liberais de Adam Smith, cada pas procurava seu espao no comrcio internacional com base na especializao na produo de mercadorias para as quais tivesse maiores vantagens competitivas, determinadas por fatores naturais, culturais, sociais e histricos. Desta forma, do Chile exportavam o salitre; do Brasil, o caf, o acar e os metais preciosos; da Amrica Central, as

1 Para a discusso sobre os paradigmas das polticas sociais, consultar CEPAL Divisin de Desarollo Social (1995).

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bananas; da regio andina do Peru e Bolvia, os metais preciosos; da Argentina e Uruguai, a carne. O liberalismo econmico fazia parte da estratgia poltica internacional inglesa, que o empregava com o intuito de conseguir acesso direto aos fornecedores de matrias-primas e aos mercados consumidores mundiais, rompendo com a ordem mercantilista.2 interessante ressaltar que, no mesmo perodo, EUA e Alemanha adotavam polticas protecionistas. O eixo dinmico das economias primrio-exportadoras reside no setor externo. As exportaes so a varivel exgena responsvel pela maior parte da renda nacional, e via importaes adquire-se a maior parte dos produtos manufaturados consumidos no pas. Tais economias so bastante vulnerveis s crises no mercado externo, dado que as oscilaes do preo dos produtos repercutem de maneira avassaladora sobre a renda nacional e, conseqentemente, sobre a atividade econmica interna. A natureza monocultora ou monoextrativista e latifundiria do sistema primrio-exportador concentradora de poder econmico e de poder poltico. Cria-se uma oligarquia nacional responsvel pelo controle do sistema de produo, sendo a comercializao dos produtos e a distribuio da riqueza gerada de forma dependente das orientaes da metrpole. Essas mesmas oligarquias constituem o poder poltico local. medida que se consolidam os processos de independncia, as elites
2 O monoplio do comrcio das colnias pelas metrpoles representava um nus enorme sobre a expanso da economia inglesa, dado que estas tinham que arcar com os custos do entreposto, ou seja, de no terem acesso direto s colnias. Desta forma, o liberalismo era funcional aos interesses de expanso da Inglaterra, impulsionados pela Revoluo Industrial. Contudo, interesante ressaltar o carter pragmtico da utilizao do liberalismo pela Inglaterra. No sculo XIX, apesar de o Brasil haver reduzido a alquota de importao de tecidos, o acar brasileiro continuava sendo sobretaxado no mercado internacional. O argumento utilizado para a aplicao deste liberalismo unilateral era o fato de a produo brasileira ser baseada em trabalho escravo, o que provocava distores no preo do produto no mercado internacional, prejudicando ex-colnias inglesas que utilizavam o trabalho assalariado. Dessa forma, o liberalismo de resultados ingls consistia em utilizar um argumento semelhante ao que hoje conhecemos como dumping social para beneficiar suas ex-colnias.

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locais ganham mais espao no controle do sistema econmico, influenciando a poltica econmica de acordo com seus interesses, que passam a ser chamados de nacionais. A decomposio dos Estados coloniais traz consigo o fenmeno do caudilhismo. Como nos ensina Rouqui (1994, p. 260-273), os caudilhos so elementos provenientes das oligarquias regionais que se consolidam como novos lderes, em substituio ao poder da metrpole, oferecendo proteo queles que se colocam sobre a sua tutela. Esses oligarcas so a pedra fundamental dos nascentes Estados latino-americanos, que, como primeira funo, recebem a tarefa de garantir a independncia poltica e as fronteiras delimitadoras dos territrios recm-libertados contra as oligarquias vizinhas. O perfil das oligarquias modelado conforme a estrutura econmica das atividades exploratrias, o que define um carter heterogneo do tipo de caudilho que surge em cada regio, acirrando cada vez mais as disputas locais e esfacelando o sonho da unidade americana de Simn Bolvar. A consolidao dos territrios nacionais de acordo com o atual desenho do mapa do continente foi resultado de grandes disputas entre elites criollas que, em alguns casos, avanaram at o sculo XX. No Mxico, por exemplo, durante toda a primeira metade do sculo XIX at o governo de Porfrio Diaz, as oligarquias locais no entraram em acordo sobre a diviso poltica do Estado, e este pas mergulhou em uma guerra civil interna, mediada por intervenes francesas e norte-americanas, que lhe valeram a perda de mais da metade do seu territrio.3

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3 Em trinta anos (1821-1850), passaram pelo poder cinqenta governantes, sendo a maioria deles proveniente dos quartis. Em 1838, tropas francesas invadem a cidade de Veracruz sob o pretexto de recuperar dvidas de cidados franceses lesados pelo governo mexicano. Em 1836, o estado do Texas, depois de defrontar-se com as tropas republicanas, adquire sua independncia, que se prolonga at 1845. Neste ano, ele admitido pelo Congresso norte-americano como integrante dos Estados Unidos da Amrica. Isto foi motivo de declarao de uma guerra de dois anos, quando a Cidade do Mxico foi invadida e a bandeira norte-americana tremulou no ptio do Palcio Nacional, sede do governo mexicano. A derrota implicou no s a perda do Texas, como tambm a perda do estado da Nova Califrnia e do Novo Mxico, somando um total de 2 milhes 400 mil quilmetros quadrados, ou seja, mais da metade do ento territrio mexicano.

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Os Estados latino-americanos surgem, portanto, como brao armado das oligarquias primrio-exportadoras, que o utilizam para consolidar seu poder em escala nacional. No Brasil, durante o sculo XIX, explodiram revoltas por todo o pas, que s puderam ser controladas devido utilizao de recursos provenientes do setor cafeeiro. Cientes do poder que detinham, os cafeicultores influenciavam a poltica econmica estatal para patrocinar seu produto no mercado exterior via instrumentos de desvalorizao cambial, abertura de linhas de crdito e formao de estoques para controlar a oferta de caf. As polticas sociais tambm se associavam lgica dos interesses da oligarquia regional e, portanto, operacionalizao do modelo primrio-exportador. A interveno do Estado direcionava-se para a construo da identidade nacional e a garantia das condies de trabalho tanto dos imigrantes como do restante da populao, que vinham sendo mobilizados para fazer prosperar o sistema econmico. Em toda a Amrica Latina no sculo XIX, o Estado, preocupado com o grande fluxo migratrio internacional e com as tnues fronteiras deixadas pelo processo de independncia, orientava suas aes com base na homogeneizao de smbolos. Por meio de polticas de educao bsica, patrocinava o idioma comum e a formao de valores nacionais. Alm disso, as polticas sociais tratavam de estabelecer condies mnimas para assegurar a capacidade de trabalho, principalmente nos ambientes insalubres, como foi o caso do incio da explorao da borracha na Amaznia, das minas de cobre na Bolvia e das minas de salitre no deserto do Chile. Os Estados nacionais, portanto, funcionavam como veculos da consolidao de naes formadas a partir dos interesses das oligarquias regionais e da extenso dos sistemas econmicos. As polticas sociais tratavam de incorporar em um espao-nao a populao dispersa nos sistemas produtivos regionais, alm de garantir o trabalho da mo-de-obra imigrante e do restante da populao que era demandado pelo modelo agroexportador.

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2 Populismo e Substituio de Importaes

2.1 Urbano versus Rural
No final do sculo XIX e comeo do XX, o modelo primrioexportador na Amrica Latina apresenta o seu esgotamento condicionado por sucessivas crises econmicas e guerras mundiais, e por modificaes na estrutura produtiva interna dos pases da regio. A Primeira Guerra Mundial e, posteriormente, a crise da dcada de 30 repercutiram no continente por meio do encarecimento das importaes e da diminuio do valor e quantidade das exportaes, impossibilitando a viabilidade de tal modelo. Concomitantemente, durante o fim do sculo XIX, ocorre a proliferao de ncleos urbanos, trazendo ao cenrio poltico novos atores provenientes de uma base econmica e social distinta da que vigorava at ento. Nas cidades, ocorre o desenvolvimento de uma cultura vinculada aos centros europeus que, com a assimilao de idias libertrias sociais e polticas, configurava as bases de um novo eixo de poder. A dicotomia entre o urbano e o rural manifesta-se, portanto, em contradies provenientes do processo de diferenciao da estrutura econmico-social do continente. Ianni (1987, p. 13-50) analisa a natureza das contradies da segunda metade do sculo XIX no Brasil, assinalando os plos de tenso entre liberdade versus escravido, mercadoria versus escravo, indstria versus agricultura e protecionismo versus livre-cambismo. A cultura urbana caracterizava-se por um carter protecionista subjacente indstria nascente, alm de ser o centro de disseminao do abolicionismo, pois o trabalho assalariado dinamizaria o mercado interno. Enquanto isso, as elites escravistas rurais seguiam a cartilha liberal, j que isso significava a eliminao do nus do entreposto comercial da metrpole e o acesso direto aos mercados externos e aos produtos manufaturados importados. O liberalismo simbolizava para a elite agroexportadora o rompimento com o mercantilismo e o ingresso em uma nova ordem mundial, sob a

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hegemonia inglesa. Nesse contexto, como assinalado no captulo I, cada pas se inseriria conforme suas vantagens competitivas, exploradas, no caso latino-americano, pela referida elite. interessante ressaltar o paradoxo assinalado por Bosi (1994, p. 195-216), no sentido da contraposio entre os interesses urbanos e rurais no que diz respeito ao liberalismo no plano poltico e econmico. As classes urbanas eram avessas ao liberalismo econmico, pois a exposio concorrncia estrangeira inviabilizava as indstrias nascentes; todavia, eram simpticas ao abolicionismo por causa da influncia europia e pela possibilidade do desenvolvimento do mercado interno a partir da insero do trabalho assalariado. J os agroexportadores exaltavam o liberalismo econmico e eram escravistas, dado que o trabalho forado era a base da empresa espoliatria. Tais contradies caracterizam a deformao que sofrem as ideologias importadas, quando assimiladas e dispostas segundo os interesses das elites nacionais.

2.2 O Modelo de Substituio de Importaes

A conjugao do recrudescimento do conflito urbano versus rural com as sucessivas crises do comrcio internacional produziu uma srie de mudanas no modelo poltico-econmico vigente. Do lado econmico, as polticas de sustentao financeira do setor exportador incentivaram o processo de substituio de importaes, de acordo com um fenmeno que Furtado (1959, p. 74-81) qualificou como keynesianismo inconsciente. Tais polticas permitiram manter o dinamismo das economias nacionais latinoamericanas em uma poca em que o mundo inteiro sofria os efeitos da crise de 1929, antes mesmo que Keynes teorizasse sobre as polticas de incentivo demanda agregada para a salvao do capitalismo mundial. A dificuldade de importar, devido recesso mundial, estimulou a produo nacional que, utilizando a capacidade anteriormente instalada, passou a satisfazer a demanda interna no afetada pela crise. Dessa forma, a indstria substitutiva de importaes ganhou espao em

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relao atividade exportadora,4 e as variveis dinmicas da economia passam a ser endgenas, com o crescimento voltado para o mercado interno. Do ponto de vista poltico, as elites urbanas, em conjugao com alguns setores rurais que estavam marginalizados da configurao anterior de poder, substituem ou fazem pactos com as elites agroexportadoras produzindo alteraes no papel do Estado. O Estado assume as rdeas do processo de desenvolvimento interno, protegendo a atividade econmica nacional, promovendo a acumulao inicial de capital, fornecendo a infra-estrutura e planejando o modelo substitutivo. Surge o Estado desenvolvimentista trazendo consigo o centralismo, o autoritarismo, o nacionalismo e o populismo. Tal movimento apresenta como casos paradigmticos os governos de Vargas no Brasil, de Pern na Argentina e, em alguma escala, de Crdenas no Mxico. No Brasil, o desenvolvimentismo, o centralismo e o autoritarismo surgem como um fenmeno conjugado de represso s foras desarticuladoras regionais e de desencanto com a democracia representativa e o mercado. Depois da crise de 30, o mercado aparecia como uma imagem-objetivo idealizada, mas que na prtica se traduzia em monstruosidade operacional. Havia a necessidade de um Estado interventor, investidor e planejador, capaz de conferir alguma racionalidade s disfunes da mo invisvel e conduzir a economia em prol do bem-estar da populao.

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4 Warren Dean tem uma posio polmica sobre o incio da industrializao no Brasil ao defender que as crises externas e as interferncias governamentais atrapalharam o processo de surgimento de indstrias, que estava ocorrendo naturalmente em funo do desenvolvimento do setor exportador, pois nas pocas de prosperidade seria mais fcil importar bens de capital [Dean (1971)]. Esta abordagem difere da tradicional, que privilegia o papel dos choques adversos no setor externo (guerras e crises internacionais) como elemento propulsor para que o pas adquira condies para produzir o que antes importava. Versiani e Versiani expem um posio sinttica ao tratar o incio da industrializao brasileira como uma sucesso de ciclos de investimento e de produo. Os primeiros ocorrem favorecidos pela prosperidade do setor externo e facilidade de acesso importao de bens de capital. Os segundos acontecem a partir das dificuldades de importar, o que leva utilizao da capacidade instalada adquirida no perodo anterior [Versiani e Versiani (1977)].

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Tal Estado deveria ser central e autoritrio, capaz de impor a racionalidade planificadora a todos os segmentos regionais e setoriais da economia nacional. A democracia e a descentralizao eram percebidas como comprometedoras do processo de desenvolvimento, porque a pulverizao do poder entre as regies e os setores da sociedade atravancava a formao de consensos sobre a poltica econmica e comprometia a alocao tima dos fatores produtivos. Segundo a cultura autoritria que se formava na poca, a democracia constitua um jogo em que cada ator estaria disposto a intervir somente de acordo com seu prprio interesse, impedindo a consolidao de um projeto nacional integrado. O nacionalismo surge como um eixo ideolgico de elaborao de um conceito nico de cultura brasileira e de projeto nacional. A centralizao autoritria necessitava de um conjunto uniforme de valores e smbolos para homogeneizar e padronizar as diferenas regionais acentuadas pela diviso social do trabalho. Afirmava-se o interesse nacional que deveria ser protegido e estimulado, em contraposio ao interesse estrangeiro espoliador, que deveria ser rechaado. Castaeda (1994, p. 249-271) afirma que todo nacionalismo se desenvolve contra algum inimigo imaginrio ou real; no nosso caso, a diviso internacional do trabalho. Alm disso, o projeto nacional devia estabelecer um grande pacto entre os setores industriais e os trabalhadores urbanos, que constituam a mola mestra do sistema produtivo e da formao do mercado interno, definindo o carter populista do Estado desenvolvimentista.

2.3 Populismo e Polticas Sociais

As polticas sociais configuraram-se como expresso instrumental do populismo. Tinham dois objetivos: proteger o trabalhador assalariado, cooptando-o para conferir sustentao ao regime autoritrio, e apoiar a consolidao de grupos sociais com capacidade de demandar os novos bens manufaturados nacionais. O esprito de colaborao de classes, de inspirao fascista, implantou uma estrutura sindical verticalizada integrante

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do aparelho estatal, na qual a figura do pelego5 amortecia os conflitos entre trabalhadores e empresrios, unidos no projeto nacional desenvolvimentista coordenado pelo Estado. Na dcada de 40 no Brasil, a poltica social confundia-se com os benefcios trabalhistas estendidos somente aos trabalhadores urbanos. Estabilidade no emprego, frias remuneradas, indenizao por demisses, salrio-mnimo, jornada de trabalho de 48 horas, equivalncia de trabalho entre mulheres e homens, desenvolvimento do sistema previdencirio e de sade faziam parte do rol de benefcios oferecidos pelo Estado para embarcar a classe mdia urbana no projeto de desenvolvimento. Da mesma forma, durante as dcadas de 60 e 70, produziram-se polticas deliberadas de concentrao de renda, objetivando fortalecer uma classe mdia capaz de oferecer dinamismo ao mercado interno. Segundo os tericos do modelo, a concentrao inicial criaria uma demanda poderosa que estimularia a consolidao e o desenvolvimento das indstrias de bens de consumo durveis, que, por sua vez, teriam um grande efeito multiplicador sobre o restante da economia, incrementando o nvel de emprego e de atividade dos outros setores produtivos [Tavares (1973)]. Esse era o esboo inicial da chamada teoria do bolo, ou seja, uma poltica econmica cujo pressuposto apia-se na idia de que, primeiro, deve haver crescimento da riqueza, para posterior repartio entre os diferentes segmentos sociais. Como podemos observar, a insero das classes mdias colocava-se como uma questo operacional para a viabilidade do modelo econmico baseado no mercado interno e para a sustentao do modelo poltico autoritrio. As polticas sociais operavam como instrumentos utilizados pelo Estado para promover essa insero. As contradies desse modelo comeam a aparecer, de um lado, a partir do esgotamento da estratgia industrializante, discutido no prximo captulo, e, do

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5 O termo pelego surgiu nesta poca para designar os lderes sindicais. No hipismo, pelego uma espcie de manta colocada sob a sela para amortecer os impactos entre o animal e o cavaleiro. No caso, o lder sindical, indicado pelo Estado, amortecia os conflitos entre o capital e o trabalho, estimulando a cooperao para o projeto desenvolvimentista.

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outro, com a penetrao dos interesses privados corporativos no Estado. O engrandecimento da mquina estatal nos anos 70 e 80, de acordo com uma perspectiva burocrtico-autoritria, faz com que, na mesma medida em que o Estado penetra as relaes sociais e econmicas, ele se torne permevel aos grupos sociais organizados. Assim, o gigante autoritrio torna-se fraco, controlado pelo que Cardoso (1979) chamou de anis burocrticos, formado por ilhas de poder do setor privado dentro do aparelho estatal. Esses grupos corporativos de origem empresarial ou da classe trabalhadora encrustram-se na estrutura burocrtica e desenham polticas pblicas e econmicas em prol de seus interesses. Isso contribuiu para a falncia fiscal do Estado, que no consegue nem controlar seus gastos, nem fazer uma reforma tributria, e para a criao de enormes distores nas polticas sociais no que se refere eqidade do sistema. Uma primeira distoro refere-se ao acesso segmentado aos benefcios pblicos. Diferentes grupos corporativos foram obtendo acesso privilegiado s polticas pblicas conforme a sua capacidade de presso poltica. Analisando o exemplo da seguridade social, como nos sugere Mesa-Lago (1985), o acesso aos benefcios previdencirios na Amrica Latina foi progressivo: primeiro foram os funcionrios pblicos, depois os professores e empregados do comrcio, posteriormente os operrios sindicalizados dos setores economicamente mais relevantes e, finalmente, em alguns pases, os camponeses e trabalhadores informais. Na dcada de 80, em alguns pases latino-americanos, o avano democrtico traduziu-se na extenso dos benefcios das polticas sociais a toda a sociedade, por meio da adoo do princpio da universalizao do atendimento, principalmente no que se refere s polticas de educao, sade e previdncia social. Todavia, o aumento da demanda de beneficirios no encontrou um respectivo incremento na oferta de infra-estrutura de distribuio de benefcios, devido aos problemas fiscais que atingiram os Estados latino-americanos na dcada de 80. O envolvimento com os problemas de dvida externa e interna, que

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canalizavam grande parte dos recursos disponveis, provocou o estrangulamento da capacidade de financiamento das polticas sociais. Esse desequilbrio estrutural entre demanda, definida politicamente, e oferta de benefcios, determinada pela capacidade de financiamento estatal, repercutiu na queda da qualidade dos servios prestados e no desenvolvimento de mecanismos esprios de seletividade que vo desde as influncias polticas at o pagamento de propinas, passando pela disponibilidade para enfrentar as grandes filas. Nesse sentido, aumentou a regressividade do sistema, j que as polticas sociais, a princpio direcionadas para toda a sociedade, acabaram beneficiando os setores de classe mdia, que tm maior poder de interferncia no processo alocativo de recursos. Um exemplo clssico no Brasil e no Mxico so as polticas educacional e de habitao. A implementao das polticas padece tambm, por um lado, da inrcia administrativa, que impede a alterao de programas no efetivos, e, de outro, da descontinuidade no que se refere a programas sociais de longa maturao. Esse movimento coincide com a proliferao de instncias burocrticas, que surgem no a partir das necessidades da populao, e sim de acordo com a lgica poltica da disputa de recursos e a maximizao de poder nas burocracias. comum nas instituies de polticas sociais latino-americanas a sobreposio e a duplicao de aes. Conclui-se, portanto, que o Estado desenvolvimentista gerou um modelo frankenstein de polticas sociais. Isso ocorreu em funo de sua progressiva necessidade de legitimao e pela penetrao do setor privado em seu seio.

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3 O Estado Ajustador e a Focalizao

Nos ltimos 20 anos, a Amrica Latina foi palco de um processo estrutural de redirecionamento dos modelos de desenvolvimento. J na dcada de 70, alguns pases, como o Chile, abandonaram a estratgia de substituio de importaes e embarcaram de 77

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maneira vanguardista em um modelo orientado para o mercado externo. Outros pases, como o Mxico e a Bolvia, no comeo dos anos 80, promoveram modificaes estruturais em direo liberalizao da economia e reforma do Estado. E, finalmente, na dcada de 90, pases como o Brasil e o Peru implementam os processos de ajustes, juntando-se ao coro continental da reorientao econmica.

3.1 Restries Externas e Condicionantes Internos

O processo de ajuste estrutural traz consigo dois condicionantes, um de ordem interna e outro de ordem externa. No plano interno, o novo modelo recebe a tarefa de administrao do legado deixado pelo modelo anterior. A substituio de importaes criou um estrutura produtiva interna oligopolizada e no-competitiva. Herdou uma elevada dvida externa e interna, alto desemprego combinado com estagnao da produo e um processo inflacionrio crnico. Do ponto de vista social, ocorreu o aumento da pobreza e o acirramento da concentrao de renda. A crise do modelo substitutivo concentrou-se sobre o Estado, incapaz de transferir ao setor empresarial o nus do ajuste. O Estado operou como mecanismo de socializao de perdas sobre toda a sociedade, principalmente as camadas menos organizadas. O comprometimento com o financiamento da dvida interna e externa, aliado aos custos do regime de inflao alta, pressionou os cofres pblicos, penalizando o financiamento das polticas sociais. No plano externo, no transcorrer da dcada de 80 e comeo dos anos 90, uma srie de mudanas acontecem no cenrio internacional, em funo do colapso da ordem bipolar marcada pela disputa Leste-Oeste e das transformaes na base produtiva e nos fluxos econmicos mundiais. Redefine-se a diviso do poder econmico mundial, com a preponderncia dos blocos continentais Europa, Amrica do Norte e Sudeste

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Asitico. Tal dinmica da economia mundial sugere a ocorrncia paralela dos fenmenos da globalizao e da regionalizao.6 Tais fenmenos repercutem na perda de graus de autonomia dos Estados nacionais em relao conduo da poltica econmica e ao controle do sistema financeiro e produtivo. O novo Estado j no dispe da mesma flexibilidade da utilizao das polticas fiscal, monetria e cambial que tinham os Estados desenvolvimentistas. Com a globalizao, aumenta a volatilidade do capital financeiro internacional, e os investimentos externos so extremamente vulnerveis instabilidade macroeconmica, fazendo com que os Estados que no seguem uma linha ortodoxa de poltica econmica sejam penalizados pela fuga de capitais necessrios para financiar o perodo de transio dos modelos. Da mesma maneira, a evoluo da formao dos blocos regionais demanda a coordenao e a sintonia de polticas macroeconmicas, restringindo a liberdade de ao de cada Estado no seu espao nacional, em prol do fortalecimento da capacidade de atuao do bloco econmico no cenrio mundial. Na Amrica Latina, tais constrangimentos externos aliaram-se a dois processos complexos que atuaram em direes opostas. De um lado, como assinalado, houve a crnica afirmao da crise econmica, manifestando-se como sinal do esgotamento do modelo de substituio de importaes. De outro, assistiu-se progressiva redemocratizao e abertura poltica do continente, pulverizando-se o poder autoritrio central dos anos 70.

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6 Por globalizao entendemos a crescente interdependncia entre pases e regies, gerada em virtude do aumento do fluxo de bens, servios e capitais, do processo de inovaes tecnolgicas, assim como do aumento da importncia das empresas transnacionais na alocao de recursos produtivos e comercializao em escala global. Trata-se, portanto, de um processo que tem origem no nvel microeconmico nas novas organizaes da produo industrial, erodindo o modelo fordista de produo e de relao de trabalho, e reduzindo a vantagem comparativa da disponibilidade de recursos naturais e mo-de-obra barata. Por sua vez, a regionalizao um fenmeno macropoltico e macroeconmico, visando ao fortalecimento da presena regional no cenrio multilateral internacional, alm do reforo coletivo da capacidade de regulao da esfera pblica, em face das novas realidades emergentes.

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Novos atores passaram a ter influncia no processo decisrio, vocalizando demandas antes reprimidas. Nesse sentido, o poltico e o econmico inauguram a dcada de 80 na Amrica Latina em rota de coliso. De um lado, segmentos at ento marginalizados do processo poltico invadem as arenas de disputa por espao nas polticas pblicas. Por outro lado, as finanas pblicas do Estado desenvolvimentista sucumbem junto com o modelo substitutivo, mostrando-se incapaz de atender s demandas. No Brasil, esses dois movimentos caracterizaram o que alguns autores denominaram de crise de governabilidade. Segundo Fiori (1994, p. 41), "o esgotamento da coalizo autoritria (...) no logrou produzir nem uma pactuao social, nem um comando ntido que conseguisse deter o avano da ingovernabilidade...". O processo de distenso do regime autoritrio, depois denominado de abertura democrtica, veio acompanhado da progressiva fragilizao financeira do Estado. A mudana de padro de representao de interesses no teve como contrapartida a articulao de uma administrao das contas pblicas ajustada nova realidade, provocando a incapacidade do poder central de conduzir uma poltica econmica sustentada pelo tempo mnimo que a sua eficincia exigiria.7 Apesar disso, desde o final do governo Sarney, o pas vem passando por uma verdadeira restruturao produtiva com gradual liberalizao da economia e reforma do Estado. Outros pases da Amrica Latina, como Argentina, Bolvia, Peru e Colmbia, aps mergulharem no processo hiperinflacionrio,
7 No Brasil, a Constituio de 1988 configura-se como um reflexo da confrontao entre o falido Estado do modelo de substituio de importaes e o avano das novas demandas polticas. Nos captulos constitucionais referentes ao regime de proteo social, garantiu-se a universalidade, integralidade e eqidade do atendimento sade, alm da universalizao da previdncia, prevendo fontes de receitas especficas para o financiamento destas atividades, consolidadas no Oramento da Seguridade Social. Com respeito educao, ampliou-se a vinculao de receitas fiscais federais e estaduais. Avanou-se tambm em direo descentralizao, aumentando-se a participao de estados e municpios no total dos tributos. Entretanto, relegou-se para momento posterior uma reforma fiscal que ajustasse o oramento federal ao financiamento destas novas demandas. Como resultado, registra-se a presso por gastos superiores arrecadao tributria, obrigando o Tesouro Nacional a incorrer em aumento do dficit pblico com impactos inflacionrios.

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optaram por radicais mudanas em suas estruturas econmicas, adotando medidas de desregulamentao, liberalizao comercial, privatizao, equilbrio fiscal, dolarizao da economia, abertura ao capital estrangeiro e reduo da interveno estatal. interessante ressaltar que tais medidas de carter recessivo8 s foram possveis nos governos democrticos, em funo da memria da catstrofe hiperinflacionria entre os eleitores. Sendo que, em alguns pases, houve a ecloso de movimentos populares em protesto contra a situao de misria provocada pelo ajuste, como por exemplo as rebelies no norte da Argentina e na Venezuela, em 1993, e em Chiapas, no Mxico, em 1994. Aps esses resultados desfavorveis da adoo abrupta do neoliberalismo, observou-se uma progressiva sensibilizao para duas questes bsicas: a sustentao da democracia e o resgate da dvida social. O advento da democratizao em conjunto com a crise econmica poderia comprometer a viabilidade da transio entre os modelos econmicos sob o vu da democracia. Em tal ambiente, tornar-se-ia extremamente factvel a associao do autoritarismo com o desenvolvimento econmico, como ocorreu no Chile, enquanto a democracia estaria conectada ao caos produtivo e ao catastrofismo inflacionrio. Da mesma forma, o aumento da misria poderia provocar a deslegitimao do regime. O respeito ao timing da formao dos blocos polticos de sustentao das reformas e o combate pobreza tornam-se, portanto, condies operacionais para a eficcia do ajuste estrutural. Nesse sentido, os elementos relacionados s condies polticas de implementao e sustentao das polticas de estabilizao econmica e ajuste estrutural, e a nfase nas polticas sociais compensatrias, comeam a ganhar relevncia, principalmente nas orientaes das instituies financeiras
8 O carter recessivo das polticas de ajuste deve ser relativizado conforme as polticas de estabilizao efetivadas em cada pas. Nos pases onde o componente inercial tem grande peso na explicao do processo inflacionrio, em um primeiro momento, a estabilizao provoca um aumento real da renda da parcela da populao que no tinha acesso aos mecanismo de indexao. Isso contribui para o aumento da demanda agregada, provocando novas presses inflacionrias. Para equacionar esse problema, em um segundo momento, vem a fase recessiva da estabilizao com polticas monetria e fiscal de conteno da demanda.

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internacionais, em que o estilo tecnocrtico do FMI dos anos 80 cede espao ao estilo social e negociador do Banco Mundial da dcada de 90.9 As polticas sociais so, segundo as orientaes dessas agncias, direcionadas para a compensao das polticas econmicas, permitindo que o novo Estado ajustador implemente o emergente modelo de desenvolvimento.

3.2 O Estado e os Novos Paradigmas da Poltica Social

O fato de as experincias de ajustamento econmico e de redirecionamento das polticas sociais serem muito recentes e incompletas faz com que anlises precoces sobre a articulao entre modelos de desenvolvimento e paradigmas da poltica social adquiram carter eminentemente conjectural nessa fase. Dessa forma, nesta seo, analisaremos tendncias e prognsticos para as polticas sociais, observados principalmente com base nas orientaes de agncias internacionais de fomento que atuam na regio. Para os pases latino-americanos adequarem-se ao novo cenrio internacional de globalizao e regionalizao, e superarem o esgotamento dos modelos de substituio de importaes no mbito de um marco democrtico, torna-se necessrio a criao de condies polticas para a efetivao da transformao produtiva com nfase na eqidade e o resgate da dvida social. Nesta perspectiva, o Estado deve ser o principal veculo dessa mudana. Desse modo, o debate entre liberais e desenvolvimentistas sobre o tamanho timo do Estado cede espao ao debate sobre governabilidade. Ao invs do Estado mnimo ou do Estado desenvolvimentista, temos o Estado capaz. Como nos sugere Pzeworski [Pzeworski, Bresser e Maravall (1993)], o Estado capaz aquele que rene as condies de governabilidade para promover os ajustes requeridos na estrutura produtiva,

9 Um indicador desta mudana so os relatrios sobre o desenvovimento mundial, elaborados pelo Banco Mundial, que, na dcada de 90, deixaram de enfocar somente o tema desenvolvimento, passando a tratar questes como pobreza, meio-ambiente e sade.

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redirecionando a desenvolvimento.

economia

para

um

novo

modelo

de

A conjugao de foras polticas que viabiliza o novo modelo envolve tanto elementos novos provenientes dos setores organizados como atores polticos ancestrais, que sobrevivem no poder um modelo aps o outro. Sob este espectro de organizao poltica e em funo das novas necessidades de operacionalizao da transio para o modelo de desenvolvimento emergente, as polticas sociais ganham um novo sentido, modificando claramente seus paradigmas. No quadro a seguir, apresentamos de forma sucinta a comparao entre os paradigmas vigentes do modelo antigo e as novas perspectivas que se podem observar como tendncias ou orientaes das agncias financeiras internacionais, como o Banco Mundial e o BID, e em instituies de pesquisa e apoio tcnico, como a CEPAL.

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Orientaes para a Poltica Social

Vigente
Critrio Alocativo

Proposto

Focalizao Universalizao com ampliao progressiva de cima para baixo Pobres Cofinanciamento Subsdio demanda

Populao-objetivo Classe mdia / Grupos organizados Financiamento Estatal Subsdio oferta Institucionalidade

Pluralidade: Estado Monoplio ou em interao com semimonoplio estatal (financiamento, desenho, setor privado, filantrpico (ONGs), implementao e controle) informal (famlias) Descentralizao

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Centralismo Lgica de Deciso Enfoque Burocrtica Projetos

Nos meios (infra-estrutura Nos fins (impacto social, gasto corrente) sobre a populaoobjetivo) Gasto Pblico Social Relao custo-impacto

Indicador

Obs.: Adaptado de CEPAL (1995).

importante ressaltar, novamente, que no objetivo deste trabalho discutir a exeqibilidade ou o mrito destas tendncias e orientaes em detrimento das anteriores, e sim apontar os condicionantes estruturais que as relacionam com a emergncia do novo modelo de desenvolvimento. A distino fundamental entre os dois modelos trata da contraposio entre universalizao e focalizao. Em se tratando do critrio alocativo e da populao-objetivo, o modelo tradicional define uma ampliao progressiva da prestao de servios e distribuio de benefcios, com financiamento pblico para todo o universo de beneficirios. Entretanto, como a cobertura se expande de cima para baixo, dos setores mais organizados e corporativos para a massa nebulosa e desorganizada, o Estado acaba por concentrar seus esforos nas classes mdias. O modelo proposto sugere que o Estado deveria focalizar a sua ao nos mais carentes e estimular mecanismos, como o cofinanciamento, para os que tm capacidade contributiva, direcionando o gasto social para a populaoobjetivo dos mais necessitados. Da mesma forma, o modelo emergente inverte a direo do subsdio. Ao invs de subsidiar a oferta por meio do pagamento de prestadores de servios de sade ou da promoo do ensino gratuito, o Estado financiaria a demanda por meio do fornecimento de cupons ou bolsas aos mais carentes.

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Enquanto o modelo vigente se baseia em um Estado fortemente centralizado, responsvel direto pelo desenho, formulao, implementao e financiamento das polticas sociais, a nova perspectiva privilegia a desconcentrao e a descentralizao. Transfere-se o poder de deciso sobre a alocao de recursos a esferas subestatais, que podem atuar de maneira mais informada, em conjunto com atores no-governamentais, e sujeitos ao controle social dos agentes envolvidos no processo. A lgica de deciso sobre a alocao dos recursos deixa, portanto, de ser centralizada, baseada em um Estado munido de um corpo burocrtico racional-legal, e passa a operar segundo a lgica dos projetos e convnios. Com isso, busca-se a participao de outros atores, como ONGs, instituies de pesquisa e universidades, competindo na formulao de alternativas para os problemas sociais. O enfoque da poltica social deixa de ser nos meios, ou seja, na ampliao da oferta de servios e da cobertura, por meio do aumento da infra-estrutura social, que se reflete no indicador Gasto Pblico Social. O novo paradigma preocupa-se mais com a meta de produzir impacto na populao-objetivo, privilegiando o indicador custo-impacto. Tal redirecionamento da poltica social est relacionado com o papel do Estado na transio dos modelos de desenvolvimento. Assim como o Estado desenvolvimentista sustentava-se politicamente com o apoio das classes organizadas, direcionando para estas a poltica social, o novo Estado direciona o gasto social para os grupos mais necessitados, de forma a amortecer a implementao das polticas de ajuste, operacionalizando o novo modelo econmico por meio da preservao do tecido social e, portanto, da capacidade de governo; da consolidao de uma imagem externa favorvel e otimista para a atrao de capitais estrangeiros; e da compatibilizao com estruturas clientelsticas de manuteno do poder. Em relao ao primeiro ponto, observa-se que os custos dos ajustes so extremamente altos para as classes mais baixas, o que gera situaes de convulso social, dado o aumento progressivo da pobreza, condicionando as polticas sociais a adquirirem status de compensao em relao poltica

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econmica. Assim, o objetivo das polticas sociais passa a ser a manuteno da governabilidade, eliminando os focos de pobreza e de possvel desestruturao do sistema social e poltico. A lio de Chiapas foi muito clara. O Exrcito Zapatista de Libertao Nacional (EZLN) canalizou para o movimento guerrilheiro as demandas provenientes da deteriorao das condies de vida dos camponeses do estado historicamente mais pobre do Mxico. Os lderes, entretanto, no so milagreiros, e tampouco esto bradando com cartilhas socialistas nas mos. Eles esto pedindo nada mais que justia social e democracia com instituies slidas e limpas. o prprio ideal social-democrata fazendo guerra de guerrilhas nas selvas chiapanecas, e que perdura h mais de dois anos enfileirando indgenas em combate contra o exrcito mexicano. Mais danosos que os estragos feitos nos municpios e estradas de Chiapas a repercusso do evento na opinio pblica e nos centros financeiros internacionais. A modernidade coloca disposio da insurgncia revolucionria vrios instrumentos, que vo desde as mensagens eletrnicas nas grandes redes de computadores at os discursos do subcomandante Marcos, publicados em vrias lnguas nos maiores jornais do mundo. Trata-se de uma guerrilha ps-moderna, que utiliza as armas para criar um fato internacional, chamando ateno para a sua causa. Do ponto de vista econmico, a deteriorao e o rompimento do tecido social repercutem sobre a imagem externa dos pases latino-americanos, condicionando a fuga dos capitais financeiros especulativos internacionais, base do equilbrio do balano de pagamentos e das experincias de ajustamento. A liberalizao comercial ocorre mediante um grande aumento de importaes que no tem contrapartida no lado das exportaes, provocando crnicos dficits na balana comercial, agravados mais ainda pela sobrevalorizao cambial. Estes dficits so financiados por uma poltica de elevao da taxa de juros para a atrao dos capitais especulativos internacionais de curto prazo, para equilibrar o balano de pagamentos.

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Entretanto, a volatilidade desses capitais muito grande e quaisquer distrbios de natureza econmica, social e poltica podem influir sobre a expectativa de rentabilidade, condicionando a imigrao destes para outros mercados mais atraentes no mundo. Nesse sentido, o Estado encontra-se diante da necessidade de direcionar as suas polticas sociais para os bolses de misria, de forma a impedir que estes comprometam o ajustamento, e o combate pobreza passa a ser a principal linha de interveno do Estado na vida social. A focalizao das polticas sociais tambm pode ser entendida como uma forma de focalizao eleitoral. Os novos paradigmas sociais direcionados para populaes especficas atendem a um velho paradigma da prtica poltica latino-americana o clientelismo assistencialista. Dessa forma, o velho se articula com o novo, coerentemente com a constituio do novo Estado ajustador, fruto de um pacto conservador gerado a partir das elites do modelo anterior. As mudanas observadas nas polticas sociais da Amrica Latina parecem ser resultado da necessidade de operacionalizao do novo Estado e do novo modelo econmico. Elas compatibilizam as necessidades de mudana na ordem econmica com a estrutura arcaica e conservadora das prticas polticas histricas das elites latino-americanas, pois, ao mesmo tempo em que racionalizam a alocao dos recursos, direcionam estes para os currais eleitorais. Um exemplo clssico da utilizao eleitoral das polticas sociais segundo o novo modelo o Programa Nacional de Solidariedade (PRONASOL) mexicano em 1994. s vsperas das eleies, o prprio Carlos Salinas se apresentava s instncias locais trazendo consigo um cheque assinado para descentralizar a poltica social em uma cerimnia em praa pblica. Os recursos deveriam ser utilizados em prol dos mais necessitados em troca do apoio poltico. Desta forma, descentralizao, focalizao e eleio combinavam-se no novo (ou velho?) modelo.

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4 Concluses
As polticas sociais na Amrica Latina, historicamente, foram concebidas e implementadas de maneira a operacionalizar os modelos econmicos vigentes. Na poca do modelo primrioexportador, elas foram efetivadas em funo da necessidade que as oligarquias agroexportadoras tinham de consolidar um espaonao prprio para desenvolvimento dos seus interesses. Nesse sentido, o Estado utilizava as polticas sociais para promover os smbolos da nao para os imigrantes e para os antigos elementos remanescentes do desestruturado sistema colonial, alm de propiciar condies de trabalho para a viabilizao do sistema produtivo. Com a passagem para o modelo de substituio de importaes, o Estado, sob a gide populista e nacional-desenvolvimentista, direciona as polticas sociais para a classe mdia urbana, de forma a coopt-la para o processo de desenvolvimento. O modelo econmico demandava uma classe mdia forte que pudesse comprar os produtos no mercado interno, e o modelo poltico autoritrio necessitava da legitimao via manifestao das massas organizadas. Com o esgotamento do modelo substitutivo, a transio para um novo modelo de desenvolvimento sugere modificaes estruturais no Estado e na economia que, no entanto, preservam elementos do perodo anterior. Os novos paradigmas propostos para as polticas sociais so coerentes com essas mudanas e com o movimento de legitimao do novo modelo. De um lado, a orientao no sentido de as polticas sociais passarem a ter carter compensatrio, pois dessa forma amortecem os impactos destrutivos das polticas de ajuste econmico, preservando o tecido social e, portanto, a governabilidade do perodo de transio e a credibilidade junto ao capital financeiro internacional. Por outro lado, o carter focalizado da ao social coincide com o assistencialismo eleitoreiro, necessrio para manter o poder das elites conservadoras.

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